Evaluering av kommunale næringsfond i Hedmark by Oxford Research Norge

Evaluering av kommunale nĂŚringsfond i Hedmark

Evaluering av kommunale næringsfond i Hedmark

Om rapporten Evaluering av kommunale næringsfond i Hedmark Oppdragsgiver Hedmark fylkeskommune Prosjektperiode September - november 2016 Prosjektteam André Flatnes, Bjørn Brastad og Marte Tobro Om Oxford Research Knowledge for a better society

Oxford Research er et nordisk analyseselskap. Vi dokumenterer og utvikler kunnskap gjennom analyser, evalueringer og utredninger slik at politiske og strategiske aktører kan få et bedre grunnlag for sine beslutninger. Vi kombinerer vitenskapelige arbeidsmetoder med kreativ idéutvikling for å tilføre våre kunder ny kunnskap. Vårt spesialfelt er analyser og evalueringer innen nærings- og regionalutvikling, forskning og utdanning samt velferds- og utdanningspolitikk. Oxford Research ble grunnlagt i 1995 og har selskaper i Norge, Danmark, Sverige og Finland. Oxford Research er en del av Oxford-gruppen og retter sitt arbeid mot det nordiske og det europeiske markedet. Oxford Research AS Østre Strandgate 1 4610 Kristiansand Norge (+47) 40 00 57 93 post@oxford.no www.oxford.no

Evaluering av kommunale næringsfond i Hedmark

Forord Denne rapporten inneholder en evaluering av kommunale næringsfond i Hedmark i perioden 201215. Fylkeskommunene ble i 2014 gitt myndighet til selv å avgjøre om de ønsker å kanalisere regionale utviklingsmidler gjennom kommunale næringsfond, eller anvende midlene på andre måter. Tilskuddene fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet til regional utvikling er dessuten redusert de senere årene, og det er dermed viktig å spisse midlene mot tiltak som gir god effekt. Evalueringen av kommunale næringsfond er en del av Hedmark fylkeskommunes kunnskapsgrunnlag for strategiske beslutninger om forvaltningen av regionale utviklingsmidler. Evalueringen er gjennomført av senioranalytiker André Flatnes (prosjektleder), senioranalytiker Bjørn Brastad og analytiker Marte Tobro. Seniorrådgiver Torunn H. Kornstad har vært ansvarlige for evalueringsoppdraget fra oppdragsgivers side. Vi takker for oppdraget og for godt samarbeid.

Kristiansand, 7. november 2016

André Flatnes Prosjektleder Oxford Research AS

Evaluering av kommunale næringsfond i Hedmark

Innhold 1.

Sammendrag

Problemstillinger og metode

2.1

Konseptuell tilnærming til evalueringsoppdraget

2.2

Metodisk tilnærming til evalueringsoppdraget

2.2.1 2.2.2 2.2.3 2.2.4

8 8 9 10

Dokumentgjennomgang Intervjuer Spørreundersøkelse Benchmarking

Kommunale næringsfond i Hedmark

3.1

Hedmark fylkeskommunes midler til regional utvikling

3.2

Fordeling av midler til kommunale næringsfond

3.3

Føringer for anvendelsen av midlene

3.3.1 3.3.2

13 14

Føringer fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet Føringer fra Hedmark fylkeskommune

Forvaltning av kommunale næringsfond

4.1

Virkemiddelets intervensjonslogikk

4.2

Anvendelsen av midlene i fondene

4.3

Tilretteleggende og bedriftsrettede prosjekter

4.4

Styringsdokumenter og strategisk innretting

4.5

Mobilisering av bedriftsprosjekter

4.5.1 4.5.2 4.5.3 4.5.4

20 20 20 21

Synliggjøring Søknadstilfang Søknadsbehandling Rapportering og resultatregistrering

4.6

Tilretteleggende prosjekter

4.7

Synergi mellom virkemiddelordninger

4.7.1 4.7.2 4.7.3

23 24 25

Innovasjon Norge Næringshager VRI

Resultater av tilsagnene fra næringsfond

5.1

Addisjonalitet og effektrealisering

5.2

Bedriftsrettede prosjekter

5.2.1 5.2.2

28 29

Bidrag til samarbeid, kompetanse og innovasjon Bidrag til økonomisk utvikling

5.3

Tilretteleggende prosjekter

5.4

Sammenlignet med Innovasjon Norges virkemidler

Oppsummering og vurdering

6.1

Om anvendelsen av midlene

6.2

Næringsfond komplementerer virkemiddelapparatet

Evaluering av kommunale næringsfond i Hedmark

6.3

Innrettingen av næringsfond

6.4

Resultater av næringsfond

6.5

Alternativ bruk av midlene

Figurliste Figur 1: Konseptuell forståelse av virkningskjeden for kommunale næringsfond Figur 2: Virkemiddelkjedens logikk Figur 3: Antall kommuner/regioner med og uten næringsutviklingsmidler fra kraftkonsesjoner Figur 4: Innsatsaddisjonalitet for bedriftsrettede- og tilretteleggende tilsagn. Andel. Figur 5: Er prosjektets forventede effekter realisert? Andel. Figur 6: Bidrag til samarbeid, kompetanse og innovasjon for de bedriftsrettede prosjektene. Andel. (n=76) Figur 7: Har støtten fra næringsfondet ført til etablering av en ny bedrift? Andel. Figur 8: Bidrag til økonomiske indikatorer (n=76) Figur 9: I hvilken grad er du/din bedrift fornøyd med hvordan det kommunale næringsfondet fungerer? (n=76) Figur 10: Bidrag til økonomisk utvikling for de tilretteleggende prosjektene. Andel. (n=30) Figur 11: Bidrag til samfunnsutvikling for de tilretteleggende prosjektene. Andel. (n=30) Figur 12: Sammenligning av innsatsaddisjonalitet fra kommunale næringsfond og etablerertilskudd Figur 13: Sammenligning av effekt fra kommunale næringsfond og etablerertilskudd. Andel stor effekt.

7 15 18 27 28 29 29 30 31 32 32 33 34

Tabelliste Tabell 1: Informanter Tabell 2: Antall mottakere og respondenter på spørreundersøkelsen. Svarprosent. Tabell 3: Fordeling av regionale utviklingsmidler på budsjettposter. Årlig, 2012-15. Tabell 4: Fordeling av midler per næringsfond. Årlig, 2012-15. Tabell 5: KMDs mål for programkategori 13.50 Distrikts- og regionalpolitikk (2015) Tabell 6: Mottatte og tildelte midler fra det enkelte næringsfond 2012-15. Avvik beløp og andel. Tabell 7: Tilretteleggende og bedriftsrettede tiltak støttet av kommunale næringsfond, 2012-15. Antall og andel. Tabell 8: Mottakere av tilsagn til tilretteleggende prosjekter etter aktørtype. Antall aktører og tilsagn. Tabell 9: Tilsagn fra Innovasjon Norge til bedrifter støttet av KNF. Fordeling på virkemidler. Antall. Tabell 10: Tilsagn fra Innovasjon Norge til bedrifter støttet av KNF. Fordeling på regioner. Antall. Tabell 11: Synergier mellom KNF og næringshager Tabell 12: Definisjon på nivå for innsatsaddisjonalitet

9 10 11 12 14 16 17 22 24 24 25 27

Evaluering av kommunale næringsfond i Hedmark

1. Sammendrag Hedmark fylkeskommune har de senere årene bevilget omlag ti millioner kroner årlig til kommunale næringsfond (KNF). Både Kommunal- og moderniseringsdepartementet og fylkeskommunen gir føringer for anvendelsen av midlene. Gjennom KNF støttes delvis etablerere og bedrifter med mindre beløp, med tanke om at tilsagnet skal ha utløsende effekt for en utviklingsaktivitet hos mottakeren, og delvis tilretteleggende tiltak som skal støtte opp om forbedrede rammebetingelser for næringslivet og om kommunens attraksjon og utvikling. De tilretteleggende prosjektene har mottatt 70 prosent og de bedriftsrettede prosjektene 30 prosent av totalt midler. Gjennomsnittlig tilsagnsbeløp var 110 000,kroner for de tilretteleggende prosjektene og 36 000,- kroner for de bedriftsrettede prosjektene. Oxford Research mener et fortrinn ved KNF er at tilbudet bidrar til å komplementere virkemiddelapparatet. Dersom KNF avvikles som virkemiddel vil etablererne og bedriften kun i liten grad kunne rette seg mot andre ordninger for bistand. Mange av bedriftene som har mottatt tilsagn fra KNF er levebrødsbedrifter der ambisjonen ikke er å vokse, men snarere å sikre bedriftens overlevelse. KNF kan betraktes som en del av et større økosystem for næringsfremme, der synergier mellom ulike ordninger forsterker effekten av det enkelte verktøy. 16 prosent av bedriftene støttet gjennom KNF også er kunder i Innovasjon Norge, mens 24 prosent har mottatt kompetansestøtte fra en næringshage. Et annet fortrinn ved KNF er at beslutningsmyndighet knyttet til tilsagn flyttes ned på lokalnivå, til forvaltere som er fysisk lokalisert i kommunen (eller regionen) og som har inngående kjennskap til det næringsliv som skal betjenes. KNF ses som en viktig del av verktøykassen i kommunene. Ordningen med KNF, slik den praktiseres i Hedmark, har en tydelig distriktsprofil ved at den sørger for fordeling av næringsutviklingsmidler til alle kommunene. Det kan argumenteres for at fylkeskommunen kan bli tydeligere på hva man ønsker at KNF skal kunne anvendes til, og hva målsettingene for virkemiddelbruken skal være. Det er potensial for å stille strengere krav til kommunene når det gjelder styringsdokumenter og rutiner for rapportering og oppfølging av tilsagnsmottakere. Samtidig kan det argumenteres for at det ikke eksisterer et tilfang av utviklingstiltak i kommunene som muliggjør en stringent seleksjon av tiltak som er i stand til å optimalisere gevinstene av ressursinnsatsen. Ordningen med KNF fremstår som «frie» midler som kommunene kan forvalte og fordele som de ønsker, basert på kjennskapet til næringslivet i egen kommune og prosjektsøknadene man lykkes med å mobilisere. Virkemiddelordninger, som KNF, legitimeres av at de medfører en addisjonalitet, det vil si en merverdi som ikke ville vært oppnådd uten virkemiddelbruken. KNF i Hedmark har en høy innsatsaddisjonalitet, det vil si at tilsagnene i stor grad er avgjørende for realiseringen av både bedriftsrettede og tilretteleggende prosjekter. Virkemiddelet har også betydelig adferdsaddisjonalitet, det vil si påvirkning på tilsagnsmottakernes evne og vilje til å prioritere utviklingsaktiviteter i egen bedrift. For det harde økonomiske indikatorene er resultatene av KNF i størst grad knyttet til bedret overlevelsesmulighet.

Evaluering av kommunale næringsfond i Hedmark

2. Problemstillinger og metode Dette kapittelet inneholder en beskrivelse av evaluators konseptuelle tilnærming til evalueringsoppdraget, samt de ulike datakildene som er benyttet i evalueringen.

2.1

KONSEPTUELL TILNÆRMING TIL EVALUERINGSOPPDRAGET

Fylkeskommunene mottar midler til regional utvikling fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD). Mens fylkeskommunene tidligere var pålagt å videreformidle deler av de regionale utviklingsmidlene til kommunale næringsfond (KNF), er det nå fylkeskommunene selv som avgjør om midlene skal forvaltes av kommunale næringsfond eller benyttes på andre måter som støtter opp under målsettingene for distrikts- og regionalpolitikken.1 Bakgrunnen for evalueringen er at Hedmark fylkeskommune ønsker økt kunnskap om forvaltningen av næringsfondene innen fylket, og om resultatene som følger av at næringsaktører mottar midler gjennom ordningen. Fylkeskommunen har behov for kunnskap om hvorvidt ordningen med kommunale næringsfond innebærer en effektiv bruk av de regionale utviklingsmidlene, for å kunne ta stilling til fremtidig disponering av midlene. Av saksutredningen for forvaltning og fordeling av utviklingsmidler for 2016 fremgår det at fylkesrådet ønsker en mer proaktiv innretning på midlene enn hva er tilfelle per i dag. En vil prioritere større, antatt sterkere prosjekter, og egne prioriterte initiativ. Samtidig ser fylkesrådet at for å lykkes med næringsutviklingsarbeidet så er fylkeskommunen avhengig av samarbeid med både Innovasjon Norge og kommunene.2 Figur 1: Konseptuell forståelse av virkningskjeden for kommunale næringsfond

Kilde: Oxford Research AS

1 2

Prop. 1 S (2015-2016) Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Side 115. Hedmark fylkeskommune. Saksutredning Forvaltning og fordeling av utviklingsmidler 2016 (saknr. 16/1836-1)

Evaluering av kommunale næringsfond i Hedmark

Figur 1 viser Oxford Researchs konseptuelle forståelse av virkningskjeden, fra innsats av ressurser via KNF og tilsagnsmottakere til resultater i næringslivet. Ressursene bevilges over KMDs budsjett til de ulike fylkeskommunene, som kan distribuere deler av midlene gjennom KNF. Det enkelte KNF gis føringer for bruken av midlene gjennom KMD og fylkeskommunens målsettinger og kriterier for forvaltning.3 Innenfor denne rammen har det enkelte KNF handlingsrom til å foreta tilpasninger, og det vil være variasjoner mellom ulike KNF når det gjelder forvaltningspraksis, mobiliseringsarbeid, målsetninger og prioriteringer som kan tenkes å påvirke resultater og effekter av anvendelsen av ressursene. For å kunne legitimere virkemiddelbruken må KNFene medføre at utviklingsaktiviteter som ellers ikke ville blitt gjennomført blir gjennomført (innsatsaddisjonalitet). Det er et mål at tilsagnsmottakeren endrer sin holdning og adferd (adferdsaddisjonalitet) når det gjelder å prioritere utviklingsaktiviteter i egen virksomhet. Anvendelsen av midlene i virksomheten skal støtte opp under en positiv utvikling (på omsetning, sysselsetting, verdiskaping og/eller lønnsomhet) for virksomheten (resultataddisjonalitet). Resultatene av anvendelsen av midlene fra KNF samlet sett bør være bedre enn det som kunne vært oppnådd ved å bruke midlene på en annen måte.

2.2

METODISK TILNÆRMING TIL EVALUERINGSOPPDRAGET

Vi har benyttet både kvantitative og kvalitative metoder i evalueringen. Dette inkluderer dokumentgjennomgang, intervjuer med utvalgte tilsagnsmottakere, forvaltere av kommunale/regionale næringsfond og virkemiddelapparatet på fylkesnivå, samt en spørreundersøkelse til tilsagnsmottakere. 2.2.1

Dokumentgjennomgang

Evaluator har gjennomgått relevante dokumenter som beskriver kommunale næringsfond i Hedmark. Særlig har følgende dokumenter vært sentrale:        

Prop. 1 S (2015-2016) Kommunal- og moderniseringsdepartementet Oppdragsbrev fra KMD (2012-2015) Rapporteringer fra Hedmark fylkeskommune til KMD for bruken av kap. 551 post 60 og 61 (2012-2015) Hedmark fylkeskommunes saksutredninger for fordeling av utviklingsmidler (2012-2016) Tildelingsbrev fra Hedmark fylkeskommune til kommunene (2012-2016) Retningslinjer for tildeling av midler fra kommunale næringsfond (HFK 2012) Oversikt over tilsagnsmottakere fra kommunale næringsfond, med tilsagnsbeløp (2012-2015) Styringsdokumenter, vedtekter og årlige rapporteringer til fylkeskommunen fra det enkelte KNF

2.2.2 Intervjuer Som del av datainnhentingen i evalueringen har vi gjennomført intervjuer med følgende aktører:  3

Representanter for alle 18 kommunale/regionale næringsfond i Hedmark Hedmark fylkeskommune (2012) Retningslinjer for tildeling av midler til kommunale næringsfond

Evaluering av kommunale næringsfond i Hedmark

 

Representant fra Innovasjon Norge Innlandet Representanter ved Hedmark fylkeskommune næringsavdeling

Informantene fremgår av tabell 1. Tabell 1: Informanter Navn Trond Øverland Ellen Krageberg Hermod Østberg Bernt Robert Hansen Marie Bohman Låte Ingunn Brøndbo Moss Hilde Cathrine Nygaard Knut Sagbakken Per Arne Aaen Grethe Nesset Halgrim Breie Katrine Kleiven Thor Torp, Mikael Jonsson Klaas van Ommeren Anne Vigdis Ellingsen Gro Svarstad Bernt Ø. Hjelmervik Eva Snare Torunn H. Kornstad, Espen Køhn Unni Flengsrud Oustad

Aktør Stor-Elvdal kommune Hamarregionen Utvikling Ringsaker kommune Tynset kommune Åmot kommune Sør-Odal kommune Kongsvinger kommune Tolga kommune Alvdal kommune Os kommune Rendalen kommune Engerdal kommune Eidskog Næringsservice KF Folldal Vekst AS Elverum kommune Trysil kommune Solørfondet Nord-Odal kommune Hedmark fylkeskommune Innovasjon Norge

Kilde: Oxford Research AS

I tillegg er syv tilsagnsmottakere intervjuet. I utvalget av disse informantene har vi vektlagt geografisk spredning og å inkludere både bedriftsrettede og tilretteleggende tiltak. 2.2.3

Spørreundersøkelse

Det er gjennomført en spørreundersøkelse til mottakere av tilsagn fra næringsfond i Hedmark i perioden 2012-15. Undersøkelsesperioden gikk over tre uker og det ble sendt to påminnelser til respondentene. Det ble gitt totalt 507 tilsagn i perioden, hvorav 286 til bedrifter (bedriftsrettede tiltak) og 221 til kommuner og utviklingsaktører (tilretteleggende tiltak). Det er 272 unike mottakere av bedriftsrettede tiltak og 72 unike mottakere av tilretteleggende tiltak. For mottakere av flere tilsagn er det kun sendt ut spørreskjema for tilsagnet med høyest beløp. Av de unike mottakerne var det enkelte som ikke mottok undersøkelsen på grunn av manglende eller feil ved epostadressen, eller fordi bedriften er oppløst eller gått konkurs. Bedriftsundersøkelsen ble sendt til 199 mottakere hvorav 83 responderte, hvilket gir en svarprosent på 42. Undersøkelsen omhandlende tilretteleggende prosjekter ble sendt til 51 mottakere hvorav 33 responderte, hvilket gir en svarprosent på 65.

Evaluering av kommunale næringsfond i Hedmark

Tabell 2: Antall mottakere og respondenter på spørreundersøkelsen. Svarprosent. Bedriftsrettede Antall tilsagn Antall unike mottakere Ikke mottatt undersøkelsen Utvalg Svar Av disse ufullstendige Svarprosent

Tilretteleggende 286 272 73 199 83 7 42

221 72 21 51 33 3 65

Kilde: Oxford Research

2.2.4

Benchmarking

Spørreundersøkelsen utviklet for denne evalueringen er inspirert av Innovasjon Norges kundeeffektundersøkelse (KEU), som sendes til Innovasjon Norges tilsagnsmottakere. Oxford Research er operatør for KEU. Ved å benytte enkelte av de samme spørsmålene i undersøkelsen til bedrifter som har mottatt tilsagn fra kommunale næringsfond, er det mulig å sammenligne svarene fra disse tilsagnsmottakerne med mottakerne av tilsagn fra et annet virkemiddel. Spørsmålene omfatter blant annet betydningen av tilsagnet for å realisere det aktuelle utviklingsprosjektet, og effekter av tilsagnet i form av sysselsetting, omsetning, overlevelsesmulighet, etc. Som sammenligningsgrunnlag har vi benyttet svar på KEU fra mottakere av virkemiddelet Etablerertilskudd i Hedmark i perioden 2012-15, hvilket er totalt 83 bedrifter. Etablerertilskudd er valgt som sammenligningsgrunnlag fordi virkemiddelet er det i Innovasjon Norges portefølje som ligger tettest opp mot KNF når det gjelder formål og tilsagnsbeløp. Den gjennomsnittlige størrelsen på tilsagnsbeløpene er i underkant av 250 000,- kroner (medianen er 160 000,- kroner). Gjennomsnittlig tilsagnsbeløp fra KNF i perioden er 36 000,- kroner, og forskjellen i tilsagnsbeløp må tas i betraktning ved sammenligning av svargivningen. Data fra KEU er også benyttet til å undersøke graden av overlapp mellom bedrifter som har mottatt tilsagn fra både kommunale næringsfond og Innovasjon Norges ulike ordninger. I tillegg er de fem næringshagene som opererer i Hedmark og koordinator for VRI-programmet i fylket konsultert for å belyse graden av overlapp mellom KNF og disse to virkemiddelordningene.

Evaluering av kommunale næringsfond i Hedmark

3. Kommunale næringsfond i Hedmark Kommuner og regionråd forvaltet gjennom kommunale og regionale næringsfond totalt 201 millioner kroner i 2015, tilsvarende 13 prosent av midlene under Kommunal- og moderniseringsdepartementets hovedmål 1 (se under). Direkte bedriftsstøtte og transportinfrastrukturtiltak var de høyest prioriterte områdene, og utgjorde om lag halvparten av alle tilsagn.4

3.1

HEDMARK FYLKESKOMMUNES MIDLER TIL REGIONAL UTVIKLING

KMD bevilger tilskudd til fylkeskommunene for regional utvikling (kap. 551 post 60). Regionale utviklingsmidler tildelt over KMDs budsjett benyttes i tråd med nasjonale føringer i oppdragsbrev med forskrift og retningslinjer, i tillegg til fylkeskommunens egne føringer. En betydelig andel er bundet opp i pågående programmer og tiltak, og Innovasjon Norge mottar tilsagn som operatør for bedriftsvirkemidler. Fylkeskommunens finansierer også egen aktivitet knyttet til tilrettelegging for næringsutvikling gjennom egne initiativ eller åpne utlysninger. Deler av midlene blir av Hedmark fylkeskommune videre distribuert til KNF i fylket. Tabellen under viser budsjettrammen for årene 2012-15 fordelt på budsjettposter. Tabell 3: Fordeling av regionale utviklingsmidler på budsjettposter. Årlig, 2012-15. Budsjettpost/årstall Innovasjon Norge Kommunale næringsfond Omstillingsmidler Regionale utviklingsmidler Sum ramme

2012 30 000 000 10 026 623 2 000 000 26 890 000 68 916 623

2013 30 000 000 10 026 623 2 000 000 26 680 000 68 706 623

2014 27 200 000 9 224 658 3 000 000 19 484 000 58 908 658

2015 28 000 000 9 281 269 4 000 000 29 606 000 70 887 269

Sum 115 200 000 38 559 173 11 000 000 102 660 000 267 419 173

Kilde: Hedmark fylkeskommune. Interreg, LUK og Småsamfunnssatsingen er ikke inkludert i tabellen.

Hedmark fylkeskommune har i perioden mottatt midler i størrelsesorden 58,9 til 70,9 millioner kroner årlig (midler til Interreg og programsatsingene Lokal samfunnsutvikling (LUK) og Småsamfunnssatsingen er da holdt utenfor). Innovasjon Norge forvalter bedriftsrettede virkemidler, og har fått overført midler fra fylkeskommunen i størrelsesorden 27,2 til 30 millioner kroner årlig i perioden. Fylkeskommunen forvalter selv en betydelig andel av midlene (19,5 til 29,6 millioner kroner årlig), som anvendes til et stort antall ulike tiltak. Fylkeskommunen har mottatt skjønnsmidler fra KMD, i størrelsesorden 2 til 4 millioner kroner årlig, basert på innmeldte omstillingsbehov i bestemte kommuner eller regioner i Hedmark. Disse midlene forvaltes av den enkelte omstillingskommune eller -region. Budsjettmidler til KNF har variert mellom 9,2 og 10 millioner kroner i perioden, og totalt i fireårsperioden er det bevilget 38,6 millioner kroner til KNF i Hedmark. Dette utgjør 14,4 prosent av den totale rammen gjengitt i tabell 3. I 2016 ble det bevilget 9,7 millioner kroner til KNF.

Prop. 1 S (2016 – 2017) Kommunal- og moderniseringsdepartementet

Evaluering av kommunale næringsfond i Hedmark

3.2

FORDELING AV MIDLER TIL KOMMUNALE NÆRINGSFOND

Fylkeskommunen ga årlig 20 tilsagn fra posten «kommunale næringsfond» i evalueringsperioden (2012-15), og praksisen er videreført i 2016. 19 av disse gis til enkeltkommuner, som i fireårs-perioden har mottatt mellom 1 og 2,2 millioner kroner. I tillegg bevilges midler til Hamarregionen Utvikling, som forvalter et regionalt næringsfond for kommunene Hamar, Løten og Stange. Dette fondet er tildelt 3,9 millioner kroner i fireårsperioden. De tre kommunene Våler, Åsnes og Grue har samordnet sine næringsfond i Solørfondet. Tabellen under viser fordelingen av midler fra Hedmark fylkeskommune til de 20 kommunene/regionene per år og totalt for evalueringsperioden. Tabell 4: Fordeling av midler per næringsfond. Årlig, 2012-15. Kommune/region Alvdal kommune Eidskog kommune Elverum kommune Engerdal kommune Folldal kommune Grue kommune Hamarregionen Kongsvinger kommune Nord-Odal kommune Os kommune Rendalen kommune Ringsaker kommune Stor-Elvdal kommune Sør-Odal kommune Tolga kommune Trysil kommune Tynset kommune Våler kommune Åmot kommune Åsnes kommune Totalt

2012 524 310 456 592 341 064 513 900 516 410 445 027 989 984 557 698 341 128 520 400 519 590 432 337 526 780 255 013 516 810 567 520 555 640 434 596 543 370 468 454 10 026 623

2013 524 310 456 592 341 064 513 900 516 410 445 027 989 984 557 698 341 128 520 400 519 590 432 337 526 780 255 013 516 810 567 520 555 640 434 596 543 370 468 454 10 026 623

2014 474 403 416 286 322 527 463 480 466 520 404 730 975 108 519 102 311 432 470 290 468 910 414 437 476 790 234 817 466 780 516 470 505 560 394 362 494 380 428 274 9 224 658

2015 474 070 415 989 325 474 463 560 465 960 403 857 941 240 520 578 311 040 469 960 468 750 415 186 476 410 324 677 466 630 515 560 505 470 394 272 494 330 428 256 9 281 269

Sum 1 997 093 1 745 459 1 330 129 1 954 840 1 965 300 1 698 641 3 896 316 2 155 076 1 304 728 1 981 050 1 976 840 1 694 297 2 006 760 1 069 520 1 967 030 2 167 070 2 122 310 1 657 826 2 075 450 1 793 438 38 559 173

Kilde: Hedmark fylkeskommune

Vedtak om fordeling av regionale utviklingsmidler til kommunale næringsfond fattes av fylkesrådet. Fra 2006 var deler av de regionale utviklingsmidlene tilført fylkeskommunene øremerket til KNF, men fra og med 2014 ble skjønnstildelingene fra KMD til kommunale og regionale næringsfond tatt bort. Næringsfond kan imidlertid fremdeles være et virkemiddel for å fremme verdiskaping og entreprenørskap, men det er fylkeskommunen som i så fall prioriterer dette og fastsetter ramme og fordeling til kommunale og eventuelt regionale næringsfond. Fram til 2011 kunne KNF kun tildeles kommuner i (daværende) sone III og IV. Fra 2012 kan midler til KNF tildeles i alle soner i det distriktspolitiske virkeområdet. I 2012 besluttet fylkesrådet å opprette en fordelingsnøkkel for tildelingen av midler til kommunale næringsfond. Fordelingsnøkkelen er sammensatt av tre faktorer: 

Distriktspolitisk sone for den enkelte kommune 12

Evaluering av kommunale næringsfond i Hedmark

 

Grunnbeløp etter sone Variabel sum basert på en innbyggerfaktor

Både grunnbeløpet og den variable summen, fastslås av fylkesrådet i tildelingsåret. I årene 2012-15 var det distriktspolitiske virkemiddelområdet (DPV) delt inn i fire soner. Soneinndelingen i perioden var som følger:5    

Sone IV: Alvdal, Engerdal, Folldal, Os, Rendalen, Stor-Elvdal, Tolga, Trysil, Tynset og Åmot Sone III: Eidskog, Kongsvinger, Våler, Åsnes og Grue Sone II: Nord-Odal og Sør-Odal Sone I: Elverum, Hamar, Løten, Stange og Ringsaker

Utbetaling fra fylkeskommunen til kommunene forutsetter blant annet at rapportering for bruken av KNF året i forveien er godkjent av departementet, og at tildelinger er i samsvar med vedtatte retningslinjer.

3.3

FØRINGER FOR ANVENDELSEN AV MIDLENE

Den 1. januar 2014 trådde en ny forskrift og reviderte retningslinjer for de regionale utviklingsmidlene i kraft. Formålet med forskriften og retningslinjene er blant annet å gi et klart regelverk som fremmer nasjonale, regionale og lokale mål og prioriteringer. I KMDs retningslinjer ligger føringer for hvordan midlene gitt over kapittel 551 post 60 (regionale utviklingsmidler) kan benyttes. Hedmark fylkeskommunes har retningslinjer for tildeling av midler til KNF som kommer i tillegg til retningslinjer fra departementet. Innen disse rammene forvalter den enkelte kommune mottatte midler i samsvar med gjeldende kommunale planer og prioriteringer. 3.3.1

Føringer fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet

KMD har utformet en målstruktur for distrikts- og regionalpolitikken, som omfatter regionale utviklingsmidler og kommunale næringsfond. Målstrukturen fremgår av tabellen under.6 Hovedmålene knyttet til å styrke verdiskaping, sysselsetting og konkurransekraft, forbedre rammebetingelser for næringsvirksomhet og utvikle attraktive regioner. Målsettingene er relativt vide slik de er formulert, og gir rom for regionale og kommunale prioriteringer innenfor dette rammeverket. Fra departementet var det tidligere føringer om at KNF skulle benyttes til tilretteleggende prosjekter. Denne føringen er fjernet, slik at det er mulighet for å gi direkte bedriftsrettet støtte fra KNF. Også en tidligere føring om at fylkeskommunene utelukkende kunne tilføre midler til KNF i kommuner innenfor DPV er fjernet, hvilket ledet til at Hedmark fylkeskommune valgte å støtte KNF i samtlige kommuner i fylket.

Fra 1. juli 2015 er DPV delt inn i tre soner, men soneinndelingen fra 2015 ble hensyntatt ved tildelingen til KNF i 2016. Sør-Odal var i sone 1 i årene 2012-14 og i sone 2 i 2015. 6 Målstrukturen er revidert ved flere anledninger, senest i 2016, men er samtidig preget av kontinuitet i målsettingene. 5

Evaluering av kommunale næringsfond i Hedmark

Tabell 5: KMDs mål for programkategori 13.50 Distrikts- og regionalpolitikk (2015) Hovedmål 1 Økt verdiskaping, sysselsetting og internasjonalt konkurransedyktig næringsliv

Arbeidsmål 1.1 Styrke konkurransekraften for etablerte bedrifter 1.2 Utvikle lokale og regionale næringsmiljøer 1.3 Øke antall lønnsomme etableringer

2 Forbedre lokale og regionale rammebetingelser for næringsliv og befolkning

2.1 Styrke tilgang på relevant kompetanse i arbeidsmarkedene

3 Utvikle attraktive regioner og senter for befolkning og næringsliv

3.1 Styrke tilgangen til tjenester for befolkningen i områder med få innbyggere og små markeder

2.2 Forbedre fysisk infrastruktur og redusere avstandsulemper i områder med få innbyggere og små markeder

3.2 Gjøre tettsteder og små og mellomstore byer mer attraktive som bosted og som lokaliseringssted for bedrifter Kilde: Mål for programkategori 13.50 Distrikts- og regionalpolitikk. KMD 2015.

3.3.2

Føringer fra Hedmark fylkeskommune

Hedmark fylkeskommune har utarbeidet retningslinjer for tildeling av midler fra kommunale næringsfond, gjeldende fra 1. januar 2012. Av retningslinjene fremgår at kommuner må oppfylle følgende krav for å være kvalifisert for å motta midler til kommunale næringsfond:    

Utarbeide retningslinjer for bruk og forvaltning av næringsfondet Ha et næringsapparat, eller ha tilgang til et, med en person i minimum 50 % stilling (næringsrådgiver eller tilsvarende) - kapasitet til å ta initiativ og være proaktiv overfor næringslivet Utarbeide en strategi for næringsutvikling – langsiktige strategiske mål, med konkretisering av prioriteringer Ha innfridd kravet til rapportering foregående år (gjennom regionalforvaltning.no)

Kommunene må i tillegg etterleve det til enhver tid gjeldende økonomireglement for staten, i forbindelse med tildeling, bruk og forvaltning av kommunale næringsfond. Kommunene kan ikke bruke midler fra næringsfondet til drifts- og forvaltningsoppgaver. Et fåtall kommuner har benyttet deler av midlene til KNF til administrative oppgaver, og har da fått tilbakemelding fra fylkeskommunen om at dette er i strid med regelverket. Av retningslinjene fremgår det at kvinner, ungdom og innvandrere er prioriterte målgrupper ved tildeling av midler fra kommunale næringsfond, i samsvar med føringer gitt av departementet i tildelingsbrev. Det spesifiseres videre at de tre programområdene verdiskaping, kompetanse og konkurransedyktige byer og steder, i fra Samarbeidsprogrammet for Hedmark, bør prioriteres ved en tildeling.

Evaluering av kommunale næringsfond i Hedmark

4. Forvaltning av kommunale næringsfond I dette kapittelet beskrives hvordan de enkelte KNF forvaltes, det vil si hvordan virkemiddelet leveres av kommunen eller regionen, inkludert synliggjøring av tilbudet, strategi for mobilisering av søknader, prioriteringer av målgrupper, koordinering med øvrige ressurser for næringsutvikling, størrelse på tilsagnsbeløp, grad av proaktivitet i søknadsbehandling, etc.

4.1

VIRKEMIDDELETS INTERVENSJONSLOGIKK

All virkemiddelbruk bygger på en intervensjonslogikk, det vil si en teori eller forestilling (eksplisitt eller implisitt) om hvordan intervensjonen kan forandre en kommune, region, bedrift etc. fra en statussituasjon til en ny, ønsket situasjon. Intervensjonslogikken beskriver på hvilken måte bestemte tiltak skal omforme for eksempel en virksomhet fra en situasjon med et urealisert potensial til en ny situasjon der potensialet er realisert. Dette er illustrert i figuren under. Et tilsvarende begrep er programteori, som eksplisitt beskriver hensikten, det vil si de ønskede/planlagte endringene, med en innsats, hvilke mål som logisk er formulert, hvilke tiltak som implementeres for å nå målene og hvilke antakelser om årsakssammenheng som ligger til grunn for valg av tiltak. Intervensjonslogikken vil variere mellom ulike situasjoner, og gi seg utslag i virkemiddelordninger med variasjoner i innrettingen. Statussituasjonen vil være ulik hva gjelder flaskehalser og systemsvikt, det vil si hvilket ressursbehov (risikoavlastning, tilrettelegging for nettverk og kunnskapsflyt, etc.) som eksisterer i situasjonen. Figur 2: Virkemiddelkjedens logikk

Statussituasjon

Intervensjon gjennom virkemiddelbruk

Ny, ønsket situasjon

Kilde: Oxford Research AS

Gjennom ordningen med kommunale næringsfond anvendes ressurser (finansielle og kompetansemessige) for å iverksette ulike typer prosjekter (bedriftsrettede og tilretteleggende) for å oppnå ulike resultater (attraktivt lokalsamfunn, sikring og etablering av arbeidsplasser, etc.) som skal gi en ønsket effekt (robuste, levedyktige lokalsamfunn). Virkemiddelet KNF er bredt i sin innretting, ved at det inkluderer både tilretteleggende og bedriftsrettede tiltak. Verktøyets intervensjonslogikk blir dermed noe diffus. Resultatene av de to ulike prosjekttypene er av ulik art. Tilretteleggende prosjekter skal gi resultater på samfunnsnivå, mens de bedriftsrettede prosjektene skal gi resultater for den enkelte bedrift eller eventuelt gruppering av bedrifter. Mulighetene for å måle resultater er mindre for tilretteleggende prosjekter, som gjerne også er mer langsiktige i sin karakter.

Evaluering av kommunale næringsfond i Hedmark

4.2

ANVENDELSEN AV MIDLENE I FONDENE

Som dokumentert over ble det bevilget totalt 38 559 173,- kroner fra Hedmark fylkeskommune til KNF i perioden 2012-15. Mottakerne er 16 kommunale næringsfond og to regionale næringsfond. Tabellen under viser totalt mottatte og tildelte midler fra det enkelte næringsfond 2012-15, inkludert avvik mellom mottatte og tildelte midler i perioden. Tabell 6: Mottatte og tildelte midler fra det enkelte næringsfond 2012-15. Avvik beløp og andel. Kommune/region Alvdal kommune Eidskog kommune Elverum kommune Engerdal kommune Folldal kommune Hamarregionen Kongsvinger kommune Nord-Odal kommune Os kommune Rendalen kommune Ringsaker kommune Stor-Elvdal kommune Sør-Odal kommune Tolga kommune Trysil kommune Tynset kommune Solørregionen Åmot kommune Totalt

Mottatt

Tildelt 1 997 093 1 745 459 1 330 129 1 954 840 1 965 300 3 896 316 2 155 076 1 304 728 1 981 050 1 976 840 1 694 297 2 006 760 1 069 520 1 967 030 2 167 070 2 122 310 5 149 905 2 075 450 38 559 173

502 533 1 624 698 989 065 1 643 000 1 965 477 2 170 000 2 155 076 767 560 1 981 050 1 296 000 1 387 000 1 396000 739 383 1 300 200 2 275 300 2 041 021 4 547 179 1 581 120 30 361 662

Avvik beløp 1 494 560 120 761 341 064 311 840 -177 1 726 316 0 537 168 0 680 840 307 297 610 760 330 137 666 830 -108 230 81 289 602 726 494 330 8 197 511

Avvik andel 75 7 26 16 0 44 0 41 0 34 18 30 31 34 -5 4 12 24 21

Kilde: Oxford Research, på grunnlag av data fra Hedmark fylkeskommune og de kommunale næringsfondene

Rapporterte tilsagn fra KNF i perioden viser at det er tildelt totalt 30 361 662,- kroner, hvilket er et underforbruk på 8 197 511,- kroner, det vil si 21 prosent av midlene tilført fra fylkeskommunen. Reelt sett er det antakelig bevilget et noe større beløp, ettersom det er indikasjoner på at enkelte tilsagn sannsynligvis mangler i oversikten. Dette gjelder for kommunene Elverum, Nord-Odal og Tolga, med totalt beløp opp mot ca. 1 million kroner. Det er dermed i perioden akkumulert betydelige midler i næringsfondene samlet sett. 14 av 18 KNF har tildelt mindre midler enn mottatt i perioden. Prosentvis størst avvik er det for Alvdal kommune, som kun har tildelt en fjerdedel av mottatte midler. I likhet med en rekke andre kommuner, gis det fra Alvdal uttrykk for en klar strategi bak akkumuleringen av midler. Det forventes at større prosjekter vil iverksettes i tiden som kommer, og det er derfor satt av midler i reserve. Den største kapitaloppbyggingen i absolutte beløp finnes for Hamarregionen, der det er akkumulert totalt 1,73 millioner kroner i perioden. Flere kommuner har retningslinjer som sier at næringsfondet skal ha en bestemt kapitalreserve. Kun to kommuner har bevilget større midler enn mottatt i perioden. Dette gjelder Folldal, som har tildelt et marginalt større totalt tilsagnsbeløp enn mottatte midler i perioden, og Trysil.

Evaluering av kommunale næringsfond i Hedmark

Når det gjelder næringsfondene i Kongsvinger og Os er avgitt beløp satt likt mottatt beløp. Disse kommunene har tilført konsesjonsmidler til fondet og har gitt tilsagn uten å skille mellom de ulike kildene for midlene. Totalt avgitt tilsagnsbeløp i disse to kommunene overstiger reelt sett mottatte midler til KNF.

4.3

TILRETTELEGGENDE OG BEDRIFTSRETTEDE PROSJEKTER

Det er betydelig variasjon mellom de ulike KNF når det gjelder vektleggingen av å støtte henholdsvis til retteleggende eller bedriftsrettede prosjekter. Med bedriftsrettet prosjekt forstår vi utviklingsaktiviteter i en bestemt bedrift, på grunnlag av medfinansiering fra KNF gjennom et bedriftsutviklingstilskudd. Effektene av tilsagnet, i form av bedriftsetablering, økt verdiskaping, økt sysselsetting, forbedret konkurranseevne, etc., skal realiseres av tilsagnsmottakeren. Et tilretteleggende prosjekt støttet av KNF gjennomføres gjerne av kommunen som eier det aktuelle KNF, eventuelt av et underliggende utviklingsselskap eller tilsvarende. I slike prosjekter er det ikke tilsagnsmottakeren selv som er tiltenkt å realisere effektene. I stedet skal gjennomføringen av prosjektet tilrettelegge for at andre virksomheter kan realisere ønskede effekter. Tabell 7: Tilretteleggende og bedriftsrettede tiltak støttet av kommunale næringsfond, 2012-15. Antall og andel. Kommune/region Alvdal kommune Eidskog kommune Elverum kommune Engerdal kommune Folldal kommune Hamarregionen Kongsvinger kommune Nord-Odal kommune Os kommune Rendalen kommune Ringsaker kommune Stor-Elvdal kommune Sør-Odal kommune Tolga kommune Trysil kommune Tynset kommune Solørregionen Åmot kommune Totalt

Tilsagn 11 37 8 14 41 14 83 4 67 9 6 11 9 16 25 20 127 5 507

Tilretteleggende tiltak Antall Beløp 0 7 8 9 20 14 9 3 20 8 5 7 3 9 24 6 64 5 221

0 814 898 989 065 1 275 000 647 640 2 170 000 1 663 283 667 560 2 840 724 1 256 000 1 313 000 1 076 000 455 000 786 000 2 075 300 1 220 000 3 375 720 1 581 120 24 206 310

Andel beløp 0 50 100 78 33 100 48 87 58 97 95 77 62 60 91 60 74 100 70

Bedriftsrettede tiltak Antall Beløp 11 30 0 5 21 0 74 1 47 1 1 4 6 7 1 14 63 0 286

Kilde: Oxford Research, på grunnlag av data fra Hedmark fylkeskommune og de kommunale næringsfondene

502 533 809 800 0 368 000 1 290 837 0 1 814 000 100 000 2 086 942 40 000 75 000 320 000 284 383 514 200 200 000 821 021 1 171 459 0 10 398 175

Andel beløp 100 50 0 22 67 0 52 13 42 3 5 23 38 40 9 40 26 0 30

Evaluering av kommunale næringsfond i Hedmark

Tabellen over gir en oversikt over antall tilsagn totalt per KNF, og fordeling av tilsagn på tilretteleggende og bedriftsrettede tiltak, med informasjon om antall, totalt beløp og andel beløp per type tilsagn. Totalt beløp for tilsagnene (34,6 millioner kroner) er høyere enn totalt tildelt beløp oppgitt i tabell 4 (30,4 millioner kroner). Dette skyldes at to kommuner (Os og Kongsvinger) har tilført konsesjonskraftmidler til KNF, og det er ikke mulig å separere tilsagnene på kilden for midlene. Samtlige tilsagn fra disse to fondene inngår derfor i datagrunnlaget i tabell 5. Totalt er det i fireårsperioden gitt 507 tilsagn, hvorav 221 til tilretteleggende prosjekter og 286 til bedriftsrettede prosjekter. De tilretteleggende prosjektene utgjør 44 prosent av totalt antall prosjekter, og disse har mottatt 70 prosent av totalt tildelte midler, mens de bedriftsrettede prosjektene utgjør 56 prosent av totalt antall prosjekter, som har mottatt 30 prosent av totalt tildelte midler. Gjennomsnittlig tilsagnsbeløp var 110 000,- kroner for de tilretteleggende prosjektene og 36 000,- kroner for de bedriftsrettede prosjektene. Det er betydelig variasjon mellom fondene når det gjelder antall tiltak som er støttet. Åtte av de 18 fondene har gitt elleve eller færre tilsagn i løpet av fireårsperioden. Flest tilsagn er gitt av Solørfondet (127) og Kongsvinger KNF (83). Det er også betydelig variasjon mellom fondene når det gjelder balansen mellom tilretteleggende og bedriftsrettede tiltak. Tre av fondene (Alvdal, Folldal og Kongsvinger) har tildelt mer enn halvparten av midlene til bedriftsrettede prosjekter, mens de øvrige 15 har tildelt størstedelen av midlene til tilretteleggende prosjekter. Denne fordelingen må imidlertid ses i sammenheng med øvrige, tilgjengelige midler til næringsutvikling i kommunene. I 13 av de 18 kommunene/regionene disponerer kommunen kraftkonsesjonsmidler. Fordelingen er fremstilt i figur 3. Kun i Solør-regionen (Våler, Solør og Grue), Nord-Odal, SørOdal og Eidskog (alle Glåmdalen) og Tolga (Nord-Østerdal) er slike midler ikke tilgjengelige. Figur 3: Antall kommuner/regioner med og uten næringsutviklingsmidler fra kraftkonsesjoner

Med

Uten 0%

10 %

20 %

30 %

40 %

50 %

60 %

70 %

80 %

90 %

100 %

Kilde: Oxford Research AS

Blant kommunene som disponerer konsesjonskraftmidler er det en utbredt praksis å tildele midler fra Kraftfondet til bedriftsprosjekter, mens KNF helt eller delvis benyttes til større, tilretteleggende prosjekter. Det er også eksempler på omvendt bruk av de to fondstypene. De tilretteleggende prosjektene kan omhandle for eksempel stedsutvikling, attraksjonskampanjer, rammefinansiering til et utviklingsselskap, etc.

Evaluering av kommunale næringsfond i Hedmark

KMD har utarbeidet er rundskriv for kommuners forvaltning av kraftfond, som fortrinnsvis skal anvendes til næringsformål, som for eksempel bedriftsstøtte, tilrettelegging for næringsutvikling i regi av kommunen, stedsutvikling, ulike typer utviklingsarbeid, etc. I rundskrivet anbefales det at kommuner som har relativt små kraftfond og som også får tildelt midler til KNF fra fylkeskommunen, integrerer kraftfondet i næringsfondet.7

4.4

STYRINGSDOKUMENTER OG STRATEGISK INNRETTING

Kommuner i Hedmark som får tildelt midler til kommunale næringsfond er forpliktet til å ha relevante styringsdokumenter.8 Den enkelte kommune har en strategisk næringsplan og eventuelt egne strategidokumenter knyttet til reiseliv, landbruk, handel, etc. Disse dokumentene gir overordnede føringer for kommunens arbeid for å støtte opp om næringsutvikling, inkludert anvendelsen av KNF. I tillegg har kommunene vedtekter og retningslinjer for KNF. Disse inneholder gjerne kvalitetskrav til søknader, inkludert spesifisering av hvilken informasjon som skal fremgå av søknader. Vedtektene og retningslinjene angir minstekrav som potensielle tilsagnsmottakere må oppfylle for å være kvalifisert for å motta støtte. Kravene stilt opp reflekteres i utformingen av søknadsskjemaene som mange KNF har laget. Kommunenes styringsdokumenter er i liten grad begrensende for hva KNF kan benyttes til. Det er for eksempel ingen avgrensing av midlene til bestemte bransjer eller sektorer, selv om enkelte KNF har retningslinjer der det fremgår at for eksempel reiseliv er et prioritert saksområde. En slik prioritering innebærer imidlertid at også andre bransjer er støtteberettigede. Kommunenes vedtekter og retningslinjer gir generelt sett nokså brede føringer for anvendelsen av KNF. I behandlingen av søknader er det derfor søknadens kvalitet mer enn sektorinnretting, type innovasjon eller lignende som avgjør utfallet av søknadsbehandlingen. Flere forvaltere av KNF opplyser at fondet til dels benyttes til å støtte bedriftsetableringer eller bedriftsutviklingsprosjekter som bringer «noe nytt» til kommunen. I dette ligger det at effekten av et bedriftsprosjekt ikke kun er knyttet til økt verdiskaping eller forbedret overlevelsesmulighet for tilsagnsmottakeren, men i tillegg utvider tilbudet til innbyggerne i kommunen. Eksempler på slike virksomheter som har mottatt tilsagn er en tilbyder av tannhelsetjenester og en tilbyder av hotelltjenester. Forvalterne av KNF gir uttrykk for at fondet, etter beslutning i formannskap eller kommunestyre, er tilbøyelig til å tildele større tilsagn enn normalt til næringsvirksomhet som oppleves som særlig interessant i et slikt perspektiv.

4.5

MOBILISERING AV BEDRIFTSPROSJEKTER

Kommunen/regionen bør etter evaluators oppfatning innrette seg på en slik måte at søknadstilfanget er tilstrekkelig til å omsette fondsmidlene i gode utviklingsprosjekter. Dette krever at muligheten for støtte og krav til søknader er tilstrekkelig kjent blant aktørene i målgruppen. Det bør eksistere rutiner for forvaltning av fondet som gjør det ressurssvarende og interessant for næringslivet å benytte mu7 8

KMD (2011) Rundskriv om standardvedtekter for kommunale næringsfond gitt i vannkraftsaker (Rundskriv H - 1/11) Hedmark fylkeskommune (2012) Retningslinjer for tildeling av midler til kommunale næringsfond

Evaluering av kommunale næringsfond i Hedmark

ligheten. Det kan også være formålstjenlig at næringsapparatet/saksbehandler er tilgjengelig for å veilede søkere og bistå i kvalitetssikring av søknader. KNF inntar da en proaktiv rolle og bidrar til tilfanget av gode søknader. 4.5.1

Synliggjøring

Retningslinjene for tildeling av midler til kommunale næringsfond sier at næringsfondene skal kunngjøres på en slik måte at en når alle målgrupper, og at nødvendig informasjonsmateriell skal utarbeides med tanke på dette. Det er vanlig praksis i kommunene å informere om næringsfondet på egne nettsider, men ikke alle kommunene er aktive i synliggjøringen av fondet og muligheten for å søke. Dette kan være fordi fondet i praksis brukes utelukkende til tilretteleggende prosjekter, eller fordi fondet anses som tilstrekkelig godt kjent i næringslivet i kommunen. Oppfatningen blant forvaltere er at næringsfondene er godt kjent blant bedrifter og etablerere. Enkelte kommuner er særlig proaktive i synliggjøringen av fondet, enten ved informasjon gjennom næringsutviklingsapparatet (næringshage, utviklingsselskap, førstelinjetjeneste, etablererkurs, etc.) eller gjennom annonsering i media. 4.5.2

Søknadstilfang

Næringsfondene støtter både etablerere og etablerte bedrifter som ønsker å gjennomføre utviklingsaktiviteter i egen bedrift. Bedriftene som mottar tilsagn har i de fleste tilfeller lite vekstpotensial, og innovasjonshøyden i støttede prosjekter er i hovedsak lav. De kommunale næringsfondene synes for det meste å ha et søknadstilfang som er tilpasset de finansielle ressursene som fondet har til rådighet. KNF har gjerne en grunnkapital som kan benyttes dersom tilfanget av kvalifiserte søknader overgår tilførte midler i et enkelt år. Det forekommer i svært liten eller ingen grad at søknader blir avvist fordi fondsmidlene er brukt opp. Det er altså ikke slik at kvalifiserte søknader blir avvist fordi de utkonkurreres av andre, bedre kvalifiserte søknader. Enkelte KNF opplyser at de tidvis avviser søknader fordi selve utviklingsidéen ikke er støtteberettiget, eller fordi søker ikke har en tilstrekkelig utviklet prosjektidé som fremkommer av søknaden. Enkelte KNF rapporterer imidlertid at tilfanget av søknader i perioder kan være lavt, og at det av denne grunn kan være utfordrende å få omsatt midlene til utviklingsprosjekter. Samtidig vurderes det som hensiktsmessig å ha midler i reserve for perioder der søknadstilfanget er stort. 4.5.3

Søknadsbehandling

De fleste kommunene har løpende opptak av søknader til fondet. Saksbehandlingstiden er gjerne kort, slik at søker får raskt svar på søknaden. Enkelte kommuner opererer imidlertid med faste søknadsfrister, to til fire ganger per år. Der tilsagn avgjøres i formannskap eller fondsstyre, som møtes eller har tildeling fra KNF på sakskartet et begrenset antall ganger per år, gis tilsagn i forbindelse med disse møtene, selv om den forberedende saksgangen skjer løpende.

Evaluering av kommunale næringsfond i Hedmark

Enkelte KNF benytter faste søknadsmaler og enkelte har også krav om å benytte bestemte løsninger (regionalforvaltning.no) for elektronisk innlevering av søknad. Andre aksepterer søknader i form av en e-post. I de fleste tilfeller vil søknader til KNF innebære en dialog mellom søker og forvalter av fondet, der det opplyses om formelle krav til søknaden (eks. hvilken informasjon som må fremgå). En slik prosessuell tilnærming til søknader innebærer en kvalitetssikring av hver enkelt søknad. I en slik prosess vil ukvalifiserte søknader eller potensielle søknader bli stoppet før en formell saksbehandling, slik at det som hovedregel ikke vil forekomme formelle avslag på søknader. Søknader saksbehandles av næringssjef/-konsulent, rådmann eller annen aktør som kommunen har engasjert som forvaltere av KNF. En utbredt modell for beslutning om tilsagn synes å være at beløp under en bestemt beløpsgrense (eks. 20 000,- eller 30 000,- kroner) kan gis som administrativt tilsagn, mens beslutning om høyere tilsagnsbeløp må fattes i formannskapet eller kommunestyret. 4.5.4

Rapportering og resultatregistrering

Det enkelte KNF plikter å rapportere årlig til fylkeskommunen om forvaltningen av midlene som er mottatt til næringsfondet. En slik rapportering er et krav for å få tildelt midler det påfølgende året. Tilskudd utbetales ved fullført prosjekt, eventuelt med delutbetaling på et tidligere tidspunkt. Tilsagnsmottakere rapporterer formelt til det aktuelle KNF i forbindelse med sluttutbetaling av tilsagn. Fra rapporteringen skal det fremgå og dokumenteres hva tildelte midler er benyttet til, tilførsel av egenkapital fra bedriften/etablereren, etc. Næringsfondene innhenter i liten grad rapporter på effekten av tilsagnene til bedrifter, men det innhentes i noen tilfeller informasjon om tilskuddets innsatsaddisjonalitet, hvorvidt målsettinger er oppnådd og virksomhetens videre planer, etc. Flere argumenterer imidlertid for at forvalteren av fondet har god oversikt over effekter av tilsagn gjennom den uformelle, løpende inngripenen med næringslivet. Mindre tilsagn følges gjerne opp gjennom en muntlig rapportering, hvilket vurderes som tilstrekkelig. Et fåtall KNF innhenter korte, skriftlige rapporter ett år etter utbetaling av tilsagn. I større, tilretteleggende prosjekter støttet av KNF er kommunene gjerne involvert i prosessen, og det utarbeides gjerne skriftlige rapporter ved avslutning av slike prosjekter. Denne type rapporter er ikke nødvendigvis i første rekke utformet for å oppfylle rapporteringskrav fra finansieringskilder, men snarere som en dokumentasjon på oppnådde resultater og som verktøy for oppfølgende aktiviteter. Mange av bedriftene som støttes av KNF er små levebrødsbedrifter uten vekstambisjoner. Tilsagnene fra KNF er dessuten i mange tilfeller relativt små (gjennomsnittlig tilsagnsbeløp for bedriftsrettede prosjekter i evalueringsperioden er 36 000,- kroner), hvilket må gjenspeiles i forventningene til hva som kan inntreffe av effekter.

Evaluering av kommunale næringsfond i Hedmark

4.6

TILRETTELEGGENDE PROSJEKTER

En rekke forvaltere av KNF og kommunale kraftfond opplyser at man har valgt å benytte kraftfondet til bedriftsprosjekter og KNF til større, tilretteleggende prosjekter. Denne funksjonelle delingen har delvis sammenheng med historiske forhold, da i særlig grad den tidligere føringen fra KMD om at KNF ikke skulle benyttes til bedriftsprosjekter. I tillegg er det fra KMDs side gitt retningslinjer for anvendelse av midler fra kraftfond. De tilretteleggende prosjektene har gjerne kommunen selv eller en utviklingsorganisasjon tilknyttet kommunen som tilsagnsmottaker. Tabellen under viser hvilke typer aktører som er mottakere av tilsagn til tilretteleggende prosjekter. Kommunene er mottakere av totalt 93 av de totalt 221 tilretteleggende prosjektene som har mottatt tilsagn fra KNF i evalueringsperioden. Dette utgjør 42 prosent av disse prosjektene, og 16 av de 22 kommuner i fylket er blant mottakerne av tilsagn. De seks kommunene som ikke har vært tilsagnsmottakere er Hamar, Stange, Løten, Ringsaker og Sør-Odal, som alle har benyttet utviklingsselskaper i gjennomføringen av tilretteleggende prosjekter, og Alvdal, som kun har gitt tilsagn til bedriftsrettede prosjekter. Videre har utviklingsselskaper vært tilsagnsmottakere for totalt 54 prosjekter, hvilket utgjør 24 prosent av alle tilretteleggende prosjekter i perioden. Med utviklingsselskaper forstås her blant annet Hamarregionen Utvikling, Elverumsregionen Næringsutvikling, Solørfondet, næringshager og kommunale næringsutviklingsselskaper. I tillegg er regionrådene i Fjellregionen og i Sør-Østerdal tilsagnsmottaker for til sammen 15 tilsagn. Tabell 8: Mottakere av tilsagn til tilretteleggende prosjekter etter aktørtype. Antall aktører og tilsagn. Aktørtype Kommune Utviklingsselskap Regionråd Næringsforening/handelsstandsforening Sentrumsforening/velforening Annet

Antall aktører

Antall tilsagn 16 9 2 5 4 36 72

Totalt

93 54 15 12 5 42 221

Kilde: Oxford Research

De tilretteleggende prosjektene varierer stort når det gjelder både innretting, formål og budsjett. En del prosjekter har som formål å tilrettelegge for økt næringsvirksomhet innenfor bestemte bransjer, som for eksempel reiseliv eller jordbruk, eller ved å bidra til å etablere samarbeidsfora og nettverk. Andre har som formål å utvikle kommunesenteret eller andre tettsteder i kommunen for på denne måten å støtte opp om næringsutvikling. Midler fra KNF er også benyttet som delfinansiering av forprosjekter med formål å oppnå et interreg-prosjekt eller et omstillingsprogram. En betydelig andel av de tilretteleggende prosjektene har ved seg et aspekt av å styrke kommunens attraktivitet som bo- besøks- og næringskommune. KNF er også benyttet som finansieringskilde for rammetilskudd til regionale utviklingsorganisasjoner, som ERNU AS. Felles for en rekke av de tilretteleggende prosjektene er at de løper over flere år, og har mottatt årlige tilskudd fra KNF.

Evaluering av kommunale næringsfond i Hedmark

4.7

SYNERGI MELLOM VIRKEMIDDELORDNINGER

Det er betydelige forskjeller mellom kommunene når det gjelder ressurser til rådighet til næringsutvikling. Mens enkelte kommuner disponerer kraftfulle utviklingsorganisasjoner, er slike ressurser marginale i andre kommuner. Retningslinjene for KNF i Hedmark krever at kommunene som mottar midler fra fylkeskommunen til KNF har et næringsapparat bestående av minimum en halv stilling. Enkelte kommuner har avsatt egne budsjettmidler til næringsutvikling, og noen kommuner genererer utviklingsmidler gjennom ulike søknadsbaserte programmer og ordninger. De fleste kommunene håndterer næringsutviklingsfunksjonen internt i egen organisasjon, i form av en næringssjef, næringskonsulent eller tilsvarende. Enkelte kommuner, som for eksempel Eidskog og Folldal, har etablert selvstendige selskaper for denne funksjonen, i form av Eidskog Næringsservice KF og Folldal Vekst AS (heleid av kommunen). I tillegg finnes næringshager og utviklingsselskapene ERNU AS og Hamarregionen Utvikling AS som ressurser i kommunene de betjener. 4.7.1

Innovasjon Norge

Det er kun en mindre andel av bedriftene som støttes av KNF som reelt sett kvalifiserer til støtte fra Innovasjon Norges ulike ordninger, fordi utviklingsprosjektet som støttes gjennom KNF faller utenfor kriteriene for støtte fra Innovasjon Norge. Ordningen med KNF supplerer dermed tilbudet fra Innovasjon Norge ved å tilby tilskudd til bedrifter og etablerere som gjennomfører utviklingsprosjekter uten tilstrekkelig innovasjonshøyde til å kunne motta støtte fra Innovasjon Norge. 272 unike næringsaktører har mottatt tilsagn fra KNF i perioden evalueringen omfatter. Evaluator har informasjon om organisasjonsnummer for 173 av disse. For å identifisere eventuelle synergier med Innovasjon Norges virkemiddelportefølje har vi undersøkt om disse næringsaktørene også har mottatt tilsagn fra Innovasjon Norge i perioden 2011-16. Totalt har 28 bedrifter, det vil si 16 prosent av de 173 bedriftene, mottatt tilsagn fra Innovasjon Norge i perioden. Flere av bedriftene har imidlertid mottatt flere tilsagn, og totalt er 76 tilsagn gitt av Innovasjon Norge til disse bedriftene i perioden. Tabellen under viser hvilken virkemiddelordning de totalt 76 tilsagnene er gitt gjennom. 26 tilsagn er gitt som bedriftsutviklingstilskudd og 13 som etablerertilskudd (finansiert av midler fra KMD). Bedriftsutviklingstilskudd skal bidra til økt innovasjon og/eller kompetanse i mottakerbedriften, mens etablerertilskudd er en støtte til bedrifter i tidlig fase av sin virksomhet. Begge disse virkemidlene er distriktsrettede, hvilket innebærer at de er forbeholdt bedrifter lokalisert i det distriktspolitiske virkeområdet eller kan tildeles på mer fordelaktige vilkår til disse bedriftene.

Evaluering av kommunale næringsfond i Hedmark

Tabell 9: Tilsagn fra Innovasjon Norge til bedrifter støttet av KNF. Fordeling på virkemidler. Antall. Virkemiddelordning Bedriftsutviklingstilskudd Etablerertilskudd (KMD) Etablerertilskudd (NFD) Bygdeutviklingsmidler Utviklingsprogrammet for landbruks- og reindriftsbasert vekst og verdiskaping Risikolån/Lavrisikolån Investeringstilskudd Mentortjenesten Annet/Ukjent Totalt

Antall tilsagn 26 13 2 7 3 2 6 3 14 76

Kilde: Oxford Research og Innovasjon Norge

Tabell 10 viser de 76 tilsagnene fordelt ut fra hvilken geografisk region mottakerbedriften er lokalisert i. Flest tilsagn fra Innovasjon Norge til bedrifter også støttet av KNF er gått til bedrifter lokalisert i Glåmdalen (32) og Nord-Østerdal (27), hvilket indikerer at det er i disse regionene synergiene mellom KNF og Innovasjon Norges virkemiddelportefølje er størst. Totalt 13 bedrifter i Glåmdalen og ti bedrifter i Nord-Østerdal har mottatt tilsagn fra både KNF og Innovasjon Norge. Synergien er noe mindre i Sør-Østerdal, der det er gitt åtte tilsagn fordelt på fem bedrifter. I Hamarregionen er ingen bedrifter gitt tilsagn fra begge ordninger, hvilket har sammenheng med at kun ett bedriftsrettet tilsagn er gitt i denne regionen i evalueringsperioden. Bakgrunnstallene viser at det innenfor den enkelte region er en konsentrasjon av tilsagn til bedrifter i enkelte kommuner, mens det ikke er gitt tilsagn til bedrifter i andre kommuner. Tilsagnene i NordØsterdal er gitt til bedrifter i kommunene Os, Tolga og Alvdal, tilsagnene i Glåmdalen til bedrifter i kommunene Kongsvinger, Sør-Odal og Eidskog, og tilsagnene i Sør-Østerdal til bedrifter i Stor-Elvdal og Engerdal kommuner. Denne konsentrasjonen av bedrifter som har mottatt midler fra både KNF og Innovasjon Norge til et fåtall kommuner skyldes langt på vei at enkelte KNF i liten eller ingen grad har tildelt bedriftsrettede midler. Tabell 10: Tilsagn fra Innovasjon Norge til bedrifter støttet av KNF. Fordeling på regioner. Antall. Region Hamarregionen Sør-Østerdal Nord-Østerdal Glåmdalen

Antall bedrifter

Antall tilsagn 0 5 10 13 28

Totalt

0 17 27 32 76

Kilde: Oxford Research og Innovasjon Norge

4.7.2

Næringshager

De fleste kommunene i Hedmark har samarbeid med en næringshage, her forstått som et innovasjonsselskap tatt opp i Sivas Næringshageprogram. Unntakene er kommunene i Hamarregionen, samt Trysil og Kongsvinger. Samarbeidet mellom KNF og de fem næringshagene som opererer i Hedmark varierer imidlertid betydelig. Magnor Næringshage samarbeider tett med KNF i Eidskog kommune, og har bistått 15 av de 26 næringsaktørene som har mottatt tilsagn fra næringsfondet. Også i Solør, der Solørfondet og Solør Næringshage er samlokalisert, er det betydelig overlapp i porteføljen av bedrifter 24

Evaluering av kommunale næringsfond i Hedmark

som støttes gjennom begge ordningene. I evalueringsperioden har fondet gitt 63 tilsagn til 61 ulike bedrifter eller etablerere, hvorav 31 også har mottatt bistand fra næringshagen. Rørosregionen Næringshage har bistått 16 av de 85 bedriftene som er støttet av KNF i seks kommuner i Nord-Østerdal. Denne næringshagen har kun hatt Nord-Østerdalen som del av sitt nedslagsfelt en begrenset periode, hvilket kan tenkes å redusere omfanget av overlapp med bedriftene støttet av KNF. Sør-Østerdalen Næringshage har liten inngripen med næringsaktørene som har mottatt tilsagn fra KNF i de fire kommunene som næringshagen primært opererer i. Kun én næringsaktør har mottatt støtte fra både næringshagen og et næringsfond, samtidig som det i disse fire kommunene kun er gitt støtte til syv bedrifter i evalueringsperioden. Både næringshagen og forvalterne av næringsfond opplyser at det ikke er samhandling mellom dem. KNF i Sør-Odal og Nord-Odal har gitt tilsagn til syv bedrifter i evalueringsperioden, og av disse er tre også støttet av næringshagen. Totalt er det dermed 66 bedrifter i Hedmark som har mottatt tilsagn fra KNF i evalueringsperioden, og som også er støttet av en næringshage. Dette er 24 prosent av de totalt 272 bedriftene som er støttet gjennom et KNF. Tabellen under viser næringshagenes primære geografiske arbeidsområde og antall bedrifter støttet av næringshagene og også av KNF. Variasjoner mellom næringshagene skyldes i det minste delvis totalt antall bedriftsrettede tilsagn innen den enkelte næringshages geografiske arbeidsområde. Tabell 11: Synergier mellom KNF og næringshager Næringshage Magnor Næringshage Odal Næringshage Solør Næringshage Sør-Østerdal Næringshage Rørosregionen Næringshage

Primære geografiske område Eidskog Sør-Odal og Nord-Odal Våler, Åsnes og Grue Elverum, Engerdal, Stor-Elvdal og Åmot Os, Tolga, Tynset, Folldal, Alvdal og Rendalen Totalt

Antall bedrifter 15 3 31 1 16 66

Kilde: Oxford Research

4.7.3

VRI

Det er ingen overlapp mellom bedrifter støttet av KNF og bedrifter som har mottatt støtte fra programmet Virkemidler for Regional FoU og Innovasjon (VRI). Gjennom VRI-programmet kan bedrifter motta tilsagn for å koble seg til forskningsaktører, og på denne måten tilrettelegge for forskningsdrevet innovasjon i egen bedrift. Fraværet av overlapp støtter opp under en hypotese om at næringsaktørene som får tilsagn fra KNF i hovedsak planlegger mindre avanserte utviklingsprosjekter, og i liten grad er i samme kategori som bedrifter som innoverer på grunnlag av forskningskunnskap.

Evaluering av kommunale næringsfond i Hedmark

5. Resultater av tilsagnene fra næringsfond Kommunale næringsfond medfører resultater ved at finansielle ressurser omsettes til utviklingsaktiviteter gjennomført av tilsagnsmottakerne. Bedriftene gjennomfører markedsundersøkelser, investeringer, innovasjoner i produkter, kompetansetilførsel og andre aktiviteter med hensikt å oppnå effekter i form av styrket lønnsomhet, forbedret overlevelsesmulighet, styrket konkurranseevne, etc. De tilretteleggende prosjektene skal gi resultater på samfunns- eller bransjenivå, som på lengere sikt kan forbedre muligheten for næringslivsaktører å lykkes i sin virksomhet. Virkemiddelordninger, som kommunale og regionale næringsfond, legitimeres av at de medfører en addisjonalitet, det vil si en merverdi som ikke ville vært oppnådd uten virkemiddelbruken. Det kan skilles mellom innsats-, adferds- og resultataddisjonalitet:  



Innsatsaddisjonalitet viser til om aktivitet blir iverksatt (eventuelt oppskalert eller fremskyndet) som resultat av tilsagnet. Denne typen resultat bør forventes, ettersom virkemidler har et uttalt mål om å være utløsende for utviklingsaktivitet. Adferdsaddisjonalitet viser til om tilsagnsmottakeres holdning og evne til å prioritere utviklingstiltak endres som følge av støtten fra virkemiddelet og gjennomføringen av det omsøkte prosjektet. Et slikt resultat er ønskelig fordi det tilrettelegger for utviklingsaktivitet i oppfølging av det omsøkte prosjektet, enten på egen kjøl eller med støtte fra virkemiddelapparatet. Virkemiddelet har da støttet opp om å gjøre næringslivet mer utviklingsorientert. Resultataddisjonalitet viser til hva som kommer ut av prosjektet støttet av virkemiddelapparatet. Tilsagnene fra KNF er gjerne relativt små hva angår tilsagnsbeløp, og denne virkemiddelordningen retter seg ikke mot de mest vekstkraftige og innovative bedriftene. Dette har betydning for hvilke resultater som kan forventes fra prosjektene. Potensielt kan resultater og effekter være i form av sikring av virksomhetens drift, omsetningsvekst, bedret lønnsomhet, markeds-, organisasjons- eller vare-/tjenesteinnovasjon, etc.

I dette kapittelet beskrives resultater og effekter av KNF i Hedmark i perioden 2012-15, basert på data fra spørreundersøkelser til tilsagnsmottakere. I tillegg sammenligner vi disse dataene med tilsvarende data fra mottakere av etablerertilskudd i Hedmark, for å gi en indikasjon på effekter av en potensiell, alternativ anvendelse av de finansielle ressursene.

5.1

ADDISJONALITET OG EFFEKTREALISERING

Evalueringen har undersøkt innsatsaddisjonaliteten i tilsagnene for å klargjøre i hvilken grad disse har påvirkning på gjennomføringen av prosjektene som har mottatt tilsagn. Dersom prosjektet ikke ville blitt gjennomført uten tilsagnet er addisjonaliteten til virkemiddelet høy, mens addisjonaliteten lav hvis prosjektet likevel ville blitt gjennomført uten endringer. I spørreundersøkelsen fikk tilsagnsmottakerne spørsmål om hva som ville skjedd med prosjektet dersom det kommunale næringsfondet ikke hadde gitt støtte. De fem svaralternativene er av evaluator definert som å innebære enten høy, middels eller lav addisjonalitet, slik det fremgår i tabell 12.

Evaluering av kommunale næringsfond i Hedmark

Tabell 12: Definisjon på nivå for innsatsaddisjonalitet Nivå for addisjonalitet Lav Middels Middels Høy Høy

Hva ville skjedd med prosjektet dersom næringsfondet ikke hadde gitt støtte? Prosjektet ville blitt gjennomført uten endringer; samme omfang og tidsskjema Prosjektet ville blitt gjennomført i samme omfang, men på et senere tidspunkt Prosjektet ville blitt gjennomført i et mer begrenset omfang, men med samme tidsskjema Prosjektet ville blitt gjennomført på et senere tidspunkt og i et mer begrenset omfang Prosjektet ville ikke blitt gjennomført

Kilde: Oxford Research

Figur 4 viser den rapporterte innsatsaddisjonaliteten til bedrifts- og tilretteleggende tilsagn. Hovedbildet er at tilsagnene i stor grad er avgjørende for realiseringen av både bedriftsrettede- og tilretteleggende prosjekter. Andelen bedriftsrettede prosjekter med høy addisjonalitet er 57 prosent. 18 prosent av tilsagnene har middels og ti prosent har lav innsatsaddisjonalitet. Innovasjon Norges kundeeffektundersøkelser viser at andelen prosjekter med høy addisjonalitet for Innovasjon Norges virkemidler er om lag 65 prosent, og KNF i Hedmark er kun svakt lavere enn dette. I sum indikerer dataene at forvalterne av KNF har lyktes med å mobilisere søkere med behov for offentlig støtte for å gjennomføre utviklingsprosjekter. For de tilretteleggende prosjektene er andelen med høy addisjonalitet 73 prosent. Årsaken til at addisjonaliteten er høyere for tilretteleggende tiltak er trolig at disse er avhengig av en form for ekstern prosjektstøtte, og at det i begrenset grad eksisterer alternative kilder. Figur 4: Innsatsaddisjonalitet for bedriftsrettede- og tilretteleggende tilsagn. Andel. Høy Tilretteleggnede (n=33)

Bedriftsrettede (n=83)

Middel 4

Lav Vet ikke

Kilde: Undersøkelsen for bedriftsrettede- og tilretteleggende tiltak, Oxford Research AS

Surveyresultatene støttes av data fra intervjuene med utvalgte tilsagnsmottakere. Intervjuene viser at tilsagnsmottakerne enten ikke ville realisert prosjektene eller ville ha realisert dem i mindre skala og over en lengre tidsperiode. Det synes å være særlig utforende å få realisert tilretteleggende prosjekter og prosjekter knyttet opp mot kompetanseutvikling og nyetableringer. For nyetableringer er usikkerheten ofte høy, hvilket gjør det utfordrende å innhente privat finansiering. Figur 5 viser i hvilken grad prosjektene som har mottatt tilsagn har fått realisert de forventende effektene. Om lag 70 prosent av både bedrifts- og tilretteleggende prosjekter har i hovedsak fått realisert forventede effekter. De fleste resterende (22-27 prosent) forventer å få realisert effektene senere. Kun en svært liten andel (4 prosent) av mottakerne av bedriftsrettede prosjekter svarer at de ikke forventer vesentlige effekter, mens ingen av mottakerne av tilretteleggende prosjekter oppgir dette svaralternativet. I sum indikerer svargivningen gjennomgående god prosjektgjennomføring og gevinstrealisering i samsvar med forventninger.

Evaluering av kommunale næringsfond i Hedmark

Figur 5: Er prosjektets forventede effekter realisert? Andel.

Tilretteleggnede (n=33)

Bedriftsrettede (n=83)

Ja, effektene er i hovedsak realisert Nei, forventer effektene senere Nei, forventer ikke vesentlige effekter Vet ikke

Kilde: Undersøkelsen for bedriftsrettede- og tilretteleggende tiltak, Oxford Research AS

5.2

BEDRIFTSRETTEDE PROSJEKTER

De bedriftsrettede prosjektene varierer hva angår formål og potensiell nytte, og de ulike prosjektene kan påvirke den aktuelle bedriften på en rekke områder. I spørreundersøkelsen har Oxford Research kartlagt i hvilken grad bedriftene har fått bidrag til samarbeid, kompetanse, innovasjon og en rekke økonomiske indikatorer. 5.2.1

Bidrag til samarbeid, kompetanse og innovasjon

Tilsagnene fra KNF kan bidra til nye samarbeidspartnere, kompetanseutvikling og/eller innovasjon i bedriftene. Slike «myke» effekter kan bidra til en mer solid utviklingsplattform i bedriftene, hvilket tilrettelegger for vekst og forbedret lønnsomhet. Eksempel: Støtte til markeds- og samarbeidsanalyser medførte nye markeder og vekst for bedriften En tømrerbedrift i Fjellregionen har mottatt tilsagn fra det kommunale næringsfondet på 30 000,kroner. Disse midlene ble brukt til innkjøp av konsulenttjenester. Konsulenten undersøkte både markedsmuligheter og identifiserte mulige samarbeidspartnere i de aktuelle markedene. Som et resultat av dette gikk bedriften inn på markedet i nabokommunene og fikk konkrete samarbeidspartnere i hver av dem. Det førte til at bedriften kan ta oppdrag som den før ikke var i stand til. Dette har bidratt til både vekst og bedret lønnsomhet.

Figur 6 viser at andelen respondenter som svarer at prosjektet «i stor grad» har medført en endring er høyest for «bidrag til økt motivasjon for å jobbe videre med utviklingen av ideen/bedriften» (66 prosent av respondentene). Videre rapporterer 55 prosent at prosjektet i stor grad har bidratt til utbedring av varer og tjenester. Omtrent 40 prosent av respondentene rapporterer at prosjektet i stor grad har bidratt til utvikling og forbedring av varer, økt fokus på innovasjon, økt kompetanse og økt samarbeid med andre bedrifter/aktører. Andelen respondenter som svarer at prosjektet i stor grad har medført en endring er lavest for svaralternativene bidrag til utvikling og forbedring av produksjonsprosesser (22 prosent) og nye og forbedrede måter å organisere bedriften på (25 prosent).

Evaluering av kommunale næringsfond i Hedmark

Figur 6: Bidrag til samarbeid, kompetanse og innovasjon for de bedriftsrettede prosjektene. Andel. (n=76)

Økt motivasjon for å jobbe videre med utvikling av ideen/bedriften Nye eller forbedrede måter å organisere bedriften på Utvikling og forbedring av produksjonsprosesser

66 25

22 29

Utvikling og forbedring av tjenester

Økt fokus på innovasjon

Økt kompetanse

Økt samarbeid med andre bedrifter/aktører

Noen grad

Liten grad

20 28

Utvikling og forbedring av varer

Stor grad

8 20

Vet ikke/ikke relevant

Kilde: Undersøkelsen til bedriftsrettede tiltak, Oxford Research AS

5.2.2

Bidrag til økonomisk utvikling

Bedriftsrettede tilsagn er til dels benyttet som etablererstøtte til gründere i en oppstartsfase, og i undersøkelsen til de bedriftsrettede prosjektene ble det spurt om støtten fra næringsfondet har ført til etablering av en ny bedrift. Svarene fremgår av figur 7. 29 prosent av respondentene svarer at tilsagnet har ført til etablering av en ny bedrift. Dette innebærer at mange av prosjektene som hadde bedriftsetablering som målsetning har lyktes. Figur 7: Har støtten fra næringsfondet ført til etablering av en ny bedrift? Andel. Nei Bedriftsrettede (n=83)

Ja Vet ikke

Kilde: Undersøkelsen til bedriftsrettede tiltak, Oxford Research AS

I denne sammenhengen er det imidlertid viktig å være oppmerksom på skillet mellom suksess på kort sikt og suksess på lang sikt. En av etablererne som er intervjuet i forbindelse med evalueringen opplyser at den nyetablerte bedriften etterhvert viste seg å ikke ha et godt nok markedspotensial, og bedriften ble dermed nedlagt. Resultatet for etablereren er dermed at det er avklart at forretningsidéen ikke er levedyktig. Et næringsfond skal ta en viss risiko i anvendelsen av midlene, og ved å klargjøre forretningsidéens mangler kan både etablereren og det offentlige unngå å bruke mer ressurser på denne. 29

Evaluering av kommunale næringsfond i Hedmark

Figur 8 viser i hvilken grad prosjektene har hatt effekt på ulike økonomiske indikatorer. 47 prosent av respondentene mener prosjektet støttet av KNF i stor grad har medført bedret overlevelsesmulighet for bedriften. Videre svarer 42 prosent at prosjektet i stor grad har bidratt til økt omsetning, 37 prosent til økt konkurranseevne og 36 prosent til økt lønnsomhet. Færrest (22 prosent) svarer at prosjektet i stor grad har bidratt til økt sysselsetting, hvilket må ses i sammenheng med at størrelsen på tilsagnene stort sett er ganske små, og dermed har begrensede muligheter til å påvirke sysselsettingsnivået. Figur 8: Bidrag til økonomiske indikatorer (n=76)

Økt sysselsetting

Økt lønnsomhet

Styrket konkurranseevne

Økt omsetning

Noen grad

Liten grad

26 32

Stor grad

Bedret overlevelsesmulighet

11 21

Vet ikke/ikke relevant

Kilde: Undersøkelsen til bedriftsrettede tiltak, Oxford Research AS

Intervjuene med utvalgte tilsagnsmottakere viser at det er betydelig variasjon i hvilke økonomiske effekter som oppnås. Denne variasjonen skyldes først og fremst at tilsagnsmottakerne har ulike vekstambisjoner. Noen ønsker å vokse, mens andre bare ønsker å sikre driften. Alle de undersøkte prosjektene bidro til å gi bedriftene forbedrede overlevelsesmuligheter. For de tilsagnsmottakerne som hadde vekstambisjoner, bidro prosjektene i en viss grad også til økt omsetning og bedret lønnsomhet. KNF kan dermed tilrettelegge for økt vekst å verdiskaping ved å prioritere bedrifter og etablerere med vekstambisjoner. Entreprenørskapsforskningen viser at det er en sammenheng mellom intensjoner og faktisk vekst. Tilsagnsmottakerne er spurt om de er fornøyd med tjenesten fra de kommunale næringsfondene (figur 9). 72 prosent av respondentene vil anbefale andre å benytte næringsfondet. 82 prosent rapporter at deres henvendelser ble møtt med interesse, og 79 prosent at de fikk rask respons på forespørselen. For den videre oppfølgingen er det 54 prosent som gir uttrykk for at medarbeiderne har god kompetanse, 53 prosent som i stor grad mener at medarbeiderne forstår bedriftens utfordringer og 43 prosent som mener at bedriften fikk god veiledning og oppfølging. Kun 16 prosent rapporterer at de fikk god oversikt over andre offentlige støtteordninger for næringslivet gjennom næringsfondet, hvilket kan ha sammenheng med at dette ikke har vært tema i kontakten mellom KNF og tilsagnsmottaker.

Evaluering av kommunale næringsfond i Hedmark

Figur 9: I hvilken grad er du/din bedrift fornøyd med hvordan det kommunale næringsfondet fungerer? (n=76)

Jeg/min bedrift vil anbefale andre å benytte næringsfondet Gjennom næringsfondet fikk jeg/min bedrift god oversikt over andre offentlige støtteordninger for næringslivet

72 16

Jeg/min bedrift fikk god veiledning og oppfølging

17 26 54

Medarbeiderne forstår mine/min bedrifts utfordringer

Liten grad

22 12

14 9

82 63

Mine/min bedrifts henvendelse(r) ble møtt med interesse

Noen grad

11 18

Jeg/min bedrift fikk rask respons på forespørsel

Stor grad

5 7

Medarbeiderne har god kompetanse

Tilbudet/støtten fra det kommunale næringsfondet var lett tilgjengelig

7 5 11 4 4

4 7

Vet ikke/ikke relevant

Kilde: Undersøkelsen til bedriftsrettede tiltak, Oxford Research AS

Intervjuene med utvalgte tilsagnsmottakere viser at de er godt tilfreds med hvordan næringsfondene markedsføres og forvaltes. Bedriftene og etablererne er også gjennomgående godt fornøyd med servicen, oppfølgingen, kompetansen og saksbehandlingstiden i kommunen. Potensielt kan KNF ta en sterkere rolle når det gjelder å informere om øvrige muligheter som finnes i virkemiddelapparatet, i den grad dette er relevant for bedriftene man er i kontakt med.

5.3

TILRETTELEGGENDE PROSJEKTER

De tilretteleggende prosjektene er tildelt offentlige aktører eller utviklingsaktører, og skal gi resultater på samfunns- eller bransjenivå. Gjennom spørreundersøkelsen har evaluator undersøkt hvordan prosjektene påvirker lokalsamfunnet. En del av mottakerne av tilsagn om tilretteleggende prosjekter har mottatt flere tilsagn, og er i surveyen bedt om å svare på grunnlag av tilsagnet med høyest beløp. Figur 10 viser at 60 prosent av respondentene rapporterte at prosjektet i stor grad har bidratt til å opprettholde/videreutvikle eksisterende bedrifter og 57 prosent sier at prosjektet i stor grad har bidratt til å øke innovasjonsevnen. 43 prosent av respondentene gir uttrykk for at prosjektet i stor grad har bidratt til å gjøre stedet/kommunen/området mer attraktivt som lokaliseringsvalg for bedrifter. Dersom man for dette svaralternativet også inkluderer respondentene som har svart «i noen grad», så omfattes hele 90 prosent av respondentene.

Evaluering av kommunale næringsfond i Hedmark

Figur 10: Bidrag til økonomisk utvikling for de tilretteleggende prosjektene. Andel. (n=30)

Øke innovasjonsevnen

Etablere nye bedrifter

Sikre eksisterende arbeidsplasser Gjøre stedet/kommunen/området mer attraktivt som lokaliseringsvalg for bedrifter

13 20

Liten grad

Noen grad

43 40

Skape nye arbeidsplasser

Opprettholde/videreutvikle eksisterende bedrifter

Stor grad

Vet ikke/ikke relevant

Kilde: Undersøkelsen for tilretteleggende tiltak, Oxford Research AS

Tilsagnsmottakerne er spurt om i hvilken grad prosjektene har bidratt til effekter på samfunnsnivå (figur 11). 83 prosent av respondentene rapporterer at prosjektet i stor grad har bidratt til økt samarbeid/nettverk med andre aktører. Andelen respondenter som mener prosjektet i stor grad har hatt en effekt er 57 prosent for svaralternativet økt kompetanse for målgruppen og 50 prosent for svaralternativet gjøre området mer attraktivt som reisemål. Prosjektene har i mindre grad bidratt til å øke/stabilisere befolkningen og å styrke regionale sentra. Figur 11: Bidrag til samfunnsutvikling for de tilretteleggende prosjektene. Andel. (n=30)

Å stabilisere eller øke befolkningen

Å gjøre stedet/kommunen/området mer attraktivt som reisemål Å gjøre stedet/kommunen/området mer attraktivt som bosted Å styrke regionale sentra Økt tilgjengelighet (bedre veier, havner, andre transporttiltak og/eller bredbånd) Økt kompetanse (realkompetanse og/eller formalkompetanse) for målgruppen

47 50 40

Noen grad

20 13

Liten grad

7 27

20 27

Kilde: Undersøkelsen for tilretteleggende tiltak, Oxford Research AS

20 23

Samarbeid/nettverk med andre aktører

Stor grad

Vet ikke/ikke relevant

13 13

Evaluering av kommunale næringsfond i Hedmark

Eksempel: Støtte til etablering av kommunal næringshage Også bedrifter i mer sentrale områder av Hedmark har behov for utviklingshjelp, og som følge av det oppsto det en idé om å etablerer en næringshage i Brumunddal. Det kommunale næringsfondet ga tilsagn om 600 000,- kroner i tilskudd til et toårig prosjekt med formål å få næringshagen realisert. Gjennom samarbeid med en privat investor fikk en på plass et egnet lokale. Midlene fra næringsfondet ble brukt til å dekke utgifter til mange utviklingsrelaterte oppgaver i starten, og det ble utviklet en portefølje av fasiliteter og tilbud til bedriftene og etablererne. Dette hadde det ikke vært mulig å få til uten støtte fra næringsfondet. I løpet av toårsperioden kom 26 bedrifter på plass i næringshagen, og disse kan vise til en samlet vekst i antall ansatte på 45 personer etter innflyttingen. Kommunen har nå overtatt ansvaret for næringshagen, og det arbeides med en strategi for den videre utviklingen.

5.4

SAMMENLIGNET MED INNOVASJON NORGES VIRKEMIDLER

Evalueringen skal gi Hedmark fylkeskommune et kunnskapsgrunnlag for en vurdering av om finansiering av de kommunale næringsfondene bør opprettholdes, eller om en alternativ anvendelse av midlene kan gi bedre avkastning. Dette er svært utfordrende å dokumentere, ettersom det krever sammenligning av effekter av KNF med effekter av en alternativ anvendelse. Under følger en sammenligning av data fra spørreundersøkelsen til mottakere av bedriftsrettede tilsagn i Hedmark i 2012-15, og data fra kundeeffektundersøkelsen til mottakere av tilsagn fra Innovasjon Norge. Fra kundeeffektundersøkelsen har vi trukket ut mottakere av etablerertilskudd i Hedmark i perioden 2012-15 (85 tilsagn). Etablerertilskudd er det virkemiddelet i Innovasjon Norges portefølje som er mest sammenlignbart med bedriftsrettede tilsagn fra KNF. Gjennomsnittlig tilsagnsbeløp er 250 000,- kroner fra virkemiddelet etablerertilskudd og 36 000,- fra KNF, hvilket må tas høyde for i tolkingen av dataene. I figur 12 fremgår rapportert innsatsaddisjonalitet for de to ordningene. Andelen som rapporterer om høy innsatsaddisjonalitet er 69 prosent for mottakere av etablerertilskudd og 57 for mottakere av tilsagn fra KNF. Figur 12: Sammenligning av innsatsaddisjonalitet fra kommunale næringsfond og etablerertilskudd Høy Innovasjon Norge (n=85)

Bedriftsrettede (n=83)

5 2

Middels Lav Vet ikke

Kilde: Kundeeffektundersøkelsen fra Innovasjon Norge og undersøkelsen til bedriftsrettede tiltak, Oxford Research AS

I figur 13 sammenlignes data for effekt av de to virkemiddelordningene på ulike økonomiske indikatorer. Effektene av etablerertilskudd er gjennomgående betydelig større enn effektene av tilsagn fra KNF. Det er grunn til å anta at flere forhold forklarer variasjonene i effekt. Mottakerne av etablerertilskudd mottar i snitt betydelig høyere tilsagnsbeløp, hvilket i seg selv bør medføre større effekter. I tillegg er det nok sterkere konkurranse om etablerertilskudd enn om tilsagn fra KNF, hvilket bidrar til

Evaluering av kommunale næringsfond i Hedmark

et høyere «nivå» på prosjektsøknadene om etablerertilskudd. Med tilsagn fra Innovasjon Norge medfølger dessuten oppfølging og kompetanseoverføring fra finansieringsrådgiver, i sterkere grad enn hva er tilfelle for tilsagn fra KNF. Figur 13: Sammenligning av effekt fra kommunale næringsfond og etablerertilskudd. Andel stor effekt.

Økt sysselsetting

Økt omsetning

Økt lønnsomhet

Styrket konkurranseevne

Bedret overlevelsesmulighet

47 0

Etablerertilskudd

Kommunale næringsfond

Kilde: Kundeeffektundersøkelsen fra Innovasjon Norge og undersøkelsen til bedriftsrettede tiltak, Oxford Research AS

Evaluering av kommunale næringsfond i Hedmark

6. Oppsummering og vurdering I dette kapittelet fremgår Oxford Researchs oppsummering av innhentede data, samt en vurdering av sentrale problemstillinger i evalueringen.

6.1

OM ANVENDELSEN AV MIDLENE

Hedmark fylkeskommune har de senere årene bevilget omlag ti millioner kroner årlig til kommunale næringsfond. For perioden 2012-15 har fylkeskommunen bevilget 38,6 millioner kroner til KNF, hvilket utgjør 14,4 prosent av fylkeskommunens totale midler til regional utvikling. Hedmark fylkeskommune har de senere årene tildelt midler til KNF i alle kommunene i fylket, ut fra en fordelingsnøkkel basert på den enkelte kommunes plassering innen det distriktspolitiske virkeområdet og innbyggerantall. Både KMD og Hedmark fylkeskommune gir føringer for anvendelsen av midlene. KMDs målsettinger er knyttet til å styrke verdiskaping, sysselsetting og konkurransekraft, forbedre rammebetingelser for næringsvirksomhet og utvikle attraktive regioner. Fylkeskommunens retningslinjer for tildeling av midler fra kommunale næringsfond sier at de tre programområdene verdiskaping, kompetanse og konkurransedyktige byer og steder bør prioriteres ved en tildeling. Målformuleringene må kunne sies å være relativt vide, og gir rom for regionale og kommunale prioriteringer innenfor dette rammeverket. Rapporterte tilsagn fra KNF i perioden viser at det er tildelt totalt 30 361 662,- kroner, hvilket er et underforbruk på 8 197 511,- kroner, det vil si 21 prosent av midlene tilført fra fylkeskommunen. Reelt sett er det antakelig bevilget et noe større beløp, ettersom det er indikasjoner på at enkelte tilsagn sannsynligvis mangler i oversikten. Men det er uansett i perioden akkumulert betydelige midler i næringsfondene samlet sett. Gjennom KNF støttes delvis etablerere og bedrifter med mindre beløp, med tanke om at tilsagnet skal ha utløsende effekt for en utviklingsaktivitet hos mottakeren, og delvis tilretteleggende tiltak som skal støtte opp om forbedrede rammebetingelser for næringslivet og om kommunens attraksjon og utvikling. I bedriftsrettede prosjekter skal effektene av tilsagnet, i form av bedriftsetablering, økt verdiskaping, økt sysselsetting, forbedret konkurranseevne, etc., realiseres av tilsagnsmottakeren. I tilretteleggende prosjekter er det ikke tilsagnsmottakeren selv som er tiltenkt å realisere effektene. I stedet skal prosjektet tilrettelegge for at andre virksomheter kan realisere ønskede effekter. Totalt er det i fireårsperioden gitt 507 tilsagn, hvorav 221 til tilretteleggende prosjekter og 286 til bedriftsrettede prosjekter. De tilretteleggende prosjektene utgjør 44 prosent av totalt antall prosjekter, og disse har mottatt 70 prosent av totalt tildelte midler, mens de bedriftsrettede prosjektene utgjør 56 prosent av totalt antall prosjekter, som har mottatt 30 prosent av totalt tildelte midler. Gjennomsnittlig tilsagnsbeløp var 110 000,- kroner for de tilretteleggende prosjektene og 36 000,- kroner for de bedriftsrettede prosjektene. Det er betydelig variasjon mellom fondene når det gjelder antall tiltak som er støttet og balansen mellom tilretteleggende og bedriftsrettede tiltak. Denne fordelingen må imidlertid ses i sammenheng

Evaluering av kommunale næringsfond i Hedmark

med øvrige, tilgjengelige midler til næringsutvikling i kommunene. I 13 av de 18 kommunene/regionene disponerer kommunen kraftkonsesjonsmidler. Blant kommunene som disponerer konsesjonskraftmidler er det en utbredt praksis å tildele midler fra Kraftfondet til bedriftsprosjekter, mens KNF helt eller delvis benyttes til større, tilretteleggende prosjekter.

6.2

NÆRINGSFOND KOMPLEMENTERER VIRKEMIDDELAPPARATET

Oxford Research mener et fortrinn ved KNF er at tilbudet bidrar til å komplementere virkemiddelapparatet. Virkemiddelet, slik det anvendes til tilsagn bedrifter og etablerere, har andre kvalifikasjonskrav og målgrupper enn virkemidler som tilbys av Innovasjon Norge, Siva og andre virkemiddelaktører. Dersom KNF avvikles som virkemiddel vil etablererne og bedriften kun i liten grad kunne rette seg mot andre ordninger for bistand. Mottakerne av midler fra KNF kvalifiserer i de fleste tilfellene ikke til å motta tilsagn fra Innovasjon Norge. For eksempel faller varehandel utenfor Innovasjon Norges målgruppe. I tillegg er innovasjonshøyden i prosjektene som støttes av KNF i stor grad ikke tilstrekkelig for å kvalifisere til støtte fra Innovasjon Norge. Mange av bedriftene som har mottatt tilsagn fra KNF er levebrødsbedrifter der ambisjonen ikke er å vokse, men snarere å sikre bedriftens overlevelse. Samtidig kan KNF betraktes som en del av et større økosystem for næringsfremme, der synergier mellom ulike ordninger forsterker effekten av det enkelte verktøy. Et tilsagn fra KNF kan kombineres med kompetansetilførsel fra en næringshage, som i sum styrker bedriftens utviklingsevne og -vilje og kvalifiserer den for støtte fra Innovasjon Norge. Data innhentet i evalueringen viser at 16 prosent av bedriftene støttet gjennom KNF også er kunder i Innovasjon Norge, mens 24 prosent har mottatt kompetansestøtte fra én av de fem Siva-støttede næringshagene som opererer i Hedmark. Det er ingen overlapp med VRI-programmet, hvilket ikke er overraskende ettersom dette programmet har som formål å mobilisere bedrifter til forskningsdrevet innovasjon, og dermed retter seg mot et annet bedriftssegment enn KNF. Et annet fortrinn ved KNF er at beslutningsmyndighet knyttet til tilsagn flyttes ned på lokalnivå, til forvaltere som er fysisk lokalisert i kommunen (eller regionen) og som har inngående kjennskap til det næringsliv som skal betjenes. KNF ses som en viktig del av verktøykassen i kommunene. Tildeling fra fylkeskommunen til KNF betraktes av kommunene som viktig fordi det gir kommunene spillerom til å prioritere tiltak som vurderes å være viktige for å styrke næringslivet i den enkelte kommune. Ordningen med KNF, slik den praktiseres i Hedmark, har en tydelig distriktsprofil ved at den sørger for fordeling av næringsutviklingsmidler til alle kommunene. De fleste kommunene er distriktskommuner med utfordringer knyttet til nedgang i befolkning og arbeidsplasser, og innsats for å støtte opp om næringsutvikling betraktes derfor som en viktig oppgave. Næringsutvikling er imidlertid ikke en obligatorisk oppgave for en kommune, og ettersom mange kommuner har en anstrengt økonomi er det begrensede midler å hente til denne funksjonen. For kommuner med svært begrensede ressurser til næringsutvikling er dermed midlene til KNF særlig viktige. Enkelte kommuner har verken andre finansieringsordninger eller vesentlige utviklingsressurser å tilby næringslivet, og KNF får dermed en sentral posisjon for disse kommunene. For de små kommunene er hver enkelt arbeidsplass viktig, og dersom kommunen kan bidra til etablering av én arbeidsplass så er det et vesentlig resultat.

Evaluering av kommunale næringsfond i Hedmark

Forvalterne i kommunene er svært positive til KNF som verktøy, både overfor næringslivet og som finansiell kilde for tilretteleggende prosjekter. Det argumenteres for at det er en fornuftig og effektiv anvendelse av regionale utviklingsmidler å kanalisere disse gjennom KNF. Midlene gir kommunene fleksibilitet til å støtte opp om initiativer som fremkommer og som kan være til fordel for kommunens næringsliv. Strukturen rundt KNF er ubyråkratisk, og tilsagn kan oppnås av en etablerer eller bedrift i løpet av relativt kort tid. Flere trekker frem at KNF benyttes strategisk, for å få i gang prosesser som senere kan tas videre av andre aktører. Tildelingene til KNF har også gitt forutsigbarhet for kommunene og deres arbeid med næringsutvikling.

6.3

INNRETTINGEN AV NÆRINGSFOND

Intervensjonslogikken til virkemiddelet kommunale næringsfond er etter Oxford Researchs vurdering lite tydelig. Målsettingene for virkemiddelbruken følger av nasjonale og fylkeskommunale føringer, og kommer til uttrykk i kommunale eller regionale vedtekter og retningslinjer. Utover å skulle støtte opp under vekst og utvikling er målformuleringene lite spissede, selv om enkelte KNF spesifiserer satsingsområder i anvendelsen av næringsfondet. De finansielle ressursene som kanaliseres gjennom virkemiddelet brukes i tillegg til å støtte opp under tiltak av svært ulik karakter. Særlig er det forskjell på bedriftsrettede og tilretteleggende prosjekter, som virker på svært ulik måte når det gjelder å omsette ressurser til resultater og effekter. Innenfor kategorien bedriftsrettede prosjekter varierer tilsagnsbeløp fra 5 000,- kroner til 300 000,- kroner, hvilket åpenbart har betydning for hvilken gevinst som kan forventes av virkemiddelbruken. Kategorien tilretteleggende prosjekter kan betegnes som en sekkepost bestående av prosjekter med stor variasjonsbredde hva angår innhold og formål. Den noe utydelige intervensjonslogikken betyr ikke at effekten av virkemiddelbruken nødvendigvis er liten. Det kan pekes på mange prosjekter støttet av KNF som kan betegnes som svært vellykkede, og der tilsagnet fra KNF har vært avgjørende for realiseringen av prosjektet. Likevel er det Oxford Researchs oppfatning at en tydelig innretting bidrar til å styrke effektene av et virkemiddel. Det kan argumenteres for at fylkeskommunen kan bli tydeligere på hva man ønsker at KNF skal kunne anvendes til, og hva målsettingene for virkemiddelbruken skal være. Det er potensial for å stille strengere krav til kommunene når det gjelder styringsdokumenter og rutiner for rapportering og oppfølging av tilsagnsmottakere. Datagrunnlaget gir ikke grunnlag for slutninger om sammenheng mellom forvaltning av KNF og resultater av tilsagnene. Det er for eksempel ikke grunnlag for å hevde at løpende opptak av søknader eller opptak ved faste datoer gir best effekt, eller at bruk av elektronisk søknadsportal påvirker resultatene av prosjekter. Samtidig kan det argumenteres for at det ikke eksisterer et tilfang av utviklingstiltak i kommunene som muliggjør en stringent seleksjon av tiltak som er i stand til å optimalisere gevinstene av ressursinnsatsen. Ordningen med KNF fremstår som «frie» midler som kommunene kan forvalte og fordele som de ønsker, basert på kjennskapet til næringslivet i egen kommune og prosjektsøknadene man lykkes med å mobilisere. Tilbakemelding fra forvalterne selv er at ordningen gir forutsigbarhet og fleksibilitet, der utviklingsprosjekter kan støttes opp om på en ubyråkratisk måte.

Evaluering av kommunale næringsfond i Hedmark

6.4

RESULTATER AV NÆRINGSFOND

Oxford Research har undersøkt resultater av KNF i Hedmark gjennom en spørreundersøkelse og intervjuer med tilsagnsmottakere. Virkemiddelordninger, som KNF, legitimeres av at de medfører en addisjonalitet, det vil si en merverdi som ikke ville vært oppnådd uten virkemiddelbruken. Hovedbildet er at KNF i Hedmark har en høy innsatsaddisjonalitet, det vil si at tilsagnene i stor grad er avgjørende for realiseringen av både bedriftsrettede og tilretteleggende prosjekter. Dette indikerer at forvalterne av KNF har lyktes med å mobilisere søkere med behov for offentlig støtte for å gjennomføre utviklingsprosjekter, i motsetning til kun å ha tilført finansiering til prosjekter som uansett ville blitt gjennomført. Videre viser evalueringen at gjennomføringen av prosjektene og gevinstrealiseringen er i samsvar med prosjekteiernes forventninger. Når det gjelder de «myke» effektene av tilsagn fra KNF så er andelen som svarer at prosjektet «i stor grad» har medført en endring høyest for «bidrag til økt motivasjon for å jobbe videre med utviklingen av ideen/bedriften» (66 prosent av respondentene). Videre rapporterer 55 prosent at prosjektet i stor grad har bidratt til utbedring av varer og tjenester. Omtrent 40 prosent av respondentene rapporterer at prosjektet i stor grad har bidratt til utvikling og forbedring av varer, økt fokus på innovasjon, økt kompetanse og økt samarbeid med andre bedrifter/aktører. For de «harde» økonomiske indikatorene svarer 47 prosent av respondentene at prosjektet i stor grad har medført bedret overlevelsesmulighet for bedriften. Videre svarer 42 prosent at prosjektet i stor grad har bidratt til økt omsetning, 37 prosent til økt konkurranseevne og 36 prosent til økt lønnsomhet. 29 prosent av respondentene svarer at tilsagnet har ført til etablering av en ny bedrift. Dette innebærer at mange av prosjektene som hadde bedriftsetablering som målsetning har lyktes. Mottakere av tilsagn til tilretteleggende prosjekter er spurt om i hvilken grad prosjektene har bidratt til effekter på samfunnsnivå. 83 prosent av respondentene rapporterer at prosjektet i stor grad har bidratt til økt samarbeid/nettverk med andre aktører, og 57 prosent at det i stor grad har bidratt til økt kompetanse for målgruppen. Prosjektene har i mindre grad bidratt til å øke/stabilisere befolkningen og å styrke regionale sentra.

6.5

ALTERNATIV BRUK AV MIDLENE

Evalueringen skal gi Hedmark fylkeskommune et kunnskapsgrunnlag for en vurdering av om finansiering av de kommunale næringsfondene bør opprettholdes, eller om en alternativ anvendelse av midlene kan gi bedre avkastning. Behovet for prioritering mellom ulike poster har blitt sterkere ved fremlegg av utkast til statsbudsjett i september 2016, der tildelingen av regionale utviklingsmidler til Hedmark fylkeskommune foreslås redusert med om lag 30 prosent. Fylkeskommunen har handlingsrom til å prioritere andre ordninger enn KNF, og potensialet for i stedet å støtte opp om større regionale satsinger er på agendaen i politiske fora både i fylket og regionalt. I Glåmdalen er muligheten for å etablere et regionalt næringsfond diskutert, uten at det er konkludert. Den tiltenkte modellen har vært å kombinere midler fra KNF i seks kommuner, for på den måten å kunne gå inn i større prosjekter, samt prioritere prosjekter med regionalt nedslagsfelt. Også i

Evaluering av kommunale næringsfond i Hedmark

Nord-Østerdal har spørsmålet om KNF bør benyttes til små bedriftsprosjekter eller større, regionale prosjekter vært på den politiske agendaen. Fylkeskommunen ønsker å oppnå størst mulig effekt av bruken av de regionale utviklingsmidlene, samtidig som det erkjennes at det er svært utfordrende å måle effekten av tilsagn fra KNF og fra andre prosjekter og satsinger som støttes av regionale utviklingsmidler. Tilsagn fra KNF, og også fra andre virkemiddelordninger, realiseres i en samfunnskontekst, der det er umulig å fullt ut isolere effekten av tilsagnet fra andre faktorer som påvirker utfallet av et prosjekt. I evalueringen er det intervjuet et utvalg tilsagnsmottakere, og denne informasjonen bidrar til å belyse effekten av virkemiddelet. I intervjuene kan evaluator få innsikt i tilsagnsmottakers vurdering av tilsagnets effekt, inkludert hva som ville skjedd med utviklingsprosjektet uten tilsagnet. Imidlertid gir ikke et fåtall slike intervjuer grunnlag for generelle slutninger om virkemiddelets effekt. Oxford Research har sammenlignet innsatsaddisjonalitet og effekter av KNF med tilsagn fra Innovasjon Norges virkemiddel etablerertilskudd, avgrenset til Hedmark i perioden 2012-15. Etablerertilskudd vurderes å være med mest sammenlignbare virkemiddelet i Innovasjon Norges portefølje. Sammenligningen viser at innsatsaddisjonaliteten fra KNF er noe svakere enn for etablerertilskudd, og effektene av etablerertilskudd er gjennomgående betydelig større enn effektene av tilsagn fra KNF. Det er grunn til å anta at flere forhold forklarer variasjonene i effekt. Mottakerne av etablerertilskudd mottar i snitt betydelig høyere tilsagnsbeløp, hvilket i seg selv bør medføre større effekter. I tillegg er det nok sterkere konkurranse om etablerertilskudd enn om tilsagn fra KNF, hvilket bidrar til et høyere «nivå» på prosjektsøknadene om etablerertilskudd. Med tilsagn fra Innovasjon Norge medfølger dessuten oppfølging og kompetanseoverføring fra finansieringsrådgiver, i sterkere grad enn hva er tilfelle for tilsagn fra KNF.

Evaluering av kommunale næringsfond i Hedmark

DANMARK

NORGE

SVERIGE

FINLAND

BRUXELLES

LATVIJA

Oxford Research A/S Falkoner Allé 20 2000 Frederiksberg Danmark Tel: (+45) 3369 1369 office@oxfordresearch.dk

Oxford Research AS Østre Strandgate 1 4610 Kristiansand Norge Tel: (+47) 4000 5793 post@oxford.no

Oxford Research AB Norrlandsgatan 11 103 93 Stockholm Sverige Tel: (+46) 08 240 700 office@oxfordresearch.se

Oxford Research Oy Helsinki: Fredrikinkatu 61a, 6krs. 00100 Helsinki, Suomi www.oxfordresearch.fi 0 office@oxfordresearch.fi

Oxford Research C/o ENSR 5. Rue Archiméde Box 4, 1000 Brussels www.oxfordresearch.eu office@oxfordresearch.eu

Baltijas Konsultācijas, SIA Vīlandes iela 6-1 LV-1010, Rīga, Latvija Tel.: (+371) 67338804 info@balticconsulting.com www.balticconsulting.com