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nota de política
Hacia un SECTOR AGROPECUARIO competente e inclusivo Esta Nota de Política presenta una serie de líneas estratégicas para el desarrollo del sector productivo primario. En base a la aplicación de la metodología de análisis causal, se realiza un estudio detallado
César Cabello Víctor Vázquez
de las principales limitaciones y carencias que impiden mejorar los niveles de competitividad y la inclusión de los productores rurales a las cadenas de valor.
DIAGNÓSTICO El análisis causal permite identificar los bienes y servicios necesarios para el desarrollo del sector productivo que por diversas razones no se encuentran disponibles en su nivel óptimo y las razones que provocan esta situación. Estas causas se dividen en tres niveles: inmediatas, mediatas y profundas por lo que a su vez, la solución pasará por estrategias diferenciadas para estos tres niveles. Para resolver las cuestiones inmediatas se requerirán medidas de carácter administrativo, por ejemplo, a través de Decretos o Resoluciones Ministeriales. La resolución de las causas mediatas implica negociaciones políticas previas, por ejemplo la aprobación de una ley en el Parlamento. Por último, para resolver las causas profundas se requerirá alcanzar acuerdos amplios debido a que reflejan el balance de intereses e incentivos de los actores clave de la sociedad. El desarrollo económico y social de Paraguay se encuentra estrechamente vinculado al desempeño del sector productivo primario. El sector agropecuario y sus cadenas de valor son la base y el motor de la economía paraguaya, pues generan alrededor del 60% del valor agregado, constituyen la principal fuente de empleo a nivel nacional, los mayores generadores de ingresos para la población rural y producen alrededor del 80% de los bienes exportados por el país. Sin embargo, Paraguay sufre elevados niveles de pobreza y pobreza extrema que se concentran especialmente en el sector rural, niveles de desnutrición muy altos, contradictorios para un país de 7 millones de habitantes que produce y exporta alimentos para 50 millones, y alta volatilidad en el sector con impactos negativos en el nivel de crecimiento del PIB.
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Hacia un SECTOR AGROPECUARIO competente e inclusivo
Esta situación exige la búsqueda urgente de medidas de políticas públicas que permitan aprovechar el potencial del país y resolver las deficiencias identificadas. Teniendo en cuenta lo anterior y sobre la base de considerar al desarrollo como un fenómeno multidimensional, el diagnóstico se realiza en base a las siguientes dimensiones:
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Dimensión económica-productiva Dimensión socio-cultural Dimensión político-institucional Dimensión ambiental-sostenibilidad Dimensión humana-personal
Para estas dimensiones se definen a su vez los siguientes objetivos:
Incrementar el ingreso de fuente agropecuaria (productor y país) Dimensión EconómicoProductiva
DESARROLLO
Proveer mayor nivel de estabilidad de los ingresos del productor
Dimensión Socio- Cultural
Fortalecer la asociación productiva
Dimensión Político Institucional
Fortalecer la coordinación con gobiernos sub-nacionales y sector privado
Desarrollar la producción de alimentos para el consumo familiar y el mercado local Dimensión HumanoPersonal Proveer educación e información orientada al trabajo
Dimensión AmbientalSostenibilidad
Dimensión económica-productiva Se definen dos objetivos para esta dimensión: a) incrementar el ingreso de fuente agropecuaria de los productores y del país y b) proveer mayor nivel de estabilidad y sostenibilidad a los ingresos de los productores.
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Mejorar la capacidad de provisión de servicios ambientales
Las principales causas directas identificadas son: i) bajo nivel de inversiones en investigación agropecuaria y forestal; ii) falta da acceso a paquetes tecnológicos apropiados; iii) limitada disponibilidad de servicios financieros adecuados a las necesidades del sector productivo; iv) falta de servicios e instrumentos para gestión de ries-
césar cabello/víctor vázquez gos; v) falta de recursos humanos, técnicos y materiales en el Sistema MAG; vi) falta de políticas que promuevan el arraigo. Dimensión socio-cultural El objetivo definido para esta dimensión es fortalecer la asociatividad de los productores.
ción de prácticas conservacionistas de producción, especialmente entre pequeños productores; iii) esfuerzos insuficientes en materia de educación, concienciación, capacitación sobre temas ambientales. Dimensión humana-personal Se definen dos objetivos: a) desarrollar la producción de alimentos para el consumo familiar y para el mercado y b) proveer educación e información orientada al trabajo.
Las causas directas identificadas son: i) deficiencias en materia de educación formal e informal orientada a promover la competitividad del sector productivo primario; ii) falta de promoción de esquemas asociativos apropiados para impulsar el desarrollo, especialmente cooperativas; iii) falta de políticas para desarrollar sostenibilidad y competitividad de organizaciones de productores; iv) falta de programas de formación de líderes para promover el desarrollo productivo y fortalecer las asociaciones; v) bajo nivel de participación de mujeres y jóvenes en las organizaciones.
Las principales causas directas identificadas son: i) dificultades de acceso a alimentos por parte de la población vulnerable que inciden en negativos indicadores de desnutrición; ii) falta de promoción de rubros de renta para los pequeños productores, para complementar rubros de autoconsumo; iii) desconexión entre el contenido ofrecido por el sistema educativo y la realidad local de los estudiantes.
Dimensión político-institucional
PROPUESTAS
El objetivo definido para esta dimensión es fortalecer la coordinación del gobierno central con los gobiernos subnacionales y el sector privado.
En base al diagnóstico realizado, se proponen líneas estratégicas transversales que buscan resolver las causas directas e indirectas identificadas como obstáculos para alcanzar los objetivos definidos para cada dimensión. Con esto se busca contribuir al desarrollo de un sector agropecuario competente e inclusivo.
Entre las principales causas directas son: i) falta de sistemas participativos de definición de objetivos y prioridades para el desarrollo del sector rural, donde puedan ejercer influencia los representantes de los gobiernos departamentales y municipales; ii) inadecuada gestión de los recursos en el Sistema MAG, incluyendo recursos humanos, técnicos y materiales; iii) falta de visión política para promover liderazgos (público y privado) para el diseño e implementación de estrategias que promuevan el desarrollo regional y la integración económica interna; iv) bajo nivel de incidencia de los gobiernos descentralizados en el desarrollo del sector productivo. Dimensión ambiental-sostenibilidad El objetivo en esta dimensión es mejorar la capacidad de provisión de servicios ambientales. Las principales causas directas identificadas son: i) baja capacidad de gestión de los recursos humanos, técnicos y financieros disponibles para promover la sostenibilidad ambiental; ii) Falta de promoción e incentivos a la adop-
1. Adopción del Enfoque Territorial como Política de Estado: Existe un amplio acuerdo entre el Ministerio de Agricultura y Ganadería y varios organismos internacionales sobre las ventajas de abordar el desarrollo desde un enfoque territorial, entendiendo el territorio como un área geográfica que posee un patrón distintivo de estructura causal de desarrollo. La adopción del enfoque territorial facilitaría la coordinación y la generación de sinergias entre los actores clave de un territorio, incluyendo a las instituciones públicas y privadas, así como a las organizaciones de la sociedad civil, la academia y los organismos de cooperación internacional. También permite que las iniciativas se orienten a lograr en forma simultánea objetivos vinculados a varias dimensiones del desarrollo. 2. Investigación y asistencia técnica y crediticia adecuada a las necesidades locales: La investigación es la base para el desarrollo de los servicios de
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extensión agropecuaria. Al respecto, la manera más eficiente y efectiva de abordar la falta de servicios de apoyo técnico y financiero que caracteriza al sector, es desde una perspectiva territorial del desarrollo, que permite identificar las prioridades en materia de asistencia y canalizar con mayor efectividad los escasos recursos disponibles para lograr el mayor impacto en el desarrollo del sector productivo.
Este abordaje facilitaría adoptar sistemas diferenciados de asistencia técnica, basados en los resultados de las investigaciones enfocadas en las necesidades particulares de los territorios y de las cadenas productivas. Permitiría además identificar y focalizar los esfuerzos en la provisión de otros bienes y servicios públicos que son demandados en cada territorio.
3. Inserción a cadenas productivas o cadenas de valor: Al igual que el enfoque territorial, la promoción de las cadenas productivas facilita la identificación de los rubros estratégicos en cada territorio y la canalización de los servicios a los productores. De la misma manera, el abordaje de las investigaciones agropecuarias vinculadas a dichos encadenamientos, así como la provisión de servicios de asistencia técnica y financiera, se vería facilitado a través de la coordinación entre las instituciones públicas y privadas a partir de un enfoque de cadenas productivas.
Esto implica no solo focalizar la investigación y la provisión de los servicios de asistencia técnica y financiera, sino también los esfuerzos de todos los actores clave vinculados a cada cadena, incluyendo a las estructuras de comercialización, industrialización y exportaciones, así como la logística de transporte y almacenamiento, los servicios financieros, la infraestructura vial, y las telecomunicaciones, entre otros.
4. Reforma de las Instituciones Sectoriales: El primer tema de relevancia para la institucionalidad es la promoción de un esquema de centralización normativa y estratégica, combinado con una descentralización operativa.
Si bien se han logrado avances en el área institucional, quedan todavía grandes desafíos para que los organismos públicos vinculados al desarrollo sectorial puedan dar respuestas efectivas a las necesidades del sector productivo primario. El bajo nivel de asociatividad, las limitaciones en el acceso a la asistencia técnica y financiera y la baja productividad de los rubros vinculados a la agricultura familiar se vinculan al bajo nivel de desarrollo rural, y constituyen servicios públicos cuya provisión es actualmente insuficiente. Las reformas institucionales deben permitir ampliar la cobertura, mejorar la calidad e incorporar nuevos servicios para promover de manera efectiva el desarrollo rural de Paraguay.
5. Reforma de la Banca Pública de Primer Piso: A mediados de la década anterior, con el apoyo de organismos de cooperación internacional, se impulsaron reformas en la banca pública, que derivaron en la creación de la Agencia Financiera de Desarrollo (AFD), la única banca de segundo piso del país, quedando indefinida la reforma de la banca de primer piso. El desarrollo del sector productivo requiere no solo de créditos a tasas, plazos y condiciones adecuadas, sino también la posibilidad de acceder a otros tipos de servicios financieros, tales como depósitos, ahorro, las transferencias, descuentos de documentos y seguros agrícolas, que actualmente solo son ofrecidos por las instituciones financieras del sector privado, incluyendo a bancos, financieras y cooperativas.
Serie Notas de Política realizadas en el marco de la plataforma de organizaciones Paraguay Debate. Los artículos podrán ser citados, siempre que se mencione la fuente. Nota elaborada por César Cabello y Víctor Vázquez, Instituto Desarrollo.
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