Veien blir til mens man går by Oxford Research Norge

Evaluering av Veiledningssentrene i Akershus fylkeskommune

Veien blir til mens man g책r Evaluering av veiledningssentrene i Akershus fylkeskommune

Evaluering av Veiledningssentrene i Akershus fylkeskommune

Evaluering av veiledningssentrene i Akershus fylkeskommune Oppdragsgiver: Akershus fylkeskommune Prosjektperiode: Juni-november 2015 Evalueringsteam: Prosjektleder: Stine Meltevik Forfattere: Stine Meltevik, Marthe Rosenvinge Ervik, Finn Ivar Lied og Rune Stiberg-Jamt

Om Oxford Research Knowledge for a better society

Oxford Research er et nordisk analyseselskap. Vi dokumenterer og utvikler kunnskap gjennom analyser, evalueringer og utredninger slik at politiske og strategiske aktører kan få et bedre grunnlag for sine beslutninger. Vi kombinerer vitenskapelige arbeidsmetoder med kreativ idéutvikling for å tilføre våre kunder ny kunnskap. Vårt spesialfelt er analyser og evalueringer innen nærings- og regionalutvikling, forskning og utdanning samt velferds- og utdanningspolitikk. Oxford Research ble grunnlagt i 1995 og har selskaper i Norge, Danmark, Sverige, Finland og Latvia. Oxford Research er en del av Oxfordgruppen og retter sitt arbeid mot det nordiske og det europeiske markedet. Oxford Research AS Østre Strandgate 1 4623 Kristiansand Norge (+47) 40 00 57 93 post@oxford.no www.oxford.no

Evaluering av Veiledningssentrene i Akershus fylkeskommune

Innhold Forord 1.

Oppsummerende konklusjon og innspill til videreutvikling

Organisasjonsstruktur

Samarbeid

Evaluators innspill til videreutvikling

1.3.1 1.3.2

4 5

Hva bør gjøres på senternivå? Hva bør gjøres på overordnet nivå?

Om evalueringen

HVA ER EVALUERT?

2.1.1 2.1.2

8 8

Om veiledningssentrenes tiltak og aktiviteter Skolesituasjonen i Akershus

Evalueringsdesignet

2.2.1 2.2.2 2.2.3 2.2.4

10 10 11 13

Problemstillinger Justering av fokus Metodisk tilnærming Evalueringen som innspill til videre utviklingsarbeid

Samlokalisering som organisatorisk virkemiddel

Organisering og styring

Overordnet organisering og styring

4.1.1 4.1.2 4.1.3 4.1.4

15 16 17 17

Styringsdialog Kontroll Koordinering og samhandling Vurdering av overordnet organisering og styring

Intern organisering av veiledningssentrene

4.2.1 4.2.2 4.2.3 4.2.4

19 19 21 22

Intern styring Samarbeid og kommunikasjon Kompetanse og ressurser Vurdering av intern organisering

Eksternt samarbeid Kjennskap og kommunikasjon

5.1.1 5.1.2 5.1.3

24 25 26

Kjennskap Kontakt – hyppighet og omfang Initiativ til dialog

Kvalitet og innhold i samarbeidet

5.2.1 5.2.2 5.2.3

27 28 22

Rutiner og møteplasser Samarbeidets kvalitet Involvering av ulike tjenester

Oxford Researchs vurdering av samarbeid utover veiiledningssentrenes grenser

Indikatorer på resultatkvalitet

Innledning

Premisser for indikatorutvikling

Evaluering av Veiledningssentrene i Akershus fylkeskommune

M책ling av resultater mer generelt

om indikatorutviklingen

Om Excel-filen

Konklusjon, styrker og forbedringsomr책der

Konklusjon

Veiledningssentrenes styrker

Forbedringsomr책der

Figurliste

Tabelliste

Evaluering av Veiledningssentrene i Akershus fylkeskommune

Forord Både for brukerne av veiledningssentrene og for sentrene selv, er man grunnleggende sett inne i en utviklingsprosess. Derav tittelen på foreliggende rapport. For veiledningssentrene startet prosessen for en stund siden, og har medført samlokalisering av flere tjenester i tre sentre. Nå skal prosessen videreføres. Det gjør også at rapporten har et noe annerledes format enn vanlig. Den legger opp til en større interaksjon med leseren, gjennom spørsmål til refleksjon og rom for å notere tanker og ideer. Slik at den kan benyttes like mye som et prosessverktøy, og er ikke utelukkende ment for lesing. Oxford Research har inngått i en pågående prosess og at denne prosessen har fått være styrende for vårt oppdrag og ikke motsatt, har vært viktig. Derfor har evalueringen tatt en noe annen form enn hva som opprinnelig var planen. Vi har fokusert mer på overordnet virksomhetsstyring og derigjennom gitt sentrene frihet til å arbeide med egne styringssystemer og prosesser for å nå oppsatte mål. Prosessen har vært avhengig av en tett og god dialog med oppdragsgiver. Det har vi hatt og vi takker Morten Ellingsen, Hilde Kløvfjell og Jon Arne Eide for det. I tillegg har vi hatt åpne og givende intervjuer med både ledelse og ansatte i alle tre veiledningssentrene, samt en rekke eksterne samarbeidspartnere. Oxford Research takker for oppdraget og ønsker god lesing og lykke til videre!

Med vennlig hilsen

Stine Meltevik Prosjektleder

Rune Stiberg-Jamt Adm. dir.

Evaluering av Veiledningssentrene i Akershus fylkeskommune

1. Oppsummerende konklusjon og innspill til videreutvikling Hensikten med denne evalueringen er å få et tydelig bilde av organisasjonens sterke og svake sider som gir grunnlag for en planmessig utvikling. Evalueringen har hovedområder;   

tatt

utgangspunkte

Imidlertid er det evaluators oppfatning at sentrene i stort har lykkes med å organisere arbeidet internt slik at forutsetningene for at oppdrag blir løst i samarbeid er til stede.

tre Å utløse og utnytte de synergiene som dette grunnlaget gir, er imidlertid ikke gjort til fulle. Veiledningssentrene har også et forbedringsområde knyttet til å fronte sine tjenester som del av et senter og en helhet.

Organisasjonsstruktur Samarbeid med eksterne Utarbeidelse av indikatorer på resultatkvalitet

I hvilken grad er det samsvar mellom kompetanse og oppgaver?

Hoveddel tre av oppdaget – indikatorutviklingen – er ikke omtalt i dette kapittelet da dette arbeidet rapporteres i vedlegg.

Kompetansesammensetningen på sentrene beskrives som høy, både i forhold til formell kompetanse og erfaringsbasert kompetanse. Det er imidlertid slik at sentrene er sammensatt av tjenester med ulik profesjonsgrad. Mens feks PPT er en kompetansetung og profesjonsstyrt tjeneste kan Karriereveiledning på den andre siden sies å tradisjonelt være en mindre kompetansetung tjeneste, hvor man ikke har en like tydelig profesjonstradisjon. Dette spennet kan være krevende å lede og forholde seg til organisatorisk.

Gitt at bruken av rapporten er tenkt som et grunnlag inn i utviklingsarbeidet til Akershus fylkeskommune, bærer rapportens utforming preg av dette; den er utformet som et arbeidsverktøy. Basert på de funn og analyser som er gjort, er evaluators oppsummerende konklusjoner på oppdragets problemstillinger som følger;

I veiledningssentrene ser det imidlertid ut at man i stor grad har rekruttert høyt utdannet og erfarent personell, og at dette er rustet til å gjennomføre de oppgavene sentrene er satt til å løse. Alderssammensetningen gjør imidlertid at man på relativt kort sikt bør ha en plan for rekrutering med fokus på fremtidig nødvendig kometanse.

ORGANISASJONSSTRUKTUR Hvordan har ledelsen organisert arbeidet internt slik at oppdraget blir løst i samarbeid, og hvordan har veiledningssentrene utviklet gode interne rutiner?

Hvordan er organisasjonen?

Det er tydelig at ledelsen ved de tre veiledningssentrene har hatt fokus på å bygge kultur for samhandling og deling internt på sentrene. At virksomhetslederne har ulike kapabiliteter har naturlig nok påvirket graden og den konkrete måten man har gjort dette på.

informasjonsflyt

Veilendningssentrene har hatt stort fokus på å legge til rette for god og effektiv informasjonsflyt i organisasjonene internt. Blant annet har samtlige sentre etablert fellesmøter og andre former for

Evaluering av Veiledningssentrene i Akershus fylkeskommune

samhandlingsmøter og informasjonsmøter. Både på tvers av tjenestene og konkret i forhold til brukere man jobber med.

grad tatt ansvar for å fasilitere og etablere et samarbeid på tvers mellom sentrene. Dette kan blant annet skyldes at de tre sentrene rapporterer til hver sin regiondirektør, noe som i liten grad legger til rette for overordnet fokus på veiledningssentrene som helhet sentralt.

Evaluators vurdering er at informasjonsflyten internt i sentrene ser ut til å være hensiktsmessig og god, men at man har et klart utviklingspotensiale i forhold til bedre informasjonsflyt mellom sentrene.

Basert på hva som er fremkommet i denne evalueringen er det nærliggende å anbefale at fylkeskommunen har et todelt fokus – henholdsvis på vertikal styring og på horisontal læring og utveksling.

Hvordan brukes ressurser som er tildelt? Ressursfordelingsmodellen som legges til grunn fra fylkeskommunens side oppleves som fornuftig av sentrene. Den tar til en viss grad høyde for de demografiske forskjellene mellom regionene.

SAMARBEID

Evaluator har ikke gått i dybden på de konkrete økonomiske forholdene internt på sentrene, men vektlagt sentrenes evne til å fleksibelt utnytte de rammene de har å arbeide etter. Vår oppfatning er at sentrene per i dag evner å fleksibelt utføre sine oppgaver på en måte som sikrer effektiv utnyttelse av den kapasitet og de ressurser man besitter.

Det er Oxford Researchs vurdering at samarbeidet mellom veiledningssentrene og andre eksterne samarbeidspartnere i hovedsak ser ut til å fungere godt. Evalueringens funn viser at det er varierende kjennskap til senterets helhetlige tilbud, utover det samarbeidet som eksisterer med hver enkelt tjeneste og/eller kontaktperson.

Hvordan fungerer samarbeid på tvers av regionene for å sikre likebehandling?

Det er Oxford Research vurdering at veiledningssentrene har et stort uutløst potensiale når det kommer til å synliggjøre at sentrene finnes og hvilken betydning det at tjenestene faktisk er samlokalisert kan få for brukere og samarbeidspartnerne.

Samarbeidet på tvers av regionene er i liten grad strukturert og satt i system. Det medfører at sentrene i liten grad evner å utveksle erfaringer, lære av hverandre og dermed sikre en likebehandling mellom regionene. Når det er sagt, har ikke evalueringen grunnlag for å si noe om det per i dag er en likebehandling eller ikke, på tvers av regionene.

EVALUATORS INNSPILL TIL VIDEREUTVIKLING

Uavhengig av det, er det evaluators klare oppfatning at sentrene hadde tjent på en større grad av dialog, samhandling og erfaringsutveksling, og at man i større grad bør ha et felles utviklingsarbeid på tvers av regionene.

Hvordan er samarbeid/ledelse fylkesadministrasjonen?

I dette avsnittet vil Oxford Research gi noen innspill i forhold til det videre utviklingsarbeidet som skal gjøres i Fylkeskommunen (AVO) og i de enkelte veiledningssentrene. Vi vil understreke at disse innspillene ikke utelukkende er empirisk forankret. I det ligger at de data som denne evalueringen bygger på, ikke gir det fulle svaret på hva fylkeskommunen og sentrene bør gjøre i fremtiden. De empiriske dataene gir et bilde av hvordan situasjonen var tilbake i tid, samt er et øyeblikksbilde av situasjonen her og nå. De påfølgende momentene må derfor leses som evaluators innspill, basert på teori og erfaringskompetanse fra andre prosjekter

fra

Styringen av veiledningssentrene kan beskrives som relativt generell og overordnet. Det fremmes i liten grad målstyring i forhold til de utfordringene det enkelte senter står ovenfor gjennom tildelingsbrevene. Og man har videre i liten

Evaluering av Veiledningssentrene i Akershus fylkeskommune

og prosesser, som kan benyttes som utgangspunkt for drøftinger i det videre utviklingsarbeidet.

dagens dialog og styringslinje som god. Oxford Researchs inntrykk er også at Follo i noe mindre grad enn de andre sentrene er opptatt av å involvere andre tjenester i møte med brukerne. Slik vi ser det kan Follo hente ut gevinster ved å ha et større utviklingsfokus, og løfte blikket fra den enkelte sak til å i større grad se saker på tvers av tjenester. Slik Oxford Research ser det, vil Follo og Romerike begge ha stort utbytte av større dialog og utveksling av erfaringer sentrene imellom. Dette vil også bidra til å sikre likeverdighet i tjenestene som tilbys.

Basert på tilbakemelding fra oppdragsgiver, har vi strukturert innspillene i to hovedbolker; henholdsvis senternivå og overordnet nivå.

1.3.1

Hva bør gjøres på senternivå?

Hva som bør gjøres på senternivå er til dels avhengig av hvilke styrker og svakheter det enkelte senter besitter. Som rapporten har avdekket, er det visse ulikheter knyttet til hvordan sentrene fungerer.

Veiledningssenteret i Asker og Bærum fremstår som en mellomting mellom utviklings- og driftsorientert, og ser ut til å være det senteret som best har fått til en balanse mellom disse ytterpunktene. Senteret skårer klart høyest på en rekke parameter, som hvordan man mester å involvere andre tjenester i møte med brukeren. Vi ser også at veiledningssenteret i Asker og Bærum oftere har etablerte rutiner for prosesser og samarbeid med samarbeidspartnere utenfor senteret enn de to andre sentrene har, der begge parter tar kontakt og initierer dialog. Også når respondentene blir bedt om å vurdere kvalitet i samarbeidet og oppfølgingen som senteret gjør, vurderes Asker og Bærum høyere enn de to andre. Dette er momenter og styrker som bør dyrkes i Aker og Bærum. Etter vår vurdering har Asker og Bærum, som Romerike, et ansvar i å bidra i større grad til læring og erfaringsutveksling mellom sentrene. Senteret kan også fremover ha nytte av å fokusere noe mer på profilering av senteret som helhet og ikke utelukkende den enkeltstående tjeneste.

Evalueringsrapporten viser at det ser ut til å være forskjeller mellom sentrene i måten de forholder seg til og samarbeider med samarbeidspartnere på. Respondenter tilknyttet veiledningssenteret i Romerike og Follo har oftere kontakt med veiledningssenteret enn respondenter tilknyttet Asker og Bærum. Vi merker oss at Romerike fremstår som det mest utviklingsorienterte blant sentrene. Senteret er opptatt av det helhetlige bildet, tolker loven vidt, og er opptatt av forebyggende og proaktivt arbeid. Senteret er ofte i kontakt med eksterne og er mye i dialog. Slik Oxford Research ser det bør senteret bygge videre på disse styrkene. Senteret bør imidlertid være vaktsom for å strekke seg for langt, sett i forhold til hva AVO bestiller og hvilken slitasje kontinuerlig og involverende utviklingsarbeid kan påføre organisasjonen. Vi tror også det ligger et uforløst potensiale i at Romerike i større grad kan involvere de andre veiledningssentre i det utviklingsarbeidet som blir gjennomført, og på den måten være en pådriver også utover sin egen region. Dette vil som beskrevet i rapporten kunne både bidra til læring på tvers, men også større likhet mellom sentrene.

Prosjektet har tydeliggjort tre hovedområder hvor det bør vurderes tiltak for å hente ut de synergier som samlokaliseringen medfører. Disse er:   

Kompetanseutvikling blant ansatte Kapabiliteter på ledernivå Samarbeid og læring på tvers av tjenester

Oxford Research vil understreke at det er et poeng i seg selv at slike organisasjonsutviklingsprosjekter drives av organisasjonene selv, og deriblant initiering av tiltak. Imidlertid er det noen forhold som teori og erfaring tillegger vekt.

Veiledningssenteret i Follo kan sees på som i hovedsak driftsorientert, som best eksemplifiseres ved at det i intervjuer i liten grad ble påpekt særlige utfordringer eller noe å utsette på eget senter. Dette kan indikerer et lavt utviklingsfokus. Follo forholder seg strikt til AVOs og lovens rammer, og gir uttrykk for at de ønsker konkrete og tydelige føringer fra fylkeskommunen. Senteret beskriver også

Sentralt knyttet til kompetanseutvikling står systemtenkning, rekruttering og transfer av kompetanse. Det er viktig med en bevissthet/plan knyttet til hvilke kompetanser sentret trenger i forhold til 4

Evaluering av Veiledningssentrene i Akershus fylkeskommune

(fremtidige) oppgaver, samarbeidsparter og samfunnsstrukturer. En slik bevissthet gjør det enklere å rekruttere kompetanse man vil ha behov for i fremtiden og som ikke primært er tilpasset det veiledningssentret var i fortiden. En sentral utfordring ved kompetanseutvikling er at det ofte begrenser seg til individuell kompetanseutvikling, som i liten grad institusjonaliseres gjennom at ny kunnskap eller nye ferdigheter overføres og tas i bruk av organisasjonen. Det bør fokuseres like sterkt som det enkelte kompetansetiltak og har ofte større betydning.

ulikt, er det nærliggende å vurdere en noe tettere og tydeligere styring. Strukturelt kan dette gjøres på ulike måter. Den mest åpenbare kan sies å være å samle veiledningssentrene under én direktør, og ikke tre ulike regiondirektør slik situasjonen er i dag. Det kan oppfattes selvmotsigende at fylkeskommunen ønsker at de tre sentrene skal utvikles mer likt, samarbeide mer på tvers og fremstå mer enhetlig, når man på sentralt hold har organisert styringen av sentrene under tre direktører som i begrenset grad har kapasitet og fokus på å samkjøre styringen av sentrene. Ved å samle sentrene under en direktør, vil man på papiret oppnå en mer enhetlig ledelse og styring, som igjen vil kunne bidra til større erfaringsutveksling og læring mellom sentrene og i større grad en fokusert og enhetlig utviklingsprosess av sentrene som helhet. Gjennom en slik strukturell endring, ville man altså oppnådd et tydeligere ledelsesansvar og en utøvende og synlig ledelse.

Å være leder kan være en relativt ensom posisjon, og mange setter ekstra pris på å kunne drøfte erfaringer med andre som har forståelse og kan sette seg inn i lignende situasjoner. Dette er samtidig et godt utgangspunkt for erfaringsdeling og læring også på ledernivå, hvor forskjellene mellom sentrene tydeliggjøres mest, gjennom at denne posisjonen fremheves. Vi vil foreslå at det vurderes å tilrettelegge og fasilitere møter mellom virksomhetslederne.

Vår vurdering, er at en organisering av sentrene under én direktør, ikke er en hensiktsmessig ordning. Dette fordi det bryter med det overordnede prinsippet for organiseringen i fylkeskommunen, nemlig etter et geografisk spesialiseringsprinsipp. Regionene er svært ulike, og dette hensynstas gjennom organiseringsprisnippet som er lagt til grunn per i dag.

Med hensyn til kompetanseutvikling er ofte internopplæring undervurdert med hensyn til mulighetene for transfer og læring. Basert på velkjente voksenpedagogiske prinsipper (M. Knowles) er det enkelt å se at ansatte ved sentrene bør utfordres gjennom tilrettelagte prosesser, til å lære (av) hverandre. De ansatte trenger å bli vist respekt og oppleve en læringssituasjon som bygger opp under deres selvbilde som kompetente og dermed få bidra i opplæringen selv. De har innsikt og erfaringer som læringen må ta utgangspunkt i og bygge på. Og de vil lære lettere dersom de kan påvirke egen læringsprosess og være aktive. Disse tre forholdene gjør at case-tilnærminger, gruppeoppgaver og prosessorientering bør stå sterkt ved internopplæringstiltak ved sentrene.

1.3.2

Evalueringen av veiledningssentrene viser imidlertid at den geografiske spesialiseringen kan være et hinder for å nå fylkets mål om mest mulig lik kvalitet på fylkeskommunale tjenester uavhengig av bosted. I dag er organiseringen preget av silo-tenkning fra ledelsen i fylket (AVO) og ned til de ulike sentrene1. Intervjuene avdekker at det er lite samarbeid på tvers av de tre regionene, og lite utveksling av erfaringer, både på ledelse- og tjenestenivå. Det er erfaringsutvekslinger i dag, men de er per dags dato i liten grad formalisert, strukturert og satt i system.

Hva bør gjøres på overordnet nivå?

Både horisontal og vertikal fragmentering har ført til en situasjon med lite samarbeid på tvers av nivåer og geografiske inndelinger.

Evalueringsrapporten viser at den overordnede styringen av veiledningssentrene kan beskrives som relativt generell. Gitt at sentrene har utviklet seg noe

Det er Oxford Research sin anbefaling at man i større grad har fokus på samarbeid og koordinert tjenesteutvikling. Utveksling av erfaringer på tvers

Felles lederdialog har vært foreslått av AVO

Evaluering av Veiledningssentrene i Akershus fylkeskommune

av de geografiske enhetene vil hovedsakelig ha to ønskede effekter:  

Samordning kan utøves gjennom ulike mekanismer: hierarki, nettverk og marked4. Samordning gjennom nettverk kjennetegnes av et gjensidig avhengig samarbeid basert på ansvar og tillit mellom aktørene, og fremstår i denne sammenheng som en relevant strategi å vurdere i det videre.

For det første vil man høyst sannsynlig oppnå større grad av likebehandling av oppgaver og derigjennom mer enhetlig tjenestetilbud. For det andre vil man kunne spille hverandre gode å dra nytte av sine komparative fortrinn slik at alle de tre regionen hever kvaliteten på tjenestetilbudet. Hva fungerer, og hva fungerer ikke? Hvordan kan vi oppnå like gode resultater som det beste senteret i fylket på gitte parametere? Hvis man er villig til å lære seg nye metoder, og lære av andres erfaringer utover bare sine egne kan man tenke seg at de ansatte på de tre sentrene ikke bare vil levere et tjenestetilbud som er relativt likt over hele fylket, men også det tjenestetilbudet som empirisk sett har vist seg å gi best resultat.

Imidlertid er det slik at man i forskningen ser at organisasjoner generelt ofte anser samordning som positivt så lenge det ikke angår dem selv5. I forhold til veiledningssentrene er det noe varierende i hvilken grad de tre sentrene uttrykker eksplisitt ønsket om økt samarbeid, dialog og erfaringsutveksling. Når man vet at samordning i mange tilfeller er avhengig av vilje og fleksibilitet hos den enkelte organisasjon eller enhet6, så er dette noe fylkeskommunen bør ta alvorlig; en tydelig styring og involvering i dette arbeidet fra sentralt hold fremstår altså som nødvendig.

Hvordan skal man så få til økt samhandling og samordning samtidig som man bevarer god lokalkunnskap og nærhet til brukerne?

En samordning basert på en nettverkstankegang innebærer at man kan se for seg å etablere et styringsnettverk – Veiledningssentrenes styringsnettverk, VSSN.

Oxford Research vil fremheve to ulike muligheter som ikke bør bli ansett som de to eneste mulige.

Et slikt nettverk er imidlertid verdiløst om det ikke fylles med innhold. Et utgangspunkt bør derfor være fire møter i året, bestående av møter på de tre nivåene som omtalt ovenfor.

Veiledningssentrenes styringsnettverk

For å sikre nytten av dette arbeidet, foreslår vi at man kopler det innledende arbeidet opp mot MRSen. Å etablere nettverk og møtepunkter uten innhold er svært viktig å unngå. Ved å knytte arbeidet innledningsvis til MRS-en er fornuftig da dette er et arbeid som skal gjøres ved samtlige sentre, som er likt på de respektive sentrene og som alle tre sentrene må gjennomføre. Man vil da sikre at relevansen av arbeidet og møtepunktene er lik og gjeldende for samtlige sentre og tjenestene som inngår.

Gitt de forbedringsområdene som rapporten påpeker, er det nærliggende å anbefale fylkeskommunen å drøfte strukturer for en større grad av horisontal samordning mellom de tre senterne. Mer spesifikt anser vi det som viktig å etablere strukturer for internutvikling og læring på tre nivåer, henholdsvis sentralt nivå (AVO), senternivå og tjenestenivå. Strukturene må da selvsagt etableres på tvers på samtlige nivå. Samordning handler om i hvilken grad organisasjoner er tilstrekkelig knyttet sammen på tvers av oppgaver og nivå for å oppnå organisatoriske mål2. Horisontal samordning dreier seg om at enheter, sektorer eller politikkområder på samme forvaltningsnivå knyttes nærere hverandre3.

En slik tankegang ligger for eksempel også bak KS sine effektiviseringsnettverk. Det at kommunene skulle rapportere til KOSTRA førte til at man etablerte et nettverk. Nytten av dette arbeidet var at kommunene lærte av hverandre. Altså en slik tankegang som vi anser hadde vært nyttig også for fylkeskommunen og veiledningssentrene; man vil

Dynes, R.R. og Aguirre, B.E. (1979) Organizational Adaptaion To Crisis: Mechanisms Of Coordination And Structural Change. Disasters, 3, 71-74. 3 Bouckaert, G., Peters, B.G. og Verhoest, K. (2010) The coordination of public sector organizations: shifting patterns of public management, Houndmills, Palgrave Macmillan.

ibid Scharpf, F.W. (1994) Games real actors play: actor-centered institutionalism in policy research, Boulder, Colo., Westview Press. 6 Bouckaert, G., Peters, B.G. og Verhoest, K. (2010) The coordination of public sector organizations: shifting patterns of public management, Houndmills, Palgrave Macmillan.

4 5

Evaluering av Veiledningssentrene i Akershus fylkeskommune

med andre ord etablere en møtestruktur med et tydelig formål, hvor sentrene samtidig blir «tvunget» til å snakke sammen om hvordan man håndterer MRS-en på ulike nivå. Dette vil øke kjennskapen til hverandre og derigjennom kunne fungere som en døråpner for videre samarbeid og økt læring. I tillegg vil man legge grunnlag for et mer felles utviklingsarbeid for veiledningssentrene som helhet.

Typiske oppgaver til en slik koordinator kan være å opprette treffpunkt for erfaringsutvekslinger samt planlegge, gjennomføre, og evaluere møter mellom; senterlederne, fagrepresentanter fra hvert senter, sentrene og deres eksterne aktører, i tillegg til møter mellom de tre regiondirektørene. Videre vil en naturlig arbeidsoppgave for en koordinator være å åpne opp for mer kontakt opp mot fylkesdirektøren.

Til sist vil vi gjerne presisere at MRS-arbeid er et pågående stykke arbeid. Vi er nå i utformingsfasen. Når MRS-en er ferdig, gjenstår det for fylkeskommunen selv å sette mål for indikatorene, iverksette og drifte. Politikerne i Akerhus har uttrykt høye politiske ambidsjoner gjennom fylkeskommunens planer for utdanning. Dette må AVO ha i bakhodet når det fastslås resultatmål for de ulike indikatorene.

En egen stilling med koordinerings- og samordningsansvar vil kunne bidra til at ledere og direktører gis større mulighet til å utvikle det faglige tjenestetilbudet samt effektivisere driften av sentrene. Det er nemlig en fare for at virksomhetslederne ved de tre sentrene vil få et for stort kontrollspenn ved å pålegge de store krav til samkjøring av tjenester mellom de tre regionene, som igjen kan gi utilstrekkelige resultat.

Dernest mener vi at senterlederne bør utfordres til å sette egne måltall for indikatorene. Hvordan er deres ambisjoner for senteret? Dette vil også sikre at sentrene vil få mulighet til å identifisere seg med målene i større grad. Denne prosessen utfordrer også senterlederne en og en – da får man ikke en samlet tilbakemelding som er et minste felles multiplum, men realistiske og ambisiøse målsettinger fra hvert senter. Når sentrenes måltall er på plass, bør dette følges opp av AVO og kobles sammen. Fylkeskommunen må da gjøre en totalvurdering, basert på måltallene satt for sentrene av regiondirektørene og sentrenes egne måltall. Tilslutt vil man stå igjen med egnede måltall, som rommer de høye ambisjonene og sentrenes realistiske bilde. Dette vil være et verdifullt styringsverktøy for regiondirektørene.

I dag fremstilles kommunikasjonen mellom veiledningssentrene og fylkeskommunen som åpen og med lav terskel. Dette er et godt utgangspunkt. En koordinator kunne i større grad strukturert og formalisert samarbeidet og på den måten sikret en plattform for de tre sentrene til å dra i samme retning i fellesskap. Koordinatoren ville også sikret at møtene mellom de ulike partene har konkret innhold, og sikret at disse møtene faktisk hadde blitt prioritert. Ved å opprette en slik stilling hadde man vist vilje til å nå de målene om størst mulig likebehandling som man på fylkesnivå har satt seg. Koordinatoren kunne lagt opp til mer effektiv samordningsprosess, både vertikalt og horisontalt, og frigjort både tid og ressurser til å videreutvikle og forbedre nivået på dagens tjenestetilbud.

Koordinerende funksjon Overnevnte styringsnettverk er ressurskrevende, og krever fokus, styring og involvering fra de tre regiondirektørene. Med dette som utgangspunkt anser Oxford Research det som nærliggende å drøfte et strukturelt alternativ til dagens struktur, nemlig en ny koordinerende funksjon. Dette innebærer at fylket oppretter en koordinatorstilling som skal opererer i rommet mellom AVO og de tre sentrene. Koordinatoren kan gjerne være lokalisert sentralt sammen med AVO, men vil organisatorisk fungere som et bindeledd mellom fylkesadministrasjonen og sentrene, samt være et bindeledd mellom de tre sentrene. 7

Evaluering av Veiledningssentrene i Akershus fylkeskommune

2. Om evalueringen har veiledningssenteret på Romerike ansatt en minoritetsrådgiver som skal hjelpe elever med minoritetsbakgrunn med å finne seg til rette i spenningsfeltet mellom to kulturer.

HVA ER EVALUERT? I 2010 ble det etablert tre veiledningssentre i Akershus, et i Sandvika (Asker og Bærum), et i Ås (Follo) og et i Lillestrøm (Romerike). Arbeidet er forankret i Akershus fylkeskommunes strategiplan fra 2010 mot frafall i videregående opplæring.

Veiledningssentrene har siden opprettelsen gjennomgått enkelte strukturelle endringer. Servicesenteret for voksenopplæring som eget senter er nedlagt, og mesteparten av oppgavene er videreført i veiledningssentrene, med unntak av inntak til videregående opplæring. Senterets arbeid ut mot bedrifter, særlig med vekt på å finne lærlingeplasser, samt å følge opp lærlingene, er blitt styrket. Som ledd i dette har lærlingeansvarlig og skolekoordinator, samt fagopplæringen blitt innlemmet i karrieretjenesten.

Veiledningssentrene huser pedagogisk/psykologisk tjeneste (PPT), oppfølgingstjenesten (OT), karrieresentrene, servicesenteret for voksenopplæringen og skole- og lærling-koordinatorer. Tjenestene eksisterte frem til 2010 som selvstendige enheter, hvor særlig PPT og OT arbeidet hver for seg uten å føre tilstrekkelig dialog med hverandre. Den eksisterende strukturen ble opplevd som fragmentarisk og rigid, noe som samlokaliseringen skulle bøte på. Målet var å skape mer dynamiske tjenester som skulle skape synergier seg imellom.

2.1.2 2.1.1

Skolesituasjonen i Akershus

Akershus fylkeskommune har driftsansvar for 34 videregående skoler, med over 21 500 elever og 2500 lærlinger (2015). Det er omkring 3 500 fylkeskommunalt ansatte fordelt på opplæringsavdelingen sentralt, de videregående skolene samt andre undervisnings- og veiledningstiltak.

Om veiledningssentrenes tiltak og aktiviteter

Fylkeskommunen ønsker å minimere frafall i videregående skole gjennom en rekke tiltak som veiledningssentrene har ansvar for. Det gjøres blant annet en tidlig innsats allerede i rekrutteringsfasen hvor elever på ungdomsskole tilbys veiledning om videregående utdanning som kan passe for dem. Videre kan elever på videregående skole benytte seg av rådgivningstjenester innen sosiale og faglige problemer, karriereveiledning, studieteknikk og formidling av læreplasser.

Asker og Bærum veiledningssenter har ansvar for 12 videregående skoler i sitt område, Follo har 7 skoler, og Romerike har 15 skoler. Akershus er fylket med flest elever i videregående opplæring i Norge, etterfulgt av Hordaland og Oslo. Det har vært en sterk vekst i antall elevplasser i Akershus. Veksten er i ferd med å avta, men det ventes at tallet vil stige igjen med ny topp i 2019. En hovedutfordring for fylket er å øke andelen elever og lærlinger som fullfører og består opplæringen. Akershus har arbeidet systematisk med dette blant annet som en del av satsningen Ny GIV, og har i snitt et lavere frafall i videregående opplæring enn landsgjennomsnittet. Andelen elever som har fullført og bestått skoleåret 2013-2014 er 83,5 prosent, en andel som har økt jevnt og trutt i perioden 2006 til 2013. Andelen som har avbrutt studiet eller ikke bestått, har også gått ned. Det er særlig elever ved yrkesfaglige studieprogram som i større

Det ligger et stort fokus på å få elever ut i arbeid etter endt utdanning. Veiledningssentrene arrangerer karrieremesser og fører en tett og dialog med det lokale næringslivet, med særlig vekt på å skaffe flere stillinger for lærlinger i bedriftene. Det er etablert et tett samarbeid med skolene om å få til overgang fra skole til bedrift for flest mulig elever. I tillegg tilbys veiledning og videregående opplæring til personer over 25 år som ikke har oppnådd yrkes-fags- eller studiekompetanse. Ut over dette 8

Evaluering av Veiledningssentrene i Akershus fylkeskommune

grad fullfører og består. Samtidig har fylkes-kommunen satt seg ambisiøse mål om å nå 87

prosent fullført og bestått innen 2018. Målet er forankret i «Plan for videregående opplæring» ved-tatt januar 2014. I planverket heter det at man ønsker å «fortsette å løfte» frem elevene og det arbeidet som har vært gjort til nå.

Figur 1: Fokuset for implementeringsanalysen i en større evalueringssammenheng

Kilde: Oxford Research AS/Plan for videregående opplæring i Akershus (2015)

Tabell 1 Fullføringsgrad, lærekandidater og andel unger i oppfølgingstjenesten (Kilde: Utdanningsspeilet) Hordaland

Tot.

Andel lærekandidater uten plass av totalt antall lærlinger og – kandidater (per oktober 2013)

4,9 %

1,1 %

2,9 %

4,3 %

Andel elever oppfølgingstjenesten (2012)

6,9 %

8,9 %

9,2 %

Parameter

Nasjonalt utgjør lærlinger omkring 19 prosent av elevmassen. Av elevene i Akershus har omkring 12 prosent læreplass i en bedrift, mot 10 prosent i Oslo og 21 prosent i Hordaland. Med andre ord er Akershus et fylke hvor elevene oftere enn det na-sjonale gjennomsnittet velger studieforberedende utdanningsprogram. Et annet parameter på fylkeskommunens arbeid med å skaffe til veie læreplasser, gjenspeiles i hvor stor andel av elevene som har behov for og har søkt om læreplass i bedrift, men ikke fått det. Lærekandidater er elever som tar yrkesutdanning, men som ikke har fått læreplass i en bedrift. Tall fra Utdanningsspeilet viser at Akershus har høyest andel lærekandidater blant de tre fylkene, og har en noe høyere andel kandidater uten læreplass enn landsgjennomsnittet.

Oslo

Akershus

Veiledningssentrene nevnes som helt sentrale i fylkeskommunens videre arbeid mot de elevene som ikke består og som trenger oppfølging for å komme igjennom.

EVALUERINGSDESIGNET Videregående opplæring er en av fylkeskommunens viktigste oppgaver. Denne evalueringen har som formål å evaluere de tre veiledningssentrene i Akershus fylkeskommune. I dette avsnittet tar vi for oss evalueringens problemstillinger, samt det metodiske opplegget som er valgt.

Elever som ikke får jobb, studie- eller læreplass havner i oppfølgingstjenesten. Andelen elever i oppfølgingstjenesten er derfor også et viktig para-meter på hvordan tilstanden er i fylket. Akershus skårer i snitt bedre enn nasjonalt gjennomsnitt på å få elever ut i arbeid eller studier etter endt videre-gående utdanning.

Evaluering av Veiledningssentrene i Akershus fylkeskommune

2.2.1

Utarbeidelse av indikatorer på resultatkvalitet

Problemstillinger

Den tredje delproblemstillingen går ut på å utarbeide indikatorer på resultatkvalitet. Oxford Research forstod dette som at fylkeskommunen ønsket å få utarbeidet et sett med gode indikatorer på forventede resultater og effekter, med andre ord hvordan veiledningssentrene bidrar til blant annet økt gjennomføring i videregående opplæring, gjennomstrømming, deltagelse i arbeidslivet med mer. Kunnskapen skal brukes til videreutvikling av veiledningssentrene.

Hensikten med evalueringen er å få et tydelig bilde av organisasjonens sterke og svake sider som gir grunnlag for en planmessig utvikling. Oppdragsgiver skisserte i utgangspunktet hovedområder for evalueringen;   

tre

Organisasjonsstruktur Samarbeid med eksterne Utarbeidelse av indikatorer på resultatkvalitet

I det følgende skal vi kort gjøre rede for innholdet i hver av de tre problemstillingene.

2.2.2

Organisasjonsstruktur       

Justering av fokus

I de innledende eksplorative intervjuene som ble gjennomført, samt den innledende dialogen med oppdragsgiver, framkom det interessant informasjon som gjorde at evaluator og oppdragsgiver i samråd fastslo å justere fokuset i evalueringen.

Hvordan har ledelsen organisert arbeidet internt slik at oppdrag blir løst i samarbeid? Hvordan har veiledningssentrene utviklet gode interne rutiner? I hvilken grad er det samsvar mellom kompetanse og oppgaver? Hvordan er informasjonsflyt i organisasjonen? Hvordan brukes ressurser som er tildelt? Hvordan fungerer samarbeid på tvers av regionene for å sikre likebehandling? Hvordan er samarbeid/ledelse fra fylkesadministrasjonen?

Med utgangspunkt i oppdragsgivers behov, har evalueringsteamet i større grad fokusert på å bistå oppdragsgiver med å finne et hensiktsmessig styringssystem og en god organisering som sikrer måloppnåelse for veiledningssentrene (problemstilling 3), enn hva som var skissert i tilbudet. Indikatorutvikling har stått sentralt. Det har derfor blitt arbeidet grundig og med høy involvering av aktører i fylkeskommunen, med å utarbeide et MRS-system.

Spørsmålene omhandler både den interne organiseringen ved de tre veiledningssentrene, samt kompetanse og ressurser.

Dette økte fokuset på indikatorutviklingen, betyr samtidig at fokuset på særlig veiledningssentrenes eksterne samarbeid er blitt tonet noe ned. Evaluator vil imidlertid påpeke at man også i forhold til disse problemstillingene har innhentet data, og at de funn og vurderinger som presenteres i rapporten vil være nyttige som innspill i det videre utviklingsarbeidet, selv om de ikke metodisk er representative.

Samarbeid med eksterne Den andre hovedproblemstillingen er knyttet til samarbeid med eksterne aktører. Veiledningssentrene fyller en funksjon som gjør deres virke avhengig av tett kontakt og nært samarbeid med andre aktører – slik som skoler, kommuner, bedrifter/opplæringskontor NAV og eventuelt andre kompetansemiljøer.

Evaluering av Veiledningssentrene i Akershus fylkeskommune

2.2.3

ifra relasjon og kjennskap til veiledningssentrene og deres virke, typen organisasjon som vedkommende representerer, osv.

Metodisk tilnærming

Dette avsnittet tar for seg evalueringsdesignet. Det vil si verktøyene som er benyttet i arbeidet. Vi har benyttet følgende verktøy i prosjektet:         

Det er gjennomført ca. 14 dybdeintervjuer med aktører fra følgende grupper:

Forstudie Eksplorative intervjuer Dokumentstudier Dybdeintervjuer Fokusgrupper «Fact sheets»/Selvevaluering Kartlegging til eksterne samarbeidspartnere Workshop Indikatorutvikling

    

I tillegg til det overnevnte har vi gjennomført ett fokusgruppeintervju per senter i senterets lokaler. Her ble også virksomhetslederne intervjuet hver for seg.

I sum mener Oxford Research dette har gitt oss et solid kunnskapsgrunnlag. Vi tar i bruk flere metodiske verktøy. På den måten sikres muligheten til triangulering, og dermed et robust og valid datagrunnlag som konklusjoner og anbefalinger vil bygge på.

I prosjektperioden er det også avholdt et oppstartsmøte, en forberedende workshop med regiondirektører og de tre virksomhetslederne, samt en workshop om indikatorutvikling (med deltagere fra alle tjenester i veiledningssentrene) og senere også et havldagsmøte med regiondirektører og fylkesdirektør om selve indikatorsystemet. Disse møtene har også gitt verdifull kvalitativ informasjon inn i evalueringsarbeidet.

I det videre gir vi en kort beskrivelse av de ulike metodiske verktøyene. Indikatorutviklingen er beskrevet i et eget kapittel for seg selv (se kapittel 6).

2.2.3.1

Dybdeintervjuer fokusgrupper

Virksomhetsleder/Ledelsen av sentrene (3 stk) Fylkeskommunen (2 stk) Skoler, hovedsakelig videregående skoler men også noen utvalgte ungdomsskoler (3 stk) Opplæringskontor/Bedrifter (2 stk) Skoleadministrasjonen og NAV i utvalgte kommuner (4 stk)

og 2.2.3.2

Dybdeintervjuer med nøkkelinformanter har utgjort en viktig datakilde i arbeidet med evalueringen. Intervjuene er gjennomført på bakgrunn av en semistrukturert intervjuguide, som definerer hvilke hovedtemaer samtalen skal dreie seg om, samtidig som den åpner for at dimensjoner og elementer som dukker opp i intervjuet kan forfølges og utdypes.

Selvevaluering

I evalueringen har vi sendt en selvevaluering til hvert av de tre veiledningssentrene. En selvevaluering innebærer at de som evalueres får mulighet til å gi en utfyllende tilbakemelding til evalueringsteamet på de evalueringsspørsmål som er mest relevante. Denne metoden er altså en blanding av kvalitativ og kvantitativ metode.

Vi har lagt opp til at oppdragsgiver også kunne komme med innspill på intervjuguidene som ble utarbeidet.

Oxford Research har utarbeides et opplegg for selvevaluering ved de tre veiledningssentrene som tar utgangspunkt i hovedtemaene for evalueringen med særlig vektlegging av styrker og svakheter. Dette foreslår vi at vi går videre med som det er beskrevet i tilbudet.

Guiden tar utgangspunkt i de sentrale spørsmålene som evalueringen skal dekke, men er tilpasset den enkelte informant i forhold til hva som er relevant ut

Evaluering av Veiledningssentrene i Akershus fylkeskommune

Tabell 2 Svarprosent kartlegging

Selvevalueringen begynner med en type «fact sheet». Denne delen består av mer deskriptiv informasjon, knyttet til spørsmål om interne strukturer, arbeidsprosesser, ressursbruk og tidsbruk knyttet til ulike oppgaver etc. Denne informasjonen kan til en viss grad telles, og behandles dermed mer kvantitativt.

2.2.3.3

Antall

Kartlegging til eksterne samarbeidspartnere

I tillegg til fact sheet til veiledningssentrene selv, har vi også utarbeidet et kort kartleggingsskjema som fylles ut av sentrale, eksterne samarbeidsaktører. I dialog med oppdragsgiver ble det avklart at det var ønskelig å sende et slikt skjema til de 30 skolene i regionene. En slik kartlegging vil på en enkel måte samle inn detaljert informasjon om de ulike skolene. Vi har også sendt kartleggingen til enkelte eksterne aktører, som NAV, og noen utvalgte kommuner. For å sikre en robust kartlegging har vi vært avhengig av at veiledningssentrene selv har identifiseret kontaktpersoner med tilhørende epostadresser som vi kan sende skjemaet til hos de eksterne samarbeidspartnerne de har utover de videregåene skolene.

Andel

Antall deltakere 61 (totalt)

100 %

Ikke svart

26 %

Ønsker ikke å 2 delta

Ufullstendige besvarelser

Gjennomførte besvarelser

70 %

Kartleggingen er sendt ut til alle de 30 skolene. 29 av skolene har valgt å besvare. Svarene fra denne typen aktør har dermed god validitet, da det er nær en fulltelling av populasjonen. Det samme er ikke tilfelle for de andre eksterne samarbeidspartnerne, som NAV, kommuner og opplæringskontor. 5 av seks respondenter fra ulike kommuner har svart på undersøkelsen. Antallet svar her er imidlertid så lavt at det kun kan sees på som et supplement til andre datakilder. Det samme er tilfelle for svarene fra NAV og opplæringskontor (6 av 9 opplæringskontor har svart på undersøkelsen).

Opplegget gjennomføres imidlertid kun som supplement til intervjuene med samarbeidsaktørene for å få et bredere informasjonsgrunnlag knyttet til spørsmålene som besvares knyttet til samarbeid med eksterne. Som tabellen nedenfor viser, ble kartleggingen sendt ut til totalt 61 mulige respondenter. 70 prosent av disse har svart på kartleggingen – med andre ord en tilfredsstillende høy del.

Evaluering av Veiledningssentrene i Akershus fylkeskommune

Tabell 3 Fordeling svar fra ulike aktører

Type aktør

Antall besvarelser

Videregående skole

NAV

Kommune

Opplæringskontor

Total

2.2.4

Evalueringen som innspill til videre utviklingsarbeid

Hensikten med evalueringen, slik den ble eksplisitt beskrevet i konkurransegrunnlaget, er å få et bilde av organisasjonens sterke og svake sider som gir grunnlag for en planmessig utvikling. For å sikre at denne evalueringsrapporten blir nettopp et verktøy inn i utviklingsarbeidet til veiledningssentrene og fylkeskommunene, har vi valgt å legge inn bokser mot slutten av hver vurdering, hvor spørsmål til videre refleksjon er listet opp. Disse er tiltenkt at sentrene hver for seg, i fellesskap, eller i et forum med fylkeskommunen kan drøfte og besvare som del av utviklingsarbeidet.

Evaluering av Veiledningssentrene i Akershus fylkeskommune

3. Samlokalisering som organisatorisk virkemiddel I dette kapittelet vil vi se nærmere på samlokalisering som organisatorisk virkemiddel ut fra et organisasjonsteoretisk perspektiv.

I tillegg til den grunnleggende organisasjons-strukturen, vil den fysiske utformingen av en organisasjon ha betydning for samhandling, effektivitet, ressursbruk, styring osv.

Tankegangen om at organisasjoner er verktøy rettet mot å nå mål, kan hevdes å være selve grunnsteinen i organisatorisk instrumentell teori. Mål/middel-tankegangen er særlig fremtredende, og med utgangspunkt i mål og/eller problemoppfatninger vurderes mulige alternativer ut fra hvilke konsekvenser de har, og man foretar så et valg på dette grunnlag.

Samlokalisering kan sies å bety strukturell forenkling, noe som blant annet vil bedre kommunikasjonen og minske kontrollspennet. Dette henger også sammen med at samhandling øker ved fysisk nærhet. Fysiske forhold kan sies å bidra til å skape et skille mellom ”oss” og ” de andre”, samt mellom relevante og mindre relevante opplysninger og hensyn. På denne måten kan man derfor si at organisasjonsstedet, på samme måte som organisasjonsstrukturen, bidrar til å forenkle en komplisert virkelighet, og dermed til å gjøre den mer håndterbar – det er altså et samspill mellom den formelle organisasjonsstrukturen og fysisk struktur.

Endringer i formell struktur er ofte knyttet til dimensjonene spesialisering og koordinering/ styring. Spesialisering innebærer at arbeidsoppgavene er fordelt i ulike avdelinger eller nivå, og denne kan uttrykkes gjennom spesialiseringsgrad og spesialiseringsprinsipp. Organisasjonen kan være spesialisert både vertikalt, noe som uttrykker oppdeling i ulike hierarkiske nivå, og horisontalt, som uttrykker hvordan ulike saksområder tenkes delt opp ved hjelp av organisasjonsstrukturen.

Bakgrunnen for at organisasjoner benytter samlokalisering som virkemiddel, er nok mange og til dels ulike. Fra forskningen vet man imidlertid at hovedargumentene for samlokalisering ofte sentrerer seg rundt følgende forhold:

Spesialiseringsprinsipp for den horisontale spesialiseringen opererer med fire forskjellige typer; formåls-, prosess-, klientell-, og geografisk spesialisering . Et annet sentralt element ved organiseringen, som er særlig relevant i forhold til veiledningssentrene, er koordinering og kontrollspenn. Dette er dimensjoner som knytter seg til styring og ledelse av en organisasjon; skal man ha mulighet til å utøve god ledelse må ikke kontrollspennet overskride en viss størrelse. Størrelsen på nettopp kontrollspennet, vil nemlig ha innvirkning på blant annet mulighetene for koordinering, effektivitet og ressursutnyttelse, - faktorer som alle er mer eller mindre i fokus i denne evalueringen.

 



Se bla. Arge, K. and De Paoli, D. (2000), “Strategic workplace design”, in Nutt, B. and McLennan, P. (Eds) og O’Mara 1999. 7

Samlokalisering kan bidra til sambruk og bedre utnyttelse, og dermed økonomisk besparelse. Tverrfagligheten påvirkes ved samlokalisering og gode møteplasser kan fremme samhandling på tvers av tradisjonelle organisatoriske og faglige linjer. Brukerens tjenestetilbud kan påvirkes av reisetider og geografisk avstand. Eksisterende forskning viser at gode møteplasser fremmer økt kommunikasjon i og på tvers av fag og praksisfellesskap og kan dermed påvirke samspillet med eksterne aktører og samfunnet forøvrig positivt7.

Evaluering av Veiledningssentrene i Akershus fylkeskommune

4. Organisering og styring Veiledningssentrene drives som fylkeskommunale virksomheter med eget budsjett og egne administrasjonsenheter.

grad var knyttet til seksjonsnivå og saksområder; rådgivere i ulike seksjoner i AFK hadde da ansvar for hver sine saksområder (én for OT, én for PPT osv.). Samtidig hadde man møter mellom virksomhetslederne og regiondirektørene. Situasjonen ble da at man stod i en struktur med lite sammenheng; virksomhetslederne fikk i liten grad inngripen i fagfeltene på grunn av den direkte og omfattende kommunikasjonen mellom rådgivere og fagtjenester.

I dette kapittelet vil vi se nærmere på den overordnede organiseringen og styringen, samt rette blikket mot sentrale forhold ved den interne organiseringen av de tre veiledningssentrene.

I 2013 iverksatte fylkesrådmannen et system med tildelingsbrev til virksomhetene. Tildelingsbrevet tar utgangspunkt i fylkestingets økonomiplanvedtak hvor det fremgår hvilke resultater som skal oppnås, hvilke ressurser som stilles til disposisjon og hvordan det skal rapporteres.

OVERORDNET ORGANISERING OG STYRING Det stilles stadig større krav til virksomhetsstyring i både privat og offentlig sektor, som følge av strengere regelverk, raskere endringstakt og ikke minst økt behov for styring, kontroll og oppfølging internt. Det har blitt vanskeligere å ta de riktige beslutningene på rett tidspunkt, og konsekvensene av feil beslutninger har blitt større. Inngående kunnskap om og forståelse av risiko og usikkerhet har blitt stadig mer aktualisert på alle nivåer i virksomhetene. For at virksomhetsstyringen skal bli effektiv, må den følge opp både måloppnåelse og usikkerhet på en strukturert og hensiktsmessig måte fra strategi til operativ drift. Dette krever gjennomgående strukturer, prosesser og verktøy for å håndtere både risiko og prestasjon på en effektiv og integrert måte gjennom alle organisasjonsnivåer.

Tildelingsbrevene for 2015 er tilnærmet identiske for de tre sentrene – avviket fremkommer i punkt 3 som er budsjettrammene, hvor veiledningssentrene har fått tildelt en ulik totalramme. Utover dette heter det at veiledningssentrene selv er ansvarlig for å utarbeide realistiske budsjett slik at budsjettet blir godt egnet som styringsverktøy. I tillegg til styring gjennom tildelingsbrevene kommer lederdialog og årshjul. Lederdialogen med veiledningssentrene ble tidligere gjennomført annethvert år. Fra og med 2014 har man imidlertid hatt årlige lederdialogmøter.

Den overordnede styringen av veiledningssentrene fra fylkeskommunens side, har endret seg i senere tid. I det følgende vil vi gå inn på styringsdialog, kontroll, koordinering og samhandling.

4.1.1

Styringsdialog

Styringsdialogen har endret seg de senere årene. I utgangspunktet opererte man med en dialog som i stor

Evaluering av Veiledningssentrene i Akershus fylkeskommune

styringssystem. Det har i derfor i liten grad vært hensiksmessig for evaluator å gå i dybden på dette, da det per i dag ikke er en struktur på plass.

LEDERDIALOG Formålet med lederdialogen er å styrke samspillet mellom skoleeier og virksomheten for å øke resultat-, prosess- og strukturkvaliteten. Skoleeier kjenner virksomheten godt gjennom, og ønsker åpenhet rundt virksomhetens praksis. Intensjonen er å anerkjenne det arbeidet ved virksomheten som har skapt gode resultater, samt å motivere for og stimulere til kontinuerlig utvikling og forbedring. Lederdialogen skal utvikle relasjoner og gi et godt fundament for videre samhandling, og virksomheten vil bli fulgt opp gjennom arbeidet med strategisk plan og prosjektplaner.

4.1.2

Kontroll

Kontroll, eller det som ofte omtales som kontrollspennet i organisasjonssammenheng, har ikke vært et av hovedpunktene for denne evalueringen. Med utgangspunkt i den informasjonen som er fremkommet, anser evaluator likevel at dette forholdet bør omtales. På fylkeskommunalt nivå er det en erkjennelse av at veiledningssentrene i økende grad har utviklet seg ulikt. Det kan være mange (gode) forklaringer på det – sentralt er imidlertid et ønske fra fylkeskommunen om et likeverdig tjenestetilbud og en antakelse om at det i størst grad er mulig å oppnå gjennom relativt like sentre.

Kilde: Oppsummering av lederdialogen ved veiledningssentrene, juni 2015

I oppsummeringene av lederdialogene påpekes styrkene ved det aktuelle senter, samt hvilke forbedringsområder fylkeskommunen anser senteret har. For to av oppsummeringene evaluator, er forbedringsområdene identisk;

Samtidig er det fremkommet i evalueringen at fylkeskommunen ønsker en viss grad av kontroll med det som skjer på veiledningssentrene for å ha oversikt over initiativ og nye ideer som dukker opp. Ved en forankring av slike initiativ og ideer høyere opp, vil man i større grad ha mulighet til å sikre at veiledningssentrene som sådan blir mer like. Måten dette kan og bør gjennomføres på, henger forøvrig nært sammen med læring og samarbeid på tvers. Initiativ og ideer bør ha en naturlig plass og kanaliseres til fylkesnivået, for vurdering og evt etablering av samarbeid.

 Kollektiv kapasitet: Virksomheten styrker delingskulturen i alle ledd, og jobber videre med å bruke kapasitet og ressurser på tvers av senterets tjenester for å oppnå en synergieffekt.  Samkjøre tjenestetilbudet med andre regioner. For det tredje senteret, er forbedringsområdene som er skissert innholdsmessig veldig like, men noe ulikt formulert;

Ett eksempel er at man på Romerike har tatt et initiativ og er i gang med en prosess for å utvikle et egenvurderingssystem. Sett i sammenheng med det MRS-arbeidet som er gjort i forbindelse med denne evalueringen, er det åpenbart at et slikt system er direkte overførbart til de to andre veiledningssentrene. Det kan derfor hevdes at dette initiativet burde kommet fra fylkeskommunen. Tydeligere felles front fra fylkeskommunens side ville vært et mulig virkemiddel for å få utviklingsarbeidet ved veiledningssentrene mer ensartet og fokusert.

 Kollektiv kapasitet: Virksomheten styrker delingskulturen i alle ledd og etablerer felles praksis ved å mobilisere kunnskap og kompetanse som allerede finnes hos den enkelte og i organisasjonen.  Jobbe videre med en mer enhetlig praksis på tvers av alle veiledningssentrene. Styringsårshjulet er ikke ferdig implementert. Dette illustrerer at man i forhold til styringen av veiledningssentrene er i en prosess for å etablere et nytt

Evaluering av Veiledningssentrene i Akershus fylkeskommune

4.1.3

relativt generelle – særlig i forhold til de faglige aspektene ved styringsdialogen.

Koordinering og samhandling

Som tidligere nevnt, ligger ansvaret for veiledningsveiledningssentrene hos tre regiondirektører i fylkeskommunen. Veiledningssentrene rapporterer altså ikke til samme direktør.

At tildelingsbrevene er like i forhold til de overordnede målene er fornuftig. Det kan imidlertid stilles spørsmålstegn ved at det i så liten grad fremmes målstyring i forhold til de utfordringene det enkelte senter står ovenfor gjennom disse tildelingsbrevene.

Dette gjør det interessant å se nærmere på hvordan koordineringen av veiledningssentrene og samhandlingen mellom fylkesdirektørene i forhold til veiledningssentrene er.

Styringen av veiledningssentrene kan altså beskrives som relativt generell og overordnet (intervju AFK);

Regiondirektørene har møter på tvers hvor fylkesdirektøren også er til stede. Her er veiledningssentrene tema, og det utveksles informasjon og erfaringer – man ser blant annet på mål og tiltak. Imidlertid er det noe uklart hvor høyt på agendaen veiledningssentrene faktisk er. To av sentrene påpeker blant annet at det til dels er uklart hva fylkeskommunen egentlig vil med veiledningssentrene.

Lederne ved sentrene har mye rom for å utøve sin lederoppgave i tråd med forventningene.

En konkretisering av målene, og en tydeliggjøring av verktøy i forhold til hvordan veiledningssentrene skal nå målene, ville gjort tildelingsbrevene ytterligere tydelige og mer skreddersydde i forhold til den virkelighet det enkelte senter står i.

Innledningsvis i evalueringsarbeidet ble det også påpekt at det var lite dialog og fokus på veiledningssentrene fra sentralt hold. I det minste i forhold til arbeid på tvers. Dette kan sies å være påfallende, gitt at fylkeskommunen uttrykker at veiledningssentrene er blitt for ulike og at dette kan gå ut over kvaliteten på tjenestene. Når det er sagt, fremstilles kommunikasjonen mellom veiledningssentrene og fylkeskommunen som åpen og med lav terskel for å ta opp ulike forhold.

Dette vil sikre at lederne ved de tre veiledningssentrene fremdeles har et styringsrom, samtidig som det sikre en tydeligere overordnet styring. Når det gjelder de faktiske møteplassene og kommunikasjonen mellom veiledningssentrene og fylkeskommunen, forstår evaluator at man her er i en prosess med å utarbeide et mer hensiktsmessig og fungerende system. Basert på hva som er fremkommet i denne evalueringen er det nærliggende å anbefale at fylkeskommunen har et todelt fokus – en vertikal styring og en horisontal læring og utveksling.

Når ansvaret for veiledningssentrene er spredt, og man samtidig har et mål om mer ensartede tjenester, er det Oxford Research oppfatning at virksomhetsstyringen i det minste bør skje i samme strukturelle oppsett.

4.1.4

Vurdering av overordnet organisering og styring

Veiledningssentrene styres i hovedsak gjennom de årlige tildelingsbrevene. Tildelingsbrevene til veiledningssentrene er i all hovedsak likt utformet, sett bort i fra de ulike økonomiske rammene. Brevene er også

Evaluering av Veiledningssentrene i Akershus fylkeskommune

Figur 2: Konseptuell styringsmodell

eksempler på utviklingsarbeid som gjøres senterspesifikt, men som åpenbart har verdi for samtlige sentre og dermed burde hatt fokus fra fylkeskommunens side. Ett eksempel er utviklingen av egenvurderingssystem ved Veiledningssenteret i Romerike.

Fylkesnivå

Senternivå

Styring

Overordnet fremstår styringen fra fylkeskommunens side som fungerende, men noe preget av manglende fokus, tydelighet og vilje til å eksplisitt fronte sentrenes ulikheter.

Tjenestenivå Læring Kilde: Oxford Research AS

SPØRSMÅL TIL REFLEKSJON

Denne modellen ligger trolig i stor grad bak en del av de møteplasser, og den styring som foregår, men vi vil påstå at en tydeliggjøring av modellen på alle nivå trolig vil bidra til økt måloppnåelse for fylkeskommunen.

   

Det krever en nær dialog med virksomhetslederne, samtidig som man inkluderer representanter fra de ulike fagtjenestene i de tilfeller det er behov. En dynamisk og fleksibel håndtering av samhandlingen og dialogen synes altså fornuftig. Dette krever også at man evner å etablere tydelige kommunikasjonsrutiner på tvers av de tre regiondirektørene dersom man fortsetter strukturen med at veiledningssentrene rapporterer til tre ulike direktører. Det kan imidlertid sies å være noe selvmotsigende at man fra fylkeskommunens side ønsker mer samhandling, dialog og «likhet» på tvers av sentrene, men at man samtidig ikke koordinerer ansvaret og styringen av sentrene sentralt.



Hvordan kan AVO legge til rette for bedre samhandling og erfaringsutveksling på tvers? Hvordan kan man i større grad sikre likeverdige tjenester i de tre regionene? Hvilken rolle har AVO i denne utviklingen? Hvilken rolle ønsker veiledningssentrene at AFK skal ha? Hvilken rolle ønsker AVO at veiledningssentrene skal ha?

______________________________________ ______________________________________ ______________________________________ ______________________________________ ______________________________________

______________________________________

Når det gjelder veiledningssentrenes ulike utvikling, er denne som sagt nært knyttet til hvordan fylkeskommunen utøver styringen av veiledningssentrene. På mange måter ønsker man at veiledningssentrene skal være reaktive; de skal reagerer på spørsmål/etterspørsel fra skolene og omgivelsene mer enn å drive aktivt utviklingsarbeid. Slik evaluator ser det blir imidlertid ikke veiledningssentrene mer like av den grunn; etterspørselen er ulik i de tre regionene og veiledningssentrenes respons på etterspørselen er ulik. Dette er også et argument for at sentrene i større grad bør styres mer skreddersydd gjennom tildelingsbrevene. Samtidig har evalueringen avdekket noen

______________________________________ ______________________________________ ______________________________________ ______________________________________ ______________________________________

Evaluering av Veiledningssentrene i Akershus fylkeskommune

Andre tjenester, som for eksempel karrieretjenesten eller fagopplæringen har en mindre tydelig profesjonstradisjon. I tillegg har enkelte av tjenestene få lovpålagte oppgaver og tradisjonelt vært lite etterspurte tjenester fra omgivelsene.

INTERN ORGANISERING AV VEILEDNINGSSENTRENE De tre veiledningssentrene tilbyr i utgangspunktet de samme tjenestene og har det samme formålet. Veiledningssentrene betjener imidlertid svært ulike regioner, både i forhold til demografi og utfordringsbilde noe som ble nærmere beskrevet i kapittel 2. Ett eksempel er at andelen som går på studieforberedende utdanningsprogram er ulik; henholdsvis 69 prosent i Asker og Bærum, 58 prosent i Follo og 53 prosent i Romerike (Årsrapport 2014: 44). Søkere til læreplasser varierer også kraftig; høsten 2014 var det totalt 290 søkere uten læreplass i Akershus, disse fordelte seg på 35 i Asker og Bærum, 63 i Follo og 195 i Romerike (Ibid).

For å styre, må man ha tilstrekkelig grad av tillit og legitimitet blant ansatte. Legitimiteten kan sies å være knyttet til blant annet profesjonsgrad. Det store spørsmålet er imidlertid hva lederne ved veiledningssentrene benytter denne tilliten og legitimiteten til? Bruker man den til å utfordre de ansatte i forhold til hvordan man løser oppgavene på senteret og åpner for refleksjon rundt dette? Eller benyttes styringsmuligheten til å kontrollere at lovpålagte oppgaver blir gjort og andre administrative sider ved lederrollen? Disse spørsmålene er relevante å benytte som utgangspunkt i den videre utviklingen, både sentrene hver for seg, men også sammen.

I det følgende vil vi gå nærmere inn på det enkelte senters interne organisering. Formell og fysisk struktur er omtalt noe tidligere i rapporten. I de påfølgende avsnittene vil vi legge vekt på intern styring, de formelle møteplassene og strukturene som veiledningssentrene har etablert som følge av samlokaliseringen, samarbeid og kommunikasjon og kompetanse og ressurser.

4.2.1

4.2.2

Samarbeid og kommunikasjon

Det er to nivåer som er interessant når det kommer til samarbeid og kommunikasjon, nemlig samarbeid og kommunikasjon internt på veiledningssentrene på den ene siden og samarbeid og kommunikasjons mellom veiledningssentrene på den andre.

Intern styring

Lederstrukturen rent formelt på de tre veiledningssentrene ble omtalt innledningsvis i rapporten.

Internt på veiledningssentrene Overordnet er det tydelig at samtlige sentre har hatt fokus på å etablere møteplaner og arenaer for samhandling mellom tjenestene, og flere av disse fremstår relativt like på tvers av veiledningssentrene. Blant annet har samtlige sentre fagteammøter og fellesmøter/infomøter. Hyppigheten og fokus i disse møtene varierer imidlertid noe.

På samtlige sentre fremstilles den interne styringen som oversiktlig og hensiktsmessig, og ansvarsområdene klart definert. Samtidig er det naturlig og åpenbart at de tre veiledningssentrene styres av tre ledere med ulike kapabiliteter. Evalueringen har i liten grad gått i dybden på dette, men type ledelse har åpenbart betydning – særlig side lederne har hatt et stort ledelsesrom i etableringsfasen.

Målet med vår møtestruktur er å sikre god informasjonsflyt, god kommunikasjon og å fatte riktige beslutninger til riktig tid. Videre skal dette bidra til kompetanseheving

Sammensetningen av tjenestene ved veiledningssentrene – og kombinasjonen av lovpålagte oppgaver og grad av profesjonsfokus og -tradisjon, gir imidlertid noen styringsmessige implikasjoner. PPT må sies å være en fagtjeneste med spesialiserte ansatte med lang utdannelse og høy grad av profesjonsstolthet.

Evaluering av Veiledningssentrene i Akershus fylkeskommune

og kompetansedeling på tvers av faggrupper8

sammenligne. Imidlertid svarer en femtedel av respondentene at det har vært en endring til det positve i samarbeidet mellom tjenestene. Figur 3: Endring etter samlokalisering

Veiledningssentrene har altså etablert formelle strukturer for å ivareta samarbeidet og kommunikasjonen på tvers internt i veiledningssentrene. I tillegg til dette beskrives en kultur for samarbeid og kommunikasjon – intervjuene med ansatte og ledelse på de tre veiledningssentrene er ganske unisone i sin tilbakemelding; samarbeidet og kommunikasjonen mellom tjenestene har økt og blitt bedre etter samlokaliseringen. Nærheten gjør det naturlig å utnytte hverandres kompetanser i større grad enn tidligere.

Har samarbeidet mellom tjenestene i veiledningssenteret endret seg etter samlokaliseringen, i andel (n-42) 0 23,8

76,2

Fysisk nærhet gjør samarbeidet mer naturlig og vi er fornøyd med sameksistensen9

Endring til det verre

Det ser altså ut til at samlokaliseringen fører til mer interaksjon mellom tjenesten og at kulturen for å spørre hverandre og utnytte kompetanse på tvers av tjenestene er noe som er nyttig.

Endring til det bedre

Mellom veiledningssentrene Det har nylig skjedd en endring i møtestrukturen som tidligere ivaretok samarbeidet på tvers av veiledningssentrene. Fylkeskommunen har lagt ned fagmøtene og ledermøtene som tidligere ble holdt på tvers av regionene. Årsaken til dette er noe uklar, men det fremstår til en viss grad som om at det i disse møtene ble fattet beslutninger som ikke var forankret i ledelsen, noe som ble ansett som en utfordring.

Det fremkommer også av intervjuene at man etter samlokaliseringen nå kan utnytte hverandres kapasitet – slik at tjenesteytelsen i stort har blitt mer fleksibel. Det er selvsagt sentralt at ansatte internt i tjenestene opplever et økt samarbeid. Det er imidlertid også interessant å se nærmere på hvordan dette oppfattes av de aktørene som bruker veiledningssentrene.

Det står heller ingenting i tildelingsbrevet om samarbeid på tvers av veiledningssentrene. Dette er altså ikke en målsetting i seg selv, men med utgangspunkt i at veiledningssentrene har de samme tjenestene og det samme formål, samt at det er ønskelig at veiledningssentrene til en viss grad er like, er det nærliggende å tenke at samarbeid på tvers en «forventet aktivitet».

Som vi ser av neste figur, er det en stor andel av responentene som har svart at de ikke ser noen endring i samarbeidet mellom tjenestene etter samlokaliseingen. Noe av grunnen til dette kan være at respondentene ikke sitter tett nok på veilednginsenteret til å fange opp en eventuell endring. Det er også sannsynlig at det har vært en viss utskiftning i arbeidsstyrken ved de ulike stedene og at enkelte rett og slett ikke har vært ansatt lenge nok til å vite hvordan samarbeidet foregikk før til å kunne 8

Ingen endring

Selvevaluering

Fokusgruppeintervju ansatte

Evaluering av Veiledningssentrene i Akershus fylkeskommune

I oppsummeringen av ledelsesdialogen fremkommer det imidlertid under forbedringsområder at fylkesdirektøren forventer at veiledningssentrene samkjører tjenestetilbudet med andre regioner.

hetslederne, formelt og reelt sett kompetente i forhold til å dekke det kompetansebehovet oppgaveporteføljen krever. Som vi var inne på under avsnittet om styring, er det imidlertid slik at de ulike tjenestene har ulike kompetansegrad og ulik grad av profesjonsorientering. For eksempel er PPT en kompetansetung og profesjonsstyrt tjeneste. Karriereveiledning kan på den andre siden sies å tradisjonelt være en mindre kompetansetung tjeneste, hvor man ikke har en profesjonstradisjon.

Samtlige tre virksomhetsledere uttrykker at de har uformelle samtaler seg i mellom ved behov, men at dette nok er i mindre grad nå enn tidligere. En av virksomhetslederne sier det på denne måten; «jeg tror

mer på å dekke behovene i regionen i stede for å fokusere på å være helt like».

En erkjennelse blant virksomhetslederne er at man som ledere har ulike kapabiliteter og derfor utøver sitt lederskap ulikt. Dette har selvsagt påvirkning på samhandlingen og samarbeidet på tvers av veiledningssentrene. Når det er sagt har ikke evalueringen avdekket at det legges hindre for samarbeid på tvers, og flere av de ansatte gir uttrykk for at de henvender seg til kolleger i samme tjeneste på andre sentre ved behov, men at man samtidig ønsker et tydeligere system rundt dette, da økt samarbeid på tvers på tjenestenivå er ønskelig.

Det var også noe av bakgrunnen for at Nasjonal enhet for karriereveiledning ble etablert ved Vox i 20110. I tildelingsbrevet sto det: ”Behov for nasjonal koordinering og overordnede nasjonale retningslinjer, profesjonalisering gjennom kompetanseutvikling for veiledere, styrket kunnskapsgrunnlag, samt stimulering til videre utvikling i det brukerrettede tjenestetilbudet for voksne er blitt påpekt i flere utredninger, blant annet av OECD i 2002. ”11 I veiledningssentrene ser det imidlertid ut at man i stor grad har rekruttert høyt utdannet og erfarent personell.

Tjenestene har etterspurt samarbeid, og opplever å få støtte av egen leder for å få til dette. Dette oppleves som vitkig for å sikre likeverdige tilbud til brukerne. Vi opplever også at det gjøres mye godt arbeid i de to andre regionene og vi ønsker å nyttiggjøre oss andre kollegers erfaring. Dette for å utviklie, praktisere og evaluere vår praksis10

4.2.3

Mer interessant enn hvilken kompetanse veiledningssentrene per i dag sitter på, er spørsmålet om hvilken type kompetanse som faktisk er viktig inn i veiledningssentrene? Gitt at gjennomsnittsalderen på samtlige sentre, spesielt knyttet til enkelte tjenester, er relativt høy – vil det i det videre være viktig at veiledningssentrene har et bevisst forhold til rekruttering som virkemiddel i videre utvikling av tjenestene, i tiden fremover. Når det gjelder de økonomiske ressursene oppleves ressursfordelingsmodellen som legges til grunn fra fylkeskommunens side som fornuftig. Den tar til en viss grad høyde for de demografiske forskjellene mellom regionene.

Kompetanse og ressurser

Kompetansesituasjonen fremstilles som høy av samtlige sentre. Mange ansatte har utdanning på masternivå. Medarbeiderne er også, ifølge virksom-

Veiledningssentrene ytrer også at de har tilstrekkelige ressurser, men at de samtidig med økt ressursramme

Selvevauering

https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/etablering-av-enhetfor-nasjonal-koordin/id611800/ 11

Evaluering av Veiledningssentrene i Akershus fylkeskommune

kunne hatt andre og flere tiltak, eventuelt utvidet mandatet.

4.2.4

effektiv styring kreves tilstrekkelig grad av tillit og legitimitet blant ansatte. Evalueringen har ikke avdekket mangler i så måte. Spørsmålet er imidlertid hva virksomhetslederne bruker denne tilliten og legitimiteten til; til å utfordre ansatte og reflektere rundt hvordan man løser arbeidet og hvordan man kan bli bedre? Eller kun til å sikre at lovpålagte oppgaver blir gjort?

Vurdering av intern organisering

På mange måter kan man si at veiledningssentrene til nå har vært i en utviklingsfase mer enn i en ordinær driftsfase; virksomhetslederne har hatt fokus på å bygge kultur, relasjoner og samarbeid mellom tjenestene. Evaluator har i så måte en oppfatning av at veiledningssentrene har fått til forholdsvis mye på de årene de har vært en realitet.

Kompetansesituasjonen ved veiledningssentrene beskrives som tilstrekkelig av veiledningssentrene selv. Relevant er imidlertid spørsmålet om hvilken kompetanse veiledningssentrene faktisk har behov for i fremtiden. Fremtidig rekruttering bør ta utgangspunkt i en prosess rundt eventuelle endringer i brukernes behov og etterspørsel.

Samlokalisering av tjenestene i de tre veiledningssentrene synes langt på vei å ha vært et hensiktsmessig og effektivt virkemiddel for mer tverrfaglighet og helhetlig tjenestetilbud. Strukturen, herunder møteplassene, kulturen og rammene for samhandling, synes utarbeidet og implementert – nå gjenstår det viktige arbeidet med å faktisk sette ut de synergiene denne strukturen er tiltenkt å legge til rette for. En gjennomgang av lederdialogen for 2015, viser at dette er et fokus som settes av fylkeskommunen i det videre arbeidet i veiledningssentrene.

SPØRSMÅL TIL REFLEKSJON    

Hvordan kan vårt senter bidra til økt læring, erfaringsutveksling og samarbeid med de andre veiledningssentrene? Hvilken rolle har AVO i å sikre mer samarbeid på tvers av sentrene? Hvilke synergier ønsker vårt senter å hente ut av økt samarbeid Hvordan ledes senteret; og hva slags type ledelse bør legges til grunn for refleksjon og utvikling i et tverrfaglig lys? Hvordan kan AVO sikre større samhandling om veiledningssentrene sentralt?

Det som imidlertid ikke er håndtert til fulle enda, er samarbeidet og dialogen på tvers mellom veiledningssentrene. Dette samarbeidet fremstår begrenset og legger en demper på muligheten for læring og erfaringsutveksling.



Dette skyldes til dels den relativt svake styringen og fasilitering av et slikt samarbeid fra sentralt hold. Det skal imidlertid legges til at det i oppsummeringen av lederdialogen inneværende år, fremkommer en forventing fra direktøren om en samkjøring av tjenestetilbudet i regionene. Samtidig er det slik at de tre virksomhetslederne med sine ulike kapabiliteter i varierende grad har fokus på dette. Dermed blir behovet for en tydeligere styring knyttet til samarbeid og erfaringsutveksling på tvers av veiledningssentrene fra fylkeskommunens side, forsterket.

___________________________________

___________________________________ ___________________________________ ___________________________________ ___________________________________ ___________________________________ ___________________________________

Den interne styringen er selvsagt preget av de tre virksomhetsledernes kapabiliteter og ulike fokus, For

Evaluering av Veiledningssentrene i Akershus fylkeskommune

___________________________________

__________________________________

Evaluering av Veiledningssentrene i Akershus fylkeskommune

5. Eksternt samarbeid Den andre hovedproblemstillingen i denne evalueringen er knyttet til samarbeid med eksterne aktører. Vi har allerede kort omtalt samarbeid internt i veiledningssentrene og mellom veiledningssentrene.

kommuner, NAV, bedrifter, opplæringskontorer og andre. For å belyse dette temaet, har vi sendt et elektronisk kartleggingsskjema til noen utvalgte respondenter som veiledningssentrene samarbeider med. I tillegg har vi gjennomført telefonintervjuer med utvalgte eksterne aktører for å få en inngående kunnskap til både hvordan samarbeidspartnere ser på kjennskapen til senteret og deres tjenester, så vel som hvordan de vurderer kvaliteten på kommunikasjonen. Mer om dette i kapittelet «Om evalueringen».

Veiledningssentrene fyller imidlertid en funksjon som gjør deres virke avhengig av tett kontakt og nært samarbeid med andre aktører – slik som skoler, kommuner, bedrifter og opplæringskontor med mer. Det kvalitative resultatet for elever, lærlinger og ungdom avhengig av at dette systematiske samarbeidet fungerer. Samarbeidet må altså være forpliktende og tuftet på felles retningslinjer og mål for den felles innsatsen.

5.1.1

For å få ut verdien av samarbeidet er det viktig at reglene om informasjon og samarbeid ikke bare blir et spørsmål om rettigheter og plikter. Informasjonsutveksling, drøftinger og utviklingsarbeidet må bli en naturlig del av kulturen på arbeidsplassen og mellom de organisasjonene som samarbeider.

Kjennskap

Som figuren nedenfor viser, er det en betydelig andel av respondere som oppgir å ha god eller svært god kjennskap til veiledningssentrene. Denne høye kjennskapen ser ut til å være lik uavhengig av hvilken type samarbeidspartner det er snakk om. Altså ser det ut til at både videregående skoler, kontaktpersoner ved NAV-kontor, opplæringskontorer og kontaktpersoner i kommunene har like god kjennskap til veiledningssenteret de «tilhører». Særlig veiledningssenteret i Asker og Bærum ser ut til å nå godt ut til sine samarbeidspartnere.

I denne sammenheng vil vi også anta at samarbeidet har en tverrfaglig karakter, noe som også gir et behov for retningslinjer og klare forventninger fra de ulike aktørene.

Vi skal imidlertid være svært forsiktig med å dra noen slutning på bakgrunn av dette, da datagrunnlaget er for tynt til å kunne si noe mer konkret.

KJENNSKAP OG KOMMUNIKASJON

De kvalitative intervjuene viser også at de utvalgte interne samarbeidspartnerne alt i alt har god kjennskap til sentrene og deres tjenester. Det er derimot flere - særlig eksterne samarbeidspartnere - som ikke er kjent med flere tjenester enn de vanligvis er i kontakt med, og at de på den måten ikke kjenner helheten i tilbudet som veiledningssenteret har å tilby. For de av respondentene som har relativt lite kjennskap til sentrene går det igjen at de har generelt lite kontakt

Evalueringen har kartlagt samarbeidsrelasjonene og kjennetegn ved disse. Relevant her vil være å se veiledningssentrene i sammenheng, og hvorvidt det er ulikheter knyttet til hvilke aktører det samarbeides med, hyppighet og omfang av samarbeidet, hvordan det samarbeides med mer. I dette kapittelet skiller vi mellom interne og eksterne samarbeidspartnere. Interne samarbeidspartnere er definert som videregående skoler, og eksterne samarbeidspartnere som

Evaluering av Veiledningssentrene i Akershus fylkeskommune

Figur 5: Er det klart hvilken fagtjeneste eller ansatt dere skal forholde dere til

med dem, og dertil bruker tjenestene som tilbys i mindre grad.

Er det klart hvilken fagtjeneste eller ansatt dere skal forholde dere til, i andel (n-42)

Figur 4: Kjennskap til veiledningssentrene

90,5

100

Hvor god kjennskap har du til veiledningssenteret, i andel (n42)

75 50

97,6

100

50 25

4,8

I liten grad

Verken eller

0,0

2,4

Dårlig kjennskap

Verken eller

I stor grad

Kilde: Oxford Research AS

0 God kjennskap

Kilde: Oxford Research AS

5.1.2

Kontakt – hyppighet og omfang

Som figuren nedenfor viser, er det svært ulike hvor ofte respondentene har kontakt med veiledningssenteret sitt. Noen har kontakt med veiledningssenteret noen ganger i uken, mens andre bare har det en gang i året. Dette er naturlig, gitt tjenestenes oppgaver og ansvar. Vi ser for eksempel at respondentene oftest har kontakt med PPT, hvor det i hovedsak er daglig eller ukentlig kontakt. Deretter følger OT, hvor nær 38 prosent av kontakten foregår ukentlig. Legg likevel merke til hvordan en bare tredjedel av respondentene har svart at de sjelden har kontakt med flere av tjenestene.

En lakmustest på hvorvidt samarbeidspartnerne faktisk har kjennskap til veiledningssenteret er hvorvidt det er klart hvilken fagtjeneste eller ansatt samarbeidspartneren skal ta kontakt med i ulike saker. Også her virker det som at respondentene i stor grad er klar over hvem de skal forholde seg til. Interne samarbeidspartnere, som videregående skoler, har adskillig bedre kontroll på hvem de skal kontakte enn eksterne samarbeidspartnere (som kommuner, NAV og opplæringskontor). Dersom man skal sammenligne sentrene ser det ut til at Asker og Bærum er noe bedre kjent og at det er noe klarere for respondentene derfor hvilken fagtjeneste de skal forholde seg til.

Generelt viser våre funn at de eksterne samarbeidspartnerne sjeldnere har kontakt med alle typer tjenester sammenlignet med de interne. Unntaket er oppfølgingstjenesten, hvor de eksterne oppgir å ha kontakt fra tid til annen. Dette er også en naturlig følge av at det oftest er de videregående skolene som har kontakt med PPT, mens de andre aktørene oftest har kontakt med andre tjenester. Deler man på hvilket veiledningssenter respondentene oftest har kontakt med, ser vi et annet tydelig mønster. Respondenter tilknyttet veiledningssenteret

Evaluering av Veiledningssentrene i Akershus fylkeskommune

i Romerike og Follo oftere har kontakt med veiledningssenteret enn respondenter tilknyttet Asker og Bærum er noe lavere. Mulige årsaker til dette kan være at Romerike og Follo oftere har kontakt med de samarbeidspartnerne som ikke tilhører en videregående skole.

Svakheten for meg er kjennskapen til voksenopplæringen, er det et reelt voksenopplæringstilbud egentlig?

Dette illustrerer hvordan særlig karrieretjenesten, voksenopplæringen og fagopplæringen er mindre kjent blant veiledningssentrenes samarbeidspartnere. Figur 6: Hvor ofte foregår kontakten, etter hvilken tjeneste den foregår med

5.1.3

Hvor ofte har din institusjon kontakt med ulike deler av veiledningssenteret? I andel (n42) Oppfølgingstjeneste n

Er det slik at veileningssenteret er aktive i å formidle om sitt tilbud, eller er det slik at samarbeidspartnerne selv må ta initiativ for å få den hjelpen de trenge? Ettersom veiledningssentrenes rolle i mange tilfeller er knyttet til fasilitering og deltagelse i prosesser heller enn å lede dem, var vi interessert i å vite hvem som tar initativet til dialog i samarbeidet.

Fagopplæring

Voksenopplæring

12 14

Karriereveiledning

Pedagogiskpsykologisk tjeneste

Figuren nedenfor viser at det i all hovedsak – 76 prosent av tilfellene - tas initiativ til dialog fra begge parter. Dette indikerer at det er snakk om et godt og reelt samarbeid. I de resterende 24 prosentene derimot virker det som at virksomheten alene eller veiledningssenteret er alene om å ta kontakt. Eksterne samarbeidspartnere har svart dette i noe større grad enn interne samarbeidspartnere. Dette betyr at det i omkring en fjerdel av tilfellene er en ufullstendig samarbeidsrelasjon mellom veiledningssenteret og den samarbeidspartneren det er snakk om, preget av enveiskommunikasjon.

0% 50 % Daglig Ukentlig Månedlig Noen ganger i året

Initiativ til dialog

10 17 5 100 %

Dette er et spørsmål hvor det er store variasjoner mellom sentrene, hvor andelen som har svart at begge parter tar initiativ varierer fra 67 til 92 prosent. Ved Romerike opplever en tredel av respondentene at de og deres virksomhet oftest tar initiativ til dialog.

Kilde: Oxford Research AS

Disse funnene underbygges av data fra de kvalitative intervjuene. Det er i høyeste grad PPT og OT som er mest kjent. I den andre enden av skalaen trakk en god del av informantene frem spesielt mangel på kjennskap til voksenopplæringen på senteret og hva de egentlig gjør. En av respondentene svarte;

Evaluering av Veiledningssentrene i Akershus fylkeskommune

Figur 7: Hvem tar oftest initiativet til dialog?

Figur 8: Finnes det rutiner og møteplasser for samarbeid mellom din organisasjon/virksomhet og veiledningssenteret?

Hvem tar oftest initiativet til dialog? I andel (n-42)

Finnes det rutiner og møteplasser for samarbeid mellom din organisasjon/virksomhet og veiledningssenteret, i andel (n-42)

21,4 2,4 76,2

100

88,1

75 Jeg og min virksomhet

Veiledningssenteret

Begge

4,8

7,1

I liten grad

Verken eller

0 Kilde: Oxford Research AS

I stor grad

Kilde: Oxford Research AS

Hvordan ser disse møteplassene og rutinene for samarbeid ut? Når respondentene beskriver disse møteplassene og/eller rutinene kvalitativt, nevner de oftest regelmessige samarbeidsmøter, arbeidsmøter, samarbeidsprosjekter med mer.

KVALITET OG INNHOLD I SAMARBEIDET 5.2.1

Rutiner og møteplasser

Enda viktigere enn hyppighet og form på samarbeidet, er innholdet og kvaliteten.

Gjennom de kvalitative intervjuene nevner også en del av informantene faste møter, men også at mesteparten av kommunikasjonen med senteret foregår mer uformelt, først og fremst over telefon. De samarbeidspartnerne som viser til mest kontakt, og best kjennskap til sentrene og deres tjenester bruker mest uformell kontakt, og at kontakten da ofte er knyttet til enkeltpersoner på sentrene.

Videre har vi bedt respondentene vurdere hvorvidt det finnes rutiner og møteplasser mellom dem og veiledningssentrene. Dette er et vesentlig momentet som må være på plass i et reelt og godt samarbeid. Som vi ser av neste figur, svarer nær 88 prosent av respondentene at slike rutiner er tilstede. Dette virker å stemme i stor grad for de interne samarbeidspartnerne, men i langt mindre grad for de eksterne.

En av de eksterne samarbeidspartnerne nevner blant annet at hun ikke får samme behandling på det senteret hun kjenner svært få, enn det senteret hun jobber mest imot. Det tilskriver hun mangel på personlig kjennskap. En av de andre eksterne samarbeidspartnerne viser til noe av det samme ved at respondenten føler at kvaliteten på samarbeidet med veiledningssenteret i svært stor grad henger sammen med om hun kjenner personlig de hun skal ha kontakt med eller ikke.

Evaluering av Veiledningssentrene i Akershus fylkeskommune

5.2.2

Samlet sett ser vi at de interne samarbeidspartnere gjennomgående rangerer kvaliteten på samarbeidet høyere enn de eksterne samarbeidspartnerne gjør på alle påstandene knyttet til samarbeidets kvalitet. Disse funnene blir støttet av de kvalitative dataene som vi har samlet inn. Informantene som har minst med senteret å gjøre synes at det er veiledningssentrene som ikke informerer om seg selv i stor nok grad. På den andre siden synes ikke de som har mye kontakt med senteret at dette er et problem, mye på grunn av de personlige kontakter de viser til når de skal beskrive samarbeidet. Informantene som ofte er i kontakt med sentrene vurderer at samarbeidet med sentrene er godt, og at de ansatte på sentrene stort sett er imøtekommende, lette å ringe til, stiller opp ved behov, og at de ofte gir gode svar som hjelper samarbeidsaktøren ved å løse sine oppgaver. De mer perifere samarbeidspartnerne er som nevnt, og som forventet, de som kan minst om sentrene, og det er også de som opplever samarbeidet minst positivt, selv om de aktørene også er stort sett fornøyd med kvaliteten i samarbeidet.

Samarbeidets kvalitet

Deretter har vi bedt respondentene om å vurdere kvaliteten på det samarbeidet de har med veiledningssentrene. Vi ser av neste figur at respondentene i stor grad er enige i at samarbeidet med veiledningssenteret generelt sett fungerer godt (83 prosent). Andelen som har svart dette for de ulike veiledningssentrene varierer fra 72 til 92 på dette spørsmålet. Videre ser vi at respondentene også er svært fornøyd med sin forrige kontakt med veiledningssenteret (86 prosent). Noe færre av respondentene enige i at de får den hjelpen de trenger når de kontakter veiledningssenteret– omkring 74 prosent av respondent av respondentene har svart dette. Her er det også større forskjeller mellom veiledningssentrene, som spriker fra Follo med en andel på 63 prosent til Akser og Bærum med en andel på 85 prosent.

Figur 9: Kvaliteten på samarbeidet med veiledningssenteret

Vennligst vurder følgende påstander om kvaliteten på samarbeidet dere har med veiledningssentret, i andel (n-42) Vi får den hjelpen vi trenger når vi kontakter veiledningssenteret.

Vår forrige kontakt med veiledningssenteret var en positiv erfaring.

Samarbeidet med veiledningssenteret fungerer godt

0% I liten grad

83 25%

Verken eller

Kilde: Oxford Research AS

I stor grad

50%

75%

100%

Evaluering av Veiledningssentrene i Akershus fylkeskommune

Blant annet stilte en informant fra et NAV-kontor i fylket spørsmålstegn ved at det overordnede fokuset til veiledningssentrene kunne ta overhånd. Ifølge informanten var fokuset i for stor grad preget av å kun få eleven gjennom videregående opplæring, uten at man alltid tok hensyn til om eleven faktisk hadde forutsetninger eller interesse for å gjennomføre, eller om eleven «utdannet seg til arbeidsledighet» (informantens egne ord). Dette er et interessant innspill fordi det stiller spørsmålstegn ved det overordnede mandatet til sentrene, og ikke ved tjenstestetilbudet direkte.

ningssentrene får fra kommunene ikke kommer elevene på videregående utdanning til gode raskt nok. En av respondentene hevder at manglende kommunikasjon her fører til at elever som trenger tilrettelegging i skolehverdagen sin ikke får den tilretteleggingen for sent i skoleåret (nærmere jul ifølge respondenten), og sier at det kan være for sent for gjeldende elev med tanke på manglende studieprogresjon første halvår av VG1. Intervjuobjektene fra kommunal sektor var alle inne på manglende samarbeid mellom forvaltningsnivåene i de kvalitative intervjuene. De savnet alle mer dialog om hvordan man kunne tilby en mest mulig helhetlig støtte til de som trenger tilpasset opplegg på både grunnskolen og videre inn i den videregående utdanningen. Flere av de mente at man gjennom dialog kunne sikre at tiltak man vet fungerer på grunnskolenivå også ble videreført på videregående-nivå, og stiller spørsmålstegn om ikke det kunne vært en oppgave for veiledningssentrene i fylket.

En annen kritikk som går mer på arbeidsmålene til de ansatte på sentrene går på når i utdanningsløpet man har fokus. To av informantene viser til at man har fokus på, og gjør en god innsats på overgangen mellom grunnskolen og videregående utdanning for elevene i fylket. De savner derimot mer fokus på overgangen mellom VG1 og VG2, og at man sammen (videregående og veiledningssentrene) ikke har nok ressurser til å hjelpe de som trenger støtte til å gjennomføre den overgangen. Et annet innspill kom fra en av rektorene i fylket, som gav meget positive svar angående kompetansen til PPT tjenesten i «sitt» senter på enkeltsaker, men at de på system- og organisasjonsnivå ikke hadde god kunnskap til at de ble brukt. Da rådførte respondenten seg heller med andre rektorer i regionen og fylket. Blant annet trakk rektoren frem manglende kjennskap til årshjulet i den videregående skolen, med blant annet tilpasninger i elevers hverdag der blant annet eksamenstid og eksamensdatoer ikke blir tatt tilstrekkelig høyde for.

5.2.3

Involvering av ulike tjenester

Videre er 67 prosent av respondenten i stor grad enige i at ulike tjenester blir involvert ved behov i kontakten med veiledningssenteret. Også her er det stor variasjon, fra Follo med 54 prosent til Asker og Bærum med 85 prosent. Dette indikerer at veiledningssentrene i noe ulik grad mester å involvere andre tjenester i møte med brukeren. Minst enige er respondentene i påstanden «veiledningssentret tilbyr aktivt sine tjenester. Her svarer en av ti respondenter at dette skjer i liten grad. Også her er det stor variasjon, fra Follo med 54 prosent til Asker og Bærum med 77 prosent.

Et annet moment som noen av respondentene tar opp som følge av for dårlig dialog mellom kommunene og fylkesnivået er at informasjonen som veiled-

Evaluering av Veiledningssentrene i Akershus fylkeskommune

Figur 10: Involvering av andre tjenester ved behov

Vennligst vurder følgende påstander om kvaliteten på samarbeidet dere har med veiledningssentret, i andel (n-42)

I vår kontakt med veiledningssenteret blir ulike tjenester involvert ved behov

Veiledningssenteret tilbyr aktivt sine tjenester.

0% I liten grad

25%

Verken eller

50%

75%

100%

I stor grad

Kilde: Oxford Research AS

kvantitative funnene viser også at det veiledningssentrene skårer lavest på er oppsøkende aktivitet og å tilby sine tjenester aktivt. Det er Oxford Research vurdering at veiledningssentrene har et stort uutløst potensiale når det kommer til å synliggjøre at sentrene finnes og hvilken betydning det at tjenestene faktisk er samlokalisert kan få for brukere og samarbeidspartnerne der ute.

OXFORD RESEARCHS VURDERING AV SAMARBEID UTOVER VEIILEDNINGSSENTRENES GRENSER Gjennom de kvalitative dataene som er samlet inn fra ulike samarbeidspartnere har man også fått deres syn på hva som er både positivt med veiledningssentrene og sentrenes tilbud, og hva som kanskje bør gjøres annerledes i fremtiden.

Oxford Research vil poengtere det faktum at datagrunnlaget fra de kvalitative intervjuene med samarbeidspartnerne er for lite til å konkludere noe sikkert om kvaliteten på innholdet i samarbeidet for hver enkelt tjenestene som tilbys. Likevel sier funnene også noe som gir grunnlag for å reflektere over tjenestenes funksjon som helhetlig senter. Blant annet etterlyser flere av informantene en bedre dialog og et bedre samarbeid mellom de ulike forvaltningsnivåene, og etterlyser at veiledningssentrene kommer mer på banen i denne rollen. Da mener man særlig overganger mellom ungdomsskole og videregående skole.

Det er Oxford Researchs vurdering at samarbeidet mellom veiledningssentrene og andre eksterne samarbeidspartnere i hovedsak ser ut til å fungere godt. Tre av fire opplever å få den hjelpen de trenger når de oppsøker senteret. Evalueringens funn viser at det er varierende kjennskap til senterets helhetlige tilbud, utover det samarbeidet som eksisterer med hver enkelt tjeneste og/eller kontaktperson. I de tilfellene hvor samarbeidspartneren har en konkret person ved senteret å forholde seg til, synes samarbeidet å være av god kvalitet. I de tilfellene dette ikke er på plass derimot, fungerer samarbeidet i mindre grad. De

Samarbeidet har mest hente i de tilfeller hvor det ikke er etablert gode samarbeidsrutiner fra tidligere – med eksterne samarbeidspartnere. Hvorfor er det slik? Oxford Researchs vurdering er at dette kan ha med

Evaluering av Veiledningssentrene i Akershus fylkeskommune

deres forståelse for form og prosess å gjøre. Noen av sentrene arbeider inn i et system som er felles kjent – men andre ikke gjøre dette. En annen årsak kan være at de eksterne samarbeidspartnerne ikke har forståelse på samme måte hvordan sentrene arbeider, og at deres forventninger til hva samarbeidet skal inneholde og hva sentrene skal tilby derfor annerledes. Tilfredsheten følger naturligvis deretter. En mulig forklaring er at tjenestene i veiledningssentrene i stor grad arbeider opp mot andre systemer – og at ansatte som senteret oftest har kontakt med er vant til å arbeide med hverandre. Når tjenestene arbeider mot andre aktører tar de med seg de samme arbeidsmetodene, for eksempel mot næringslivet, og det funker antakelig ikke like godt. Formen virker ikke å være fullstendig tilpasset alle typer samarbeidspartnere.

SPØRSMÅL TIL REFLEKSJON  Hva kjennetegner innholdet et godt samarbeid med ulike typer samarbeidspartnere?  Hvorfor er det slik at eksterne samarbeidspartnere har dårligere erfaringer med veiledsningssentrene enn de interne?  Hva kan veiledningssentrene gjøre for å arbeide for bedre kvalitet i samarbeidet? ______________________________________ ______________________________________ ______________________________________ ______________________________________ ______________________________________ ______________________________________ ______________________________________ ______________________________________ ______________________________________ ______________________________________ ______________________________________ ______________________________________ ______________________________________ ______________________________________ ______________________________________ ______________________________________

Evaluering av Veiledningssentrene i Akershus fylkeskommune

6. Indikatorer på resultatkvalitet Det er fastsatt et overordnet mål for senteret – øke elev- og lærlingeandel som fullfører og består videregående opplæring. I tillegg ønsker fylkeskommunen at sentrene skal bedre koordineringen og sikre god kommunikasjon mellom de ulike aktørene og tjenestene for å styrke samhandlingen om de ulike oppgavene, som igjen skal gi positive synergier ovenfor skoler og brukere. Dette kan defineres som sentrenes delmål. Det er ikke definert hva de positive synergiene er tenkt å materialisere seg i, men vi ser her for oss at sentrene for eksempel kan resultere i at brukerne og skolene møter en mer samordnet og koordinert forvaltning. I prosessen har vi identifisert hva som er de viktigste indikatorene som kan benyttes for å dokumentere at veiledningssentrene har lykkes med sitt oppdrag.

INNLEDNING Gjennom evalueringen er det også utviklet et opplegg for indikatorer på resultatkvalitet for veiledningssentrenes arbeid opp mot skoler, elever og andre brukere. I denne sammenhengen forstår vi resultatkvalitet som effekter eller virkninger av veiledningssentrene, som for eksempel elevenes utbytte eller innvirkning på lærlingenes situasjon. Oxford Research forstår det slik at oppdragsgiver er særlig interessert i resultater på innsatsen som gjøres ved de enkelte sentrene. Indikatorene dom utarbeides på resultatkvalitet skal altså være gode mål på kvaliteten i det som er resultatene og måle-ne for veiledningssentrene. Hva oppnår sentrene? Oppnår man det som er målsettingen? Hvordan opplever ungdom/lærlinger/elever den veiledning-en de får? Har veiledningen høy brukervennlighet? Systemet skal legge særlig vekt på synliggjøring av sluttprodukt og merverdi av veiledningssentrene.

MÅLING AV RESULTATER MER GENERELT

I det videre diskuterer og presenterer vi vår til-nærming til hvordan indikatorutviklingen er gjennomført.

For å kunne gi gode faglige råd og bidra i diskusjonen av konkrete indikatorer, er det nødvendig å ha en dypere forståelse av hvordan en kan måle for-ventede resultater og effekter. I det videre redegjør vi kort for noen viktige aspekter ved resultatmåling, hvilket er vesentlig for utviklingen av gode indikatorer.

PREMISSER FOR INDIKATORUTVIKLING

Når det bevilges midler til et tiltak, igangsettes en aktivitet/arbeidsprosesser, som etter en tid ventes å ha et resultat. Resultatene må måles, sammenlignes og vurderes i forhold til målene. Informasjon om resultatene vil kunne brukes til å vurdere om de iverksatte arbeidsprosessene er gode, det vil si om veiledningssentrene har ført til ønsket måloppnåelse. I denne sammenhengen er det viktig at en har en forståelse av hva som er mulig å få til på kort og lang sikt. Utfordringen er at jo lenger ”bort” fra tiltaket man kommer, jo vanskelige blir det å måle dette på en troverdig måte.

En grunnleggende forutsetning for å kunne lage et godt indikatorsystem er at man konkretiserer målene for veiledningssentrene og dets arbeidsprosesser slik at de kan måles ved kvantitative eller kvalitative metoder. Gode målstrukturer, inkludert prosessen med å utvikle og forankre disse, kan ha en positiv effekt på resultatene i en organisasjon. For å utforme et godt og praktisk anvendbart indikatorsystem, må systemet må være logisk konsistent basert på et mål-middel-hierarki. Dette hierarkiet må reflektere oppdragene som veiledningssentrene har.

Evaluering av Veiledningssentrene i Akershus fylkeskommune

Siden målene for resultatene av veiledningssentrene er bygd opp som et hierarki, må også indikator-systemet bygges opp som et hierarki. Skal en ha noen mulighet til å gi indikasjon på resultater sett opp mot det overordnede formålet, må en først og fremst etablere indikatorer for delmålene. Det kan også være relevant å sammenligne med tidligere resultater, og eventuelt resultater i andre enheter eller virksomheter med tilsvarende oppgaver. For eksempel kan det være relevant å sammenligne seg med veiledningssentre i andre fylker, som for eksempel Rogaland. Dersom oppdragsgiver vurderer sammenligning som et viktig aspekt, vil vi legge vekt på å ha så resultatindikatorer som best mulig sikrer sammenlignbarhet.

overordnede indikatorer knyttet til strategiske satsinger og hovedmål for senteret. Indikatorene er bygget opp hierarkisk, og knytter seg til senternes tjenester (tjenestenivå). Videre baserer vi indikatorene på flere datakilder. For det første vil vi bruke tallmateriale som fylkeskommunen og/eller sentrene allerede samler inn, eller registerdata. For det andre har vi brukt parameter som ikke dekkes av rapportering som allerede eksisterer. Her baserer vi oss på en årlig egenvurdering fra senterledernes side, der lederen selv må ta stilling til hvor godt senteret skårer på de ulike parameterne. Vi har også lagt opp til at det annenhver år bør samles inn informasjon fra samarbeidspartnere. Det viktigste her er at fylkeskommunen enkelt og uten for store administrative kostnader kan samle inn informasjonen i årene som kommer.

OM INDIKATORUTVIKLINGEN Med indikatorutvikling mener vi at vi, basert på tilgjengelig informasjon, har utarbeidet et sett med «resultatmål» som er like på tvers av sentrene. Disse har til hensikt å vise hvilke nivå veiledningssentrene ligger på, på sentrale områder i deres tjenesteutøvelse.

Det er ikke samlet inn denne informasjonen som en del av evalueringen. Excel-skjemaet er vår leveranse inn i indikatorsystemet, hvor vi legger opp til at fylkeskommunen selv kan samle inn informasjon til dette på en enkel måte i årene som kommer.

Vi har tolket fylkeskommunen dit hen at man har ønsket felles indikatorer på tvers av sentrene, altså at målet for hva som er et godt senter er likt på tvers av de tre, mens måltallet - som handler om hvor senteret bør være - kan være ulikt gitt forskjellige forutsetninger i de ulike regionene. For eksempel kan hvor stor andel av elevene som er i kontakt med OT som fullfører videregående skole være en indikator som er lik på tvers. Måltallet for Follo kan for eksempel være 90 prosent, mens Romerike bør ha et mål om 93 prosent. På denne måten vil fylkeskommunen vil få bedre reell styring av sentrene dersom måltallene tilpasses sentrenes situasjon. Spesielt med tanke på at sentrene er ulike i størrelse og har ulike forutsetninger. Konkrete målsettinger på nivåer kan evt. tenkes å variere mellom sentrene, avhengig av fokus, befolkningsgrunnlag mv.

Indikatorsystemet skal bidra til å si noe om veiledningssentrene er på rett vei og hvilke resultater som oppnås gjennom disse. I og med at sentrenes aktiviteter og tiltak er langsiktige i sin natur, må systemet også sees i forhold til hvordan en ser for seg å styre sentrene. Indikatorsystemet vil danne et fundament som kan brukes i videre virksomhetsstyring av veiledningssentrene.

OM EXCEL-FILEN I den tilhørende Excel-filen presenteres det et utkast til MRS-system for veiledningssentrene. Systemet inneholder 24 indikatorer. Både for hovedmålsettingen og delmålene/de strategiske grepene etableres det et sett av indikatorer som belyser dem. For hver indikator angis det hvilken datainnsamlingsmetode det er lagt opp til å bruke, hva som er informasjonskilden og når dataene vil bli samlet inn. I tillegg til indikatorer for

For å påse at indikatorene oppleves som relevante og derigjennom følges opp over tid, har vi knyttet indikatorene til de fem tjenestene som alle tre veiledningskontorene gir. I tillegg er det utarbeidet noen

Evaluering av Veiledningssentrene i Akershus fylkeskommune

hovedmålsettingen og delmålene, inneholder MRSsystemet også noen opplysninger om hver av tjenestene. Disse er viktig for å kunne se hva det er som fungerer eller eventuelt ikke fungerer innad i hvert senter.

systemet skal bli så lite ressurskrevende som mulig, har vi lagt opp til å kombinere eksisterende registerdata med noe egenvurdering og en enkel survey annen hvert år. Her vil det være opp til fylkeskommunen selv å prioritere å gjennomføre en slik survey, samt hvor ofte. Her har vi opprettet en grønn kolonne til høyre i arbeidsfilen, hvor vi anbefaler at fylkeskommunen utarbeider egne målsettinger per indikator.

Vi har også lagt ved en kopi av indikatorsystemet som i større grad tar for seg målinger per tjeneste (før den blie kuttet ned i samråd med fylkesdirektør og regiondirektører). Dette er for at veiledningssentrene skal kunne benytte indikatorene til eget bruk om ønskelig. Se vedlegg 2.

Figur 11: Fremdrift - faser i MRS

Til sist vil vi gjerne presisere at MRS-arbeid er et pågående stykke arbeid. Vi er nå i utformingsfasen. Når MRS-en er ferdig, gjenstår det for fylkeskommunen selv å iverksette og drifte. For eksempel kan det være lurt å definere hvem som skal være ansvarlig for å samle inn datamateriale til de ulike delene, samt hvor ofte man ønsker å gjøre dette, og hvem som skal ta initiativ til en eventuell revidering om ett års tid. Oxford Research vil også som avtalt med oppdragsgiver bistå med implementering og utarbeiding av prosessplan for drift.

Kilde: Oxford Research AS

Vår erfaring er at det ofte er behov for en justering etter at systemet er testet en runde. For at MRS-

Evaluering av Veiledningssentrene i Akershus fylkeskommune

7. Konklusjon, styrker og forbedringsområder terne partnere og i forhold til fylkeskommunens styring og fokus av veiledningssentrene som viktige virksomheter i fylkeskommunens portefølje. Blant annet bør strukturen for dialog og kommunikasjon komme på plass snarlig, fylkeskommunen bør sikre at man legger til rette for mer samhandling, erfaringsutveksling og læring på tvers og sist, men ikke minst, bør styringen av sentrene gjøres mer spisset inn mot det enkelte senters utfordringer og rammebetingelser.

KONKLUSJON Overordnet fremstår samlokaliseringen av tjenestene og etableringen av veiledningssentrene som et vellykket virkemiddel på flere måter. Veiledningssentrene ser ut til å ha kommet langt på relativt kort tid. Samtidig foreligger det åpenbart høye ambisjoner fra politisk hold om å hente ut ytterligere synergier. Fylkeskommunen har tro på organisasjonsformen og de ansatte som arbeider der - både internt på veiledningssentrene og eksternt. Men samlokalisering er en hygienefaktor, eller en tilretteleggende faktor i den intervensjonslogikk som veiledningssentrene baserer seg på. Evaluators vurdering er overordnet sett at samlokaliseringen i seg selv ser ut til å spille ut positive synergier. Veiledningssentrene arbeidet godt opp mot sine samarbeidspartnere, da særlig videregående skoler. Men man må stille seg spørrende til hva veiledningssentrene gjør med det handlingsrommet samlokaliseringen skaper. Dette rommet har man ikke i stor nok grad utnyttet per i dag.

Gitt at denne evalueringen skal inngå i fylkeskommunens videre utviklingsarbeid, har evaluator i det følgende trukket fram noen styrker og forbedringsområder som kan benyttes i det videre arbeidet.

VEILEDNINGSSENTRENES STYRKER Evalueringen har avdekket en lang rekke styrker ved dagens sentre, i hovedsak kan disse grupperes rundt tre hoveddimensjoner;

Gitt at veiledningssentrene kan sies å ha vært i en utviklingsfase mer enn i en ordinær driftsfase, er ikke dette overraskende. Man har vært igjennom en omorganiseringsprosess og håndtert utviklingen på en god måte. I det videre arbeidet må man imidlertid justere bruken av virkemidler noe for å få synergiene av lokaliseringen til å spille ut i sin fulle bredde, og herunder hente ut flere synergier i forhold til:   

1. Tilgjengelighet12 I motsetning til før tjenestene ble samlokalisert, har man nå lagt til rette for økt tilgjengelighet for brukerne. «Én dør inn» til en rekke tjenester, gjør at brukerne kan få mer helhetlig hjelp direkte, uten at man må sende brukere hjem og henvise de til andre tjenster. «Raskere og tettere hjelp når vi trenger oppfølging av elever» (kartlegging). Dette krever selvsagt at sentrene er kjent for sine brukergrupper, og her har man et forbedringspotensial. Det både ifølge sentrene selv, og de eksterne samarbeidspartnerne.

Kompetanseutvikling blant ansatte Kapabiliteter på ledernivå Samarbeid og læring på tvers

Et visst forbedringspotensial finnes også internt på veiledningssentrene, i formen på samarbeid mot eks-

Brukerne i form av enkeltpersoner, er ikke en respondentgruppe i denne evalueringen. Vurderingen av tilgjengelighet som en styrke er derfor basert på de organisatoriske faktorene og erfaringen formidlet fra tjenestene ved sentrene. 12

Evaluering av Veiledningssentrene i Akershus fylkeskommune

3. Samarbeid internt

Tjenestene uttrykker også at de nå har god kjennskap til hverandre sine tjenester, og dermed raskt og enkelt kan veilede brukerne inn til rett tjeneste. Dette bidrar også, på papiret, til økt tilgjengelighet for enkeltbrukeren; «Kort vei mellom tjenestene som medfører at sent-

Samlokaliseringen har lagt til rette for økt samarbeid på tvers av tjenestene. Samlokalisering i seg selv fører imidlertid ikke nødvendigvis til økt samarbeid.

rene kan hjelpe brukere å knytte direkte kontakt med andre tjenester ved behov – det medfører raskere, mer samordnet og mer effektiv veiledning og bistand» (Fokus-

Allen-kurven (Allen og Henn 2007) viser at nærhet er av avgjørende betydning for å tilrettelegge for samarbeid, uavhengig av om dette er innenfor eller på tvers av fag. Hans resultater viser ikke at nærhet alene skaper samarbeid, men at avstand hemmer samarbeidet. Samlokalisering alene er heller ikke tilstrekkelig for å bedret kommunikasjon (Letaifa and Rabeau, 2013). Medarbeiderne trenger også møtepplasser (Kabo et. Al 2014), sosial nærhet og arenaer for tverrfaglig og annet samarbeid (Letaifa and Rabeau, 2013).

gruppeintervju ansatte).

Strukturelt har man altså lagt til rette for økt tilgjengelighet. I det videre må det arbeides med å utnytte denne strukturen overfor brukergruppene. Videre viser evalueringen at veiledningssentrene i all hovedsak har gode samarbeidsrelasjoner og –strukturer særlig opp mot videregående skoler. Det ser ut til at sentrene lykkes i å gi brukere og andre den hjelpen de trenger når de oppsøker senteret. I de tilfellene hvor samarbeidspartneren har en konkret person ved senteret å forholde seg til, synes samarbeidet å være av god kvalitet. I de tilfellene dette ikke er på plass derimot, fungerer samarbeidet i mindre grad

I forhold til å legge til rette for økt samarbeid gjennom å skape møteplasser og arenaer for samhandling, kommunikasjon, erfaringsutveksling etc. ser det ut til at veiledningssentrene har lykkes. Dermed foreligger et robust grunnlag for økt samarbeid mellom tjenestene.

2. Kompetanse (kvalitet) Et viktig tillegg ved samlokaliseringen er at man enklere nå kan utveksle erfaringer og kompetanse og utfylle hverandre i oppgaveløsningen. Dette styrker dermed den totale kompetanseressursen man sitter på. Veiledningssentrene har åpenbart etablert kultur for deling, erfaringsutveksling og læring, noe som gjør at man er rustet for å utvikle tjenestetilbudet og kvaliteten på dette.

FORBEDRINGSOMRÅDER I konklusjonsavsnittet påpekes noen forbedringsområder, knyttet til et potensiale for å hente ut flere synergier av samlokaliseringen. Utover disse vil evaluator fremheve følgende; Veiledningssentrene er i liten grad kjent som sentre, mer for de enkeltstående tjenestene de består av. Veiledningssentrene påpeker selv at de nok i for liten grad er kjent blant brukerne. Dette bekreftes av de eksterne samarbeidspartnerne. På generelt plan er det enda i stor grad slik at brukere og samarbeidspartnerne kjenner til, og forholder seg til, enkelttjenestene – mer enn at man har en bevissthet om at de inngår i et veiledningssenter.

«Synliggjøre i enda større grad hvilken kompetanse veiledningssenteret sitter på og hvordan samarbeidet med skolen kan utvikles videre» (Kartlegging). For enkelte av tjenestene som hver for seg er små, er det også en styrke å være i et større faglig miljø. Dette utfordrer og utvikler den enkeltes kompetanse; større fagmiljø er utviklende og stimulerende for den enkelte.

Ett åpenbart forbedringsområde er derfor økt synlighet, profilering og målrettet «markedsføring» ut mot brukere og eksterne aktører.

Evaluering av Veiledningssentrene i Akershus fylkeskommune

Relatert til dette, er en svakhet som enkelte av de eksterne aktørene har påpekt for evaluator, nemlig at for enkelte skoler og andre aktører, er tjenestene nå mindre tilgjengelig etter opprettelsen av veiledningssentrene enn før. Dette på grunn av at tjenestene før var spredd rundt, og blant annet lokalisert på enkelte skoler. Denne svakheten bør veiledningssentrene være bevisst og prøve å motvirke.

Videre har fylkeskommunen og veiledningssentrene et utviklingspotensial i forhold til å sikre et mer felles utviklingsfokus på tvers av veiledningssentrene. Per i dag er både utviklingsorienteringen og det faktiske utviklingsarbeidet i stor grad styrt av veiledningssentrene selv, noe som fører til at veiledningssentrene i økende grad vil utvikle seg ulikt. Samtidig er det åpenbart at enkelte utviklingsområder burde vært samkjørt og initiert av sentralt hold, som for eksempel egenvurderingssystemet som utvikles på Romerike.

Kartleggingen til samarbeidspartnerne har også avdekket at innholdet i en del av samarbeidsrelasjonene til eksterne fremdeles er av varierende kvalitet. Det ligger et potensiale her for veiledningssentrene i å utvikle gode former for samarbeid med de ulike partnerne alt etter hvilken type partner det er snakk om slik som det i dag gjøres med videregående skoler.

En gode løsningen på å utvikle tre mer like sentre er å lære av hverandre; da henter man noe av hverandre, i stedet for å kun være reaktiv på etterspørsel. Dette handler også om virksomhetsstyring på senternivå; veiledningssentrene må kunne se at de har noe å lære og derfor ønske å lære av hverandre.

Evaluering av Veiledningssentrene i Akershus fylkeskommune

DANMARK

NORGE

SVERIGE

FINLAND

BRUXELLES

LATVIJA

Oxford Research A/S Falkoner Allé 20 2000 Frederiksberg Danmark Tel: (+45) 3369 1369 office@oxfordresearch.dk

Oxford Research AS Østre Strandgate 1 4610 Kristiansand Norge Tel: (+47) 4000 5793 post@oxford.no

Oxford Research AB Norrlandsgatan 11 103 93 Stockholm Sverige Tel: (+46) 08 240 700 office@oxfordresearch.se

Oxford Research Oy Fredrikinkatu 61a 00100 Helsinki Finnland www.oxfordresearch.fi 0 office@oxfordresearch.fi

Oxford Research C/o ENSR 5. Rue Archiméde Box 4, 1000 Brussels www.oxfordresearch.eu office@oxfordresearch.eu

Baltijas Konsultācijas, SIA Vīlandes iela 6-1 LV-1010, Rīga, Latvija Tel.: (+371) 67338804 info@balticconsulting.com www.balticconsulting.com