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nota de política
Lineamientos para una estrategia de crecimiento económico inclusivo
Fernando Masi Francisco Ruíz Díaz
El crecimiento económico del Paraguay ha dependido históricamente de factores exógenos que han explicado períodos de bonanza y
estancamiento, acompañados de pronunciados niveles de volatilidad, lo que sumado a la alta dependencia del crecimiento económico de la exportación de materias primas agrícolas y del comercio de reexportación explica que este crecimiento no sea sostenible y tenga escasos efectos sobre la reducción de la pobreza en el
Paraguay.
En esta nueva era el país enfrenta un escenario pleno de oportunidades. El Estado paraguayo tiene como desafío aprovechar los beneficios que ofrece una transformación productiva acoplada a la economía regional y mundial para desarrollar una estrategia de crecimiento económico inclusivo. El crecimiento económico en nuestro país El Paraguay se encuentra con los mismos problemas que hace varias décadas: un crecimiento económico moderado y poco sustentable, escasa industrialización, precariedad en el empleo y persistentes condiciones de pobreza extrema y de desigualdad. En los últimos cincuenta años la economía paraguaya ha experimentado tres periodos de prolongados niveles de crecimiento económico, con interrupciones breves de retracciones económicas. En el tercer periodo, 2003-2013, los procesos de expansión y contracción, más que en cualquier otro, se explican por factores de orden exógeno (clima, demanda mundial y precios de los commodities). El desempeño económico se sustenta fundamentalmente en el aumento de la producción primaria y en la expansión de la oferta exportable de bienes agrícolas y de productos agroindustriales. Esta concentración de la actividad económica incrementa la volatilidad económica.
enero
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Lineamientos para una estrategia de crecimiento económico inclusivo
El PIB per cápita del Paraguay (medida de desarrollo económico) en los últimos sesenta años logró crecer a una tasa muy baja (1,5% entre 1951-2011). En el último período (2003-2012), el crecimiento promedio anual ha sido mayor, pero tan solo de 2,5%.
Comparativamente a otros países de América Latina, este crecimiento ha sido exiguo, y con la tasa actual llevará 28 años duplicarlo, con lo que Paraguay no logrará combatir eficazmente la pobreza y la desigualdad si no cuenta con políticas de “aceleración” del crecimiento económico.
Si el crecimiento económico depende significativamente de la agricultura, y esta a su vez depende de factores exógenos, la política económica entonces dispone de poco margen de actuación para implementar una estrategia de desarrollo sostenible.
Crecimiento económico y pobreza La reducción de la pobreza depende fundamentalmente de un alto y sostenido nivel de crecimiento económico, y del consecuente incremento del ingreso de las familias mas pobres. Los datos de pobreza del Paraguay aumentan sensiblemente en los periodos en el que el PIB per cápita cae, y se mantienen relativamente estables en los periodos de crecimiento económico. Así, en el período actual (20032012) los niveles de pobreza extrema – concentrada en áreas rurales- no se han modificado. Esta escasa incidencia del crecimiento sobre la pobreza, se debe esencialmente a las condiciones de desigualdad social. Con una gran brecha en la distribución del ingreso y en el acceso a las oportunidades, el crecimien-
to económico tiende a favorecer esencialmente a los deciles de más altos ingresos, e incluso puede verse frenado cuando un porcentaje importante de la población permanece bajo la línea de pobreza (32%), significando ello menor demanda agregada. En términos de empleo, el desempeño insatisfactorio del mercado de trabajo es una herencia, cuyo problema estructural reside principalmente en el subempleo y en la informalidad. Actualmente 180 mil personas buscan trabajo activamente y no lo encuentran; entre las personas que trabajan aproximadamente 700 mil tienen empleos que no cumplen los derechos adecuados de protección social. Para el 2011, el 22% de la PEA se encontraba subempleada, cerca del 80% carecía de acceso a la seguridad social y el 60% de los trabajadores asalariados eran empleados informalmente.
El principal desafío de la política del país es la generación anual de casi 100.000 puestos de trabajo, para lo que será necesario alcanzar y sostener tasas de crecimiento económico de por lo menos 5% anual, junto con un patrón de crecimiento intensivo en mano de obra y favorable a buenos empleos.
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Fernando Masi / Francisco Ruíz Díaz Las actuales limitaciones de la estructura económica del Paraguay se relacionan a dos aspectos. En primer lugar, que uno de los sectores más dinámicos de la producción, los commodities agropecuarios, no es generador de trabajo. En segundo lugar, el otro sector dinámico de la economía, el comercio y la reexportación, es altamente inestable y crea puestos laborales de baja calidad.
tada a promover mayor igualdad, a estabilizar los ciclos económicos y a apoyar la transformación productiva.
Opciones de Políticas para el crecimiento económico inclusivo y sustentable
Asimismo, se debe mejorar la focalización del gasto público dirigiéndose preferencialmente a la infraestructura física y a los gastos sociales. Para ello se deberá superar dos obstáculos: una muy baja presión tributaria y una práctica del Congreso Nacional de incrementos sistemáticos de los gastos del servicio de personal en desmedro de las otras erogaciones del Estado.
Una de las formas de combatir el problema de la desigualdad es a partir de una mejor distribución de los activos. Ello a partir de políticas que impliquen mayores recursos para los gastos sociales y que se orienten a mejorar el acceso a los servicios universales básicos como programas focalizados a la extrema pobreza. Sobre estas se deben montar otras políticas que vinculen el crecimiento económico con las oportunidades de movilidad social.
En términos de políticas de crecimiento, se deben arbitrar medidas para una mayor acumulación de capital físico. La inversión pública, principalmente en infraestructura, puede alentar a elevar sustancialmente los niveles de inversión privada. La alternativa de los AcuerdosPúblico-Privado podría constituirse en un instrumento importante. Así, si el país incrementa sus niveles de inversión a cerca del 30% del PIB, lograría un crecimiento económico anual del 5 al 7%.
La estabilidad macroeconómica es una condición necesaria para toda política de crecimiento de largo plazo. Se debe apuntar a mantener un nivel de inflación bajo y estable, e implementar una política fiscal equilibrada, orien-
Esta política de crecimiento puede acelerar la acumulación del capital humano estableciendo una adecuada estructura de incentivos, o cuando el gasto público destina una parte importante de recursos a la educación y la salud.
Estrategia de Desarrollo Industrial Frente a la muy volátil actividad económica de Paraguay, se presenta una estrategia de mayor industrialización que ayudará a reducir los niveles de volatilidad del crecimiento económico, proveerá de mayor valor agregado a los recursos naturales y se convertirá en una fuente de empleo importante y de formalización creciente de la economía.
Asimismo,
reducirá los
altos niveles de exclusión social y aumentará la inversión hacia niveles más adecuados de sostenibilidad del crecimiento económico.
En el marco de una estrategia industrial coherente con su competitividad internacional, Paraguay debe iniciar un proceso de despegue industrial focalizado –en una primera etapa, entre 5 y 10 años- en productos agroindustriales, alimentarios y no alimentarios, donde el país cuenta con ventajas comparativas reveladas en el mercado internacional y regional. Los sectores agro-industriales,
además de recursos naturales, utilizan mano de obra en forma intensiva, mayormente no calificada, factores de producción que se encuentran en abundancia en el país. Esta estrategia permite asimismo vincular a la pequeña agricultura o agricultura familiar a las cadenas de valor agro-industriales, contribuyendo con una cantidad
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importante de nuevos empleos en el corto y mediano plazo. Para ello, el acceso más igualitario al recurso tierra y la formalización de este acceso se convierte en una condición indispensable. En una segunda etapa –que puede iniciar al finalizarse los 5 primeros años-, la estrategia se debe focalizar en sectores no preferentemente agro-industriales, que hagan uso intensivo de mano de obra calificada, que algunos de ellos sean intensivos en escala, haciendo mayor uso de la energía eléctrica. Con ello se logrará reducir más significativamente la volatilidad del crecimiento económico, se aumentará la participación de las industrias en el PIB, proveyendo de mayor sostenibilidad al crecimiento económico y capacitando a la mano de obra. Existen medidas transversales que deben acompañar a una estrategia de desarrollo industrial: i) proveer de mayor racionalidad al sistema actual de incentivos para las inversiones industriales encuadrando a los mismos dentro de metas y resultados; ii) crear una facilidad pública para atraer a la inversión externa directa (IED) mediante lineamientos establecidos en la estrategia de desarrollo industrial; y iii) la creación de una Agencia Nacional de Desarrollo (AND) y de Agencias Regionales de Desarrollo (ARDs) para coordinar una política de promoción de la competitividad industrial en el país.
En
Otras medidas transversales tienen relación con el fomento de la productividad de las pymes, principalmente en cadenas agro-industriales, para su mayor participación en el mercado de exportaciones, teniendo en cuenta que las pymes son las mayores creadoras de empleo en el país y las principales responsables de las exportaciones de manufacturas (concentradas en la región de América del Sur). Por último, aunque no menor, dos desafíos mayores de la esta estrategia son el financiamiento de mediano y largo plazo y la infraestructura. Para lo primero se propone seguir dotando de mayores recursos a la AFD, como agencia financiadora pública de segundo piso e iniciar la reforma del BNF –que aún no ha sido desarrollada-, como banca de primer piso, o reemplazar al mismo con la creación de un Banco Nacional de Desarrollo. Y en términos de infraestructura, se precisa acelerar el proceso de pavimentación de rutas de todo el país y contar con terminales aeroportuarias más eficientes, de manera a conectar los mercados internos y aprovechar nuevas vías de exportación de los rubros industriales. Asimismo, para el necesario aprovechamiento pleno de la energía hidroeléctrica, se debe acelerar la construcción de varias líneas de transmisión de alta potencia. Para todo ello, y frente a las limitaciones de los recursos públicos para financiar estas urgentes obras de infraestructura, las asociaciones público-privadas se constituyen en la clave.
definitiva, una estrategia de desarrollo industrial con inclusión social debe orientarse,
preferentemente, a promover sectores que emplean intensivamente mano de obra no calificada, que contengan ventajas comparativas reveladas y que al mismo tiempo sirvan para diversificar la producción y encadenar a la agricultura familiar y medianos productores agrícolas, como una forma de crear oportunidades de empleo, y de reducir la pobreza.
Serie Notas de Política realizadas en el marco de la plataforma de organizaciones Paraguay Debate. Los artículos podrán ser citados, siempre que se mencione la fuente. Nota elaborada por Fernando Masi, investigador y director del CADEP. Francisco Ruíz Díaz, investigador asociado al CADEP.
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