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nota de política
Fortaleciendo la gobernabilidad Esta nota se propone orientar la elaboración e implementación de políticas públicas desde el enfoque de la gobernabilidad. Presenta algunos elementos
Diego Abente Brun
que deben considerarse para lograr la gobernabilidad en lo inmediato
(período gubernamental) en el Paraguay, con miras a incidir en las demás dimensiones de la planificación del país, sean políticas económicas, sociales y culturales. Entendemos por gobernabilidad, desde su propia acepción etimológica, como la capacidad del Ejecutivo de adoptar e implementar las políticas públicas que estima convenientes para dirigir la nave del Estado en la dirección escogida. En nuestro país, una de las principales dificultades para el ejercicio de la gobernabilidad democrática es la propia Constitución que establece la preeminencia del Legislativo y del Poder Judicial sobre el Ejecutivo. En el caso del Paraguay el origen del problema de gobernabilidad está en la propia Constitución y en el modelo de equilibrio de poderes, especialmente entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo. Por ello, la solución de fondo pasará por la reforma de la constitución. Sin embargo, es posible atenuar los efectos de la falta de gobernabilidad a través de otros mecanismos legales y reglamentarios alternativos. El principal objetivo de abordar esta problemática es el de sugerir caminos que conduzcan a fortalecer la gobernabilidad en nuestro país. La solución de fondo pasará por la reforma de la constitución, sin embargo, se proponen medidas legales y reglamentarías que generarían mejores condiciones para un equilibrio y complementariedad de los tres poderes de gobierno.
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FORTALECIENDO la gobernabilidad
Diagnóstico A continuación se presenta una síntesis de las disposiciones legales y reglamentarias que imponen dificultades a la gobernabilidad: Disposiciones constitucionales • Rechazar un veto presidencial por simple mayoría de ambas cámaras y no por mayoría de dos tercios. • Rechazar un pedido de tratamiento de urgencia y además hacerlo por simple mayoría de cualquiera de las dos cámaras.
• Aplicación extensiva (e inconstitucional) de las facultades del Congreso al admitir la presentación de proyectos de ley de ampliación presupuestaria. Alternativas para mejorar la gobernabilidad 1. Una alternativa de fondo, en el marco de lo deseable, es una reforma constitucional acordada, limitada, responsable y expedita, que excluya explícitamente la posibilidad de incorporar la reelección presidencial, a fin de permitir el consenso político partidario.
• Aumentar la estimación de ingresos del Presupuesto y además discrecionalmente, facultad que ningún Legislativo de América Latina posee en la misma medida.
Los principales ejes de los acuerdos para la reforma deberían ser:
• Impulsar el juicio político al presidente sobre la base de “mal desempeño de sus funciones”, introduciendo una analogía del voto de no confianza. • Un sistema de elección de representantes de rango constitucional por el sistema de representación proporcional D´Hondt que garantiza la fragmentación y la indisciplina partidaria.
• Un Poder Judicial altamente politizado, en el que todos los órganos relevantes, como el Consejo de la Magistratura y el Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados están integrados también por diputados y senadores. Disposiciones reglamentarias • Falta de reglas para presentar proyectos de leyes produciendo una inflación de leyes, de muy baja calidad, y particularistas. • Elección anual de autoridades del Congreso hasta el nivel de miembros de comités lo que aumenta el incentivo para las negociaciones particularistas. • Remisión de proyectos de ley a numerosas comisiones con lo que retrasa el tratamiento y se incentiva el tráfico de influencia.
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a) Relación Ejecutivo-Legislativo-Judicial En cuanto al Ejecutivo, se debe considerar en primer lugar la modificación de las cláusulas del veto y de las medidas de emergencia. En segundo lugar, la decisión y el manejo del presupuesto debe ser limitado al Ejecutivo, prohibiendo el aumento de la estimación de ingresos por parte del Congreso.
Por su parte, el Congreso debe poder convocar a ministros y altos funcionarios del Gobierno a rendir cuenta y debe poder, censurar a los mismos con el voto de las tres quintas partes absolutas de ambas cámaras, en cuyo caso los mismos deberán renunciar. Asimismo, debe eliminarse la posibilidad de que miembros del Congreso integren al Consejo de la Magistratura y el Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados. b) Jerarquías de Leyes Las leyes orgánicas solo podrán ser aprobadas o modificadas por el voto de las tres quintas partes absolutas de ambas cámaras. Las mismas solo podrán ser modificadas de modo explícito en una reforma de la Ley misma. Luego tenemos a las leyes Ordinarias que serán aprobadas y modificadas por el procedimiento actualmente existente en la CN.
Diego Abente Brun c) Responsabilidad política Tanto el Ejecutivo como el Congreso pueden ser enjuiciados por mal desempeño de sus funciones, y es el electorado el que en última instancia decide al respecto. Por ello, debe establecerse, que en el caso del juicio político al Presidente de la República por mal desempeño de sus funciones se dará igualmente por finalizado, el período parlamentario y se deberá convocar dentro de los siguientes 90 días a elecciones para completar el mandato interrumpido. d) Nombramientos y acuerdos En cuanto al nombramiento de los Miembros del Superior Tribunal de Justicia Electoral y el Fiscal General del Estado, debería ser una prerrogativa del Ejecutivo, y el Senado debería prestar su acuerdo. 2. Una alternativa indispensable, en caso de no contar con condiciones favorables para la reforma constitucional, es la de lograr una combinación de liderazgo presidencial, reformas legislativas, y modificaciones reglamentarias. Liderazgo presidencial El involucramiento directo del presidente con las reformas que pretende encarar debería partir de la adopción de al menos tres medidas: a) dedicarle el tiempo necesario a cada ministro para discutir los temas de su cartera y establecer las prioridades, b) imponer disciplina presupuestaria y, c) convertir las reuniones del Consejo de Ministros en instancias de socialización de las posiciones del Gobierno y de presentación de informes de los ministros evitando que las mismas se conviertan en una asambleas deliberativas.
mayoría en el Congreso, encarando reformas legislativas básicas para asegurar la gobernabilidad como: • La Aprobación urgente de una Ley de Responsabilidad Fiscal, que asegure un superávit estructural para el quinquenio y regule los gastos de personal. • Vincular todo aumento salarial al cumplimiento de ciertas metas plurianuales establecidas en cada ministerio o entidad a través de un ejercicio participativo y que serán aprobadas por Decreto del Poder Ejecutivo. • La incorporación de la Secretaria Técnica de Planificación al Ministerio de Hacienda, de manera a que la planificación de planes e inversiones de extensión plurianual, contemplen la capacidad de ejecución presupuestaria y viceversa. Algunos ajustes reglamentarios necesarios y posibles consisten en que: • Los miembros de las comisiones permanentes sean electos por todo el período parlamentario y continuar en las mismas de no mediar renuncia. • Para ejercer la iniciativa de presentar leyes los diputados requerirán el apoyo firmado de 9 colegas y los Senadores de 6. • Los proyectos enviados por el Poder Ejecutivo deberán ser tratados prioritariamente y ningún proyecto de iniciativa parlamentaria o de otros poderes podrá ser aprobado antes de finalizar los pedidos de acuerdo presentados por el Poder Ejecutivo. • Los proyectos de ley no podrán ser remitidos más que a una comisión principal y que de existir aspectos cuya naturaleza corresponda a otra comisión las mismas recibirán el proyecto pero podrán pronunciarse solamente sobre dichos aspectos.
Otro punto central a la hora de concretar las reformas legislativas es que el presidente construya una
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El desafío de los gobiernos venideros será siempre el de lograr la gobernabilidad. Aquella que permita efectivizar los cambios necesarios para reducir la pobreza y por ende mejorar la calidad de vida de las personas.
La gobernabilidad es la capacidad de gobernar bien, conforme a las mejores prácticas Ello trae consigo desafíos importantes, que deben atender y entender la realidad de cada país. democráticas.
Para Paraguay son varias las vías legales y reglamentarias, necesarias para obtener el equilibrio de poderes, principalmente entre el Ejecutivo y el Legislativo. No obstante, la participación ciudadana y el debate sobre las políticas públicas que se generen son fundamentales aportes que no pueden ser desoídos por los gobernantes y las autoridades que asuman el gobierno quienes deberán decidir sobre los acuerdos y consensos que incluyan demandas ciudadanas.
Serie Notas de Política realizadas en el marco de la plataforma de organizaciones Paraguay Debate. Los artículos podrán ser citados, siempre que se mencione la fuente. Nota elaborada por Diego Abente, investigador asociado del CADEP. El CADEP agradece la contribución de la Frederich Ebert Stiftung (FES) a la elaboración de esta Nota de Política en el marco del Proyecto PARAGUAY DEBATE / investigadores@cadep.org.py
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