Densidades 22 by Osvaldo García

ISSN 1851-832X ISSN 1851-832X (VERSIÓN (VERSIÓN ELECTRÓNICA) ELECTRÓNICA)

densidades

eugenia candelaria pardo cairo gabriel borges junqueira karina lilia pasquariello mariano wilson fernández luzuriaga alejandra p. diaz ana gómez salas maría lucila mendoza carina andrea sobieray julieta nicolao

22 diciembre 2017

densidades

ISSN 1851-832X (VERSIÓN ELECTRÓNICA)

Director

densidades

Osvaldo Andrés García Comité Editorial Juan Guevara Luciana Litterio Colaboradores Marcelo Bancalari Solá Marina Cifuentes Cristina Marrón Luciano Tosco

22 diciembre 2017

Editor Responsable

Osvaldo Andrés García Tel: (54-11) 4308-5385 Cel: 15-6815-7961 Calle Batalla de Rincón 750 Ciudad Autónoma de Buenos Aires C1227ACF. República Argentina osvaldoandresgarcia@gmail.com

densidades número 22 - diciembre de 2017

Sumario 9 13

A modo de presentación Sistemas de pago regional: en la encrucijada de la integración

Eugenia Candelaria Pardo

A internacionalização dos entes subnacionais federativos: notas sobre os casos do Brasil e da Argentina

Cairo Gabriel Borges Junqueira e Karina Lilia Pasquariello Mariano

EI camino hacia la aplicación de la Cláusula Democrática a Venezuela desde los comunicados de la Cancillería uruguaya

Wilson Fernández Luzuriaga

¿Es viable la división de poderes en la integración regional? El caso de la Unión Europea

Alejandra P. Diaz

Algunas reflexiones sobre los mecanismos jurídicos implementados en Argentina para la protección de personas que huyen del conflicto armado en Siria

Ana Gómez Salas, María Lucila Mendoza y Carina Andrea Sobieray

113

REGIONES Migraciones regionales y derechos a escala local. Reflexiones en torno al Municipio de General Pueyrredón

Julieta Nicolao

149

DEBATES Retomar el ciclo progresista Conferencia de Marco Aurélio Garcia. Comentan: Mario Greco, José Natanson, Horacio Crespo y Jaime Gazmuri

177

DOCUMENTOS La migración en América Latina y el Caribe: Realidades y compromisos rumbo a la adopción del Pacto Mundial para una migración segura, ordenada y regular Ciudad de Panamá, Panamá, 10 de junio de 2017

181

DOCUMENTOS Decisión sobre la suspensión de la República Bolivariana de Venezuela en el MERCOSUR en aplicación del Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso Democrático en el MERCOSUR São Paulo, 5 de agosto de 2017

Los contenidos de esta publicación expresan exclusivamente la opinión de sus respectivos autores.

densidades a modo de presentación Estimados lectores Tenemos nuevamente la satisfacción de hacerles llegar una edición de la revista de integración suramericana densidades, agradeciendo, como siempre, los artículos recibidos y la infinita paciencia de sus autores. Nuestro proyecto editorial cumplirá próximamente sus primeros diez años de vida. Permanecer durante todo este tiempo de forma absolutamente independiente nos ha dado la libertad de poder construir un espacio que pretende estar abierto a todas las perspectivas que abordan la integración regional de nuestro continente. Comparar el contexto regional en que vio la luz densidades con el actual, sería, más allá de una reflexión melancólica, una valiosa lección sobre la fragilidad de los procesos democratizadores inclusivos en la región y un imperioso llamado a la necesidad de repensar políticas y marcos institucionales para la integración regional, que posean la suficiente fortaleza para sobrevivir a sus coyunturas fundantes. Es esta, en nuestra opinión, una dimensión fundamental en la construcción de la agendas políticas nacionales de cada uno de nuestros países. Pensar la integración en este escenario requiere de un mayor esfuerzo intelectual y de un gran ejercicio de honesta reflexión crítica acerca de las oportunidades desperdiciadas. Reconocer el abuso de una inflamada retórica integracionista que no fue coherente con muchas decisiones tomadas y la excesiva confianza en la fortaleza de consensos políticos que se evaporaron rápidamente. La región parece hoy a la deriva, sin espacio institucional alguno que pueda aglutinar a todos sus actores. Con los gobiernos de las economías más grandes de Suramérica dedicados al vaciamiento o paralización de las agendas de las instituciones regionales creadas por sus antecesores, sin la fuerza, legitimidad, ni voluntad de construir un nuevo consenso que se plasme en nuevas estructuras u objetivos. El dogma de la apertura unilateral volvió a imponerse en las retóricas densidades nº 22 - diciembre 2017

diplomáticas, en un acto de fe conmovedor que no alcanza ningún resultado concreto y que no logra sensibilizar a aquellos a los que se dirige, quienes además se empeñan en reforzar sus políticas proteccionistas jamás dejadas de lado. La negociación con la Unión Europea es un perfecto ejemplo de ello, la oferta con que se volvieron a sentar a la mesa después de muchos años, es más desventajosa para el MERCOSUR, solo el deseo desmedido de conseguir a toda costa una foto con el cierre de un acuerdo que se negocia desde hace veinte años y que puede tener consecuencias catastróficas para muchos sectores productivos de la región, mantienen las negociaciones con vida. Por su parte, las economías de la región que apostaron todo al relacionamiento privilegiado con la gran potencia continental, asisten incrédulas a las nuevas condiciones que se vociferan desde Washington. El TLCAN, ejemplo que durante años se presentó como alternativa a la integración profunda que se sostenía discursivamente desde el sur, espera inerme la decisión de su principal actor económico que, en un maravilloso ejemplo de la relación entre seguridad jurídica y poder, amenaza en convertir en realidad su retórica de campaña. Frente a semejante panorama regional, todo esfuerzo parece restringido a mantener mínimamente vivos algunos de los objetivos aún vigentes en las agendas regionales y dar la discusión en todo ámbito que aun pueda mantenerse abierto -foros regionales, partidos políticos, movimientos sociales, espacios universitarios, medios de comunicación, etc.- sobre cómo vamos a retomar la agenda de la integración suramericana para construir la autonomía necesaria que convierta a la región en un actor global. Para ello, por supuesto debemos contar a nivel nacional con proyectos políticos que aspiren a construir mayor densidad nacional, como precondición imprescindible para la densidad regional que nuestro continente se debe. Más allá del panorama desalentador, el amor por la fascinante historia de nuestra región mantiene vivo el deseo integracionista, que espera desde hace doscientos años plasmarse en una realidad irreversible. Osvaldo Andrés García 20 de diciembre de 2017

densidades nº 22 - diciembre 2017

artĂculos

Sistemas de pago regional: en la encrucijada de la integración Eugenia Candelaria Pardo 1. Presentación En los últimos dos años se inició un proceso de cambios en la integración regional, dado por el acercamiento de algunos gobiernos a la Alianza del Pacífico (AP); el anhelo de una convergencia entre la AP y el MERCOSUR; o las negociaciones para avanzar en la firma de un tratado de libre comercio (TLC) entre el MERCOSUR y la Unión Europea (UE). Ciertamente, un proceso de reconfiguración que tiene en su diana objetivos diferentes a la integración alternativa y los mecanismos impulsados en la primera década del siglo XXI, como por caso, los Tratados de Comercio de los Pueblos (TPC) o los instrumentos financieros regionales. Ambos proponían, desde su concepción, la instauración de otro tipo de políticas públicas en la integración regional; albergando entusiasmo de que

otro tipo de financiamiento, otros mecanismos para el comercio eran necesarios y posibles. En ese sentido, los relativos a la compensación de pagos como el Sistema de Monedas Locales (SML) vinculado al MERCOSUR y el Sistema Unitario de Compensación Regional de Pagos (SUCRE) relacionado a la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América-Tratado de Comercio de los Pueblos (ALBA-TCP), se plantearon -aunque en distinta medidaresolver problemas estructurales de fondo como: la vulnerabilidad externa; la complementación económica; la incorporación de actores económicos invisibilizados por esquemas comercialistas y excluyentes; o avanzar en el mercado de cambios de divisas latinoamericanas. Con ellos se amplió,

Especialista en Políticas de Integración Regional, Maestrando en Integración Latinoamericana, JTP de Economía Política de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Nacional de La Plata (UNLP). Contacto: eugeniacpardo@gmail.com

densidades nº 22 - diciembre 2017

Sistemas de pago regional: en la encrucijada de la integración

sin duda, la oferta de posibilidades para compensar los pagos derivados del comercio, ya que también existía el ligado a la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI); un sistema que, en los años ochenta los gobiernos no lo reformaron o revisaron frente a las crisis de deuda y de liquidez; y en los años noventa la desregulación económica y financiera, terminó por minar su esencia. De manera que, como estos sistemas pueden tender hacia su armonización o coordinación para el fortalecimiento de la integración regional -como sucedió por ejemplo en la Unión Europea-; pero también, pueden perder funcionalidad y paulatinamente importancia, en este documento, primero se presenta un panorama del contexto actual; luego, se retoma el curioso derrotero de los sistemas de pago regional; a continuación, los nuevos mecanismos subregionales creados en este siglo, sus objetivos y evolución; a los fines de identificar las fuerzas que pueden debilitarlos o potenciarlos en la integración regional. Además, considerando que América Latina es uno de los continentes más desiguales del mundo, se reflexionará sobre qué mecanismos regionales son necesarios, para una mayor igualdad; y, en definitiva, cuáles hay que defender para que la vida humana de nuestros pueblos se dignifique en su sentido más amplio. Todo ello se hará con una mirada descriptiva-interpretativa sobre la base de resultados obtenidos en investigaciones realizadas en el Institu-

to de Integración Latinoamericana de la Universidad Nacional de La Plata. 2. El contexto regional y mundial actual El conservadurismo que asola actualmente en el mundo desarrollado inspiró a élites del subdesarrollo a despertarse y retomar el trabajo de obrar al servicio de los intereses concentrados, herencia de los procesos de colonización. Ello contribuye a reforzar la dependencia a un capitalismo cínico, cuyo cinismo para Senent de Frutos (2012:42) consiste en que “ya no pretende enmascararse las disfunciones del capitalismo para el cumplimiento del interés general apelando a recursos ideológicos”; sino que, se proclaman “las limitaciones estructurales del único sistema económico que se ha declarado posible, y que dada la imposibilidad de las alternativas, no cabe sino aceptar y celebrar esa realidad limitada como buena y sin posibilidad de transformación”. Así, en el seno del capitalismo actual, se consolida un modelo de sociedad dónde sólo existen la economía y los mercados distribuyendo meritocráticamente los talentos, con ciudadanos cansados de la política, indiferentes, y en competencia constante. Surgen así desigualdades, que se manifiestan en la distribución desigual de poder y la desigual posibilidad de participar en el diseño de políticas públicas. Efectivamente, un puñado de ciudadanos locales y mundiales dispone el poder de cercenar los espacios de deliberación y densidades nº 22 - diciembre 2017

Eugenia Candelaria Pardo

de participación; generando aquello que Álvaro García Linera (2015) denomina “procesos de ciudadanización neoliberales”. Es también, lo que De Sousa Santos (2016) llama “fascismo social”, es decir “un régimen social que combina la democracia de muy baja intensidad con dictaduras plurales en las relaciones sociales, económicas y culturales”; en el cual, “la emergencia de relaciones sociales son de tal modo desiguales que los grupos sociales dominantes adquieren un derecho de veto sobre la vida y las expectativas de ciudadanos y grupos sociales oprimidos”. El problema es que, ello deteriora las condiciones sociales, educativas, de salud, o, laborales, de hombres, mujeres y niños; arrastrándolos a situaciones de riesgo e indefensión propios de la vulnerabilidad social. De manera que, la trata; la prostitución; la persistencia del patriarcado en las relaciones laborales y familiares; las migraciones riesgosas o forzadas; no son sino consecuencia de un modelo de mundo excluyente, que no tiene en cuenta al ser humano y lo lleva a vivir en la indignidad. Casanovas (2016:18) entiende que enfrentar esto es posible, si los trabajadores, campesinos, estudiantes “(…) a una organización de organizaciones sectoriales, regionales, fabriles, comunales, barriales, añaden la organización desde abajo y con los de abajo de su voluntad colectiva y

personal; la organización de su conocimiento y del saber, la organización de su conciencia para mejor lograr lo que los trabajadores y los pueblos quieren, y para impulsar -lo que es fundamental- el fortalecimiento y organización de nuestra moral de lucha, de cooperación, de compañerismo y también de concertación de voluntades tanto para resistir como para luchar”. En este escenario, comenzó a consolidarse en la región la idea de convergencia entre el MERCOSUR y la AP -recomendado y apoyado en 2015 por la CEPAL a través del documento La Alianza del Pacífico y el Mercosur. Hacia la convergencia en la diversidad- por considerarse clave para el desarrollo del comercio y la integración productiva en 1 la región . Ello pese a que la AP se inspiraba en el regionalismo abierto de la década del noventa, impulsor de cambios profundos en los procesos de integración, sus mecanismos e instrumentos; al plantearlos como parte de las políticas aperturistas para alcan-zar una mejor inserción de los países en el orden mundial (Schaposnik y Pardo, 2014). Asimismo, se planteó la necesidad de firmar definitivamente el TLC entre el MERCOSUR y la UE que llevaba más de 15 años de intentos de negociaciones fallidas. Pese a que son secretas y se desarrollan sin participación ciudadana, es previsible que las características del

1. La AP se planteó el objetivo de conformar un área de “integración profunda” mediante la “búsqueda progresiva de la libre circulación de bienes, servicios, capitales y personas” (art. 3 del Acuerdo Marco), con especial énfasis en el Asia Pacífico.

densidades nº 22 - diciembre 2017

Sistemas de pago regional: en la encrucijada de la integración

acuerdo no se diferencien de los últimos firmados por la UE y sus consecuencias, no se sean menores a las ya expuestas en 2008 en el informe sobre la evaluación de impacto del comercio del acuerdo 2 UE - MERCOSUR . Marchini (2017: párr.: 6) señala -entre otras cuestionesque “la mayor parte de los temas de discusión son de carácter estructural y comprometen el conjunto de la economía en ámbitos críticos tales como servicios, patentes, propiedad intelectual, compras públicas, inversiones y competencia”. Con lo cual, nuevamente cabe reflexionar si puede existir justicia y libertad cuando el comercio se da entre bloques o países desiguales (Schaposnik y Pardo, 2014); cuestión que parecía haberse zanjado cuando se rechazó la propuesta del Área de Libre Comercio para las Américas (ALCA). 3. Los sistemas de pagos: antecedentes regionales Los primeros intentos por crear un sistema de compensación y pagos regional se suscitaron en el seno de la CEPAL. Efectivamente, en 1948 con motivo de su Primer Período de Sesiones en Santiago de Chile realizó la petición al Fondo Monetario Internacional (FMI) para que, por un lado, realice “un estudio acerca de la posibilidad y conveniencia de establecer,

a la primera oportunidad, y como medida transitoria, un sistema para la compensación multilateral de pagos internacionales entre los países de América Latina”; por otro, “entre estos y los países del resto del mundo”. Sin embargo, la contestación del FMI realizada por técnicos del organismo, no abrigó ninguna posibilidad a los dos planteos realizados (CEPAL, 1949:2). Las discusiones continuaron en 1956 en una reunión del Comité de Comercio de la CEPAL; a la que siguieron otras dos con representantes de los Bancos Centrales en 1957 en Montevideo; y, en 1958 en Río de Janeiro. En ese entonces, se presentó un Proyecto de Protocolo en la Comisión de Comercio de 1959 pero no se adoptó ninguna resolución (Siegel, 1964). Se anhelaba por entonces, establecer un sistema latinoamericano de pagos similar al que se desarrolló en Europa a partir de 1947 entre los beneficiarios del Plan Marshall por haber logrado dinamizar el comercio en distintas ramas. Primero, establecieron hasta 1949 un acuerdo multilateral limitado; luego, avanzaron hacia la Unión Europea de Pagos (UEP); y finalmente, en 1958 la reemplazaron por el Convenio Monetario Europeo 3 (CEPAL, 1961) . Cabe destacar que, en 1948, crearon la Organización Europea de Cooperación Económica (OECE)

2. Se refiere al estudio Trade sustainability impact assessment (sia) of the association agreement under negotiation between the European Community and Mercosur” (2008). Accesible en: <http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/ 2008/july/tradoc_139563.pdf>. 3. La UEP planteó la eliminación de los regímenes bilaterales porque la discusión sobre el clearing bilateral y el multilateral en los pagos internacionales, sus ventajas y desventajas, ya habían sido analizadas tempranamente por

densidades nº 22 - diciembre 2017

Eugenia Candelaria Pardo

con el objeto de controlar las existencias y las posibilidades de producción, la coordinación de los programas económicos y la determinación de ayuda exterior de cada país. Luego, el 16 de octubre de ese año también se firmó un convenio para pagos y compensaciones -Primer Acuerdo Intra europeo de Pagos-, dándole la ejecución técnica al Banco Internacional de Pagos (BIP) de Basilea; y se habilitó un sistema de créditos por el cual un país acreedor podía ceder su saldo a otro país deudor para los desequilibrios en las balanzas de pagos; dando lugar a un nuevo convenio en 1949. Sobre estos antecedentes, la Primera Conferencia de gobiernos de América Latina reunida en 1959 para elaborar proyectos de una zona de libre comercio, solicita a la CEPAL y al FMI el estudio del problema de los pagos relativos al comercio y sus posibles soluciones. Los trabajos se condensaron en tres documentos elaborados en octubre y diciembre de 1959, y enero de 1960; reproducidos en 1961 para la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC). Siegel (1964) afirma que tanto Estados Unidos como el FMI objetaron reiteradamente las propuestas de la CEPAL; objeciones

que de hecho quedaron asentadas, por ejemplo, en la reunión del Comité de Comercio de la CEPAL en Panamá (1959); en la segunda reunión de la Conferencia Intergubernamental para el establecimiento de una zona de libre comercio en Montevideo (1960); o en la séptima reunión operativa del Centro de Estudios Monetarios Latinoamericanos, en México (1962). La propuesta de la Comisión consistía en la creación de una Agencia Central que fuera capaz de: administrar la compensación de los pagos; sustituir los pagos bilaterales; y suministrar un sistema de crédito para equilibrar el comercio. Así los Bancos Centrales tendrían cuentas en dólares, entre 60/90 días se determinarían los saldos a favor o en contra y se liquidarían en monedas convertibles. Asimismo, previó la posibilidad de otorgar créditos dentro de márgenes convenidos pudiendo fijarse bajo un sistema a priori o a posteriori. Considera Siegel, (1964:231) que en ambos “las deudas y los créditos automáticos se concertarían con la agencia, eliminándose los créditos y débitos bilaterales. Los países con superávit, conforme los dos sistemas, tendrían un incentivo para acrecentar sus importaciones, con el fin de reducir los

Edgar Milhaud, Schumacher, y Keynes. Estableció como unidad monetaria el EPU con relación al oro (con un valor de 1/35 onzas o 0.888671 gramos finos de oro); además de la liquidación multilateral de los pagos y un amplio sistema de pagos recíprocos. Cada país recibía un crédito en unidades de EPU equivalente al 60 % de su cuota; a la par, cada participante concedía a la Unión un crédito del 60 % de la cuota y para la liquidación de los saldos deudores se previó la posibilidad de pagos, parte en créditos y parte en oro. Lo interesante es que, además, previó una política económica que permitió incrementar un 30 % el comercio intra-europeo y el volumen físico, además de las reservas de los países intervinientes; porque entre otras cuestiones contempló: la centralización de las operaciones pendientes de otros convenios; la eliminación de los regímenes bilaterales intra-europeos; la liberalización del comercio intra-europeos; la promoción de una economía unida y equilibrada (Varela Parrache, 1966).

densidades nº 22 - diciembre 2017

Sistemas de pago regional: en la encrucijada de la integración

créditos otorgados al sistema”. Con lo cual el peso de la liberalización comercial recaería sobre los países acreedores. El problema observado por la CEPAL era que la liberalización del comercio impulsada llevaría a países, que no pudieran expandir sus exportaciones al ritmo de sus importaciones, a incurrir en déficit crónico con otros países de la Asociación; lo cual, ocasionaría una disminución del comercio regional comprometiendo los objetivos propuestos. La solución sería crear un mecanismo de compensación de pagos y créditos para complementar y sostener la liberalización. De todas maneras, más allá de las recomendaciones, no se previó ningún mecanismo de este tipo al momento de su constitución. Recién en 1965, se creará el Sistema de Compensación Multilateral de Pagos y Créditos Recíprocos (CPCR) por el Acuerdo de México, relacionado a la ALALC, que sería reemplazado en 1982 cuando se transforma en la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI). Los objetivos originales de acuerdo con Carrasco Vásquez y otros (1978:22) fueron limitados: “estimular y facilitar el comercio intrazonal”; iniciar la cooperación monetaria y financiera; intentar reducir el empleo de divisas convertibles; reducir costos; “excluir en la apertura, la participación de entidades bancarias de extrazona, confirmar y negociar cartas de crédito en las operaciones entre los países miembro”, junto a la concertación de estas

operaciones entre los bancos zonales. La canalización de operaciones a través del mecanismo fue creciente desde 1966 hasta 1981, en gran medida por “la incorporación gradual de todos los actuales miembros del Sistema y el perfeccionamiento de las relaciones bilaterales entre los mismos, la cual culminó en 1979 al completarse la red de posibles líneas bilaterales de crédito entre los Bancos Centrales miembros de ALALC/ALADI”. Sin embargo, en 1982, se produjo un primer retroceso causado por la crisis de liquidez y del comercio intrarregional que permaneció hasta 1986 (ALADI, 2014: 19). Al respecto, Inostroza (1984: 13) advertía que aquella crisis, afectaba también a los sistemas de pago de los países en desarrollo y relucía sus deficiencias; que podían atribuirse -en general-, no tanto a la concepción y estructura de los sistemas, sino más bien, a “las características de la integración regional; la política comercial, el desajuste estructural”, (…) y “las notorias deficiencias del sistema monetario internacional”. En particular, para el sistema de ALADI los problemas se referían, por ejemplo, a los atrasos de los Bancos Centrales en la cancelación de sus obligaciones; lo cual, los llevaba a no participar de la compensación multilateral e iniciar procesos bilaterales con cada Banco Central para cancelar los saldos pendientes. También, el desequilibrio de las corrientes comerciales expresado en los saldos deudores y acreedores crónicos; que en su opinión

densidades nº 22 - diciembre 2017

Eugenia Candelaria Pardo

no era responsabilidad de los sistemas de compensación. Se relacionaban más bien, con la estructura económica de los países; la complementación productiva; “las relaciones privilegiadas que en ciertos casos se mantienen con países industrializados; la ausencia de aprovisionamiento de muchos productos; la dependencia tecnológica” (Inostroza, 1984:14)4. Luego, a partir de los años ‘90 el sistema dejó de ser funcional y paulatinamente perdió importancia. Para Pérez Caldentey y otros (2013: 35) las razones se hallan en el “mayor grado de integración financiera internacional, la eliminación de los controles de cambio, la unificación de mercados para todas las transacciones en divisas –sea de origen comercial o financiero”; acompañado por un proceso de desregulación comercial y financiera y modificaciones 5 normativas de los Bancos Centrales . También, porque al disponer de reservas internacionales producto de la llegada de inversiones extranjeras y privatizaciones, se prefirió pagar anticipadamente en lugar de esperar la fecha de compensación para así evitar los costos

derivados del cargo de intereses. La cuestión se limitaba a comparar la tasa de interés en los créditos bilaterales del Convenio, con el interés que puede obtener el país en otras alternativas de inversión; de modo que, si la tasa estaba por debajo de lo que puede obtenerse en otras inversiones alternas, se preferiría 6 aceptar pagos anticipados (Fritz y otros, 2014). Al respecto, el informe histórico elaborado por ALADI (2014) registraba que, a partir de 1996, la caída fue sostenida en el total del valor de las operaciones hasta alcanzar su mínimo en 2003, con 702 millones de dólares cursados. Sin embargo, a partir de 2004 la tendencia se revierte; efectivamente, los valores de las operaciones cursadas iniciaron un proceso de crecimiento ininterrumpido hasta 2008, coincidente con una nueva fase de expansión del comercio intrarregional a niveles históricos, aunque ello sólo obedeció al uso del sistema por parte de Venezuela; luego, funcionó con altibajos. Por ejemplo, entre 2009 y 2010 se registra una disminución de las cifras canalizadas; mientras que, en 2011 y 2012 se

4. Asimismo, reconocía otros factores que no alentaban el nivel de intercambio; pero sí, a que la relación entre las transacciones y el volumen del intercambio intrarregional sea baja. Entre ellos, por ejemplo, a la estructura de costos y precios sumado a políticas cambiarias que producen sobrevaluaciones del tipo de cambio; “la exclusión de ciertos productos de las facilidades de compensación”; “la diversidad de prácticas bancarias y ausencia de prácticas de corresponsalía y crédito”; o la disparidad de reglamentos de divisas. Asimismo, existían problemas generales como aquellos dados por la elegibilidad de las transacciones, el período de compensación y el margen de crédito (Inostroza,1984: 15) 5. En ese sentido, Fritz y otros (2014:892) señalan que los Bancos Centrales comenzaron a usar “su propia normatividad interna para sortear el CPCR” por la reticencia a “asumir los riesgos asociados con las transacciones intra-regionales que surgen de la serie de garantías que, con el Convenio, asumen los Bancos Centrales en términos de convertibilidad, transferibilidad y reembolso en las transacciones que ofrece el sistema”. 6. La tasa del Convenio se fija como promedio a cuatro meses de la tasa Libor durante los primeros tres meses y medio de cada período de compensación más un punto porcentual.

densidades nº 22 - diciembre 2017

Sistemas de pago regional: en la encrucijada de la integración

retoma el ritmo ascendente, para volver a descender en 2013 y 2014. De manera que, el origen evidencia mecanismos surgidos a partir de una actitud imitativa de la CEPAL del proceso europeo que había recibido -a diferencia de América Latina- un vasto plan de donaciones para su reconstrucción planificada y coordinada. Asimismo, fueron propuestos y discutidos por intelectuales en consultas con organismos internacionales como el FMI. Por cierto, su concepción se insertó dentro de lo que Devés Valdés (2000) denomina pensamiento modernizador, que se caracterizó por: el objetivo de seguir el ejemplo de los países más desarrollados; el hincapié en lo tecnológico en desmedro de lo cultural, lo artístico y lo humanista; la necesidad de ponerse al día; el reclamo de apertura al mundo; el desprecio de lo popular, lo indígena, lo hispánico, lo latinoamericano; además de la búsqueda de eficiencia, productividad en desmedro de la justicia y la 7 igualdad . Por su parte, la accidentada evolución del mecanismo refleja los vaivenes en la voluntad política regional. Wright (2016) entiende que los pueblos -en el seno del capitalismo actual- no pueden conformarse con la “doma” del sistema, es decir, a través de instituciones paliativas; porque la lucha no garantiza de por sí el éxito sobre

todo cuando implican reducciones de autonomías a las clases capitalistas. Tampoco con regulaciones y redistribuciones porque dependen de la voluntad política y de la movilización popular. Pero sí puede resultar una alternativa viable de combinarse la “doma” con la “erosión” del sistema, es decir, con la defensa y construcción de formas de organización económicas democráticas, solidarias a modo de ir desplazando al capitalismo de su papel dominante. El caso es que, los nuevos mecanismos surgidos a partir de un diálogo entre movimientos sociales, sociedad civil y gobiernos dispuestos a discutir la agenda pública de la integración regional; contemplaron en su concepción, otras formas de organización económica como pymes, campesinos, economía social y solidaria o comunitaria (Pardo, 2017). Por lo cual, Cerezal (2011:44) nos ayuda a pensar sobre si los sistemas de pagos “deben confinarse a su funcionalidad al sistema económico instituido o si su configuración y su uso pueden contribuir a estimular otras pautas de organización económica, ofreciéndose como pretexto para cambios cualitativos e induciendo incluso transformaciones estructurales”. Con lo cual, la preferencia nuevamente por políticas aperturistas en la integración regional puede ocasionar la pérdida de importancia de estos sistemas y un

7. Se opone este ciclo modernizador al que el autor llama de tipo identitario y que, por ejemplo, se manifestaría con la teoría de la dependencia, la teología y filosofía de la liberación, el latinoamericanismo de Leopoldo Zea, y la educación para la libertad de Paulo Freire.

densidades nº 22 - diciembre 2017

Eugenia Candelaria Pardo

paisaje similar al de la década de los noventa. 4. Las nuevas iniciativas: El SUCRE y el SML Las primeras ideas se plantearon en oportunidad de la I Cumbre bilateral celebrada en 2004 entre Cuba y Venezuela en La Habana por la cual se decidía crear la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (ALBA). Allí se estableció, entre los principios y bases cardinales, el “fomento de las inversiones de capitales latinoamericanos en la propia América Latina y el Caribe, con el objetivo de reducir la dependencia de los países de la región de los inversionistas foráneos” (Cumbre ALBA, 2004). Luego, en la naciente Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN) (Cuzco, 2004; Brasilia, 2005) se plantearía la necesidad de crear “mecanismos financieros innovadores”. A partir de entonces, surgieron Grupos de Trabajo (GT) regionales con eje en la integración financiera, habiendo logrado la aproximación de los representantes de los Bancos Centrales y Ministros de Economía Argentina, Bolivia, Brasil, Ecuador, Venezuela y Paraguay para la elaboración de propuestas y proyectos -promovidos esencialmente por los gobiernos de Ecuador y Venezuela-. Los pilares de una nueva arquitectura financiera regional (NAFR) posibilitarían reorientar los créditos hacia otros actores no alcanzados ni contemplados por los organismos multilaterales ni regionales. En efecto, para Páez Pérez densidades nº 22 - diciembre 2017

(Suarez y Almeyra, 2010: preg.3) facilitarían un nuevo tipo de manejo institucional del crédito “con muchos mayores grados de libertad y con la posibilidad de articular de mejor manera el funcionamiento de la economía capitalista privada, de la economía capitalista del polo público, del Estado” (…); a su vez, “movilizar recursos propios, crear nuevos mercados, auspiciar y financiar la participación de nuevos actores, con nuevos productos e influjos de comercio que espontáneamente no se dan en el marco de este mercado mundial oligopolizado, controlado por las transnacionales y basado en el uso del dólar”. Aquella arquitectura financiera, previó un Banco del Sur, un Fondo del Sur y el SUCRE; alternativos al Banco Mundial y el BID; al FMI; y al sistema de compensación de pagos al existente producto de una acción colectiva desplegada por movimientos sociales, redes y colectivos sociales (Schaposnik y Pardo, 2009, 2011; Pardo, 2017). Sin embargo, de ellos, sólo funciona el SUCRE, entre algunos países vinculados al proceso bolivariano de integración; en tanto, en paralelo, Brasil y Argentina avanzaron en el SML, más sencillo, bajo la presión de los empresarios para que se buscaran alternativas en sus transacciones comerciales. Cerezal (2011:43 y 44), observaba que como su carácter era incipiente y “relativamente humilde en valores y volúmenes de operaciones”, no estaban sometidos a las presiones y urgencias de los mercados para adecuarse a sus tendencias,

Sistemas de pago regional: en la encrucijada de la integración

“aislándose por ahora de la economía financiarizada”8. 4.1. El SUCRE Se constituyó como un organismo de derecho internacional público con personalidad jurídica propia, sede en Caracas y su tratado constitutivo fue suscrito el 17 de octubre de 2009 en oportunidad de la VII Cumbre del ALBA-TCP celebrada en Cochabamba, Bolivia (art. 3). Sin embargo, su origen se remonta a la III Cumbre Extraordinaria del 26 de noviembre de 2008 donde se acordó construir una zona monetaria regional que incluyera: una Unidad de Cuenta Común, una Cámara Central de Compensación de Pagos y un Fondo de Estabilización, Reserva y Desarrollo. Luego, el 16 de abril de 2009, en la V Cumbre Extraordinaria del ALBA-TCP realizada en Cumaná, se firma el Acuerdo Marco para su creación fijándose como objetivos específicos: orientar y fijar las principales directrices para su funcionamiento e interacción con las entidades y mecanismos que lo conformarían. La entrada en vigor se concreta el 27 de enero de 2010 con el establecimiento en Caracas, del Directorio Ejecutivo del Consejo Monetario Regional, representando el inicio formal de las

actividades del Consejo. Con lo cual, la primera operación comercial -una exportación de Venezuela a Cuba- se registró el 3 de febrero conmemorando el natalicio del libertador Antonio José de Sucre. Posteriormente, con el depósito del instrumento de ratificación el 30 de junio por parte de la Cancillería de Ecuador, se realizó el 6 de julio la primera operación comercial entre este país y Venezuela. Luego, el 16 de julio haría lo propio el Estado Plurinacional de Bolivia, con lo cual la primera transacción se concretó el 8 de octubre de 2010, mediante una exportación de aceite crudo desgomado de soya a Venezuela. Por su parte, Nicaragua ratificó el Convenio el 1º de enero de 2013. Consiste en un sistema de pagos regional basado en la utilización de una moneda electrónica -funciona como unidad de cuenta común- para las operaciones comerciales entre los países, que incluye la figura de intermediación financiera y la generación de créditos orientados al desarrollo de la producción exportable, abriendo las posibilidades de inserción comercial a los pequeños y medianos productores 9 y empresas de la economía social . Se funda en “la necesidad de implantar, como parte de la nueva arquitectura

8. Al respecto, señala que los países del G10 y de la eurozona si bien han migrado hacia la afirmación de la Liquidación Bruta en Tiempo Real (LBTR) en dólares o euros, por el volumen y cantidad de operaciones cursadas, requieren altos niveles de liquidez diaria junto al establecimiento de franjas horarias para cursar las transacciones y gestionar las “colas”; incluyen, además, una serie de métodos concentrados (Ej. Fedwire, Target 1 y 2, Euro1 y CLS), preferidos por las operaciones de alto valor, con innovaciones referidas a dar mayor fluidez operativa y seguridad; y a restructurar el mercado de pagos en valores derivados (Ej. Target 2 Securities). 9. Dicha moneda electrónica, denominada “sucre”, fue inscrita ante la Organización Internacional de

densidades nº 22 - diciembre 2017

Eugenia Candelaria Pardo

financiera regional, mecanismos orientados a reducir la vulnerabilidad externa de sus economías, que propicien, impulsen y dinamicen la capacidad productiva de la región, transformen el aparato productivo, promuevan y faciliten el intercambio comercial y coadyuven a la reducción de asimetrías entre los países”, con el objetivo de afianzar la independencia y soberanía monetaria y financiera y el desacoplamiento progresivo del dólar (SUCRE, 2009). Con relación a su estructura, el convenio constitutivo -art. 2 y 3- establece como órgano superior de decisión al Consejo Monetario Regional, cuyo Directorio Ejecutivo está integrado por un representante de cada país con rango de director y le corresponde emitir el “sucre” en forma exclusiva y excluyente, empleado para el registro, valoración, compensación y liquidación de las operaciones (art. 11); además de la asignación semestral de Sucres a cada país miembro. Contempla también, una Secretaría Ejecutiva, una Cámara Central de Compensación de Pagos (CCC) y un Fondo de Convergencia Estructural y Comercial (FCCE). Por un lado, la Cámara es la unidad operativa, encargada de ejecutar todas las actividades relacionadas con la compensación y liquidación de las

operaciones cursadas (art. 9). Esencialmente: registra, monitorea y liquida operaciones de comercio exterior en sucres entre Bancos Centrales; ofrece mecanismos para “re circular” liquidez entre superavitarios y deficitarios que incluyen posibilidades de financiamiento y recirculación de excedentes; y liquida periódicamente en divisas saldos en sucres entre Bancos Centrales. En relación con la compensación de saldos participan: Bancos Centrales de los Estados Parte, el Banco del ALBA y el banco fiduciario del FCCR. Por su parte, el Fondo está destinado a solventar los sobregiros y/o déficits temporales de los países miembros y a orientar recursos para financiar proyectos de inversión que aumenten la oferta exportable de los países (art. 10); resolviendo así los riesgos de liquidez. Es decir, sobre bases de mutuo acuerdo, opera como una fuente de financiamiento para los países que incurran en déficits temporales en su intercambio comercial; pero también, para aquellos países con saldos deficitarios crónicos proveyendo facilidades crediticias para generar excedentes exportables. Además, los países excesivamente superavitarios tienen la alternativa de invertir en el Fondo y éste en los países deficitarios para estimular su oferta

Estandarización -ISO- en 2012 bajo el Código “XSU 994”. Su valor se basa en una canasta de las monedas locales de los países del convenio -el boliviano (Bolivia), el peso cubano (Cuba), el córdoba (Nicaragua), el bolívar (Venezuela) y el dólar (Ecuador)-, calculada en función del PBI per cápita, el comercio intrarregional y extrarregional -que refleja el peso relativo de cada economía-; y una canasta de monedas internacionales. A los efectos de mitigar los riesgos derivados de las fluctuaciones del tipo de cambio, prevé un mecanismo de ajuste automático que se activa a partir de una variación superior al 5 % buscando resguardar el valor externo de la moneda y modificar la participación de la economía dentro de la canasta.

densidades nº 22 - diciembre 2017

Sistemas de pago regional: en la encrucijada de la integración

exportable a mediano plazo. De modo que, estando los fondos o las facilidades crediticias a disposición, propone discutir qué excedentes exportables generar y cómo generarlos. Dentro de sus atributos plantea conveniencias para el exportador referidos al uso de moneda local para el cobro de exportaciones; la reducción de los tiempos de espera para pagos internacionales; y el mejoramiento de competitividad frente a terceros países que no utilizan el SUCRE. Por su parte, para el importador los beneficios se hallan en el uso de moneda local para el pago de las importaciones; la reducción de los costos de transacción; la eliminación de los costos cambiarios; y la reducción de costos y trámites. Por último, para los Bancos Centrales implica la eliminación de los costos financieros; la eliminación de las garantías por no pago y los riesgos de crédito; y la minimización del riesgo cambiario ya que suprime el uso de divisas para los pagos internacionales de los países miembros (CMR, 2013). Con lo cual, descomprime para Cerezal (2011: 47) la presión que ejercen las operaciones comerciales en la balanza de pagos en la medida del volumen del comercio que se canalice y del equilibrio comercial dentro del sistema. Ello porque se trata de un sistema híbrido toda vez que propone la Liquidación Bruta en Tiempo Real (LBTR) en “sucres” dentro del semestre y el neteo semestral en dólares, con lo cual cada país debe preocuparse “exclusivamente

por su disponibilidad de reservas de cara a las liquidaciones de posiciones semestrales”. Para complementar el mecanismo, en la XI Cumbre ALBA-TCP, efectuada en Caracas, en febrero de 2012, se firmó el “Acuerdo para la constitución del Espacio Económico del ALBA-TCP (ECOALBA-TCP)”, como una “Zona económica de desarrollo compartido interdependiente, soberana y solidaria, destinada a consolidar y ampliar un nuevo modelo alternativo de relacionamiento económico para fortalecer y diversificar el aparato productivo y el intercambio comercial” (ver cuadro N° 1). En este sentido, Bolivia, Cuba, Venezuela y Nicaragua suscribieron un Acuerdo de Alcance Parcial (ACE N° 70) conforme a las d i s p o s i c i o n e s d e l Tr a t a d o d e Montevideo 1980 y la Resolución 2 del Consejo de Ministros de la ALADI a los fines de dar impulso al comercio y a la complementación productiva. La idea de crear esta zona se remonta a la VI Cumbre Extraordinaria del ALBATCP, suscrita en la ciudad de Maracay, Estado Aragua de la República Bolivariana de Venezuela, el 24 de junio de 2009, cuando se propuso consolidar una zona de complementación económica regional (ZEC) a articularse con el SUCRE.

densidades nº 22 - diciembre 2017

Eugenia Candelaria Pardo

Cuadro N° 1 Propuestas en materia de crecimiento comercial y complementación productiva En materia de crecimiento comercial

-Identificar “proyectos conjuntos para el intercambio comercial” (art. 2). -Promover “el intercambio comercial de bienes intermedios que permitan el fortalecimiento y encadenamiento de sus aparatos productivos favoreciendo al desarrollo de la vocación exportadora del Bloque hacia terceros países” (art. 2). -Salvaguardar “la producción nacional y sus industrias nacientes, por lo cual acordarán mecanismos para modificar las preferencias arancelarias otorgadas entre sí, pudiendo decidir la reposición de gravámenes arancelarios por cada uno de los Países Signatarios” (art. 8).

En materia de complementación productiva

-Reconocer “las áreas estratégicas a desarrollar, en función de la naturaleza y especificidad de cada sector productivo, considerando aquellos que atiendan a la generación de bienes para la satisfacción de las necesidades fundamentales” (art. 10). -Favorecer “esquemas y alianzas de complementariedad de encadenamientos productivos, explorando las formas de asociación que para cada proyecto resulten más apropiadas, impulsando la participación de las unidades productivas comunales, indígenas originarias, campesinas, cooperativas, pequeñas y medianas empresas, de propiedad social, estatal y privada, y demás tipos de emprendimientos” (art. 11). -Establecer “como aspecto prioritario en las negociaciones para el establecimiento de la convergencia en disciplinas comerciales, específicamente en materia de normas de origen, la acumulación de bienes originarios de los Países Signatarios, para el acceso preferencial a sus respectivos Territorios” (art. 12). -Promover “un comercio solidario basado en el beneficio de los Países Signatarios y orientado a fortalecer sus aparatos productivos, permitiendo la generación y agregación de valor a lo interno de sus respectivas economías e impulsando la complementariedad en sectores con potencial de articulación en redes de encadenamientos productivos, asegurando su sustentación económica, social y ambiental” (art. 13). -Promover “la especialización territorial, a los fines de orientar la localización de las zonas de desarrollo productivo sobre la base de las potencialidades comparativas y geoestratégicas existentes entre ellos. Esto permitirá definir las áreas hacia las cuales se deberán dirigir los proyectos conjuntos, con el objeto de ir construyendo un tejido productivo interconectado en la región” (art. 14). -Favorecer “la consolidación y ampliación de la infraestructura y los servicios necesarios para facilitar la producción y el comercio, así como la construcción de un sistema logístico asociado a la circulación de mercancías y servicios” (art. 15). -Impulsar “el desarrollo del conocimiento, la transferencia tecnológica, la investigación y la tecnología, así como el desarrollo de conocimientos e investigaciones en innovaciones y tecnologías, a los fines de fortalecer y expandir el aparato productivo subregional” (art. 16).

Fuente: Elaboración propia.

densidades nº 22 - diciembre 2017

Sistemas de pago regional: en la encrucijada de la integración

Con relación a la marcha del sistema, desde 2010 hasta el cierre del año 2015, se han tramitado 6.814 operaciones por un monto de más de 3.000 millones de dólares. El pico máximo se registró en 2012 con 2246 transacciones, frente a las 2094 de 2013 ,884 de 2014 y 752 de 2015. El informe de gestión del CMR referido al período 2015, indica además que aceite de palma en bruto, atún, azúcar, leche y nata, polímeros, aceite de palma refinado, neumáticos, grasas y aceites, productos farmacéuticos y latas o botes; los que representaron el 77,56% del total transado, frente al 85.62% de 2014; por lo cual el informe destaca una disminución del nivel de concentración. Con relación a los sectores económicos involucrados, los bienes de consumo fueron por cuarto año consecutivo el sector que concentró el mayor volumen de operaciones, alcanzando 84,75% del total de rubros tramitados, seguido por el sector agrícola que concentró un 8,71% y, por último, el sector industrial, el cual registró un 6,55% (industria química, mecánica, textil y minera. Respecto a los sectores económicos involucrados, el de bienes de consumo alcanzó 61,08% del total de rubros tramitados; seguido por el sector agrícola con 27,85% y el industrial con un total de 11,07%. Este último dividido en industria química (5,67%), mecánica (3,91%), minera (0,76%) y textil

(0,73%). Según el presidente del Consejo Monetario Regional, Eudomar Tovar, el comercio que se transa en teoría debe ser relativo a productos originarios, es decir producidos en los países miembros. Precisamente, reconoce que una de las dificultades que enfrenta el sistema, deriva “de la baja producción de bienes en los países miembros, por eso es que, el Sucre cuando nace, se ampara en promover e impulsar principalmente las pequeñas, medianas empresas y las asociativas”10. En referencia a los actores que intervienen en el comercio, el informe señala que de las 184 empresas que realizaron operaciones comerciales, el 91,85% pertenecen al sector privado, 7,61% corresponden a empresas públicas y 0,54% a empresas mixtas (CMR, 2015). 4.2. El SML El SML es un sistema de pago regional que facilita las transferencias de fondos vinculados a pagos relativos al comercio internacional de carácter facultativo para los Estados Parte del MERCOSUR; cuyas condiciones son definidas mediante convenios bilaterales celebrados voluntariamente entre los Bancos Centrales. A la fecha los han firmado, Argentina y Brasil (2008); luego, previo a la firma de cartas de intención, lo hicieron Uruguay y Brasil; Argentina y Uruguay; Paraguay y Uruguay. Su

10. Consultado en 2016 a los fines de la investigación “Fuerzas centrífugas y centrípetas en el proceso de integración latinoamericano”, bajo la dirección de la Dra. Noemí Beatriz Mellado

densidades nº 22 - diciembre 2017

Eugenia Candelaria Pardo

origen, se remonta a la propuesta de Ministros de Economía y presidentes de los Bancos Centrales, reiterada en la Reunión de Ministros de Economía de los Estados Parte del MERCOSUR realizada el 1 de setiembre de 2006 para avanzar hacia la integración financiera y en ese sentido, realizar las transacciones comerciales en monedas locales. A ello siguió, la firma de una Carta de Intención por los Ministerios de Economía y de Hacienda y los Bancos Centrales de Argentina y Brasil y el dictado el 12 de diciembre de 2006 de la Decisión 38/06 del CMC apoyando el proyecto y respaldando la Carta de Intención (art. 1 y 2). Se consideraba conveniente buscar medios “para aumentar la competitividad de los sectores productivos del MERCOSUR y estimular su inserción en el comercio internacional”; la necesidad de “reducir costos financieros en las transacciones comerciales entre los Estados Parte en vistas a disminuir el costo de producción”; facilitar las operaciones comerciales de las pymes; entendiendo que es una forma de dar cumplimiento al Tratado de Asunción respecto a profundizar mecanismos de integración comercial y complementación económica (CMC, 38/06). Posteriormente, en junio de 2007, por Decisión 25/07, el CMC dispuso la creación del SML para el comercio entre los Estados Partes del MERCOSUR, de carácter facultativo, considerando que “contribuye a la profundización de la integración regional, así como para el

densidades nº 22 - diciembre 2017

incremento del intercambio de bienes entre los Estados Partes” (CMC, 25/07). Las condiciones de operación serían definidas mediante convenios bilaterales voluntarios entre los Bancos Centrales de los respectivos países (art. 1). Dicha Decisión se incorporó través del 59° Protocolo Adicional al Acuerdo de Complementación Económica (ACE) No. 18. A partir de allí, en setiembre de 2008 se suscribió el Convenio y el Reglamento Operativo del Sistema de Pagos en Moneda Local entre el Banco Central de la República Argentina y el Banco Central de Brasil y en octubre de ese año el inicio formal de las operaciones. Luego, la bilateralización del sistema fue paulatina, restando que sólo firmen el Convenio Argentina y Paraguay. Con relación a sus funciones, siguiendo a Pérez Caldentey y otros (2013) el SML promueve el ahorro de divisas a través del sistema de compensación por el cual se consolidan y liquidan los saldos unilaterales de manera diaria entre Bancos Centrales. Ello conduce a un ahorro de divisas para los agentes públicos y privados ya que tanto el exportador como el importador no participan del mercado de cambios. Con referencia a los costos por transacción asociados a la incertidumbre cambiaria, la liquidación de la operación se realiza en tiempo real y a una tasa definida en el Convenio. Es decir, una vez pactada la operación en moneda del exportador, el importador registra la operación en esa moneda y realiza el

Sistemas de pago regional: en la encrucijada de la integración

pago ante una entidad financiera autorizada; ese mismo día la entidad lo registra en el Banco Central en la moneda del exportador, quien a su vez publica la tasa de referencia de las monedas y comunica a las entidades financieras el monto que deben depositar al día siguiente hábil, haciéndose efectivos los pagos al exportador. Un detalle que favorece a las pequeñas y medianas empresas es que la tasa de cambio es muy similar a una tasa mayorista. Con relación a las entidades bancarias, los Bancos Centrales no cobran cargos por el uso del sistema y tampoco ofrecen ningún tipo de garantía en operaciones por cobrar, es decir no asumen riesgo de crédito recíproco cursando solamente operaciones pagadas por el importador en las entidades autorizadas. Por último, ante el riesgo de liquidez, se conceden recíprocamente un margen eventual para posibilitar el pago diferido del saldo bilateral. Las controversias entre las partes privadas se resuelven entre ellas, no asumiendo los Bancos Centrales responsabilidad alguna por las divergencias o daños que originaran tales controversias (Pérez Caldentey y otros, 2012). En ese sentido, el SML en su construcción resulta innovador porque contempla las necesidades de los pequeños y medianos empresarios al reducirle sus costos de transacción y por ende de producción, al simplificar la operatoria y mitigar la incertidumbre

respecto al valor de las monedas. De manera que atender esta necesidad de aquellos que dinamizan la economía interna, podría estar indicando la voluntad de producir cambios estructurales. Sin embargo, el MERCOSUR no contempla en su estructura una institución encargada de analizar, estudiar, o monitorear el funcionamiento del sistema; tampoco los actores y sectores económicos que intervienen, ni los bienes y servicios que se intercambian. Respecto a los bancos Centrales, el de Brasil publica en su página información limitada a la cantidad de operaciones y por monto total desagregando la información para Argentina (en pesos y en reales) y para Uruguay. (en pesos uruguayos y reales). También lo hace el Banco Central de Uruguay respecto a las operaciones con Brasil. Un detalle de las operaciones cursadas se observa en el cuadro a continuación:

densidades nº 22 - diciembre 2017

Eugenia Candelaria Pardo Cuadro N°2. Operaciones anuales cursadas

Cantidad de operaciones cursadas 12000 10000

Cantidad

8000 6000 4000 2000

2008

2009

2010

2011

1163

3353

4870

2013

2014

2015

2016

9041

9190

10788

8264

EB-U Total

115

278

EU-B Total

102

10963

8678

EB-A EA-B

Total

1235 EB-A

3393

2012 7431 83

7514

4920

EA-B

EB-U

EU-B

9088

9228

Total

Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos publicados por el Banco Central de Brasil y obtenidos del Banco Central de Argentina. Nota: EB-A: exportaciones brasileñas a Argentina; EA-B: exportaciones argentinas a Brasil; EB-U: exportaciones brasileñas a Uruguay; EU-B: exportaciones uruguayas a Brasil.

Sobresale un mayor uso del sistema por parte de Brasil quien, con respecto a Argentina, ha aumentado sostenidamente el número de operaciones desde 2008, registrándose su pico máximo en 2015 con un total de 10778. Por su parte, Argentina registró su máximo en 2012 (83 operaciones) y a partir de allí comenzó una caída sostenida hasta cursarse en 2016 sólo 34, es decir, menos de 3 operaciones por mes. Con lo cual, desde el inicio del sistema Brasil densidades nº 22 - diciembre 2017

ha sido quien más lo uso, en promedio de 6014 operaciones por año, en tanto Argentina, sólo 47. Con relación al comercio entre Brasil y Uruguay, la cantidad de operaciones en los dos años de vigencia del convenio, dan cuenta por el momento, que Brasil canalizó 196 operaciones promedio por año, en tanto Uruguay 149 (Banco Central de Brasil). Respecto a los montos cursados en el sistema, un detalle se muestra a continuación:

Sistemas de pago regional: en la encrucijada de la integración Cuadro N° 3. Monto promedio de operaciones Brasil-Argentina

Monto promedio de operaciones en miles de dólares Valores corrientes 350000 300000 250000 200000 150000 100000 50000 0 2008

2009

2010

2011 Brasil

2012

2013

2014

2015

2016

Argentina

Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos publicados por el Banco Central de Brasil y obtenidos del Banco Central de Argentina

Se observa que se cursan operaciones en promedio de bajo valor no habiendo superando los 300 mil dólares (Argentina en 2015 con 38 operaciones). Respecto a los montos anuales sobresalen los de Brasil, quien desde 2010 ha cursado más de 700 millones de dólares anualmente por el sistema, llegando al pico de casi 1200 millones de dólares en 2012 y 2013; lo cual refleja la posición deficitaria que Argentina registra en el sistema. Además, si se considera el monto del comercio total entre Argentina y Brasil en los últimos cuatro años, se observa que Brasil ha canalizado por el sistema entre el 5.17 % y el 6.84% del total, en tanto Argentina no llega ni a medio dígito la proporción de

las transacciones que se cursan por el SML respecto al comercio en su conjunto 5. Consideraciones finales El SUCRE, sin duda, se creó para ir al meollo de la crisis financiera internacional, es decir, la ausencia de regulaciones en beneficio del capital transnacional; pero también, como sostiene Páez Pérez (2016), ir al meollo de la asimetría de nuestros países; la vulnerabilidad externa; la concentración económica en el comercio interno y externo; y alcanzar la complementación económica. Asimismo, pretende incorporar nuevas formas de organización -como la economía social, solidaria, comunitaria,

densidades nº 22 - diciembre 2017

Eugenia Candelaria Pardo

indígena- para dinamizar los encadenamientos productivos. Sin embargo, para desplegar su potencial y fortalecer la integración resulta vital que otros países de la región adhieran al convenio y se implementen políticas en el sentido que lo establece la ZEC. Por su parte el SML, buscó ahorrar divisas, avanzar hacia el desarrollo del mercado de cambios de monedas latinoamericanas y dar soluciones a las pymes, sin asumir los Estados, compromisos ante eventuales riesgos; aunque, tales objetivos requieren políticas públicas sostenidas de fomento hacia ellas. Ambos formaron parte de políticas regionales llevadas adelante por gobiernos con voluntad de dialogar los problemas que aquejan a la sociedad. La cuestión es que, están sujetos a cambios políticos que hoy anhelan profundizar y actualizar los modelos de integración de la década del noventa. Con lo cual, teniendo presente la historia regional y la del mecanismo de ALADI, corren el riesgo de perder funcionalidad e importancia; intensificándose la concentración económica o abrir paso a la especulación financiera. De modo que, es necesario confrontar las distintas alternativas para saber qué apoyar y qué rechazar; a fin de construir colectiva y solidariamente, un mundo plural que sea para todos y no para unos pocos; con esquemas de integración regional que contribuyan a la igualdad en nuestros pueblos y a dignificar la vida en su sentido más amplio.

densidades nº 22 - diciembre 2017

6. Bibliografía Carrasco Vásquez Jorge; de Faria Newton Nelson; de La Mora y Guzmán Jorge; Rocha De Souza Sergio (1978). “Sistemas de pagos y créditos entre países de la ALALC”. En: Noveno curso de regional sobre Integración y Cooperación en América Latina, organizado por INTAL. Accesible en: <http://www. obela.org/system/files/sitemadepagosA LALC_0.pdf>. Casanovas, Pablo (2016). “América Latina y el mundo: crisis, tendencias y alternativas”. En: Pablo Gentili y Nicolás Trotta (compiladores), América Latina: la democracia en la encrucijada, 1a ed. adaptada. Editorial La Página S.A., Buenos Aires. Cerezal, Manuel (2011). “Pagos internacionales y regionales: actualidad, tendencias y contribución a la organización económica y financiera”. En: Banco Central de Venezuela: Sistemas de pago: Tendencia mundial, retos y oportunidades. Accesible en: <http://www.bcv.org.ve/ snp/tendenciaretosoportunidadesV.pdf>. Devés Valdés, Eduardo (2000). Del Ariel de Rodó a la CEPAL (1900-1949). Edit. Biblos, Buenos Aires. De Sousa Santos, Boaventura (2016). Clase Magistral en CLACSO “Las luchas por la igualdad en América Latina: por un nuevo ciclo constituyente”. Accesible en: <https://youtu.be/goAzJjs327Y>. Fritz, Bárbara; Biancarelli, André y Mülich, Laurissa (2014). “Sistemas regionales de pago. Una perspectiva comparativa sobre Europa y el mundo en vías de desarrollo”. En: El Trimestre

Sistemas de pago regional: en la encrucijada de la integración

Económico, vol. LXXXI (4), Nº 324. Accesible en: <http://www.redalyc.org/ articulo.oa?id=31340982004>. García Linera, Alvaro (2015). “Ciudadanía y democracia en Bolivia”. En: Pablo Stefanoni (antología y presentación), La potencia plebeya: acción colectiva e identidades indígenas, obreras y populares en Bolivia. Siglo XXI Edit.CLACSO, Buenos Aires. Inostroza Alfonso (1984). “Los acuerdos de pagos de los países en desarrollo: examen de su experiencia y perspectivas”. En: Seminario IntalUNCTAD, sobre Integración económica y acuerdos de pagos: su potencial contribución a la solución de los problemas de la deuda en los países en desarrollo. Accesible en: <http://www20.iadb.org/ intal/catalogo/integracion_latinoameric ana/documentos/105-Estudios_1.pdf>. Marchini, Jorge (2017). “Unión Europea-MERCOSUR ¿Qué se está negociando?” Accesible en: <http:// www.nodal.am/2017/07/union-europeamercosur-se-esta-negociando/>. Pérez Caldentey, Esteban; Titelman Daniel y Cipoletta Tomassian, Georgina (2013). “Sistemas de pagos transnacionales vigentes en América Latina. ALADI, SML y SUCRE”. En: CEPAL, Serie Financiamiento para el Desarrollo N° 245. Accesible en: <http://www. cepal.org/es/publicaciones/36882sistema-pagos-transnacionales-vigentesamerica-latina-aladi-sml-sucre>. Pardo, Eugenia Candelaria (2017). “Integración regional: movimientos sociales y agenda financiera”. En: Revista Anales de la FCJS (aceptado-en prensa).

Schaposnik, Carmen Rosa y Pardo, Eugenia Candelaria (2009). “Financiamiento y desarrollo en UNASUR”. En: Noemí Mellado (coordinadora). Mercosur y Comunidad Sudamericana de Naciones, ¿hacia dónde van? Argentina: Editorial Lerner, Capítulo VI. Schaposnik, Carmen Rosa y Pardo, Eugenia Candelaria (2011). “Bank of the South, a Possible Alternative for Funding Souht American Development”. En: Bance, Philllipe & Bernier Luc (compiladores). Contemporary Crisis and Renewal of Public Action. Belgique: Edit. Peter Lang SA, Edic. CIRIEC, Bélgica (pp. 301-318). Schaposnik, Carmen Rosa y Pardo, Eugenia Candelaria (2014). “ALBA-TCP y AP: visiones divergentes sobre la integración y el comercio”, en: Revista densidades, nº 15, Edit. O. A. García, en línea:<https://issuu.com/densidades/do cs/densidades_n__15>. Senent de Frutos Juan Antonio (2012). “La dignidad humana: el horizonte utópico de los sistemas jurídicos inclusivos”. En: Revista Éxodo, Nº 114. Accesible en: <http://www.exodo.org/ la-dignidad-humana-2/>. Siegel, Barry (1964). “Sistemas de Pagos para la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio”. En: Wionczek, Miguel (compilador). Integración de América Latina. Experiencias y perspectiva. Ed. Fondo de Cultura Económica, México. Suárez Carlos Abel y Almeyra Guillermo (2010). “La autonomía financiera de América Latina en la crisis económica mundial. Entrevista a Pedro Páez Pérez”,

densidades nº 22 - diciembre 2017

Eugenia Candelaria Pardo

en: Observatorio Social de América Latina -OSAL-, Año XI, Nº 27. Accesible en: <http://biblioteca.clacso.edu.ar/ar/libr os/osal/osal27/18Paez.pdf>. Varela Parache, Manuel (1966). “La Unión Europea de Pagos como mecanismo de clearing multilateral”, en: Revista de Economía Política, Madrid, Vol. 42, en línea: <https://www.econbiz.de/Re cord/la-uni%C3%B3n-europea-depagos-como-mecanismo-de-clearingmultilateral-varela-parachemanuel/10002946900>. Wright, Eric Olin (2016). “¿Cómo ser un anticapitalista hoy?”. En: Viento Sur. Accesible en: <http://vientosur.info/ spip.php?article10888>. Otros documentos consultados ALADI (2015). “Evaluación del sistema de compensación y pagos de la ALADI en el año 2014”. Accesible: <http://www.aladi.org/nsfaladi/conveni o.nsf/documentos/$file/Evaluacion2014 .pdf>. CEPAL (1949). “Compensación multilateral y pagos internacionales”. Santiago de Chile. CEPAL (1961). “Documentos sobre los problemas financieros preparados por la Secretaría de la Comisión Económica para América Latina para la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio”. Caracas. Cumbre ALBA (2004). “Declaración conjunta Venezuela – Cuba”. Accesible en: <http://alba-tcp.org/contenido/de claracion-conjunta-venezuela-cuba141204>. III Cumbre Presidencial Sudamericana densidades nº 22 - diciembre 2017

(2004). “Declaración de Cuzco sobre la Comunidad Sudamericana de Naciones”. Cusco, 8 de diciembre. Accesible en: <http://www.europarl.europa.eu/meetd ocs/2004_2009/documents/fd/200/2004 12/20041216_03_d.pdf>. SUCRE (2009). “Tratado constitutivo del sistema unitario de compensación regional de pagos”. Accesible en: <http://alba-tcp.org/public/document s/pdf/Tratado-Constitutivo-SUCRE. pdf>. SUCRE (2013). “Informe de gestión 2013”. Accesible en: <http://www.sucre alba.org/assets/informe_2013.pdf>. SUCRE (2015). “Informe de gestión 2015”. Accesible en: <http://www.sucre alba.org/assets/informe_2015nuevo.pdf >.

A internacionalização dos entes subnacionais federativos: notas sobre os casos do Brasil e da * Argentina Cairo Gabriel Borges Junqueira e Karina Lilia Pasquariello Mariano Introdução O artigo analisa o atual patamar de internacionalização subnacional brasileiro e argentino -considerando seus municípios, estados e provínciasatravés de três variáveis de pesquisa, quais sejam os sistemas federativos; os aspectos constitucionais e jurídicos; e as iniciativas subnacionais no âmbito regional e fronteiriço, tendo como

intuito evidenciar semelhanças e divergências entre ambos os países no trato das chamadas relações internacionais federativas. Na literatura especializada de Relações Internacionais essa excursão externa dos atores subnacionais, desde os já citados municípios, estados e províncias até departamentos, regiões, comunidades autônomas, cantões e

CGBJ: Professor Assistente de Relações Internacionais da Universidade de Ribeirão Preto (UNAERP), Doutorando do PPGRI San Tiago Dantas (UNESP, UNICAMP, PUC-SP), Bolsista da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES), Membro da Rede de Pesquisa em Política Externa e Regionalismo (REPRI) e Membro do Núcleo de Estudos em Políticas Públicas (NEPPs). Email: cairojunqueira@gmail.com KLPM: Professora Doutora do PPGRI San Tiago Dantas (UNESP, UNICAMP, PUC-SP), Professora Adjunta da Faculdade de Ciências e Letras (FCL-Ar/UNESP), Coordenadora do Grupo de Estudos Interdisciplinares sobre Cultura e Desenvolvimento (GEICD), Coordenadora da Equipe de Relações Internacionais do Centro de Estudos de Cultura Contemporânea (CEDEC) e Membro da Rede de Pesquisa em Política Externa e Regionalismo (REPRI). E-mail: karinapmariano@gmail.com *Versões similares do presente artigo foram apresentadas e constam nos anais do 6º Encontro da Associação Brasileira de Relações Internacionais (ABRI) ocorrido em Belo Horizonte, Minas Gerais, Brasil, na PUC-MG, entre os dias 25 e 28 de julho de 2017 e do 9º Congresso Latino-americano de Ciência Política, organizado pela Associação Latinoamericana de Ciência Política (ALACIP) ocorrido em Montevidéu, Uruguai, entre os dias 26 e 28 de julho de 2017.

densidades nº 22 - diciembre 2017

A internacionalização dos entes subnacionais federativos: notas sobre os casos do Brasil e da Argentina

cidades, ficou notadamente conhecida por “paradiplomacia”. Tal nomenclatura adquiriu inúmeros sinônimos e conceitos similares como “diplomacia constituinte”, “pós-diplomacia”, “diplomacia de múltiplas camadas” e “microdiplomacia” “diplomacia local”, “diplomacia regional”, “política externa subnacional”, dentre outros, sendo cada neologismo utilizado de acordo com o contexto em que é aplicado (Kuznetsov, 2015 Tavares, 2016). Partindo dos exemplos clássicos de atuação internacional subnacional na América do Norte e Europa, destacando-se os casos dos Estados Unidos, Canadá, Bélgica, Suíça, Áustria, França, Espanha e Alemanha, pode-se dizer que o fenômeno da paradiplomacia se espalhou ao redor do mundo, chegando a outros países e continentes com destaque para África do Sul, China, Japão, Índia, México e Rússia (Tavares, 2016:14). Especificamente no trato da América do Sul, Brasil e Argentina despontam como evidência de uma dupla perspectiva: de um lado, nesses países é frutífero o incremento acadêmico sobre o tema e, de outro, é cada vez mais cotidiano o estabelecimento de laços de união entre suas unidades federativas na busca por maior desenvolvimento, algo que pode ser enquadrado na ótica de “cooperação descentralizada pública”, a qual representa um conjunto de relações mútuas realizadas por governos locais e regionais (Malé, 2006:3) na busca por captação de recursos, dinamização das

políticas públicas, capacitações técnicas, dentre outras. A publicação de David Sarquis (2013), fundamentado nas reflexões teóricas em torno da paradiplomacia, evidencia três questionamentos centrais para o artigo que ora se apresenta: 1) Como o Estado pode reconhecer as instâncias subnacionais que estão atuando de maneira autônoma no exterior? 2) Quais desafios legais e jurídicos são criados pela paradiplomacia? 3) Nessa relação entre Estado central e atores subnacionais predomina o conflito de interesse ou é possível trabalhar em base de cooperação? Para responder satisfatoriamente a essas três perguntas em relação ao Brasil e à Argentina foram evocadas três variáveis de pesquisa supramencionadas no parágrafo inicial da introdução, sendo cada uma delas tratada em subseções específicas daqui em diante. Em um primeiro momento busca-se explanar que a configuração federativa dos países é um ponto de destaque no que concerne ao reconhecimento das ações externas subnacionais, pois as federações são consideradas formas de Estado em que sobressaem características de dupla autonomia territorial, na qual coexistem o governo central e os governos membros descentralizados. Posteriormente o debate focaliza-se na dimensão jurídica das relações

densidades nº 22 - diciembre 2017

Cairo Gabriel Borges Junqueira e Karina Lilia Pasquariello Mariano

internacionais subnacionais tendo em vista um extenso debate acerca da (in)validade de atuação desses atores considerando que, no Direito Internacional Público e especificamente no debate aqui retratado, compete somente aos Estados nacionais na figura do governo central a condução da política externa e das relações internacionais dos países. Por fim, mas não menos importante, analisa-se a dimensão regional sobretudo na consecução de iniciativas políticas brasileiras e argentinas no seio do Mercado Comum do Sul (Mercosul), bloco que demonstra relações de intercâmbio de boas práticas através da Rede de Cidades do Mercosul (Mercocidades) e de iniciativas de cooperação fronteiriça colocadas em prática também no âmbito do Foro Consultivo de Municípios, Estados Federados, Províncias e Departamentos do Mercosul (FCCR). A partir das análises, conclui-se que tanto o Brasil quanto a Argentina apresentam ativismo subnacional crescente e o maior diálogo com o nível federal, o qual ainda é escasso e carente de vínculos, pode servir como pressuposto de fortalecimento das políticas locais. Compreender as dinâmicas políticas nos âmbitos local, nacional e regional auxilia na consecução da internacionalização subnacional e é a isso que se preza este artigo. Federalismo a la Brasil e Argentina Um exame sobre a configuração política brasileira e argentina, ainda mais se tratando de cooperação densidades nº 22 - diciembre 2017

descentralizada e internacionalização subnacional de modo geral, obrigatoriamente deve levar em conta a questão federal: “O federalismo permeia e influencia todos os aspectos políticos na Argentina e no Brasil. Assim, qualquer explicação de suas políticas que não incorporar o enfoque sobre a influência do federalismo na política nacional será provavelmente incompleta (no menor dos casos) ou até mesmo incorreta (nos piores)”. (Jones; Samuel, 2005:2 Apud Théret, 2014:150, tradução nossa). O Federalismo representa um sistema político, no qual estados fazem um pacto por meio da Constituição, criando uma associação ou aliança -a Federação- que, ao mesmo tempo, preserva a independência de cada estado membro e promove sua ligação, organizando-o por meio de um governo central. O governo federal representa unidade e centralidade, enquanto os governos estaduais caracterizam diversidade e autonomia. Conforme apontam Marcello Branco e Eduardo Kulgemas (2005), o Federalismo dá forma a um Estado caracterizado pela dupla autonomia territorial do poder, coexistindo o governo federal e os governos membros descentralizados, sendo que todos têm poderes para governar sobre o mesmo território e as mesmas pessoas. No caso específico do Brasil, a promulgação da Constituição da República de 1988 representa um grande marco no debate aqui proposto

A internacionalização dos entes subnacionais federativos: notas sobre os casos do Brasil e da Argentina

por duas principais razões. Em primeiro lugar, ela corroborou as bases da “Federação Trina”, conforme é exposto em seu artigo 18: “A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição” (Brasil, 1988). E, em segundo, serviu como base legal para dar maior suporte à internacionalização dos entes federativos subnacionais, porque desde a década de 1980 já foi possível observar uma elevada atuação externa de alguns estados e grandes municípios no fomento de iniciativas paradiplomáticas, conforme elenca José Vicente Lessa (2002). Segundo Paula Losada (2014a), a “Federação Trina” no Brasil representou, além do texto fundamental do artigo 18 supramencionado, o processo de democratização que afirmou a autonomia do poder local reconhecendo aos municípios competências tributárias próprias, auto-organização e capacidade política eletiva; dando resultado a um processo de elevação dos municípios brasileiros à condição de entidades federativas legítimas pautado na relativa descentralização do poder decisório nacional. A questão de descentralização versus centralização decisória na política brasileira norteia o debate aqui proposto. De um lado, o Federalismo brasileiro pragmatizou uma técnica de divisão de poderes considerando seu histórico unitário em virtude do

passado colonial e até mesmo do regime ditatorial vivenciado entre 1964 e 1985 (Papi, 2017; Rosenn, 2005). Nas palavras de Miguel Barrientos (2009:52): “O processo de descentralização aparece não só como um fato reativo à centralização a que o país tinha estado submetido durante o governo militar. [...]. Então, à primeira vista, a Constituição parece prover maiores recursos às esferas subnacionais, expande os controles entre os três níveis de governo (União, Estados, Distrito Federal e municípios), além de universalizar alguns serviços sociais, de dar reconhecimento ao trabalho desenvolvido pelos novos movimentos sociais e pelas organizações não governamentais e de explicitar uma ampla série de direitos sociais (Título II da CF88)”. De tal sorte, a consecução de um sistema político mais aberto pode ser considerada como uma das bases de sustentação para um maior avanço da paradiplomacia no país. No discurso oficial existe a preferência pelo termo “diplomacia federativa”, entendida como “[...] tanto a atuação externa das unidades federativas quanto a forma de articulação política entre o poder central e os poderes infranacionais em matéria de ação externa.” (Bogéa Filho, 2002:3). Por outro lado, no debate acadêmico formulou-se a ideia da existência de uma “política externa federativa”, compreendendo “[...] a estratégia própria de um estado ou município desenvolvida no âmbito de sua densidades nº 22 - diciembre 2017

Cairo Gabriel Borges Junqueira e Karina Lilia Pasquariello Mariano

autonomia, visando à sua inserção internacional de forma individual ou coletiva” (Rodrigues, 2009:36). Como consequência desse processo advindo da década de 1980, os governos de Fernando Henrique Cardoso (19952002) e Luiz Inácio Lula da Silva (20032010) empreenderam uma série de iniciativas resumidas em oito pontos por Manoela Miklos (2011:86): “1) A construção do conceito diplomacia federativa e sua implementação como política de Estado, a partir de 1994. 2) A criação, em junho de 1997, da Assessoria de Relações Federativas (ARF) do ministério das Relações Exteriores (MRE). 3) A abertura, a partir de 1997, dos Escritórios de Representação Regional do MRE. 4) A fusão, em junho de 2003, da Assessoria de Relações Federativas (ARF) e da Assessoria de Assuntos Parlamentares, dando origem à Assessoria Especial de Assuntos Fe d e r a t i v o s e Pa r l a m e n t a r e s (AFEPA). 5) A atuação, a partir de 2003, da unidade da Subchefia de Assuntos Federativos responsável por questões internacionais junto aos governos subnacionais, a formulação do conceito cooperação internacional federal e sua implementação como política de Estado. 6) A criação em 2003, do setor de Relações Federativas da Embaixada

densidades nº 22 - diciembre 2017

do Brasil em Buenos Aires e a nomeação, em 2004, de um diplomata com mandato específico para cuidar de articulações entre o Brasil a Argentina. 7) Iniciativas recentes de institucionalização da atuação internacional de unidades subnacionais brasileiras por parte do poder legislativo: a elaboração, em 2005, da Proposta de Emenda Constitucional 474 /2005, conhecida como PEC da Paradiplomacia (...); e a elaboração do Projeto de Lei do Senado 98 de 2006 (...). 8) A atuação recente da Agência Brasileira de Cooperação (ABC) no que diz respeito à cooperação que envolve unidades subnacionais”. Se, por um lado, o Estado descentralizou algumas de suas políticas em direção aos entes federativos, por outro continuou a demandar todas as prerrogativas em termos de política externa, sendo que as reformas em nada inovaram e continuaram a apresentar limitações à atuação internacional de estados e municípios (Morais, 2011). A pergunta central, em se tratando das relações internacionais, é a seguinte: até que ponto o estabelecimento do Federalismo no Brasil gerou maior autonomia aos seus atores subnacionais? Conforme apontam Janina Onuki e Amâncio Oliveira (2013), os municípios brasileiros, por exemplo, não foram reconhecidos como sujeitos de Direito Internacional Público e não

A internacionalização dos entes subnacionais federativos: notas sobre os casos do Brasil e da Argentina

adquiriram competência para o exercício das relações externas. No plano internacional o país continuou a atuar com base no princípio da unicidade do Estado Federal sem deixar espaço, com pequenas exceções, aos governos subnacionais. Em 1988 reconheceu-se aos entes subnacionais o exercício de poderes próprios em relação à sua autonomia em termos internos, mas a prerrogativa de atuar no cenário internacional continuou a ser matéria do poder soberano, característica primordial do Estado Nacional (Rabat, 2002). Tal dualidade ainda é bastante aventada e será retomada na próxima seção quando do debate sobre o marco jurídico da paradiplomacia. Se, de um lado, a base normativa não provê margem de manobra aos atores subnacionais, de outro suas atividades práticas de internacionalização crescem continuamente quando vão ao encontro das diretrizes propostas pelo governo central. Aqui cabe a máxima de que os atores subnacionais continuarão a empreender atividades e políticas internacionais independentemente de não possuírem o status de atores perante o direito internacional. Até porque consideramse as subnacionalidades como entidades internacionais legítimos, pois se inserem como exemplos de atores internacionais entendidos como unidades do Sistema Internacional capazes de mobilizar recursos, exercerem influência e gozarem de relativa autonomia (Barbé, 1995).

O caso argentino parece seguir a mesma linha de raciocínio, pois há diferentes visões a respeito do quão a configuração federativa auxilia as excursões externas subnacionais. Retomando Miguel Barrientos (2009:18), a Argentina caracteriza-se pelo “federalismo pendular” variando momentos de elevada centralização político-administrativa até altos níveis d e d e s c e n t r a l i z a ç ã o . Aq u e l a é caracterizada pelo histórico ditatorial no país, enquanto iniciativas descentralizadoras remetem-se sobretudo a partir da redemocratização em 1983. Tal ocasião inaugurou tanto na Argentina quanto no Brasil e no México o que Bruno Théret (2014) nomina “federalismo democrático”, período atual no qual a descentralização está atrelada à democratização, propriamente dita. No momento em que Carlos Menem (1989-1999) estava na presidência, o país passou por uma fase de intensa influência das ideias liberais de mercado sobremaneira elencadas no Consenso de Washington, algo que fundamentou os rumos políticos através, por exemplo, do Pacto de Olivos, o qual estabelecia a possibilidade de reeleição presidencial. Se no Brasil a promulgação de uma nova constituição em 1988 demanda análise, na Argentina destaca-se a Reforma Constitucional de 1994. Segundo Domínguez (2015), essa modificação proveu maior autonomia política às províncias, pois elas

densidades nº 22 - diciembre 2017

Cairo Gabriel Borges Junqueira e Karina Lilia Pasquariello Mariano

continuaram conservando poderes não delegados ao governo central, escolhendo suas instituições locais, ditando suas constituições e elegendo suas autoridades próprias, conforme disposto nos artigos 121, 122 e 123. Em termos de autonomia normativa não houve grandes câmbios, enquanto que em relação à autonomia financeira a reforma incorporou cláusulas afirmativas de “federalismo autonômico” (Domínguez, 2015:96), mas manteve um sistema financeiro unitário e centralista. Interessante notar que a Constitución de la Nación Argentina (1994) combina um Estado nacional forte e soberano com a descentralização, permitindo às províncias o caráter de autônomas. O texto consagra três ordens distintas: governo federal, governos provinciais –incluindo o Governo Autônomo da Cidade de Buenos Aires (CABA), possuindo uma natureza de “cidadeEstado”– e os governos municipais (Granato, 2015). Diferentemente do caso brasileiro em que a autonomia local foi consagrada, na Argentina as províncias e a CABA possuem inúmeras prerrogativas constitucionais e os municípios ficam à mercê dos outros níveis governamentais. “Em linhas gerais, podemos sustentar que as províncias participam intensamente e com amplas margens de autonomia nas decisões e implementações de políticas públicas em seus territórios: não se passando o mesmo com os municípios, os quais devem

densidades nº 22 - diciembre 2017

buscar diferentes canais de articulação com o governo provincial. [...]. As províncias argentinas conservam muito do enorme poder dos tempos confederados e, do mesmo modo, a autoridade presidencial preserva a investidura e os poderes que lhes foram outorgados na segunda metade do século XIX [...]” (Granato, 2015:131 e 133, tradução nossa). Com base na citação acima podemos elencar diversos autores como Gilberto Domínguez (2015), Juan Carbajales e Claudia Gasol (2008) e Bruno Théret (2014) cujos trabalhos dialogam no sentido de postularem relativo distanciamento em relação ao que é proposto no texto constitucional argentino em comparação ao que ocorre de fato na prática. Assim, noções como “federalismo unitário” (Domínguez, 2015), “federalismo líquido” (Gasol; Iglesias, 2010) e “federalismo centralizador” (Carbajales; Gasol, 2008) aparecem como característicos no debate da Argentina. Em termos relativos à internacionalização subnacional, a Reforma de 1994 reconheceu às províncias suas capacidades de celebrarem convênios internacionais –lembrando que não está escrito “tratados internacionais”– compatíveis com a política externa central (Dalla Via, 2004) e proveu maior caminho rumo ao exterior por parte das grandes cidades. Por outro lado, inúmeros municípios ficam aquém do esperado em termos de internacionalização porque “[...] não em poucas oportunidades, o poder central

A internacionalização dos entes subnacionais federativos: notas sobre os casos do Brasil e da Argentina

mostra uma irresistível e às vezes costumas vocação excludente dos importantes gestores subnacionais” (Gasol; Iglesias, 2010:23, tradução nossa). Outro aspecto a ser destacado é o fato de que em ambos os países há uma centralização na formulação da política externa nacional que fica restrita à Presidência, Ministério das Relações Exteriores e algumas instâncias do Executivo que cuidam de aspectos pontuais de assuntos internacionais. Até o advento dos processos de redemocratização em meados dos anos 1980, essa centralização inibiu a participação de outras esferas estatais, criando uma certa atrofia na capacidade dos governos subnacionais de atuarem internacionalmente. Ao longo dos últimos 30 anos, percebe-se um movimento importante para alterar essa situação. Como apontamos anteriormente tanto no caso brasileiro como argentino, os governos centrais buscaram estruturar condições que permitissem essa atuação, sem abrir mão de seu papel central como formuladores da política externa desses países, enquanto os governos subnacionais têm promovido uma alteração institucional, buscando ampliar suas capacidades e consolidar práticas de atuação no cenário internacional. Resumidamente, o grande debate que gira em torno da questão federal para a compreensão das atividades internacionais subnacionais está em constante entrelaçamento com o conceito de

autonomia, através do qual se reconhece aos entes subnacionais o exercício de poderes próprios, reservando ao poder soberano a prerrogativa de atuar, no exterior e interior, como representante do corpo nacional em totalidade (Rabat, 2002). Essa questão demarca também a noção dos desafios legais e jurídicos da paradiplomacia. É possível estabelecer um marco jurídico da paradiplomacia? A presente subseção apresenta-se com uma pergunta, porque a contenda em torno do marco jurídico da paradiplomacia caminha há anos e torna-se de difícil compreensão em nossa região, incluindo Brasil e Argentina, em virtude dos seus históricos centralizadores em termos de divisão de poderes na seara internacional. No âmbito das relações internacionais a Constituição brasileira de 1988 é muito clara ao evidenciar no artigo 21 que é competência da União, ou seja, do poder central, a manutenção da relação com Estados estrangeiros e organizações internacionais. Ademais, no artigo 49 consta que é de competência exclusiva do Congresso Nacional resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional, já no artigo 84 estabelece-se que compete privativamente ao Presidente da República manter relações com Estados estrangeiros e acreditar seus representantes diplomáticos, celebrar tratados, convenções e atos internacionais, densidades nº 22 - diciembre 2017

Cairo Gabriel Borges Junqueira e Karina Lilia Pasquariello Mariano

sujeitos a referendo do Congresso Nacional (Brasil, 1988). Sob o aspecto jurídico não há referência a uma possível participação internacional de estados e municípios. Em 2005, no Brasil, formulou-se a Proposta de Emenda Constitucional (PEC n.º 475/05) conhecida como “PEC da Paradiplomacia” com o intuito de modificar o artigo 23 da Constituição para permitir aos entes subnacionais a celebração de atos, convênios ou acordos com atores subnacionais estrangeiros através de prévia autorização da União. Entretanto, tal proposta foi vetada em virtude de seu caráter de inadmissibilidade. Um ano depois, em 2006, apresentou-se Projeto de Lei Complementar (PLS n.º 98/06) dispondo sobre a aplicação de normas internacionais no Brasil e sugeriu-se ajuste textual que permitiria a estados, municípios e Distrito Federal negociar e fazer acordos com subnacionalidades estrangeiras com prévia autorização do Ministério das Relações Exteriores (MRE). Todavia, tal projeto também não foi aprovado (Fróio, 2015:59-60). Entre os anos de 2011 a 2014 a Subchefia de Assuntos Federativos da Presidência da República (SAF/PR), na figura de Paula Losada (2014b), deu continuidade e estabeleceu reuniões com gestores locais, autoridades ministeriais e acadêmicos para estabelecer o chamado “Marco Jurídico da Cooperação Internacional Descentralizada do Brasil”. O intuito era angariar um marco legal ou de referência sobre a

densidades nº 22 - diciembre 2017

Cooperação Internacional Descentralizada (CID) aqui no país. Como consequência desses encontros, atualmente existe uma proposta em tramitação iniciada em 2013 quando representantes dos entes federativos brasileiros, em comunhão com iniciativas da SAF/PR, propuseram a criação de Decreto Presidencial para estabelecer ações de cooperação técnica internacional descentralizada (Fróio, 2015). Mesmo assim, o texto final foi encaminhado para a Presidência e o MRE e encontra-se, no ano de 2017, sem apreciação por parte dessas instâncias, sendo de difícil mensuração o prazo para sua continuidade. A CID é entendida como uma forma específica de paradiplomacia amparada e estimulada pelo Estado com base nas relações intergovernamentais do Estado Democrático seguindo o princípio de que os entes federativos são co-formuladores e/ou coexecutores de determinados projetos com viés internacional aprovados previamente pelo governo federal (Rodrigues, 2011). Conforme supramencionado, a normalização da CID no Brasil ainda está em aberto e gera diversas perguntas, enfatizando-se a seguinte: “[...] é condição sine qua non para a CID dispor de um marco jurídico nacional? Duas respostas poderiam ser dadas aqui, ambas com base na experiência brasileira. A primeira diria que iniciativas políticas no campo das relações intergovernamentais -como as

A internacionalização dos entes subnacionais federativos: notas sobre os casos do Brasil e da Argentina

do Itamaraty e da SAF- poderiam prevenir e solucionar de maneira razoável conflitos e impasses sobre competências entre os entes federados, incluindo os assuntos da CID. [...]. A segunda é que os agentes públicos atuam -assessorados por suas consultorias jurídicas- balizados por normas positivas, agrupadas em marcos jurídicos, que definem o que pode, o que não pode, quando pode e como pode. A falta de um marco jurídico, considerando a cultura política e jurídica brasileira, gera insegurança e impede, principalmente nos municípios, ações mínimas ou uma assertividade maior para realizar a CID, que seriam plenamente amparadas pelo sistema, mas que a inexistência de um marco jurídico inibe”. (Rodrigues, 2011:31). A proposta do marco jurídico adveio da SAF/PR, pois ela almejava o mínimo de segurança jurídica para os municípios em virtude do aumento de parcerias envolvendo a CID com países da África, além de Itália e França. Contudo, não houve aderência por parte da Casa Civil, da Presidência e muito menos do Itamaraty. A modificação da Constituição de 1988 mostra-se por vezes impossível e é sabido que a atuação internacional subnacional brasileira é mais ampla que a cooperação descentralizada. A título de informação, as palavras de Marinana Andrade e Barros (2009:143) resumem o debate ainda em aberto: “O fato é que, apesar do desenvolvimento nacional da temática, a cena

política brasileira não parece vislumbrar uma acomodação jurídica deste processo ao ordenamento normativo de maneira que atenda a todos os envolvidos, ao menos no curto prazo. A centralização da federação brasileira em torno da União contribui de maneira marcante para tanto. O Brasil é, reconhecidamente, um Estado em que a repartição de competências tende a ser bastante desequilibrada”. Por sua vez, na Argentina as principais novidades da Reforma de 1994 aparecem nos artigos 124, 128 e 129 citados abaixo: “Art. 124: As províncias podem criar regiões para o desenvolvimento econômico e social e estabelecer órgãos com faculdades para o cumprimento de seus fins e podem também celebrar convênios internacionais que não sejam incompatíveis com a política exterior da Nação e não afetem as faculdades delegadas ao Governo Federal ou o crédito público da Nação; com conhecimento do Congresso Nacional. A Cidade de Buenos Aires terá o regime que se estabelece com tal efeito. Art. 128: Os governadores de província são agentes naturais do Governo Federal para cumprir a Constituição e as leis da Nação. Art. 129: A Cidade de Buenos Aires terá um regime de governo autônomo, com faculdades próprias de legislação e jurisdição, e seu chefe de governo será eleito diretamente pela população da cidade. (Argentina, 1994, tradução nossa). densidades nº 22 - diciembre 2017

Cairo Gabriel Borges Junqueira e Karina Lilia Pasquariello Mariano

Conforme observado, com a Reforma de 1994 os constituintes preferiram chamar de “convênios” e não usar o termo “tratados” para referirem-se aos acordos das províncias com Estados estrangeiros e conforme consta no artigo 22, continua sendo prerrogativa do Congresso a aprovação de tratados internacionais com outros Estados, incluindo a Santa Sé, e organizações internacionais. Salienta-se que essa questão da regulamentação (ou não regulamentação) da ação internacional das províncias argentinas em virtude do artigo 124 ainda é um debate em aberto. Alguns postulam que deve haver uma regulamentação complementária entre os poderes executivo e legislativo (Chancelaria e Congresso), outros que as próprias províncias deveriam se autorregular e outros ainda que não devesse existir regulamentação, sendo cada caso prático levado ao debate posteriormente (Carbajales; Gasol, 2008). Mesmo com interpretações ambíguas, existe uma rica e dinâmica atividade internacional realizada pelas províncias argentinas e por Buenos Aires graças ao seu maior nível de autonomia. Em estudo comparado com o Brasil, Liliana Fróio e Marcelo Medeiros (2011) afirmam que a Argentina possuía uma atividade paradiplomática maior em virtude de variáveis como: evolução do federalismo, contexto interno e internacional favorável e inclusão da questão no ordenamento jurídico a partir de 1994. De fato, os poderes

densidades nº 22 - diciembre 2017

provinciais no país possuem o legado de sempre barganharem por maior descentralização (Papi, 2017:214). Consequentemente, com as observações realizadas acima sobre ambos os países, vê-se o quão complexo é tratar sobre as bases legais e jurídicas da internacionalização de seus entes federativos. Se por um lado e a priori a Argentina demonstra estar mais avançada nesse marco jurídico, tanto esse país quanto o Brasil situam-se em um patamar semelhante caracterizado por dois pontos: carência de uma regulamentação legal clara e objetiva e falta de visível articulação entre governos central e subnacionais. Em ambos a política exterior ainda fica à cargo das instâncias centrais e, embora exista insegurança jurídica, as iniciativas e atividades paradiplomáticas muitas vezes parecem se desenvolver de maneira mais dinâmica na prática sem depender diretamente de um marco. Seu estabelecimento é possível sim, mas depende de diálogo interinstitucional e vontade política multilateral que está além dos avanços estabelecidos até o momento. A relação dinâmica entre os níveis regional e subnacional A paradiplomacia é um fenômeno associado a dois outros processos que ganharam evidência a partir dos anos 1980: globalização e regionalização. Esses dois processos pressionavam tanto o nível federal (por uma maior descentralização por parte do Estado), quanto o local que se via premido a

A internacionalização dos entes subnacionais federativos: notas sobre os casos do Brasil e da Argentina

buscar novas esferas de atuação para dar respostas às novas demandas e necessidades, que estas já não podiam ser atendidas pelos governos nacionais. Os comportamentos dos governos subnacionais foram distintos nos dois casos. Em relação à globalização houve uma maior preocupação em se articular nas cadeias de valor internacional, ou no caso das municipalidades em se transformarem em núcleos dessa globalização, alcançando a categoria de cidades globais (Sassen, 1998). A regionalização, por outro lado, estimulava uma necessidade de maior articulação entre governos subnacionais para lidar com as decisões tomadas pelos governos centrais ou comunitários (no caso europeu). Assim, a integração regional apareceu como uma perspectiva analítica importante para se analisar a participação internacional dos atores subnacionais, porque aquela proveu um impulso fundamental a esses últimos na busca por maiores vínculos além das fronteiras estatais. Dentre as mais variadas formas de atuação subnacional no interior do Mercado Comum do Sul (Mercosul), a exemplo de irmanamentos entre cidades, cooperação transfronteiriças e consórcios públicos, o presente artigo foca-se na análise da Rede Mercocidades e do Foro Consultivo de Municípios, Estados Federados, Províncias e Departamentos do Mercosul (FCCR), haja vista serem as duas principais instâncias no trato das agendas e atuações subnacionais via bloco

regional. A Rede Mercocidades surgiu em 1995 como uma iniciativa de onze cidades -Rosário, La Plata e Córdoba da Argentina; Florianópolis, Porto Alegre, Curitiba, Rio de Janeiro, Brasília e Salvador do Brasil; Assunção do Paraguai; e Montevidéu do Uruguaicujos governos à época mostravam-se mais progressistas, se comparado às políticas liberais da década de 1990, com objetivo primordial de favorecer a participação dos municípios na estrutura do Mercosul (Mercocidades, 1995). Ao longo de mais de duas décadas de funcionamento, as Mercocidades consolidaram-se como a mais importante Rede de articulação municipal na América do Sul (Rodrigues; Mattioli, 2017). Cumpre enfatizar dois pontos fundamentais da Rede: em primeiro lugar, ela foi estimulada pela integração regional, mas não consta formalmente no rol institucional do Mercosul e, em segundo, sua estrutura decisória envolvendo Cúpula, Conselho, Secretaria e Colegiado é inteiramente composta por representantes de governos locais, sejam eles prefeitos, alcaides ou intendentes. Ao longo dos quase vinte e dois anos de trabalho, as Mercocidades possuem uma agenda extensa averiguada através de suas Unidades Temáticas (UTs) que tratam de questões como ciência, cultura, esporte, educação, tecnologia, turismo, comunicação, desenvolvimento social, direitos humanos, gênero, meio

densidades nº 22 - diciembre 2017

Cairo Gabriel Borges Junqueira e Karina Lilia Pasquariello Mariano

ambien-te, dentre outros. Segundo o último Informe da Presidência e da Secretaria Técnica Pe r m a n e n t e d e M e r c o c i d a d e s (Mercocidades, 2016:132), das vinte e uma UTs existentes, apenas a de Desenvolvimento Econômico e Local é elencada como “paralisada”, ou seja, não está exercendo atividades práticas para as quais fora designada. Ademais, treze enquadram-se no rol de “proativa” e “ativa”, destacando-se a de Ambiente e Desenvolvimento Sustentável e de Segurança Cidadã. Como a Rede depende de recursos financeiros provenientes das próprias cidades e no período entre 2015 e 2016 apenas trinta e oito contribuíram com o orçamento, um percentual baixo se considerado o número aproximado de 300 cidadesmembro, deve-se considerar melhora na prestação de afiliação e um balanço positivo às Mercocidades, algo que denotou efetivo avanço na consecução de sua agenda temática. De maior relevo, conforme sustenta Fabiana Dessotti (2011), as Mercocidades auxiliaram no questionamento da agenda do Mercosul e foram capazes de influenciar as políticas dos governos nacionais da região. Tal afirmativa deve ser levada em consideração e realçada tendo em vista que o Mercosul é um bloco intergovernamental com características de “interpresidencialismo” (Malamud, 2013) marcado pela extrema tomada de decisões nas mãos de governos centrais. Consequentemente, a Rede Mercocidensidades nº 22 - diciembre 2017

dades pode ser considerada como uma instância ativa na consecução do desenvolvimento local e da CID no Mercosul. Ilustrada na citação abaixo, na atual conjuntura ela enfrenta obstáculos, mas representa os interesses municipais e os poderes públicos mais próximos dos cidadãos, algo que, em tese, fortalece sua missão para com o Mercosul. “A América Latina vive processos políticos e sociais que estão marcando uma polarização nos posicionamentos e demandas de suas forças sociais e políticas. Poderia se catalogar a situação atual de “equilíbrio instável”, ou seja, que qualquer força ou ação pode gerar um desenlace de instabilidade social, política e econômica. [...]. Em um cenário mundial de forte urbanização, a América Latina é o continente mais urbanizado e desigual do planeta, num mundo que desde 2014 a população urbana ultrapassou a população rural. Esta situação manifesta a relevância e a importância que têm e terão as cidades e os governos locais na promoção e desenvolvimento de políticas públicas que administrem e gerem o território, desde uma perspectiva do direito à cidade”. (Mercocidades, 2016:162, grifo nosso). Um dos principais triunfos da Rede Mercocidades foi ter dado suporte e realizar pressão junto aos governos centrais para a criação de uma instituição subnacional no quadro do bloco regional, o que foi corroborado em 2004 com a instalação do FCCR através

A internacionalização dos entes subnacionais federativos: notas sobre os casos do Brasil e da Argentina

da Decisão 41/04 do Conselho do Mercado Comum (CMC). O Foro tem como missão representar não somente os governos municipais, mas também estaduais, provinciais e departamentais no rol regional, ampliando o escopo de atuação. Antes de sua criação iniciou-se uma tentativa frustrada, por ser um mecanismo temático e de baixa potência, estabelecida em 2000 através da Reunião Especializada de Municípios e Intendências (REMI), a qual logo se extinguiu. Acompanhando uma diversidade de atores e divergências nos sistemas políticos, pois enquanto Argentina, Brasil e Venezuela são federações, Paraguai e Uruguai mostram-se mais unitários, o FCCR somente iniciou suas atividades em 2007 em decorrência de divergências de interesses por parte dos países na medida em que foram adquirindo a presidência pro-tempore do Mercosul. Mesmo assim, é importante verificar que há diversas visões a respeito de quem ou o que foi o maior responsável pelo estímulo à geração de uma instituição subnacional no interior do bloco, ora sendo de iniciativa e interesse do governo brasileiro, ora sendo uma atividade majoritariamente voltada às defesas e “lobbies” das Mercocidades. De modo propositivo o FCCR instalou dois comitês, um de municípios e outro de regiões/governadores -estados federados, províncias e departamentos-, tendo aquele ficado mais à cargo da Rede, pelo histórico e

know how na área, e este se baseado nas experiências pioneiras da Comissão Regional de Comércio Exterior do Nordeste Argentino (Crecenea Litoral) e do Conselho de Desenvolvimento e Integração do Sul (Codesul), sendo consideradas grandes estimuladoras da cooperação interregional envolvendo parcerias entre províncias do nordeste argentino e estados do sul brasileiro (Banzatto, 2017). Por sua vez, o Comitê de Governadores mostrou-se um tanto quanto inoperante, não conseguindo pautar atividades da mesma maneira que o Comitê de Municípios (Comum). Indo ao encontro dessa perspectiva, um dos maiores avanços no FCCR foi ter estimulado um maior diálogo subnacional entre Brasil e Argentina, países cujos entes federativos se mostraram bem mais ativos, se comparado ao restante dos Estadosmembros, ao longo dos anos. Do lado brasileiro a própria Subchefia de Assuntos Federativos da Presidência da República (SAF/PR) coordenou o desenvolvimento das atividades, enquanto do lado argentino essa função ficou à cargo da Subsecretaria de Relações Institucionais do Ministerio de Relaciones Internacionales y Culto (SUINS/MRECIC). Concomitantemente ao processo de inclusão de uma instituição subnacional com efetiva capacidade de formalizar recomendações às instâncias intergovernamentais, o que significou à época um grande avanço, o fato das

densidades nº 22 - diciembre 2017

Cairo Gabriel Borges Junqueira e Karina Lilia Pasquariello Mariano

coordenações do FCCR ficarem sob responsabilidade dos poderes executivos centrais de ambos os países, por exemplo, quebrou as expectativas vindouras no sentido de não prover maior empoderamento direto aos atores subnacionais da região. Dito de outro modo, se por um lado o Foro foi criado e os países realmente notaram sua legitimidade e importância, por outro as subnacionalidades não conseguiram se desvencilhar de certas amarras decisórias, marca registrada do já mencionado “interpresidencialismo” no Mercosul (MALAMUD, 2013). Durante os primeiros anos de funcionamento e até aproximadamente 2015 o FCCR conseguiu estabelecer um debate constante, o qual inclusive acompanhou a questão do marco jurídico da paradiplomacia analisado na subseção anterior, e promover reuniões periódicas. Durante o período, inúmeras propostas foram discutidas, mas nenhuma recomendação fora enviada para apreciação do Conselho do Mercado Comum (CMC). Ou seja, a principal função do Foro não foi estabelecida na prática, ficando aquém das expectativas iniciais. Após esse período o FCCR não conseguiu desenvolver sua agenda. Entre a XLVIII Reunião Ordinária de Coordenadores realizada em fevereiro de 2016 em Montevidéu, no Uruguai, e a XLIX Reunião Ordinária realizada em junho de 2017 em Buenos Aires, na Argentina, o Foro ficou praticamente inerte, demonstrando letargia e

densidades nº 22 - diciembre 2017

morosidade da instituição. Na primeira reunião os presentes tomaram nota da Decisão n.º 48/15 do CMC para aprovação do “Plano de Ação 20162017 do FCCR”, mas tal documento nunca foi aplicado e suas diretrizes ficaram somente no papel. Já no último encontro debateu-se o “Plano de Ação 2017-2018 do FCCR” com os mesmos eixos de ação. Tem-se a impressão de que as autoridades continuam debatendo amiúde sem levar em consideração falhas em propostas anteriores. Em decorrência da conjuntura do Mercosul nos últimos anos, enfatizando-se a suspensão da Venezuela, a instabilidade política interna severa do Brasil, as dificuldades de fundo do Paraguai e do Uruguai em caminharem com as políticas do bloco e o câmbio presidencial na Argentina, o FCCR ficou estagnado e encontra-se sem perspectivas de avanço no curto prazo. Estando atrelado formal e institucionalmente ao bloco, é evidente que sofrerá as consequencias de processos recorrentes em outros níveis de análise, quais sejam o próprio bloco e os âmbitos nacionais. Por outro lado, a Rede Mercocidades continua com seus trabalhos e sua agenda mantém-se ativa demonstrando que é possível trabalhar em base de cooperação na medida em que há inúmeros interesses em comum entre Estados centrais e atores subnacionais. Considerações finais Em definitivo, o quadro abaixo

A internacionalização dos entes subnacionais federativos: notas sobre os casos do Brasil e da Argentina

procura resumir e comparar o atual patamar de internacionalização subnacional brasileiro e argentino considerando as três variáveis de pesquisa. Maiores semelhanças são encontradas na variável “Integração Regional (Mercosul)”, pois no interior da Rede Mercocidades e do Foro Consultivo de Municípios, Estados Federados, Províncias e Departamentos (FCCR) os atores subnacionais de ambos os países possuem atuação intensa e periódica, mas, no caso específico do Foro, dependem direta-

mente das vontades dos poderes centrais governamentais. Em contrapartida, maiores divergências são apresentadas nas variáveis “Sistemas Federativos” e “Marco Jurídico”. Enquanto no Brasil os municípios têm maiores prerrogativas de autonomia e há tentativas sem sucesso de estabelecer diretrizes legais à paradiplomacia, na Argentina são as províncias que adquiriram maiores poderes graças aos êxitos das reformas constitucionais de 1994.

Quadro 1. Variáveis da internacionalização subnacional no Brasil e na Argentina. Variável

Sistemas Federativos

Argentina

Brasil

“Federalismo Trino” Autonomia municipal interna Diplomacia Federativa

“Federalismo Misto” Autonomia provincial internacional Paradiplomacia

Marco Jurídico

PEC e PLS da Paradiplomacia Regulamentação da CID

Reforma Constitucional de 1994 CABA com status próprio

Integração Regional (Mercosul)

Ímpeto e ação municipal nas Mercocidades Centralização de poder no FCCR

Ímpeto e ação municipal nas Mercocidades Estagnação decisória no FCCR

Fonte: Elaboração própria dos autores.

No quesito dos sistemas federativos, Brasil e Argentina representam casos emblemáticos de (des)centralização política e decisória. Para o primeiro, a

Constituição de 1988 assegurou maiores prerrogativas internas aos municípios e fomentou o desenvolvimento de um debate conceitual mais robusto. Já densidades nº 22 - diciembre 2017

Cairo Gabriel Borges Junqueira e Karina Lilia Pasquariello Mariano

para o segundo país, as províncias aparecem com maior autonomia internacional. No que tange ao debate conceitual, no Brasil é mais frutífera a produção de sinônimos e termos correlatos ao da paradiplomacia, enquanto na Argentina o mesmo é mais escasso. Tratando-se do marco jurídico, o Brasil mostra-se aquém da realidade argentina. Embora nos últimos anos as tentativas de estabelecimento das “PEC e PLS da Paradiplomacia” ou até mesmo da regulamentação da Cooperação Internacional Descentralizada (CID) demonstrem iniciativas enaltecíveis, esses casos parecem encerrados e os Poderes Executivos centrais nas figuras da Presidência e do Itamaraty não deram prosseguimento na questão. Por outro lado e mesmo com interpretações díspares, a Reforma Constitucional da Argentina em 1994 trouxe um novo aparato jurídico às províncias e a Buenos Aires, algo que evidencia questionáveis, mas efetivas mudanças. Por fim, no âmbito da integração mercosulina, tanto os atores subnacionais brasileiros quanto argentinos apresentam uma vontade política e interesses à internacionalização, algo que é observado nas Mercocidades e no FCCR. Contudo, este último, em virtude de diferenças políticas, conjunturas nacionais conturbadas e centralização decisória, apresenta-se no ano de 2017 como estagnado e sem grandes pretensões de avanço, o contrário do que é observado na Rede.

densidades nº 22 - diciembre 2017

Mesmo com alguns problemas de ordem institucional, o que é característico das organizações, as Mercocidades conseguiram prover uma certa unidade em termos de planejamento e implementação de ações que vão ao encontro das necessidades das cidades em promover políticas públicas benéficas e próximas aos cidadãos. É importante apontar que neste caso, o dinamismo das Mercocidades pode ser explicado também pelo fato de não pertencer à estrutura institucional do Mercosul o que lhe permite, em primeiro lugar, maior autonomia para implementar ações e projetos. Além disso, o FCCR possui caráter apenas consultivo, o que significa estar fora do processo decisório, e no caso específico do Mercosul, ter quase nenhuma influência nas decisões tomadas, causando desgaste e desinteresse pela participação nos atores sociais e governamentais que participam de seus órgãos consultivos. De tal sorte, conclui-se que tanto o Brasil quanto a Argentina apresentam ativismo subnacional crescente a partir das mudanças ocorridas no final do século XX que encabeçam as três variáveis de pesquisa eleitas. Mesmo assim, o diálogo entre as partes, seja com relação ao nível federal ou subnacional, ainda é carente de pragmatização e representatividade, sendo imprescindível um maior número de estudos como este para se compreender as nuances da internacionalização subnacional na região. Ratifica-se que

A internacionalização dos entes subnacionais federativos: notas sobre os casos do Brasil e da Argentina

as ações internacionais realizadas pelos entes federativos continuam a ser colocadas em prática, cabendo ao debate institucional, normativo e jurídico acompanhar tal tendência contemporânea às Relações Internacionais.

Referências Argentina (1994). Constitución de la Nación Argentina. Santa Fe, 22 de agosto de 1994. Disponível em: <http://www. constitution.org/cons/argentin.htm>. Banzatto, Arthur Pinheiro de Azevedo (2017). “Governos não centrais no Mercosul: a inserção internacional dos estados-membros brasileiros e das províncias argentinas”. BJIR, Marília, v. 6, n. 1, jan/abr, pp. 165-194. Barbé, Esther (1995). Relaciones Internacionales. Madrid: Tecnos. Barrientos, Miguel (2009). Federalismo Comparado entre Brasil e Argentina: o poder dos governadores desde a redemocratização. Dissertação de Mestrado. Programa de Pós-Graduação em Ciência Política da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Porto Alegre. Barros, Marinana Andrade e (2009). Atuação externa dos governos subnacionais: análise jurídica do caso brasileiro. Dissertação de Mestrado. Programa de Pós-Graduação em Direito Público da PUC-MG, Belo Horizonte. Bogéa Filho, Antenor Américo Mourão (2002). A diplomacia federativa. Brasília: MRE, Tese do Curso de Altos Estudos do

Instituto Rio Branco. Branco, Marcello Simão; Kulgemas, Eduardo (2005). “Os governos subnacionais e a nova realidade do federalismo”. In: Vigevani, Tullo; Wanderley, Luiz Eduardo (Org.). Governos Subnacionais e Sociedade Civil: integração regional e Mercosul. São Paulo: EDUC; Fundação Editora UNESP; FAPESP. Brasil (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF. Disponível em: <http://goo.gl/6TTi HQ>. Carbajales, Juan José; Gasol, Claudia (2008). “La gestión internacional de las provincias en el marco del sistema federal argentino y a la luz de sus propias constituciones”. In: Iglesias, Eduardo et al (Orgs). Las provincias argentinas en el escenario internacional. Desafíos y obstáculos de un sistema federal. Buenos Aires: PNUD, pp. 47-82. Dalla Via, Alberto Ricardo (2004). “El marco jurídico e institucional para la gestión internacional de los actores subnacionales gubernamentales en Argentina”. Revista Integración & Comércio, n. 21, pp. 11-26. Dessotti, Fabiana Rita (2011). Rede Mercocidades na cooperação descentralizada: limites e potencialidades. Tese Doutorado em Ciências Sociais, Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, SP. Domínguez, Andrés Gil (2015). “El federalismo unitário argentino (19942014)”. Pensar em Derecho, ano 3, n. 5. Buenos Aires, fev, pp. 91-103. Fróio, Liliana Ramalho (2015). Paradiplomacia e o impacto da alternância densidades nº 22 - diciembre 2017

Cairo Gabriel Borges Junqueira e Karina Lilia Pasquariello Mariano

de governos na atuação internacional dos estados brasileiros. Tese de Doutorado, Programa de Pós-Graduação em Ciência Política da Universidade Federal de Pernambuco, Recife. Fróio, Liliana Ramalho; Medeiros, Marcelo de Almeida (2011). A normatização da atividade paradiplomática: Brasil e Argentina em perspectiva comparada. Anais do 3º Encontro Nacional da ABRI, São Paulo. Disponível em: <http://www. proceedings.scielo.br/pdf/enabri/n3v3/a 05.pdf>. Gasol, Claudia; Iglesias, Eduardo (2010). El rol de los gobiernos subnacionales en los procesos de integración regional. Reflexiones sobre el caso del Foro Consultivo de Municipalidades, Estados, Provincias y Departamentos del Mercosur, 1 ed. Buenos Aires: Victor P. de Zavalia. Granato, Leonardo (2015). “Federalismo argentino y descentralización: sus implicancias para la formulación de políticas públicas”. Revista Prolegómenos. Derechos y Valores, v. XVIII, n. 36. Bogotá, Colômbia, pp. 117-134. Kuznetsov, Alexander (2015). Theory and Practice of Paradiplomacy. Subnational Governments in International Affairs. Londres e Nova Iorque: Routledge. Lessa, José Vicente da Silva (2002). A paradiplomacia e os aspectos legais dos compromissos internacionais celebrados por governos não centrais. Brasília: MRE, Tese do XLIV Curso de Altos Estudos do Instituto Rio Branco, dez. Losada, Paula Ravanelli (2014). Desafios do Federalismo Brasileiro. Brasília: Subchefia de Assuntos Federativos da Presidência da República

densidades nº 22 - diciembre 2017

(SAF/PR), 2014a. 19 slides apresentados na 6ª Reunião do Conselho Estratégico do FoF. Disponível em: <http://www. portalfederativo.gov.br/bibliotecafederativa/eventos/documentos/6areuniao-do-conselho-estategico-dofof/ap-_federalismo_brasileiro.pdf>. Losada, Paula Ravanelli (2014). Marco Jurídico da CID. Brasília: Subchefia de Assuntos Federativos da Presidência da República (SAF/PR). 10 slides apresentados em Macapá nos dias 18 e 19 de agosto de 2014. Disponível em: <http://www.portalfederativo.gov.br/articulacaofederativa/assessoria-internacional/ eventos-e-reunioes>. Malamud, Andrés (2013). “El Mercosur: misión cumplida”. Revista SAAP, v. 7, n. 2, nov., pp. 275-282. Malé, Jean-Pierre (2006). Especificidades de la Cooperación Descentralizada Pública: Atores, Contenidos y Modelos. 1ª Conferência Anual do Observatorio de la Cooperación Descentralizada Unión Europea-América Latina. Montevideo: Observatório de Cooperación Descentralizada. Mercodidades (1995). Estatuto: Red de Mercociudades. Disponível em: <http://www.mercociudades.org/sites/ portal.mercociudades.net/files/archivos /documentos/Estatutos/ESTATUTO.p df>. Mercocidades (2016). Informe da Presidência e da Secretaria Técnica Permanente de Mercocidades. Período 2015-2016. São Paulo e Montevidéu, 2016. Miklos, Manoela Salem (2011). “Diplomacia Federativa: o Estado brasileiro e a

A internacionalização dos entes subnacionais federativos: notas sobre os casos do Brasil e da Argentina

atuação internacional de duas Unidades Constituintes”. Carta Internacional, vol.6, n.1, Jan- Jun, pp. 83 - 100. Morais, Maria C. Araújo de (2011). Paradiplomacia no Brasil: Uma Abordagem sobre a Inserção Internacional de Municípios Paraibanos a partir do Programa Plano Diretor. Dissertação de PósGraduação em Relações Internacionais, Universidade Estadual da Paraíba, João Pessoa, PB. Onuki, Janina; Oliveira, Amâncio Jorge de (2013). Paradiplomacia e Relações Internacionais: a experiência da cidade de São Paulo. São Paulo: Centro de Estudos das Negociações Internacionais (CAENI), USP, maio3. Papi, Luciana Pazini (2017). A dinâmica federativa de Brasil e Argentina: estudo comparado sobre as mudanças nos desenhos de formulação e implementação de políticas de combate à pobreza e de assistência social. Tese do Programa de Pós-Graduação em Ciência Política, Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Porto Alegre. Rabat, Márcio Nuno (2002). A Federação: centralização e descentralização de poder político no Brasil. Biblioteca Digital da Câmara dos Deputados, agosto, pp. 01-16. Rodrigues, Gilberto Marcos Antonio (2009). “Internacionalismo municipal”. In: Rodrigues, Gilberto Marcos Antonio; Xavier, Marcos; Romão, Wagner de Melo (Orgs.). Cidades em relações internacionais. Análises e experiências brasileiras. São Paulo, Ed. Desatino. Rodrigues, Gilberto Marcos Antonio (2017). Marco Jurídico para a Cooperação

Internacional Descentralizada. Um estudo sobre o caso brasileiro. Frente Nacional de Prefeitos (FNP), São Paulo, outubro . Rodrigues, Gilberto Marcos Antonio; Mattioli Thiago (2017). “Paradiplomacy, Security Policies and City Networks: The Case of the Mercocities Citizen Security Thematic Unit”. Contexto Internacional, v. 39 (3), Sep./dec. , pp. 569-587. ROSENN, Keith. Federalism in Brazil. 43 Duquesne Law Review, 577, 2005, pp. 577-598. Sarquis, David (2013). Fundamentos teóricos para la reflexión en torno a la paradiplomacia. In: Zeraqui, Zidane (Coord.). Teoría y práctica de la paradiplomacia. 1 ed. Monterrey, México: Montiel & Soriano Editores, pp. 45-92. Sassen, Saskia (1998). As Cidades na Economia Mundial. São Paulo: Estudio Nobel. Tavares, Rodrigo (2016). Paradiplomacy: cities and states as global players. Nova Iorque: Oxford University Press, 2016. Théret, Bruno (2014). “La diversidad de los federalismos en América Latina: Argentina, Brasil y México”. In: Bizberg, Ilán (Coord.) Variedades de Capitalismo en América Latina: los casos de México, Brasil, Argentina y Chile. El Colegio de México, pp. 147-282.

densidades nº 22 - diciembre 2017

El camino hacia la aplicación de la Cláusula Democrática a Venezuela desde los comunicados de la Cancillería uruguaya Wilson Fernández Luzuriaga Introducción Este trabajo analiza la posición del gobierno uruguayo frente a la prolongada crisis política en la República Bolivariana de Venezuela y sus repercusiones en espacios regionales, subregionales e incluso domésticos, a través de los comunicados oficiales emitidos por el Ministerio de Relaciones Exteriores y publicados en su sitio web, desde el inicio de 2017 hasta la aplicación de la llamada cláusula democrática del MERCOSUR con sus repercusiones inmediatas. El artículo constituye un adelanto al Documento de Trabajo N° 89 de la Unidad Multidisciplinaria de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República, Uruguay, titulado La Cancillería uruguaya frente a la crisis política en Venezuela. Interpretando los comunicados oficiales, que se

publicará a fines de diciembre del corriente año. Si bien el final de la llamada Guerra Fría inauguró un tiempo de cambios e incertidumbres, el año 2016 confirmó un futuro transicional aún más incierto, con la victoria electoral de Donald Trump en Estados Unidos, el referéndum que determina al gobierno del Reino Unido a abandonar la Unión Europea, la consolidación del liderazgo regional e internacional de Vladimir Putin, la prolongada lucha armada y crisis humanitaria en Siria y las amenazas latentes de Corea del Norte. Por otra parte, bajo este panorama sistémico, Uruguay ostentó la categoría de Miembro No Permanente en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, con una agenda que incluyó conflictos entre Israel y Palestina,

Profesor Adjunto del Programa de Estudios Internacionales y Profesor Adscripto del Instituto de Derecho Internacional Público. Universidad de la República, Uruguay. Contacto: wilson.fernandez@cienciassociales.edu.uy

densidades nº 22 - diciembre 2017

El camino hacia la aplicación de la Cláusula Democrática a Venezuela desde los comunicados de la Cancillería uruguaya

nuevas amenazas nucleares de Corea, intervenciones militares de Estados Unidos en territorio sirio, entre los principales. El artículo busca mostrar la posición de la Cancillería que, desde este contexto internacional, debe asumir constricciones al entablar relaciones bilaterales con Venezuela, provenientes de un escenario subregional-regional y de un escenario nacional. El escenario subregional-regional se fue configurando y reconfigurando a partir de posturas de los otros tres países fundadores del MERCOSUR, que endurecieron sus discursos y decisiones con consecuencias en la institucionalidad del bloque, así como a partir de un fuerte involucramiento de la OEA en la crisis venezolana, liderado por su Secretario General, el uruguayo Luis Almagro. El escenario nacional está configurado desde la exigua mayoría parlamentaria propia alcanzada por el partido de gobierno, Frente Amplio, en las elecciones de 2014, mayoría que inclusive en este año se vio acotada solo a la Cámara de Senadores ante la disidencia de un diputado oficialista en la Cámara de Representantes. El escaso margen de maniobra del Poder Ejecutivo ponderó la gravitación de los debates a la interna del partido de gobierno sobre inserción internacional. I. Estrategia de análisis En primer lugar, en este trabajo se identifica como agente del mensaje al propio Ministerio de Relaciones Exteriores, a través de su Dirección de

Prensa. El canal utilizado es la publicación de textos que la propia Cancillería uruguaya denomina comunicados de prensa y publica en su página web. Aquí se considera canal de transmisión “al medio utilizado por un emisor para comunicarse con el receptor del mensaje” (Bizzozero, 1989:29). Estos medios se constituyen, así, en un facilitador de cohesión hacia el sistema internacional o hacia subsistemas, en este caso configurados desde espacios regionales, subregionales o domésticos. Si bien la identidad del agente emisor es siempre el ministerio, en el universo de todos los comunicados de prensa, se van a hallar distintos atributos que aluden al sujeto de cada mensaje: gobierno uruguayo, países del MERCOSUR, países sudamericanos, países reunidos en el espacio institucional panamericano de la OEA, etc. La declaración o comunicado emitido responderá a contextos internacionales, multilaterales, regionales, subregionales y también domésticos. En definitiva, Uruguay, representado por su Cancillería, pasará a comunicarse con documentos que contienen mensajes de estructura homogénea, los que mostrarán cierta evolución de sus contenidos, en tanto respuestas a los contextos mencionados. Al tratarse del estudio de mensajes atribuibles a una de las unidades básicas en la que está dividido el mundo, el Estado nacional, se asume un contexto de permanente tensión entre la unidad y el sistema internacional o entre la

densidades nº 22 - diciembre 2017

Wilson Fernández Luzuriaga

unidad y los subsistemas subregionales y regionales. Inclusive esa tensión puede estar latente en un contexto doméstico. Así, el mensaje cumple dos funciones: una operativa y otra legitimadora. En la medida que la unidad nacional señala caminos operativos, se relaciona con un destinatario al que le está otorgando cierto grado de legitimidad. El destinatario o receptor de cada mensaje deberá determinarse en el propio texto, aunque en general está señalado en forma explícita por el agente emisor. Finalmente cabe agregar que, más allá de las funciones, los mensajes tienen connotaciones positivas o negativas o dicho en forma más precisa, primordialmente positivas o primordialmente negativas. Así, un mismo contexto conflictivo puede ser el estímulo para expresiones condenatorias y de rechazo y, también, propositivas y de satisfacción. Finalmente en cada mensaje se determinará qué principio de Derecho Internacional es mencionado, directamente, o aludido, indirectamente, como guía para el comportamiento. En un trabajo de 2016, este autor presentó una novedosa herramienta de análisis que consiste en la operacionalización de los principios generales de Derecho Internacional, tomados de la Resolución 2625 (XXV) de la Asamblea General de las Naciones Unidas, para estudiar los mensajes del gobierno uruguayo en su investidura como Miembro No Permanente en el

densidades nº 22 - diciembre 2017

Consejo de Seguridad para el bienio 2016-2017. Los principios generales de Derecho Internacional son priorizados en tanto producto de coincidencias históricas entre Estados, principales sujetos del sistema jurídico. Para el jurista uruguaya Eduardo Jiménez de Aréchaga (1980), en 1945 la inclusión de una enumeración sobre propósitos y principios que ordena obligaciones para miembros y reglas de funcionamiento para la Organización, constituyó la innovación más notable de la Carta de las Naciones Unidas con relación al Pacto de la Liga de las Naciones de 1919. La ONU prosiguió con los esfuerzos de codificación en su Comisión de Derecho Internacional y, tras siete años de trabajo por parte de un Comité Especial, donde estaban representados todos los grupos y tendencias en la Organización, se aprueba por unanimidad la Resolución Nº 2625 de la Asamblea General en 1970. En la votación, varios países recalcaron su alcance de mera recomendación, como toda resolución del órgano. No obstante, la mayoría de estos principios son bases fundantes del Derecho Internacional desde la fuente consuetudinaria. En definitiva, la Resolución 2625 identifica los siete principios fundamentales de Derecho Internacional en una codificación detallada de sus alcances y corolarios: 1. proscripción del uso o amenaza de la fuerza; 2. solución pacífica de controversias

El camino hacia la aplicación de la Cláusula Democrática a Venezuela desde los comunicados de la Cancillería uruguaya

internacionales; 3. proscripción de intervenir en asuntos internos de los Estados; 4. obligación de los Estados de cooperar entre sí (que incluye la dimensión de protección internacional de los derechos humanos); 5. libre determinación de los pueblos; 6. igualdad soberna de los Estados; 7. cumplimiento de buena fe de las obligaciones internacionales. En la operacionalización de 2016, cada principio conforma un indicador, salvo los principios 5 y 6 que son fusionados en un solo indicador. La fusión responde a que el alcance y los corolarios de ambos tienen su fundamento en el respeto a la personalidad que le deben los Estados a un tercer Estado o a un pueblo en su libre determinación. Además, las reivindicaciones de un Estado nacional al Derecho Internacional son imputadas al principio 7, debido a que la redacción de la 2625 incluye todas las normas que lo conforman. Asimismo, se construyó un séptimo indicador, las apuestas a las OMP, que se fundamenta en los principios 1, 2 y 4. Finalmente, la apuesta al multilateralismo, en particular al del sistema de las Naciones Unidas es el octavo indicador. Esta apuesta imputa a los principios: 1, 4, 5-6 y 7 (Fernández Luzuriaga, 2016). Cabe acotar que para este artículo los reiterados reclamos por parte de Estados y de otros actores internacionales al gobierno de Venezuela, relativos a respetar las reglas derivadas del régimen democrático y de prácticas

republicanas, son imputados al principio 7, sobre la observancia al Derecho Internacional. En efecto, se trata de la reafirmación específica del apego a la institucionalidad democrática establecida en acuerdos internacionales, particularmente del MERCOSUR, la UNASUR y la OEA. De no haber existido estos compromisos previos de los que Venezuela es parte, los reclamos entrarían en un terreno de mayores polémicas y podrían ser evaluados como violatorios del principio 3 sobre la proscripción de intervenir en asuntos de naturaleza doméstica de los Estados nacionales. Asimismo, si bien todo el artículo analiza una crisis de carácter doméstico, muchos mensajes se consideran basados en el principio 2 sobre de solución pacífica de controversias. Esta licencia se aplica en virtud de que el principio no distingue entre conflictos internos e internacionales al momento de considerar si la situación es susceptible de poner en peligro la paz y la seguridad internacionales. Inclusive en el Comunicado de Prensa N° 63, los países fundadores del MERCOSUR, en una respuesta indirecta al presidente Trump, alegan el repudio a cualquier opción que implique el uso de la fuerza como base para la convivencia democrática, tanto en el plano interno como en las relaciones internacionales.

densidades nº 22 - diciembre 2017

Wilson Fernández Luzuriaga

Figura 1 Contexto Connotación

Atributo del agente

Destinatorio Principio invocado

Fuente: Elaboración propia.

II. Los comunicados de prensa Este conflicto atinente a las repercusiones subregionales y regionales que provoca la crisis político-institucional en Venezuela en 2017, ya muestra a mediados de 2016 un punto de inflexión indiscutible, cuando se cuestiona el derecho de Venezuela para ejercer la Presidencia Pro Témpore del MERCOSUR. En principio, la Cancillería uruguaya, “reitera su posición en el sentido de proceder al traspaso de la misma, de conformidad con lo establecido por las normas vigentes del MERCOSUR” (Ministerio de Relaciones Exteriores, 7 de julio de 2016). Pero ante reacciones en contrario de los demás Estados Partes y mediando largas negociaciones, Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay acuerdan un ejercicio colegiado de la presidencia, con el presidente de Venezuela Nicolás Maduro calificando la situación como una nueva triple alianza de los tres

primeros contra su país. Esta medida es acompañada con un emplazamiento a Venezuela para que acelere la ratificación de los acuerdos del bloque, a riesgo de una suspensión en su membrecía a partir del primero de diciembre. Y, en concreto, el primero de diciembre se hizo efectiva la suspensión -“cese del ejercicio de los derechos inherentes a la condición de Estado parte del Mercosur”- en un contexto que va consolidando un cariz conflictivo con los cambios de gobierno en la subregión. Los cancilleres alegan la constatación de “el estado de incumplimiento” y fundamentan que “Venezuela contó con cuatro años para incorporar la normativa vigente y que se le otorgó un plazo adicional”1. El gobierno uruguayo siguió transitando posiciones más conciliadoras que los otros países del bloque. Así, en la dimensión netamente institucional, apoyó la suspensión del derecho a voto de Venezuela, pero defendiendo su derecho a voz, y reconoció la legitimidad de la Cancillería venezolana en activar los mecanismos de solución de controversias por su suspensión. No obstante, Uruguay adhiere en lo sustancial a los otros socios, lo que desata críticas al interior del Frente Amplio, con sectores que consideran que, en realidad, se trata de un proceso de expulsión por orientación política.

1. Ver: La Voz, 3 de diciembre de 2016. Accesible en: <http://www.lavoz.com.ar/politica/tras-ser-excluida-delmercosur-venezuela-dice-que-sufrio-un-golpe>.

densidades nº 22 - diciembre 2017

El camino hacia la aplicación de la Cláusula Democrática a Venezuela desde los comunicados de la Cancillería uruguaya

II.1. Comunicado de Prensa N° 16/17. Declaración Conjunta sobre Venezuela (Ministerio de Relaciones Exteriores, 24 de marzo de 2017). Este documento es negociado desde mediados de marzo y ante un inminente fallo de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de Venezuela que quitaría atribuciones a la Asamblea Nacional, órgano legislativo con una clara mayoría opositora al gobierno. A su vez, el 14 de marzo, se conoce un nuevo informe crítico sobre la situación en ese país, emitido por el Secretario General de la OEA, Luis Almagro, dirigido al Consejo Permanente de la Organización. El informe, de 75 páginas, actualiza el publicado el 31 de mayo de 2016 y sugiere a los países miembros aplicar la Carta Democrática Interamericana y suspender a Venezuela (Organización de Estados Americanos, 14 de marzo de 2017). La declaración es firmada por gobiernos de 14 países panamericanos 2 trabajando en el ámbito de la OEA , y de ella se pueden extraer seis mensajes. El primero tiene como destinatario al gobierno de Venezuela con una clara connotación negativa marcada por la preocupación ante la situación institucional y por el compromiso con la democracia y los derechos humanos. Las expresiones remiten tanto al

principio sobre la observancia de los Estados al Derecho Internacional en tanto reafirmación de la institucionalidad democrática establecida en acuerdos internacionales como al principio relativo a la obligación de los Estados de cooperar entre sí en la dimensión de protección a los derechos humanos. El segundo mensaje con una connotación positiva es dirigido al Secretario General de la OEA y expresa la intención de evaluar el informe desde el extremo cuidado por agotar los esfuerzos diplomáticos antes de imputar un déficit democrático. Los principios invocados en el documento aluden tanto a la apuesta de los Estados nacionales al multilateralismo como a la solución pacífica de controversias. El tercero tiene como destinatarios al gobierno de Venezuela, a la oposición y al propio pueblo venezolano. Su connotación es positiva al reiterar que diálogo y negociación son la “vía idónea” para hallar soluciones duraderas. La redacción muestra, nuevamente, un apego a la solución pacífica de controversias. El cuarto mensaje presenta un connotación negativa dirigida tanto al gobierno de Venezuela como a la oposición con una afirmación sobre el no cumplimiento “con cabalidad” de los acuerdos alcanzados entre los expresi3 dentes y la Santa Sede, reclamando un

2. Argentina, Brasil, Canadá, Chile, Colombia, Costa Rica, Estados Unidos, Guatemala, Honduras, México, Panamá, Paraguay, Perú y Uruguay. 3. José Luis Rodríguez Zapatero (España), Lionel Fernández (República Dominicana), Martín Torrijos (Panamá).

densidades nº 22 - diciembre 2017

Wilson Fernández Luzuriaga

futuro trabajo con apego a la Constitución que garantice la separación de poderes y el respeto al Estado de Derecho y sus instituciones. Los reclamos estarían inspirados tanto en el principio sobre solución pacífica de controversias como en el relativo a la observancia de los Estados al Derecho Internacional en tanto reafirmación de la institucionalidad democrática establecida en acuerdos internacionales. El quinto está dirigido exclusivamente al gobierno de Venezuela en una nueva exhortación de connotación negativa, en este caso sobre liberación de presos políticos, sobre el reconocimiento a la Asamblea Nacional y sobre el establecimiento de un calendario electoral. La exhortación quedaría fundamentada en los principios de obligación de los Estados de cooperar entre sí en la dimensión de protección a los derechos humanos y de observancia de los Estados al Derecho Internacional en tanto reafirmación de la institucionalidad democrática establecida en acuerdos internacionales. Finalmente, el sexto mensaje muestra una connotación positiva con el gobierno de Venezuela y el pueblo venezolano como destinatarios. Los Estados firmantes reiteran la disposición a colaborar con ambos para solucionar los desafíos políticos, sociales y económicos, en un ofrecimiento que reposa en la reivindicación del principio de solución pacífica

de controversias. II.2. Comunicado de Prensa N°18/17. Declaración Conjunta sobre la situación en Venezuela (Ministerio de Relaciones Exteriores, 31 de marzo de 2017). Días antes de conocerse el fallo del Tribunal Supremo de Justicia, el Subsecretario de Relaciones Exteriores José Luis Cancela, aclara que las intenciones de Uruguay en la declaración publicada el 24 de marzo, no pueden interpretarse como una antesala a la aplicación de la Carta Democrática Interamericana, pues no se han verificado supuestos necesarios para aplicarla. A nivel regional, el informe de Almagro, recibe la respuesta de la Ministra del Poder Popular para las Relaciones Exteriores de Venezuela, Delcy Rodríguez, quien lo acusa de haberse “constituido en el líder contra el diálogo [que] atenta contra la paz de Venezuela, atenta contra la estabilidad, 4 contra la integridad de nuestro pueblo” . Con este panorama, el Consejo Permanente de la OEA, celebró el 27 de marzo, una sesión extraordinaria para recibir a Rodríguez. La reunión pedida por 18 países, incluidos Uruguay y Venezuela, refiere a la fijación de un cronograma electoral y la liberación de presos políticos. El 28 de marzo, Canadá presenta una declaración

4. Ver: La Prensa, Tegucigalpa, 16 de marzo de 2017. Accesible en: <http://www.laprensa.hn/mundo/1053416410/canciller-venezolana-almagro-atenta-contra-la-paz-en-venezuela>.

densidades nº 22 - diciembre 2017

El camino hacia la aplicación de la Cláusula Democrática a Venezuela desde los comunicados de la Cancillería uruguaya

conjunta apoyada por 20 países, incluido Uruguay, y rechazada por 11, en la que se emplaza a la propia OEA a concretar una hoja de ruta en el menor plazo posible. Horas antes de celebrarse el encuentro en la OEA, el Ministro de Relaciones Exteriores Rodolfo Nin Novoa confirmó que Uruguay votaría en contra de la aplicación de la Carta Democrática Interamericana en caso de presentarse la moción. A pesar de la presiones en el espacio panamericano, finalmente, el 28 de marzo se conoce el fallo de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de Venezuela en el que: “Se advierte que mientras persista la situación de desacato y de invalidez de las actuaciones de la Asamblea Nacional, [se] garantizará que las competencias parlamentarias sean ejercidas directamente por esta Sala o por el órgano que ella disponga, para velar por el Estado de Derecho” (Tribunal Supremo de Justicia, 28 de marzo de 2017). Estos acontecimientos generan tal expectativa en Uruguay que la Cancillería emite un breve Comunicado de Prensa (N° 17/17), informando que el gobierno evalúa en forma coordinada con otros países de la región el texto de un comunicado que será difundido en forma pública (Ministerio de Relaciones Exteriores, 31 de marzo de 2017). Pese a la afectación de atribuciones de la Asamblea Nacional, con mayoría

opositora, y a que Uruguay firma la Declaración 18/17 que se analizará en los próximos apartados, el propio Nin Novoa informó haber dado instrucciones al Representante Permanente de Uruguay ante la OEA para que rechace cualquier propuesta de aplicar la cláusula democrática. En este panorama, la interna del Frente Amplio llega a uno de sus puntos de disensos más fuertes, cuando algunos grupos reclamaron la renuncia de Almagro. Inclusive, el Partido Comunista impulsa un debate a la interna de la coalición “para definir claramente quién dirige la política exterior y con qué criterios”. Así, una resolución de su Comité Central acusa a Almagro de “operador desembozado del imperialismo yanqui”. Los cuestionamientos también se hacen sentir desde el Movimiento de Participación Popular -liderado por el expresidente José Mujica-, la lista 711 -liderada por el entonces Vicepresidente de la República Raúl Sendic- y un sector del Partido Socialista5. La declaración es redactada a partir de una peculiar presentación de su autor, ya que es encabezada por los gobiernos de seis países, quienes inmediatamente se identifican como miembros de la 6 UNASUR . El documento contiene cinco mensajes. El primero, desde una connotación negativa, sentencia que los gobiernos “condenan la situación” que se crea a partir de la sentencia del

5. Ver: El País, Montevideo, 29 de marzo de 2017. 6. Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Uruguay y Paraguay.

densidades nº 22 - diciembre 2017

Wilson Fernández Luzuriaga

Tribunal que afecta a la Asamblea Nacional y a los parlamentarios electos por voto el popular. El destinatario es el gobierno de Venezuela en un texto que se fundamenta en la observancia de los Estados al Derecho Internacional en tanto reafirmación de la institucionalidad democrática establecida en acuerdos internacionales. El segundo mensaje es nuevamente dirigido al gobierno de Venezuela con la connotación negativa de una situación que: “Causa alarma”. El texto explicita el diagnóstico del primer mensaje sobre afectación de un parlamento democrático y restricción de la inmunidad parlamentaria, también basado en un apego a la observancia de los Estados al Derecho Internacional en tanto reafirmación de la institucionalidad democrática establecida en acuerdos internacionales. En el tercero, los autores, nuevamente, se dirigen al gobierno de Venezuela en un nuevo y “urgente” emplazamiento para que, efectivamente, avance en la aplicación de medidas concretas acordadas con la oposición, desde el “apego a las disposiciones de la Constitución” para garantizar: la efectiva separación de poderes, el respeto al Estado de Derecho, a los derechos humanos y a las instituciones democráticas. En concreto, desde una connotación negativa, reivindica la observancia de los Estados al Derecho Internacional en tanto reafirmación de la institucionalidad democrática establecida en acuerdos internacionales y la obligación de los Estados de cooperar entre sí en la densidades nº 22 - diciembre 2017

dimensión de protección a los derechos humanos. El cuarto mensaje es dirigido, explícitamente, al pueblo y al gobierno de Venezuela. Desde una connotación levemente positiva, se trata de reiterar la disposición de contribuir a la solución pacífica y definitiva de los conflictos sociales, humanitarios y económicos. Para ello se vuelve a hacer “un llamado por el pronto restablecimiento del orden democrático”. El texto se fundamenta en la solución pacífica de controversias y en la observancia de los Estados al Derecho Internacional en tanto reafirmación de la institucionalidad democrática establecida en acuerdos internacionales. Finalmente, en el quinto mensaje, los países lanzan una advertencia al gobierno de Venezuela sobre un futuro monitoreo de la situación y una posible adopción de decisiones político-institucionales, en alusión indirecta a la aplicación de la Carta Democrática Interamericana. La clara connotación negativa alude a la observancia de los Estados al Derecho Internacional en tanto reafirmación de la institucionalidad democrática establecida en acuerdos internacionales. II.3. Comunicado de Prensa N° 28/17. Declaración Conjunta sobre Venezuela (Ministerio de Relaciones Exteriores, 17 de abril de 2017). A comienzos de abril, el presidente Maduro afirmó que Uruguay agredía a su país en coordinación con el Departamento de Estado de los Estados Unidos y con la propia embajadora de

El camino hacia la aplicación de la Cláusula Democrática a Venezuela desde los comunicados de la Cancillería uruguaya

ese país acreditada en Montevideo, mientras guardaba silencio por las masacres en otros países. Inmediatamente, el presidente Tabaré Vázquez emite un comunicado en el que rechaza “tajante y categóricamente” las acusaciones y le solicita a Maduro que “proporcione las pruebas de la infundada 7 denuncia o se retracte públicamente” . En Venezuela, sobre mediados de abril, jornadas de protesta dejaron como consecuencia seis ciudadanos fallecidos. Al respecto, el líder opositor Henrique Capriles responsabilizó de todas las muertes al gobierno por reprimir con grupos paramilitares. En este panorama, tanto partidarios del gobierno como partidos políticos y organizaciones de la sociedad civil opositoras anuncian una jornada de marchas para el día 19 de abril. Esto amerita a una nueva declaración firmada por los “Gobiernos” de un grupo de 11 países, latinoamericanos, que no manifiestan ninguna adscripción institucional8, y que contiene tres mensajes. El primero tiene como destinatario al pueblo venezolano, aunque en particular se centra en los familiares de los ciudadanos fallecidos. La connotación es claramente negativa -de “pesar y rechazo”-, y todo desde una clara fundamentación en el principio relativo a la obligación de los Estados de cooperar entre sí en la dimensión de

protección a los derechos humanos. En el segundo mensaje, de connotación negativa, se plasma un “rechazo a la violencia”. Al rechazo, lo siguen recomendaciones al gobierno sobre garantizar el derecho a la manifestación y a la oposición sobre lograr una jornada pacífica ante el anuncio de una nueva movilización. El principio rector que inspira el mensaje radica en la observancia de los Estados al Derecho Internacional en tanto reafirmación de la institucionalidad democrática establecida en acuerdos internacionales. Finalmente, el tercer mensaje se trata de una exhortación dirigida al gobierno de Venezuela para cumplir, “rápidamente”, el cronograma electoral. El marco de la advertencia hace que se revele una connotación negativa, desde la observancia de los Estados al Derecho Internacional en tanto reafirmación de la institucionalidad democrática establecida en acuerdos internacionales. II.4. Comunicado de Prensa N° 30/17. Declaración Conjunta sobre Venezuela (Ministerio de Relaciones Exteriores, 20 de abril de 2017). Las fuerzas nacionales opositores al gobierno encabezado por Maduro, finalmente se concentran el 19 de abril, fecha que conmemora el inicio de la gesta por la independencia de Venezuela. Paralelamente los grupos oficialistas se reunieron en el centro de

7. Ver: Montevideo Portal, 3 de abril de 2017. Accesible en: <http://www.montevideo.com.uy/ Noticias/TabareVazquez-le-pidio-a-Maduro-que-presente-pruebas-sobre-lo-dicho-o-se-retracte-uc339244>. 8. Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Guatemala, Honduras, México, Paraguay, Perú y Uruguay.

densidades nº 22 - diciembre 2017

Wilson Fernández Luzuriaga

Caracas para celebrar la fecha y rechazar intentos de golpe de Estado. En los incidentes entre ambos bandos murieron tres personas, 62 fueron heridas y 312 detenidas. Al día siguiente, se conocen declaraciones del Secretario General de las Naciones Unidas António Guterres. Su portavoz, Stephan Dujarric hizo un llamado al gobierno de Venezuela y a la oposición a entablar un diálogo, sobre todo en “asuntos críticos que ya habían integrado la agenda”, como el equilibrio entre poderes del Estado, el calendario electoral, los derechos humanos y la situación socioeconómica9. En Uruguay, un día antes de los incidentes, la Cámara de Representantes aprobaba el llamado a Sala al ministro Nin Novoa, para que explique la posición nacional sobre la crisis en Venezuela. El pedido fue realizado por el diputado del Partido Colorado Ope Pasquet, quien, finalmente, ungió de miembro interpelante. Al respecto, el portal de la Presidencia difundía declaraciones de Nin Novoa sobre una corta visita que le realizara el embajador venezolano en Montevideo, Julio Chirino, quien no transmitió rectificación alguna sobre los dichos de Maduro10. La declaración es suscrita por los mismos 11 “Gobiernos” que firmaron

la declaración del 17 de abril y de ella se extraen cuatro mensajes. El destinatario del primero es el propio pueblo venezolano, por la “pérdida de más vidas”. La connotación es claramente negativa desde la condena enérgica a la violencia. La fundamentación se encuentra en el principio sobre la obligación de los Estados de cooperar entre sí en la dimensión de protección a los derechos humanos. En el segundo mensaje, los destinatarios son el Secretario General de las Naciones Unidas, el gobierno de Venezuela y la oposición, desde una connotación levemente positiva, al tratarse de una salida a la crisis mediante adopción de medidas concretas para reducir la polarización y crear condiciones para enfrentar futuros desafíos. Las expresiones demuestran adhesión a la apuesta de los Estados nacionales al multilateralismo y al principio de la solución pacífica de controversias. El tercer mensaje está dirigido al gobierno de Venezuela, y tiene una connotación negativa al constituir un reclamo de adopción “urgente” de medidas para asegurar derechos fundamentales y paz social. Nuevamente se imputa la fundamentación del texto al principio sobre la obligación de los Estados de cooperar entre sí en la dimensión de protección a los derechos humanos. Finalmente, en el cuarto

9. Ver: Centro de Noticias de la ONU. Accesible en: <http://www.un.org/spanish/News/story.asp? NewsID=37170#.WjWU9tLibeZ>. 10. Ver: Montevideo Portal, 25 de abril de 2017. Accesible en: <http://www.montevideo.com.uy/ Noticias/NinNovoa-sera-interpelado-el-proximo-10-de-mayo-uc341395>.

densidades nº 22 - diciembre 2017

El camino hacia la aplicación de la Cláusula Democrática a Venezuela desde los comunicados de la Cancillería uruguaya

mensaje se considera “imperativo” que el gobierno de Venezuela, destinatario de la advertencia, retome la senda institucional y democrática, garantice la separación de poderes, fije fechas para del cronograma electoral y libere los presos políticos. La connotación negativa remite a la observancia de los Estados al Derecho Internacional en tanto reafirmación de la institucionalidad democrática establecida en acuerdos internacionales y al principio sobre la obligación de los Estados de cooperar entre sí en la dimensión de protección a los derechos humanos. II.5. Comunicado de Prensa N° 33/17. Declaración Conjunta de adhesión a las expresiones del papa Fr a n c i s c o s o b r e s i t u a c i ó n e n Venezuela (Ministerio de Relaciones Exteriores, 30 de abril de 2017). La OEA aprobó, el 26 de abril, la convocatoria a una reunión de su Consejo Permanente para abordar la crisis política de Venezuela con 19 votos a favor –incluido Uruguay-, diez en contra, cuatro abstenciones y una ausencia. Delcy Rodríguez había advertido que el país dejaría la OEA si se celebraba la sesión Finalmente, Maduro, acusando a la OEA de parcialidad e injerencia, anunció dicho retiro. Días después, con una crisis que ya dejaba una treintena de personas fallecidas, el papa Francisco declaró

estar dispuesto a intervenir para frenar la ola de violencia, pero evaluó negativamente la anterior intervención de la Santa Sede bajo pedido de los expresidentes que fungían de facilitadores. El papa reclamó “condiciones muy claras”, asegurando que: “Parte de la 11 oposición no quiere esto” . La declaración es emitida, en este caso, por ocho “Gobiernos” latinoamericanos12 y de ella se pueden identificar tres mensajes. El primero muestra una connotación positiva a partir de la adhesión a las expresiones del papa y a la necesidad de condiciones muy claras para una salida negociada a la crisis. Si bien el destinatario directo es el propio papa, el acuerdo con sus expresiones colocan también en esa categoría al gobierno de Venezuela y a la oposición. El principio imputado a este mensaje deviene de acciones inscriptas en la solución pacífica de controversias. El segundo mensaje también relativo a expresiones de Francisco sobre la necesidad de trabajar con condiciones muy claras, registra como destinatarios al papa, el gobierno y la oposición, en una connotación positiva inspirada también en el principio de solución pacífica de controversias. Finalmente, el tercer mensaje es una nueva adhesión a propuestas del papa y refiere a emprender acciones, pero con las garantías necesarias. Estas, según interpretación de los gobiernos, serían: cese de actos de

11. Ver: BBC, 1 de mayo de 2017. Accesible en: <http://www.bbc.com/mundo/noticias-america-latina-39768360>. 12. Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Perú, Paraguay y Uruguay.

densidades nº 22 - diciembre 2017

Wilson Fernández Luzuriaga

violencia, plena vigencia del Estado de Derecho, liberación de presos políticos, plena restitución de las prerrogativas a la Asamblea General y definición de un cronograma electoral. El destinatario es el papa como autor de las expresiones y el gobierno de Venezuela, ya que las condiciones aludidas residen en sus responsabilidades. La connotación del mensaje es negativa, pues se trata de una clara situación de alteración de normas democráticas. El principio que marca a la recomendación reviste en la observancia de los Estados al Derecho Internacional en tanto reafirmación de la institucionalidad democrática establecida en acuerdos internacionales, así como en la obligación de los Estados de cooperar entre sí en la dimensión de protección a los derechos humanos. II.6. Comunicado de Prensa N° 55/17. Comunicado MERCOSUR sobre situación en Venezuela (Ministerio de Relaciones Exteriores, 5 de julio de 2017). A principios de mayo, el VI Congreso del Frente Amplio se reúne con el objetivo de consolidar consensos, principalmente en cuatro temas, entre ellos, “Uruguay en un mundo globalizado”. El texto final afirma que Estados Unidos intenta romper con la unidad en latinoamericana, con ejemplos recientes como las crisis en Honduras, Paraguay, Brasil y Venezuela o históricos como Cuba. Este artículo fue votado en contra por Asamblea Uruguay, sector liderado por el Ministro de Economía y Finanzas densidades nº 22 - diciembre 2017

Danilo Astori; Alianza Progresista, grupo de sectores liderados por Nin Novoa, y el Nuevo Espacio liderado por el senador Rafael Michelini. Y, finalmente, el 10 de mayo, Nin Novoa comparece al llamado a Sala en la Cámara de Representantes. El canciller defiende su actuación en base a la constante evolución de los hechos, la observancia al principio de no intervención y el peligro de excluir de los regímenes internacionales a Venezuela. En la sesión se conoció que Nin Nova, ante un pedido de Delcy Rodríguez y la consulta al presidente Vázquez, se sumaría a un grupo de países latinoamericanos –con El Salvador, Nicaragua, San Vicente, las Granadinas y República Dominicana- para la facilitación del diálogo en Venezuela. La bancada oficialista presenta y con sus votos aprueba una declaración que respalda lo actuado por el gobierno. Seguidamente, hace un llamado a las instituciones internacionales para respetar el Derecho Internacional y la soberanía de Venezuela y “no fomentar intentos de desestabilización ni promover actos de injerencia”. Esta expresión supone una censura vedada a Almagro, ya que en el tercer párrafo se rechaza lo actuado por la OEA “en la figura [del] Dr. Luis Almagro Lemes”. Finalmente, la declaración exhorta “a desarrollar plenamente las herramientas del diálogo político y los buenos oficios” en una clara alusión al nuevo mecanis-mo de facilitación (Parlamento del Uruguay, 11 de mayo de 2017).

El camino hacia la aplicación de la Cláusula Democrática a Venezuela desde los comunicados de la Cancillería uruguaya

Desde ese contexto político nacional, el 31 de mayo en una reunión extraordinaria de cancilleres de la OEA, Cancela evitó respaldar la propuesta de crear un “grupo de contacto” para acompañar el diálogo en Venezuela, y subrayó que Uruguay no tiene espíritu sancionatorio13. Pero la escalada de violencia en Venezuela, tendría un nuevo episodio. El 5 de julio, la Asamblea Nacional fue escenario de incidentes, cuando personas auto identificadas como partidarias del gobierno ingresaron en forma violenta. La Asamblea estaba reunida, conmemorando el 206° aniversario de la independencia nacional. En la mañana, el vicepresidente venezolano Tareck El Aissami y varios ministros habían visitado esa sede, reuniéndose junto al arca donde se exhibe el acta de la independencia. El presidente Maduro condenó los incidentes e informó que había ordenado su investigación. Sin embargo alertó: “Son hechos extraños, siempre extraños, donde está la 14 oposición” . El comunicado es autoría de “Los países fundadores del MERCOSUR”, en una ingeniosa nominación que alude al bloque excluyendo a Venezuela, identificándose tres grandes mensajes. El destinatario del primero es el gobierno de Venezuela. La connotación

resulta netamente negativa con expresiones como “categórico rechazo a los hechos de violencia” o “avasallamiento del Ejecutivo sobre otro Poder del Estado”. Las soluciones que se reclaman se basan en la observancia de los Estados al Derecho Internacional en tanto reafirmación de la institucionalidad democrática establecida en acuerdos internacionales. El segundo mensaje también tiene como destinatario al gobierno, y la nueva connotación negativa está dada por la expresión “poner fin inmediatamente” a posturas que incentiven la polarización y que contribuyen al crecimiento de la violencia, garantizando el respeto a los derechos humanos, la separación de poderes y la vigencia del Estado de Derecho. Las acciones que se reclaman no solo se basan en la observancia de los Estados al Derecho Internacional en tanto reafirmación de la institucionalidad democrática establecida en acuerdos internacionales, sino que también aluden a la obligación de los Estados de cooperar entre sí en la dimensión de protección a los derechos humanos. Finalmente, el tercer mensaje es dirigido al pueblo venezolano mediante un ofrecimiento “a apoyar y acompañar” la salida a la crisis política, pero también social y humanitaria. La connotación, al reafirmar un escenario de crisis, es negativa. El ofrecimiento se basa en la

13. Ver: Montevideo Portal. 31 de mayo de 2017. Accesible en: <http://www.montevideo.com.uy/contenido/JoseLuis-Cancela-dijo-en-la-OEA-que-lo-que-pasa-en-Venezuela-es-un-drama--344716>. 14. Ver: Efecto Cocuyo. 5 de julio de 2017. Accesible en: <http://efectococuyo.com/politica/5-de-julio-de-2017-eldia-en-que-afectos-al-gobierno-asaltaron-la-asamblea-nacional>.

densidades nº 22 - diciembre 2017

Wilson Fernández Luzuriaga

observancia de los Estados al Derecho Internacional en tanto reafirmación de la institucionalidad democrática establecida en acuerdos internacionales y en la obligación de los Estados de cooperar entre sí en la dimensión de protección a los derechos humanos. II.7. Comunicado de Prensa N° 59/17. Declaración de Uruguay sobre Venezuela (Ministerio de Relaciones Exteriores, 31 de julio de 2017). El mes de julio comenzó con un clima de cierta distensión en la crisis política de Venezuela. Al respecto, Nin Novoa consideró que la liberación del líder opositor Leopoldo López, quien quedó en reclusión domiciliaria, constituía un paso en el proceso de pacificación, en el que aún faltan muchos otros como la fijación de un cronograma electoral. Asimismo, Vázquez afirmó que dicha liberación: “Personalmente me reconforta y alegra”15. Entre el 17 y el 21 de julio se realizó la L Reunión del Consejo del Mercado Común y la Cumbre de Jefes de Estado del MERCOSUR y Estados Asociados, en la ciudad de Mendoza. Vázquez, Nin Novoa y Astori encabezaron la delegación uruguaya. Antes de presidir la Cumbre, el canciller argentino Jorge Faurie trabajó para consensuar un llamado al diálogo a Maduro y a la oposición para establecer una hoja de ruta. En este panorama subregional, el 30

de julio se eligió la Asamblea Nacional Constituyente de Venezuela, que había sido convocada por el presidente Maduro el 1° de mayo, con el fin de redactar una nueva Constitución. Los grupos opositores denuncian 16 muertos entre los manifestantes contrarios a la elección. Ante este agravamiento de la crisis institucional, el Ministerio de Relaciones Exteriores publica su primer comunicado en nombre de: “El Gobierno del Uruguay”. De la declaración se desprenden cuatro mensajes. Si bien no aparece en forma explícita un destinatario para el primero, la connotación negativa dada por la expresión relativa a que el gobierno “vuelve a rechazar” el clima de violencia y la pérdida de vidas humanas, y que se trata de represión de manifestantes, coloca en el sitio de imputado al propio gobierno de Venezuela. El énfasis dado a la pérdida de vidas humanas muestra al texto inspirado en la obligación de los Estados de cooperar entre sí en la dimensión de protección a los derechos humanos. El segundo mensaje está dirigido al pueblo venezolano desde una connotación positiva de solidaridad. A ese pueblo se le asegura que el país alentó, en forma permanente, soluciones desde principios históricos, entre los que se alude a: la solución pacífica de controversias, la observancia de los Estados al Derecho Internacional, la

15. Ver: La República, Montevideo, 10 de julio de 2017.

densidades nº 22 - diciembre 2017

El camino hacia la aplicación de la Cláusula Democrática a Venezuela desde los comunicados de la Cancillería uruguaya

obligación de los Estados de cooperar entre sí en la dimensión de protección a los derechos humanos y el principio de no intervención en asuntos de jurisdicción interna de los Estados. El tercer mensaje presenta una connotación negativa, ante una evaluación de la evolución del conflicto. Los destinatarios son, en primer término, el propio sistema político nacional, en el que se incluye tanto a los que reclaman mayor indulgencia como a los que reclaman mayor severidad -con relación a las posturas ante el gobierno de Maduro-, a quienes les recuerda que se actuó siguiendo la legalidad internacional. En segundo término, el gobierno de Venezuela y la oposición, por no haber respondido favorablemente a iniciativas de diálogo y negociación, aunque se enfatiza la responsabilidad del gobierno por no aceptar las propuestas del MERCOSUR y del propio Uruguay. Así, el mensaje, primero reivindica la observancia de los Estados al Derecho Internacional para luego insistir con la solución pacífica de controversias. Finalmente, el cuarto mensaje, desde una connotación negativa, reparte la responsabilidad del conflicto entre el gobierno de Venezuela y la oposición. A ambos se los exhorta a diferentes tareas: al gobierno a establecer un canal de entendimiento y diálogo con la sociedad y al pleno respeto a los derechos humanos antes de la instalación de la Constituyente, y a la oposición a comprometerse en dicho diálogo.

Los pedidos se fundamentan en los principios de solución pacífica de controversias y en la obligación de los Estados de cooperar entre sí en la dimensión de protección a los derechos humanos. II.8. Comunicado de Prensa N° 60/17. Comunicado sobre Venezuela (Ministerio de Relaciones Exteriores, 1 de agosto de 2017). En el clima de tensión posterior a la votación, los dos principales líderes políticos opositores al gobierno de Maduro, Leopoldo López y Antonio Ledezma, bajo arresto domiciliario por temas de salud, fueron enviados nuevamente a una prisión militar. Las razones aducidas por el gobierno radican en un plan de fuga y en la incitación de los dos dirigentes a no votar en el llamado a la Constituyente del 30 de julio. El comunicado, encabezado por “el Gobierno de la República Oriental del Uruguay”, antes de emitir los tres mensajes, califica a López y Ledezma como “dos relevantes figuras de la vida política” en su país. Paso seguido, el primer mensaje tiene como destinatario al gobierno de Venezuela con una connotación negativa. En efecto, se “exhorta una vez más” a la liberación de todos los presos políticos, incluyendo los dirigentes mencionados, en un pedido que se inspira en la obligación de los Estados de cooperar entre sí en la dimensión de protección a los derechos humanos. El segundo también es dirigido al gobierno de Venezuela densidades nº 22 - diciembre 2017

Wilson Fernández Luzuriaga

mediante “un llamado” a asegurar los derechos de los detenidos con especial cuidado de su integridad física. La expresión trasunta un temor que le imprime al texto una connotación negativa, que otra vez remite a la obligación de los Estados de cooperar entre sí en la dimensión de protección a los derechos humanos. Por último, el tercer mensaje está, nuevamente, centrado en el gobierno de Maduro desde una connotación negativa. Si bien hay un ofrecimiento para aportar a la búsqueda de “una solución política, negociada y duradera”, también se reitera la inconveniencia del instrumento del encarcelamiento político. Los principios que sustentan el mensaje refieren a la solución pacífica de controversias y a la obligación de los Estados de cooperar entre sí en la dimensión de protección a los derechos humanos. II.9. Comunicado de Prensa N° 62/17. Aclaración sobre artículo de prensa (Ministerio de Relaciones Exteriores, 8 de agosto de 2017). Finalmente, la Asamblea Nacional Constituyente de Venezuela es instalada el 4 de agosto. Ese día en San Pablo, en la Reunión de Ministros de Relaciones Exteriores del MERCOSUR, por unanimidad, se decidió: “Suspender a la República Bolivariana de Venezuela en todos los derechos y obligaciones

inherentes a su condición de Estado Parte”, en virtud del artículo 5 del Protocolo de Ushuaia. Asimismo, se decide que los Estados Partes definirán medidas que minimicen impactos negativos sobre el pueblo venezolano (Decisión sobre la suspensión de la República Bolivariana de Venezuela en el MERCOSUR en aplicación del Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso Democrático en el MERCOSUR, 5 de agosto de 2017). La Decisión no cambia el estatus de Venezuela en el bloque, suspendida del MERCOSUR desde diciembre de 2016. No obstante, se termina convirtiendo en estímulo para más acciones condenatorias en el espacio panamericano. En efecto, a nivel regional, los cancilleres y representan16 tes de 17 países de América se reunieron en Lima el 8 de agosto y manifestaron la “condena a la ruptura del orden democrático en Venezuela” y “la decisión de no reconocer a la Asamblea Nacional Constituyente, ni los actos que emanen de ella, por su carácter ilegítimo”. La declaración, no firmada por Uruguay, señala el “pleno respaldo y solidaridad con la Asamblea Nacional, democráticamente electa”. Los signatarios definieron también: el enérgico rechazo a la violencia y el uso de la fuerza; el apoyo y la solidaridad con la Fiscal General y los integrantes del Ministerio Público; la condena a la

16. Argentina, Brasil, Canadá, Colombia, Chile, Costa Rica, Granada, Guatemala, Guyana, Honduras, Jamaica, México, Panamá, Paraguay, Perú, Santa Lucía y Uruguay.

densidades nº 22 - diciembre 2017

El camino hacia la aplicación de la Cláusula Democrática a Venezuela desde los comunicados de la Cancillería uruguaya

violación sistemática de los derechos humanos y las libertades fundamentales. Como consecuencia, la declaración marca la voluntad de los gobiernos “de continuar la aplicación de la Carta Democrática Interamericana” y el “apoyo a la decisión del MERCOSUR”. Finalmente, se establece: no apoyar ninguna candidatura venezolana en mecanismos y organizaciones regionales e internacionales; detener la transferencia de armas hacia Venezuela a la luz del Tratado sobre el Comercio de Armas; mantener un seguimiento de la situación a nivel de cancilleres, y reunirse a más tardar en la próxima sesión de la Asamblea General de las Naciones Unidas, oportunidad en la que se podrán sumar otros países (Declaración 007 – 17, 8 de agosto de 2017). En el plano nacional, el Partido Comunista del Uruguay, la lista la lista 711, el Partido por la Victoria del Pueblo y Casa Grande -grupo liderado por la senadora Constanza Moreira-, todos sectores del Frente Amplio, rechazan la decisión de Uruguay sobre la aplicación del Protocolo de Ushuaia. Pese a alguna manifestación en ese sentido desde el Movimiento de Participación Popular, Mujica manifestó, antes de que se conociera oficialmente la postura uruguaya, que le había trasmitido a Vázquez su respaldo en lo que decidiera. En este contexto complicado, el único mensaje que deriva de los tres párrafos del comunicado debe atribuirse al

gobierno uruguayo. El único destinatario es el diario local El País, desde una connotación negativa, ya que se desmiente la supuesta felicitación de Vázquez a Nin Novoa por el resultado de la reunión de cancilleres del MERCOSUR. Se explica que la sanción a Venezuela no se tomó con alegría al constatar la ruptura del orden institucional, pero que se seguirá abogando por una solución pacífica, negociada y acordada por los venezolanos. El mensaje queda fundamentado en la observancia de los Estados al Derecho Internacional en tanto reafirmación de la institucionalidad democrática establecida en acuerdos internacionales y en la solución pacífica de controversias. II.10. Comunicado de Prensa N° 63/17. Venezuela: el MERCOSUR rechaza el uso de la fuerza para restablecer el orden democrático (Ministerio de Relaciones Exteriores, 12 de agosto de 2017). En un contexto de crisis institucional en Venezuela en el que se denuncia represión y detenciones en el marco de la resistencia de sectores opositores, el 11 de agosto, el presidente de Estados Unidos Donald Trump dejó abierta la posibilidad de intervenir militarmente en ese país. La justificación a la amenaza la funda en la posición geopolítica, al señalar, “tenemos tropas en lugares del mundo que son muy lejos y Venezuela no queda lejos”, pero también en la crisis humanitaria: “La gente está sufriendo y están muriendo”17. densidades nº 22 - diciembre 2017

Wilson Fernández Luzuriaga

El comunicado consta de tres mensajes, cuyos autores son “Los países del MERCOSUR”. El primero es una reafirmación de la postura tomada el 5 de agosto, para condenar nuevas acciones del gobierno de Venezuela, destinatario del texto: represión, detenciones arbitrarias, cercenamiento de libertades individuales, reducción del espacio para el debate político y la negociación. La connotación de las expresiones es negativa, desde fundamentos en los principios de observancia de los Estados al Derecho Internacional en tanto reafirmación de la institucionalidad democrática establecida en acuerdos internacionales, la obligación de los Estados de cooperar entre sí en la dimensión de protección a los derechos humanos y la solución pacífica de controversias. En el segundo mensaje, los firmantes, quienes se comprometen a seguir insistiendo individual y colectivamente, explican que el gobierno venezolano –destinatario exclusivo del reclamo- no puede aspirar a una convivencia normal con sus vecinos hasta que cumpla los compromisos asumidos “de manera libre y soberana” y restablezca la democracia. Desde la connotación negativa, otra vez se concreta una reivindicación de la observancia de los Estados al Derecho Internacional en tanto reafirmación de la institucionalidad democrática establecida en

acuerdos internacionales. Por último, el tercer mensaje comienza advirtiendo que “los únicos instrumentos aceptables para la promoción de la democracia son el diálogo y la diplomacia” para concretar un claro alegato de repudio a “cualquier opción que implique el uso de la fuerza”, lo que también alude, indirectamente a una intervención externa. Dicho repudio es calificado como “la base fundamental de la convivencia democrática”, ya sea en el plano interno como en relaciones internacionales. La connotación es nuevamente negativa dirigida al gobierno de Estados Unidos, sin nombrarlo. Los principios alegados son la solución pacífica de controversias, la proscripción del uso o amenaza de la fuerza en las relaciones internacionales e, indirectamente, la proscripción de intervenir en asuntos internos de los Estados. II.11. Comunicado de Prensa N° 67/17. Comunicado Conjunto del MERCOSUR que condena la usurpación de las atribuciones de la Asamblea Nacional de Venezuela (Ministerio de Relaciones Exteriores, 18 de agosto de 2017). La Asamblea Nacional Constituyente de Venezuela retiró las competencias legislativas de la Asamblea Nacional, el 18 de agosto, después de que este último órgano se negase a reconocer la legitimidad del primero. La Asamblea

17. Ver: Panampost, 11 de agosto de 2017. Accesible en: <https://es.panampost.com/orlandoavendano/2017/08/11/trump-intervenir-militarmente-venezuela/>.

densidades nº 22 - diciembre 2017

El camino hacia la aplicación de la Cláusula Democrática a Venezuela desde los comunicados de la Cancillería uruguaya

Nacional ya no podía llevar a cabo ninguna iniciativa por haber sido declarada en desacato por el Tribunal Supremo de Justicia. El comunicado conjunto tiene como sujeto a “Los países fundadores del MERCOSUR” y del texto se desprenden tres mensajes. El primero es una clara condena al gobierno de Venezuela, por usurpar las atribuciones de la Asamblea Nacional, institución que se jerarquiza mediante el concepto de haber sido “democráticamente electa por la mayoría de los venezolanos” y por lo tanto “exclusiva titular del Poder Legislativo”. Su connotación es negativa, en una nueva reivindicación de la observancia de los Estados al Derecho Internacional en tanto reafirmación de la institucionalidad democrática establecida en acuerdos internacionales. El segundo mensaje es una ratificación del primero, al indicar que la medida restringe aún más la salida del conflicto, y está dirigido al gobierno de Venezuela, en una connotación negativa que vuelve a constituir una reivindicación de la observancia de los Estados al Derecho Internacional en tanto reafirmación de la institucionalidad democrática establecida en acuerdos internacionales. Finalmente, el tercer mensaje es una consecuencia directa de la descripción hecha en los anteriores. El no reconocer ésta ni ninguna medida de la Constituyente y considerar, por primera vez, inconstitucional su propia convocatoria, constituyen censuras con obvia connotación negativa, dirigida al

gobierno de Venezuela. Ambas manifestaciones, vuelven a reivindicar la observancia de los Estados al Dere-cho Internacional en tanto reafirmación de la institucionalidad democrática establecida en acuerdos internacionales. Conclusiones Este análisis parte de considerar como legítimo canal de transmisión del Estado uruguayo, a los comunicados de prensa emitidos por su Cancillería. La emisión de los mensajes señala rumbos deseables y legitima a sus destinatarios como contrapartes, independientemente de que su connotación sea primordialmente positiva o primordialmente negativa. Los contextos de oportunidades o constricciones universales, multilaterales, regionales, subregionales o domésticas son el estímulo para que el gobierno uruguayo, en forma individual o en conjunción de voluntades con otros gobiernos, decida emitir un documento y publicarlo en su sitio web. Adicionalmente, los principios de Derecho Internacional, emanados del sistema de las Naciones Unidas, se revelan como un elemento de comprensión de posturas y justificación de reclamos, censuras, elogios o proposiciones. Las 11 declaraciones o comunicados analizados emanan de contextos clasificados, según su dimensión espacial y/o institucional, en seis categorías. A su vez de esos documentos se desprende: cinco categorías de autores; 38 mensajes emitidos; nueve destinatarios aludidos en 54 imputaciodensidades nº 22 - diciembre 2017

Wilson Fernández Luzuriaga

nes, y seis principios de Derecho Internacional invocados directa o indirectamente en 60 ocasiones. Con relación a los contextos elegidos por los autores, los episodios referentes a la crisis institucional en Venezuela constituyen el estímulo para que se redacte el 91% de los documentos. A su vez, el 55% de los documentos son respuesta a un contexto regional panamericano. Otro 45% se enmarcan en episodios que muestran consensos y disensos en el sistema político uruguayo sobre la crisis venezolana. El contexto multilateral universal, el contexto subregional MERCOSUR y el contexto de las relaciones bilaterales Uruguay-Venezuela, son cada uno, estímulo para un 18% de los textos oficiales. La crisis institucional en Venezuela responde, en términos generales, a decisiones de su gobierno y anuncian climas de censura de las declaraciones o comunicados. Los contextos generados en el espacio panamericano, en una primera instancia, responden a los fracasados intentos de Almagro en promover sanciones a Venezuela, no obstante los escenarios que involucran países de las tres américas son una constante durante todo el tiempo estudiado. Asimismo, los movimientos que producen las decisiones del gobierno uruguayo generan periódicas reacciones en el sistema político nacional. Estas reacciones si bien tienen una clara consecuencia institucional con el llamado a Sala al canciller por un

densidades nº 22 - diciembre 2017

diputado opositor, en general, responden a disensos en el propio Frente Amplio. Esos disensos se confirman y agravan a partir de la decisión de aplicar el Protocolo de Ushuaia. Los contextos multilaterales están enmarcados en una declaración formulada por el Secretario General de las Naciones Unidas y en las manifestaciones del papa Francisco. El contexto subregional del MERCOSUR se va transformando en el espacio principal de estímulos a las declaraciones y comunicados, desde la convocatoria a la Asamblea Nacional Constituyente y desde la aplicación del Protocolo de Ushuaia. Finalmente, el contexto de las relaciones bilaterales se concentra en el incidente derivado de las calificaciones de Maduro a Nin Novoa. El sujeto emisor, Ministerio de Relaciones Exteriores, opta por publicar las declaraciones y comunicados oficiales sobre el conflicto, pero también opta por no publicar en su página web decisiones trascendentes. Entre ellas, la más dramática, la Decisión del MERCOSUR sobre la aplicación del Protocolo de Ushuaia del 5 de agosto. En definitiva, el sujeto emisor da cuenta de posturas oficiales del gobierno uruguayo, pero asumiendo distintos atributos. Así el 26% de los 38 mensajes, que se desprenden de los comunicados analizados, tienen como autor a Uruguay en un concierto con países latinoamericanos (en tres reuniones), el 24% con países del

El camino hacia la aplicación de la Cláusula Democrática a Venezuela desde los comunicados de la Cancillería uruguaya

MERCOSUR (en tres reuniones), el 16% con países panamericanos (en una reunión) y el 13% con países sudamericanos (en una reunión). El gobierno uruguayo asume la autoría en forma solitaria en el 21% restante de los mensajes (en tres publicaciones). El número de Estados nacionales autores de las tres declaraciones conjuntas en el espacio latinoamericano, oscila entre ocho y once. Los mensajes se concentran en el gobierno de Venezuela y tienen una naturaleza generalmente condenatoria. No obstante, también se comprueban mensajes más optimistas sobre el futuro de la crisis, principalmente dirigidos al pueblo venezolano y al papa Francisco por su mediación. En dos de los tres comunicados emitidos por cuatro Estados Partes del bloque subregional, los autores del documento se autodenominan “países fundadores del MERCOSUR”. Esta expresión resulta claramente significativa, en tanto alegación que el nuevo socio, ahora suspendido, es quien altera las reglas del acuerdo, tanto por incumplimiento en la incorporación de la normativa como por observancia a reglas democráticas y republicanas, lo que, se argumenta, dificulta su convivencia en la región. Como es obvio, estos mensajes son mayormente dirigidos al gobierno de Venezuela, tanto antes como después de la aplicación del Protocolo de Ushuaia. Pero cabe acotar que el comunicado del 12 de agosto, responde a declaraciones

amenazantes del presidente Trump, reivindicando el principio de no intervención y el de proscripción al uso o amenaza de la fuerza. La declaración conjunta que alude a un concierto panamericano, es redactada por 14 países, incluidos Estados Unidos y Canadá. En ella si bien hay mensajes condenatorios hacia el gobierno de Venezuela, también hay una reivindicación positiva frente a los mecanismos de solución de controversias y una apuesta al multilateralismo ante la actuación de Almagro. Cabe acotar que dicho documento es firmado en marzo, cuando la crisis no había llegado a los niveles marcados por la pérdida de competencias de la Asamblea Nacional. Asimismo, la declaración de los países sudamericanos, reúne la voluntad de seis Estados nacionales, quienes refuerzan su competencia en una crisis doméstica con la mención a su pertenencia a la UNASUR, organismo que cuenta con el Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo de la UNASUR sobre compromiso con la Democracia de 2010, como mecanismo de sanción. En el documento todos son mensajes condenatorios y están dirigidos al gobierno de Venezuela. Finalmente, el gobierno uruguayo opta por emitir tres comunicados de prensa de su exclusiva autoría a partir de la elección de la Asamblea Nacional Constituyente. Como se adelantó, la Cancillería decidió no publicar la Decisión del MERCOSUR del 5 de

densidades nº 22 - diciembre 2017

Wilson Fernández Luzuriaga

agosto. Esta omisión no impidió reacciones a la interna del Frente Amplio con comunicados oficiales de varias agrupaciones. Curiosamente, el primer Comunicado de Prensa pos sanción, es una aclaración –en tono de desmentido- al diario El País sobre lo doloroso que significó sancionar y sobre lo temporal de la propia sanción. Pero, en definitiva, los documentos de exclusiva autoría nacional también son fuertemente condenatorios del gobierno de Maduro, con algunas expresiones que censuran posturas de la oposición venezolana. Con relación a la connotación de los 38 mensajes, la primera afirmación que se desprende es que el 79% trasunta una valoración negativa y solo 21% una valoración positiva. Los países latinoamericanos, fundadores del MERCOSUR , panamericanos y sudamericanos, aunque con énfasis en distintos contextos y circunstancias, centran las expresiones de censura al gobierno de Venezuela al interpretar que sus acciones alteran las reglas del régimen democrático y menoscaban los derechos humanos. Si bien Uruguay repite ese patrón, también dirige mensajes negativos a posturas que trasuntan censuras extremas al gobierno de Maduro como las expresiones del diario El País sobre una supuesta felicitación del presidente al canciller -por la aplicación del Protocolo de Ushuaia- o como las declaraciones de Trump -sobre el uso de la fuerza en Venezuela-. La gran mayoría del 21% de

densidades nº 22 - diciembre 2017

los mensajes positivos se desprende de la adhesión a fórmulas de solución pacífica del conflicto o de intervenciones de terceras figuras como el Secretario General de las Naciones Unidas o el papa Francisco. Incluso el informe de Almagro, del 14 de marzo, es recogido con expresiones de aprobación, más por el activo rol de la OEA y porque se trata de un camino para solucionar el conflicto, que por el propio contenido del documento. En cuanto a los sujetos destinatarios, la primera conclusión que se debe jerarquizar es que el gobierno de Venezuela recibe el 57% de las 53 imputaciones que contienen los mensajes. A su vez, la oposición recibe el 15% de los mensajes y el pueblo venezolano un 13%. El papa Francisco recibe tres mensajes, el Secretario General de la OEA, el Secretario General de la ONU, el sistema político uruguayo, el diario El País y el gobierno de Estados Unidos reciben un mensaje cada uno. El gobierno de Venezuela recibe mensajes de rechazo a sus acciones durante todo el período, claramente concentrados en decisiones que se interpretaron como dañinas al régimen democrático o violatorias de los derechos humanos. La oposición es destinataria de un número mucho menor de mensajes de censura, básicamente concentradas en el enlentecimiento del diálogo. Los mensajes positivos que reciben uno y otro hacen a su respectiva disposición de explorar caminos tendientes a negociar y a solucionar las

El camino hacia la aplicación de la Cláusula Democrática a Venezuela desde los comunicados de la Cancillería uruguaya

controversias por vías pacíficas. A su vez, el pueblo venezolano es siempre objeto de mensajes solidarios sobre su sufrimiento por la prolongada crisis política y sobre el ofrecimiento de apoyo. Las intervenciones de los jerarcas de la ONU y la OEA y del papa Francisco son materia de elogios. Finalmente, el mensaje al sistema político nacional -tanto en la vertiente que pretende posturas de fuerte censura como en la vertiente que pretende acciones de apoyo al gobierno de Venezuela-, el mensaje al diario El País y el mensaje indirecto al gobierno de Estados Unidos, configuran expresiones de rechazo a sus conductas. Finalmente, cabe reflexionar sobre las 60 invocaciones a principios generales de Derecho Internacional que directa o indirectamente se deducen de los mensajes. El 38% de las invocaciones refiere al principio de buena fe en tanto observancia de los Estados al Derecho Internacional. Esto corresponde a 23 invocaciones de las cuales 21 alegan la observancia en tanto reafirmación de la institucionalidad democrática establecida en acuerdos internacionales y dos la defensa del Derecho Internacional como premisa genérica. Tanto la Carta Democrática Interamericana como las llamadas cláusulas democráticas de MERCOSUR y UNASUR son las herramientas que justifican y, en algunos casos estimulan, las opiniones de censura hacia el gobierno de Venezuela. En segundo lugar, un 28% de los mensajes aluden a la obligación de los

Estados de cooperar entre sí, directamente asociada a la dimensión de protección a los derechos humanos, en expresiones concentradas en censuras al gobierno de Venezuela y en algunos mensajes en expresiones de apoyo al pueblo venezolano. En el primer caso se trata de reclamos por menoscabo a derechos políticos, mientras que en el segundo caso, de solidaridad por una prolongada situación de crisis que afecta derechos económicos y sociales. En tercer lugar, un 25% de los mensajes muestra una adhesión al principio de solución pacífica de controversias a los que puede sumarse un 3% que reafirma la apuesta de los Estados al multilateralismo. Se trata de censuras a situaciones de violencia, pero también de ofrecimientos dirigidos al gobierno de Maduro y a la oposición. Inclusive se muestra confianza en terceros actores que proponen esfuerzos para acercar a las partes. Finalmente, dos mensajes resaltan el principio de no intervención en asuntos de jurisdicción interna de los Estados, uno proclamado en forma genérica y aludiendo a una histórica postura de la política exterior uruguaya y, otro, dirigido al presidente Trump. Asimismo, un mensaje invoca la prohibición de recurrir al uso o amenaza de la fuerza en las relaciones internacionales, también dirigido a Trump. En definitiva, si bien el gobierno uruguayo demuestra un extremo cuidado por los equilibrios en el sistema político nacional y, especialmente, por la densidades nº 22 - diciembre 2017

Wilson Fernández Luzuriaga

administración de disensos en el partido de gobierno, en forma individual o concertada con otros países, es protagonista de mensajes de fuerte censura al gobierno venezolano. Los reclamos aluden a la observancia a los compromisos asumidos en materia de defensa al régimen democrático, en variadas formas de protección a los derechos humanos y en salidas pacíficas y concertadas de la crisis institucional. Esta comprobación contrasta con manifestaciones vertidas al sistema político y la sociedad civil nacionales, en las que el discurso trasunta mayores equilibrios entre quienes propulsan actitudes más duras en la censura al gobierno de Maduro y entre quienes pretenden una mayor comprensión y defensa de su gestión, argumentando campañas de desestabilización lideradas por Estados Unidos o reafirmación de los procesos de integración o concertación política subregionales y regionales.

Bibliografía Bizzozero Revelez, Lincoln J. (1989). Comunicación y análisis de contenido en las Relaciones Internacionales. Montevideo: Fundación de Cultura Universitaria. Fernández Luzuriaga, Wilson (2016)“Las expectativas sobre el rol sistémico de un Estado pequeño. Uruguay y su instalación en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas”. En: Comba, Daniel y Sosa Sálico, María de los Milagros, comp. Terceras Jornadas de densidades nº 22 - diciembre 2017

Ciencia Política del Litoral. Santa Fe: Universidad Nacional del Litoral. Accesible en: <http://www.fhuc.unl. edu.ar/media/investigacion/publicacion es/CIENCIA%20POLITICA/ciencia% 20politica%20ebook_2016.pdf>. Jiménez de Aréchaga, Eduardo (1980). El Derecho Internacional Contemporáneo. Madrid: Editorial Tecnos. Otros documentos Decisión sobre la suspensión de la República Bolivariana de Venezuela en el MERCOSUR en aplicación del Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso Democrático en el MERCOSUR. São Paulo, 5 de agosto de 2017. Accesible en:<http://www.cartillaciudadania.merc osur.int/uploads/decision-suspensionde-venezuela-del-mercosur_es.pdf>. Declaración Conjunta 007 – 17. Lima, 8 de agosto de 2017. Accesible en: <http://www.nodal.am/2017/08/declara cion-lima-8-agosto-2017/>. Ministerio de Relaciones Exteriores, Dirección de Prensa. Comunicado de Prensa N° 17/17. Situación en Venezuela. Montevideo, 31 de marzo de 2017. Accesible en: <https://presidencia.gub. uy/comunicacion/comunicacionnoticias /comunicado-situacion-venezuelamrree>. Ministerio de Relaciones Exteriores, Dirección de Prensa. Comunicado de Prensa N° 72/16. Posición del gobierno uruguayo sobre el traspaso de PPT del MERCOSUR. Montevideo, 7 de julio de 2016. Organización de Estados Americanos. OSG/128-17. Washington DC, 14 de

El camino hacia la aplicación de la Cláusula Democrática a Venezuela desde los comunicados de la Cancillería uruguaya

marzo de 2017. Accesible en: <http:// www.oas.org/documents/spa/press/Info rme-VZ-Spanish-signed-final.pdf>. Parlamento del Uruguay. Interpelación: moción aprobada respaldó actuaciones del gobierno nacional. Montevideo, 11 de mayo de 2017. Accesible en: <https:// parlamento.gub.uy/noticiasyeventos/no ticias/node/87146>. Resolución de la Asamblea General de las Naciones Unidas Nº 2625 (XXV). Declaración sobre los principios de Derecho Internacional referentes a las relaciones de amistad y a la cooperación entre los Estados de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas. Nueva York, 24 de octubre de 1970. Accesible en: <http://www.un.org/es/comun/ docs/?symbol=A/RES/2625(XXV)&La ng=S&Area=RESOLUTION>. Tribunal Supremo de Justicia, Sala Constitucional. Ponencia Conjunta. Caracas, 28 de marzo de 2017. Accesible en: <https://es.scribd.com/document/ 343289414/Sala-Constitucional-28Marzo-2017>. Los once comunicados de prensa analizados fueron extraídos de la página web del Ministerio de Relaciones Exteriores en la sección de su Dirección de Prensa: <http://www.mrree.gub.uy/ frontend/page?1,inicio,comunicadosde-prensa,O,es,0,>.

densidades nº 22 - diciembre 2017

¿Es viable la división de poderes en la integración regional? El caso de la Unión Europea Alejandra P. Díaz La división de poderes es un concepto que surge en el siglo XVII como oposición al absolutismo. Su creador fue John Locke, un inglés, preocupado por como el poder anulaba a los individuos aplastándolos de acuerdo a la voluntad del detentador del poder, generalmente, un rey absolutista. Locke plantea, en su clásico Segundo Ensayo sobre el Gobierno Civil, la necesidad de separar el poder en un poder colegiado que represente al pueblo (allí aparece la idea de representante tal como la conocemos hoy) y un poder Ejecutivo quien tendrá como única función la de “ejecutar”, es decir, llevar a cabo las leyes que emanarán del Legislativo. Fue en el siglo XVIII, cuando Montesquieu analizando el caso inglés, en su recordado El espíritu de las leyes, encuentra el principio de checks and balance que el descubre en la dinámica que se da entre las cámaras legislativas

(alta y baja) del Parlamento británico y el Poder Ejecutivo. Fue en la Convención de Filadelfia que dio como fruto la Constitución Norteamericana de 1787 que plasmó esa teoría del checks and balances que implicaba la capacidad de separar el poder en tres: Legislativo, Ejecutivo y Judicial. El sistema implica la independencia de cada poder en su existencia pero a la vez una necesidad de cooperación y control entre los mismos. Desde que nació la idea, hace poco más de 300 años, siempre se aplicó en el sentido de un Estado soberano. La idea del ckecks and balances fue adaptada, principalmente, en Europa a un sistema Parlamentario, en el cual la separación se atenúa en lo que algunos dieron en llamar división de funciones o delegación de funciones. También podríamos aclarar que el poder del Estado es uno solo, pero para que no

Licenciada en Ciencia Política de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires (UBA). Docente de Ciencia Política en el CBC de la UBA. Docente de Teoría del Estado y Derecho de la Integración en la Facultad de Derecho de la UBA.

densidades nº 22 - diciembre 2017

¿Es viable la división de poderes en la Integración Regional? El caso de la Unión Europea

pueda volverse arbitrariamente contra el ciudadano, se lo separa en poderes que vienen a ser facultades que actúan coordinadamente entre ellas. Básicamente tres (los tres poderes clásicos del Estado) pero que bien podrían ser más. En definitiva, en los Estados actuales podemos reemplazar el concepto de separación de poderes por el de “control”. El “control” se encuentra en las constituciones como procedimientos o técnicas institucionales para limitar y controlar a los diferentes órganos de poder en el ejercicio de sus funciones. Los podemos entender como mecanismos que influyen a los órganos entre sí, logrando un ejercicio de cooperación y a la vez de controles recíprocos. Como vemos es en definitiva el planteo esencial de los checks and balances propuestos en el 1 siglo XVIII. Lowenstein clasifica los controles del poder estatal en intraórganos e interórganos. Los primeros operan dentro de la organización de un poder, por el ejemplo, el Poder legislativo, en donde las Cámaras del Congreso están obligadas a cooperar para alcanzar la sanción de un proyecto legislativo. En el caso del poder interórganos se trata de la dinámica de control propiamente dicho entre los distintos poderes del Estado en el proceso político. Esto se puede ver por ejemplo, en el Presidencialismo cuando para nombrar embajadores se requiere la propuesta del Poder Ejecutivo y la

aprobación del Legislativo a través del Senado. Aquí claramente es necesaria una coordinación y cooperación para lograr el objetivo, pero también se ve el control de un órgano que podría impedir el nombramiento si lo considerará pertinente. La pregunta que podríamos hacernos, en nuestros días, es si sería posible que en los esquemas de Integración se llevara a la práctica esta teoría de la cual venimos hablando. Y si esto fuera posible, de qué manera podría darse. Antes de continuar sería útil plantear la idea de qué se entiende por un esquema de integración. La integración abarcaría un proceso penetrante en la proximidad entre los miembros de una organización. Este fenómeno estaría reflejando una profunda voluntad de crear acuerdo; los Estados aceptan construir un diagrama político conjunto, por ejemplo, la formación de un ámbito económico tal como una zona de libre comercio o una unión aduanera. El término “integración” podría aludir a cualquier iniciativa que pretenda buscar soluciones análogas, para ciertos sectores, como económico, social, jurídico o militar. Pero por otra parte, podría referirse a un proceso en cual unidades autónomas del derecho internacional que decidan constituir agrupaciones para alcanzar la formación de un sistema jurídico coherente e institucionalizado en común. En este

1. Lowenstein, Karl. Teoría de la Constitución. Ed. Ariel, Barcelona, 1976.

densidades nº 22 - diciembre 2017

Alejandra P. Díaz

último concepto, se encontraría la idea de “proceso” implícita en la perspectiva de diferentes grados posibles de integración y de una estructura organizativa. Czar de Zalduendo comprende que la “Integración regional sería el conjunto de tratamientos preferenciales- tanto económicos como sociales y, tal vez, políticos- que se otorgan Estados perteneciente a la misma región”2 Agrega también Ciuro Caldani, que “La integración de diversos Estados es uno de los caminos para superar las limitaciones de la globalización/ marginación que con numerosas tensiones entre la mundialización y las reacciones de los Estados y las regiones, se producen en nuestro tiempo”3. Por lo tanto, la Integración implica un término que puede usarse en diferentes sentidos. En un concepto más abarcativo, “la ‘integración’ se referiría, en sentido más amplio, a cualquier iniciativa local de cooperación que tenga por objetivo la liberalización del comercio y/o la reducción de los aranceles. Ya en un sentido más especifico, describiría un proceso compuesto por las fases de la zona de libre comercio, de la unión aduanera, del mercado común y, en última

instancia, de la unión económica”4. Un esquema de integración implica una organización que se ubica “entre las organizaciones internacionales clásicas y las estructuras federales. La distribución de competencias que se opera en su seno es tan profunda que no puede equipararse absolutamente a las organizaciones tradicionales, mientras que la retención de determinados poderes soberanos por sus Estados miembros impiden también que puedan ser calificadas de Estados federales”5. Como sostiene Czar de Zalduendo, “es útil destacar que, diferencia de la organización tripartita de poderes (legislativo, ejecutivo y judicial) que rige en la organización política nacional, los órganos de la integración combinan, por lo general, las funciones normativas con las ejecutivas y, en algunos casos, los órganos ejecutivos intervienen en el procedimiento de 6 resolución de conflictos” . Desde ya partimos de la idea que los procesos de integración tienen todos, a pesar de ser semejantes, características y dinámicas particulares. Entre todos, el que surge como un diseño institucional diferenciado es el de la Unión Europea. Ese diagrama institucional se ha alcanzado luego de un largo camino de

2. Czar de Zalduendo, Susana. “Derecho Internacional y derecho de la Integración”. En: Negro, Sandra Cecilia (directora). Derecho de la Integración. Manual. Ed B de F, Bs. As., 2013, pág. 30. 3. Ciuro Caldani, Miguel Ángel. “Aportes metodológicos para la integración del MERCOSUR”. En: Revista de la Secretaria del Tribunal Permanente de Revisión, Año 1, Nº 1, 2013, pág. 109. 4. Carvalho de Vasconcelos, Raphael. “Regionalismo”. En: Revista de la Secretaria del Tribunal Permanente de Revisión, Año 1, Nº 1, 2013, pág. 218. 5. Sobrino Heredia, José Manuel. “Las organizaciones internacionales. Generalidades”. En: Diez de Velasco, Manuel. Las organizaciones Internacionales, 8ª ed. Tecnos, Madrid, 1994, Cap I, pág. 46 6. Czar de Zalduendo, op cit. pág. 30.

densidades nº 22 - diciembre 2017

¿Es viable la división de poderes en la Integración Regional? El caso de la Unión Europea

evolución en su estructura institucional. Es importante recordar que entre los cinco Estados fundadores de la CECA7 se encontraban Alemania y Francia quienes tenían desconfianzas mutuas desde hace mucho tiempo. Por ende, había un interés especial porque ninguno alcanzará a tener el poder totalmente concentrado. La cláusula de toma de decisiones por unanimidad es insuficiente para calmar esa desconfianza y a la vez competencia entre estos grandes estados. Por ende, fue necesario crear un entramado de poder donde la toma de decisión necesitara de la cooperación de todos los involucrados. Para tratar de mostrar cómo se da en esta construcción política jurídica el principio de división de poderes nos limitaremos a hacer un breve análisis de la estructura institucional actual. Para comenzar, corresponde definir en primer término que se entiende por la UE, de acuerdo con lo establecido por el Tratado de Unión Europea en su artículo 1, que es una Unión “a la que los Estados miembros atribuyen competencias para alcanzar sus objetivos comu8 nes” . La Unión Europea es un fenómeno de integración que ha ido evolucionado a formas institucionales más complejas que la de otros esquemas. Esas instituciones tienen un funcionamiento

de cooperación y están sometidos a controles mutuos. La particularidad radica en que este entramado tiene algunas semejanzas con las estructuras tripartitas de poder de los Estados nacionales, aunque con un nivel de mayor complejidad. No es novedad sostener que la UE es una Organización Internacional de Integración, la cual basa su poder en las competencias cedidas por los Estados Miembros a través de tratados Internacionales enmarcados en el Derecho internacional. La estructura de la organización que nos convoca está delimitada por el Tratado de la UE (TUE) y el Tratado de funcionamiento de la UE (TFUE), y conjuntamente, por los tratados de adhesión de los Estados Miembros, que constituyen, podemos decir, una especie de horizonte constitucional, Constituido sobre todo el entramado de tratados que lo fueron conformando, a pesar que el Tratado Constitucional firmado en 2003, fracaso en su aprobación. Desde el inicio de proyecto común en 1951 con la firma del Tratado de Paris que establecía la Comunidad Europea del Carbón y el Acero (CECA), el panorama institucional ha ido transformándose completamente a lo largo del más de medio siglo. No obstante, la principal inquietud de la

7. Los 6 primeros países integrantes de la CECA fueron Alemania, Bélgica, Francia, Italia, Luxemburgo y Países Bajos. 8. Art 1, Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE). Accesible en: <http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:12012E/TXT&from=ES>.

densidades nº 22 - diciembre 2017

Alejandra P. Díaz

UE ha sido la división vertical9 de atribuciones, más que la separación 10 horizontal entre instituciones europeas; esto se debe principalmente a la poca predisposición de los Estados a la transferencia de competencias propias a la Unión. Dicha división se precisó en especial a partir del Tratado de Maastricht (1993) con una estructura tripartita: primero, un nivel supranacional, formado por las Comunidades Europeas, y los otros dos niveles: uno, de Política Exterior y de Seguridad Común y la otra, de Cooperación Judicial y Policial en materia Penal; donde los estados mantienen las competencias y se desarrolla más como una cooperación. Posteriormente al Tratado de Lisboa, el TUE reconoce en el artículo 13 que “las instituciones de la Unión son: el Parlamento Europeo, el Consejo Europeo, el Consejo, la Comisión Europea (denominada en lo sucesivo “Comisión”), el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el Banco Central Europeo y el Tribunal de Cuentas”11. En tanto las organizaciones internacionales conocidas no han tenido en cuenta una estructura diseñada en una división o separación de poderes semejante a las estatales, en la experiencia de la Unión Europea, dado su complejidad por los factores señala-

dos y las competencias asumidas que previamente pertenecían a los Estados Miembros, se volvió necesario diferenciar las funciones llevadas de las instituciones en un sistema de contrapesos. Es difícil tratar de encontrar en la Unión Europea el clásico principio de división de poderes tal cual se presenta en las democracias parlamentarias nacionales, a pesar que parezca que el poder esté repartido entre las diversas instituciones Los países que constituyen la Unión Europea siguen siendo naciones independientes y soberanas, solo que comparten su soberanía, al confiar algunos de sus poderes decisorios en las instituciones de la comunidad creadas por ellos mismos, con la intención de alcanzar formas democráticamente de toma de decisiones a nivel europeo sobre asuntos específicos de interés conjunto. Como ya dijimos anteriormente las cinco principales instituciones responsables de la toma de decisiones son: a) El Parlamento Europeo , ( PE) b) El Consejo de la UE, que representa a los Estados miembros individuales c) El Consejo, que representa a los gobiernos

9. Nivel europeo, nivel nacional, etc 10. Entramado de instituciones de la UE derivados de los Tratados de la Unión. 11. TUE art 13. Aunque el organigrama europeo se completa, el Comité de las Regiones, el Banco Europeo de Inversiones, de Defensor del Pueblo junto con organismos interinstitucionales y agencias; vamos a centrar nuestro trabajo en las ya mencionadas por el TUE

densidades nº 22 - diciembre 2017

¿Es viable la división de poderes en la Integración Regional? El caso de la Unión Europea

d) La Comisión Europea, que defiende los intereses de la Unión en su conjunto. Es de hecho la representante de la Unión. e) El Tribunal de Justicia Europeo, que se encarga de velar por la interpretación y aplicación del derecho comunitario como un verdadero tribunal jurisdiccional. Estas cinco instituciones centrales en el entramado institucional de UE, no son idénticas a la clásica división de poderes que conocemos. Asimismo, en los tratados no se definen el poder legislativo ni el ejecutivo, solamente el judicial , el cual, es el único que recibe el trato adecuado a sus funciones, reconociéndole el ejercicio exclusivo de la función jurisdiccional, para garantizar del Derecho comunitario, frente a los otros poderes y para resguardar los Tratados en cuanto fuente suprema de Derecho comunitario. No se puede decir, estrictamente, que el triángulo institucional que integran el PE, el Consejo de la UE y la Comisión, determine que uno u otro sean un poder legislativo o ejecutivo, puesto que en mayor o menor medida, de acuerdo a cada caso, comparten funciones de dirección política, ejecución, control, y particularmente, su injerencia en la creación de normas. Si observamos, podemos ver que le Tribunal de Justicia suele practicar un fuerte activismo judicial que tiene injerencia en la implementación legislativa.

Analicemos, brevemente, como fue evolucionando. El Parlamento Europeo que ha ganado poder en el transcurso de la integración a través de los distintos tratados que fueron dándole más lugar en el proceso de la toma de decisión. A partir de 1979, la elección de los eurodiputados se realiza en forma directa. Con la entrada en vigencia, en diciembre de 2009, del Tratado de Lisboa y del TUE en su artículo 14.3 se establece que las elecciones se realizarán por sufragio universal, directo, libre y secreto. Las elecciones se desarrollan de jueves a domingo de una misma semana del mismo mes y año en todos los países de la Unión y los resultados se conocen luego de que el último país donde se vota haya concluido el acto electoral. Para evitar que los resultados de un país influya en la decisión del electorado de otro. Esto garantiza la unidad de la campaña electoral europea. El sistema electoral a aplicar lo determina cada Estado miembro, por ende, no hay un único sistema electoral. Sin embargo, los miembros están obligados a respetar las reglas básicas de la democracia, es decir, sufragio universal, directo, secreto y libre, con la edad mínima de 18 años a excepción de Austria que tiene como edad mínima los 16. El mandato dura 5 años y es renovable. Ahora ejerce conjuntamente con el Consejo la función legislativa y presupuestaria, lo que, sin embargo, no alcanza para asemejarlo a los órganos legisladores a nivel nacional de los Estados miembros.

densidades nº 22 - diciembre 2017

Alejandra P. Díaz

Asimismo, de la misma manera que las legislaturas nacionales, también ejerce funciones de control político y consultiva, en las condiciones determinada por los Tratados, y el control democrático de todas las instituciones de la Unión Europea, en particular, sobre la Comisión, a través de técnicas tales, como: moción de censura, creación de comisiones temporales de investigación o la obligación de información. Por último, es quien elige al Presidente de la Comisión12. El Consejo Europeo “dará a la Unión los impulsos necesarios para su desarrollo y definirá sus orientaciones y prioridades políticas generales. No ejercerá función 13 legislativa alguna” . Por ende, es quien establece la orientación política que tendrá el proceso de la Unión. Su composición se integra con los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados que componen la Unión, Así como su Presidente y el Presidente de la Comisión. De los trabajos del Consejo participará también el vicepresidente de la Comisión o, lo que es lo mismo, el

Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad. El Consejo Europeo elige a 14 su propio Presidente a través de una mayoría cualificada por un período de dos años y medio, renovable por una única vez. Este cargo le impide ejercer cualquier función a nivel nacional. Si el Presidente cometiera una falta grave o se encontrará impedido de ejercer el cargo, se lo revocaría también por una mayoría cualificada. El Consejo Europeo debe reunirse por lo menos dos veces por semestre mediante la convocatoria del Presidente. También podría convocarlo a reunión extraordinaria, si la situación así lo requiere. La dinámica de esta institución es del tipo intergubernamental, puesto que la discusión se da a través de los Jefes de Estado y de Gobierno y en algunas ocasiones, quizás de algunos ministros. Y se pronunciarán por el mecanismo de consenso, a menos que los tratados insten a otro dispositivo. En el caso del Consejo15 tiene función

12. El Parlamento Europeo estará compuesto por representantes de los ciudadanos de la Unión. Su número no excederá de setecientos cincuenta, más el Presidente. La representación de los ciudadanos será decrecientemente proporcional, con un mínimo de seis diputados por Estado miembro. No se asignará a ningún Estado miembro más de noventa y seis escaños. Art 14 TUE. 13. Art 15 TUE. 14. En el artículo 15.6 del TUE se establecen las funciones del Presidente a saber: “a) presidirá e impulsará los trabajos del Consejo Europeo; b) velará por la preparación y continuidad de los trabajos del Consejo Europeo, en cooperación con el Presidente de la Comisión y basándose en los trabajos del Consejo de Asuntos Generales; c) se esforzará por facilitar la cohesión y el consenso en el seno del Consejo Europeo; d) al término de cada reunión del Consejo Europeo, presentará un informe al Parlamento Europeo .El Presidente del Consejo Europeo asumirá, en su rango y condición, la representación exterior de la Unión en los asuntos de política exterior y de seguridad común, sin perjuicio de las atribuciones del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad”. 15. También tiene responsabilidades en el segundo, o sea, la Política Exterior y de Seguridad y tercer pilar, que la integra la cooperación policial y judicial en materia penal de la Unión

densidades nº 22 - diciembre 2017

¿Es viable la división de poderes en la Integración Regional? El caso de la Unión Europea

legislativa y presupuestaria, conjuntamente con el Parlamento Europeo y otras pocas, en exclusiva. Es parte del proceso de codecisión. Tiene funciones de definición de políticas y de coordinación, de acuerdo a lo establecido en los Tratados. Su composición se da con los ministros de los gobiernos de cada Estado miembro. El Consejo tomará sus decisiones por mayoría cualificada, excepto cuando los Tratados dispongan otro mecanismo. “Un Comité de Representantes Permanentes de los Gobiernos de los Estados miembros se encargará de preparar los trabajos del Consejo. El Consejo se

reunirá en público cuando delibere y vote sobre un proyecto de acto legislativo. Con este fin, cada sesión del Consejo se dividirá en dos partes, dedicadas respectivamente a las deliberaciones sobre los actos legislativos de la Unión y a las actividades no legislativas. La presidencia de las formaciones del Consejo, con excepción de la de Asuntos Exteriores, será desempeñada por los representantes de los Estados miembros en el Consejo mediante un sistema de rotación”16. El cuadro siguiente sintetiza las instituciones de la Unión Europea y sus funciones.

Institución

Representa

Funciones

Tribunal de Justicia

Velar por la aplicación e interpretación uniforme del derecho de la UE.

Garantizar el derecho comunitario

Parlamento Europeo

Al pueblo de los Estados Nacionales como ciudadanos de la Unión.

Legislar- Hacer y aprobar el presupuesto junto al Consejo. Nombrar al Presidente de la Comisión a propuesta del Consejo.

Parlamento Europeo

Intereses de los Gobiernos de los Estados Miembros.

Legislar – Hacer y aprobar presupuesto junto al Parlamento Europeo.

Consejo Europeo

Interés de los Estados Miembros.

Establecer la orientación política de la Unión

Comisión Europea

Interés general de la Unión Europea.

Ejecutar el presupuesto. Tiene la coordinación, ejecución y gestión. Asume la representación de las relaciones exteriores de la Unión.

Aquí podemos hacer un alto para analizar el Artículo 10 del TUE, donde

plantea expresamente y sin dejar dudas que la Unión adopta un funciona-

16. Art 16 TUE.

densidades nº 22 - diciembre 2017

Alejandra P. Díaz

miento basado en la democracia representativa. Allí establece que el Parlamento será quien represente a los ciudadanos de la Unión, los Estados miembros estarán representados en el Consejo Europeo mediante los Jefes de Estado o Gobierno y en el Consejo se representará a los Gobiernos a través de los Ministros designados a nivel nacional quienes serán responsables ante sus Parlamentos nacionales y ciudadanos. Por tanto, podemos interpretar que el diagrama de la UE intenta respetar el espíritu de la democracia moderna que en el último siglo ha consolidado la división de poderes. Por otra parte, la Comisión Europea se encargará dice el artículo 17 del TUE de promover “el interés general de la Unión y tomará las iniciativas adecuadas con este fin. Velará por que se apliquen los Tratados y las medidas adoptadas por las instituciones en virtud de éstos. Supervisará la aplicación del Derecho de la Unión bajo el control del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Ejecutará el presupuesto y gestionará los programas. Ejercerá asimismo funciones de coordinación, ejecución y gestión, de conformidad con las condiciones establecidas en los Tratados. Con excepción de la política exterior y de seguridad común y de los demás casos previstos por los Tratados, asumirá la representación exterior de la Unión. Adoptará las iniciativas de la programación anual y plurianual de la Unión con el fin de alcanzar acuerdos interinstitucionales”. Y en el artículo

densidades nº 22 - diciembre 2017

17.2 de la TUE también se le atribuye un fuerte derecho de iniciativa legislativa. Hasta aquí podemos reconocer que la Comisión disfruta de funciones ejecutivas que nos permiten colocarlo en cima del poder ejecutivo. Los miembros de la Comisión surgen de entre personalidades relevantes que dan plenas garantías de independencia, se los selecciona en función de su competencia y de su compromiso europeo. La Comisión tiene mandato por cinco años. Es independiente, es decir, no pide ni acepta instrucciones, de los gobiernos nacionales, institución, órgano u organismo. La elección del Presidente de la Comisión tiene el siguiente procedimiento detallado el 17.7 del TUE: “Teniendo en cuenta el resultado de las elecciones al Parlamento Europeo y tras mantener las consultas apropiadas, el Consejo Europeo propondrá al Parlamento Europeo, por mayoría cualificada, un candidato al cargo de Presidente de la Comisión. El Parlamento Europeo elegirá al candidato por mayoría de los miembros que lo componen. Si el candidato no obtiene la mayoría necesaria, el Consejo Europeo propondrá en el plazo de un mes, por mayoría cualificada, un nuevo candidato, que será elegido por el Parlamento Europeo por el mismo procedimiento. El Consejo, de común acuerdo con el Presidente electo, adoptará la lista de las demás personalidades que se proponga nombrar miembros de la Comisión. Éstas serán seleccionadas, a partir de las

¿Es viable la división de poderes en la Integración Regional? El caso de la Unión Europea

propuestas presentadas por los Estados miembros, (…) El Presidente, el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad y los demás miembros de la Comisión se someterán colegiadamente al voto de aprobación del Parlamento Europeo. Sobre la base de dicha aprobación, la Comisión será nombrada por el Consejo Europeo, por mayoría cualificada”17. Las competencias y atribuciones del Presidente de la Comisión, son: la definir la orientación de acuerdo a la cual la Comisión desarrollara sus funciones; determina la organización interna de la Comisión; nombrará los Vicepresidentes, distintos al Alto Representante, de entre los miembros de la Comisión. Hay que aclarar que la Comisión tiene responsabilidad colegiada ante el Parlamento Europeo. El Parlamento Europeo puede presentar una moción 18 de censura contra la Comisión . Si la moción prospera y se aprueba, los miembros de la Comisión están obligados a renunciar colectivamente de sus cargos y el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad también deberá renunciar al cargo que ejerce en la Comisión. En este entramado se superponen, los

poderes ejecutivos y legislativos, sin embargo, se complementan en controlar la correcta aplicación de la legislación europea. Lo que aparece con más claridad en, los tratados es el Tribunal de Justicia de la Unión Europea “comprenderá el Tribunal de Justicia, el Tribunal General y los tribunales especializados. Garantizará el respeto del Derecho en la interpretación y aplicación de los Tratados”19. Se le encarga velar por “el respeto del Derecho Comunitario tanto en la interpretación como en la aplicación del mismo. Ahora bien, como el ordenamiento jurídico comunitario no es completo, esta institución ha rellenado sus lagunas y definiendo los caracteres del nuevo Derecho mediante una actividad creativa que ha resultado determinante en la conformación del Derecho de la UE. Además, la atribución de una vasta competencia ha determinado que su actividad pueda reconducirse a actuaciones judiciales de muy distinta naturaleza: constitucional, administrativa, arbitral, etc, en función de las características de los recursos de que conozca”20. El Tribunal reproduce los mismos principios de organización y funcionamiento de los tribunales de las Estados nacionales, como la independencia, la unidad de la jurisdicción y de exclusivi-

17. Art 17 TUE. 18. Dde acuerdo con el artículo 234 del TFUE 19. Art 19 agrega que “Los Estados miembros establecerán las vías de recurso necesarias para garantizar la tutela judicial efectiva en los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión”. 20. Urbano Gómez, Susana. El principio de división de poderes en la Unión Europea y en el estado español: breve referencia al Poder Judicial, julio, 2011. Publicado en eGov UFSC: <http://www.egov.ufsc.br/portal>.

densidades nº 22 - diciembre 2017

Alejandra P. Díaz

dad. Al igual que la independencia e imparcialidad en el ejercicio de sus funciones que descansa en el sistema de nombramiento, la duración del cargo y el conjunto de derechos y deberes de funcionario judicial que está establecido en el estatuto de los jueces y abogados generales. También se produce la unidad de jurisdicción puesto que no hay otro órgano de la Unión que ejerza o participe en sus funciones. “Inicialmente existía una jurisdicción única para evitar que disposiciones similares consignadas en los distintos tratados pudieran ser objeto de interpretaciones divergentes. Con el tiempo, sin que suponga desvirtuar dicha unidad, bien para aligerar la carga de trabajo como por razones de especialización, conforman el entramado de la jurisdicción europea, además del tribunal de justicia, un Tribunal General y el tribunal de función pública”21. El objetivo del Tribunal de justicia es el “de unificar los criterios de interpretación del ordenamiento jurídico comunitario mediante el recurso por parte del juez nacional a la denominada cuestión prejudicial de interpretación o validez”. A pesar de concurrir dos órdenes jurisdiccionales, el nacional y el propio del Tribunal de Justicia, en la aplicación del Derecho comunitario, no

es posible hablar de la existencia de una doble instancia jurisdiccional, estatal y comunitaria, sino de un “sistema de cooperación” entre los tribunales nacionales y el Tribunal de Luxemburgo, “que forman un único entramado jurisdiccional encargado de aplicar el Derecho comunitario europeo”. El Tribunal de justicia en aras de garantizar el derecho comunitario, ha asumido unas atribuciones de naturaleza constitucionales más que jurisdiccionales, que le convierten en un auténtico Tribunal constitucional de la Unión, como la de resolver conflictos de competencia entre las instituciones de la Unión o delimitar las competencias entre la Unión y sus Estados miem22 bros” . Por último, “al completar las lagunas del derecho comunitario, bien recurriendo a fuentes jurídicas no concretas, aunque de naturaleza comunitaria(los principios generales del derecho), o bien inspirándose en fuentes ajenas al derecho comunitario, sea el Derecho internacional o el nacional de los Estados miembros, pero con su propia interpretación, el Tribunal de Justicia se convierte en una pieza clave en el proceso de integración y en el proceso de formación del ordenamiento jurídico comunitario interfiriendo en la actividad legislativa”23. En

21. Urbano Gómez, op cit. la autora prosigue explicando que “El carácter exclusivo de la jurisdicción del Tribunal de Justicia podría resultar contradictorio con el hecho de que el juez estatal, en cualquiera de los niveles jurisdiccionales, es el juez llamado a aplicar el derecho comunitario. Los tribunales nacionales internos participan en la actividad del tribunal de justicia europeo ala aplicar el derecho comunitario en la resolución de las controversias que se les permiten, esto es, aquellos en los que se ven afectados particulares.” 22. Urbano Gómez, op. cit. 23. Ibídem.

densidades nº 22 - diciembre 2017

¿Es viable la división de poderes en la Integración Regional? El caso de la Unión Europea

definitiva para conocer el derecho comunitario no alcanza sólo con los textos de los tratados, sino que además es menester conocer también la jurisprudencia del Tribunal.

En síntesis, de lo expresado anteriormente se puede concluir asimilando la teoría de la división de poderes a las instituciones europeas como se sintetia en el siguiente cuadro:

Estado nacional

Unión Europea

Poder Ejecutivo

Jefe de Estado + Jefe de Gobierno

Comisión Consejo Europeo

Poder Legislativo

Parlamento o Congreso (con dos Cámaras)

Parlamento Europeo (eurodiput)

Poder Judicial

Tribunal Supremo de Justicia o Corte Suprema de Justicia

Tribunal de Justicia Europeo

Conclusiones El reparto de poderes entre estos cinco órganos básicos que hemos tratado hasta aquí en la política de la Unión, así como el sistema de checks and balances que implica, responde más a los diferentes intereses sectoriales a nivel vertical en la composición de las comunidades de la Unión, que a una seria diferenciación de funciones. Así, el Parlamento Europeo, que no representa al pueblo europeo en un todo sino a los ciudadanos de los Estados nacionales como integrantes de la ciudadanía europea24. Su figura queda ligada a la representación de los pueblos europeos. El Consejo y el Consejo

Europeo serían órganos de expresión de los intereses particulares de los Estados (diferenciándolos como intereses gubernamentales y estatales respectivamente). La Comisión, a su vez, simboliza el interés general de la Comunidad, independiente de los intereses estatales y/o gubernamentales. “En definitiva, que en el ejercicio de los tres poderes clásicos en el ámbito de la Unión Europea puede concurrir varias instituciones que ejercen funciones de muy distinta naturaleza. Las interrelaciones que se dan convierten la colaboración en algo continuo y necesario, además del respeto al sistema de pesos y contrapesos establecido. Se suele invocar,

24. Desde el Tratado de Maastricht existe el concepto de “ciudadanía de la UE”, lo cual implica que todo ciudadano/a de un país miembro de la Unión Europea, es también ciudadano/a de la UE. Lo que le aporta una serie de derechos y responsabilidades. Los derechos que conlleva la ciudadanía europea se encuentran consagrados en el art.20 del TFUE y el capítulo V de la Carta de los Derechos Fundamentales. Para ampliar ver: <www.europa.eu>.o

densidades nº 22 - diciembre 2017

Alejandra P. Díaz

como principio jurídico que regula las relaciones entre las instituciones de la Unión, ya que no la separación de poderes, el llamado equilibrio institucional. Ello supone, en primer lugar, que las instituciones gozan de autonomía: ni siquiera el Consejo puede ser considerado como una institución dependiente de los intereses de los Estados y, en segundo término, entre ellas no existe una relación de jerarquía, y ninguna puede ser subordinada a otra”25. Cabe “señalar que el poder judicial en la UE es el único que asume las funciones propiamente jurisdiccionales equiparables a las que ejercen los órganos judiciales en un Estado y su denominación se corresponde con la función que clásicamente se atribuye a un órgano de esta naturaleza. Se configuran como garante del Derecho Comunitario, con jurisdicción general, exclusiva y obligatoria a la que pueden acceder tanto los Estado como los particulares y cuyas sentencias tienen fuerza ejecutora por si mismas en todo el territorio de la Comunidad, sin necesidad de intermediación estatal”26. Lo que corresponde al Gobierno de los Estados nacionales porque se encargan de la dirección y decisiones políticas generales, queda en manos del Consejo Europeo que ha terminado convirtiéndose a través del tiempo y del proceso de integración en la más alta institución decisoria.

Todo este diagrama institucional genera un complejo pero interesante juego de cooperación que reivindica la dinámica de los checks and balances que teorizo incipientemente Montesquieu en el siglo XVIII mediante su sagaz observación al caso práctico que eligió, Inglaterra. Que esa dinámica se profundice o no, se verá en la evolución institucional de la Unión. En principio, se reúnen las condiciones elementales para que se de ese equilibrio necesario para los pesos y contrapesos.

Bibliografía consultada: Carvalho de Vasconcelos, Raphael (2013). “Regionalismo”. En: Revista de la Secretaría del Tribunal Permanente de Revisión, Año 1, Nº1 (pp.213-228). Ciuro Caldani, Miguel Angel (2013). “Aportes metodológicos para la integración del MERCOSUR”. En: Revista de la Secretaría del Tribunal Permanente de Revisión, Año 1, Nº 1 (pp. 213-228). Czar de Zalduendo, Susana (2013). “Integración: Nociones generales. Integración económica e integración regional”. En: Negro, Sandra Cecilia (directora). Derecho de la Integración. Manual. Ed B de F; Bs. As. (pp. 3-24). Czar de Zalduendo, Susana (2013). “Derecho Internacional y derecho de la Integración”. En: Negro, Sandra Cecilia

25. Ibídem. 26. Ibídem.

densidades nº 22 - diciembre 2017

¿Es viable la división de poderes en la Integración Regional? El caso de la Unión Europea

(directora). Derecho de la Integración. Manual. Ed B de F; Bs. As. (pp25-35) Fabbrini, Sergio (2012). “Europa y la teoria democrática de Robert A. Dahl”. En: Puente Europa, Año X, nº 2, diciembre (pp 73-79). Hamilton, A; Madison, J y Jay, J (2014)[1780]. El Federalista. Fondo de Cultura Económica, México. Locke, John [1689]. Ensayo sobre el Gobierno Civil. Lowenstein, Karl (1976). Teoria de la Constitución. Ed Ariel, Bareclona. Montesquieu [1748]. El espíritu de las Leyes. Negro, Sandra Cecilia (2013): “Caracterización y clasificación de los Esquemas de la integración”. En: Negro, Sandra Cecilia (directora). Derecho de la Integración. Manual; Ed B de F; Bs. As. (pp. 37-54). Rocamora García, Alberto (2013): Democracia a la Europea: La división de poderes tras el Tratado de Lisboa. Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales de la Universidad de Extremadura. Accesible en: <www.academia.edu/1015 7581/Democracia_a_la_europea_la_divis ion_de_Poderes_tras_el_Tratado_de_Lis boa.pdf>. Sebesta, Lorenza (2012). Seis Lecciones sobre Europa. ARACNE editrice Srl, Italia. Urbano Gómez, Susana (2011). El principio de división de poderes en la Unión Europea y en el estado español: breve referencia al Poder Judicial. Publicado en eGov UFSC, julio. Accesible: <http://www.egov.ufsc.br/portal>.

Tratado de Lisboa. Disponible en [línea]. Accesible en: <http://eur-lex.eu ropa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri= CELEX:12007L/TXT>. Tratado de la Unión Europea. Accesible en: <https://europa.eu/europeanunion/sites/europaeu/files/docs/body/t reaty_on_european_union_es.pdf>. Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Accesible en: < h t t p : / / e u r- l e x . e u r o p a . e u / l e g a l content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:1 2012E/TXT&from=ES>.

densidades nº 22 - diciembre 2017

Algunas reflexiones sobre los mecanismos jurídicos implementados en Argentina para la protección de personas que huyen del conflicto armado en Siria Ana Gómez Salas, María Lucila Mendoza y Carina Andrea Sobieray I. Introducción La magnitud y dimensión de la crisis siria interpela la capacidad de protección en los países de acogida y la falta de perspectivas de que se inicie un proceso de paz que pudiera alentar el retorno de 1 los refugiados , implica que la situación de desplazamiento se siga prolongando, a la par que obliga a toda la comunidad internacional a repensar las instituciones actualmente existentes de protección de refugiados, e incluso generar nuevos mecanismos para brin-

dar respuestas oportunas y adecuadas, con un enfoque de derechos humanos. El mencionado conflicto, que alcanzó proporciones de desplazamiento masivas, motivó la llegada de personas provenientes de la República Árabe Siria a distintas partes del mundo, entre ellas, a Argentina y otros países de la región, en busca de protección internacional. La necesidad de implementar acciones urgentes y efectivas, a los fines de brindar protección conforme el derecho internacional y su normativa

AGS: Abogada por la Universidad Nacional de Tucumán (UNT). Magíster en Género y Políticas de Igualdad por la Universitat Autónoma de Barcelona (UAB). Contacto: gomezsalas.ana@gmail.com. MLM: Abogada por la Universidad de Buenos Aires (UBA). Contacto: luchi.mendoza@gmail.com. CAS: Abogada (UBA). Maestranda en Derechos Humanos por la Universidad Nacional de Lanús (UNLa). Contacto: carinasobieray@yahoo.com.ar. 1. Este artículo hace referencia a personas refugiadas o bien a “refugiado” (o “refugiados”) tomando el término en su genérico masculino, tal como es mencionado en la Convención de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados, pero

densidades nº 22 - diciembre 2017

Algunas reflexiones sobre los mecanismos jurídicos implementados en Argentina para la protección de personas...

interna, representa actualmente un enorme desafío para cada uno de estos países. En este sentido, sin dejar de destacar el compromiso y voluntad política de recepción asumido por Argentina, los mecanismos de protección implementados nos habilitan a realizar un análisis comparativo a la luz de sus obligaciones internacionales en materia de protección de refugiados y el principio de no devolución, a la par que nos abre algunos interrogantes sobre cuáles serían las consecuencias en la adopción de la protección humanitaria complementaria y el impacto para sus beneficiarios en cuanto al acceso a derechos en este caso particular, en que las personas reúnen efectivamente los requisitos para que les sea reconocido el estatuto de refugiado. II. La protección internacional brindada a través del reconocimiento del estatuto de refugiado El Estado tiene la responsabilidad primordial de brindar protección a sus ciudadanos/as, como también a todas

las personas que estén sujetas a su jurisdicción. Es por ello que la necesidad de obtener protección internacional surge cuando no existe dicha protección, ya sea en términos legales o de hecho, lo que pone seriamente en riesgo los derechos humanos 2 fundamentales . Según ACNUR, esta situación generalmente se relaciona con la persecución, las amenazas a la vida y a la seguridad personal, el conflicto armado, los disturbios públicos significativos u otras catástrofes ocasionadas por el ser humano. A su vez, los desastres naturales o ecológicos, o la inseguridad provocada por la apatridia pueden también generar necesidades de protección internacional que generan el 3 desplazamiento forzado de personas . La importancia de determinar si una persona reúne o no los requisitos para ser reconocida como refugiada radica en el impacto directo que dicha decisión adquiere en su vida y la de su familia, en particular, en relación a la protección contra la devolución (principio de non refoulement). Ello fue clave en las negociaciones y acuerdos que culmina-

teniendo en cuenta que dicha definición comprende tanto a hombres, mujeres y otras identidades de género. 2. La protección de las personas refugiadas, con base en el régimen basado en las normas que integran el Derecho Internacional de los Refugiados (DIR), se dirige a garantizar el respeto y asegurar el ejercicio de sus derechos. Esto va mucho más allá de la atención de emergencia para la supervivencia, como la provisión de alimentos, agua y saneamiento, atención de la salud en emergencia y albergue en determinadas circunstancias de desplazamiento. La protección también comprende el ejercicio de los derechos económicos, sociales, culturales, civiles y políticos con el alcance que otorgan las normas internacionales pertinentes. En nuestra región, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha remarcado el carácter amplio de la protección internacional, la cual no solamente está ligada a la condición o estatuto de refugiado sino también a otros sistemas de protección (Corte IDH. Derechos y garantías de niñas y niños en el contexto de la migración y/o en necesidad de protección internacional. Opinión Consultiva OC21/14 de 19 de agosto de 2014. Serie A N° 21, párr. 37). Accesible en: <http://www.acnur.org/fileadmin/scripts/doc. php?file=fileadmin/Documentos/BDL/2014/9758>. 3. ACNUR, Protección Internacional mediante formas complementarias de protección, EC/55/SC/CRP.16, 2005. Accesible en: <http://www.acnur.org/fileadmin/scripts/doc.php?file=fileadmin/Documentos/BDL/2006/4192>.

densidades nº 22 - diciembre 2017

Ana Gómez Salas, María Lucila Mendoza y Carina Andrea Sobieray

ron con la adopción del principal tratado universal en materia de refugiados, la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951 (en adelante, “Convención de 1951”), que constituye un hito fundamental en la protección de personas que sufren persecución. En efecto, la definición del término refugiado dada por la Convención, conocida como “definición clásica”, establece que se aplicará a toda persona que “debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas, se encuentre fuera del país de su nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la protección de tal país; o que, careciendo de nacionalidad y hallándose, a consecuencia de tales acontecimientos, fuera del país donde antes tuviera su residencia habitual, no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera regresar a él” (artículo 1.a). En efecto, la aplicación convergente y complementaria de las normas del Derecho Internacional de los Refugiados (DIR) con el Derecho Internacional Humanitario (DIH) y el Derecho Internacional de los Derechos Humanos (DIDH), junto a los principios de derecho internacional de progresividad y dinamismo, posibilitaron la consolidación de un marco normativo internacional de protección y otorgaron a este instrumento una cierta capacidad de adaptación a contextos mundiales cambiantes. Ello implicó que

densidades nº 22 - diciembre 2017

la definición de refugiado y la Convención de 1951, si bien con sus limitaciones, pudieron ir amoldándose a situaciones de desplazamiento no previstas inicialmente, remarcando su carácter flexible, capaz de abarcar a personas que huyen de una amplia gama de acontecimientos sociopolíticos. En la región americana, la definición de refugiado contenida en la Declaración de Cartagena sobre Refugiados (1984) complementó la de la Convención de 1951 al establecer que también se considerará como refugiados “a las personas que han huido de sus países porque su vida, seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada, la agresión extranjera, los conflictos internos, la violación masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden público”. Esta definición se conoce como la “definición ampliada” de refugiado. A pesar de que la Declaración de Cartagena no representa un instrumento legalmente vinculante, muchos países de América Latina han incorporados sus principios, incluyendo su definición regional del término refugiado en sus legislaciones y prácticas nacionales con los mismos efectos legales que la definición universal de la Convención de 1951. Por otra parte, a nivel latinoamericano se han adoptado también distintos acuerdos, que contribuyeron a configurar una agenda común para continuar avanzando en la protección de refugiados y otras

Algunas reflexiones sobre los mecanismos jurídicos implementados en Argentina para la protección de personas...

personas desplazadas en la región o subregiones. Tal es el caso, por ejemplo, de la Declaración y Plan de Acción de Brasil de 2014 sobre cooperación y solidaridad regional para fortalecer la protección internacional de las personas refugiadas, desplazadas y apátridas en América Latina y el Caribe y la Declaración de Acción de San José de 2016 sobre necesidades de protección en el Triángulo Norte de Centroamérica. III. La protección humanitaria complementaria o subsidiaria a la luz del principio de no devolución El principio de no devolución (o principio de non refoulement) constituye la piedra angular de la protección internacional de los refugiados. Está consagrado en el artículo 33 de la Convención de 1951, y se aplica a toda persona que sea refugiada según los términos de dicha Convención. Cabe mencionar que, dado el carácter declarativo de la condición de refugiado, el principio de no devolución se aplica no sólo a las personas reconocidas como refugiadas, sino también a aquellas a quienes aún no se les ha declarado formalmente su estatuto (“solicitantes de asilo”), y hasta tanto recaiga, respecto de sus casos, una resolución firme.

Este principio ha ido más allá del marco del DIR, para pasar a ser un principio central del Derecho Internacional, reconociendo su carácter de norma consuetudinaria de derecho 4 internacional por lo que resulta aplicable incluso frente a Estados que no son parte de las normas internacionales sobre refugiados. Este proceso de extensión del principio de no devolución está directamente ligado con la articulación, o mejor dicho, la retroalimentación entre diferentes ramas del derecho internacional. Ahora bien, en virtud del principio de no devolución y en atención a la existencia de personas que si bien no reunían los requisitos de la definición de refugiado tenían necesidades de protección internacional, ya que por diversos motivos no podían regresar a su país, al menos en el corto plazo, comenzó a gestarse el concepto de “protección complementaria o subsidiaria”. En la práctica, dicho estatuto de protección fue acompañado, principalmente, mediante la adopción y el otorgamiento de visas humanitarias para facilitar el ingreso al territorio del país de acogida y/o permisos temporarios de residencia por 5 razones humanitaria . Así, en países que solamente

4. Cfr. La Declaración de los Estados Partes de la Convención de 1951 y/o el Protocolo de 1967 sobre el Estatuto de los Refugiados en su párrafo 4 indica: “Aceptando la continua relevancia y adaptabilidad de este régimen internacional de derechos y principios, centrado en el principio de no devolución (non-refoulement) cuya aplicabilidad se inserta en el derecho consuetudinario internacional”. 5. Algunos autores enfatizan la distinción entre un “estatuto de protección” (estatuto de refugiado o estatuto de protección complementaria) de los criterios o tipos de residencia migratoria, lo que implica, entre otras cosas, que el

densidades nº 22 - diciembre 2017

Ana Gómez Salas, María Lucila Mendoza y Carina Andrea Sobieray

aplicaban la definición clásica de la Convención de 1951, esa protección complementaria estuvo pensada en un primer momento para personas que huían de situaciones como las previstas en la definición ampliada de refugiado consagrada en instrumentos regionales o en legislaciones nacionales, así como para otras personas con necesidades de protección internacional, como víctimas de trata o personas que huían de desastres naturales o ecológicos, o por la inseguridad provocada por la apatridia. Al respecto, el Comité Ejecutivo del ACNUR ha advertido la obligación de los Estados de buscar soluciones apropiadas en línea con el principio de no devolución6. En este sentido, valoró positivamente la adopción de distintos mecanismos para regularizar la permanencia de personas que no eran reconocidas formalmente como refugiadas, pero para las que el retorno no era posible ni recomendable, aunque señaló también la limitación resultante de la proliferación de estatutos y de las

diferencias de trato, remarcando la necesidad de identificar a los beneficiarios de dicha protección y procurarles condiciones de trato adecuadas7. En consecuencia, ha recomendado a los Estados considerar las ventajas de establecer un procedimiento único, que valore en primer lugar los criterios establecidos en la Convención para conceder el estatuto de refugiado y posteriormente, en su caso, los posibles motivos para conceder formas complementarias de protección8. A nivel interamericano, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha sostenido recientemente que la protección complementaria podría definirse como la protección que la entidad autorizada en el país de acogida otorga al extranjero que no tiene regularidad migratoria y que no califica como refugiado bajo la definición tradicional o la ampliada, consistente, principalmente, en no devolverlo al territorio de otro país en donde su vida, libertad, seguridad o integridad se verían amenazadas9.

estatuto de protección no se pierde aunque el tipo de residencia varíe a lo largo del tiempo (ver al respecto, Mondelli, J.I., El asilo como derecho humano en el derecho argentino, ACNUR, Buenos Aires, 2008). Esta distinción quedó asimismo plasmada en la Declaración de Brasil de 2014, en la que se resaltó “la importancia de diferenciar la condición jurídica de refugiado de la calidad o categoría migratoria que se les otorga para su residencia en los países de la región, de cara a facilitar su integración local a través del otorgamiento de la residencia permanente, sin que ello conlleve la pérdida de la condición de refugiado, de acuerdo a la legislación nacional vigente”. 6. Comité Ejecutivo del ACNUR (EXCOM), Protection of persons of concern to UNHCR who fall outside the 1951 Convention: a discussion note, EC/1992/SCP/CRP.5, 2 April 1992. 7. Comité Ejecutivo del ACNUR (EXCOM), Formas complementarias de protección: su naturaleza y relación con el régimen de protección internacional, EC/50/SC/crp.18, 9 de junio del 2000. 8. ACNUR, Agenda para la Protección, 2004, A/AC.96/965/Add.1, 2002, Meta 1: Fortalecimiento de la aplicación de la Convención de 1951 y su Protocolo de 1967, Objetivo 3: Suministro de formas complementarias de protección a personas que tal vez no entren en el ámbito de aplicación de la Convención, pero que necesitan protección internacional. 9. Corte IDH. Derechos y garantías de niñas y niños en el contexto de la migración y/o en necesidad de protección

densidades nº 22 - diciembre 2017

Algunas reflexiones sobre los mecanismos jurídicos implementados en Argentina para la protección de personas...

Más recientemente, en la Declaración y Plan de Acción de Brasil de 2014, los Estados firmantes de la misma expresaron su apreciación por “las buenas prácticas en la región de regular la protección complementaria y el otorgamiento de visas humanitarias para personas que no califican necesariamente como refugiados bajo la Convención, pero que puedan también beneficiarse de respuestas de protección”10. Es así que la protección complementaria deriva precisamente de las obligaciones estatales del nonrefoulement y existe justamente para conferir una protección subsidiaria a las personas que no son consideradas refugiadas stricto-sensu de acuerdo con los instrumentos internacionales en la materia11. Sin embargo, llegar a una interpretación más clara y común del uso apropiado de las formas complementarias de protección, permitiría garantizar que las mismas constituyan respuestas actuales y efectivas de protección y no se usen para negar o restringir el reconocimiento del estatuto de refugiado12. IV. La protección de refugiados en

Argentina A fines de 2006 la Argentina aprobó la Ley General de Reconocimiento y Protección al Refugiado Nº 26.165, que significó un avance cualitativo en la materia y ha sido considerado como modelo para el desarrollo de la temática en la región. Dicha ley creó la Comisión Nacional para los Refugiados (CONARE), órgano de composición interministerial encargado de la determinación de la condición de refugiado en el país, como también de su protección, asistencia y búsqueda de soluciones duraderas. Asimismo, la mencionada ley receptó no sólo la definición clásica de refugiado contenida en la Convención de 1951, sino también la definición ampliada de la Declaración de Cartagena de 1984. Interesa destacar que la Ley N° 26.165 tuvo su origen en un proyecto elaborado conjuntamente por las autoridades gubernamentales involucradas en la protección de refugiados, la sociedad civil y la Oficina Regional del 13 ACNUR , y se adoptó dentro de un periodo histórico en el que se dieron importantes avances normativos en materia de ampliación de derechos para

internacional. Opinión Consultiva OC-21/14, op. cit., párr. 228. 10. Declaración y Plan de Acción de Brasil, Un Marco de Cooperación y Solidaridad Regional para Fortalecer la Protección Internacional de las Personas Refugiadas, Desplazadas y Apátridas en América Latina y el Caribe, Brasilia, 3 de diciembre de 2014. 11. McAdam, J., Complementary protection in international refugee law, Oxford, Oxford University Press, 2007, p. 22. 12. Consultas Mundiales Sobre la Protección Internacional: Informe sobre las reuniones del Comité Permanente (Tercera Vía) A/AC.96/961, 27 de junio de 2002. 13. Figueroa, M.S. y Marcogliese, M.J., “Avances normativos e institucionales en la protección de los refugiados en la República Argentina”, en Universidad Nacional de Lanús, Abramovich, V. (et.al.) (2012), Protección internacional de refugiados en el sur de Sudamérica, 1a ed., Remedios de Escalada.

100

densidades nº 22 - diciembre 2017

Ana Gómez Salas, María Lucila Mendoza y Carina Andrea Sobieray

las personas migrantes en el país. En efecto, dicha ley fue precedida por la 14 Ley de Migraciones N° 25.871 , sancionada en diciembre de 2003, que reemplazó a la anterior “Ley Videla” adoptada durante la última dictadura cívico-militar y basada en un enfoque de control y seguridad. La nueva normativa implicó un cambio de paradigma en la política migratoria argentina al incorporar los más altos estándares en materia de derechos humanos de las personas migrantes. En este sentido, reconoce expresamente el derecho a migrar como un derecho humano y garantiza los derechos básicos, como el derecho a la salud y la educación, en igualdad de condiciones con los nacionales, sin importar su condición migratoria de las personas. Por último, se hace notar que la ley vino a reglamentar el derecho a buscar y recibir asilo (artículo 22 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos), por lo que toda persona que cumpla con los requisitos de la definición de refugiado allí establecida tiene derecho a ser reconocida como tal (salvo que aplique alguna de las causales de exclusión de dicho estatuto)15. Tal aseveración tiene fundamento además en el carácter declarativo del reconoci-

miento del estatuto de refugiado. V. La protección a través de los permisos de residencia por razones humanitarias en Argentina En el caso de Argentina, cuando nos referimos a “protección complementaria”, ésta debe entenderse como aquella prevista para situaciones de personas que requieren protección internacional pero no encuadran en la definición clásica ni ampliada de refugiado. Al respecto, la Ley de Migraciones incluyó expresamente entre los criterios para obtener un permiso de residencia temporario el de “razones humanitarias”, al tiempo de contemplar supuestos excepcionales en virtud de los cuales la Administración podría regularizar la situación migratoria de las personas “por razones humanitarias” o de reunificación familiar16. Posteriormente, la Dirección Nacional de Migraciones (en adelante, “DNM”) dispuso que tendría especial consideración en aquellos casos en que la CONARE hubiera denegado el reconocimiento del estatuto de refugiado e informado que se configuraban razones humanitarias para la permanencia del extranjero en el territorio nacional, cuando el mismo no

14. En este punto, debemos señalar que recientemente esta norma ha sido modificada mediante el Decreto de Necesidad y Urgencia N° 70/2017 de fecha 27/01/2017, el cual ha sido severamente cuestionado por organizaciones de la sociedad civil, asociaciones de migrantes y refugiados, académicos, como así también por organismos internacionales. A nivel interno, se encuentra en litigio una acción de amparo colectivo en la cual se cuestiona la constitucionalidad y la compatibilidad de la reforma migratoria con los estándares internacionales de derechos humanos actualmente vigentes en Argentina. 15. Mondelli, J.I. (2008), El asilo como derecho humano en el derecho argentino, ACNUR, Buenos Aires. 16. Artículos 23, inciso m, 29 y 34 de la Ley N° 25.871.

densidades nº 22 - diciembre 2017

101

Algunas reflexiones sobre los mecanismos jurídicos implementados en Argentina para la protección de personas...

se encontrara comprendido en otra subcategoría migratoria17. Por otro lado, mediante la reglamentación de la Ley de Migraciones (Decreto N° 616/2010) se estableció que a los efectos de otorgar una residencia por razones humanitarias deben tenerse especialmente en cuenta distintas situaciones, entre otras, la de personas necesitadas de protección internacional que, “no siendo refugiadas”, se encuentran amparadas por el principio de no devolución y no pueden regularizar su situación migratoria a través de los restantes criterios migratorios ordinarios. Asimismo, en dicha norma se previó que la DNM pueda dictar disposiciones de carácter general que prevean los recaudos a cumplimentar para ser admitidos como “residentes transitorios especiales” y, a su vez, que se tendrá en cuenta la situación de aquellas personas que, a pesar de no requerir protección internacional, transitoriamente no puedan retornar a sus países de origen en razón de las condiciones humanitarias prevalecientes o debido a las consecuencias generadas por desastres naturales o ambientales. En cuanto a la aplicación de estas

normas, debemos destacar la tradicional práctica de la CONARE de recomendar a la DNM que otorgue un permiso de residencia por razones humanitarias en relación a algunas personas cuya solicitud de asilo había sido rechazada. Tal es el caso, por ejemplo, de personas que a su criterio no reunían los requisitos de la definición de refugiado pero se encontraban de todas formas protegidas contra la devolución por instrumentos internacionales de derechos humanos (como la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes), o bien en el caso de personas apátridas, personas de avanzada edad, niños no acompañados y nacionales de países respecto de los cuales existía una recomendación del ACNUR de no devolución por existir una situación humanitaria muy compleja18. Al respecto, consideramos oportuno referirnos a algunos de los casos más comunes de los mencionados. En este sentido, en relación a solicitantes de asilo que habían ingresado al país siendo niños no acompañados y no calificaban como refugiados, la práctica de la CONARE de recomendar su regulari-

17. Disposición DNM N° 72.033/2007. 18. Mondelli, J.I., op.cit.. El autor señala además que dicha práctica contribuyó al dictado de la Disposición DNM N° 72.033/2007 y considera que debería ser la propia CONARE la que decida –y no solo recomiende a la DNM- sobre todos los aspectos vinculados con la existencia de necesidades de protección internacional de una persona, sea como refugiada o bajo otras formas o criterios de protección. Es así que a su entender, la CONARE debería en primer lugar analizar si la persona califica como refugiado y, en caso negativo, luego establecer si corresponde alguna otra forma de protección complementaria (subsidiaria o temporal), mediante un procedimiento unificado. De esta forma, el otorgamiento de una residencia temporaria por razones humanitarias no quedaría librado a la decisión de DNM, en seguimiento de una recomendación de la CONARE, sino que dicho organismo estaría obligado a otorgarla.

102

densidades nº 22 - diciembre 2017

Ana Gómez Salas, María Lucila Mendoza y Carina Andrea Sobieray

zación migratoria se cristalizó en el año 2011 en un “Protocolo para la Protección, Asistencia y Búsqueda de Soluciones Duraderas para los Niños No Acompañados o Separados de sus Familias en Busca de Asilo” adoptado por las autoridades competentes en la materia19. Por otro lado, luego del terremoto ocurrido en Haití en el año 2010 muchos países, como Argentina, optaron por brindar protección a nacionales haitianos a través del otorgamiento de permisos de residencia por razones humanitarias ya que, según el entender de dichos países, no reunían los requisitos de la definición de refugiado pero tenían de todas formas necesidades de protección internacional. Ello se hizo en parte en respuesta a un comunicado conjunto emitido por la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (OACNUDH) y el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) en relación a la crisis humanitaria en ese país. Otro ejemplo en que Argentina brinda protección complementaria es el de las personas extranjeras que fueron víctimas del delito de trata. En este sentido, la Ley de Prevención y Sanción de la Trata de Personas y Asistencia a sus Víctimas N° 26.364 prevé que las víctimas de la trata de personas tiene derecho a permanecer en el país, si así lo

decidieren, recibiendo la documentación necesaria a tal fin y, en caso de corresponder, a ser informadas de la posibilidad de formalizar una solicitud de asilo. En consecuencia, en la reglamentación de la Ley de Migraciones, en lo referente a los permisos de residencia por razones humanitarias, se establece que se tendrá especialmente en cuenta la situación de personas que hayan sido víctimas de la trata de personas u otras modalidades de explotación esclava y/o víctimas del tráfico ilícito de migrantes. Es por ello que podemos concluir que en Argentina las visas o permisos de residencia por razones humanitarias constituyen una forma complementaria o subsidiaria de protección que, de forma concordante con los estándares que surgen del derecho internacional, han sido previstas en la legislación interna como un mecanismo para brindar protección internacional a personas que no pueden regresar a su país de origen porque sus derechos estarían en riesgo o que por algún otro motivo de carácter humanitario resulta razonable permitir su estadía en el país, pero no reúnen los requisitos de la definición de refugiado. Esta conclusión puede extraerse no sólo de la normativa que rige en la materia, sino también de analizar las situaciones ante las cuales en la práctica se brindó protección a través de visas o permisos de residencia por razones humanitarias.

19. El Protocolo se encuentra accesible en <http://www.mpd.gov.ar/articulo/downloadAttachment/id/1354>.

densidades nº 22 - diciembre 2017

103

Algunas reflexiones sobre los mecanismos jurídicos implementados en Argentina para la protección de personas...

Es decir, tradicionalmente, este tipo de protección siempre estuvo dirigida a personas que no eran consideradas refugiadas. No obstante, con el “Programa Siria” ello parecería haber cambiado, toda vez que mediante el mismo se estaría otorgando una visa y/o residencia por razones humanitarias a muchas personas que en principio tendrían necesidades de protección internacional como refugiadas, tal como fuera reconocido por la propia CONARE al tramitar las primeras solicitudes de nacionales sirios por el procedimiento sumario por considerarlas manifiestamente fundadas y también por distintas autoridades que en su discurso se refieren continuamente a “refugiados” sirios. VI. La protección brindada por el Estado argentino a personas que huyen del conflicto armado en Siria En Argentina, la crisis de desplazamiento masivo de personas provenientes de Siria se tradujo en un considerable aumento, a partir del año 2012, de las solicitudes de reconocimiento del estatuto de refugiado de personas de esa nacionalidad. En un primer momento, la CONARE entendió que dichas solicitudes resultaban “manifiestamente fundadas” por ser evidentes las necesidades de protección internacio-

nal de los solicitantes de asilo de origen sirio y procedió a tramitarlas mediante un procedimiento acelerado. Consecuentemente, las personas sirias reconocidas como refugiadas accedían a un permiso de residencia temporaria por el plazo de dos años, prorrogable, y luego de tres años de residencia podían acceder a la residencia de carácter permanente. Asimismo, luego podían solicitar el estatuto “derivado” de refugiado para sus familiares más cercanos, con fundamento en el derecho a la unidad de la familia. Sin embargo, al incrementarse el número de estas solicitudes, sumado a la complejidad y burocracia consular que en muchos casos complicaba la obtención del visado requerido para ingresar a Argentina, todo ello en un contexto político que empezaba a dar cuenta de ciertas preocupaciones en torno a la seguridad, en el año 2014 el Estado argentino creó el “Programa Especial de Visado Humanitario para Extranjeros Afectados por el Conflicto de la República Árabe de Siria”, comúnmente denominado “Programa Siria” (Disposición DNM N° 3915/2014), con vigencia de un año 20 prorrogable . Dicho programa permite a ciudadanos argentinos o residentes en Argentina (“personas llamantes”) solicitar ante

20. A partir de octubre de 2015, este programa especial fue prorrogado por un año más (Disposición DNM Nº 4499/2015), introduciendo modificaciones y flexibilizando algunos requisitos. Posteriormente, se introdujeron nuevas modificaciones, referentes al procedimiento de tramitación de permisos de ingreso y visados, y en cuanto a su duración se estableció que el Programa Siria mantendría su vigencia en tanto continúe el conflicto, por lo que la fecha de finalización queda a criterio de la DNM (Disposición DNM N° 4683/2016).

104

densidades nº 22 - diciembre 2017

Ana Gómez Salas, María Lucila Mendoza y Carina Andrea Sobieray

la Dirección Nacional de Migraciones un permiso de ingreso y visado por razones humanitarias en favor de personas de nacionalidad siria y sus familiares, así como de personas de nacionalidad palestina, que fueran residentes habituales o hubieran residido en Siria y recibido asistencia por parte de la Agencia de Naciones Unidas para los Refugiados de Palestina (UNRWA) (“personas beneficiarias”), siempre y cuando no hubieran tenido intervención como parte armada en el conflicto. A su vez, las personas llamantes deben asumir el compromiso explícito de brindar asistencia en materia de alojamiento y manutención a las personas beneficiarias. Sumado a ello, la actual normativa establece que una vez que el llamante cumpla los requisitos previstos para iniciar la solicitud de permiso de ingreso, la DNM verificará que la persona llamante y las beneficiarias no tengan restricciones de aptitud migratoria, ni antecedentes en los registros de INTERPOL, solicitando a tal efecto los informes pertinentes o consultando su base de datos, pudiendo además solicitar información a otros organismos de seguridad nacionales o

internacionales en cualquier momento del trámite. A partir de entonces, hasta la actualidad, la mayoría de las personas sirias que ingresan a Argentina buscando protección internacional la obtienen a través de un visado de tipo humanitario, a los fines de su ingreso al país, y un permiso de residencia temporaria por razones humanitarias previsto en la ley migratoria y no a través de la vía del asilo -lo que implicaría reconocerles el estatuto de refugiado una vez que hayan ingresado al país y otorgarles luego el permiso de residencia temporaria correspondiente a dicha categoría-. Nada obstaría, de todas formas, a que una vez en territorio argentino la persona solicite, además de la mencionada residencia por razones humanitarias, el reconocimiento del estatuto de refugiado si así lo desea. Al respecto, se observa que encontrándose vigente el “Programa Siria”, durante el año 2015 la CONARE recibió 159 solicitudes de reconocimiento de la condición de refugiado de personas sirias, mientras que en 2016 recibió solamente 45 solicitudes de 21 personas de dicha nacionalidad .

Por otra parte, en 2016 se creó en la órbita de la Jefatura de Gabinete de Ministros el Gabinete Nacional del Programa Siria, en el entendimiento de que para dar una respuesta integral a las necesidades de protección de los ciudadanos sirios se requiere de la decisión de diferentes áreas de gobierno (Decreto N˚1034/2016). Por tal motivo, dicho Gabinete está integrado por los Ministerios mayormente involucrados, siendo su finalidad establecer las directrices generales para la recepción humanitaria de personas desplazadas forzosamente como consecuencia del conflicto en la República Árabe Siria y proponer acciones interministeriales en materia de integración social. A tal fin, se creó la Mesa de Trabajo, coordinada por la por el titular de la DNM, con funciones de asistencia, la cual podrá convocar la participación de gobernadores, funcionarios del Poder Legislativo y Judicial, expertos y representantes de sectores con injerencia en la materia, asociaciones de la sociedad civil y representantes de organismos Internacionales. 21. CONARE, Estadísticas 2012 – 2016. Accesible en: <http://www.migraciones.gov.ar/conare/pdf/estadisticas_

densidades nº 22 - diciembre 2017

105

Algunas reflexiones sobre los mecanismos jurídicos implementados en Argentina para la protección de personas...

Asimismo, en 2015 se solicitaron 209 permisos de ingreso al país a través del mencionado Programa y en 2016 se solicitaron 29122. De esta forma, se evidencia que desde la implementación del Programa Siria aumentó la cantidad de personas que ingresan al país a través del mismo, al tiempo que se redujo el número de personas sirias que solicitan asilo. Surge con claridad entonces que actualmente en Argentina se utilizan estos dos mecanismos para brindar protección a las personas que huyen del conflicto armado en Siria, ante lo que surgen varios interrogantes en cuanto a quiénes recibirían protección bajo la vía del asilo y quiénes, pese a reunir los requisitos de la definición de refugiado, obtendrían protección internacional a través de la vía humanitaria, esto es, una “forma complementaria o subsidiaria de 23 protección” , de las que tradicionalmente están reservadas para aquellas personas que si bien necesitan protección internacional y no pueden regresar a su país de origen, no reúnen los requisitos de la definición clásica o ampliada de refugiado. VII. Algunas reflexiones En efecto, vemos como en un primer

momento, a través de un análisis inclusivo y dinámico de las definiciones contenidas en la Convención, los instrumentos regionales y la legislación interna, se comenzó a brindar protección a través del reconocimiento del estatuto de refugiado, al considerar que resultaban evidentes las necesidades de protección internacional. No obstante, posteriormente se comenzó a aplicar en la mayoría de los casos una protección complementaria, a través del otorgamiento de una visa humanitaria, mediante la implementación del Programa Siria, pese a que el discurso de distintas autoridades estatales se refiere continuamente a “refugiados” sirios. Ahora bien, ¿los dispositivos implementados son adecuados y suficientes para dar respuesta a los desafíos actuales de protección para los refugiados sirios? ¿o podríamos pensar ya de manera más general si la proliferación de “formas complementarias de protección” podría debilitar el sistema de protección internacional de los refugiados? ¿actualmente se garantiza debidamente el derecho al asilo de las personas que huyen del conflicto armado sirio? Cabe mencionar que el desarrollo más

conare.pdf> 22. Dirección Nacional de Migraciones. Accesible en: <http://www.migraciones.gov.ar/programasiria/?estadisti cas>. 23. Comité Ejecutivo del ACNUR (EXCOM), Protection of persons of concern to UNHCR who fall outside the 1951 Convention: a discussion note, EC/1992/SCP/CRP.5, 2 April 1992; ACNUR, Agenda para la Protección, 2004, A/AC.96/965/Add.1, 2002, Meta 1: Fortalecimiento de la aplicación de la Convención de 1951 y su Protocolo de 1967, Objetivo 3: Suministro de formas complementarias de protección a personas que tal vez no entren en el ámbito de aplicación de la Convención, pero que necesitan protección internacional; Corte IDH. Opinión Consultiva OC-21/1, op.cit., párr. 228.

106

densidades nº 22 - diciembre 2017

Ana Gómez Salas, María Lucila Mendoza y Carina Andrea Sobieray

significativo del derecho a buscar y recibir asilo se encuentra, en nuestra región, en la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre de 1948 y en la Convención Americana sobre Derechos Humanos de 1969. Esta última establece en su artículo 22, inciso 7, que “[t]oda persona tiene el derecho de buscar y recibir asilo en territorio extranjero…”. Analizar las implicancias de brindar protección a través del otorgamiento de permisos de residencia por razones humanitarias o a través del sistema de asilo nos permite cuestionarnos si podría considerarse una limitación a la protección ofrecida por el DIR y el DIDH y plantearnos una serie de interrogantes. En primer lugar, según declaraciones públicas del Jefe de Gabinete de Ministros y otros funcionarios del actual gobierno, existiría la voluntad de acoger a través del Programa Siria a 24 “3000 refugiados” . Al respecto, se genera la pregunta acerca de si ello implicaría establecer algún tipo de cupo que limitaría la cantidad de personas que podrían ingresar al país mediante la obtención de una visa humanitaria a través del Programa. En este sentido, no queda suficientemente claro cuáles serían los criterios de elegibilidad para la

obtención de este tipo de visado y qué ocurriría con otras personas que deseen ingresar a Argentina en busca de protección internacional. Es decir, si atento que esa limitación cuantitativa no está expresamente establecida en las normas que regulan el Programa Siria podrían de todas formas beneficiarse del mismo o, por el contrario, la única opción que tendrían sería ingresar al territorio argentino luego de tramitar una visa de turismo o de otro tipo -como ocurría antes de la implementación del mencionado programa- y, en todo caso, una vez en Argentina solicitar asilo ante la CONARE. Por otro lado, la necesidad de contar con una persona llamante, sea física o jurídica, no obstante haber flexibilizado las condiciones, nos permite reflexionar sobre si una política de recepción de personas refugiadas que traslada la responsabilidad de brindar asistencia y manutención al ámbito privado, esto es, a personas o familias que se ofrecen como llamantes, no implicaría sustraer el deber estatal de asistencia para la integración local de refugiados y de garantía de derechos económicos, sociales y culturales de todas las personas bajo su jurisdicción conforme a los estándares internacionales, dejan-

24. Periódico La Nación, “Fuerte debate interno en el Gobierno por el plan para recibir a 3000 sirios en el país”, publicado el 27/06/2016. Accesible en: <http://www.lanacion.com.ar/1912890-fuerte-debate-interno-en-elgobierno-por-el-plan-para-recibir-a-3000-sirios-en-el-pais>; entre otros. Asimismo, en su discurso ante la 71ª Asamblea General de las Naciones Unidas, el actual Presidente de la República Argentina Mauricio Macri destacó que la Argentina podría “ir incrementando gradualmente [su] capacidad de recepción, en la medida que el acompañamiento financiero, la asistencia técnica y el apoyo logístico internacional nos lo permita” (Accesible en: <https://www.casarosada.gob.ar/informacion/discursos/37344-discurso-del-presidente-de-la-nacion-mauriciomacri-en-la-71-asamblea-general-de-las-naciones-unidas-sala-de-la-asamblea-general-nueva-york>.

densidades nº 22 - diciembre 2017

107

Algunas reflexiones sobre los mecanismos jurídicos implementados en Argentina para la protección de personas...

do en manos de particulares la responsabilidad relativa a la recepción y acompañamiento. Asimismo, se advierte que implementar este tipo de “patrocinio privado”25 exclusivamente para refugiados sirios podría implicar una discriminación entre refugiados de distintas nacionalidades. En relación al estatuto de protección otorgado a través de un visado de carácter humanitario, esto es, una residencia temporaria por el término de dos años, podemos cuestionar si no se estaría limitando en el tiempo el ejercicio del derecho al asilo. En efecto, la prolongación del conflicto y su continuidad en el tiempo hacen que la estancia de los refugiados sirios en el país pueda prolongarse por varios años más o bien pueda adquirir el carácter de permanente, lo que interpela la capacidad del Estado al asumir el compromiso de acogida y acompañamiento en los procesos de integración, y torna imprescindible pensar e implementar de manera estratégica políticas de integración a mediano y largo plazo. Además, surgen interrogantes respecto de algunas diferencias que se advierten en el trámite para la obtención de un visado humanitario a través del Programa Siria o bien, una vez que la persona se encuentra en Argentina, un permiso de residencia por razones

humanitarias y el trámite para obtener el reconocimiento del estatuto de refugiado. Algunos ejemplos de estas diferencias se relacionan con las posibilidades de obtener un estatuto derivado de protección para los familiares; con la exigencia de demostrar la falta de antecedentes penales; con las dificultades que podrían presentarse al momento de la renovación de una residencia humanitaria, ya que quedaría librado a la discrecionalidad de la autoridad migratoria; con la disponibilidad de un recurso para interponer frente a una decisión que deniega el otorgamiento de un visado humanitario; entre otros. En particular, consideramos que la implementación del Programa Siria obedeció principalmente a la intención de continuar con la inveterada tradición argentina de brindar protección internacional a quienes lo necesiten y a la necesidad de implementar una respuesta con enfoque de derechos, teniendo en especial consideración el derecho humano a migrar y el derecho humano a buscar y recibir asilo, como así también, al mismo tiempo, responder de manera adecuada y pragmática a una crisis de la mayor dimensión. En este sentido, resultaba necesario, por un lado, facilitar la tramitación de un visado para que las personas sirias pudieran ingresar a Argentina con la

25. Programas de patrocinio privado de refugiados se aplican en otros países, por ejemplo, Canadá. Ver al respecto, Gobierno de Canadá, Private Sponsorship of Refugees Program. Accesible en: <http://publications.gc.ca/ collections/collection_2011/cic/Ci4-70-2011-eng.pdf>; entre otros.

108

densidades nº 22 - diciembre 2017

Ana Gómez Salas, María Lucila Mendoza y Carina Andrea Sobieray

mayor rapidez posible y que el otorgamiento del mismo no quedara librado a la discrecionalidad consular. Ello teniendo en cuenta, además, las dificultades que enfrentan actualmente para operar todos los consulados situados en la República Árabe Siria y países limítrofes. Por otro lado, atento a la legítima preocupación respecto de la posibilidad de que ingresen al país personas que habían sido parte en el conflicto armado, las autoridades argentinas consideraron necesario realizar chequeos especiales de seguridad antes de admitir en el territorio a los beneficiarios, lo que fue expresamente contemplado en la normativa que regula el Programa. Por último, teniendo en cuenta la totalidad de la normativa aplicable en materia de protección de derechos, con un enfoque integral, consideramos que nada obstaría a que las personas que ingresen al país a través del Programa Siria luego puedan, una vez en territorio argentino, solicitar asilo a través del procedimiento de reconocimiento formal del estatuto de refugiado que establece la Ley N° 26.165.

debe guiar la implementación de la protección humanitaria complementaria, conforme su naturaleza jurídica y su alcance. De lo contrario, las respuestas que se darán frente a los nuevos desafíos que se vayan presentando podrían resultar insuficientes. Al mismo tiempo, y sin dejar de reconocer la necesidad de programas especiales como el implementado por el Estado argentino, cabría repensar las categorías que se han ido construyendo, para que puedan abordar adecuadamente las complejidades de la movilidad actual de una manera integral.

VII. Conclusión En definitiva, centrando nuestro análisis en una perspectiva de derechos humanos debemos destacar la importancia de considerar a los mecanismos internacionales de protección en su interdependencia y complementariedad, es decir como un todo cohesionado. Creemos que éste es el sentido que densidades nº 22 - diciembre 2017

109

secciones

regiones Migraciones regionales y derechos a escala local. Reflexiones en torno al Municipio de General Pueyrredón Julieta Nicolao Introducción La promoción y protección de los derechos de las personas migrantes y la libre circulación de personas constituyen dos dimensiones fundamentales en todo proceso de integración regional, y particularmente, ocupan un lugar destacado en la agenda de los países del MERCOSUR. En efecto, los Estados de la región han incorporado la temática en diversos foros e instancias de dialogo especializado en la materia, como la Conferencia Sudamericana de Migraciones o el Foro Global de Migración y Desarrollo, además de haber generado el Foro Especializado Migratorio del MERCOSUR que funciona en la órbita de la Reunión de Ministros del Interior de los países del bloque.

También han suscripto acuerdos bilaterales, regionales y subregionales que reconocen los derechos humanos de las personas migrantes con independencia de su condición migratoria, además de ser parte de los principales tratados internacionales de derechos humanos (IPPDH, 2017). En este camino, y sin ánimos de exhaustividad, pueden destacarse la suscripción del Acuerdo de Residencia para Nacionales de los Estados Parte del MERCOSUR, Bolivia y Chile (2002), que entró en vigencia en 2009; la aprobación del Plan de Acción para el Estatuto de la Ciudadanía del MERCOSUR (2010), así como también el Plan para Facilitar la Circulación de Trabajadores en el MERCOSUR (2013), instrumentos que materializan la progresiva

Licenciada en Relaciones Internacionales (UNICEN) y Dra. en Ciencia Política (UNSAM). Investigadora Asistente de la Comisión de Investigaciones Científicas de la Provincia de Buenos Aires (CIC). Miembro de la Planta Estable de Investigadores del Centro de Estudios Interdisciplinarios en Problemáticas Internacionales y Locales (CEIPIL-UNICEN-CIC)

densidades nº 22 - diciembre 2017

113

Migraciones regionales y derechos a escala local. Reflexiones en torno al Municipio de General Pueyrredón

construcción de la ciudadanía en clave regional (Nicolao, 2015a). La creación del Instituto de Políticas Públicas en Derechos Humanos (en adelante, IPPDH) en 2009, representó un hito en este sentido, erigiéndose en una instancia técnica de gran valor, dedicada a la investigación, capacitación y asesoramiento técnico en el campo de las políticas públicas con enfoque de derechos, con miras a contribuir a la consolidación de la dimensión social como un eje central en el proceso de integración. Desde su nacimiento, el IPPDH ha impulsado diversas iniciativas en materia de migración y derechos humanos, como fue el caso paradigmático de la prestación de asistencia técnica para la solicitud de una opinión consultiva ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos por parte de los Estados Miembros del MERCOSUR sobre la protección de los derechos de niños, niñas y adolescentes migrantes. Los informes más recientes que ha elaborado el IPPDH, reconocen que la inclusión de los migrantes y la implementación de acciones orientadas a garantizar sus derechos obligan a redirigir el análisis hacia las ciudades y municipios ya que éste constituye un aspecto clave para la construcción de una ciudadanía sustantiva en clave regional. En tal sentido, reconocen que, pensar las migraciones desde la perspectiva de las ciudades y/o los municipios implica trasladar la mirada desde el Estado nacional hacia los Estados loca-

114

les, ya que si bien las autoridades locales no suelen participar en la formulación de las políticas migratorias, asumen responsabilidades específicas en su implementación, y concretamente, en la garantía efectiva de los derechos de los migrantes regionales (IPPDH, 2017). Tomando ello como premisa, este trabajo adopta como antecedente una línea de investigación más amplia, que atiende al análisis del acceso real y efectivo de los derechos sociales de las personas migrantes de origen regional en Argentina, y particularmente, en el interior de la Provincia de Buenos Aires. El análisis parte de constatar la brecha existente entre, por un lado, el reconocimiento formal de derechos consolidados en el marco jurídico que toma como eje central la Ley de migraciones de la República Argentina (N° 25.871), sumado a un conjunto de instrumentos internacionales y regionales que también lo nutren, y, por el otro, el acceso real a estas garantías por parte de estos grupos. Al respecto, existen diversos informes e investigaciones que documentan situaciones que generan vulneración de derechos de las personas migrantes en áreas específicas (acceso a documentación y radicación, salud, educación, programas sociales, vivienda, entre otros), algunos de los cuales se detallan más adelante para el territorio bajo estudio (CEIPIL 2011, 2013a, 2013b; Nicolao, 2013; IPPDH, 2014; Santamarina, 2016). Esta brecha entre la dimensión formal densidades nº 22 - diciembre 2017

Julieta Nicolao

y sustantiva en el acceso a derechos de la población migrante, se relaciona con múltiples variables que ha sido aproximados en investigaciones recientes1. Como consecuencia de estos hallazgos, se refuerza la necesidad de atender a los contextos locales en el abordaje de las políticas que diseñan hacia los grupos migratorios en general, y del MERCOSUR en particular, como instancias fundamentales y de primera respuesta en la garantía de condiciones de inserción de estos grupos y su acceso a derechos. Este artículo se propone reflexionar sobre el lugar que ocupa la temática migratoria en la agenda pública municipal del partido de General Pueyrredón, Provincia de Buenos Aires, Argentina, en la etapa 2010-2017. Dentro del proceso de políticas se focaliza en la etapa inicial relacionada con el ingreso del tema migratorio a la agenda pública local, con el propósito de identificar, si es que cuenta con un lugar en la agenda, los mecanismos que habilitan su ingreso, la modalidad reactiva o pro-activa con la que se introduce, los actores sociales promotores, la concepción de los temas,

problemas y/o oportunidades a los que se asocia la migración, entre otros. El trabajo se sustenta en un análisis cualitativo a partir de datos construidos o recolectados a través de diversas fuentes: entrevistas efectuadas a informantes clave, informes de organismos técnicos, documentos normativos, prensa regional y local, dispositivos discursivos de funcionarios públicos de la administración municipal y de referente de colectividades migrantes, entre otras. El artículo evidencia que a pesar de su peso cuantitativo, su tradición migratoria receptora, su impacto en el mundo del trabajo, o las situaciones de desprotección o vulneración de derechos que experimentan los migrantes regionales a escala local, la cuestión migratoria no cuenta con un lugar preestablecido en la agenda municipal del partido de Gral. Pueyrredón, sino que tiene ingresos esporádicos, reactivos, superficiales, en los cuales no se alcanza a problematizar el acceso a derechos sociales de los migrantes del MERCOSUR. En virtud de esta situación, se

1. Estos factores incluyen desde: a) la ausencia de mecanismos básicos de instrumentación de la citada ley, vinculados a la difusión, formación e información sobre los contenidos de la misma, tanto hacia la población migrante para que vuelvan exigibles sus derechos, como a los agentes públicos que deben garantizarlos; b) la subsistencia de instrumentos normativos que contradicen los derechos que consagra la ley nacional de migraciones en diferentes áreas, con criterios de exclusión hacia la población extranjera en base a la nacionalidad, años de residencia o a la condición migratoria (regular e irregular) que violan la igualdad de trato entre nacionales y extranjeros; c) prácticas informales a cargo de agentes estatales, sobre todo, discursos y prácticas discriminatorias que devienen de una falta de comprensión y respeto a la diferencia y la diversidad, y principalmente, de una mirada sobre la población de este origen aún muy arraigada en el imaginario social argentino que la entiende como “usurpadora de los sistemas sociales y de salud pública”; como una “competencia desleal en el plano laboral”; e incluso como parte de corrientes migratorias que se encaminan a una “invasión silenciosa” del territorio argentino, todo lo cual aleja a los migrantes de las instancias públicas, entre otras (CEIPIL, 2011; 2013a, 2013b; Nicolao, 2014, Santamarina, 2016).

densidades nº 22 - diciembre 2017

115

Migraciones regionales y derechos a escala local. Reflexiones en torno al Municipio de General Pueyrredón

reflexiona como factor potencialmente influyente, entre otros, las limitaciones derivadas de las débiles potestades formales que la ley de migraciones le otorga a los municipios en cuanto a la inserción de estos grupos en la comunidad receptora, y por otro, la débil capacidad del colectivo migrante regional para transferir al Estado local, sus demandas, inquietudes e intereses en este campo. 1. Los municipios y las políticas migratorias: aproximaciones teóricoconceptuales. “La gestión local de situaciones planteadas por la migración y el desplazamiento se ha convertido en el principal reto de los entes locales en esta primera parte del Siglo XXI” (Camós Victoria, 2017). El lugar de las migraciones en las agendas de las administraciones públicas locales es, sin lugar dudas, uno de los grandes caminos sin allanar en el campo de los estudios migratorios, particularmente en Argentina, y de particular interés en el ámbito del MERCOSUR. En una revisión reciente sobre el desarrollo histórico del campo de los estudios migratorios en el país, y de la producción académica alrededor de las llamadas “políticas migratorias”, donde se destacan las contribuciones más significativas durante los últimos treinta años, Domenech y Pereira afirman que se observa: “(…) un creciente interés por la escala local … cuestionando el marco nacional de la

116

mayoría de los estudios que abordan la relación entre Estado y migraciones [internacionales]” (2017:100). Asimismo, sostienen que “(…) la revisión de los usos de la escala de análisis en los estudios sobre “políticas migratorias” también permitiría modificar y, al mismo tiempo, cuestionar ciertos supuestos implícitos en la manera de comprender su construcción (…)” (2017: 100). Sin embargo, más allá de su importancia cada vez más evidente, lo cierto es que son escasos las investigaciones que atienden el nivel de análisis municipal en materia de políticas migratorias. Incluso a pesar de constituir este país un Estado con una notable tradición histórica en materia de recepción de flujos migratorios internacionales. Al respecto, vale señalar en primer lugar que, si bien es cierto que los movimientos migratorios internacionales poseen una dimensión global, es en el ámbito local donde se delimita, por un lado, el proyecto migratorio de una persona o una familia, dado que ésta inicia su viaje partiendo de una localidad concreta para llegar a otra, también localizada en un punto exacto del mapa. Además, es en el ámbito de lo local donde se gestiona el hecho migratorio en sí mismo. En efecto, en la actualidad, está fuera de toda duda que, tanto el lugar que emite como el lugar que acoge a los migrantes internacionales, experimenta una significativa transformación en diversos ámbitos que trascienden lo estrictamente socioeconómico (Camós Victoria, 2017), adoptando diferentes

densidades nº 22 - diciembre 2017

Julieta Nicolao

formas, intensidades y caracteres. En relación a estas transformaciones, Thayer y Durán (2015) puntualizan el impacto de las migraciones internacionales a partir del ingreso de los migrantes en segmentos locales del mercado de trabajo (Stefoni, 2009 y 2011), así como en lo que hace a la convivencia en los barrios, su inserción en escuelas, hospitales, salitas y servicios públicos municipales en general, las transformaciones territoriales que supone para algunas comunas el asentamiento económico de los migrantes (Stefoni, 2008), o las expresiones culturales que transforman las prácticas y hábitos de la comunidad (Garcés, 2014), por señalar solo algunos aspectos. Como consecuencia de esta realidad, en algunos municipios, se aprecian modificaciones en la configuración de la administración local -de manera reactiva o pro-actica- para atender la recepción de migrantes en distintas esferas sociales, más allá de que estas administraciones no cuenten con las competencias formales para afrontarlo, y en muchos casos, tampoco con los recursos necesarios (Camós Victoria, 2017). Tomando un caso realmente paradigmático dentro del bloque del MERCOSUR, el 7 de julio de 2016 se sancionó la Ley Municipal Nro. 16478/2016 que instituye la política municipal para la población migrante en la ciudad de San Pablo (Brasil). Si bien la Constitución de este país no otorga competencias en materia de legislación migratoria a los densidades nº 22 - diciembre 2017

gobiernos estaduales y municipales, se ha determinado como iniciativa novedosa esta legislación cuya autoridad de aplicación es la Secretaria Municipal de Derechos Humanos y Ciudadanía, y entre cuyos propósitos figura: I – asegurar al inmigrante el acceso a derechos sociales y a los servicios públicos; II – promover el respeto a la diversidad y a la interculturalidad; III – impedir violaciones de derechos; IV – promover la participación social y desarrollar acciones coordinadas con la sociedad civil. Se trata de la primera ley del país en instituir directrices para una política pública migratoria en el ámbito municipal (IPPDH, 2017). Ahora bien, siguiendo con la línea argumental, es un hecho que el impacto de la inmigración no afecta a todas las administraciones locales del mismo modo. Esto va a depender, principalmente, del número de migrantes que arriban o el stock acumulado en un determinado municipio; de la proporción de la población total residente que representan los grupos migratorios; del origen y el idioma de las personas que arriban; del modo de ingreso y la forma y espacios en que se asientan; del carácter temporal, circular o permanente de los proyectos migratorios, e inclusive de la tradición receptora que presenta cada ciudad o distrito. El segundo factor a considerar es que el municipio es la administración más próxima a la ciudadanía, y, aunque no dispone de las competencias correspondientes (aspecto que se detallará más

117

Migraciones regionales y derechos a escala local. Reflexiones en torno al Municipio de General Pueyrredón

adelante para el caso en estudio), es innegable que se encuentra ante la necesidad de resolver demandas planteadas por la población en todos los ámbitos que hacen a su inserción en la comunidad receptora. Si bien se concibe a la política migratoria como una tarea de todas las administraciones del Estado (en el caso argentino: nacional, provincial, municipal), es en el ámbito local donde es necesario buscar respuestas ágiles, inmediatas y efectivas para atender adecuadamente al reto que supone la migración (Belil, 2017; Camós Victoria, 2017), y particularmente, la garantía de sus derechos. Estas demandas, a su vez, se van modificando con el tiempo, pues las necesidades que enfrentan los migrantes en las distintas etapas de sus trayectorias son distintas (Castles y Davidson, 2000) y, con ello, el papel que puede desempeñar el municipio en cada una también lo es (Thayer y Durán, 2015). En tercer término, si bien la condición política del migrante toca la definición de los límites del Estado nacional y la ciudadanía, el problema del reconocimiento efectivo de derechos, aspecto central que se considera en este artículo, se juega en gran medida en los espacios locales. Aquí la importancia del municipio tienen un doble sentido: primero, en la generación de las políticas necesarias para garantizar efectivamente su acceso en todas las instituciones y servicios sociales, y segundo, porque es la institución que está en la mejor posición para transferir hacia los otros

118

niveles del Estado los elementos del conflicto en la incorporación de los migrantes a la comunidad receptora. Si en el primer sentido el municipio actúa como agente directo en la gestión del reconocimiento de los migrantes, en este segundo sentido participa como una “caja de resonancia” tanto de la realidad migratoria como de las limitaciones de las políticas de reconocimiento que dependen de niveles superiores del Estado (Thayer y Durán, 2015). Ahora bien, como ya se advirtió, no en todos los municipios receptores las migraciones cuentan con un lugar preestablecido en la agenda municipal, y cuando son incorporados, lo hacen con diversa intensidad, nivel de sostenibilidad, causalidad y actores impulsores involucrados. Para analizar el caso del Municipio de General Pueyrredón, en este trabajo se pone foco en la etapa inicial del proceso de una política que tiene que ver con su ingreso a la agenda gubernamental, aspecto fundamental para comprender el lugar que alcanza en la misma, el modo de incorporación (pro-activo /reactivo), los actores sociales “iniciadores” o “impulsores”, y fundamentalmente, la forma en que son definidos los problemas y oportunidades ligados a la migración, que son los que en definitiva moldean la decisión en torno a las soluciones políticas, respuestas y programas que se diseñan para atenderlos, posteriormente. Al respecto, se asume que ciertos temas o problemas sociales tienen densidades nº 22 - diciembre 2017

Julieta Nicolao

mayor probabilidad de ser incorporados a la agenda gubernamental si revisten determinadas características. Entre ellas, haber adquirido proporciones de crisis, haber adoptado una cierta particularidad, estar vinculadas a aspectos emotivos, tener un amplio impacto social, tocar asuntos vinculados al poder y a la legitimidad, ser de alto contenido simbólico o ser un tema de moda (Hogwood & Gum, en Fernández, 1996). A su vez, la probabilidad de que los problemas se incorporen a la agenda de gobierno depende también de que se conviertan en issues, es decir, “en una cuestión de carácter controvertido y polémico”. Este tipo de “mecanismos disparadores” y los actores sociales “iniciadores” son los factores clave que favorecen el ingreso de los temas a la agenda y en este proceso los medios de comunicación juegan un rol fundamental. También suele suceder que los problemas sociales ingresen a la agenda en forma de “familias”, en donde la inclusión de un problema arrastra otras de naturaleza similar (Capellini et. al., 2011). Detenerse en el proceso de formación de agendas permite entonces involucrarse en la configuración del problema desde la perspectiva multi-actoral interviniente en el proceso de decisión, y por extensión, en la modelación de respuestas que se definirán para abordarlo. 2. Los municipios en la actual política migratoria argentina: competendensidades nº 22 - diciembre 2017

cias formales. En este trabajo se concibe a las políticas migratorias como el “(…) conjunto de normas, leyes, prácticas e instrumentos estatales destinados a regular el acceso secuencial de los extranjeros a diferentes esferas de la sociedad de acogida y como prolongación natural, el acceso gradual a la titularidad de derechos” (López Sala, 2005:112). Las políticas migratorias cuentan con dos dimensiones fundamentales: la esfera del control y regulación, que se ocupa de las reglas y requisitos que determinan las condiciones de ingreso y permanencia temporal/definitiva de los extranjeros al territorio nacional, y la esfera de la integración, que atiende a las medidas, estrategias, modelos de incorporación socioeconómica y cultural de los migrantes a la sociedad receptora (Arango, 2000; López Sala, 2005). La Constitución Nacional de la República Argentina, establece que es el gobierno nacional, a través del Congreso de la Nación, a quien le compete definir la política hacia la migración internacional (art. 18). Y, según el artículo 125 de la Carta Magna, las provincias están habilitadas para “fomentar” la inmigración -una expresión asociada al modo en que se concibió tempranamente la política de colonización y fomento de la inmigración en el país-, pero lo cierto es que las unidades provinciales sólo regulan lo concerniente al acceso de la población extranjera a derechos políticos en sus

119

Migraciones regionales y derechos a escala local. Reflexiones en torno al Municipio de General Pueyrredón

respectivas jurisdicciones, mientras sus derechos con arreglo al resto de las esferas de la sociedad de acogida, se rigen por la ley migratoria nacional. En Argentina, han existido a lo largo de toda su historia solamente tres legislaciones que regulan de forma integral la cuestión migratoria (y sólo dos de ellas con intervención del 2 Parlamento) . La actualmente vigente, ley 25.871 “Ley de Migraciones”, fue promulgada en 2004, y tuvo como origen una amplia lucha que venían ejerciendo desde mediados de los años 90' distintas instituciones sociales que reclamaban la derogación de la norma anterior dictada por el último gobierno de facto, que resultaba violatoria de los derechos humanos de los migrantes y sustentada 3 en la doctrina de la seguridad nacional . La promulgación de la ley 25.871 significó un cambio radical en la forma de entender la relación entre las personas migrantes y el Estado, y específicamente por la adopción de un enfoque de derechos que puso blanco sobre negreo en el tratamiento del tema (Nicolao,

2014). En principio, se reconoció a la migración como un derecho fundamental e inalienable de la persona, que se debe garantizar sobre la base de la igualdad de trato (CELS-FIDH, 2011). En segundo término, se avanzó en el reconocimiento formal de un amplio catálogo de derechos (acceso a la salud y a la educación -independientemente de la condición migratoria-, a la reagrupación familiar, a un trato igualitario al que gozan los nacionales en distintas esferas sociales; a recibir información y asesoramiento por parte del Estado, a la asistencia jurídica gratuita, a la residencia temporaria automática para los Migrantes del MERCOSUR Ampliado -en correspondencia con lo dispuesto en el Acuerdo de Residencia de los países miembros y asociados del bloque-, entre muchos otros)4. Asimismo, los estándares normativos en materia migratoria vigentes en la Argentina, incluyen además de la citada legislación, un amplio conjunto de tratados internacionales en materia de derechos humanos ratificados por el país, muchos de los cuales gozan de

2. Esto refleja la dificultad y complejidad histórica para regular una temática tan sensible y de naturaleza multidimensional como la migratoria, que ha involucrado siempre visiones y posiciones ideológicas difíciles de reconciliar. 3. La participación de estas organizaciones (de derechos humanos, académicas, gremiales, eclesiásticas, y de las propias colectividades de migrantes) en las discusiones que le dieron contenido a la ley, garantizaron la emergencia de un instrumento inclusivo, con enfoque de derechos humanos y construido a través de un amplio consenso social (Correa, 2004; Badaró 2006; Caggiano, 2011; Nicolao 2014). 4. Existen diversos estudios que se han dedicado a analizar la ley 25.871, destacando las innovaciones más significativas y los temas que ha dejado pendientes este instrumento, o aquellos que contemplan aspectos controvertidos (Giustiniani, 2004; Courtis y Pacceca 2007; Pacceca y Courtis 2008; Domenech 2009, 2011a y 2011b; Nejamkis y Rivero Sierra 2010; Nicolao 2010, 2011; Nejamkis 2012; Novick, 2012; entre otros). Y otros más recientes que advierten los riesgos para la población extranjera, de ingresar nuevamente en una securitización de la política migratoria, desde la etapa inaugurada con el Decreto de Necesidad y Urgencia 70/2017 (Amnistía Internacional, 2017).

120

densidades nº 22 - diciembre 2017

Julieta Nicolao

jerarquía constitucional, donde quedan incluidos los derechos humanos de las personas migrantes y otros de carácter regional firmados en la órbita del MERCOSUR. Ahora bien, trascendiendo la dimensión de reconocimiento formal de derechos, su garantía efectiva, depende, en gran medida, de las políticas que se adopten desde cada espacio geográfico y jurisdicción político-administrativa, o que se impulsen desde el gobierno nacional, y alcancen a todo el territorio. De ahí la relevancia de atender a las competencias que esta legislación le otorga a los gobiernos sub-nacionales (especialmente al municipal). A saber, algunas disposiciones de la norma involucran directamente a los distintos niveles de gobierno como actores comprometidos en el reconocimiento de derechos, específicamente en el ámbito de la integración. Por ejemplo, de acuerdo al artículo 6º de la ley 25.871, se establece que: “El Estado en todas sus jurisdicciones, asegurará el acceso igualitario a los inmigrantes y sus familias en las mismas condiciones de protección, amparo y derechos de los que gozan los nacionales, en particular lo referido a servicios sociales, bienes públicos, salud, educación, justicia, trabajo, empleo y seguridad social”.

En la misma línea, se dispone que: “En ningún caso la irregularidad migratoria de un extranjero impedirá su admisión como alumno en un establecimiento educativo, ya sea este público o privado; nacional, provincial o municipal; primario, secundario, terciario o universitario. Las autoridades de los establecimientos educativos deberán brindar orientación y asesoramiento respecto de los trámites correspondientes a los efectos de subsanar la irregularidad migratoria” (Art. 7º)5. Asimismo, en el artículo 14, se dispone que: “El Estado en todas sus jurisdicciones, ya sea nacional, provincial o municipal, favorecerá las «iniciativas tendientes a la integración de los extranjeros en su comunidad de residencia», especialmente las tendientes a: a) La realización de cursos de idioma castellano en las escuelas e instituciones culturales extranjeras legalmente reconocidas; b) La difusión de información útil para la adecuada inserción de los extranjeros en la sociedad argentina, en particular aquella relativa a sus derechos y obligaciones; c) Al conocimiento y la valoración de las expresiones culturales, recreativas, sociales, económicas y religiosas de los inmigrantes; d) La organización de cursos de formación, inspirados en criterios de convivencia en una sociedad multicultural y de preven-

5. Con el mismo sentido, el artículo 8º establece que: “No podrá negársele o restringírsele en ningún caso, el acceso al derecho a la salud, la asistencia social o atención sanitaria a todos los extranjeros que lo requieran, cualquiera sea su situación migratoria. Las autoridades de los establecimientos sanitarios deberán brindar orientación y asesoramiento respecto de los trámites correspondientes a los efectos de subsanar la irregularidad migratoria”.

densidades nº 22 - diciembre 2017

121

Migraciones regionales y derechos a escala local. Reflexiones en torno al Municipio de General Pueyrredón

ción de comportamientos discriminatorios, destinados a los funcionarios y empleados públicos y de entes privados”. Estos artículos reconocen la necesaria participación de los distintos niveles del Estado, incluyendo el municipal, en lo que refiere al despliegue de estrategias para la garantía de derechos en el ámbito de la integración, pero quedan de algún modo en una ámbito de “vaguedad” las efectivas competencias o distribución de roles, algo que puede adjudicarse al carácter principista de esta legislación. Por su parte, el reglamento de esta norma (Decreto Nº 616/2010), que es el que le imprime operatividad a la misma, no resuelve dicha limitación. Por un lado, establece la obligación del Estado nacional, a través de la Dirección Nacional de Migraciones (autoridad de aplicación de la ley, en adelante, DNM), de trabajar “en colaboración” con otras áreas del gobierno nacional, provincial y municipal, para desarrollar distintos programas y acciones tendientes a la integración de los migrantes a la sociedad de recepción. Pero sólo se dispone la necesaria comunión de esfuerzos entre los distintos niveles de gobierno, y no se adelanta ningún tipo de modalidad o instrumento para materializar la articulación exigida. Solo el artículo 9° establece que la DNM por sí misma o “por convenios que suscriba con organismos que actúen en la órbita de los gobiernos nacional, provincial o municipal”, desarrollará las acciones tendientes a la capacitación periódica de agentes públicos y demás

122

acciones que dispone el artículo previamente citado. De esta manera, como en la mayoría de los países del mundo, en Argentina es atribución indelegable del Estado nacional el diseño de la política migratoria en todas sus dimensiones y componentes. La actual ley de migraciones, regula todos los aspectos relativos a los sistemas de admisión, acceso a la residencia, permanencia, expulsión y egreso de migrantes internacionales al país. En el ámbito de la integración, si bien involucra a los niveles sub-nacionales del Estado (provincial y municipal), y les reconoce un lugar de colaboración en la implementación de disposiciones en áreas centrales del acceso a derechos, en todos los casos, quedan sujetos a las acciones que defina el gobierno nacional para establecer dicha articulación, y no se especifican responsabilidades para los municipios en este esquema. Este plano formal-legal, resulta fundamental para comprender en la práctica el tratamiento que se le termina dispensando a la temática migratoria en los municipios, y si realmente cuenta con un lugar en la agenda de la administración pública local que permita fortalecer su acceso a derechos. Las reflexiones siguientes se concentran en el caso del Municipio de General Pueyrredón, Provincia de Buenos Aires, Argentina, en la etapa 2010-2017. La selección del período analizado, tiene directa correspondencia en su densidades nº 22 - diciembre 2017

Julieta Nicolao

punto de partida, con la reglamentación de la ley de migraciones, que fue dictada en 2010, disponiendo el modo de implementación de la misma. 3. Contexto migratorio en el municipio de General Pueyrredón, Provincia de Buenos Aires La provincia de Buenos Aires ha constituido el destino más atractivo para los migrantes internacionales que arribaron histórica y contemporáneamente a la República Argentina, actualmente de origen predominantemente mercosureño. Según datos derivados del último Censo (2010), acoge actualmente al 52% de toda la población extranjera que reside en el país y por tal motivo, el porcentaje de población migrante sobre población total en esta provincia (6%), supera la media nacional (4,5%) (INDEC, 2010). Conformada por 135 municipios, por su magnitud territorial y la heterogeneidad demográfica y socio-económica, esta provincia se divide en dos grandes regiones: el Conurbano Bonaerense (o Gran Buenos Aires) y el Interior Bonaerense. El primero concentra 24 partidos que nuclean el 64% de la población provincial en una superficie de 3.556,18 km2. El interior está conformado por 111 partidos que concentran el 36% de la población provincial en una superficie de 301.350,52 km2 (cerca del 99% del territorio provincial) (Ministerio de Economía de la Provincia de Buenos Aires, 2011). densidades nº 22 - diciembre 2017

Si bien el grueso de los migrantes reside en el conurbano bonaerense, algunos municipios del interior albergan un número considerable de población extranjera, como el caso del partido de Gran Pueyrredón que está ubicado en el sudeste de la provincia. Mapa de la Provincia de Buenos Aires, con referencia visual al Municipio de General Pueyrredón

La ciudad cabecera del Municipio de Gral. Pueyrredón es Mar del Plata, una de las más significativas del país por su peso turístico en la Costa Atlántica. Luego, lo conforman un conjunto de localidades más pequeñas como, Batán, Sierra de los Padres, Estación Camet,

123

Migraciones regionales y derechos a escala local. Reflexiones en torno al Municipio de General Pueyrredón

Chapadmalal, entre las más importantes. Se trata de una de las pocas metrópolis del Interior de la Provincia, la segunda más importante luego de La Plata (capital provincial), por su tamaño demográfico, cuya población ascendía a 618.989 personas según datos del último censo (INDEC, 2010). De acuerdo a la misma fuente, la población extranjera en este distrito alcanza a un total de 23.231 personas, y de ese total, las principalidades comunidades por su peso numérico son: la italiana (5.182), la chilena (4.345) y la española (3.279), resultando la primera y la tercera, comunidades más envejecidas (INDEC, 2010). Al respecto, es importante señalar que la ciudad de Mar del Plata se distingue por la recepción histórica de flujos migratorios internacionales, especialmente desde 1890. La composición de

estos flujos, compartió el mismo patrón que se presentó a nivel nacional, con predominancia de hombres en edades activas, siendo las nacionalidades italia na y española las más numerosas. En efecto, para 1914, el 47% de los 32.940 habitantes del partido, eran extranjeros y del total de migrantes, el 87% eran italianos y españoles. Las últimas corrientes significativas de esta procedencia arribaron luego de la Segunda Guerra Mundial (Maronese, 2001) Ahora bien, en cuanto a los migrantes originarios del MERCOSUR Ampliado, grupo predominante en la actualidad, las comunidades más significativas son, en orden de relevancia, la chilena (4.345), la boliviana (2.436), la paraguaya (1.984), la uruguaya (1.838), la peruana (709) y la brasileña (603) (INDEC, 2010).

Distribución de la población migrante del MERCOSUR en el Partido de Gral. Pueyrredón por origen nacional Uruguay 15%

Venezuela 1%

Bolivia 20%

Perú 6%

Brasil 5% Colombia 1%

Paraguay 16% Ecuador 0%

124

Chile 36%

Bolivia

Brasil

Colombia Chile

Paraguay

Perú

Uruguay

Ecuador

Venezuela

densidades nº 22 - diciembre 2017

Julieta Nicolao

Esta migración regional constituye, en líneas generales, una inmigración de tipo laboral, ya que en su gran mayoría, se trata de desplazamientos de personas en busca de empleo, mejores condiciones salariales y mayores posibilidades de ascenso social, que queda evidenciado, entre otros indicadores, en la elevada concentración de estos migrantes regionales en edades potencialmente 6 activas (INDEC, 2010). En cuanto a su inserción en el mundo del trabajo, se verifica en general una modalidad laboral selectiva a partir de su concentración en las ramas de la construcción, el comercio, el servicio doméstico (para el caso de las mujeres), y la industria textil y del calzado, entre otros. Como rasgo característico, el territorio de Gral. Pueyrredón (y especialmente las localidades de Batán, Chapadmalal, Sierra de los Padres) forman parte de un fenómeno que se ha expandido a nivel nacional en los últimos decenios, denominado como la “bolivianización de la horticultura” (Benencia, 2012: 219), asociado a la participación protagónica de estos migrantes en la producción de hortalizas para su consumo en fresco en distintos cinturones verdes de los centros urbanos, que los ha llevado a adquirir notable visibilidad. En Mar del Plata, las familias bolivianas comenzaron a incorporarse a la horticultura bajo la forma de mediería, y actualmente

controlan gran parte de la producción hortícola y comercialización de verdura en el cinturón verde marplatense (Benencia, 2012). Asociado a ello y en cuanto a su distribución espacial, presentan la mayor concentración territorial en torno al espacio rural. El hecho de que el presente trabajo se preocupe por la población migrante de origen regional en este distrito, no responde solamente a su importancia cuantitativa, a su impacto en la estructura económica y el mundo del trabajo, a que constituyen ciudadanos de países con los que Argentina está asociado en un proceso de integración regional, sino también a la previa constatación de su situación de mayor desprotección y vulneración de derechos. Por mencionar sólo algunos indicadores ejemplificatorios, los migrantes regionales en la provincia de Buenos Aires, presentan en general condiciones de vida inferiores que la población nativa, que dependiendo del municipio, el porcentaje con Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) oscila entre un 30% y prácticamente un 100% más elevado entre las personas extranjeras. En el ámbito educativo, los migrantes regionales, presentan un importante déficit en el acceso a la educación postprimaria, con brechas importantes respecto de la población nativa en las tasas de asistencia a un establecimiento educativo (para Gral. Pueyrredón, en la

6. Prácticamente uno de cada dos migrantes regionales de la provincia tiene entre 20 y 44 años, mientras que en la población nativa representa al 35 por ciento (IPPDH, 2014:62).

densidades nº 22 - diciembre 2017

125

Migraciones regionales y derechos a escala local. Reflexiones en torno al Municipio de General Pueyrredón

franja etaria 15-19 años, 57,2% de accesibilidad para la población migrante vs. 71,7% la nativa). En materia de vivienda, también se visualiza que el porcentaje de aquellos migrantes regionales que reside en viviendas inconvenientes (ranchos, casillas, viviendas móviles o en la calle) es notablemente superior entre la comunidad migrante en comparación con la nativa, mientras en el ámbito de la salud, el porcentaje de personas que no cuentan con otra cobertura médica más allá de la provista por el Estado es bastante superior entre los migrantes que entre los nativos (IPPDH, 2014). Otros estudios afirman que en la región centro y sur de la Provincia, las representaciones y percepciones sociales sobre prácticas discriminatorias arrojan como resultado que los migrantes de origen boliviano constituyen el segundo grupo más discriminado luego de las personas de bajo nivel socioeconómico, ocupando el mismo lugar en las localidades más importantes del interior de la Provincia: Tandil, Mar del Plata, Azul, Necochea, Bahía Blanca y Tres Arroyos. El ámbito laboral, la atención sanitaria y social y los espacios educativos, constituyen escenarios en los cuales se ponen de manifiesto de manera patente este tipo de situaciones (CEIPIL, 2013b). En correspondencia con lo previamente planteado, se vuelve necesario considerar los contextos municipales ya que la ausencia de orientaciones locales formales para garantizar el ejercicio

126

efectivo de los derechos que dispone la ley, genera en definitiva que esto quede sujeto a la voluntad/arbitrariedad de quienes se encuentran en lugares estratégicos de decisión política y administrativa en distintas agencias del Estado local. 4. Las migraciones en la agenda del municipio de General Pueyrredón Este abordaje centrado en el análisis sobre el lugar que ocupa la temática migratoria en la agenda municipal del Partido de Gral. Pueyrredón, se centra en cuatro ejes centrales: el tratamiento de la migración y los migrantes por parte de los medios de comunicación; una mirada a la estructura organizacional del Municipio y a las agendas ligadas a la protección y promoción de derechos a escala local; la identificación de determinados issues que colocan o han impulsado al tema migratorio de manera coyuntural o sostenida en la escena pública; y el papel de las organizaciones de migrantes originarias de países del MERCOSUR y su potencial para inscribir temas en la agenda municipal ligados a la protección de sus derechos. Vale aclarar al respecto que en el período analizado (2010-2017) se sucedieron dos administraciones municipales en Gral. Pueyrredón: por un lado, el gobierno del Contador Gustavo Pulti (2007-2011/2011-2015) por Acción Marplatense y Acción Mar Platense/Frente para la Victoria, respectivamente, y por otro, el gobierno de Carlos Fernando Arroyo por el densidades nº 22 - diciembre 2017

Julieta Nicolao

Frente Cambiemos, quién asumió en 2015 y continúa su mandato hasta 2019. Migraciones y medios de comunicación Respecto del primer eje, el tratamiento de las migraciones y los migrantes a cargo de los medios de comunicación locales, representa un indicador para comprender de qué manera las comunidades migrantes en general en tanto sujetos de derechos son representados en los discursos mediáticos, así como advertir a partir de cuáles acontecimientos y en qué sección noticiosa, adquieren representación, asumiendo que ellos siempre tienen un impacto en la agenda gubernamental. Si se toma como referencia la prensa escrita, se advierte que uno de los principales temas a partir de los cuales los migrantes ocupan un lugar destacado en la agenda mediática, es su vinculación con la cobertura de actividades festivas de las colectividades, celebraciones de índole cultural e identitario, que los ponen en el centro de la escena. Tomando como referencia al Diario La Capital, periódico provincial que representa uno de los medios gráficos más importantes del partido y la zona, se advierte que en el período que va desde el año 2009 hasta mediados de 2016, se registra un total 159 noticias que colocan como protagonista a los migrantes y a la migración en general, lo que otorga un promedio de aproximadamente 21 noticias por año, en ese lapso de 7 años y medio.

densidades nº 22 - diciembre 2017

De ese total, el 50,3%, esto es, 80 noticias, están relacionadas con la temática migratoria internacional, con referencias territoriales fuera de la Argentina. Mientras, el 49,7% restante de ese universo, 79 noticias, está abocado a la cobertura de temáticas vinculadas a la migración y los migrantes a nivel interno (incluyendo dentro de esta categoría -Argentina, la Provincia de Buenos Aires, la región del litoral marítimo bonaerense y el Partido de General Pueyrredón específicamente-). Dentro de este segundo grupo, este medio gráfico ha centrado su tratamiento en el período indicado, grosso modo, en cinco grande categorías: a) aspectos relacionados con las colectividades y su participación social, especialmente, celebraciones y acontecimientos de índole cultural e identitario (33%); b) situaciones de violencia o delito, particularmente aquella que tiene a los migrantes como presuntos o efectivos agentes de delito (20%); c) referencia a distintos procesos, trayectorias, y experiencias migratorias de grupos migratorios específicos (19%); d) ejercicio de derechos (16%); e) discriminación de la población migrante (7%); otros (5%). De esta manera, prevalece la dimensión cultural e identitaria de la migración, especialmente ligada a la cobertura de celebraciones y diversas expresiones/manifestaciones culturales a cargo de las colectividades, destacando dentro del conjunto la celebración anual de la Feria de las

127

Migraciones regionales y derechos a escala local. Reflexiones en torno al Municipio de General Pueyrredón

Colectividades7. Estas noticias, que en su mayoría forman parte de la sección “La Ciudad”, se abordan desde una óptica social, cultural e inclusive turística, desde la cual no se problematiza ni se visibiliza el tipo de inserción social actual de estos grupos, y menos aún su acceso a derechos en distintas esferas de la sociedad de acogida. Además, en la mayoría de las notas que conforman este grupo, se menciona a las colectividades o grupos migratorios en general, incluyendo comunidades de distintos orígenes, frutos de corrientes históricas o contemporáneas, sin distinguir realidades, experiencias o trayectorias. En segunda instancia, la cobertura de situaciones de violencia o delito, especialmente aquella que tiene a los migrantes como presuntos o efectivos agentes de delito, dan cuenta de una construcción mediática que coopera en una posible estigmatización de los migrantes, en donde su figura queda atravesada por la violencia y el delito. Estas noticias se publican mayoritariamente en la sección “Policiales”, que se caracteriza por el tratamiento de las noticias desde una matriz sensacionalista, apelando a la narración de los hechos para causar impacto emocional en el lector, antes que en una argumentación que los explique y analice desde datos comprobables (OSL, 2015). Además, en estos casos se deja de hablar de “migrantes” o “inmigrantes” para

hablar de “extranjeros”, con una carga valorativa negativa, al tiempo que se referencia a individualidades y no a colectivos, sumado a una sobremención del origen nacional de víctimas y victimarios. La tercera categoría, el conjunto de noticias que referencia procesos, trayectorias, y experiencias migratorias de colectividades específicas, tiene como dato fundamental que en ninguno de los casos toma a los migrantes originarios del MERCOSUR como protagonistas, sino que predominan los relatos sobre experiencias migratorias europeas pertenecientes a corrientes migratorias más tempranas, mientras que contemporáneamente se hace foco en la migración china, o en la migración de estudiantes a la ciudad de Mar del Plata que, aunque novedoso, no deja de constituir un fenómeno minoritario en relación a la migración laboral de origen regional. En cuarto lugar, las noticias donde los migrantes aparecen relacionados al ejercicio de derechos, la mayoría consiste en la cobertura periodística de procesos de regularización administrativa extraordinarios o programas de documentación en el partido, que se han gestionado desde el gobierno nacional a través de la Delegación de la Dirección Nacional de Migraciones con sede en Mar del Plata, y por otro, en el ejercicio del voto por parte de la población extranjera. Sin embargo, no se traslada

7. Esta celebración se referencia más adelante.

128

densidades nº 22 - diciembre 2017

Julieta Nicolao

este tipo de noticias a la esfera de los derechos sociales, no existiendo ningún tipo de abordaje acerca de las modalidades de acceso de los migrantes al sistema educativo, de salud pública, seguridad social, vivienda o trabajo. En quinto lugar, las situaciones de discriminación a la población migrante que se convierten en noticia en el citado periódico, corresponden en su mayoría a la cobertura de hechos de violencia y xenofobia a cargo de grupos neonazis que tomaron estado público en Mar del Plata entre los años 2013-2016, y que se profundizan en el tercer eje de análisis sobre el surgimiento de issues. Así, se puede concluir, al menos preliminarmente, que los medios de comunicación, en tanto actores sociales activos, que pueden significar un puente para instalar socialmente y en la discusión pública los desafíos que enfrentan estos grupos en su inserción integral en la comunidad receptora, no contribuyen directamente en ese sentido. Por un lado, la intensiva difusión de la dimensión de participación social en celebraciones o actos de las colectividades migrantes, termina solapando otras dimensiones significativas de la inserción de estos grupos que resultan problemáticas a escala local. Por otro, en determinados casos, se recae en la construcción de la figura de las personas migrantes con estereotipos -que los vinculan, por ejemplo, con el problema de la inseguridad- obstaculizando también el pleno reconocimiento de sus derechos, al distanciarlos de

densidades nº 22 - diciembre 2017

determinadas espacios y agencias públicas. A ello se le suma que sólo el 3% de las noticias registradas en los distintos ejes temáticos, incluye “la voz” de los y las migrantes como fuente de información para la construcción de noticias. Esto también revela una mirada sesgada que afecta el ejercicio de derechos, desde el momento en que quienes son protagonistas de un evento o un hecho, cuyo testimonio es indispensable para el relato, se ve sesgada, por interpretaciones que no toman en cuenta su punto de vista. El gobierno local y la estructura organizacional El segundo eje de análisis que atiende a la estructura organizacional del Estado municipal permite advertir en primera medida que durante el período analizado, el municipio no contó en su organigrama con un área que tenga específica incumbencia en las relaciones con la comunidad migrante y su acceso a derechos. Tampoco en estos años se lanzó desde ningún departamento municipal, algún programa o instrumento específicamente dirigido a la inserción social y al reconocimiento y protección de derechos de la población migrante, algo que refuerza la idea de que estos grupos no han contado con un lugar prestablecido en la agenda local. Ahora bien, este no es dato suficiente para afirmar que estas comunidades hayan quedado fuera de cualquier programa o medida institucional por parte del municipio, que busque afectar directa o indirectamente sus condicio-

129

Migraciones regionales y derechos a escala local. Reflexiones en torno al Municipio de General Pueyrredón

nes de vida o alguna de las dimensiones de su inserción en la sociedad receptora. De ahí la necesidad de atender, en principio, al funcionamiento de aquellos departamentos cuya agenda es potencialmente inclusiva de la población migrante dentro sectores poblacionales más amplios. Por un lado, se reconoce como espacio de interés la Dirección General de Asuntos de la Comunidad, departamento municipal que se encarga de acompañar y supervisar el funcionamiento de las asociaciones y organiza8 ciones de la sociedad civil en general , entre las que quedan incluidas las colectividades extranjeras. En este caso, el vínculo entre las organizaciones de migrantes y este departamento, ha tenido en los años bajo estudio como tema central de acercamiento, a la organización de la Feria de las Colectividades (actividad que se desarrolla anualmente, de especial interés para la comunidad migrante, que se detalla en profundidad en el próximo apartado). Pero además, la Dirección General de Asuntos de la Comunidad, junto a la de Cooperación Internacional y de Relaciones con las ONGs, han sumado el desarrollo de instancias vinculadas a proporcionar herramientas y capacitaciones a colectividades y sociedades de

fomento en materia jurídica, contable, administrativa. Si bien estos servicios no han sido pensados exclusivamente para las colectividades migrantes, sí es un hecho que estas últimas han sido quienes los han aprovechado especialmente (aunque la mayoría de las organizaciones son de origen europeo). Por su parte, en marzo de 2017, la Dirección de Relaciones con las ONG, impulsó la conformación del Foro de las Colectividades, de la que tomaron parte inicialmente una veintena de organizaciones de migrantes. De acuerdo a declaraciones del titular de dicho departamento, “El objetivo del Foro es constituirse como un espacio común para trabajar en red, que reciba inquietudes, proyectos y necesidades de las entidades que la conforman, para poder consolidar la diversidad de culturas que habitan la ciudad” (Sitio oficial Municipio de Gral. Pueyrredón, 3/3/2017). De acuerdo a los primeros encuentros desarrollados en el marco de este foro, los temas trabajados también se reducen a acciones organizativas sobre instancias conmemorativas diversas como la del Día de Bandera, y en los calendarios de actividades de cada colectividad para celebrar el Día del Inmigrante. Por lo tanto, desde su génesis e inicial puesta en marcha, los temas de la agenda no trascienden la

8. Es el área encargada de elaborar programas de apoyo al ejercicio del fomentismo, y de promover el acercamiento de los vecinos a las entidades. También supervisa y amplía los convenios que la comuna firma con las asociaciones para la delegación de servicios y construcción de pequeñas obras. Además la Dirección gestiona las solicitudes de las asociaciones vecinales y entiende en la promoción y creación de nuevas entidades como respuesta orgánica de las necesidades barriales. Ver: <https://www.mardelplata.gob.ar/comunidad>.

130

densidades nº 22 - diciembre 2017

Julieta Nicolao

dimensión cultural convocante, y no incluyen problemáticas que afecten el ejercicio de derechos sociales. Esto se relaciona directamente con la característica que presenta el conglomerado de organizaciones de migrantes en el distrito, que como se observará en el cuarto eje de análisis, constituyen agrupaciones de participación social dedicadas especialmente a difundir la cultura de sus países de origen (destacando las abocadas a las danzas, comidas y festividades religiosas típicas), con el propósito de preservar prácticas culturales, reforzar lazos entre paisanos, y sobre todo, avanzar en un ideal de integración plena a la sociedad de acogida. De esta manera los intereses de estos grupos, y su ligazón al poder público local, están en gran medida moldeados por este rasgo que las define. En segundo lugar, desde 2011 comenzó a funcionar en Gral. Pueyrredón la Dirección General de Protección y Promoción de los Derechos Humanos, en reemplazo de lo que otrora fuese Oficina contra la Discriminación, que es el ámbito formal dentro de la estructura municipal desde donde se delinean iniciativas para lo promoción y defensa de los derechos humanos de la población del partido. De acuerdo a la definición de la actual responsable del área, el nombre de la dirección es lo que define sus ejes de gestión: “Tenemos un eje de gestión que es la promoción y otro eje de gestión que es la protección. En el área de protección, lo que hacemos es, ante la vulneración densidades nº 22 - diciembre 2017

de un derecho, una denuncia de un particular, dos tipos de intervenciones. Una que es una intervención propiamente dicha, donde tomamos los datos de la persona que está relatando el derecho que considera vulnerado y comenzamos a hacer lo que se conoce como la articulación, con otras áreas, dependencias o entidades, según corresponda, y tratamos de resolver esa situación por esa vía. A veces este tipo de intervención termina derivando en acciones en el ámbito de la promoción de derechos” (Entrevista a la Directora General de Protección y Promoción de los Derechos Humanos del Municipio de Gral. Pueyrredón, 21/10/2017). Entre los principales temas que definen la agenda de esta Dirección, figuran, en el ámbito de la protección, competencias sobre la defensa de derecho del consumidor desde 2015, y desde el 2016 hacia personas mayores de 70 años; las mesas de trabajo intersectorial, algunas coordinadas directamente por el área (como la Mesa de Genero y Diversidad Sexual, y la Mesa de Asuntos Indígenas) y otras que no coordina pero de las que participa, como la Comisión de Memoria Verdad y Justicia, la Mesa contra la Trata de Personas, la Mesa de Autovalimiento, entre otras. A ello se le suma el abordaje de temas como la erradicación del trabajo infantil, temas de salud mental, etc. (Entrevista Directora General de Protección y Promoción de los Derechos Humanos del Municipio de Gral.

131

Migraciones regionales y derechos a escala local. Reflexiones en torno al Municipio de General Pueyrredón

Pueyrredón, 21/10/2017) Ahora bien, respecto del lugar con el que cuentan los migrantes en la agenda de esta Dirección, puede advertirse que no constituyen un colectivo considero “en riesgo”, o al menos en términos relativos a otros grupos sociales o “minorías”. De acuerdo a la descripción efectuada por la autoridad de la Dirección, en lo que concierne a la recepción de denuncias en el Municipio, la problemática más crítica que atraviesa Mar del Plata se asocia a “situaciones que tienen que ver con bullying en relación a la orientación sexual, sobre todo en el ámbito escolar”. “Después, en otros ámbitos, ya no recibe el nombre de bullying pero se registran actos de discriminación para las personas del colectivo LGBT (Lesbianas, Gais, Bisexuales y Transexuales) en el diario vivir”. (Entrevista Directora General de Protección y Promoción de los Derechos Humanos del Municipio de Gral. Pueyrredón, 21/10/2017). Ahora bien, en el marco de las acciones de promoción, la Dirección lleva adelante desde 2016 el Concurso Literario «Valijas con Historia», una competencia de relatos breves abierto a toda la comunidad, que está basado en el proceso histórico y cultural que significó y significa la situación migrante, inspirados en experiencias personales, familiares o comunitarias, en el partido de General Pueyrredón: “La idea es justamente poder recopilar las historias de migrantes y hacer de eso un saber, y también nos ayuda a

132

entender cómo se fue construyendo la sociedad marplatense y batanense en la que vivimos. Es un material muy importante que nosotros lo subimos a la página de la municipalidad, donde las escuelas lo pueden consultar para trabajar, lo que tienen que ver con el tema migrante” (Entrevista Directora General de Protección y Promoción de los Dere-chos Humanos del Municipio de Gral. Pueyrredón, 21/102017). “(…) el objetivo del concurso fue recopilar fragmentos de vida que aporten a poner en dimensión la multiculturalidad de nuestra comunidad” (Sitio Oficial del Municipio de Gral. Pueyrredón, 2017). Desde esta óptica, en el marco de las actividades de promoción de derechos, se identifican acciones que buscan visibilizar, divulgar e instalar en distintas instituciones sociales, el proceso histórico que dio origen a la conformación de una ciudad o una comunidad multicultural, aunque sin espacio suficiente para problematizar temáticas vinculadas al ejercicio de derechos sociales. Como dato significativo, y de acuerdo al testimonio recogido mediante entrevistas, en los últimos años se ha generado un acompañamiento por parte de esta Dirección a la comunidad migrante de origen senegalés en Mar del Plata, comunidad minoritaria que no supera las 50 personas, que se acercó a las autoridades del área con el propósito de obtener asesoramiento en la realizadensidades nº 22 - diciembre 2017

Julieta Nicolao

ción de los trámites de regularización de su situación migratoria. Además del asesoramiento brindado, se logró asimismo la inclusión de integrantes de esta colectividad en una iniciativa gestada a nivel provincial que se denomina «Ser Parte», que consiste en un programa integrador del conocimiento que incluye alfabetización inicial, primaria, y combinación de la secundaria a través del Programa FINES. (Directora General de Protección y Promoción de los Derechos Humanos del Municipio de Gral. Pueyrredón, 21/10/2017). De este modo, constituiría éste un ejemplo en el cual el acercamiento y trasferencia de demandas de una colectividad específica a la Dirección, tuvo resultados positivos en el mejoramiento de su accesibilidad a derechos, algo que no han obtenido organizaciones de otras nacionalidades. Finalmente, de forma paralela al trabajo que lleva adelante la Dirección de Derechos Humanos, funciona en la órbita de la Defensoría del Pueblo del Municipio, una receptoría de denuncias del Instituto Nacional contra la Discriminación, la Xenofobia y el Racismo (INADI), creada bajo circunstancias que se ampliarán más adelante, y que tiene la función de recibir a todos aquellos ciudadanos que hayan experimentado vulneración de derechos, para la intervención del instituto. Debido a la creación reciente de esta dependencia (2016), y más allá de los

densidades nº 22 - diciembre 2017

esfuerzos de difusión que se han gestado a nivel local, aún no ha conseguido instalarse con suficiente fuerza como un espacio referenciado por víctimas o potenciales víctimas de vulneración de derechos, aunque no deja de ser trascendente la existencia de un pie del INADI en territorio municipal: “(…) Muchas veces la gente prefiere acercarse a un lugar físico para hacer la denuncia y obviamente mucha gente está imposibilitada de hacer este contacto físico en Buenos Aires, porque lo que es envío de correspondencia a la gente no termina de satisfacerle. Necesita una oficina donde lo escuchen y pueda dejar plasmada en concreto su presentación y ésta ha sido la función de la Defensoría del Pueblo” (Entrevista Defensor del Pueblo de la Municipalidad de General Pueyrredón, 26/10/2017). Ahora bien, según informes proporcionados por las autoridades del área entrevistadas, de un total de 25 denuncias recibidas de enero-noviembre de 2017, se registran dos casos de discriminación por origen nacional, sin especificar ámbito o espacio en el que se produjo. En el marco de un universo cuantitativo de dimensión tan reducida, es complejo extraer conclusiones sobre el abordaje del tema. Por último, al análisis de la estructura gubernamental del Poder Ejecutivo Local, se le debe sumar la función del Poder Legislativo en la producción de normas que involucren a la población

133

Migraciones regionales y derechos a escala local. Reflexiones en torno al Municipio de General Pueyrredón

migrante, alcanzando como resultado la identificación de dos ordenanzas vigentes, aprobadas por el Honorable Concejo Deliberante, en años previos a la etapa analizada. La primera, ORDENANZA Nº 16890/05 dispone: “1° otorgar a las entidades que aglutinan a los inmigrantes de las diferentes colectividades con sede en nuestra ciudad, un reconocimiento por la actividad desarrollada y distinguir al inmigrante de mayor antigüedad con residencia en la ciudad de Mar del Plata perteneciente a cada colectividad. 2° Destacar a la consideración pública el aporte migratorio de las colectividades de inmigrantes en la formación de pueblo argentino y, en particular de la ciudad de Mar del Plata, especialmente su integración en todos sus valores morales, espirituales y materiales. 3° Rendir en acto público un sentido homenaje a los pioneros y descendientes que vinieron, ofrecieron sus vidas y descansan para siempre en nuestra tierra”. En segundo lugar, la ORDENANZA Nº 17464/2006, que dispone “Rendir en acto público el 4 de septiembre de cada año un sentido homenaje a los pioneros y descendientes que vinieron, ofrecieron sus vidas y descansan para siempre en nuestra tierra”. Como puede observarse, ambas remiten a un reconocimiento simbólico y tratamiento relativamente superficial

134

del tema migratorio, destacando el “aporte” de los migrantes en distintos aspectos que hacen a la constitución de la ciudad y el partido, pero ninguno de ellos atinente a la protección de sus derechos en la sociedad de acogida. Los «issues» asociados a la migración En cuanto al tercer eje de análisis, centrado en aquellos asuntos convertidos en issues (temas que por su carácter polémico, controvertido, afectivo o emocional, favorecen el ingreso de la cuestión migratoria a la escena pública, asociándola a alguna oportunidad o algún problema), pueden identificarse dos ejemplos diferenciados: Por un lado, en los años bajo estudio, la temática migratoria ha emergido de manera relativamente sostenida en la agenda municipal, asociada a una “oportunidad” (social, cultural, turística) a partir de la celebración anual de la Feria de las Colectividades. Esta instancia, ya tradicional para la sociedad local, se lleva adelante durante el receso invernal y consiste en una Feria Cultural y Gastronómica de las Colectividades, emplazada tradicionalmente en la Plaza San Martin, corazón verde del microcentro de la ciudad de Mar del Plata. Se exponen y comercializan en ella las gastronomías típicas de cada país, artesanías, trajes, fotografías, entre otros. Asimismo, en un Teatro, con capacidad para más de 300 personas, se presentan espectáculos de primer nivel gratuitos para todo el público, de danza, música, circo, entre

densidades nº 22 - diciembre 2017

Julieta Nicolao

otras. Es un paseo típico para turistas y para los propios vecinos marplatenses. La organización y ejecución de este evento, que dura quince días, y que tiene, además de culturales, fuertes connotaciones turísticas (por el número de visitas que recibe), es llevado adelante por las propias Colectividades nucleadas en la Federación «Presencia 9 de Colectividades» con colaboración del Municipio, interviniendo, generalmente, el Ente Municipal de Turismo (EMTUR), y la Dirección de las Relaciones con las ONGs con apoyo logístico, y en menor medida, financiero10. La Feria cumplió 23 años de trayectoria en 2017. En esta última edición, estuvieron representados las colectividades de Chile, Paraguay, Perú, Uruguay, Brasil, Italia, Grecia, Israel, Armenia, Serbia, Países Árabes, Portugal, Bielorrusia, Rusia, Ucrania, Bosnia-Herzegovina, Croacia, Eslovenia, Macedonia y Montenegro, además de Argentina (PuntoNoticias.com, 17/07/2017). La forma en que el gobierno concibe e incorpora esta celebración a la agenda, queda evidenciado en las sucesivas

declaraciones públicas, que en el marco de este evento anual, han realizado actores del gobierno municipal en torno a la presencia e impacto de las comunidades migrantes en la ciudad y el partido. Como dato revelador sobresale una valoración y asociación de las mismas como “oportunidad”, especialmente por el “aporte” que estas representan al enriquecimiento cultural de la ciudad. A saber, en ocasión de la edición 2013, el intendente Pulti señalaba en el acto de apertura: “(…) es un orgullo que Mar del Plata -lugar de encuentro si los haypueda albergar una Feria de la Colectividades donde están expresados todos los sectores….. Y que desde las comunidades originarias, hasta las últimas de las corrientes migratorias de estas décadas que vienen desde Asia y de distintos lugares, podamos tener una gran celebración en esta ciudad de encuentro que es Mar del Plata, en este país de fraternidad que es Argentina” (Sitio oficial Municipio de Gral. Pueyrredón, 13/7/2013). Por su parte, en la apertura de 2014, sostuvo que “(…) aquí están representados los cruces que han tenido a lo largo de

9. La Federación Presencia de las Colectividades está actualmente integrada por las instituciones “Por Amor al Aborigen”, Asociación de Residentes Armenios de Mar del Plata, Centro Cultural Aurora, Asociación Cultural Brasilera, Centro Cultural Eslavos Unidos, Agrupación Tradicionalista del Folclore Chileno “Violeta Parra”, Colectividad Helénica de Mar del Plata, Sociedad Unión Israelita Marplatense, Centro Laziale Marplatense, Sociedad de Beneficencia Unión Árabe; Centro de Residentes Paraguayos, Asociación de Residentes Peruanos de Mar del Plata y Zona, Club Portugués y Centro Uruguayo de Mar del Plata. (Puntonoticias.com, 17/07/2017). 10. Inclusive este último departamento tuvo participación directa en la edición 2015 con un stand en el que se dio difusión de los servicios que presta la dirección a todas las organizaciones de la sociedad civil. Dicha presencia sentó un precedente para que en 2016 se defina una participación más fuerte de la comuna en la feria, incluyendo las áreas de Derechos Humanos, Desarrollo Social y EMTUR, con el propósito de divulgar las tareas que desarrolla cada departamento municipal (Sitio oficial Municipio de Gral. Pueyrredón, 15/7/2016).

densidades nº 22 - diciembre 2017

135

Migraciones regionales y derechos a escala local. Reflexiones en torno al Municipio de General Pueyrredón

la historia de la ciudad las sangres que provienen de distintos lugares de Europa, Europa Oriental, Asia y de América, sobre todo nuestros países vecinos. La Feria de las Colectividades expresa lo mejor de lo que queremos en Mar del Plata; expresa el sentido del trabajo, la convivencia, la capacidad de vivir en la diversidad; una Mar del Plata que vive sin xenofobia y que repudia las discriminaciones” (PuntoNoticias 19/7/2014). Por su parte, el Presidente del EMtur se refirió a la misma como “(…) una excelente opción para conocer este mosaico de culturas y razas que somos los argentinos” (PuntoNoticias 19/7/2016). En la mayoría de las presentaciones públicas en las que el Intendente Pulti se refirió a la migración, remarcó el concepto de Mar del Plata como “lugar de encuentro”, “ciudad de encuentro”, siempre con una referencia directa a la riqueza cultural que representan estos grupos. Sólo en alguna oportunidad puntual, el mismo intendente ha destacado en cuanto a la colectividad boliviana “la importancia del trabajo especializado que realiza (…) en nuestra zona, con una mirada profunda a los cuidados de la tierra. Son dueños de un oficio cuidado, expertos en la producción de todo nuestro cordón frutihortícola del que los marplatenses y batanenses nos sentimos orgullosos así como estamos agradecidos que sean nuestros vecinos” (Sitio oficial Municipio de Gral. Pueyrredón, 26/9/2015).

136

Por lo que puede advertirse, lejos de asociar a la población migrante con el ejercicio efectivo de sus derechos en su vida en comunidad, su aparición y su visibilizarían se asocia a aquellas ocasiones festivas y conmemorativas, en las cuales, como en el caso de la tradicional Feria, los y las migrantes emergen como actores pintorescos, atractivos por la puesta en escena, difusión y “explotación” turística de las múltiples aristas de su acervo cultural. La “oportunidad” que representa la migración en este sentido para el gobierno de turno, se liga directamente a lo que los actores reconocen como el aporte de estos grupos a su lugar de destino, con énfasis en su dimensión cultural, y, en menor medida, en el ámbito económico-productivo. Esta forma de definir la migración en base a un reconocimiento sobre lo que los migrantes tienen para “dar” u “ofrecer”, está asociada a la necesidad siempre presente de legitimar la “pertenencia no natural al orden nacional” de los migrantes en base a determinadas características que se le atribuyen y/o asignan. Ahora bien, esta lógica de valoración de determinados grupos migratorios en base a los aportes que realizan al lugar de destino entra en contradicción con las políticas de enfoque de derechos. Precisamente, porque el fundamento para la garantía de derechos a las personas migrantes, “basado en su condición humana”, se transmite y reproduce destacando los “aportes” y “contribuciones” de la

densidades nº 22 - diciembre 2017

Julieta Nicolao

población extranjera a la sociedad de acogida, lo cual estaría denotando que sólo algunos grupos por sus “virtudes” y “atributos” o modos de inserción, estarían habilitados para ser sujetos de 11 derechos. Si bien es claro que para las comunidades en cuestión instancias como la citada Feria revisten un valor fundamental, una oportunidad de participación social y reforzamiento de vínculos con sus paisanos, que también es un derecho que los asiste, también se evidencia la no problematización ni consideración de problemas de inserción de una porción significativa de estos grupos a escala local, y especialmente la situación de vulnerabilidad en su acceso a derechos. Como se observará en el último apartado, quienes participan de la Feria y de las estructuras asociativas de extranjeros en general, representan una porción de las comunidades migrantes, generalmente las que llevan más tiempo de radicación en la ciudad y que cuentan con un capital social que les permite una inserción con menos dificultades que las que atraviesan los grupos de arribo reciente. Esto es importante porque puede explicar, por parte de las

organizaciones de migrantes, un bajo nivel de transferibilidad de demandas al Estado sobre su acceso a derechos sociales en sentido amplio, aspecto que se retoma más adelante. El segundo issue a partir del cual la temática migratoria se ha convertido en tema controvertido, pero en este caso, como parte de una “familia” de problemas sociales más amplia, y de modo coyuntural, fue a raíz de episodios de brote discriminatorio y xenófobo en la sociedad marplatense, incluyendo como víctimas a la comunidad migrante de origen boliviano. Desde el año 2011, y hasta 2016 se produjeron en Mar del Plata una serie de eventos violentos y ataques a personas homosexuales, agresiones a punks, pintadas xenófobas y daños a recordatorios de la represión ilegal ejecutados por grupos neonazis, que se fueron progresivamente intensificando (Página 12, 20/2/2016; La Capital, 22/2/2016). La Asamblea por una Sociedad sin Fascismo y la Fundación La Alameda elaboraron un informe donde recopilan cada uno de esos hechos, que se divulgaron en enero de 2016, en ocasión de conmemorarse el Día Internacional

11. Como entiende Pacceca, “Esta lógica del ‘aporte’, de la mirada costo-beneficio, aparece muchísimo en los funcionarios e incluso aparece en los migrantes, porque se sienten interpelados por ese discurso, entienden que tienen que contestar, que tienen que explicar cómo ellos benefician, cómo ayudan, cómo contribuyen en la sociedad de destino (…) hay como una lectura de los procesos migratorios que es aún incipiente, que es una lectura que creo que está a nivel académico y de investigación y que nunca va a ser aceptada por las áreas de políticas migratorias: es que en realidad, los inmigrantes no son de ninguna manera en particular, no son ni civilistas, ni desarrollan, ni descivilizan. Los efectos que tienen los migrantes en los países de destino tienen que ver con las características de las leyes migratorias y con los espacios que los nacionales les abren. Pero siempre la fantasía es que hay ciertos migrantes que naturalmente benefician”. (Pacceca, 2012: 166; en Nicolao, 2014).

densidades nº 22 - diciembre 2017

137

Migraciones regionales y derechos a escala local. Reflexiones en torno al Municipio de General Pueyrredón

en Memoria de las víctimas del Holocausto Nazi. En ese momento, la entidad solicitó al intendente Carlos Arroyo un mayor compromiso para evitar más ataques: “La gran cantidad de denuncias permanecen sin esclarecerse pese a la gran cantidad de presentaciones en comisarías, fiscalías, juzgados, entes municipales y las recientes repercusiones mediáticas ….Los poderes del Estado deben asumir el compromiso ante los aberrantes hechos que este informe describe y actuar acorde a las responsabilidades que le corresponden, siendo las autoridades políticas quienes en primer lugar deben liderar la lucha contra el fascismo en un Estado democrático” (Página 12, 12/2/2016). Si bien este tema no está exclusivamente ligado a la cuestión migratoria, lo incluye directamente, ya que uno de los hechos violentos perpetrados por estos grupos, los tuvo como protagonistas en 2014, cuando la sede del Centro de Residentes Bolivianos, amaneció con pintadas xenófobas en el frente de su local, con el siguiente mensaje: “Fuera Bolivia de Salta. La Patria no se negocia. Ojo... arderá el escarmiento. Fonapa-La Giachino, viva la patria carajo” (Página 12, 14/9/2015). A esto se le sumó un intento de incendio de una parte del portón lindero al muro de la sede de la comunidad boliviana. Los reclamos de justicia por parte de un amplio conjunto de instituciones y organizaciones sociales fueron in crescendo, y el tema tuvo fuerte impacto mediático, y una creciente

138

condena social en la comunidad local. Más allá del lento accionar de la justicia, que es la institución encargada del esclarecimiento de los hechos y condena a los culpables, existió una medida que reveló la problematización -al menos inicial- del fenómeno de la discriminación a escala local, a partir de la suscripción de un convenio para la apertura de receptoría de denuncias del INADI en la órbita de la Defensoría del Pueblo: “Nuestra primera aproximación con el INADI fue en 2016, cuando aquí en Mar del Plata se producen algunos hechos vinculados a un grupo neo-nazi que había generado una serie de atentados y amenazas. Es así que desde la Asociación de Defensores del Pueblo de la República Argentina, se toma contacto con el INADI y llega a Mar del Plata en marzo de 2016, el interventor de ese entonces, y planteamos un esquema de cooperación y trabajo conjunto, y se firma un primer convenio que tiene que ver con la apertura de una receptoría de denuncias de INADI aquí en la Defensoría del Pueblo. Si bien los hechos mencionados fueron previos, en 2016 se genera un estado de mayor condena en la comunidad marplatense, porque los últimos de esos sucesos que se producen ya tienen que ver con la agresión física. En ese entonces el presidente de una entidad vinculada a la diversidad sexual, que se llama AMADIS, es amenazado, y ahí esto toma un estado de mayor gravedad” (Entrevista Defensor del Pueblo

densidades nº 22 - diciembre 2017

Julieta Nicolao

de la Municipa-lidad de General Pueyrredón, 26/10/2017). Lo destacado del hecho debe interpretarse, considerando que la Provincia de Buenos Aires, con su magnitud territorial y demográfica, solo cuenta con tres delegaciones del INADI con sede en La Plata y la Regional Provincia del Conurbano Sur (Lanús) y la de Olavarría. De este modo, aun sin constituir delegación, contar con un pie de INADI en Mar del Plata representa mínimamente un reconocimiento de la emergencia de la situación discriminatoria y xenófoba en la sociedad local, algo que en términos contextuales es insoslayable para comprender la situación del acceso a derechos de las poblaciones migrantes. Migrantes organizados e inscripción de temas en la agenda pública local En el partido de Gral. Pueyrredón, funciona un elevado número de organizaciones de migrantes (tanto de origen europeo, asiático como latinoamericano), aspecto importante para comprender los tejidos sociales que se construyen entre compatriotas en la comunidad receptora, a veces impulsados por demandas y problemas específicos que atender colectivamente, y otras como una estrategia para promoverlos hacia el Estado. En cualquier caso, acercar el análisis a estas instancias es una buena manera de comprender el grado en que los migrantes organizados transfieren demandas al Estado y la respuesta o el

densidades nº 22 - diciembre 2017

tipo de articulación que se genera en dicha ligazón. Las organizaciones o asociaciones de migrantes con sus diferentes niveles de formalidad, prácticas y metodologías participativas, están generalmente orientadas hacia múltiples dimensiones y pueden yuxtaponer finalidades económicas, sociales, culturales y políticas (Pizarro, 2009). Generalmente, pueden oscilar en estas cuatro funciones centrales: a) ayudar a vencer el aislamiento social; b) afirmar los valores y las creencias del grupo; c) proporcionar un apoyo asistencial a sus miembros; d) actuar en defensa de sus intereses y en la resolución de conflictos que se presenten en el marco de la sociedad receptora (Rex, 1994), y se edifican en torno a los conceptos de sociabilidad, identidad, solidaridad y participación (Gadea y Carrasquilla, 2009). Estas experiencias organizativas están fuertemente condicionadas por las trayectorias migratorias de quienes las inician y dinamizan. En efecto, sus funciones y actividades originales están generalmente ligadas a diversas dificultades y retos que los migrantes encuentran para superar el proceso de instalación en la sociedad de destino (González Gil, 2007), y luego se van diversificando o ampliando de acuerdo a las posibilidades que ofrece el contexto receptor y las necesidades e intereses cambiantes del colectivo. Si bien existe una profusa bibliografía y definiciones al respecto, se considera

139

Migraciones regionales y derechos a escala local. Reflexiones en torno al Municipio de General Pueyrredón

oportuno emplear a priori el concepto de organizaciones de migrantes y no el de asociaciones, ya que el primero es más abarcativo en términos de las experiencias que puede incluir, mientras el segundo está más restrictivamente vinculado a la sociabilidad formal, lo cual implica dos dificultades concretas: la complejidad de establecer una frontera entre asociacionismo formal e informal y el riesgo de desestimar experiencias significativas desde el punto de vista de sus impactos multidimensionales en los espacios locales en los que funcionan. En efecto, en contraposición a las asociaciones de migrantes de países europeos, que en términos relativos han adquirido un nivel de formalidad notable (de hecho, se las denomina comúnmente “asociaciones”), las latinoamericanas poseen como tendencia general, un más bajo nivel de formalización y consolidación institucional y económica 12 (Caggiano, 2011) , aunque existen claras excepciones (Nicolao, 2015b). En correspondencia con ello, si se apela a los registros oficiales disponibles a nivel municipal, se advierte que las organizaciones conformadas por personas originarias o segundas/ terceras generaciones de diferentes

regiones de Italia y España, son las de mayor trayectoria, y las que mayor formalidad institucional han alcanzado. De acuerdo a otras fuentes de información pueden identificarse en el Partido de Gral. Pueyrredón, las siguientes organizaciones de origen sudamericano: el Centro de Residentes Bolivianos en Mar del Plata Don Pedro Domingo Murillo; la Asociación de Residentes Peruanos de Mar del Plata y Zona Atlántica; el Centro Cultural y Social Residentes Uruguayos José Gervasio Artigas; Centro de Residentes Paraguayos de Mar del Plata; la Agrupación Tradicionalista del Folcklore Chileno “Violeta Parra” y la Asociación Cultural Brasilera (Presencia Colectividades, 2017). En lo que refiere a los objetivos que motorizaron la fundación de estas organizaciones (que han ido evolucionando y mutando), y las actividades que los distinguen, predominan claramente cuestiones identitarias en general, la necesidad de reafirmar los propios valores y creencias y, sobre todo, reproducir en la sociedad de destino distintas prácticas culturales de su país de origen, apostando a, través de esta vía, a una mayor visibilización que

12. En relación a este punto, Pereyra (2005) advierte para el caso de las latinoamericanas, que en el marco de la diversidad que las caracteriza, se evidencia que en algunas ocasiones éstas surgen y desaparecen con la misma rapidez; la gran mayoría no cuenta con un lugar de reuniones fijo; la dirección oficial es generalmente la casa de un líder, el cual puede cambiar con los vaivenes políticos y la mutabilidad que tiene la misma comunidad; en algunos contextos surgen organizaciones como consecuencia del surgimiento de “oportunidades políticas” (Gamson y Mayer 1999 en Pereyra, 2005 ) o frente a la demanda de los organismos de gobierno subnacionales (provinciales y municipales) de instancias de participación y representación; a lo que se le suma, en muchas ocasiones, la escasez de recursos económicos que dificultan el mantenimiento de una estructura mínima de funcionamiento, la segmentación interna, entre otros.

140

densidades nº 22 - diciembre 2017

Julieta Nicolao

favorezca su “integración” en la sociedad receptora. En segundo lugar, y sólo para algunas experiencias, aparece la necesidad de brindar apoyo asistencial a sus miembros y algunos servicios específicos y puntuales. Dentro del primer grupo, se puede incluir a la Asociación Cultural Brasilera (ACB) en Mar del Plata, creada en 2006, que juega un rol importante en la difusión del idioma portugués y de la cultura de este país, especialmente en lo concerniente a la realización de fiestas típicas, promoción de la gastronomía tradicional, y actividades de esta naturaleza. Según sus integrantes, la ACB se dedica a “(…) integrar la cultura brasilera a través de sus cursos de literatura, danza, música, gastronomía, artesanía, teatro, capoeira, y otros ritmos brasileros” (XVII Feria de las Colectividades, 2011). La Agrupación Tradicionalista del Folcklore Chileno “Violeta Parra”, por su parte, cuenta con más de 30 años de existencia. Se fundó en 1985 en un contexto en el que la migración chilena en Mar del Plata tenía una presencia numérica significativa, siendo que hoy no tiene una alta renovación de sus flujos. Al respecto, se reconocen dos corrientes migratorias significativas de chilenos en Mar del Plata, una en la década de 1960 (promovida por catástrofes ambientales como maremotos y terremotos en este país) con la radicación de un número importante en el entonces barrio de Batán, y eligiendo como oficio mayoritario el de picape-

densidades nº 22 - diciembre 2017

drero con una demanda significativa de mano de obra en las canteras que absorbió a estos grupos. También se insertaron en los hornos de ladrillo y la cosecha de papa. Luego existió una segunda corriente entre 1973 y 1990, durante la dictadura de A. Pinochet, de migrantes que escaparon del régimen, y se afincaron en estas tierras, dedicándose a diversos oficios como albañilería, plomería, carpintería, y pesca en el puerto de Mar del Plata. Ahora bien, esta colectividad ha ido evolucionando y las principales actividades que la organización Violeta Parra desarrolla en la actualidad, está casi circunscripta a las representaciones en actos festivos y conmemorativos, con sus bailes, trajes típicos, y su cultura, como es el caso de la Semana Fallera, de fiestas patrias, y aniversarios patrios de otros países (XXI Feria de las Colectividades, 2015). El Centro Cultural y Social de Residentes Uruguayos José Gervasio Artigas, fundado el 19 de abril de 1997, realiza actividades similares a las anteriormente descriptas: participación en Feria de las Colectividades, en actos conmemorativos diversos, efemérides, muestras de cine, desarrollo de un programa radial propio, destacado la celebración del llamado “Abrazo Oriental” almuerzo de despedida de año en su sede, de clara importancia para sus integrantes. También incluye en su agenda, aunque no de modo sistemático, la difusión de información pertinente para el ejercicio de derechos

141

Migraciones regionales y derechos a escala local. Reflexiones en torno al Municipio de General Pueyrredón

de sus integrantes, especialmente, en materia de regularización migratoria. La Asociación de Residentes Peruanos de Mar del Plata y Zona Atlántica, realiza actividades sociales y culturales, representando las raíces peruanas y difundiendo también la danza, la gastronomía y promoviendo actividades deportivas, de acuerdo a la definición de sus miembros. Sus integrantes afirman que el aporte de los peruanos en la ciudad está dado por las labores que realizan los compatriotas en algunos oficios y profesiones específicas en las que se han especializado (servicio doméstico en el caso de las mujeres, albañilería, jardinería, enfermería y medicina) (XXI Feria de las Colectividades, 2015). Cuentan con sede propia, a partir de una donación de tierras por parte del municipio. El Centro de Residentes Paraguayos en Mar del Plata, nació en 1987, resultando por lo tanto, el tercero más antiguo luego del chileno y el boliviano y tiene también una activa participación en oportunidades en las cuales sus integrantes despliegan todo el acervo cultural de este país. Asimismo, la Casa Paraguaya en Mar del Plata (sede de la comunidad), brinda servicios relacionados con la gestión y obtención de documentos, cedula paraguaya, antecedentes penales, documentación en Argentina, entre otros. La institución realiza diversas actividades para promover la cultura paraguaya y para generar un espacio “vivo” en la comunidad. Llevan adelante un progra-

142

ma radial “Paisaje y música del Paraguay” que se emite a nivel local. También incluyen entre sus acciones la enseñanza del idioma guaraní (XXI Feria de las Colectividades, 2015). De acuerdo a lo manifestado por sus referentes máximos, el Centro de Residentes Bolivianos Don Pedro Domingo Murillo en Mar del Plata, cuyo origen data de 1986, tiene como función principal “ayudar a los connacionales en el proceso de desembarco en el nuevo país, en el contexto de una migración que se realiza del campo de Bolivia hacia el campo en Argentina”, entendiendo que si bien en los últimos años el tema de la regularización de la documentación fue muy positivo, siempre hay demandas por resolver entre los connacionales. La migración boliviana en Mar del Plata, según sus referentes, puede sintetizarse del siguiente modo: “(…) la mayoría vino de Tarija, y son quienes trabajan en las quintas. Algunos son propietarios y otros alquilan… Hay un 30% que proviene de Potosí y se ocupan en los hornos ladrilleros en la zona de Chapadmalal, en tanto que ahora se ve una nueva ola que ha llegado de zonas como La Paz y Santa Cruz, que se dedica a la frutilla”. Asimismo, “Se estima que en la ciudad, particularmente en la zona productiva de Batán, Sierra de los Padres y Chapadmalal existe una comunidad de 25 mil bolivianos, de los dos millones que se han radicado en Argentina”, algo que claramente no se corresponde con los stocks que revelan los registros censales

densidades nº 22 - diciembre 2017

Julieta Nicolao

(Entrevista a la Presidente del Centro de Residentes Bolivianos en Mar del Plata, La Capital, 20/8/2011). Los referentes de la colectividad, distinguen asimismo el rasgo que le da singularidad a la migración boliviana que es esencialmente familiar: “El concepto de familia está muy arraigado en Bolivia y es por eso que cuando el hombre boliviano migra, a diferencia de lo que puede ocurrir con los paraguayos, peruanos o chilenos, lo hace con toda su familia”. Explica su máximo referente que en ocasiones, algunos paisanos que arriban a la ciudad, no toman contacto de inmediato, y tienen una inserción más solitaria, hasta que participan de algunos de los almuerzos que realizan en su sede mensualmente, y se anotician que son miles y miles (Entrevista a la Presidente del Centro de Residentes Bolivianos en Mar del Plata, La Capital, 20/8/2011). Como característica general al campo organizativo migratorio local de nacionalidades sudamericanas, también sucede que tanto la participación como la agenda que son capaces de dinamizar los grupos migratorios en el marco de sus organizaciones (reduciéndose en muchos casos a aspectos más simbólicos), se relaciona con las dificultades que experimentan los migrantes que cumplen extensas jornadas laborales para sostener la dedicación y el esfuerzo que demandan tareas más ambiciosas. De esta manera, dentro de las organizaciones de la sociedad civil, las colectividades de país del MERCOUR, densidades nº 22 - diciembre 2017

con su heterogénea composición y trayectorias, tienen un fuerte anclaje en la dimensión participativa identitaria, que las sostiene y da dinamismo, mientras la necesidad de brindar apoyo asistencial a sus miembros y algunos servicios específicos y puntuales, resulta, al menos en un análisis preliminar, notablemente secundario. Por su parte, la conexión entre las distintas organizaciones de origen sudamericano, se da también casi exclusivamente en ocasión de los preparativos y ejecución de la Feria de las Colectividades y algunas celebraciones específicas, lo cual también revela una más limitada capacidad de ejercer presión en la instalación de temas en la agenda pública vinculadas al ejercicio de derechos. Esta característica se traduce en una más “débil disposición de los migrantes para inscribir sus demandas de mejora de condiciones de vida en un discurso político orientado al reconocimiento de derechos” (Thayer, 2013) a escala local. Conclusión En este trabajo se ha asumido que la inclusión de los migrantes y la implementación de acciones orientadas a garantizar sus derechos obligan a redirigir el análisis hacia las ciudades y municipios ya que éste constituye un aspecto clave para la construcción de una ciudadanía sustantiva en clave regional en el marco del MERCOSUR. En el caso bajo estudio, se ha revelado, a partir de la consideración de distintos elementos e indicadores, que las migraciones en general y los migrantes

143

Migraciones regionales y derechos a escala local. Reflexiones en torno al Municipio de General Pueyrredón

en particular, no cuentan con un lugar pre-establecido en la agenda gubernamental. Sus ingresos han sido coyunturales, reactivos, o directamente relacionados con temáticas donde se aborda superficialmente “la cuestión migratoria” sin problematizar el ejercicio de derechos por parte de estos grupos. En relación a los factores potencialmente influyentes de esta situación, además de las limitaciones formales derivadas de las débiles o vagas potestades que la ley de migraciones le otorga a los municipios en la implementación de las directrices que hacen a los múltiples dimensión de su integración en la sociedad de destino, también se pone bajo la débil capacidad del colectivo migrante mercosureño para transferir al Estado local, sus demandas e intereses, fuera de la óptica identitario-cultural, que termina solapando y subsumiendo el vínculo Estado local y migraciones.

Bibliogafía Arango, J. (2000). “Enfoques conceptuales y teóricos para explicar la migración”. En: Revista Internacional de Ciencias Sociales 165: 33-47. Belil, M. (2017). “La gestión local de la inmigración: La perspectiva política”. En: IV Seminario Inmigración y Europa. Inmigración y gobierno local. Experiencias y retos. Accesible en: <https://www.files. ethz.ch/isn/145683/Inmigraci%C3%B3

144

n%20y%20Gobierno%20local%20exper iencias%20y%20retos_FULL%20TEXT .pdf>. Benencia, R. (2012). “Los inmigrantes bolivianos en el mercado de trabajo de la horticultura en fresco en la Argentina”. En: El impacto de las migraciones en Argentina, Cuadernos migratorios 2 (pp.153-234). Buenos Aires, Argentina: Organización Internacional para las Migraciones (OIM). Caggiano, S. (2011). “Migrantes y luchas por derechos: Posibilidades y limitaciones de la articulación entre organizaciones”. En: IV Congreso Internacional de la Red Migración y Desarrollo: Crisis Global y Estrategias Migratorias: hacia la redefinición de las políticas de movilidad. FLACSO, Quito, Ecuador. Camós Victoria, I. (2017). “La participación de los gobiernos locales en las políticas de inmigración: Las competencias municipales en materia de inmigración”. En: IV Seminario Inmigración y Europa. Inmigración y gobierno local. Experiencias y retos. Cappellini, N. et al. (2011). “Conformación de la agenda gubernamental y alcance de las prácticas políticas: el caso de los migrantes bolivianos en Córdoba”. En: Pizarro Cynthia (Ed.): “Ser boliviano” en la región metropolitana de la ciudad de Córdoba. Localización socioespacial, mercado de trabajo y relaciones interculturales. Córdoba: EDDUC. Castles, S. y Davidson, A. (2000). Citizenship and Migration: Globalization and the Politics of Belonging, New York, Routledge.

densidades nº 22 - diciembre 2017

Julieta Nicolao

CELS-FIDH (2011). Argentina. Avances y asignaturas pendientes en la consolidación de una política migratoria basada en los derechos humanos. Accesible en: <http://www.cels.org.ar/common/ documentos/CELS.FIDH.Migrantes.pd f>. Centro de Estudios Interdisciplinarios en Problemáticas Internacionales y Locales (CEIPIL) (2011). Las organizaciones de inmigrantes latinoamericanos en el interior de la provincia de Buenos Aires y el acceso a derechos sociales. Tandil y Pinamar como estudios de caso. Informe presentado ante el OSL de la Honorable Cámara de Diputados de la provincia de Buenos Aires. Tandil, Buenos Aires: UNCPBA. Centro de Estudios Interdisciplinarios en Problemáticas Internacionales y Locales (CEIPIL) (2013a). Derechos sociales, inmigración y discriminación en el interior de la provincia de Buenos Aires. Informe Técnico presentado por el CEIPIL (UNCPBA) al Instituto contra la Discriminación, la Xenofobia y el Racismo (INADI), Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación. Centro de Estudios Interdisciplinarios en Problemáticas Internacionales y Locales (CEIPIL) (2013b). Mapa contra la discriminación de la región sur de la provincia de Buenos Aires. Tandil, Buenos Aires: CEIPIL (UNCPBA) - INADI. Domenech, E. y Pereira A. (2017). “Estudios migratorios e investigación académica sobre las políticas de migraciones internacionales en Argentina”. En: Íconos. Revista de Ciencias Sociales. N° 58, Quito, mayo 2017, pp. 83-108. densidades nº 22 - diciembre 2017

Garcés, A. (2014), “Contra el espacio público: criminalización e higienización en la migración peruana en Santiago de Chile”. En: EURE, Vol. 121 N° 40, Santiago, pp. 141-162. Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (2010). Censo Nacional de Población, Hogares y Vivienda 2010. Resultados [en línea]. Accesible en: <https://www.indec.gov.ar/nivel4_defa ult.asp?id_tema_1=2&id_tema_2=18&i d_tema_3=78>. Instituto de Políticas Públicas de Derechos Humanos del MERCOSUR (2017). Migrantes regionales en la ciudad de San Pablo. Derechos políticos y sociales. Buenos Aires: OIM-IPPDHM. Instituto de Políticas Públicas en Derechos Humanos Mercosur (IPPDH) (2014). Acceso a derechos de las personas migrantes en la provincia de Buenos Aires. IPPDHM-Defensor del Pueblo de la Provincia de Buenos Aires. López Sala, A. M. (2005). Inmigrantes y Estados: la respuesta política ante la cuestión Migratoria. Barcelona: Anthropos. Maronese, A. (2001). “Residente en Mar del Plata”. En: Historia de la ciudad de Mar del Plata. [en línea]. Disponible en: <http://www.mardelplata-ayer.com. ar/residentesdemardelplata.html>. Ministerio de Economía de la Provincia de Buenos Aires - Dirección Provincial de Estadística (2011). En: Cuadernos de Economía Nº 79. Censo de Población, Hogares y Vivienda 2010. La Experiencia de la Provincia de Buenos Aires. Nicolao, Julieta (2015a). “Las migraciones en la agenda del MERCO-

145

Migraciones regionales y derechos a escala local. Reflexiones en torno al Municipio de General Pueyrredón

SUR. El rol de Argentina en el Foro Especializado Migratorio”. En: Revista Electrónica de Estudios Internacionales Nº 29, junio. Asociación Española de Profesores de Derecho internacional y Relaciones internacionales, Madrid, pp. 1-32. ISSN 1697- 5197. DOI: 10.17103/reei.29.12. Disponible en: <http://www.reei.org/index.php/revista /num29/notas/migraciones-agendamercosur-rol-argentina-foroespecializado-migratorio>. Nicolao, J. (2015b). “Representaciones extranjeras, desarrollo local y gestión internacional de los gobiernos subnacionales. El rol de los consulados y las organizaciones de migrantes”. En: Calvento, M. (Comp.). Procesos y actores en la gestión de la política internacional subnacional, 1ª ed. (pp. 113-140). Tandil, Buenos Aires: CEIPIL. Nicolao, J. (2014). La internacionalización de las políticas migratorias. Estudio de caso argentino (2003-2012), (tesis de doctorado en Ciencia Política). EPyGUNSAM, Buenos Aires, Argentina. Nicolao, J. (2013). “Política migratoria: legislación y prácticas profesionales en el ámbito de los derechos sociales”. En: Revista de Trabajo Social Plaza Pública, Año 6, Núm. 9, julio de 2013, pp. 119141, Facultad de Ciencias Humanas de la Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires. ISSN 18522459. Accesible en: <https://revistapla zapublica.files.wordpress.com/2014/02/ 10.pdf>. Observatorio Social Legislativo de la Honorable Cámara de Diputados de la Provincia de Buenos Aires (2015). Los migrantes en las noticias de la prensa

146

gráfica. La Plata: OSL. Accesible en: <http://norbertoliwski.com.ar/wpcontent/uploads/2016/05/LOSMIGRANTES-EN-LAS-NOTICIASDE-LA-PRENSA-GRAFICA.pdf>. Pereyra, B. (2005). “¿La unión hace la fuerza? Ciudadanía y organizaciones en el contexto de la migración”. En: Centro de Encuentros Cultura y Mujer (CECYM). Migraciones, globalización y género. En Argentina y Chile (pp. 57-78). Buenos Aires, Argentina. Santamarina, C. (2016). El acceso de los inmigrantes limítrofes al primer nivel de atención de la salud. Estudio de caso de la ciudad de Tandil (tesis de Licenciatura en Trabajo Social. FCH-UNICEN. Stefoni, C. (2011). “Ley y política migratoria en Chile: la ambivalencia en la comprensión del migrante”. En FeldmanBianco, B; Rivera Sánchez, L.; Stefoni, C. y Villa Martínez, M. I. (comps.). La construcción social del sujeto migrante en América Latina: prácticas, representaciones y categorías. Quito, Ecuador: CLACSO, FLACSO, Universidad Alberto Hurtado. Stefoni, C. (2009). “Inmigrantes en Chile: una integración diferenciada al mercado laboral”. En VV. AA. Migración y políticas sociales en América Latina. SOPLA, Río de Janeiro, Brasil. Stefoni, C. (2008). “Gastronomía peruana en las calles de Santiago y la construcción de espacios transnacionales y territorios”. En: S. Novick (comp.). Las migraciones en América Latina: políticas, culturas y estrategias. Buenos Aires, CLACSO. Thayer Correa, L. E. y Durán Migliardi,

densidades nº 22 - diciembre 2017

Julieta Nicolao

C. (2015). “Gobierno local y migrantes frente a frente: nudos críticos y políticas para el reconocimiento”. En: Revista del CLAD Reforma y Democracia, n.º 63,pp. 127-162. Thayer Correa, L. E. (2013). “Expectativas de reconocimiento y estrategias de incorporación: la construcción de trayectorias degradadas en migrantes latinoamericanos residentes en la Región Metropolitana de Santiago”. En: POLIS: Revista Latinoamericana, vol. 12, n.º 35, pp. 259-285.

ORDENANZA de la Municipalidad de General Pueyrredón Nº 16890/05. ORDENANZA de la Municipalidad de General Pueyrredón Nº 17464/2006.

Sitios web consultados: Diario La Capital. Accesible en: <https://www.lacapital.com.ar/>. Diario Página 12. Accesible en: <https://www.pagina12.com.ar/>. Presencia de Colectividades – Mar del Plata. Accesible en: <http://www.presen ciadelascolectividades.com/>. Puntonoticias.com Noticias de Mar del Plata. Accesible en: <https://www.punto noticias.com/>. Sitio oficial del Municipio de Gral. Pueyrredón. Accesible en: <https:// www.mardelplata.gob.ar/>. Otras fuentes: Entrevista a la Directora General de Protección y Promoción de los Derechos Humanos del Municipio de Gral. Pueyrredón, 21/10/2017. Entrevista Defensor del Pueblo de la Municipalidad de General Pueyrredón, 26/10/2017. Ley de Migraciones 25.871 (2004) / Decreto Reglamentario 616/2010.

densidades nº 22 - diciembre 2017

147

debates Retomar el ciclo progresista* Marco Aurélio Garcia Mario Greco: Buenas noches, gracias por estar aquí, este evento lo pensamos como producto de una iniciativa que llevamos adelante con Capital Intelectual, cuando uso la primera persona del plural me refiero a la Universidad Nacional de San Martín, para no olvidarme de quienes dentro de la Universidad Nacional de San Martín, un programa que se llama Lectura Mundi que algunos que están aquí conocen y el Centro de Estudios Latinoamericanos cuya Maestría esta dirigida por un señor que está en el extremo de esta mesa, que es Horacio Crespo. Bueno, qué es lo que hicimos, esto que esta acá es un número especial de Le Monde Diplomatique que lleva por título “América Latina: un territorio en disputa”, y que plasma en su contenido una serie de artículos, unos cuantos de ellos sobre distintas situaciones de América Latina propuestos por el equipo editorial que dirige José Natanson y otros que son el resultado de una serie de actividades que hicimos el

año pasado en la Universidad bajo el lema o el título “Leer América Latina”. Y bueno, hay unos trabajos que son muy interesantes, que seguramente les interesarán de Fernando Calderón, de Fernando Mayorga, de Horacio Crespo, de Marco Aurélio Garcia, de Jaime Gazmuri, etc. En la Universidad tenemos una preocupación, muy de los académicos respecto de la, no solo la escasa presencia, o en todo caso la subrepresentación de la problemática latinoamericana en la formación en general de los estudiantes de las disciplinas afines, sino que nos parece que además hay una deficiencia, un cierto déficit de la formación sobre la cultura latinoamericana, sobre los países de América Latina, etc. etc. Nosotros intentamos hacer lo que podemos desde ese lugar, un poco medio como francotiradores, pero cada vez que nos ponemos en contacto con, hacemos cosas con Le Monde Diplomatique, con José, tenemos un suplemento dentro de

*Conferencia en el marco de la presentación de la edición especial de Le Monde Diplomatique (juniojulio 2017) “América Latina. Territorio en disputa”, Auditorio IDES, Buenos Aires, 27 de junio de 2017. Comentarios de Mario Greco, José Natanson, Horacio Crespo y Jaime Gazmuri. Actividad organizada por la Universidad Nacional de San Martin, Le Monde Diplomatique y el IDES.

densidades nº 22 - diciembre 2017

149

Retomar el ciclo progresista. Conferencia de Marco Aurélio Garcia

la Revue también, que trata de mostrar algunas de las cosas que hacemos, coincidimos en esta perspectiva. Y entonces, este número tenía o teníamos como objetivo además de plasmar buena parte de las actividades que habíamos hecho el año pasado, pedirle, coincidía-mos todos en pedirle a Marco Aurélio Garcia, un artículo sobre el que nos aparecía como el tema candente, el tema que nos aflige digamos a todos, que es: la cuestión brasileña, para decirlo de alguna manera. Marco Aurélio vino a la Argentina hace un par de meses, se comprometió a escribir un artículo y escribió un artículo que, disciplinadamente los editores de Le Monde cambian el título, porque no es el que...-y ya desistimos de tener una discusión sobre eso-, ellos le pusieron “Retomar el ciclo progresista”, porque ellos saben más de titular artículos que nosotros, así que imponen sus criterio periodístico. Aprovecho esta escena pública para hacer el reclamo, nunca lo hicimos en privado. Estrictamente no es una violación absoluta del título original, es una variación del título original. Entonces decidimos hacer una presentación formal básicamente para conversar públicamente sobre los temas que nos preocupan y aprovechamos la visita de Marco Aurélio, que hizo unas cuantas actividades en la Universidad y de Jaime Gazmuri, que ahora voy a presentar rápidamente. Esta es una mesa de, recién decían, blancos, viejos y heterosexuales (risas). Además de eso, yo estoy provocándolo un poco a Marco Aurélio por una actividad que hicimos ayer en la

150

Universidad y use una palabra que puede parecer como una suerte de antigüedad, que es presentarlo como un –bueno, ya saben quién es Marco Aurélio- como un intelectual de izquierda. Incluso caso prototípico por sus títulos, su recorrido, su secuencia, estudió en la Universidad de Rio Grande do Sul, hizo su carrera de grado, luego en los sesenta tuvo que exiliarse, se fue a Francia, le hizo una entrevista a Sartre, estudió con Lucien Goldmann, vivió la Paris de fines del fines de los sesenta, o sea lo que todo uno puede imaginar. Como muchos, luego participó de la experiencia de la Unidad Popular y militó en el MIR y se hizo amigo de muchos revolucionarios chilenos, volvió a Brasil, volvió a Francia, fue y vino y finalmente, en los fines de los setenta, participó activamente, por lo menos escribió, yo ayer dije que había escrito el acta fundacional, pero –Fernández Echeverri creo que dijo que lo habías escrito vos- escribió los borradores del acta fundacional de un partido que se llamó Partido de los Trabajadores. Bueno, todo lo demás lo sabemos, es un intelectual, ha sido un funcionario muy importante del gobierno Lula y del gobierno Dilma, en particular referido a todo lo que tiene que ver con la política de relaciones exteriores, de la política latinoamericana, y fundamentalmente su intervención concreta en conflictos muy candentes y muy importantes: Honduras, Haití, Venezuela, Colombia, etcétera, etcétera. Y es un amigo de la Argentina, porque además, bueno él conoce mucho Buenos Aires, tiene muchos amigos, muchos de los que están acá son amigos de él, y tiene densidades nº 22 - diciembre 2017

debates

que ver con esa cultura de la que hablábamos ayer, tambipen con una cultura de izquierda, para mí es un intelectual de izquierda, que creo no es una figura de museo, sino que es una figura que habría que volver a pensar y es un honor para nosotros que nos haya dado ese artículo y que nos ofrezca sus reflexiones. Jaime Gazmuri es originalmente, un ingeniero agrónomo, si no digo mal, que se dedicó poco a la agronomía, estuvo exiliado en la Argentina, militante y directivo del Partido Socialista de la Unidad Popular en los años setenta. Se exilió un tiempo, bueno, primero en Europa y luego estuvo en la Argentina, trabajando para el INDEC y para el Censo Agropecuario en los años ochenta, o sea conoció la experiencia de la democracia argentina en los ochenta y es un político socialista chileno, con lo que eso significa en la densidad de esa definición. Lo digo ahora porque está el presente para que no tengamos que hacer ninguna vuelta eufemística. Es un político socialista chileno con lo que significa cargar en la mochila la tradición de ser un político socialista chileno. Senador por Talca durante varios periodos, o sea protagonista del proceso de la transición chilena que ha sido tan..., de la experiencia de los setenta y de la transición postdictadura chilena y ahora es el embajador actual de Chile en Brasil, o sea que además le ha tocado momentos importantes de la historia latinoamericana. Y Horacio Crespo que es nuestro director del Centro de Estudios

densidades nº 22 - diciembre 2017

Latinoamericanos y director de nuestra maestría, uno de los intelectuales más sofisticados que tenemos nosotros en la Universidad y probablemente en la Argentina sobre los temas latinoamericanos. Un gran historiador, nos promete -él vive entre México y Argentina-, y nos promete cada vez que viene a la Argentina que se va a quedar definitivamente y nosotros hemos dejado de creerle, porque bueno, por el viejo cuento digamos, pero creo que finalmente se va a quedar en la Argentina para dirigir ese centro que para nosotros es una gran apuesta, tenemos una maestría y tenemos una publicación, y tenemos una preocupación por instalar esa problemática con mucha fuerza. Y él es autor también de uno de los artículos del número especial que retrata muy bien, como lo hicimos en un seminario que organizó el CEL el año pasado sobre los temas México-Estados Unidos, retrata muy bien, un poco todo eso. Y finalmente agradecer a Marta Vasallo, que está por ahí sentada que es la editora de este número, a Micaela Costa que fue la responsable de nuestra edición que tradujo del portugués al español el artículo de Marco Aurélio Garcia, aunque no está en los créditos, José Natanson, lo reclamó ayer, y bueno a todo el equipo de Lectura Mundi, a Le Monde Diplomatique y a ustedes por estar aquí, así que a partir de ahora el que se encarga de coordinar todo esto es Natanson y yo me voy a sentar ahí para verlo de frente, muchas graciass (aplausos). José Natanson: Bueno, después de la presentación de Mario, me parece que no

151

Retomar el ciclo progresista. Conferencia de Marco Aurélio Garcia

hace falta..., Mario es a veces como una especie de idishe mame que tengo yo, que felicita y demanda. Después de la presentación de Mario, brevemente contarles cómo va a ser la dinámica de la situación hoy, de la conferencia o de la charla esta hoy. La idea es que Marco Aurélio haga una intervención en la cual nos cuente un poco lo que está viendo en la región latinoamericana hoy, en particular de Brasil, que es un poco siempre el eje del análisis, pero por lo menos en su artículo derrama hacia el resto de los países y tiene una mirada que excede largamente la situación puntual de Brasil. Después la idea es que Horacio Crespo haga un primer comentario, comentando efectivamente las palabras de Marco Aurélio y tratando por ahí de agregarle algunas cosas y, no estaría mal, si Horacio quiere, retomar algunos temas de su artículo que son realmente interesantes. Jaime también va a hacer un comentario sobre lo que dice Marco Aurélio y también le vamos a pedir que retome alguna de las cuestiones de su artículo, porque justamente el artículo de Jaime habla puntualmente de la situación brasilera, de su experiencia en Brasil. Yo haré un comentario, un tercer comentario y por ahí después, si el tiempo nos da -tendremos una hora y media, una cosa así-, le dejamos a Marco Aurélio un ratito para que haga un cierre antes de despedirnos hasta la próxima. Entonces, le cedo la palabra a Marco Aurélio y los dejo en sus manos. Marco Aurélio Garcia: Muy bien, buenas noches. Quisiera en primer lugar decir de mi satisfacción de estar acá en

152

Buenos Aires, agradecer la invitación que la Universidad y Le Monde Dilpomatique me hicieron para que pudiera compartir con ustedes algunas reflexiones sobre la situación de América del Sur en este último periodo. Menos mal que no tengo que comentar mi artículo, porque no hay cosa peor que uno hacer un comentario sobre lo que escribió. Yo quisiera en cierta medida decirles un poco las razones que me llevaron a escribir ese texto. Cuando por primera vez Mario y José me propusieron que escribiera algo para esta edición especial de Le Monde Dilpomatique, yo estaba, digamos, bajo una doble presión. Por una parte, tratar de escribir, tratar de reflexionar sobre algo que estamos discutiendo en muchas reuniones, seminarios, debates, sobre la situación de América Latina, en particular de América del Sur, y tratar de responder una pregunta: ¿Estamos viviendo el fin de un ciclo político? Este ciclo que hubiera comenzado a fines del siglo XX y se ha extendido hasta por lo menos 2015, en el siglo XXI, y qué significa -si es una respuesta positivaque significa este ciclo. ¿Por qué no tuvo continuidad? En fin. Yo, la verdad de las cosas, sentí mucha dificultad en pensar eso, no sólo porque es un proceso que está en curso y es difícil hacer un análisis de un proceso en curso, sino que también porqué veía que esa discusión era una discusión que estaba muy contaminada por prejuicios de naturaleza ideológica. Tanto en la derecha como incluso en la izquierda, había la necesidad de mas que constatar o analizar este ciclo, muchos de ellos, de esos interlocutores, trataban de enjuiciar el ciclo político y trataban de, densidades nº 22 - diciembre 2017

debates

por una o por otra razón, intentar de comprender y de explicar por qué las cosas no habían marchado. Entonces yo tendría una posición, que la mantengo todavía, porque se trata de un proceso abierto, que es de plantearme interrogantes, tratar de pensarlo y creo que eso lo vamos a tener que hacer por un cierto tiempo. Obviamente, en el presupuesto que a mí me interesa, y creo que a muchos, que ese ciclo pudiera…, en primer lugar no me parece cerrado, segundo lugar, que pudiera tener continuidad, y es más, que esa continuidad se hiciera llevando en cuenta un análisis crítico de lo que se hizo hasta ahora. Pero había una otra cuestión que me apasionaba un poco más y que era una cuestión no solo ligada al período en que nosotros estamos metidos, sino que era una cuestión que iba más allá, que era el tema del sujeto de la transformación social. Por eso el artículo tenía el título “América latina: ¿fin de un ciclo?, ¿crisis de un sujeto?”, las dos expresiones con puntos de interrogación: “fin de un ciclo, crisis de un sujeto”. Si se trataba de concretamente ver en qué medida nosotros, más que contestar esa cuestión del final o no de un ciclo, tratar de ver sí efectivamente nosotros estamos enfrentando en el proceso político la crisis de un sujeto, que los hombres y mujeres de izquierda consideran que es un sujeto destinado efectivamente, o predestinado para algunos incluso, a conducir y a empujar transformaciones de naturaleza social y política. Sean esas transformaciones de naturaleza revolucionaria, sean esas transformaciones de naturaleza reformista, densidades nº 22 - diciembre 2017

transformaciones nomás. Y entonces esa cuestión ganó para mí un particular interés y es lo que yo menciono en el comienzo del artículo, cuando se publicó en Brasil los resultados de una encuesta cualitativa hecha en una serie de barrios periféricos de São Paulo, con sectores populares que habían sido electores del PT en el pasado y que en la última elección habían votado en un candidato de derecha. Una especie de un Macri de São Paulo, creo que sin tanta plata cuanto el de acá y probablemente sin tanto talento, aunque ahí yo creo que es una situación difícil de medir, la falta de talento de los dos (risas). Bueno, entonces, ¿por qué? Porque esa encuesta hecha con gente de la periferia de São Paulo revelaba una adhesión de la mayoría de los entrevistados a valores, por así decirle, liberales en materia de economía. Crítica al Estado, el Estado aparecía como el enemigo fundamental y por lo tanto una cierta sensibilidad para los temas de la privatización. Yo diría que esos sectores aparecían de una manera general como adictos a los presupuestos neoliberales. Es evidente que uno puede cuestionar la metodología y los presupuestos teóricos de la encuesta, y creo que es verdad, la encuesta no era suficientemente representativa para que a partir de ella se hubiera establecido consecuencias tan tajantes, sea desde el punto de vista teórico, sea desde el punto de vista político. Pero yo no quise optar por ese camino, que es el camino de la descalificación y punto, borrón y cuenta nueva. No, yo me acordé, que en otras encuestas que habían sido hechas, en otros tipos de acercamiento del

153

Retomar el ciclo progresista. Conferencia de Marco Aurélio Garcia

movimiento popular, cuestiones semejantes aparecían, es decir, como efectivamente se portaban, la sociedad o sectores, segmentos importantes populares de la sociedad brasileña, frente, digamos, a las transformaciones en curso en nuestros países. Y es más, me acuerdo también, que una vez, como trasmitimos esa preocupación en una conversación, justamente con Cristina Kirchner, ella dijo que había síntomas semejantes acá. Para decirlo en forma más clara, preguntados sectores que habían sido beneficiados por las políticas sociales de nuestros gobiernos en Brasil, en Argentina, y tengo la impresión que en otros países también, por lo que escuché hablar. Los entrevistados decían que atribuían el cambio de vida que habían pasado, sea de empleo, de salario, sueldos, de mejora en su educación, en fin, de ascensión social, ese gran proceso de ascensión social que hubo en esta región. Atribuían eso, primer lugar a ellos mismos, segundo lugar a la familia, a veces a Dios, y cuando aparecía, aparecía en ultimo rango, a las políticas públicas que los gobiernos habían desarrollado. Ahora bien, eso planteaba concretamente una contradicción muy importante, vale decir, los beneficiarios de grandes transformaciones -y creo que hubo grandes transformaciones en nuestros países- no se identificaban, no identificaban en esas grandes transformaciones el accionar de sus gobiernos, de los gobiernos que incluso ellos mismos habían elegido. A eso todo se sumaba obviamente el hecho que, en muchos de nuestros países, nosotros teníamos también una erosión, ya no

154

tanto en ese ámbito de opiniones, sino que era una erosión político electoral de nuestras bases. Entonces creo que ahí se estaba planteando una cuestión relevante, una cuestión importante. No sólo desde el punto de vista de nuestra percepción de la sociedad, sino que también, desde el punto de vista de políticas públicas que se estaban implementando y de políticas en general, no tanto de políticas públicas en el sentido de realización de cosas muy precisas, sino que de la movilización política de la sociedad. Entonces, eso fue un poco lo que me movió. Ustedes que leyeron el artículo, los que van a leerlo, van a darse cuenta de eso, bueno, cuanta pretensión en los objetivos, y cuan pocos resultados el artículo presenta, pero es verdad. Yo quería en un primer momento presentar mucho más un problema, de tal manera que leyendo el artículo no se llegará a grandes conclusiones, sino que se llegará a grandes preocupaciones, creo que si el artículo tiene un mérito, ese será el mérito. Ayer en una reunión en la Universidad alguien preguntó, y me pareció una pregunta muy justa: por qué yo estaba hablando en un primer momento de sujeto y después en un cierto momento hablaba de sujetos. Y creo que el lector hizo una apreciación muy justa de esa diferencia que el texto presentaba. Porque yo partía un poco de la idea de que en la teoría revolucionaria clásica en América Latina -y hay que decir que yo no considero que nosotros tengamos una gran herencia intelectual desde el punto de vista del pensamiento

densidades nº 22 - diciembre 2017

debates

revolucionario latinoamericano-, nosotros siempre trabajamos con una idea de un sujeto que era mucho más deducido de la teoría que efectivamente construido a partir de la práctica. Entonces, ahí hay todo un recorrido de como nosotros enfrentamos, hasta por lo menos la Revolución Cubana, la idea de a qué transformaciones la región aspiraba o por lo menos los sectores de izquierda aspiraban, y cómo esas transformaciones se configuraban, sea desde el punto de vista político, sea desde el punto de vista de los sujetos que debieron empujarla. Y ahí, en general, yo manejo la idea de un sujeto. El sujeto es la clase obrera, o es la clase obrera y el campesinado, o en determinados momentos es el bloque de cuatro clases heredado un poco de las lecturas de la Revolución China, o más adelante incluso una especie de desaparición de un sujeto social y su reemplazo por un sujeto político que es el grupo guerrillero, sí, todas las teorías del foco guerrillero, etc. Etc., Bueno, eso fue un ejercicio que yo hice con un cierto gusto, porque dedique mucho tiempo de mi vida a estudiar la historia de las fuerzas de izquierda en la región, entonces es, incluso cómodo, es simplemente sacar del disquete que uno tiene en la cabeza esas informaciones y construir algo más o menos coherente. Pero, con el fracaso o por lo menos el desplazamiento de una perspectiva –no voy a usar fracaso porque puede tener un tono un poco catastrofista-, con el desplazamiento de las perspectivas revolucionarias en América Latina y en el mundo, y el reemplazo por una otra idea de mudanza social que nosotros no tenemos muy densidades nº 22 - diciembre 2017

claro cuál sea, no me parece que sea la socialdemócrata, porque la socialdemocracia hizo un vuelco hacia, digamos una, línea de convivencia con el gobierno. Lo que nosotros asistimos no fue un estancamiento de la sociedad, al revés, fue una cierta efervescencia de la sociedad, que aparecía en el caso brasileño, concretamente, con todo ese surgimiento de movimientos sociales, por lo tanto ya no teníamos más un sujeto, sino que teníamos una pluralidad de sujetos. Y no creo que haya sido una originalidad brasileña, no, simplemente lo que nosotros teníamos allá, que en cierta medida tuvo un peso muy fuerte en la composición, en el surgimiento del Partido de los Trabajadores era un fenómeno que con distintos registros había ocurrido en otras partes de la región. Y para quedarnos aquí en la Argentina, yo diría que, todo lo que paso a partir de los años cuarenta en Argentina tiene un poco ese sesgo, con diferencias históricas que están vinculadas no sólo a los distintos procesos de desarrollo económico de Argentina y de Brasil, sino que también con diferencias que son consecuencia en gran medida de culturas políticas muy distintas que nosotros tenemos, y que no siempre fueron entendidas, digamos, el pensamiento ortodoxo tenía enorme dificultad de comprender esos fenómenos de pluralismo. En Brasil cuando surgió el PT, digamos lo que quedaba de la izquierda clásica, que era muy pequeña y no tan clásica como se puede pensar, era una visión muy, muy, muy distante de los clásicos teóricos y una visión muy despreciativa de ese movimiento que estaba surgiendo, que

155

Retomar el ciclo progresista. Conferencia de Marco Aurélio Garcia

con alguna diferencia, no era muy distinto del juicio que sectores de izquierda hicieron en Argentina en relación al surgimiento del peronismo. Y eso iba desde versiones más ortodoxas como la de los partidos comunistas y socialistas, hasta sociólogos que trataron de calificar el peronismo como una especie de manifestación tardía del fascismo. Estoy pensando aquí un poco en algunos análisis como los de Gino Germani. Entonces, después me acuerdo que menciono acá el hecho que nosotros tuvimos también un trabajo de intelectuales de gran importancia, pienso Murmis, Portantiero, y toda una generación que estuvo ahí en torno a lo que fue el Club Socialista, que trato justamente de entender ese fenómeno, de comprenderlo. A lo mejor no siempre sacaron todas las consecuencias políticas, pero si sacaron consecuencias intelectuales muy interesantes para que nosotros pudiéramos comprender que las transformaciones sociales de nuestra región suponían concretamente una comprensión distinta de los sujetos sociales. Bueno, la otra cosa que esta planteada en el texto y quiero con eso, en ciertas medida cerrar mis opiniones acá. La otra cosa que esta planteada es, si nosotros estamos hablando de fin de un ciclo y si nosotros estamos preocupados qué sujetos estuvieron actuando en ese ciclo, habría que preguntarse a la vez qué ciclo de transformaciones eran esas, qué tipo de transformaciones. Yo estoy convencido que la esperanza que la Revolución Cubana abrió en un determinado

156

momento, de que nosotros estábamos frente a una situación semejante a aquella que se creyó existir en los años veinte, de un ciclo revolucionario mundial, ahora circunscrito a la región, que esa percepción es una percepción que no tiene más sentido, no tiene más sentido. No quiero decir con eso que la idea de revolución este definitivamente archivada, simplemente creo que ella perdió lo que en los años veinte o en los años diez, se llamó de actualidad de la revolución. Yo lo que planteaba concretamente es que la revolución, entendida como lo que pasó en Cuba, por ejemplo, no tenía actualidad y que eso no nos condenaba concretamente a una victoria del capitalismo ni a la paralización de la transformación social, sino que abría un campo de enorme complejidad. En un otro texto, hace mucho tiempo yo llamé, por razones de facilidad, ese campo, como un campo postcomunista y postsocialdemocrata. Lo que es muy bueno porque, post y post, excelente, pero que no nos da cuenta efectivamente de la nueva substancia. Entonces, bueno, lo que yo planteaba esos dos post, entre esos dos post, era un reto concreto de pensar eso. Y creo que para que nosotros pensemos la naturaleza del ciclo y las cuestiones que están en el centro de la discusión, nosotros debiéramos examinar la necesidad de resolver tres grandes problemas que no fueron resueltos, que fueron a lo mejor planteados, en alguna cosa se avanzó, en otras no tanto, en esos quince o veinte últimos años. Por una parte, un modelo de desarrollo económico nuevo que fuera más allá del

densidades nº 22 - diciembre 2017

debates

nacional desarrollismo y que, por supuesto, fuera frontalmente un modelo de choque con la perspectiva neoliberal, que estaba en el final de los años del siglo pasado en su auge aquí en la región. Eso pasaba entre otras cosas por una articulación nueva entre economía y sociedad, y por lo tanto planteaba concretamente, que ningún modelo económico podría prescindir de la resolución del problema de la desigualdad en nuestra región, que es un problema crucial, es un problema central, tan importante que aunque tengamos hechos grandes esfuerzos para resolverlo, nosotros continuamos todavía con una región muy desigual, quizás la más desigual del mundo. Imagínense si no hubiéramos hecho esos esfuerzos que hicimos. La segunda cuestión, que era la cuestión de la democracia, que es una cuestión crucial porque esta muy vinculada incluso, a las posibilidades que nosotros tenemos de implementar un nuevo modelo, de naturaleza económico y social. Sin garantizar en forma efectiva la soberanía popular, nosotros no tendríamos ninguna posibilidad de avanzar en esa dirección. Y eso significaba no solo el respeto al Estado democrático de derecho, sino que rescatar las nuevas formas de participación social que nosotros tuvimos, de las cuales nosotros tuvimos experiencias muy importantes y novedosas en los veinte últimos años, y que explica incluso porque pudimos contra viento y marea ganar elecciones y establecer gobiernos con alguna capacidad de

densidades nº 22 - diciembre 2017

transformación social. Y la tercera dimensión, que es la dimensión nacional, es decir como esos gobiernos, más que en cualquier otra circunstancia, eran capaces de garantizar la soberanía nacional que aparece como un polo muy articulado con la soberanía popular. Si no hay soberanía nacional no puede haber soberanía popular, porque los destinos nuestros en un período de financierización de la economía se deciden afuera, y nosotros simplemente tenemos que hacer un juego que ya está previamente decidido, que es el juego de la globalización, etcétera, etcétera. Entonces, articular esas tres dimensiones, yo creo que fue lo que nosotros intentamos hacer. Éxitos algunos, déficits muchos. Y para que nosotros tengamos efectivamente una respuesta sobre el fin del ciclo, o no, o su recomienzo, yo creo que nosotros tenemos que discutir en forma muy clara, cómo esas cuestiones se van a articular en el futuro, ¿no? Y finalmente, vamos a tener, también obviamente que rediscutir el problema del sujeto. El problema del sujeto y su rol. El sujeto no será más un sujeto de clase en stricto senso, ¿por qué?, porque en estas transformaciones que nosotros mencionamos acá, están interesados muchos segmentos, y además, nosotros tenemos una novedosa estructura de clase en estas sociedades que no tenemos, sobre la cual no tenemos mucha claridad y muchas veces trabajamos con viejos conceptos para intentar explicar las cosas, y bueno, si uno trabaja con viejos conceptos para intentar explicar situaciones novedosas,

157

Retomar el ciclo progresista. Conferencia de Marco Aurélio Garcia

el resultado, en general no será muy bueno. Insisto que ese no es un problema, teórico, intelectual, solamente, es un problema de naturaleza política evidentemente, porque la política no se deduce de ideas buenas o malas que nosotros tengamos, sino que la política es una actividad especifica de naturaleza transformadora. Entonces, creo que esas cuestiones son cuestiones que están en el orden del día y, de resolverlas, nosotros quizás pudiéramos tener una respuesta más precisa sobre el camino que tenemos por delante. Ese camino no será, sin duda alguna, el camino del reformismo clásico ni la idea clásica de revolución, yo creo que será el camino de transformaciones moleculares, que se van dando en la sociedad y que en determinados momentos exigen saltos importantes en un ámbito mas amplio, que es el ámbito del Estado, de las instituciones, de las grandes decisiones de la economía, de la afirmación nacional y también de la afirmación de la solidaridad continental, porque no creo que nosotros podamos hacer eso en cuanto naciones separadas. Esas son las cuestiones, las estoy presentando en forma muy esquemática, quizás muy burda, pero a mi juicio ahí están los verdaderos retos, y espero que eso por lo menos nos ponga en una perspectiva más optimista. Nosotros estamos viviendo un momento muy difícil, un momento en que tenemos una cierta dificultad en entender como personajes tan mediocres asumieron un rol tan importante en nuestros países, pero ya en el ‘48 Marx decía, no se trata

158

de saber por qué un personaje mediocre asumió el gobierno en Francia en el ‘51 en realidad, Luis Bonaparte, se trata de entender qué mecanismo permitieron que ese señor pequeño pudiera llegar a la situación que llegó. Más que eso, que espero que nosotros tengamos más suerte que Marx tuvo en el ‘48, ‘51 y que además de explicar, nosotros tengamos condiciones de remover esos personajes y sobre todo entender la dinámica que la sociedad tiene hoy día. Gracias (aplausos). José Natanson: Bueno, gracias Marco Aurélio por la exposición, le damos la palabra a Horacio para que haga su comentario. Horacio Crespo: Buenos, buenas tardes a todos, un gusto estar acá en Buenos Aires, con ustedes en primer lugar y además con tan distinguida compañía. Y un gusto además, debo decir generalmente no estoy presente en actos en Buenos Aires, yo soy cordobés, entonces tengo que aclarar eso también y vivo mucho tiempo en México. He vivido mucho tiempo en México y paso mucho tiempo del año en México. Me han dado la oportunidad de participar en este número y ahora la doble fortuna de poder comentar la exposición de Marco Aurélio. Bueno, yo diría que tu exposición está atravesada por preguntas, básicamente son preguntas, preguntas densas, preguntas que tienden en parte a un contenido autocrítico, pero básica y fundamentalmente para abrir nuevos espacios que caminar. Esas preguntas, me parece que se conectan con lo que yo quise hacer en mi artículo, no para vender densidades nº 22 - diciembre 2017

debates

mi artículo, sino para decir que para mí ese artículo está presidido por la idea de la incertidumbre. Uno puede decir bueno, la incertidumbre porque el autor no sabe, entonces puede ser mi ignorancia, en parte eso es así digamos, pero la segunda parte es que yo creo que hay una parte densa de la noción de incertidumbre. Me parece que la coyuntura está presidida por esa densidad de lo incierto. Quiere decir, lo incierto, quiere decir hacer un balance de lo que ha acontecido, intento hacer eso en el artículo, pero creo que básicamente la reflexión de recién y la reflexión que hicieron los compañeros en la reunión anterior sobre Brasil es altamente ilustrativa. Debemos pensar en lo que paso, esas dos preguntas son básicas, crisis de un sujeto -crisis de un sujeto histórico o de sujetos históricosy fin de un ciclo. Me parece que esto indica claramente una idea de lo incierto, una idea que implique preguntarse. Entonces, noción de incertidumbre, alude a ignorancia, ignorancia del sujeto que propone la incertidumbre pero me parece que también dibuja una realidad de lo que es hoy América Latina. El número está dedicado a América Latina y entonces, yo profesionalmente me dedico hace tiempo, en la Universidad de México y aquí, a los estudios latinoamericanos y lo que me sorprende es que, siempre me ha sorprendido, una pregunta que me parece hay más que nunca hacerse hoy ¿Qué es América Latina? Es decir, recuerdo una Historia de América Latina en dieciséis volúmenes, la de Bethell, la usábamos con mucho éxito y con

densidades nº 22 - diciembre 2017

muchas ganas en las cátedras de historia latinoamericana, y es un gran libro sin duda alguna, son grandes libros, grandes contribuyentes. Lo que siempre me sorprende allí, es que la noción de América Latina está como dada, es un hecho dado. Es decir, para nosotros resulta como un hecho que va de suyo. Me parece que hoy por hoy, uno de los problemas de esa incertidumbre que mencionaba es tratar de pensar qué es América Latina. Realmente el sentido de lo latinoamericano, qué quiere decir cuando nos decimos latinoamericanos, qué quiere decir cuando postulamos de suyo la existencia de América Latina. Yo creo que sí, que existe América Latina, que ha sido una formidable construcción política, intelectual, ideológica, económica, etcétera, etcétera. Pero que ha tenido también sus altibajos y que es una construcción, no un hecho dado, y como tal, como decía muy bien Raymond Aron respecto a la democracia, la democracia es frágil y América Latina es frágil, no es necesariamente algo dado, algo tenido para siempre. Una certidumbre importante, creo que tenemos algo fundamental, que es un pasado y un presente cultural básico, un magma cultural que los europeos han invertido, que sé yo, decenas de cientos de millones de euros para construir una realidad cultural homogénea de Europa y no lo lograron y nosotros la tenemos como adquirida, desde Tierra del Fuego hasta los suburbios de Chicago, hasta Nueva York, ser latinoamericano -la raza, la raza como dicen los mexicanos- tiene absoluto sentido, un sentido cultural fuerte, digamos. Tenemos dos idiomas,

159

Retomar el ciclo progresista. Conferencia de Marco Aurélio Garcia

portugués, español y los derivados que nos permiten hablar seiscientos millones de personas una lengua común en un enorme continente. Entonces, yo creo que eso es un capital que a veces ni siquiera lo pensamos. Eso es lo dado, ¿verdad? A veces abusamos de ese capital, pero creo que eso es un elemento esencial para no ser todo pesimista y no decir que no tenemos nada. Tenemos ese gran haber, ese gran activo. Ahora, vamos a la coyuntura, creo que ahí no es tan fácil hablar de América Latina, creo que no viene siendo fácil hablar de América Latina desde que se opacó un poco el gran áurea de la Revolución Cubana. Años setenta en adelante, yo creo que América Latina fue postulada como una unidad posible en medios diplomáticos, hay un diplomático aquí así que no me quiere meter demasiado en el terreno ese, pero creo que sí, que hay un elemento así, que un elemento de espacio común de lo político, pero se fue desagregando y obviamente, después del ocaso de la idea revolucionaria, en los años setenta y el surgimiento del neoliberalismo esta noción fue cada vez más hacia..., teniendo menor densidad. Y creo que las propuestas de este ciclo del cual se ha hablado, de este ciclo de gobiernos progresistas en Sudamérica tuvo una consecuencia no querida. En la medida que se mantuvo el núcleo neoliberal en México. México siguió siendo consecuentemente neoliberal, es quizás el único país de América Latina que no tuvo una caída populista, digamos, para usar el término de los adversarios del ciclo, ¿verdad? Entonces, creo que ahí sí hubo una divergencia muy

160

importante en los años de los noventa. Atrás de todo el proceso de Brasil, yo creo que lo que hubo es, no solo eso animó, alentó, ayudó a que todos los otros procesos de América del Sur, progresistas, se fueran cuajando en una posibilidad, en una coyuntura de transformación. Y esto dejo de lado el espacio latinoamericano, más allá de la retórica -yo digo la retórica y a veces la retórica tiene su peso, es importante-, pero básica y fundamentalmente lo que se estructuró es un espacio sudamericano, con un lineamiento muy claro en ese sentido de lo que llamamos ciclo progresista, no voy a entrar en eso, ya se ha hablado aquí a lo que nos estamos refiriendo, con todas sus variaciones. Y el segundo elemento fundamental en lo que era la unidad de América Latina, de la región latinoamericana es la propuesta mexicana a partir de 1994, del TLC, el Tratado de Libre Comercio, la asociación estrecha y cada vez más creciente con Estados Unidos. Son dos caminos divergentes, más allá del espacio cultural común, más allá de las retoricas o a veces no tan retoricas posibilidades de acuerdos políticos, de realidades de integración, etcétera, etcétera. En realidad, lo que se dio son dos..., que se pueden simplificar en dos espacios latinoamericanos muy claros, América del Norte y Central de alguna manera y América del Sur, pero que también son dos ideas, dos maneras, acá cuando se discutió la Iniciativa para las Américas y se derrotó la Iniciativa para las Américas de un libre mercado común, digamos, en teoría estaban en juego esas

densidades nº 22 - diciembre 2017

debates

dos ideas. Si esto es así o por lo menos muy groseramente definido, hay estas dos líneas de división de lo latinoamericano o de la divergencia de lo latinoamericano en las últimas dos décadas, uno puede decir que, también se hizo referencia recién en esa reunión, a la rapidez de los cambios, de pronto en dos años se disolvió el ciclo. Se disolvió el ciclo en buena medida, se disolvió o se terminó, o se hacen signos de pregunta en torno a ese ciclo, en buena medida creo que también por una razón dura digamos, los vientos a favor del comercio internacional, de los precios de las exportaciones, todo esto, ha cambiado y posiblemente ha cambiado por un largo periodo. Esto es un dato que no es irrelevante y si replanteamos la nota de recién, acerca de un modelo de desarrollo económico nuevo, creo que habrá que preguntarse seriamente, de qué manera se integra la variable externa, es decir de qué manera integramos esa posibilidad de bonanza o de no bonanza del precio de las exportaciones, ese famoso ciclo exportador que alimenta nuestros desarrollos internos. Entonces, yo creo que ahí hay un problema muy importante, pero más allá de eso, digo, la rapidez de los cambios que en América del Sur han dejado..., recién se decía, bueno, a tal punto que está bacante hace seis meses UNASUR, por ejemplo, hay hasta en niveles políticos, esta perspectiva de la unidad sudamericana, Latinoamérica en la versión sudamericana, después de la crisis brasileña y los cambios en varios de los países latinoamericanos, los proble-

densidades nº 22 - diciembre 2017

mas que los modelos progresistas están teniendo en América del Sur, esto quedó en cuestión. Pero lo más sorprendente de todo es que el otro eje también ha quedado en cuestión y por un evento, que yo señalo ahí en el artículo, que es el triunfo de Trump, esto es un acontecimiento no pensado. Recuerdo yo una reunión que hicimos en septiembre acá en la universidad, vino un compañero de la Universidad de Ciudad Juárez, en México, Ciudad Juárez está en la frontera con Estados Unidos, es el punto de mayor comunicación entre América Latina y Estados Unidos, el lugar de mayor concentración de la maquila famosa, el lugar donde más televisores se ensamblan en el mundo, digamos, un lugar muy particular y es un balcón para ver Estados Unidos, y todos pensábamos en ese momento que aunque ajustado o no, ajustadamente iba a ganar Hillary Clinton, la candidata demócrata, y un compañero dijo “Yo pongo en duda eso”, “¿cómo qué?”, “Y bueno, yo creo que hay cambios, transformaciones muy importantes en Estados Unidos y probablemente el triunfo sea de Trump”. Y efectivamente un mes después esto se produjo así y esto trae un elemento de incertidumbre muy grande, creo que no sólo para América Latina sino para la coyuntura mundial. En realidad, primero, incertidumbre respecto a la vigencia y no reversibilidad de los cambios que pueda producir Trump, la naturaleza de los cambios que pueda producir Trump y de qué manera esto se vincula a una crisis de reproducción sistémica. A mí me parece que es un elemento central cuando hablamos de nuevos modelos en

161

Retomar el ciclo progresista. Conferencia de Marco Aurélio Garcia

América Latina y la posibilidad de retomar ciclos, etcétera, etcétera, creo que la primer pregunta que nos tenemos que hacer es cuál es la coyuntura internacional a futuro, en los próximos -inmediata y mediata-, en los próximos quince años, digamos, me parece que la emergencia de Trump no es solamente un acontecimiento coyuntural mínimo. Pero desde el punto de vista de México, desde el punto de vista de la posibilidad del libre comercio, desde el punto de vista de esa estrategia que arriesgaba América Latina en términos de asociación estrecha con Estados Unidos, eso también ha entrado en un cono de sombras absolutamente profundo. Se pensaba que la estrategia de Trump era solamente una estrategia electoral, para atraer las xenofobias y los odios antinmigrante, para atraer votos, esto no es cierto. Vemos que pese a un costo político elevado Trump ha decidido que hay que renegociar el TLC en condiciones absolutamente desventajosas para México. Y también hay que pensar que Canadá dijo lo mismo, es decir los canadienses dijeron exactamente lo mismo de una manera además brutalmente clara, nuestro corazón está con ustedes pero nuestros intereses están con Washington, lo dijo claramente el Primer Ministro de Canadá, es decir de eso no hay duda. Segundo elemento, se pensaba que el muro no se iba a hacer, bueno, el muro se está haciendo desde hace años, pero ahora se han votado nuevos fondos, el gobierno federal ha destinado nuevos fondos para incrementar la construcción del muro, entonces, uno dice demagogia y retórica, es cierto,

162

demagogia, retórica y hechos. Hechos que no solamente adquieren relevancia para la migración latina sino que está teniendo efectos devastadores, están llegando millones de inmigrantes indocumentados de México, están regresando a México, y esto genera una cantidad de problemas enormes, en el marco de una economía que está absolutamente debilitada por la caída de los precios del petróleo, que además es una condición estructural y no coyuntural. Lo que quiero decir con todo esto, con estos elementos es, debemos pensar también cuando hablamos de América Latina, el final abrupto de dos condiciones, de dos maneras de estructurar América Latina y agregando a los elementos del modelo de desarrollo económico, de democracia y la dimensión nacional, también la dimensión regional, digamos, me parece que esa dimensión debe estar presente en un replanteamiento del pensamiento progresista, ahora sí, latinoamericano, en el sentido de cómo abordar una efectiva posibilidad integratoria y una progresiva posibilidad de un sujeto en el área internacional que por otro lado esta perdiendo relevancia, digamos, hemos perdido en cuarenta años la mitad de nuestra participación en el comercio internacional, eso es un problema muy serio. Me parece que estas deben ser cuestiones que alimenten esta idea de incertidumbre densa, incertidumbre densa, a mi me parece que está es una categoría que puede ser -complejidad, incertidumbre densa, preguntas-, sino

densidades nº 22 - diciembre 2017

debates

corremos el riesgo de la ideologización que se refirió recién el compañero, que eso me parece que no es el momento, el momento es un momento analítico, un momento de reflexión y que no se agota insisto, en la dimensión latinoamericana, sino pensar las dificultades de la reproducción sistémica del capitalismo y las posibilidades reales de que los conflictos internacionales adquieran otro tipo de repercusiones, recientemente la amenaza de conflictos bélicos localizados, pero importantes, asoma todo el tiempo y no necesariamente porque, como decía recién Marco Aurélio en relación a Marx, Napoleón el pequeño digamos, no porque tengamos a un tipo como Trump en la presidencia, no, no, creo que es un síntoma de un camino muy complejo de contradicciones en las cuales estamos asomados todos. Nadie va a quedar exento de esto, no soy catastrofista pero tampoco pienso de que estamos en el mejor de los mundos posibles, ¿no? Bueno, este era mi comentario, gracias, espero no haber sido demasiado sombrío (aplausos). José Natanson: Bueno, Jaime. Jaime Gazmuri: Bueno, yo quisiera en primer lugar, bueno, agradecer la invitación de Le Monde Diplomatique y de la Universidad de San Martin. Aparezco en esta edición del Le Monde Diplomatique por haber tenido la osadía de hablar sobre Brasil, en un seminario al que fui invitado el año pasado en la Universidad y que después se convirtió, digamos, en el texto resumido que aparece acá. Lo hice, porque bien, por oficio y por vocación he estado densidades nº 22 - diciembre 2017

trabajando estos últimos tres años representado al gobierno de Chile en Brasil y por tanto me ha tocado seguir de cerca el proceso político que se ha vivido en ese país durante...-se cae el micrófono, está declinante, el micrófono está como el ciclo-. La verdad es que estoy un poco abrumado con tanta incertidumbre, con tanto asunto, con tanto desafío no resuelto, yo vengo más bien de una práctica más política que académica, por la trayectoria que ya es larga y que empezó a finales de los setenta en Chile, que todavía no termina y por tanto en la política vivimos más de certezas y de afirmaciones que de preguntas. Pero también hay momentos en que si no hay una reflexión o en un momento donde las certezas están puestas en dudas, en la necesidad de hacer una nueva síntesis entre reflexión y práctica política transformadora, creo que se nos plantea a todos como una exigencia muy fuerte. Comentarios que me surgen a raíz de las dos presentaciones que hemos escuchado. Lo primero es que, claro, fin de ciclo, la primera, pregunta, que es obvia pero igual creo que hay que hacer la afirmación, ¿Hubo un ciclo?, ¿En qué consistió el ciclo?, ¿Dónde se dio el ciclo? Yo creo que claramente hubo un ciclo durante la primera década, larga digamos, del siglo XXI. Un ciclo de gobiernos progresistas en América del Sur fundamentalmente, no solo, no solo en América del Sur, pero fundamentalmente en América del Sur, de gobiernos progresistas de distinta naturaleza, con distintos sujetos políticos y sociales, con diversas circunstancias históricas. No es

163

Retomar el ciclo progresista. Conferencia de Marco Aurélio Garcia

lo mismo el proceso boliviano, que fue, yo creo el único que sí produjo por ejemplo una revolución política, que cambió el Estado, el Estado de Bolivia no es el Estado que conocimos en Bolivia, hasta antes, digamos, de la nueva Constitución. Con distintos modelos de inserción en la economía internacional, el caso de Chile es el más extremo, digamos, con una inserción muy abierta a la economía internacional. Pero que sin duda compartieron todos esos procesos una intención de desarrollar, no sé si estrategias de desarrollo, pero sí políticas activas fuertes de inclusión social y de reconocimiento del mundo popular, y de políticas muy activas para disminuir o eliminar la pobreza y para empezar el duro camino de combatir las desigualdades. que nos acompañan desde que nacimos. América Latina si hay algo que tiene en común es que nació escindida, entre dominadores y dominados, quinientos años de desigualdad. También con distintas características, acompañados de un ciclo virtuoso de crecimiento económico, que a su vez estuvo muy dado por el gran despliegue de la economía china, que se convirtió en una demanda muy fuerte de lo que nuestra América Latina hemos producido también desde tiempos inmemoriales. Alimentos estamos produciendo mucho más ahora, alimentos, energía, minerales. Las derechas dicen que nuestros éxitos se deben a estos factores externos, lo que yo creo que es una falacia completa. Porque no es primera vez que América Latina crece. Por poner el caso más emblemático, Brasil tuvo años de crecimiento a tasas chinas, que por

164

cierto, se habló del milagro brasileño. Efectivamente la sociedad brasileña cambio mucho, se produjo un fuerte desarrollo industrial pero la exclusión quedó casi donde estaba. Entonces, la novedad del ciclo es que se combinó crecimiento económico con políticas activas de inclusión social. Y eso produjo además trasformaciones sociales y culturales muy fuertes. Cuando decimos que, no se el número exacto, pero deben ser en América del Sur, cuarenta millones en Brasil, en Argentina, sobre todo los primeros gobiernos del kirchnerismo, en Chile heredamos una pobreza del cuarenta por ciento hoy en día es once. Fue una modificación social fuerte, fuerte, no fue solamente digamos el ciclo benigno, que sí nos ayudó mucho, evidentemente a menor crecimiento las transformaciones sociales se hacen más difíciles. Yo tengo la impresión de que ese ciclo de alguna u otra manera, no sabemos el futuro, porque como se ha dicho aquí está lleno de incertezas, pero ese ciclo sí de alguna manera se agotó. Primero el dinamismo externo, es evidente que en los años que vienen no vamos a contar con las ventajas que tuvimos de tener precios muy altos de nuestra abundancia de materias primas, eso seguramente no va a volver en un futuro predecible. Por tanto tenemos que cualquier proceso de construcción hacia adelante va a tener que considerar que lograr tasas significativas de crecimiento va a ser un esfuerzo mucho mayor que el que tuvimos durante el ciclo. Y en segundo lugar, porque desde el punto de vista político, sin que esté cerrado digamos, el capítulo, el quiebre y densidades nº 22 - diciembre 2017

debates

la crisis política del Brasil es profunda y tiene efectos, obviamente que superan con mucho los márgenes del Brasil. No es posible imaginar una perspectiva sudamericana y latinoamericana, sobre eso voy a querer hacer solo una acotación final. Y por tanto, ahí hay un interrogante porque también la crisis brasileña está en pleno desarrollo, no sabemos qué va a ocurrir desde el punto de vista político y desde el punto de vista económico en Brasil. El escenario no es fácil, pero está en desarrollo, no sabemos, eso sí que no sabemos, algo vamos a saber este otro año, que lo más probable es que haya elecciones en Brasil y que alguien va a asumir el gobierno en Brasil. Y la recuperación de un ciclo progresista, y los tiempos que eso tome va a depender mucho, no exclusivamente, pero va a depender mucho de cuál sea la resolución de la crisis brasileña. Quisiera hacer además un comentario sobre el efecto inmediato que esto va a tener en el tema internacional, porque durante el ciclo se construyó en América del Sur espacios de unidad política que fueron bastante inéditos, y ahí es básicamente la creación de UNASUR, eso se amplió con la creación de CELAC, y por tanto se creó también un espacio latinoamericano, por lo menos de interlocución política y se levantó por primera vez en muchos años, la posibilidad de que América del Sur y América Latina pudieran construir una presencia conjunta y significativa en el escenario internacional. Había esa idea, Brasil se convirtió en lo que se llamó en esos años en un actor global, es decir

densidades nº 22 - diciembre 2017

Brasil adquirió una dimensión que iba más allá de su dimensión continental. Y la política de Brasil, básicamente de los gobiernos del PT -política en la cual Marco Aurélio tuvo un lugar muy destacado-, la política internacional de Brasil puso en el tema de la integración de América del Sur, un énfasis y una energía muy grande. Y eso dio como resultado la creación de UNASUR y esta promesa, esta promesa de constituirnos en un actor global, promesa como siempre a medio construir, promesa que se va desarrollando en un mundo que no es fácil, somos países diferentes, etcétera. Poco avanzamos en la integración económica. Ahí hay un debate, en mi opinión es que hubo mucho más retorica que resultados, eso no fue una casualidad, sino que mi impresión de nuevo también, es que en general los proyectos de desarrollo nacional no incluyeron en esta dimensión la integración como un elemento central. El caso de Argentina también es un clásico, la política de industrialización argentina, la política industrial argentina miró mucho al país. Eso es una discusión que queda abierta hacia delante, si se puede, cuál es la escala de nuestro gran desafío, porque de las cosas que no pudimos hacer por distintas razones, habrá que hacer la discusión, pero yo creo que sí es una tarea que queda por delante, lo ha señalado bien Marco Aurélio es que no fuimos capaces de cambiar nuestra matriz productiva. En eso avanzamos poquísimo, globalmente incluso más bien hubo un proceso de, yo no diría de desindustrialización pero no

165

Retomar el ciclo progresista. Conferencia de Marco Aurélio Garcia

tuvimos ni tiempo ni políticas eficaces para cambiar la matriz productiva. Y yo creo que es muy difícil desarrollar un proyecto nacional inclusivo y avanzar en el camino del combate, ya no sólo de la pobreza, si no que la desigualdad, sino superamos una matriz productiva basada solamente en nuestro rico stock de recursos naturales, que tiene que ser una base pero que no puede ser el fundamento único y esa tarea queda por entero pendiente. El desafío, creo yo, es construir modelos de desarrollo que incluyan la dimensión regional como parte de los proyectos nacionales, eso es fácil de decir, es muy difícil de hacer, pero yo creo que es indispensable. Hay que pensar que en América del Sur somos cuatrocientos millones, de países de desarrollo medio, hay un camino marcado, con México son seiscientos, y eso está inexplorado, está en nuestra retórica, no está en nuestras preocupaciones cotidianas, por lo menos de los que están dirigiendo nuestros países, también los progresistas. Por qué se entiende, ya que la inflación, que…, en el escritorio del ministro está lleno de asuntos, los asuntos…, esta dimensión queda afuera y si no ocurre eso yo tengo la impresión de que no vamos a lograr cambiar la estructura productiva de nuestras economías, solamente hasta la nacional, sobre todo no hemos tocado de manera independiente el tema de la ciencia, de la tecnología, la economía del conocimiento es central, estamos, muchos países, muy atrás en eso. Una última reflexión sobre el tema de América Latina. Estos procesos han sido

166

básicamente sudamericanos, estoy de acuerdo y hay una identidad cultural latinoamericana, de la cual México, sin duda, es parte central, pero también hay estas otras diferencias, porque finalmente, también es mi opinión, México va a estar siempre muy estructuralmente vinculado a Estados Unidos, por razones históricas, geográficas, económicas. No hay veinte millones de mexicanos viviendo en otros países. ¿Cuántos son los que están del otro lado de la frontera, del muro que quiere hacer Trump? ¿Cuarenta, cuarenta millones? La segunda lengua de Estados Unidos es el castellano, un castellano que ya es un castellano particular, digamos, pero es hispano. Entonces esa es una realidad que tenemos que, sino queremos hacer solo retorica, que tenemos que considerar, entonces el tema, el desafío es cómo construimos un espacio común, en lo que pueda ser común, partiendo de realidades estructurales que son diferentes, y creo que nos cuesta hacer mucho esa, esa reflexión. Y finalmente sobre los temas que plantea, los otros temas, los temas de la política, los temas de los sujetos, yo creo que están planteadas las preguntas, yo no tengo ninguna respuesta, sino que las mismas perplejidades que todos, solamente quisiera hacer una sola reflexión de carácter, mas que teórico y cultural. Yo creo que la izquierda hemos tenido -en la cultura tradicional de la izquierda-, hemos tenido mucha dificultad para considerar los aspectos personales o individuales de la convivencia colectiva. Nuestra retorica, nuestro

densidades nº 22 - diciembre 2017

debates

discurso siempre refieren a sujetos, ahora esta cambiando, ya son varios sujetos, yo por lo menos soy de la cultura histórica donde bueno, el sujeto de la revolución era obviamente el proletariado. El subproletariado era una cosa sospechosa, cuando uno mira la realidad, el subproletario es en algunos países el ochenta por ciento de los pobres. Bueno, eso lo estamos corrigiendo, eso nos crea problemas complejos de cómo articulamos distintos sujetos sociales en un mismo proyecto, porque esos distintos sujetos sociales no siempre tienen intereses idénticos, tienen culturas diferentes, etcétera. Y por lo tanto se nos obliga a construir también un nuevo tipo de relaciones entre los partidos políticos, y la política y la sociedad, que es un tema completamente nuevo. Pero yo digo, -a raíz de la reflexión de la encuesta que se hizo en São Paulo-, no hablamos a las personas, hay una dimensión de nuestro discurso, donde lo personal, lo individual, no tiene espacio, yo no se también como eso se resuelve, pero creo que ahí hay una reflexión en lo cual en mi opinión además los intelectuales nos podrían ayudar bastante a resolverla, porque es un problema, yo creo que es un problema muy…, es de filosofía política, de antropología social, y sobre eso creo que somos muy ignorantes. Por eso nos parece que…, yo estoy de acuerdo en que hay una despolitización completa en esos sectores que dicen que primero la familia, segundo ellos, tercero Dios, etcétera, pero también detrás de eso hay mucho esfuerzo personal, hay mucho esfuerzo

densidades nº 22 - diciembre 2017

personal, claro, sin políticas públicas no hubieran salido de la pobreza. Y nosotros más bien, nuestra actitud es como de reclamo, ¡porque no nos reconocen!, los tratamos como si fueran, entre comillas, malagradecidos. Yo tengo la impresión de que esa es una…, ahí tenemos que hacer también una revisión, porque no hay que estar agradecido cuando a uno le dan agua potable, en una comunidad rural, cuando uno accede al agua potable. Yo represente durante muchos años en el Parlamento a una región que cuando llegamos con los gobiernos de la Concertación no había agua potable en ninguna comunidad rural, y hoy día está un ochenta por ciento, no, un noventa por ciento está con agua potable, pero no van a seguir votando por nosotros porque les dimos agua potable hace veinte años, ¿Por qué? Igual se mataba una vaca en cuanto llegaba el agua, aplaudían y demás, pero a la semana de tener agua potable y no del río, pasa a ser un aspecto cotidiano de la vida, y así con la electricidad, y va a pasar hoy en día con los muchachos que van a la universidad, o con los sectores que se compraron un carro, entonces allí, tenemos allí problemas que son de comunicación política, de llegar a los ciudadanos y no de estar requiriéndoles solamente apoyo. Muchas gracias (aplausos). José Natanson: Bueno gracias, Jaime también por el comentario. Voy a hacer un comentario breve y después le paso la palabra a Marco Aurélio para el cierre. Y mi comentario que lo venía anotando acá en el teléfono, iba también en relación al

167

Retomar el ciclo progresista. Conferencia de Marco Aurélio Garcia

disparador del artículo de Marco Aurélio, que me parece muy sugestivo y muy perturbador también, y lo mencionaba Jaime recién, que es la idea de que hay un neoliberalismo popular. Hay una investigadora que habla, que es de la UNSAM, que se llama Verónica Gago, que habla de neoliberalismo a nivel molecular. Esta idea de..., digo, cuando uno piensa en un neoliberalismo político, piensa en básicamente gobiernos que hacen la reforma neoliberal, privatizan, desregulan, etc. Ahora, la pregunta, que me parece que es un poco lo que recoge la encuesta, el sondeo que Marco Aurélio menciona en el inicio del artículo y funciona como disparador del artículo, es bueno, ¿qué parte de ese neoliberalismo vive en la sociedad?, digamos ¿qué parte respira en la sociedad? hasta uno podría decir el neoliberalismo que todos llevamos adentro, en algún punto. Me parece que esa es una pregunta perturbadora y que en parte ayuda a explicar lo que está ocurriendo en América Latina, y por qué el ciclo progresista que efectivamente le mejoró mucho la vida a un montón de gente está, no quiero decir agotado, pero está en un momento de declive, o de transición o de empate o de lo que sea, digamos. Y como un sector de la sociedad, quizás mayoritario, oscila entre percibir los avances y las conquistas y las mejoras notables de bienestar de la última década, entre percibirlas como un resultado del mero esfuerzo individual o percibirlas como un resultado de un contexto político y social y económico propicio, construido colectivamente. Me parece que ahí hay una oscilación o

168

una tensión que a los gobiernos progresistas les costó enfrentar, que los gobiernos progresistas, hubo un momento en el cual que ya no supieron cómo enfrentar. Lo cual es complicado, porque también uno podría decir, bueno, cómo se enfrenta esto, ¿se construye conciencia al nivel de las bases sociales para que internalicen los valores de la izquierda? estaríamos casi rozando “el hombre nuevo”, digamos ahí. Entonces, por eso digo es una situación complicada, y en los países en los que por ahí esto se intentó, muy atolondradamente como suele ocurrir en Venezuela, que me parece que es el lugar en donde hubo un intento muy caribeño, muy folclórico digamos de hacer esto, evidentemente no dio resultado porque la sociedad venezolana sigue respirando valores no tan diferentes a los que traspiraba antes del chavismo. Y no lo digo yo, hay encuestas de valores y demás que algo de esto demuestran. Lo que sí me parece, y a esto iba mi comentario, lo que me parece más perturbador, para retomar la palabra del principio, es que hay una derecha que supo conectar con estos valores, y me parece que en parte el éxito de partidos y de fuerzas de derecha, liberales y neoliberales en algunos países de América Latina, no es el caso estrictamente de Brasil, donde la derecha llegó al gobierno por otro mecanismo, pero sí es el caso de Argentina y sí es el caso de Chile, donde el presidente Piñera fue presidente y las encuestas dicen que puede, que tiene muchas chances de serlo de nuevo. Me parece que la derecha encontró efectivamente la manera de densidades nº 22 - diciembre 2017

debates

hablarle a estas personas, y cuando digo personas, digo personas, no me refiero a colectivos sociales, no me refiero a construcciones colectivas sino a personas. Si un se fija por ejemplo, vamos a dar un par de ejemplos locales ya que estamos entre brasileros, casi mexicanos y chilenos, un par de ejemplos locales; cuando uno escucha muchas de las publicidades políticas del chavismo, ¡del chavismo! del macrismo perdón, del macrismo, ¡no vendría a ser lo mismo! del macrismo. Ellos usan mucho la segunda persona del singular, dicen: “yo te hablo a vos, que quiero que estés cada día un poco mejor”. El sujeto, la persona de la interpelación es la segunda persona del singular, ellos trabajan mucho la idea de igualdad de oportunidades, es casi la única idea abstracta incluida en los discursos del presidente, es la idea de igualdad de oportunidades. Sabemos que hay un largo debate en la academia, en diferentes lugares, en Francia Dubet lo trabajó mucho, la diferencia entre igualdad de oportunidades e igualdad de resultados, qué tipo de sociedad hay que construir, si una sociedad más igualitaria en todo momento y lugar o si simplemente hay que construir una línea de largada para que después los individuos sueltos, se esfuercen, compitan, y algunos llegan más lejos, otros llegan menos lejos, etcétera. Más allá de esa discusión, me parece que las nuevas derechas latinoamericanas, yo creo que estamos ante nuevas derechas latinoamericanas, en algunos casos, aún sabiendo que en muchos países las derechas tienen núcleos recalcitrantes y golpistas, pero digo tomado esto en conjunto, las nuevas densidades nº 22 - diciembre 2017

derechas me parece que supieron conectar con esos valores del neoliberalismo a nivel molecular y que en parte eso explica el éxito, el éxito electoral. Incluso alguno podría pensar hasta en Brasil, la derecha no ganó las últimas elecciones presidenciales brasileras pero estuvo más cerca y estuvo más cerca que nunca desde que Lula llegó al gobierno. Entonces hay evidentemente un avance, ahora, uno podría decir bueno también, qué es lo que explica, cuál es la astucia o la razón que ha hecho que los herederos de la patria contratista sean los formuladores de este discurso meritocratico. Ahí hay una pregunta para hacerse y eso es una pregunta que interpela a la derecha pero también interpela a la izquierda. Si la izquierda ha permitido -si el progresismo, el nacional popular, como cada uno lo quiera llamar-, ha permitido, ha dejado este campo en algún sentido abierto para que, digamos, una serie de políticos o de dirigentes, venidos en muchos casos del mundo de las empresas, de las ONG (de las organizaciones no gubernamentales), de la sociedad civil, pero que pertenecen a los sectores más pudientes de la sociedad, lograron trasmitirle a la sociedad, que lo que hay que hacer es esforzarse para surgir desde abajo, ahí hay me parece algo que ha llegado la hora de revisar. Me parece que, retomando en concepto de Marco Aurélio, estamos ante la necesidad de revisar algunas cosas, el progresismo es tanta la necesidad de revisar algunas cosas, y la incapacidad -tomo la palabra, la idea de Jaime- de hablar de las personas sueltas, me parece que es una de esas. Miren yo, para un libro que estoy haciendo medio

169

Retomar el ciclo progresista. Conferencia de Marco Aurélio Garcia

sobre este tema, conversaba con un importante funcionario macrista en mi rol de periodista y le preguntaba, ¿ustedes consideran la sociedad como individuos que nadan sueltos en una pecera que es la Argentina y algunos nadan para un lado y otros para el otro y ustedes les hablan sueltos? Sí muy bien, dice, eso creemos nosotros que es la sociedad. Yo digo, bueno, qué lugar ocupa en la visión que ustedes tienen de la sociedad, las organizaciones colectivas, los sindicatos, yo le decía en la marcha del 24 de marzo, el último 24 de marzo, la columna de La Cámpora eran treinta mil, cuarenta mil personas, ¿qué lugar ocupa eso? Y la respuesta de él es: “a nosotros el siglo XX nos cuesta, pero bueno, resulta que vivimos en el siglo XXI, entonces por eso ganamos las elecciones”. Entonces, quiero decir, me parece que hay una inteligencia detrás de eso, yo no quiero ni ser condescendiente ni quiero enamorarme del sujeto de estudio, que es lo peor que le puede pasar a alguien que se dedique a investigar y a analizar las cosas y hay que tratar siempre de tomar la distancia y ver donde están los valores de cada uno, y en este caso ponerse en una posición critica, pero me parece que estas nuevas derechas liberales entendieron algo de lo que estaba pasando, algo que es paradójicamente resultado de las enormes conquistas de los gobiernos progresistas, digamos. El hecho de haberle elevado el piso de bienestar a un montón de personas, hizo que esas personas empezaran a pensar de otra manera, y es lógico como decía Jaime que, si a una persona le resolvieron el problema del agua potable

170

hace veinte años no siga votando a la Concertación, no se siga sintiendo en la obligación de estar agradecido de por vida con su voto hacia esas conquistas. A veces pasa más rápido, la sensación es que ahora todo pasa un poco más rápido y que por ahí eso que ocurrió hace cinco o diez años, digamos, tiene una memoria histórica mas corta de lo que podía tener el juguete de la Fundación Evita en los años cuarenta, por usar otra metáfora. Entonces, y ahora sí termino con un comentario, me parece que esto interpela, digamos que esto habla de algo nuevo que está pasando en América Latina y que interpela también al progresismo, y que si uno mira los dos, los que trabajamos muchos años pensando la realidad latinoamericana, siempre vimos dos polos digamos del ciclo progresista o del momento progresista o el momento de la izquierda en América Latina, que eran de algún modo Venezuela y Brasil. Por motivos diferentes, Brasil un poco por el enorme peso casi gravitatorio, la fuerza demográfica de Brasil, la fuerza de su economía y demás, pero también porque el PT había construido un modelo de llegar al poder y un modelo de gobierno que fue muy exitoso, que fue muy exitoso. A su modo Chávez también, llegó al gobierno de otra manera, llegó casi como un paracaidista, en el sentido literal y metafórico, digamos, llegó al gobierno de otra manera, gobernó de otra manera, yo creo que la diferencia más clara entre estos dos modelos, entre el modelo, llamémoslo chavista bolivariano y el modelo lulista, es que las repúblicas bolivarianas hicieron una reforma constitucional refundacionista densidades nº 22 - diciembre 2017

debates

apenas los presidentes llegaron al poder, y que ese fue el eje de sus campañas, es el caso de Correa, es el caso de Evo y es el caso de Chávez, no es el casi así ni de Brasil, ni de Argentina, ni de Uruguay, digamos, ni de Chile que va por ahí por un camino un poco diferente. Entonces me parece que, estos dos modelos, el modelo chavista y el modelo lulista, que son los dos modelos que de algún modo orientaron la discusión política en América Latina, son dos modelos que están en crisis, por diferentes motivos. Pero tanto Venezuela como Brasil están en crisis, ahora, también hay una diferencia, que es que, si uno mira en términos de continuidad, en los países bolivarianos la izquierda sigue en el poder, es el caso de Venezuela, con todos sus problemas, de Bolivia y de Ecuador. Uno podría decir en términos de continuidad, no de resultados, Chávez le ganó a Lula, de continuidad, no de resultados, Chávez le ganó a Lula. Ahora, los dos modelos están en crisis, por diferentes motivos, eso me parece que nos lleva a pensar, nos debería llevar a pensar, que hay algo más general que está pasando en América Latina y que el artículo de Marco Aurélio cuando se pregunta por el sujeto de la transformación -el titulo que le cambiamos en el Dipló, pero porque no entraba básicamente, no entraba sino lo hubiéramos puesto (risas)- el artículo de Marco Aurélio me parece que al preguntarse por el sujeto de la transformación, de la transformación social y de la transformación política, pone el dedo en esa llaga, pone el dedo en esa llaga que de algún modo todavía está abierta. Bueno, densidades nº 22 - diciembre 2017

gracias y le dejamos la palabra a Marco Aurélio Garcia (aplausos). Marco Aurélio Garcia: Yo voy a tratar de ser breve, les prometo. Creo que hubo una, bueno, me da la impresión que la discusión cumplió su rol. Aquí aparecieron opiniones extremadamente importantes que nos permitieron trabajar con esta edición del Dipló como una edición abierta. Que va a suscitar otras discusiones en sus páginas o afuera. Yo quisiera tratar dos o tres cuestiones que fueron..., que me parecieron más importantes sin desmedro de otras que aparecieron. En primer lugar la cuestión de la incertidumbre, nosotros estamos viviendo en el mundo hoy día sin duda alguna un período de enorme incertidumbre Yo estuve en un seminario en México en octubre del año pasado sobre las relaciones Estados Unidos – México, y una de las discusiones centrales que se hacía ahí era ¿cuál sería el impacto de la derrota de Trump en el partido republicano? Bueno, Trump ganó. Por qué, porque la inmensa mayoría de los analistas, para no decir la totalidad, a lo mejor había uno u otro que pensaban distinto, creían que era imposible que Trump ganara la elección. Brexit en Inglaterra. Las oscilaciones que la campaña electoral francesa propició en un período de cuatro meses, donde aparecían favoritos y desaparecían con una velocidad enorme. Entonces, nosotros estamos viviendo, sin duda alguna dos realidades que son interesantes de observar, una el acortamiento de los plazos históricos, lo que antes tomaba diez, quince, veinte años, hoy día

171

Retomar el ciclo progresista. Conferencia de Marco Aurélio Garcia

a veces toma un año, menos. Eso tiene su importancia porque puede significar que las dificultades que el ciclo progresista esta enfrentando no van necesariamente tomar diez años más para que esa situación se arregle. Pero la cuestión de la incertidumbre yo creo que tiene una ventaja además, de naturaleza intelectual. Las izquierdas en general trabajaban muchas veces con una certitud muy fuerte que era consecuencia, digamos, de la superioridad teórica que nosotros parecíamos tener y nosotros no entendimos una cosa que otros sectores de izquierda sí lo entendieron, que la historia aunque se haga en base a circunstancias previas -circunstancias que son económicas, sociales, políticas, culturales- es de cualquier manera una creación humana. Y que la lucha de clases, tan fundamental como factor de cambio de la historia, no es un guión que esta preparado desde el inicio y que las clases entran como actores que va a recitar ese guión, no. La lucha de clases es un proceso en el cual las clases se constituyen y constituyen sus proyectos históricos. ¿Eso tiene gran importancia para la historiografía? Sí lo tiene, pero yo diría que tiene más importancia para la política, porque nos conduce a una humildad más grande y además a una vigilancia política intelectual más importante. Segunda cuestión que me pareció interesante que apareció acá, quiero tratarla muy rápidamente, que es el problema de la explicación de los cambios que nosotros tuvimos en el ciclo. Jaime, se preguntaba, bueno, ciclo,

172

qué ciclo, cuál es la identidad de ese ciclo. Hay un intento, y él mismo lo mencionó, de reducir ese ciclo exclusivamente a condiciones internacionales favorables, yo creo que eso es falso, yo diría que lo más importante de ese ciclo, fue que nosotros conseguimos aprovechar esas condiciones internacionales favorables, establecer una economía que en cierta medida se reveló estable, pero sobre todo realizar un proceso de inclusión social muy significativo, muy, muy significativo. No importa las consecuencias, no importa que sectores se hayan desgarrado de eso y hayan pensado que deben a Dios, nosotros sabemos a quien se debe eso, y si ese problema, digamos, de un desencuentro, de las razones del cambio ocurrido en la región existen, vamos a analizarlo, pero no vamos a tirar en la basura una gran transformación que nosotros hicimos en nuestros países. En el mío, acá en la Argentina y en otros países, en Chile y en muchos otros países, para no hablar en procesos muchos más significativos, yo creo, desde el punto de vista de su complejidad como es el caso de Bolivia, que tendrá sus bemoles en un cierto momento, pero que de cualquier manera cambio completamente la realidad de ese país, un virtual apartheid que existía allá y que se transformó. Cuando nosotros trabajamos en el proyecto de UNASUR, más allá del destino que UNASUR está teniendo en el momento actual, nosotros teníamos claro que UNASUR era un intento de dar una cierta institucionalidad para una región que quería jugar un rol interna-

densidades nº 22 - diciembre 2017

debates

cional, como un polo internacional. No se trataba de Brasil, o de Brasil Argentina unidos, tratar de buscar una presencia internacional, sino que se trataba concretamente de hacer con que América del Sur pudiera tener esa presencia como un polo internacional, porque sería mucho más fuerte y porque tenía cartas de triunfo significativas. Esas cartas de triunfo además de las riqueza de su agricultura, de sus minerales, de sus fuentes de energía, era entre otras cosas el hecho que nosotros éramos cuatrocientos millones de personas. Y cuatrocientos millones de hombres y mujeres que estaban pasando por un proceso de inclusión social, y que por lo tanto podían tener un rol económico novedoso en la región, ese me parece uno de los elementos fundamentales. Y nosotros tratamos en muchos países, por lo menos en el mío sí, tratamos de decir que no había una incompatibilidad en el crecimiento de una política de exportación con una política de alargamiento del mercado interno que nos parecía fundamental. Entonces, yo creo que nosotros muchas veces cedemos fácilmente a los argumentos que la derecha trata de utilizar para descalificar el proceso de transformación económica y social que nosotros hicimos. Bueno, eso no significa evidentemente, que el ciclo expansivo de la economía mundial no haya sido un importante vector de la transformación, lo mismo que cuando ese ciclo dejo de existir en función de la crisis de 2008, nosotros sentimos las consecuencias. Bueno, yendo a la cuestión que creo

densidades nº 22 - diciembre 2017

que con razón nos ocupó más tiempo acá de discusión y me quedó feliz porque era un poco, pese a la censura que yo sufrí de Le Monde Diplomatique (risas), era la cuestión que me preocupaba más, que es el problema del sujeto o de los sujetos. Bueno, no voy volver sobre eso, simplemente, mencionar que por suerte, sea el pensamiento académico, sea el pensamiento político, tuvo una evolución suficientemente amplia en América Latina para abandonar una idea de desconsiderar sectores que correspondían concretamente a los manuales de marxismo leninismo sobre la clase obrera. Y ver concretamente que antes lo que muchos decían en forma despreciativa son lumpens, son eso, son marginales, etcétera, etcétera, esos sectores efectivamente pasaron a integrar -con sus contradicciones, con sus diferencias-, sujetos potenciales o reales de transformación social, en la medida en que nosotros tuviéramos la capacidad de entender concretamente cuáles eran los problemas que enfrentaban. En el caso brasileño nosotros tuvimos, tenemos hoy día todo un esfuerzo intelectual de sectores, que no vienen incluso de una tradición marxista, no son antimarxistas pero no son de origen marxista, y que tratan de entender lo que ellos llaman a ‘ralé’, no sé cómo llamarlo en castellano, el margen de la sociedad, o lo que ellos llaman los batalhadores, que son esos tipos que están todo el tiempo esforzándose para subir en la vida, que tienen varios trabajo, que estudian a la noche, que, en fin. Entender cuál es el rol que esos sectores pueden tener en un proceso de transfor-

173

Retomar el ciclo progresista. Conferencia de Marco Aurélio Garcia

mación, que nosotros tuvimos muchas veces, que fueron sectores beneficiados por nuestras políticas y que nosotros no siempre tuvimos la capacidad de entenderlos. Para que decir, de los millones, porque son millones de estudiantes que fueron beneficiados, estudiantes universitarios que fueron beneficiados por los programas de becas en escuelas privadas, además de aquellos de las universidades públicas, pero sobre todo los de becas en escuelas privadas, nosotros sabíamos que había muchos que votaron en contra el PT, en contra de la izquierda, etcétera, etcétera. No creo que nosotros debiéramos encararlo como ingratitud, aunque uno puede quedarse molesto, obvio, pero la molestia no es una buena compañía en la política, y esa noción de ingratitud es una pésima compañía. Por qué, porque eso significa que nosotros no fuimos capaces de diferenciarnos del populismo vulgar, que hacía de esos beneficios concesiones y no trató de educar a la gente para mostrar que esos eran derechos que la gente debía tener. Entonces, una política social o políticas sociales, tiene que partir del supuesto que la sociedad no es hecha de personas, quien creía que la sociedad era hecha de personas era la señora Margaret Thatcher, la sociedad es hecha de ciudadanos, de clases sociales, de grupos, de segmentos, el concepto no importa, si no son buenos, tratemos de descubrir un buen concepto y que esos todos y todas -como se dice hoy díatienen derechos, tienen que ser atendidos en sus derechos. Es un poco lo que acerca la democracia política de la democracia económica y social, y creo

174

que las dos no pueden ser separadas. Eso es una gran invención que la socialdemocracia tuvo a fines del siglo XIX y que quizás nosotros no tuvimos la capacidad de continuidad, pero lo que es peor ni siquiera la socialdemocracia fue capaz de hacerlo también. Así que, por otra parte creo que uno, es justo observar o no, que hay digamos una especie de un neoliberalismo popular, que sería una especie de saber espontaneo de la gente. Pero yo preguntó lo siguiente, hoy día ¿se puede hablar de saber espontáneo?, ¿se puede pensar que las ideas nacen de la tierra como un tomate? Yo trato un poquito de eso en mi texto, llamando la atención para una realidad que no existe más, en el comienzo del siglo pasado nosotros teníamos una sociedad muy dividida, obreros eran obreros, burgueses eran burgueses y había las capas medias que estaban flotando ahí en el medio. Los obreros, sobre todo en los países desarrollados, capitalistas desarrollados, pero incluso en otros países, yo pienso un poco lo que conozco de la historia social de Argentina a comienzos del siglo XX, tenían fuertes instrumentos de identidad, incluso de identidad cultural. Tenían sus partidos, sus sindicatos, sus organizaciones, no siempre los mismos, muchas veces se peleaban mucho, tenían sus clubs, sus teatros, sus revistas, sus hábitos culturales, eso cualquier persona que ha estudiado un poquito la historia del movimiento obrero sabe. En Francia una historiadora, una gran historiadora del movimiento comunista, que después se hizo una anticomunista como muchas

densidades nº 22 - diciembre 2017

debates

veces ocurre hablaba concretamente que el partido comunista y sus sindicatos se constituyeron en una verdadera contrasociedad, es decir, porque había dos mundos separados, eso acabó, para lo bueno y para lo malo, acabó. Y entonces nosotros hoy día tenemos una sociedad que es mucho más integrada, una sociedad que es como a muchos les encanta decir, globalizada, y no hay más un mundo cultural obrero separado radicalmente del mundo cultural burgués. Yo me acuerdo de una vez tratando de explicar esta cuestión para mis alumnos en la universidad, llamaba la atención para una película brasileña llamada Eles não usam black-tie, esa película que fue una versión modernizada de la pieza de Guarnieri, comenzaba con una pareja de obreros, ella una obrera textil, él un metalúrgico, saliendo de un cine un domingo en la noche en la Avenida Paulista, esa visión, es una visión impensable setenta años atrás, porque no se mezclaban, ellos estaban en la avenida del capital financiero, una avenida que era frecuentada incluso por las capas medias altas, etcétera, etcétera, saliendo de una película, o lo otro que nosotros podíamos plantear concretamente es que las novelas de la Globo son vistas en igual medida por el obrero de la fábrica y por el dueño de la fábrica. Entonces, ya no estamos más en una sociedad dividida, en una sociedad en la cual hay dos culturas distintas, si no que en una sociedad en la cual hay una mezcla de culturas y nosotros tenemos que llegar a la conclusión de que si eso es verdad desde

densidades nº 22 - diciembre 2017

el punto de vista de la constitución de una visión del mundo en un sentido general, es mucho más verdad, mucho más verdad desde el punto de vista de la información cotidiana, la información sobre la política, la información sobre la economía. Todos los días nosotros cuando prendemos la radio temprano en la mañana, cuando vemos los noticieros estamos recibiendo clases de neoliberalismo, clases de neoliberalismo todo el tiempo, ¿eso es irrelevante?, ¿se puede hablar entonces solamente de un saber espontáneo, de un neoliberalismo que viene desde abajo como un tomate?, no. ¿Es complicado resolver eso?, es complicadísimo, y nosotros en Brasil lo sabemos más que nadie, más que nadie, porque perdimos esa batalla, cuando tuvimos algunos instrumentos, no todos, pero algunos instrumentos para resolverlo. Entonces, la cuestión de los medios a mí me parece una cuestión que sin duda alguna tiene relevancia, no quiero reducir a ella porque creo que digamos, la educación democrática de la sociedad, no la adoctrinación de la sociedad. Cuando se habla de igualdad de oportunidades, yo creo que se debe plantear también igualdad de oportunidades de pensar, es decir que la gente tenga efectivamente la posibilidad de pensar distinto y no de estar pensando en forma absolutamente homogénea, y eso es lo que ocurre hoy día, es una de las grandes invenciones del capitalismo. El capitalismo nos hace pensar igual, nos hace vestir igual, si ustedes miran, muchas veces, como se visten los pobres,

175

Retomar el ciclo progresista. Conferencia de Marco Aurélio Garcia

los obreros, es muy frecuente que ellos se estén vistiendo en forma, es una especie de degradé de la forma por la cual se visten los del piso de arriba, como se dice en Brasil. Hay una película en la cual la muchacha que trabaja en una gran revista de moda se ríe un poco de la...-que está mal vestida entre comillas-, se ríe un poco de ciertas sutilezas que se están discutiendo y la dueña le dice, pero usted ya miró lo que está vistiendo, eso ahí es el tercer o cuarto subproducto de una moda que fue lanzada el año pasado, y que a lo mejor costaba x y que para ella va a costar menos cuatro x. Si eso es verdad para la moda, eso es verdad también para una serie de otras cuestiones. Bueno, yo no quiero ser apocalíptico, decir nosotros estamos viviendo en un mundo totalitario, porque eso es una expresión en cierta medida totalitaria del control, pero sí creo que nosotros tenemos que movernos para enfrentar eso y creo que la mejor forma de enfrentarlo es la democracia. En el pasado las izquierdas muchas veces hablaron de democracia burguesa, democracia proletaria, hasta que nosotros descubrimos que la democracia era democracia pura y simplemente que podía haber hegemonía burguesa y muchas veces lo que se llamaba democracia proletaria era bastante poco democrática, y nosotros teníamos que abrirnos de esas cuestiones. Bueno, yo quisiera agradecer mucho la presencia de todos ustedes acá, es un honor poder estar en una mesa tan selecta como esta, es además un honor que nosotros pudiéramos los tres acá,

176

poder participar de un evento organizado por Le Monde Diplomatique, que ha cumplido, cumple, y espero que va a continuar cumpliendo un rol muy importante en la aclaración de esa nueva realidad que vive el mundo. Le Monde Diplomatique cuando surgió era una revista, yo leí el primer editorial en Francia, no estaba en edad de leer todavía el editorial, pero lo recuperé, y era una revista, era un periódico destinado sin duda alguna hacia los diplomáticos, por eso se llama Le Monde Diplomatique y cometía algunos errores en su formulación, en primer lugar decía que saliendo en Francia estaba muy bien porque París era la capital diplomática del mundo, no lo es más, que saliendo en francés estaba muy bien porque el francés era la lengua diplomática del mundo, no lo es más, pero además, y ahí viene la buena evolución del diario que fue de tener la capacidad de salir, digamos, de ese cuadro exclusivamente diplomático e ir hacia la discusión de las grandes cuestiones del mundo de hoy día, y creo que el Dipló tiene esa función y muy bueno que lo tengamos en castellano y lo tengamos también en portugués, en mi caso, a cincuenta metros de mi residencia en São Paulo, muchas gracias (aplausos).

Desgrabación y edición realizada por densidades, sin la supervisión ni corrección de los expositores y organizadores. O.A.G.

densidades nº 22 - diciembre 2017

documentos La migración en América Latina y el Caribe: Realidades y compromisos rumbo a la adopción del Pacto Mundial para una migración segura, ordenada y regular Ciudad de Panamá, Panamá, 10 de junio de 2017 El Parlamento Latinoamericano, Enfatizando el vínculo que existe entre una migración ordenada, segura y regular, la reducción de la desigualdad y la promoción de un crecimiento económico sostenido, incluyente y sustentable, tal y como se reconoce en la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible adoptada en la sede de las Naciones Unidas en septiembre de 2015; Subrayando la importancia que reviste el diseño e implementación de programas y estrategias de inclusión y reintegración en las comunidades de destino y origen para el pleno goce de los derechos de las personas migrantes, el respeto a sus libertades fundamentales y el reconocimiento de su dignidad; Manifestando su inquietud ante los mensajes de racismo, xenofobia e intolerancia observados en distintas regiones del mundo, y ante la estigmatización de los migrantes como consecuencia de la criminalización del fenómeno migratorio; Expresando su preocupación ante las situaciones de explotación y abuso, así como las violaciones a los derechos humanos de las que pueden ser objeto los migrantes, particularmente en el contexto del tráfico ilícito de migrantes y la trata de personas; Reafirmando los principios y objetivos de este organismo regional, como se encuentran dispuestos en el Tratado de Institucionalización del Parlamento Latinoamericano suscrito el 16 de noviembre de 1987 en Lima, Perú; Considerando los esfuerzos desplegados por el PARLATINO para abordar la migración como un tema transversal a las cuestiones examinadas por sus órganos y comisiones incluidos, en este sentido, la creación de la Subcomisión de Asuntos Migratorios en la Región en 2007, el establecimiento del Grupo de Trabajo sobre Migración en las Relaciones Unión Europea-América Latina y el Caribe en 2010 y la elaboración de la Ley Marco sobre migración en América Latina y el Caribe en 2015; Conforme con la suscripción, el 29 de julio de 2016, del Acuerdo de Cooperación entre el PARLATINO y la Organización Internacional para las Migraciones; densidades nº 22 - diciembre 2017

177

La migración en América Latina y el Carinbe

Recordando la Declaración Especial sobre Migración y Desarrollo, en ocasión de la V Cumbre de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) celebrada en Punta Cana, República Dominicana, en enero de 2017; Recordando también los compromisos incluidos en la Declaración de Nueva York para los Refugiados y los Migrantes, adoptada el 19 de septiembre de 2016 en la sede de las Naciones Unidas, particularmente, el de iniciarnegociaciones intergubernamentales que conduzcan a la adopción de un Pacto Mundial para una Migración Segura, Ordenada y Regular en 2018; Considerando el proceso trazado en la resolución 71/280 aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en abril del año en curso relativa a las modalidades para las negociaciones intergubernamentales de dicho instrumento; Alentando el diálogo entre parlamentarios, funcionarios de gobierno y académicos, así como representantes de organismos internacionales, miembros de la sociedad civil y otros actores involucrados en los esfuerzos para abordar el fenómeno migratorio desde una perspectiva multisectorial basada en la evidencia que privilegie el respeto a los derechos humanos de los migrantes, su seguridad y su dignidad: 1. Reitera la prevalencia de los principios del derecho internacional de los derechos humanos al abordar la migración y subraya la obligación de los Estados de respetar los derechos humanos y las libertades fundamentales de todas las personas migrantes independientemente de su situación migratoria; 2. Reconoce las contribuciones de los migrantes al desarrollo de las comunidades de origen y destino, y realiza un llamado para garantizar su plena integración y participación por medio del acceso, en condiciones no discriminatorias, a la educación, salud y justicia, así como a un trabajo digno y remunerado, que al beneficiar a las comunidades receptoras contribuyan a la formación de sociedades más incluyentes; 3. Subraya que los muros y las barreras que hoy se construyen en nombre de la seguridad pueden obstaculizar pero no resuelven los orígenes por los cuales millones de seres humanos hoy emigran y continuarán emigrando. 4. Alienta a los Estados a examinar la pertinencia de desarrollar mecanismos institucionalizados, con la participación de autoridades de gobierno, representantes de organismos internacionales, líderes de la comunidad empresarial y miembros de la sociedad civil, de asesorías y capacitación profesional, así como de identificación de oportunidades de empleo para generar puntos de encuentro entre potenciales empleadores y empleados con el fin de fomentar la inclusión de los migrantes en los países de destino, reduciendo su vulnerabilidad ante posibles situaciones de abuso y explotación; 5. Se pronuncia en favor de la universalización de los Convenios núm. 97 (1949), núm. 143 (1975) y núm. 189 (2011) de la Organización Internacional del Trabajo, así como de la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de todos los Trabajadores Migrantes y de sus Familiares, y realiza un llamado a los actores de la

178

densidades nº 22 - diciembre 2017

documentos

comunidad internacional par sumar esfuerzos en la consecución de dicho objetivo, así como a los miembros del PARLATINO para promover su ratificación en los foros parlamentarios de los que formen parte; 6. Anima a los miembros de este organismo a considerar la pertinencia de la expedición de documentos de identidad a sus connacionales en el extranjero, por medio de sus respectivas redes consulares e independientemente del estatus migratorios de la persona, como una política pública que puede contribuir a facilitar el acceso a servicios -de salud, educativos y bancarios, entre otros-y a la realización de trámites de distinta índole en los países de destino; 7. Condena los mensajes y actos de racismo, xenofobia e intolerancia en contra de los migrantes y exhorta a sus miembros a impulsar en sus respectivos países y legislaturas medidas que contribuyan a contrarrestarlos; 8. Reconoce la soberanía de los Estados para determinar sus políticas migratorias y enfatiza, al mismo tiempo, la obligación de respetar en todo momento los derechos humanos de las personas migrantes en la gestión de las fronteras, así como la importancia de abordar los factores que inciden en la vulnerabilidad de estas poblaciones; 9. Expresa su rechazo a la estigmatización y criminalización de la migración derivadas de la securitización de las fronteras y la imposición de barreras como “medidas de disuasión” que, empujando a los migrantes a recurrir a organizaciones de traficantes poniendo en peligro su vida e integridad personal, aumentan los costos en los que incurren y los peligros a los que se enfrentan; 10. Exhorta a los Estados a buscar alternativas a la aprehensión física, sobre todo en el caso de niñas, niños y adolescentes migrantes; en los casos en que sea utilizada, siempre como un último recurso, reitera la obligación de garantizar que las condiciones de detención se ajusten a los más altos estándares internacionales establecidos en tratados internacionales y recomendaciones de mecanismos especiales de derechos humanos; 11. Realiza un llamado para fortalecer la cooperación con organismos internacionales y la sociedad civil, así como entre Estados, con el objetivo de generar información pertinente y actualizada en materia de trata de personas y esclavitud moderna que permita contar con un mayor conocimiento sobre estos delitos a fin de identificar a sus víctimas y proporcionarles la asistencia y protección necesarias; 12. Enfatiza la necesidad de incluir los efectos adversos del cambio climático como uno de los factores de empuje de la migración internacional y de promover, en este contexto, la coherencia entre las agendas de desarrollo y su financiamiento, cambio climático y migración, con base en los lineamientos acordados durante los últimos años en el marco de procesos consultivos sub regionales como la Conferencia Regional sobre Migraciones y de procesos consultivos globales como la Iniciativa Nansen, la Plataforma sobre Desplazamiento por Desastres y la Iniciativa de Migrantes en Países densidades nº 22 - diciembre 2017

179

La migración en América Latina y el Carinbe

en Crisis; 13. Reitera su compromiso para participar en el proceso preparatorio del Pacto Mundial para una Migración Segura, Ordenada y Regular que será adoptado en 2018 previo a la apertura del debate general del 73er período de sesiones de la Asamblea General de las Naciones Unidas. 14. Anima a los Estados a adoptar una definición general de vulnerabilidad en este proceso preparatorio y los alienta a considerar aquella propuesta por la OIM que, al considerar la capacidad de las personas o grupos para resistir, afrontar o recuperarse de la violencia, la explotación, el abuso y las violaciones a sus derechos, toma en cuenta a su vez los factores individuales, familiares, comunitarios, estructurales y situacionales que disminuyen o incrementan esta vulnerabilidad. 15. Reconoce y expresa su respaldo a la labor de los cofacilitadores del proceso de consultas y negociaciones relativas al Pacto Mundial para una Migración Segura, Ordenada y Regular, así como al trabajo de la Representante Especial del Secretario General de la ONU para la Migración Internacional y de la Organización Internacional para las Migraciones. 16. Convoca a los integrantes del Parlatino y de los demás foros regionales con quien comparte objetivos democráticos a impulsar la Red Parlamentaria en favor de una Migración ordenada y segura, comprometida en mantenerse alerta sobre las vicisitudes que enfrenten los migrantes en los países que representan y a realizar todas las acciones necesarias para contar con legislaciones que en el marco de sus soberanías, apegadas al derecho internacional contribuyan a estos objetivos asegurando el respeto a los derechos humanos y a la cooperación entre naciones de América Latina y el Caribe.

180

densidades nº 22 - diciembre 2017

documentos Decisión sobre la suspensión de la República Bolivariana de Venezuela en el MERCOSUR en aplicación del Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso Democrático en el MERCOSUR São Paulo, 5 de agosto de 2017 La República Argentina, la República Federativa del Brasil, la República del Paraguay y la República Oriental del Uruguay, CONSIDERANDO Que, de acuerdo a lo establecido en el Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso Democrático en el MERCOSUR, suscripto el 24 de julio de 1998, la plena vigencia de las instituciones democráticas es condición esencial para el desarrollo del proceso de integración; Que toda ruptura del orden democrático constituye un obstáculo inaceptable para la continuidad del proceso de integración; Que, en las consultas realizadas entre los Cancilleres de los Estados Partes del MERCOSUR, se constató la ruptura del orden democrático de la República Bolivariana de Venezuela, consignada en la “Declaración de los Estados Partes del MERCOSUR sobre la República Bolivariana de Venezuela” del 1° de abril de 2017 y, desde entonces, celebraron consultas entre sí y solicitaron al Estado afectado la realización de consultas; Que las consultas con la República Bolivariana de Venezuela resultaron infructuosas debido al rechazo de este Gobierno a la celebración de las mismas en el marco del Protocolo de Ushuaia; Que no se han registrado medidas eficaces y oportunas para la restauración del orden democrático por parte del Gobierno de la República Bolivariana de Venezuela; Que el espíritu del Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso Democrático en el MERCOSUR es el restablecimiento de la institucionalidad democrática en el Estado afectado; Que la aplicación del Protocolo de Ushuaia no debe interferir en el funcionamiento del MERCOSUR y de sus órganos, ni producir perjuicio alguno al pueblo venezolano; Que los Estados Partes del MERCOSUR se comprometen a trabajar en favor del densidades nº 22 - diciembre 2017

181

Declaración de los Estados Partes del MERCOSUR sobre la República Bolivariana de Venezuela

restablecimiento del orden democrático en la República Bolivariana de Venezuela y en la búsqueda de una solución negociada y duradera en pro del bienestar y el desarrollo del pueblo venezolano. DECIDEN: 1) Suspender a la República Bolivariana de Venezuela en todos los derechos y obligaciones inherentes a su condición de Estado Parte del MERCOSUR, de conformidad con lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 5° del Protocolo de Ushuaia. La suspensión a la que se refiere el párrafo anterior tendrá efectos a partir de la fecha de la comunicación de la presente Decisión a la República Bolivariana de Venezuela, de acuerdo a lo previsto en el artículo 6° del Protocolo de Ushuaia. 2) Los Estados Partes definirán medidas con vistas a minimizar los impactos negativos de esta suspensión sobre el pueblo venezolano. 3) La suspensión cesará cuando, de acuerdo a lo establecido en el artículo 7° del Protocolo de Ushuaia, se verifique el pleno restablecimiento del orden democrático en la República Bolivariana de Venezuela. 4) Mientras dure la suspensión, lo previsto en el inciso iii) del artículo 40 del Protocolo de Ouro Preto se producirá con la incorporación que realicen Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, en los términos del inciso ii) de dicho artículo. São Paulo, 5 de agosto de 2017 Jorge Marcelo Faurie - República Argentina Aloysio Nunes Ferreira- República Federativa del Brasil Eladio Loizaga - República del Paraguay Rodolfo Nin Novoa - República Oriental del Uruguay

182

densidades nº 22 - diciembre 2017

densidades

El número veintiuno de la revista densidades fue editado en la Ciudad de Buenos Aires, República Argentina, América del Sur, en el mes de diciembre de 2017. Distribución libre y gratuita