Asociaci贸n P煤blico Privada en la Administraci贸n del Agua g Marco Schouten UNESCO--IHE Delft UNESCO Jacobo Homsi A. LA WET net / AIDIS (traducci贸n)
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Programa
Asociación Público Privada en la g Administración del Agua Parte 1: Introducción Parte 2: Enlazando la Asociación Público Privada (APP) con la GIRH Parte 3: La APP Parte 4: Resumen
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Introducción
Objetivos: 1 Aumentar el conocimiento en la APP 1. APP, empíricamente a través de ejemplos reales firmemente respaldados por un análisis teórico 2. Aumentar la capacidad de evaluar la posible utilidad de las alternativas de APP.
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Num mber of P People (in n Millions))
Poblaci贸n Servida por Contratos APP (1999)
300 250 200 150 100 50 0 Total Planned PPPs
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Operational PPPs
MLIC Planned PPPs
MLIC Operational PPPs 4
Contratos APP por Regi贸n (1999)
East Asia and Pacific 17%
North America 8%
Latin America & Caribbean 29%
South Asia 14%
Sub Saharan Africa 10% M iddle East & North Africa 3%
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Western Europe 13% Eastern Europe & Central Asia 6% 5
Contratos APP por tipos de Actividad (1999)
Sewerage & Waste Water Treatment 2% Waste Water Treatment 21%
Sewerage 1% Water & Sanitation 24%
Water T t Treatment t& Waste Water Treatment 2%
Water 32%
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Water Treatment 18%
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Pregunta Porqué está el Sector Público involucrando al Sector Privado?
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El punto de inicio para el involucramiento del sector privado (1)
P bl Problemas con la l Prestación P t ió de d Servicios S i i Públicos Públi Problema Guardabosque Cazador
Ausencia de Disciplina Competitiva
Politización de la Administración
Carencia de (Inversiones) Capital
Carencia de una vigilancia efectiva p Blandos Restricción de Presupuestos Ausencia de Incentivos a la Eficiencia Capital (Inversión) inadecuada
Responsabilidad Bj Baja
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Eficiencia Bj Baja
Inversión I d Inadecuada d
Calidad P b Pobre
Tarifas Bj Bajas
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El punto de inicio para el involucramiento del sector privado (2)
Los Mercados pueden fallar en su eficiencia por cualquiera de los siguientes tipos de razones (Lipsey et al 1990): 1) Monopolio 2) Externalidades E ternalidades 3) Bienes Públicos 4) Asimetría de la Información El sector del agua obedece a las 4 razones ¡
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Enlazando la APP a la definición de la GIRH
GIRH: “Un Un proceso que promueve el desarrollo coordinado del agua, tierra y recursos relacionados, de manera de maximizar el bienestar económico y social de una na manera eq equitativa itati a sin comprometer la sustentabilidad”
Pregunta: Donde se puede encontrar en esta definición el enlace con la APP?
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Enlazando la APP con el triรกngulo de la GIRH
Pregunta: Donde podemos encontrar la APP en el triรกngulo de la GIRH? S20_PPP-M.Schouten_IHE_2003-06-27
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Instrumentos de Administración (1) Para factibilizar una GIRH existosa se necesita: Destreza Administrativa Experiencia Finanzas “El agua no es escasa, escasa el dinero sí!” El sector privado puede aportar sus recursos, recursos pero hay requerimientos o condicionantes: Hay necesidad de que sea una oportunidad provechosa El sector público necesita mostrar la disposición y capacidad de ser un verdadero socio Se necesita control adicional y regulaciones adecuadas adecuadas. S20_PPP-M.Schouten_IHE_2003-06-27
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Instrumentos de Administración (2)
Objetivos de la APP: Mejorar la experiencia técnica y gerencial Mejorar el comportamiento operativo aumentar la eficiencia de la Inversión de Capital p Generar alguna competencia en un servicio monopólico Reestructurar R t t empresas públicasa úbli con problemas bl Mobilizar el financiamiento privado para Inversiones Reducir o eliminar subsidios públicos al sector para gastos períodicos Conseguir ingresos por venta/honorarios/impuestos para la Tesorería S20_PPP-M.Schouten_IHE_2003-06-27
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Roles Institucionales (1) El Rol del Sector Público Tres roles para el sector público como un todo todo, Musgrave and Musgrave (1984): 1) Macroestabilización - la provisión de un ambiente económicamente ó estable para el sector privado 2) Redistribución del Ingreso - Reducción de la pobreza 3)) Asignación g de Recursos - influenciando la asignación g de recursos donde los mercados fallan en hacerlo eficientemente (fracasos del mercado). Gobiernos subnacionales solamente aparecen en relación al tercer rol del gobierno (asignación de recursos). S20_PPP-M.Schouten_IHE_2003-06-27
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Roles Institucionales (2) ENUNCIADO “Para una GIRH exitosa, el sector público debe hacer lo correcto en cuanto a desarrollar políticas y regular, en tanto que el sector privado debe hacer lo correcto en lo referido a la gerenciación de los procesos de manera eficiente.”
Discusión
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Maneras Básicas de organizaciones del sector Aguas p privada
Administración Privada Directa
Agua Pública PLC
p pública
A Adminis stración del Serrvicio
Servicio Corporativizado Municipal Supramunicipal
p blica publica
mixta
privada
Propiedad de los Activos del Servicio S20_PPP-M.Schouten_IHE_2003-06-27
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Desarrollo Histórico en el sector agua Holandés p privada
Administración Privada Directa
Agua Pública PLC
p pública
A Adminis stración del Serrvicio
Servicio Corporativizado Municipal Supramunicipal
pública
mixta
privada
Propiedad de los Activos del Servicio S20_PPP-M.Schouten_IHE_2003-06-27
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Taxonom铆a de los modos de Organizaci贸n en el sector Agua
Mode of O Organization i ti Public Utility Corporatized Utility Governmentowned PLC Delegated Private Management Di Divestiture tit
Legal F Framework Public Public
Autonomy f from Government None Low level
Private Private
Medium level High level
P i t Private
Hi h llevell High
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Who operates Ownership of i f infrastructure? t t ? infrastructure i f t t Public Public
Public Public
Public
Public
Private
Public
P i t Private
P i t Private
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Poblaci贸n Servida por diferentes modos de gerenciamiento de servicios del agua en la Comunidad Europea y Estados U id (en Unidos ( %) Public Public M Management t Water W t PLC United St t States European Union Germany France United g Kingdom Netherlands
Delegated Pi t Private Management
86 48
14 15.5
20.5
55 23 12
30 2
15 75
15
85
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Direct Private M Management t
1
88
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Una visual del espectro de la APP .. y el rol del gobierno
Contrato de Servicio
Contrato de Administración
Arriendo
Contrato de Concesión
Contrato BOT
Sector completmente Público
Privatización
Sector completamente Privado Incremento del involucramiento del sector privado
…y y el rol del Gobierno Proveedor S20_PPP-M.Schouten_IHE_2003-06-27
Habilitador y Regulador 20
Contrato de Servicio
Contrato de Contrato de Servicio Administración
Arriendo
Contrato de Concesión
Contrato BOT
Privatización
Esencia: Una organización privada es contratada para llevar a cabo uno o más trabajos o servicios específicos por un período relati amente corto de tiempo (1 - 3 años) relativamente años). Por ejemplo ejemplo, fact facturación ración y recolección, mantención de vehículos
Estructura de Financiamiento: El servicio público paga honorarios predeterminados por el servicio a la organización privada.
Fortalezas Potenciales: Induce la competencia entre organizaciones privadas, bajo riesgo de expansión del rol del sector privado, requiere poca regulación del gobierno. y significativas g Debilidades Potenciales: No involucra inyecciones de capital, probablemente tiene poco efecto en el funcionamiento global de la compañía. S20_PPP-M.Schouten_IHE_2003-06-27
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Ejemplo. Contrato de Servicio de la Ciudad de México La situación inicial.
Abastecimiento de Agua: Uso no sustentable del acuífero y río distante O Operación ió y M Mantenimiento t i i t d de lla di distribución t ib ió y racionalización del agua: responsabilidad de 16 sub unidades políticas servicio del agua = aspecto político local cercano Facturación y recolección: responsabilidad de la T Tesorería í Problemas de pérdidas físicas, facturación de impuestos, muchas conexiones no registradas, tarifas bajo los costos (51% UFW)
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Ejemplo. Contrato de Servicio de la Ciudad de México Estructura del Contrato
4 contratos de servicio en 4 zonas, cada una en tres etapas por 10 años. Metas: etapa 1: levantamiento de las redes, censo de usuarios, instalación de micromedición etapa 2: facturación, recolección, servicios al usuario, nuevas conexiones etapa t 3: 3 operación ió y mantenimiento t i i t d de llas redes, d detección y reparación de fugas, rehabilitación y extensión de las redes Ingresos por servicios en etapas 11-2; planificación para agregar incentivos por comportamiento en etapa 3 Ingresos adicionales por desarrollar trabajos
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Ejemplo. Contrato de Servicio de la Ciudad de México Resultados y Temas de Análisis Resultados: R lt d
Información mejorada del sistema. Expansión p de la medición Se dobla la cantidad facturada pero ha disminuido la tasa de recolección Pequeños cambios en temas relativos a la calidad del servicio, eficiencia operacional o recursos de agua
Temas:
P bl Problema d de ffragmentación t ió administrativa. d i i t ti Intervención Política (renegociaciones, gobierno local y rol de la Tesorería) Promesa no cumplida de competencia (p.e. Licitaciones no comparables, etc)
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Contrato de Administración Contrato de Administración Contrato de Sefvicios
Arriendo
Contrato de Concesión
Contrato BOT
Privatización
Esencia: El gobierno otorga a una organización privada la responsabilidad de toda la operación y mantenimiento, facturación y recolección l ió y otras t actividades ti id d administrativas d i i t ti El sector t público úbli permanece responsable de las inversiones. Estructura de Financiamiento: Usualmente la organización g p privada obtiene ingresos de una administración predeterminada de honorarios por parte del gobierno. Fortalezas Potenciales: Acceso a las características de gerenciamiento del sector privado, bajo riesgo para el involucramiento del sector privado, estimula la competencia entre compañias privadas. Debilidades Potenciales: Potenciales No hay ha inyección in ección de capital pri privado, ado req requiere iere regulación limitada del gobierno. S20_PPP-M.Schouten_IHE_2003-06-27
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Ejemplo de Contrato de Administración. Gaza Situación Inicial
Responsabilidad de la administración dividida entre p municipales p de agua, g , muchos departamentos concejos de villas y agencias. Imponderables altos en el agua Muchas conexiones ilegales y medidores sin funcionar Poca información del sistema Bajas tarifas Alto riesgo g p político y de seguridad. g
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Ejemplo de Contrato de Administración. Gaza Estructura del Contrato.
4- años ñ d de contrato t t de d administración d i i t ió d de servicio i i a LEKA (Lyonnaise + Khatib and Alami)
Objetivos: Mejorar los sistemas administrativos Levantamiento de las Redes Reduce imponderables por pérdidas de agua Mejora la calidad del agua Mejora la recolección de ingresos y servicios al usuario Ingresos: Pago g Fijo j Anual (g (garantizado p por crédito del BM)) Pago adicional por comportamiento
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Ejemplo de Contrato de Administración. Gaza Regulación y Fondos
Regulación: Arrendamiento a una empresa contable externa (Deloitte and Touche) consolidada por un donante bilateral Auditoría anual del comportamiento técnico y financiero del operador Comportamiento p de p pago g jjuzgado g en base a fallos de auditores.
Fondos para mejoramientos del servicio $12 millones de crédito del BM
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Ejemplo de Contrato de Administración. Gaza Resultados y Temas de Análisis
Resultados El operador alcanzó muchas pero no todas las metas de comportamiento Calidad del Agua mejorada Pérdidas de Agua reducidas Ingresos incrementados
Temas de Análisis emanados del caso: Necesidad de vigilancia g regulatoria g Uso del BM y donantes para proveer garantías para los fondos frente a la inseguridad
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Contrato de Arriendo (Lease) Contrato de Contrato de Sefvicios Administración
Arriendo
Contrato de Concesión
Contrato BOT
Privatización
Esencia: Una empresa privada arrienda al gobierno los activos de un servicio y toma la responsabilidad de operarlo y mantenerlo. Bajo un contrato bien estructurado, las utilidades del arrendador dependerán de cuanto pueda reducir sus costos (alcanzando los objetivos de calidad establecidos en el contrato de arrendamiento) arrendamiento), de manera que tenga incentivos para mejorar la eficiencia operativa. Los arrendadores dejan al gobierno la responsabilidad de financiar y planear inversiones. Los arriendos son más apropiados cuando hay un enfoque de generar ganancias sustantivas al operar eficientemente y destinar nuevas inversiones solamente para necesidades limitadas limitadas.
Estructura de Financiamiento : El operador privado genera sus ingresos de las tarifas cargadas a los consumidores. El operador privado paga los derechos de arrendamiento a la organización gubernamental gubernamental.
Fortalezas Potenciales : El riesgo comercial de las operaciones es de cargo del operador privado, el que tiene un fuerte incentivo para aumentar la eficiencia.
Debilidades Potenciales: El financiamiento de las inversiones permanece bajo la responsabilidad del gobierno. Hay poco ‘capital privado’ invertido en el servicio. S20_PPP-M.Schouten_IHE_2003-06-27
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Ejemplo de Contrato de Arriendo (Lease). Conakry, Guinea. Situación Inicial.
El sector público es responsable del servicio de agua en todas las áreas urbanas urbanas. La disponibilidad de agua no es un problema Baja j Tasa de conexión (menos ( de 40% en 1989)) Muchas conexiones ilegales Bajas Tasas de tarifas y recolección (se recolecta 1/8 de d la l cantidad tid d facturada) f t d ) Servicio y Calidad del Agua pobre Necesidad de inversiones
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Ejemplo de Contrato de Arriendo (Lease). Conakry, Guinea. Estructura del Sector y Proceso de Licitación
Estructura del Sector : Una compañía pública propietaria de la infraestructura y encargada de desarrollarla (SONEG) Compañía mixta (dominada por el sector privado) operando el sistema (SEEG) Sustentada por un préstamo de IDA del BM, un préstamo de AfDB, y 8,6 millones de US$ del gobierno.
Proceso de Licitación De 6 interesados iniciales iniciales, 2 “joint joint ventures” ventures se presentaron a la Licitación
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Ejemplo de Contrato de Arriendo (Lease). Conakry, Guinea. Estructura del Contrato.
Las compañías privadas proveen el 51% del capital a SEEG Contrato de Arriendo con SEEG por 10 años: facturación, medición, recolección, obras y mantenimiento secundario y terciario de la red SEEG paga el arriendo a SONEG basado en la facturación recolectada (renegociada cada 4 años) Contrato de Servicios Técnicos con socios privados: p asesoría gerencial, asesoría técnica y experto financiero.
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Ejemplo de Contrato de Arriendo (Lease). Conakry, Guinea. Resultados
Resultados Inversiones en producción de agua, agua rehabilitación y medición Mejoramiento de la Calidad? Aumento lento de las conexiones (la tasa de conexión disminuyó con el aumento de precio) Precio del agua alto y ascendente
abundancia de agua, agua cruda sin precio
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Ejemplo de Contrato de Arriendo (Lease). Conakry, Guinea. Temas de Análisis
Temas de Análisis emanados del caso Alto costo en lo q que debería ser un bajo j costo del sistema Problemas por la ausencia de vigilancia regulatoria: Vigilancia gubernamental, gubernamental pero sin cuerpo regulatorio real Poder judicial local débil; cláusula de contrato referida f id a arbitraje bit j internacional i t i l no útil día dí a día dí Donadores internacionales ejercen presión para resolver disputas p Problemas por no pago de las cuentas de agua por parte del gobierno Estructura de Incentivos del contrato S20_PPP-M.Schouten_IHE_2003-06-27
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Contrato de Concesión Contrato de Sefvicios
Contrato de Administración
Contrato de Arriendo
Contrato de Concesión
Contrato Privatización BOT
Esencia: El gobierno otorga a la organización privada la responsabilidad completa para el traspaso de los servicios de infraestructura en un área específica por un tiempo específico (usualmente 20-30 años), años) incluyendo todas las actividades relacionadas de operación operación, mantenimiento, recolección y administración. Adicionalmente, el concesionario es responsable por toda inversiones de capital.
Estructura de Financiamiento : El concesionario colecta la tarifa directamente de los usuarios del sistema. La tarifa es establecida por el contrato de concesión (algunas veces con financiamiento sostenido por el gobierno).
Fortalezas Potenciales : Inyección y de capital p p privado,, la responsabilidad p combinada de la operación e inversiones proveen un incentivo para decisiones de inversión eficientes e innovadoras, poca disposición a interferencia política del sector público.
Debilidades Potenciales: Políticamente controvertido y difícil de organizar, requiere de una fuerte regulación del sector público, lo impredecible de eventos por 20-30 años implica renegociación frecuente de contratos, la competencia abierta está limitada a una vez cada 2030 años. S20_PPP-M.Schouten_IHE_2003-06-27
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Ejemplo de Contrato de Concesión. Manilla Obligaciones en el contrato de Concesión.
Obligaciones del Servicio. El concesionario es obligado a expandir la cobertura de abastecimiento de agua agua, alcantarillado y servicios de saneamiento. Las obligaciones incluyen la provisión de abastecimiento de agua durante 24 horas al día a todas las cone conexiones iones a mediados del 2000 y mantenimiento de una presión específica de agua para todas las conexiones al 2007.
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Contrato BOT. Contrato de Contrato de Sefvicios Administración
Contrato de Contrato de Arriendo Concesión
Contrato BOT
Privatización
Esencia : Contratos BOT (Build-Operate-Transfer) son diseñados para
atraer inversión privada en la construcción de nuevas plantas. Los contratos t t usualmente l t tienen ti una duración d ió d de 20 - 30 años. ñ Estructura de Financiamiento : El sector privado puede recuperar sus costos de inversión operando p la infraestructura durante el tiempo p del contrato. Colecta tarifas de los usuarios finales ó tiene un convenio con wel sector público para recuperar costos. Fortalezas Potenciales : Inyección de capital privado privado, adecuado para la construcción de nueva infrasetructura. Debilidades Potenciales : Proyectos muy complejos, competencia limitada
entere compañías pri privadas adas debido a lo largo del contrato contrato, req requiere iere regulación gubernamental fuerte S20_PPP-M.Schouten_IHE_2003-06-27
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Estructura de los Proyectos BOT Agencia Gubernamental
Host Government
Acuerdos Especiales p
Prestamistas
Acuerdos de Préstamos
Políticas de Seguros
Aseguradores S20_PPP-M.Schouten_IHE_2003-06-27
Acuerdo del Proyecto
Compañía del Proyecto Acuerdo de Accionistas
Patrocinadores
Contratista(s)
Contrato de Construcción
Contratos de Suministro
Proveedores
Contratos de Operación y Mantenimiento
Operador 39
Contrato de Contrato de Sefvicios Administración
Contrato de Contrato de Arriendo Concesión
Contrato BOT
Privatización
Esencia : El gobierno vende los activos del servicio a una organización privada que es resoponsable de todos los aspectos de provisión del servicio dentro su área de ser servicio icio (incl (incluyendo endo operación y mantenimiento mantenimiento, fact facturación ración y recolección, inversiones, etc).
Estructura de Financiamiento : El operador privado recolecta las tarifas di t directamente t de d los l consumidores. id
Fortalezas Potenciales : Inyección de capital privado, incentivo para que los servicios privados provean servicios eficientes y efectivos, servicios menos propensos a interferencias políticas. Debilidades Potenciales : La privatización puede ser políticamente controvertida, requier una fuerte regulación gubernamental, los beneficios de una competencia abierta son limitados (el monopolio público es reemplazado por un monopolio privado). S20_PPP-M.Schouten_IHE_2003-06-27
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Ejemplo de Privatizaci贸n. South West Water, Inglaterra. Estructura de Gobierno
Inspecci贸n del A Agua P Potable bl (calidad del agua ppotable))
Oficina de Servicios del Agua (Regulador Econ贸mico)
Agencia g del Medioambiente (recursos del agua) Grupo Pennon (accionistas)
South West Wt Water
Usuarios (1.5 millones) S20_PPP-M.Schouten_IHE_2003-06-27
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Tipos de Contratos APP (1999)
Partial Divestiture 4%
Divestiture 2% Services Contract 35%
Concession 19%
BOT 22%
M anagement Contract Lease 12% ROT 1% 2% Enhanced Lease 3%
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Resumen de Alternativas APP
Asset ownership Investment finance Commercial risk Operational risks Government revenues Private revenues Term (yrs)
Service/mgt contracts public p
Affermage
Concession
BOT
Divestiture
public p
public p
private
public
public
private
private then public private
public
shared
private
private
public/ shared
private
private
public/ shared private
tariffs
tariff minus lease operating f ttaxes fee, lease operating fee
concession fee, taxes
tariffs
sales price, taxes
service fees
1-5
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8-15
tariffs minus fee bulk water sales 20-30
20-30
private
private
tariffs
na 43
Elección de la alternativa correcta de APP
Lo que importa no es la alternativa elegida sino más bien proceso p por el cual se alcanzan los objetivos j del el p proceso de reforma.
La sustentatabilidad de la reforma y el futuro de los servicios de agua a largo plazo, dependerán del éxito en extender los servicios a comunidades de bajos j ingresos. ingresos g .
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Elección de la alternativa correcta de APP
Pasos clave: Identificar el problema Fijar objetivos para la participación privada Determinar la disposición p g gobierno / interesados (stakeholders) a aceptar los roles, obligaciones y riesgos de las alternativas de APP Elegir la alternativa correcta de APP que mejor se afiata a lo establecido anteriormente
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Mapping PPP options to Government objectives
Objetivo Alternativa
Expertise Técnico
Expertise Gerencial
Contrato Servicio
Sí
No
Contrato Administración
Sí
Sí
Contr Arriendo
Sí
Sí
BOT
Sí
Alguna
Concesión
Sí
Sí
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Eficiencia Operativa No Alguna Sí Alguna Sí
Inversión Principal
Inversión en Distribución
No
No
No
No
No
Alguna
Sí
No
Sí
Sí
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Prerrequisitos para la implementaci贸n exitosa de diferentes alternativas del sector privado
Option
Stakeholder support/political commitment Unimportant
Service contract t t Management Low-Moderate contract Lease Contract
Moderate
Cost Costrecovering tariffs Not necessary Preferred Strongly Preferred
BOT contract Moderate to high Strongly preferred Concession
High
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Necessary
Good information about system Not necessary
Capacity of regulatory framework Minimal
Limited information required Good information required Good information required Good information
Moderate monitoring capacity High capacity required High capacity required
Potential impact Low
High
High capacity required 47
Qué puede el Gobierno finalmente definir?
La opción preferida del gobierno puede no ser la opción p preferida p del sector privado. p
Las opciones que arrojan beneficios más altos para los consumidores también tiende a demandar un mayor nivel de compromiso gubernamental, y una estructura institucional mejor j preparada. p p
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Preguntas Clave para los Gobiernos.
Qué problemas se está tratando de resolver? Cuales son las implicancias en las tarifas, y se está preparado para lidiar con ellas? Es suficiente la estructura regulatoria? Pueden ser integrados los actores (stakeholders) clave? Es la información relacionada con las utilidades del servicio i i suficientemente fi i t t buenas b para servir i como base para un contrato de largo plazo?
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La Línea de Fondo
Las deficiencias del ambiente institucional a partir del cual se inicia la p participación p privada, p , incrementará el nivel de riesgo percibido por el sector privado y elevará el precio de su involucramiento Sin embargo embargo, si se establecen objeti objetivos os realistas basados en un análisis cuidadoso de negocios, hay un amplio rango de alternativas que pueden mejorar el comportamiento
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Factores de éxito críticos para introducir la APP. 9 Compromiso sostenido y de alto nivel en el gobierno 9 9 9 9 9 9 9 9
local y central Expectativas y metas claras y realistas Actores (stakeholders) informados e involucrados Construido en base a activos locales: p población,, pequeña empresa, ONGs Riesgos determinados y asignados a los partidos más capaces Tiempo y capacidades a preparar Tarifa de costo cercano previo a la concesión Licitaciones transparentes y proceso de adjudicación Generar tempranamente capacidad regulatoria.
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Finalización
Aprendiendo Objetivos 1 Incrementar el conocimiento de la APP 1. APP, empíricamente a través de ejemplos de la vida real, pero firmemente enraizado en una estructura teórica? 2. Incrementar la capacidad de pesar la posible utilidad de las alternativas de APP?
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