Primer capítulo ¿Y dónde quedo la bolita?

CAPÍTULO 1

EL PRESUPUESTO Y EL GASTO EN EL LIBRO DE TEXTO

¿Y dónde quedo la bolita?.indd 23

24/05/17 10:19

¿Y dónde quedo la bolita?.indd 24

24/05/17 10:19

Cuando se acerca el final de cada año, una buena parte de la cobertura de los medios y la atención se concentra en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF), documento que, de acuerdo con la Constitución, cada 15 de noviembre debe ser aprobado por la Cámara de Diputados después de una serie maratónica de negociaciones (cuando es el primer año del sexenio, el límite es al final de diciembre). En teoría, es el punto en que logran concretarse las propuestas iniciales de gasto del presidente de la República después de la discusión, modificación y aprobación de la Cámara de Diputados. Llegadas estas fechas, es común escuchar noticias o declaraciones sobre cuánto dinero se destinará finalmente a salud, educación, cultura, etcétera. Estas cifras son tomadas como verdades y pareciera que después de este momento, en automático se gastarán estas cantidades. Pero, como veremos, la historia del gasto público está lejos de terminar en este punto. El PEF es sólo una de las partes más visibles del proceso de gasto, pero para comprender a cabalidad cómo se llega a las cifras ahí plasmadas y cómo pueden transformarse de manera dramá-

25

¿Y dónde quedo la bolita?.indd 25

24/05/17 10:19

26

¿Y dónde quedó la bolita?

tica en la realidad, es necesario tener muy claros los procedimientos, instituciones y momentos relevantes antes y después de la existencia del presupuesto.

El libro de texto nos dice que los cuatro momentos presupuestales fundamentales son: planeación, negociación y aprobación, ejecución y fiscalización.2 De manera general e ideal, primero es necesario planear cuánto dinero habrá y cómo se gastará con base en las necesidades y prioridades del gobierno; luego, este plan debe someterse a la consideración de quienes representan a todos los que financiaremos ese gasto para que no haya más dinero en áreas que no son importantes y que, por el contrario, se le asigne a las políticas que realmente son necesarias; después, estos planes deben implementrse; por ello lo acordado se transformará en gasto a lo largo de todo el año; finalmente, es necesario revisar si realmente se gastó en lo que se había dicho y sin irregularidades.

Explicaré cómo, para un año en particular, tienen que darse estas cuatro etapas, pero es importante tener siempre en mente que en un mismo momento puede estarse planeando y negociando cuánto se gastará el siguiente año, revisando cómo se gastó en el ejercicio anterior y ejerciendo los recursos de ese año, ya que la maquinaria del gobierno nunca se detiene. Por lo tanto, la descripción siguiente, aunque esquemática, sucede prácticamente de manera simultánea, por lo que el modo más práctico de seguir la pista de todos los procesos en la realidad es tener bien identificados a los actores y fechas en que sus acciones tienen mayor visibilidad. A continuación encontrarás la Tabla 1.1, que resume lo anterior de manera breve, con los nombres y explicaciones de los documentos relevantes, cuándo se materializan y quién los lleva a cabo. Analizaremos cada uno de ellos.

¿Y dónde quedo la bolita?.indd 26

24/05/17 10:19

El presupuesto y el gasto en el libro de texto

27

Tabla 1.1 Fechas y documentos públicos más relevantes para el proceso presupuestario Fecha

Documento

¿Qué es?

Al final de enero, abril, julio y octubre

Informe Trimestral

Información de la SHCP enviada a los diputados para reportar el avance de la situación económica, las finanzas públicas y la deuda del trimestre previo correspondiente.

20 de febrero

Informe General Ejecutivo del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública

Análisis, revisión y vigilancia del gasto hecho por la Auditoría Superior de la Federación sobre la Cuenta Pública de dos años atrás.

1 de abril

Pre Criterios Generales de Política Económica

Primeras estimaciones del panorama económico, ingresos y gastos prioritarios del gobierno.

30 de abril

Cuenta Pública

Muestra la distribución del gasto real del gobierno en el año anterior.

Último día hábil de junio

1er Informe Individual de Auditoría

Análisis, revisión y vigilancia parcial del gasto hecho por la Auditoría Superior de la Federación sobre la Cuenta Pública entregada el 30 de abril.

8 de septiembre (15 de noviembre en el primer año del sexenio)

Criterios Generales de Política Económica

Versión revisada y final del panorama general de la economía mexicana de acuerdo con Hacienda.

Proyecto de Iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación

Cálculo realizado por Hacienda sobre cuánto dinero habrá por todos los ingresos del gobierno.

Proyecto de Presupuesto de Distribución de los gastos Egresos de la Federación del gobierno propuesto por la SHCP.

¿Y dónde quedo la bolita?.indd 27

24/05/17 10:19

28

¿Y dónde quedó la bolita?

Último día hábil de octubre

2o Informe Individual de Auditoría

Análisis, revisión y vigilancia parcial del gasto hecho por la Auditoría Superior de la Federación sobre la Cuenta Pública entregada el 30 de abril.

31 de octubre

Ley de Ingresos de la Federación

Cálculo de cuánto dinero habrá por todos los ingresos del gobierno después de ser discutido por los senadores y los diputados.

15 de noviembre

Presupuesto de Egresos de la Federación

Distribución de los gastos del gobierno después de haber sido discutida, modificada y aprobada por los diputados.

El primer paso indispensable para cualquier actividad que implique gastar dinero, ya sea público o privado, es tener una idea de cuánto se tiene y cuáles son las prioridades.

Sin una noción clara de cuánto dinero habrá, no puede decidirse si las vacaciones serán en una alberca pública o en Los Cabos. Igualmente, una vez estimado cuánto dinero habrá, deben definirse prioridades: antes de pensar en comprar recuerditos hay que ocuparse de los gastos de transporte y alojamiento. Esta planificación no puede precisarse centavo por centavo (por lo que nunca está de más llevar una tarjeta de crédito por si se presenta alguna eventualidad, también al final puede sobrar un poco de dinero), pero es indispensable.

En el caso del gasto público, la lógica es exactamente la misma. Por ello, el punto de arranque es una estimación general del gobierno sobre cuánto dinero tendrá, así como definir, en la medida de lo posible, los programas o aspectos del gasto que considera prioritarios y cuánto cree necesario gastar

¿Y dónde quedo la bolita?.indd 28

24/05/17 10:19

El presupuesto y el gasto en el libro de texto

29

en ellos. Estas primeras cifras son publicadas y enviadas a la Cámara de Diputados por parte de la Secretaria de Hacienda y Crédito Público (SHCP) a más tardar el 1º de abril de cada año y son conocidas como los “Pre Criterios Generales de Política Económica”. En este documento aparecen las estimaciones que el gobierno tiene sobre la economía nacional, cuáles son las variables y escenarios considerados, su cálculo del crecimiento económico y otros pronósticos que, en general, son indispensables para tener una idea sobre cuánto dinero habrá en el siguiente año. Por ejemplo, cuál es el precio esperado del petróleo y cuánto se producirá, la cotización del peso ante el dólar y los ingresos de las empresas productivas del Estado, entre otros.

Al publicarse estos Pre Criterios, comienza un proceso de discusión y revisión de los resultados para afinar los pronósticos y estimaciones generales sobre los ingresos. El resultado es que la Secretaría de Hacienda ajusta sus cálculos y presenta su versión final en dos documentos: “Criterios Generales de Política Económica” y “Proyecto de Iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación”. El primero presenta la versión final del análisis general de cómo se espera que le irá a la economía mexicana (cuánto creceremos, las expectativas de producción de petróleo, cómo evolucionará el desempleo, las estimaciones de la inversión, etcétera), mientras el segundo explica cómo estas expectativas se relacionan con estimaciones de cuánto se recaudará por los diferentes tipos de ingresos que tiene el Estado: impuestos, ingresos por sus servicios y demás. Así, desde abril hay una aproximación de cuánto dinero habrá y ésta se consolida en una cifra final que se difunde el 8 de septiembre, cuando la SHCP entrega estos dos documentos a los diputados como parte del “Paquete Económico”. Si bien éste se entrega a los legisladores, es importante destacar que Hacienda lo

¿Y dónde quedo la bolita?.indd 29

24/05/17 10:19

30

¿Y dónde quedó la bolita?

publica en su portal, por lo que todo ciudadano puede consultar los documentos en las fechas señaladas.

Paralelo a la estimación de los ingresos, en junio Hacienda comienza un proceso de negociación con todas las secretarías para trabajar sus propuestas de presupuesto. Lo ideal sería que cada año se revisaran a profundidad los gastos del año anterior, que se tomaran en consideración las evaluaciones de lo que no funcionó y lo que sí, para presupuestar de una mejor manera; pero, en la realidad, muchos de los planes sólo siguen las tendencias de los presupuestos de años anteriores. El criterio para saber qué margen hay para ampliar o no el gasto lo conocen los funcionarios públicos en julio, cuando la SHCP les dice a las diferentes dependencias cuál será el tope máximo de gastos. Con estos números parciales, la SHCP define cuánto dinero se destinará a los diferentes programas y ramos del presupuesto, así como las diferentes categorías, elementos y acciones prioritarias; estos datos se envían a los diputados antes del 30 de junio en un documento llamado “Estructura programática”. Teniendo todo esto en consideración, las diferentes partes del gobierno trabajan y preparan su proyecto final de presupuesto, que entre el 11 y el 22 de agosto envían de manera electrónica a Hacienda, que se encarga de revisar y conjuntar todas las propuestas. El producto final de todos estos procesos es el “Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación” (PPEF), un plan de gastos en que las cifras estimadas de los ingresos se cuadran con una propuesta de distribución específica. Este documento también forma parte del “Paquete Económico”.

De esta manera, el 8 de septiembre (o el 15 de noviembre, cuando se trata del primer año del sexenio), el Paquete que contiene el Proyecto de Ley de Ingresos, los Criterios Generales de Política Económica, las propuestas de reformas fiscales y el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación

¿Y dónde quedo la bolita?.indd 30

24/05/17 10:19

El presupuesto y el gasto en el libro de texto

31

es recibido formalmente por la Cámara de Diputados. Estos documentos son la base para articular las discusiones y negociaciones con los legisladores, ya que la Constitución señala en su artículo 74 que los diputados son los que deben examinar, discutir, modificar y aprobar las propuestas del Ejecutivo.

En el fondo se encuentra la idea de que deben existir contrapesos efectivos para que ninguno de los Poderes de la Unión haga lo que le venga en gana. En capítulos posteriores veremos cómo, cuando se trata del presupuesto, este principio sale por la ventana, pero por el momento basta decir que, en teoría, debería aplicarse la frase popular de “el Presidente propone y el Congreso dispone”.

LA NEGOCIACIÓN Y LOS LEGISLADORES

Cuando el “Paquete Económico” llega a la Cámara de Diputados, comienzan dos procesos paralelos: por un lado, los diputados y senadores deben discutir y aprobar los documentos relativos a los ingresos; por el otro, corresponde exclusivamente a los diputados la aprobación de los gastos mediante el análisis del PPEF. Aquí la Constitución señala tres fechas relevantes: la Cámara de Diputados debe aprobar la Ley de Ingresos a más tardar el 20 de octubre; entonces la Ley se envía al Senado de la República, en donde se tiene como límite el 31 de octubre para discutir y aprobarla; concluido este proceso y definidos los ingresos definitivos, los diputados tienen hasta el 15 de noviembre para transformar el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación en el Presupuesto de Egresos de la Federación definitivo.

Al igual que en la sección anterior, lo mejor es comenzar por la discusión de cuánto dinero habrá, es decir, los ingre-

¿Y dónde quedo la bolita?.indd 31

24/05/17 10:19

32

¿Y dónde quedó la bolita?

sos. En este caso, los legisladores analizan los Criterios Generales, así como su relación con la Ley de Ingresos y, en la mayoría de los casos, deciden realizar ajustes en dos variables principales: en el cálculo del tipo de cambio peso-dólar que habrá el siguiente año y en la producción esperada de petróleo. Si alguna de estas cifras aumenta, eso significa que los planes originales enviados por Hacienda se modifican, ya que habría más dinero del que originalmente se consideró. Cuando los diputados o senadores hacen este cambio, el dinero adicional se convierte en una “bolsa negociable”, ya que esos recursos, al no estar considerados en los planes originales de gasto, no tienen un destino específico, por lo que se convierten en algo que dentro de la jerga legislativa se conoce como “la piñata”.3 Los diputados, como niños en posada decembrina, son muy felices por la posibilidad de lanzarse sobre estos dulces presupuestales y meterlos en sus bolsas. Por ejemplo, para la negociación del presupuesto de 2017, los legisladores movieron los cálculos y crearon una bolsa adicional de 51 mil 380 millones de pesos.4 Para tener una referencia del tamaño de la piñata de ese año, recordemos que la inversión total necesaria para construir el tren México-Toluca será (si todo sale bien), de 44 mil millones de pesos.

Si esos 51 mil millones de pesos parecen escandalosos, en realidad hay que reconocerle a los legisladores que últimamente se han moderado, ya que en la negociación para la Ley de Ingresos de 2017 sólo se incrementó 1.06% respecto a lo que Hacienda originalmente había planeado. Como bien nos recuerda Luis Carlos Ugalde, en la historia reciente ha habido años, como 2009, en que el ajuste de nuestros representantes ha creado bolsas de hasta 7% del tamaño del PPEF (en su momento, eso fueron 198 mil millones de pesos adi-

¿Y dónde quedo la bolita?.indd 32

24/05/17 10:19

El presupuesto y el gasto en el libro de texto

33

cionales).5 La gráfica 1.1 muestra como porcentaje estas diferencias entre los planes originales de la SHCP y el resultado final en la Ley de Ingresos después de su paso por el Congreso de la Unión. Claramente las negociaciones varían año con año, pero siempre hay una injerencia del Poder Legislativo en la modificación del Proyecto de Presupuesto enviado por el Poder Ejecutivo.

Hay que notar que esta práctica no necesariamente es mala, ya que en teoría estos ajustes podrían ayudar a “enmendarle la plana” al Poder Ejecutivo al ponerle dinero a áreas que originalmente tenían designado un menor presupuesto. También en la negociación los diputados podrían ajustar otras partidas en las que tal vez haya demasiado dinero.

Pero para saber si esto realmente sucede, tenemos que analizar la siguiente parte del proceso de aprobación: la negociación de los gastos.

Gráfica 1.1 Diferencia entre la Iniciativa de Ley de Ingresos y la Ley de Ingresos aprobada 7.00% 6.00% 5.00% 4.00% 3.00% 2.00% 1.00% 0.00% -1.00% 2000 -2.00% -3.00%

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

En esta gráfica puede observarse cómo los legisladores modifican la propuesta inicial de ingresos hecha por Hacienda y casi siempre crean una “piñata” de recursos adicionales que pueden distribuir

¿Y dónde quedo la bolita?.indd 33

24/05/17 10:19

34

¿Y dónde quedó la bolita?

Una vez que los ingresos disponibles son ajustados de nuevo, queda en las manos de los diputados la discusión sobre cómo se repartirán esos recursos adicionales y el análisis del presupuesto enviado por Hacienda. Una vez más, el trabajo de Ugalde es bastante esclarecedor sobre lo que sucede en esta etapa, ya que, de entrada, nos recuerda que una buena parte del gasto no puede moverse dentro de la negociación legislativa porque alrededor de 90% del presupuesto total ya se encuentra comprometido en gastos ineludibles, como los intereses que hay que pagar por la deuda nacional o las prestaciones de todos los mexicanos pensionados. Por lo tanto, los diputados sólo tienen posibilidad de incidir en aproximadamente 10% del proyecto que les envía la SHCP y de repartir los recursos adicionales de la piñata.

Teniendo eso en consideración, los diputados tienen la facultad de meter mano en las partes que pueden ajustarse, que técnicamente se denomina como el gasto programable.

En esta negociación deciden dónde colocar los recursos adicionales y, cuando la bolsa adicional se acaba, se hacen acuerdos que implican agregar dinero a algún rubro adicional, especificando a cuál otro se le quita. Al final del día, los números señalados en la Ley de Ingresos deben cuadrar con el total que se planifica en el PEF, se tiene que asignar y gastar el dinero que se supone que habrá.

Muchos creerían que estas negociaciones son lo que vemos al acercarse el día 15 de noviembre de cada año, cuando se observa en las noticias que todos los diputados reunidos en el Pleno se encierran por horas y horas, inclusive hasta la madrugada, discutiendo y votando el presupuesto. En las negociaciones del año pasado, por ejemplo, la discusión duró 9 horas porque los diputados propusieron 359 modificaciones.

Sin embargo, ninguna de estas prosperó, todas fueron recha-

¿Y dónde quedo la bolita?.indd 34

24/05/17 10:19

El presupuesto y el gasto en el libro de texto

35

zadas.6 ¿Por qué? Porque las negociaciones reales dentro de la Cámara de Diputados no suceden en el Pleno con todos los legisladores, sino que un pequeño grupo es el que mantiene el control de la discusión y de las modificaciones: los diputados que conforman la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública. El resto, es sólo una pantomima.

A manera de breve recordatorio, hay que señalar que en las cámaras legislativas los trabajos se dividen en diferentes comisiones asociadas a temas particulares; por ejemplo, hay comisiones de Puntos Constitucionales, Gobernación, Economía, etcétera.

Aquí se trabajan todas las propuestas de ley según el asunto a tratar y sólo hasta que hay un acuerdo en las comisiones, los asuntos se discuten y votan por todos los legisladores en el Pleno. En el caso de la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública, es la única facultada para modificar la propuesta del PPEF y elaborar el documento que se someterá a votación general.

Como se ha visto, es muy raro que alguna modificación se haga posteriormente, por lo que, entonces, este grupo de 42 legisladores articula las negociaciones formales e informales antes del 15 de noviembre. Es por eso que semanas antes de la votación del Presupuesto puede verse el desfile de gobernadores de diferentes Estados, así como representantes de otros órdenes de gobierno, instituciones o agrupaciones que van a la Cámara de Diputados en espera de lograr algún ajuste que los beneficie.

El resultado de este proceso es una propuesta de Presupuesto de Egresos de la Federación, que se presenta al Pleno y es aprobada casi en automático (después de la teatralidad obligada). La discusión entre los legisladores se da con pocos elementos reales de análisis y el presupuesto aprobado será modificado unilateralmente por Hacienda, como veremos más adelante; sin embargo, este proceso de negociación legislativa

¿Y dónde quedo la bolita?.indd 35

24/05/17 10:19

36

¿Y dónde quedó la bolita?

es seguido con gran atención por la opinión pública, ya que cuando se aprueba el PEF, aparentemente todas las negociaciones han logrado cristalizarse en alguna partida presupuestal y la estructura del gasto para el siguiente año se encuentra supuestamente definida. Las diferentes fuerzas políticas y el gobierno federal presumen, cada una por su parte, las áreas beneficiadas por el gasto aprobado, mientras analistas, opinólogos e investigadores toman los montos del PEF como punto de partida para comprender las prioridades del gobierno.7 En cierto sentido, se asume que el proceso de ejercicio y ejecución del gasto es automático, por lo que sólo resta vigilar que se gaste adecuadamente. Como veremos más adelante, la Cuenta Pública muestra que el presupuesto ejercido es muy diferente a lo establecido en el Presupuesto de Egresos de la Federación de ese año y la participación de la Cámara de Diputados en estos cambios es prácticamente nula. De esta manera, preocuparse solamente por la negociación política del presupuesto por parte de los diputados puede resultar equivocado si se considera que el PEF no refleja con total certeza cómo gasta en realidad el gobierno. Esto debido a los cambios tan profundos que pueden darse durante la siguiente etapa del ciclo presupuestario.

Antes de avanzar a la siguiente etapa, señalemos dos fenómenos de este paso que podrán o no considerarse relacionados: por un lado, en las votaciones generales, al menos desde el 2000, los diputados que se oponen suelen ser muy pocos (para la última discusión, 92% de los presentes votaron a favor y solo 36 diputados se opusieron); por el otro, una vez aprobado el PEF aparecen asignaciones como los “bonos navideños” o por “asistencia legislativa”, que al menos en diciembre de 2016, representaron 150 mil pesos adicionales para cada legislador.8 Igualmente, puede haber bolsas de recursos que cada legis-

¿Y dónde quedo la bolita?.indd 36

24/05/17 10:19

El presupuesto y el gasto en el libro de texto

37

lador puede usar a su leal y saber entender, como lo son los “fondos del moche”, que son bolsas de recursos que cada legislador puede usar a placer dentro de su distrito, como sucedió en 2015.9 Pareciera que hay generosos mecanismos al interior de la Cámara de Diputados que facilitan el logro de acuerdos en los que la mayoría se involucra y permiten la aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación sin que haya muchas quejas.

CÓMO DEBERÍA GASTARSE

Una vez que el PEF es aprobado por los diputados, es enviado al Presidente para que lo publique en el Diario Oficial de la Federación, acto con el que se oficializa el presupuesto del siguiente año y, en teoría, ya se encuentran definidas las cantidades que deberán gastarse en los diferentes programas, proyectos, oficinas del gobierno y demás. Por ello, Hacienda le comunica a cada una de las secretarías y otras áreas de la administración pública cuáles serán los calendarios y las reglas con las que podrán hacer uso de los recursos aprobados. A partir de esta información, cada una de las dependencias realiza una planeación pormenorizada para distribuir esos recursos y desempeñar los trabajos que tiene encomendados; para hacerlo, en cada secretaría e institución hay una oficina denominada Oficialía Mayor, que tiene un área encargada de planear, programar, presupuestar y gastar los recursos públicos que le corresponden a su institución. Así, cada peso asignado y calendarizado de acuerdo con el PEF puede ser gastado en el área que le corresponde.

Para llevar un control de todos los movimientos, hay un gran programa computacional en el que todos los que gas-

¿Y dónde quedo la bolita?.indd 37

24/05/17 10:19

38

¿Y dónde quedó la bolita?

tan dinero público registran sus planeaciones y movimientos, denominado Sistema Integral de Administración Financiera Federal (SIAFF). Este programa le permite a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público llevar la contabilidad pormenorizada y en tiempo real de cuánto se ha gastado y cómo. Si no hay ningún suceso extraordinario, con estos elementos se lleva a cabo una dinámica en que mes con mes se libera el dinero por parte de un área de Hacienda denominada Tesorería de la Federación (TESOFE) y éste puede gastarse.

De manera resumida, este es el esquema elemental que hace que el proceso de gasto de los recursos del PEF parezca muy sencillo y casi automático. La cuestión radica en que a lo largo de un año pueden suceder muchas cosas inesperadas que lleven a que tenga que gastarse más o menos de lo originalmente planificado: desde desastres naturales hasta crisis económicas internacionales. Para ello existe un mecanismo específico denominado adecuaciones presupuestarias, que permite modificar los montos aprobados. En el Capítulo 4 abordaré con detalle cómo funciona y cuáles son las consecuencias de este instrumento, por el momento basta señalar que la ley contempla claramente la posibilidad de hacer ajustes.

Para este efecto, en teoría existe un mecanismo que debería permitirle a las autoridades hacer un uso más eficiente de los recursos: el Sistema de Evaluación del Desempeño (SED).

Desde 2006, en México se estableció que pasaríamos a un modelo de gasto público denominado Presupuesto Basado en Resultados (PBR), en el que más que enfocarse en cuánto se gasta, se concentraría en cómo se gasta. Las autoridades deberían poner atención en cumplir sus objetivos de la manera más eficiente, por lo que el SED se supone daría seguimiento a los resultados sobre la aplicación de nuestro dinero y dejar de financiar los programas que no sirven para nada. El caso

¿Y dónde quedo la bolita?.indd 38

24/05/17 10:19

El presupuesto y el gasto en el libro de texto

39

extremo similar a este modelo es lo que se conoce como Presupuesto Base Cero (que se supone es lo que el Secretario de Hacienda, Luis Videgaray, dijo que haríamos con el gasto de 2015) y consiste en revisar de manera pormenorizada en qué se gasta para eliminar o modificar todos los rubros innecesarios o que no sean prioritarios. Una vez más, esto sería el escenario ideal, ya que, en la realidad, esto se ha hecho en muy pocas ocasiones y, en la mayoría de los casos, los cambios presupuestales no son consecuencia de las evaluaciones.10 Pero el hecho es que pueden hacerse, y se hacen, cambios al gasto a lo largo del año.

Como Hacienda posee la información actualizada de cómo va el gasto en un momento determinado, gracias a su control en tiempo real, y porque es necesario un poco de rendición de cuentas para conocer la situación económica de manera más o menos oportuna, cada tres meses la SHCP envía a la Cámara de Diputados un documento llamado “Informe Trimestral”.11 Aquí puede encontrarse un reporte general del contexto económico del país, cuál es el balance entre ingresos y gastos, así como los ajustes en la deuda y las modificaciones principales en el gasto. Esto se hace porque, como vimos en las secciones anteriores, el Poder Legislativo determina cómo se debe gastar, por lo que, haya o no modificaciones, debería estar al tanto de la situación presupuestal.

De esta manera, llegado el 31 de diciembre de cada año, todos los recursos que fueron asignados en el Presupuesto de Egresos de la Federación o reasignados mediante adecuaciones, deben haberse gastado por las distintas partes del gobierno. En caso contrario, la ley señala que el dinero debe ser devuelto a Hacienda, ya que no puede haber subejercicios, es decir, dinero sin utilizar. Esta disposición es una de las causas por las que, al acercarse el final de cada año, muchas depen-

¿Y dónde quedo la bolita?.indd 39

24/05/17 10:19

40

¿Y dónde quedó la bolita?

dencias buscan gastar todos los recursos sea como sea, ya que, en caso de incurrir en un subejercicio, es probable que al año siguiente les toque menos dinero. Este juego en el que, al finalizar el año, el dinero se utiliza de manera casi descontrolada, lo analizaremos más adelante; por ahora sólo digamos que este es el proceso elemental de gasto a lo largo de un año determinado. Si algo hay que dejar muy claro hasta este momento es que, al contrario de lo que muchos creerían, el ejercicio y ejecución del presupuesto está muy lejos de ser algo que suceda en automático y, por el contrario, es un proceso extremadamente dinámico en que muchas cosas pueden modificarse en el camino. Con esto definido, avancemos a la última etapa del ciclo presupuestario: la vigilancia sobre lo que se hizo con nuestro dinero.

VIGILANCIA DEL GASTO

Para la vigilancia del gasto, como hemos visto, hay documentos que pueden consultarse de manera parcial: los Informes Trimestrales; pero el más importante para nosotros lo encontraremos cerca del 30 de abril de cada año, cuando aparece la Cuenta Pública, que realiza la Secretaría de Hacienda, donde puede verse cómo se gastó en realidad durante el año anterior. En el siguiente capítulo veremos con mayor detenimiento cómo descifrar y qué hay que seguir con más cuidado en este documento, pero hay que considerar que aquí quedan registrados gastos muy diferentes a los definidos por el PEF. La Cuenta Pública es entregada a la Cámara de Diputados, encargada de revisar cómo y en qué se ejercieron los recursos del año anterior. Para ello, los diputados cuentan con un órgano especializado encargado de la revisión y vigi-

¿Y dónde quedo la bolita?.indd 40

24/05/17 10:19

El presupuesto y el gasto en el libro de texto

41

lancia de nuestros recursos: la Auditoría Superior de la Federación (ASF). Ésta es una institución relativamente joven, ya que fue creada apenas en 1999; sin embargo, su papel es fundamental porque está facultada por la Constitución para llevar a cabo la fiscalización del gasto, es decir, revisar qué se hace con el dinero de todos. Para la ASF, la Cuenta Pública es su materia prima esencial para trabajar, ya que a partir de lo que ahí se señala como ejercido, realiza un proceso de análisis, investigación y auditorías para verificar si realmente se gastó de esa manera y si los resultados de este gasto fueron los esperados.

Para cumplir con esta misión, tiene un periodo de 9 meses que concluye el 20 de febrero del año siguiente, cuando debe presentar su “Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública”, que llamaremos Informe General.

Se publica en el portal de la Auditoría Superior de la Federación y se entrega de manera física a la Cámara de Diputados. Se incluye un documento general con los principales hallazgos, áreas de riesgo, recomendaciones y acciones tomadas a cabo por la ASF ante irregularidades en los gastos y, además, se incluyen todas y cada una de las auditorías realizadas a lo largo del año para sustentarlo. Hay que señalar que la Auditoría cuenta con recursos limitados, por lo que no puede fiscalizar todo el gasto público peso por peso. Para hacer frente a este inconveniente, escoge casos y áreas en que considera hay mayores probabilidades de encontrar irregularidades o en que hay más riesgo y a partir de esta selección comienza a realizar auditorías específicas. Por ejemplo, el último Informe está integrado por 1 643 auditorías que cubren alrededor de 40% del gasto total.12 Si bien la Auditoría no puede vigilar cada uno de los pesos utilizados por el gobierno, su trabajo es imprescindible para identificar

¿Y dónde quedo la bolita?.indd 41

24/05/17 10:19

42

¿Y dónde quedó la bolita?

muchas áreas grises y modus operandi del uso inadecuado del dinero público. Como veremos en el Capítulo 3, en las diferentes investigaciones específicas de la ASF podemos encontrar auténticas historias de terror sobre nuestro gasto público, por lo que también es importante conocerlas y saber navegar entre ellas.

Como ya he mencionado, este Informe General se presenta, a más tardar, el 20 de febrero de cada año, pero hay que recordar que se hace sobre la Cuenta Pública del año antepasado. Es decir, en febrero de 2017 se presentó el Informe de la Cuenta Pública de 2015 que fue recibido por los diputados en 2016. El hecho de que sea hasta casi dos años después cuando conocemos el gasto real y las investigaciones sobre el mismo es un problema, ya que la información sobre posibles actos irregulares tal vez no llegue en el momento oportuno.

Para tratar de solventar este problema, y como parte del paquete de modificaciones del Sistema Nacional Anticorrupción aprobado en 2015 y 2016, la ASF entregará a los diputados dos informes parciales (aparte de su Informe General en febrero) sobre la Cuenta Pública: uno en junio y otro en octubre. Para lograrlo, podrá comenzar a trabajar con la información parcial sobre el año anterior y el que esté en curso. Con estos cambios comenzaremos a tener algo de información sin tener que esperar, por ejemplo, hasta febrero de 2019 para conocer las auditorías al gasto de 2017; en cambio, la fiscalización de 2017 podremos comenzarla a ver en 2018. El problema es que mientras no tuvimos este recurso, al menos 18 años de funcionamiento de nuestro proceso presupuestal se han dado sin información oportuna, por lo que todas las negociaciones del presupuesto hasta la fecha se hicieron sin tener a la mano los resultados del proceso de vigilancia del gasto del año anterior.

¿Y dónde quedo la bolita?.indd 42

24/05/17 10:19

El presupuesto y el gasto en el libro de texto

43

Pero regresemos al Informe General, que es el reporte final con todos los trabajos hechos por la ASF para ese año.

Cuando se presenta a la Cámara de Diputados el 20 de febrero, los legisladores tienen hasta el 31 de octubre para discutir, analizar y revisar los trabajos de la Auditoría y realizar algo conocido como “dictaminación”. Esto consiste en someter a examen a la Cuenta Pública con el análisis de la misma y pronunciarse al respecto, votándola. De esta manera, los diputados estarían respaldando los trabajos y hallazgos de la ASF y se esperaría que utilizaran esta información, así como sus recomendaciones, para mejorar año con año. Sin embargo, como hemos visto en los apartados previos, lo que nos dicen las leyes y el libro de texto es muy diferente a la realidad. Cuando se trata de este momento, es preocupante que desde 2000 hasta la fecha hay 9 Cuentas Públicas que no han sido dictaminadas; es decir, 9 Informes Generales de la Auditoría han sido dejados de lado por parte de los diputados, por lo que no es claro cuál es su posición ante las irregularidades detectadas por la ASF. Si una Cuenta Pública no es dictaminada, significa que el Legislativo ni siquiera es capaz de pronunciarse sobre las divergencias en el gasto y usos indebidos que haya detectado y denunciado la Auditoría Superior de la Federación. Así, la Cuenta Pública del presupuesto de 2017 no se presentará sino hasta abril de 2018 y el Informe General de la ASF, en el que se revisará esta Cuenta Pública, no se presentará sino hasta febrero de 2019 y cabe la posibilidad de que su dictaminación no suceda nunca. Por lo tanto, es posible que los presupuestos de 2018 y 2019 se negociarán y aprobarán sin conocimiento ni evaluación completa del gasto real del presupuesto de 2017.

Por ello, al menos hasta la fecha, tenemos un proceso de vigilancia del gasto que funciona a medias, con un órgano técnico que investiga y trata de sancionar una gran cantidad de

¿Y dónde quedo la bolita?.indd 43

24/05/17 10:19

44

¿Y dónde quedó la bolita?

irregularidades, pero es una especie de profeta predicando en medio del desierto.

Un número puede dar cuenta de esta situación de aislamiento: desde finales de los noventa y hasta febrero de 2017, la Auditoría Superior de la Federación había realizado 762 denuncias penales de hechos ilícitos que había detectado.13 Estas denuncias se entregan a la Procuraduría General de la República (próximamente Fiscalía General de la República), la cual es la encargada de la investigación y persecución de los delitos. De todas estas denuncias, 97% no terminaron en nada, es decir, quedaron impunes.14 El problema no sólo es que la información de la Auditoría no es utilizada en el proceso de negociación del presupuesto, sino que tampoco ha tenido las consecuencias legales que debió tener a una falta de acción por parte de las instituciones responsables. Como veremos en el Capítulo 4, esto tiene graves consecuencias, como que la Auditoría hubiera advertido de los desvíos de Javier Duarte desde 2013 y no hubiera pasado nada. Una parte de estos problemas serán atacados cuando entre en operación el nuevo Sistema Nacional Anticorrupción, pero es importante conocer la situación actual, que es la que habrá que combatir.

DEL LIBRO DE TEXTO A LA REALIDAD

Como habrás notado, el ciclo presupuestario es sumamente complejo y está lejos de concluir una vez aprobado el PEF. Además, vale la pena señalar que, a pesar de que se considera cada ejercicio fiscal como un proceso lineal que sigue las etapas descritas, en realidad se trata de una serie de procesos que se superponen: en un mismo período se presupuesta para el año siguiente, se intenta evaluar gastos previos y se ejercen los

¿Y dónde quedo la bolita?.indd 44

24/05/17 10:19