Nota 5 by Paraguay Debate

Nº5

nota de política

EL DESAFÍO de construir una educación integral para niños, niñas y adolescentes

La educación tendrá por objeto el pleno desarrollo de la personalidad humana y el fortalecimiento del respeto a los derechos humanos y a

las libertades fundamentales; favorecerá la comprensión,

la tolerancia y la amistad entre todas las naciones y todos los grupos étnicos o

religiosos… la

(Artículo 26 de Declaración Universal de los Derechos Humanos)

Rodolfo Elías

2013

enero E

Serie Notas de Política realizadas en el marco de la plataforma de organizaciones Paraguay Debate. Los artículos podrán ser citados, siempre que se mencione la fuente. Nota elaborada por Rodolfo Elías, Instituto Desarrollo.

Con el apoyo de:

EL DESAFÍO de construir una educación integral para niños, niñas y adolescentes Rodolfo Elías

Presentación La presente Nota de Política ha sido elaborada como un aporte destinado a enriquecer la discusión de políticas públicas en el escenario de las Elecciones 2013 y es una de varias entregas programadas en el marco de esta iniciativa interinstitucional PARAGUAY DEBATE que nuclea a varias Organizaciones y Asociaciones de la Sociedad Civil. El objetivo general de la Plataforma PARAGUAY DEBATE es alentar y enriquecer el debate político en el país, con pensamientos y propuestas, en torno a los temas más relevantes de una agenda de políticas públicas para el período de gobierno 2013-2018. El objetivo es provocar la discusión de los temas escogidos, que se orientan tanto al fortalecimiento de la gobernabilidad democrática y a la sustentabilidad del desarrollo económico y social. Se ha elegido poner a disposición de la ciudadanía, los productos elaborados por nuestras organizaciones a partir de la evidencia científica y de opiniones autorizadas sobre los temas. Se ha creído que esta es la forma más apropiada de promover el debate público con la participación de las organizaciones de la sociedad civil, los medios de comunicación, los formadores de opinión y los equipos técnicos de los partidos políticos. Se pretende, así, generar espacios de formación y debate ciudadano acerca de las propuestas provenientes de diversos sectores de la sociedad paraguaya y de los propios partidos políticos. Para propiciar una divulgación más amplia de los materiales, cada Nota de Política presentada en esta plataforma será, a su vez, “traducida” en tres diferentes formatos que estarán disponibles tanto en versión impresa como digital. En primer lugar, un resumen ejecutivo (brief ) destinado a los equipos técnicos de los partidos políticos y movimientos que competirán en las elecciones. En segundo lugar un material de divulgación masiva destinado a la ciudadanía en general y a las organizaciones de la sociedad civil con el objetivo de incentivar la demanda de respuestas políticas a las problemáticas presentadas. Finalmente un material destinado a trabajadores de la comunicación y formadores de opinión que aborde la temática expuesta en cada nota de una forma breve y concisa, desde una perspectiva periodística. PARAGUAY DEBATE apuesta a que la discusión de políticas públicas comience a instalarse como una práctica de la ciudadanía de manera a estructurar demandas con mayor contenido a los candidatos/as en pugnas eleccionarias y como una forma de dar mayor cabida al debate como factor influyente a la hora de depositar el voto ciudadano.

INTRODUCCIÓN La situación actual de la educación requiere una revisión de los avances y de las dificultades, de la vigencia de los objetivos propuestos y de la construcción de acuerdos que incluyan a la mayor cantidad de grupos y sectores sociales. En este marco, los hallazgos de investigaciones y evaluaciones realizadas en el ámbito de la educación, tanto a nivel nacional como internacional, aportan insumos para la discusión de las políticas educativas. Las investigaciones permiten identificar problemas y sus causas, también muestran los resultados de intervenciones específicas e indican cuáles podrían ser las líneas de acción más eficaces para mejorar los logros educativos en los niños, niñas y adolescentes del país. En este documento se busca a contribuir al diálogo sobre las políticas educativas, a la revisión de objetivos, planes y programas aportando datos y hallazgos de investigaciones científicas. Se parte de la consideración de los fines de la educación paraguaya, enunciados en la Ley General de Educación (1998) y en los objetivos educativos asumidos por el Estado paraguayo tanto en planes nacionales como en documentos y acuerdos internacionales como la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y los compromisos asumidos en “Educación para Todos” y las “Metas Educativas 2021”. Partiendo de estos documentos normativos se propone un modelo conceptual de desarrollo educativo que se traduce en dimensiones, objetivos e indicadores. Según este modelo, el desarrollo educativo incluye las siguientes dimensiones: personal, sociopolítica, económica y medio ambiental. El modelo identifica las causas directas relacionadas al logro (o no logro) de los objetivos en estas dimensiones. Las causas directas se dividen en variables escolares (de contexto, insumo y proceso) y variables personales (también de contexto, insumo y proceso), basado en los estudios de factores asociados realizado por el Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educación (LLECE, 2010) con los datos del Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo (SERCE), estudio en el que Paraguay participó y cuya recolección de datos fue realizada en el año 2006. Hasta el momento, el SERCE constituye el estudio internacional sobre logros educativos más reciente y completo realizado en el país. En la siguiente sección se presenta un diagnóstico de situación utilizando el esquema conceptual y los datos disponibles para los indicadores. Cabe señalar que no siempre se cuentan con indicadores y datos para un objetivo o dimensión, aspecto que limita el análisis de situación. Se analizan las causas directas utilizando como insumo investigaciones realizadas principalmente en el país y algunos estudios internacionales en lo que participó el Paraguay, lo que permite también visualizar la situación nacional respecto a otros países de la región y del mundo. En el análisis de las causas indirectas, en las que se hace referencia a variables institucionales y políticas que afectan el logro de los fines.

EL DESAFÍO de construir una educación integral para niños, niñas y adolescentes Rodolfo Elías

Para concluir, el documento propone líneas estratégicas para apoyar políticas y acciones que apunten a la igualdad de oportunidades educativas que, se espera, sirvan para discutir con diferentes sectores y grupos y para promover políticas de Estado en educación fundadas en conocimientos y consensuadas con los diferentes sectores de la sociedad nacional. Tal como afirma Carol Weiss: “la investigación no va a determinar la principal dirección de la política. Políticos y funcionarios poseen convicciones ideológicas y constelaciones de intereses, que en gran parte determinan el rumbo que ellos siguen. El lugar de la información en general y de la información de la investigación en particular debe verse, antes bien, en el sentido de ayudar a los elaboradores de políticas a decidir cuáles medidas son las apropiadas para la realización de sus ideologías y sus intereses… No se espera que los investigadores participen como tomadores de decisiones” (Weiss, 1999, p. 378 – 379).

ANTECEDENTES Iniciada la transición democrática en el año 1989 uno de los aspectos que generó consenso en la sociedad paraguaya fue la necesidad de crear una nueva política educativa. Durante el periodo de Stroessner el sistema educativo tuvo reformas que incorporaron elementos pedagógicos y de gestión escolar innovadores y acordes a las propuestas y modelos educativos desarrollados en ese periodo, sin embargo el sistema educativo estuvo sometido al contexto político y se convirtió en un agente promotor y legitimador del gobierno autoritario (Elías y Segovia, 2011). Entre las consecuencias de la educación stronista se pueden citar: la legitimación e interiorización del autoritarismo, el estancamiento del desarrollo científico – técnico y cultural, la asunción de una práctica profesional y social cerrada, autoritaria y antidemocrática, la pérdida de perspectiva social e histórica en la gran mayoría escolarizada y la desconexión del conocimiento con la realidad (Chamorro Lezcano, 1998). Por tanto, para construir una sociedad democrática se necesitaba una nueva educación. Estas circunstancias promovieron, al inicio de los años noventa, la implementación de una reforma educativa. En esta etapa el Estado promovió una serie de iniciativas en el ámbito educativo: la creación en 1990 del Consejo Asesor de la Reforma Educativa (CARE) con el objetivo de formular una reforma integral del sistema educacional paraguayo se promueve la elaboración de un diagnóstico de la situación general, de tal forma a plantear propuestas y alternativas para solucionar las deficiencias del sistema (CARE, 1998); la realización entre 1992 y 1993 de dos congresos educativos nacionales y 19 regionales convocados por el Parlamento con la participación de docentes y otros actores educativos y en los que se discutieron diversos temas: los principios y filosofía de la reforma educativa, bilingüismo, la formación docente, la administración educativa, la educación indígena (MEC, 2000); la formulación de una Ley General que redefinió el marco normativo e institucional del sistema

educativo (MEC, 1998) y la introducción progresiva de nuevos programas de estudios en todos los niveles educativos (Molinas, Elías y Vera, 2004). En el conjunto de acciones desarrolladas a partir de la reforma cabe mencionar: la extensión de la obligatoriedad de la educación escolar básica de seis a nueve años, la puesta en marcha de un programa de educación bilingüe (castellano–guaraní), la expansión del preescolar, la ejecución de programas que priorizan a sectores específicos -los rurales y urbanos pobres-, la inclusión de sistemas de incentivos para que estudiantes permanezcan en el sistema escolar y el desarrollo de programas de alfabetización y educación para personas jóvenes y adultas. Asimismo, se distribuyeron textos y materiales didácticos a estudiantes de todos los niveles y se fortalecieron los mecanismos de seguimiento y evaluación a través de la mejora de la estadística y la creación de un sistema nacional de evaluación. Estas acciones tuvieron impacto, fundamentalmente en términos de acceso y permanencia en el sistema escolar. Los niveles que experimentaron el mayor crecimiento fueron el preescolar (con un crecimiento total del 250% en el periodo 1990–2001), y la educación media, que creció el 192% y consigue una tasa neta de escolarización del 33% (Molinas, Elías y Vera, 2004). Los avances respecto a las metas educativas, si bien fueron significativos, resultaron insuficientes. Esto lo señalan informes elaborados por organismos nacionales (SNEPE, CONEC) como internacionales (UNESCO, PNUD, PREAL). Según el Informe Nacional sobre Desarrollo Humano “… queda mucho camino por recorrer respecto a la eficiencia del sistema en todos los niveles” (PNUD, 2008, p.142). Los indicadores de retención escolar muestran significativas asimetrías según ingreso, lugar de residencia e idioma principal. Los datos indican que en áreas urbanas de 100 niños que ingresaron en 1995, solo 45 culminaron la educación media, mientras que en áreas rurales culminaron solo 13. Por otra parte, estudios nacionales e internacionales indicaban que los estudiantes de diferentes ciclos (escolar básica, educación media) no han logrado los niveles esperados en áreas básicas como lenguaje y matemática (UNESCO, 2008). En Paraguay, al igual que en otros países de la región, los niveles de calidad, equidad y eficiencia siguieron siendo bajos y el progreso fue escaso (PREAL, 2006). La escasa eficiencia y el bajo rendimiento escolar han sido el resultado de una serie de factores, tanto vinculados a las condiciones socioeconómicas del país, a la ausencia de políticas de desarrollo social, como al modelo pedagógico y de gestión del sistema educativo. Diversos autores señalan que se han dado cambios en el contexto social, económico y cultural del país que plantean nuevos desafíos a la escuela: pobreza, migración, trabajo infantil, ruptura de vínculos familiares, la presencia de nuevos patrones de comportamientos sociales promovidos por los medios masivos de comunicación, las transformaciones del mercado laboral, entre otros. También persisten situaciones relacionadas a la complejidad sociocultural del país que han sido atendidas solo parcialmente (CONEC, 2007).

EL DESAFÍO de construir una educación integral para niños, niñas y adolescentes Rodolfo Elías

En el año 2008 se produjo un hecho relevante en la historia política paraguaya: una alternancia política como resultado de unas elecciones nacionales. El partido Colorado, gobernante por más de sesenta años fue derrotado por la Alianza Democrática, una coalición de partidos y movimientos políticos de diferentes orientaciones ideológicas. Los nuevos responsables del sector educativo expresaron opiniones críticas respecto a los logros de la reforma educativa y plantearon la necesidad una “nueva agenda” para las políticas educativas. Estas críticas se enmarcaban dentro de las revisiones de las reformas educativas en América Latina en los años 90 realizadas tanto por grupos académicos, docentes, organizaciones gremiales, especialistas de los ministerios de educación como de las agencias internacionales de cooperación. Como ejemplo se pueden citar los títulos de los informes elaborados por el Programa de Promoción de la Reforma Educativa en América Latina y el Caribe (PREAL): “El futuro está en juego” (1998), “Quedándonos atrás” (2001) y “Cantidad sin calidad” (2006). Un informe de PREAL se afirma: “En lo que se refiere a las principales medidas de éxito —calidad, equidad y eficiencia— los niveles siguen siendo bajos y el progreso es escaso o inexistente. Los bajos niveles de aprendizaje, la falta de sistemas basados en el desempeño, la debilidad de la rendición de cuentas sobre los resultados y una profesión docente que se encuentra en crisis conspiran para privar a la mayoría de los niños latinoamericanos de los conocimientos y competencias necesarios para el éxito en las sociedades modernas. Por estas razones, el informe de progreso educativo de la región sigue siendo insatisfactorio” (PREAL, 2006, p. 5). Las líneas de acción se encuadraron en un plan educativo: Plan Nacional de Educación 2024, y se impulsaron acciones en diversas áreas, como en la revisión curricular de la educación secundaria (resignificación de la educación media), la educación técnica y profesional, la incorporación de tecnología de información y comunicación (TICS), la expansión de programas para la educación escolar básica, la universalización de programas compensatorios, como el de distribución de materiales didácticos y a la recuperación de figuras y pensamientos de la pedagogía paraguaya. Este periodo también se caracterizó por la aparición de nuevos actores y grupos interesados en la educación. Tal es el caso del movimiento “Juntos por la Educación” promovido por grupos de empresarios y organizaciones de la sociedad civil y la iniciativa “Ahora Paraguay” formada por sectores de los medios de prensa y que han impulsado la aprobación de una ley para la creación del Fondo Nacional de Inversión Pública y Desarrollo (FONACIDE) que dispone que 360 millones de dólares recibidos de Itaipú para inversiones en programas de educación, salud e infraestructura. Además, en los últimos años, ha surgido con bastante interés por parte de la sociedad, de los medios de comunicación y de los especialistas en educación, la implementación de manera piloto (en un distrito del país) por parte de la ONG Paraguay Educa del Programa

“Una Computadora por Niños”, basada en el modelo OLPC (One Laptop per Child) impulsada en varios países, siendo la referencia más importante el Plan CEIBAL de Uruguay, que ha aplicado este programa como política nacional, entregando computadoras personales a todos los estudiantes de la educación básica y media del país. Este Programa ha recibo apoyo y críticas por diferentes sectores ante la posibilidad de su ampliación y ha sido un tema importante en las políticas educativas.

MODELO CONCEPTUAL PARA LA ELABORACIÓN DE LAS POLÍTICAS De acuerdo al modelo desarrollado por Cabello (2012) las notas consisten en un conjunto sistemático de información y herramientas orientadas a facilitar la tarea de identificar, negociar y priorizar las líneas de acción que conformen un programa político y siguen la estructura actual del Estado en Ministerios y Secretarías especializadas. En la cúspide se encuentra la meta, el desarrollo, a lo que todo apunta. La meta no es unidimensional, sino tiene múltiples dimensiones. En cada una de las dimensiones se establecen objetivos; los cuales constituyen un estado particular del sujeto de la política, que en estas notas se considera al habitante del país. Se requiere que los objetivos puedan expresarse en forma de indicadores que se puedan medir con los datos disponibles. Luego se definen los factores que obstruyen o limitan el logro de los objetivos. A estos factores se los denomina causas y se los clasifica en causas directas y causas indirectas. Las causas directas son bienes o servicios que no están disponibles en el óptimo social, para lograr los objetivos establecidos. En esta categoría se encuentran los caminos, servicios financieros, de salud, de educación y asistencia técnica. Una modificación en el nivel de causas directas puede generar cambios en los objetivos asociados, pero si no se transforma la estructura de incentivos resultante de las instituciones, habrá reversión al estado anterior. La razón por la que un bien o servicio requerido no es adecuadamente proveído, debe buscarse en los arreglos institucionales –causas indirectas- que lo determinan. Partiendo de la revisión de los marcos normativos nacionales e internacionales, se plantea el siguiente modelo para el análisis de la situación educativa en el país. En este sentido, es importante recordar los fines establecidos para la educación paraguaya, los cuales se encuentran en la Ley General de Educación. El artículo 9° declara que los fines de la educación son los siguientes: a) el pleno desarrollo de la personalidad del educando en todas sus dimensiones, con el crecimiento armónico del desarrollo físico, la maduración afectiva, la integración social libre y activa b) el mejoramiento de la calidad de la educación;

EL DESAFÍO de construir una educación integral para niños, niñas y adolescentes Rodolfo Elías

c) la formación en el dominio de las dos lenguas oficiales; d) el conocimiento, la preservación y el fomento de la herencia cultural, lingüística y espiritual de la comunidad nacional; e) la adquisición de conocimientos científicos, técnicos, humanísticos, históricos, estéticos y de hábitos intelectuales; f) la capacitación para el trabajo y la creatividad artística; g) la investigación científica y tecnológica; h) la preparación para participar en la vida social, política y cultural, como actor reflexivo y creador en el contexto de una sociedad democrática, libre, y solidaria; i) la formación en el respeto de los derechos fundamentales y en el ejercicio de la tolerancia y de la libertad; j) la formación y capacitación de técnicos y profesionales en los distintos ramos del quehacer humano con la ayuda de las ciencias, las artes y las técnicas; y, k) la capacitación para la protección del medio ambiente, las riquezas y bellezas naturales y el patrimonio de la nación. El desempeño académico de estudiantes en pruebas de lengua, matemática y ciencias (que es el método que generalmente usamos para medir los aprendizajes) es el resultado de una serie de factores y experiencias en la vida de un niño, niña o adolescente, por tanto, si se busca lograr un alto aprendizaje debemos identificar estos factores, estimar su importancia o influencia en el aprendizaje y, a partir de esto, proponer algunas acciones que ayuden al logro del resultado esperado. En esta línea se han realizado una serie de investigaciones que aportan elementos o insumos para este análisis. El LLECE (2010) publicó un análisis de factores asociados al logro cognitivo de estudiantes de América Latina y el Caribe tomando los resultados obtenidos en el SERCE. El análisis de factores asociados se basó en el modelo CIPP (Contexto – Insumo – Proceso – Producto). Según este modelo, el aprendizaje (producto) depende de los insumos escolares y los procesos al interior de la escuela (insumos – proceso) y está mediado por el contexto socioeconómico y cultural en el que viven los estudiantes y donde se ubican las instituciones escolares (contexto). Sin entrar a profundizar en el análisis estadístico, el siguiente cuadro permite identificar los elementos que tiene mayor influencia en el aprendizaje:

Porcentaje de veces que los factores predicen significativamente el rendimiento académico de los estudiantes en todos los modelos ajustados para los países en las diferentes áreas y grados evaluados crecimiento (1962-2012)

Periodo Variables escolares Contexto Insumo Proceso

Contexto Insumo Proceso

positivos

negativos

5,4% 56,8% 83,8% 25,7% 16,2% 29,7% 0,0% 5,4% 70,3% 21,6% 8,1% 2,7%

10,8% 2,7% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 2,7% 1,4% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0%

Periodo Variables del estudiante

positivos

negativos

Niña Indígena Estudiante trabaja Índice de contexto educativo del hogar Estudiante ha repetido grado Años de asistencia a preescolar Clima percibido por los estudiantes

21,6% 0,0% 0,0% 98,6% 0,0% 41,9% 94,6%

47,3% 41,9% 45,9% 0,0% 98,6% 0,0% 0,0%

Escuela Rural Escuela Urbana Privada Índice de contexto educativo del hogar (promedio escuela) Computadoras disponibles para estudiantes Índice de infraestructura Índice de servicios de la escuela Docente tiene otro trabajo Años de experiencia docente Clima escolar Índice de gestión de director Índice de desempeño docente Índice de satisfacción docente

Fuente: LLECE (2010) Factores Asociados al logro cognitivo de los estudiantes de América Latina y El Caribe.

El cuadro identifica las variables escolares y las variables del estudiante que tienen mayor influencia en el rendimiento en las pruebas, considerando el contexto, los insumos y el proceso. Así, se puede señalar que el índice de contexto educativo del hogar es la variable que aparece con mayor frecuencia como predictor del rendimiento académico y le siguen en importancia la escuela urbana privada. Por otra parte, las variables del estudiante también reflejan las condiciones socioeconómicas de las familias y la situación de discriminación que se encuentran sectores de la población. Los factores que tienen una influencia negativa son el trabajo infantil, la pertenencia a un grupo indígena y ser niña.

EL DESAFÍO de construir una educación integral para niños, niñas y adolescentes Rodolfo Elías

En el presente análisis se considera que el desarrollo educativo es el resultado de factores escolares y no escolares. Los factores escolares, a su vez, están influidos por factores institucionales referidos fundamentalmente a la gestión y a las políticas del Ministerio de Educación y Cultura y otras instancias del Estado, tanto a nivel central como local, responsables de la formulación y ejecución de las políticas educativas.

Desarrollo educativo

Causas Directas Escolares

Contexto Zona geográfica (rural, urbana). Administración (pública, privada).

Insumo

Causas directas no escolares

Pobreza, trabajo infantil

Pertenencia a minoría étnica/ cultural

Infraestructura escolar. Incorporación de TICS. Formación y Años de experiencia docente. género

Proceso Clima escolar. Desempeño y satisfacción del docente. Gestión del director.

Participación en programas de primera infancia, Educación inicial y preescolar

Causas Indirectas (Institucionales

Presupuesto Nacional asignado al MEC

Estructura y organización del MEC: Central, Intermedio, escolar

Monitoreo de las condiciones de los resultados Supervisión de la prestación de servicios

Participación de otros actores e instituciones en la gestión del sistema educativo

Clientelismo, influencia político partidaria en el MEC

EL DESAFÍO de construir una educación integral para niños, niñas y adolescentes Rodolfo Elías

Dimensiones y objetivos del Desarrollo Educativo Desarrollo Educativo

Dimensión Personal

Dimensión Sociopolítica

Dimensión Económica

Capacidad de aprender y recrear conocimientos científicos, humanísticos y estéticos.

Personas con conocimientos, actitudes y prácticas democráticas.

Desarrollo de competencias para el Ingreso al campo laboral formal.

Desarrollo de conocimientos y prácticas para el cuidado personal (salud, alimentación, higiene, deportes).

Personas que participan en toma de decisiones orientadas al bien público.

Personas preparadas para el ingreso a la educación terciaria.

Dimensión Medioambiental

Capacidad para proteger y mejorar las condiciones medioambientales.

Pluralista, con respeto a la diversidad y al disenso.

Capacidad de Integración y cohesión social.

Bilingüe y con conocimientos de la historia y la cultura Paraguay.

PRINCIPALES PROBLEMAS Dimensión personal Los datos que se disponen se centran en la cobertura, la eficiencia y los logros educativos en áreas básicas (matemática y lengua). Se puede notar un aumento de la cobertura, en especial en educación preescolar, en el tercer ciclo y la educación media. Sin embargo, todavía quedan muchos niños y niñas fuera de estos niveles educativos. Por otra parte, las tasas de deserción y repetición muestran que en general los varones y los estudiantes de zonas rurales son los que se hallan en peor situación. El siguiente cuadro muestra el comportamiento de tres cohortes y el aumento de la retención escolar entre el periodo 1983 – 1994 (que era solo del 15%) y el periodo 2000 – 2011 (que es del 32%). Se ha logrado duplicar la retención escolar, pero todavía es muy elevado el porcentaje de estudiantes que abandona la escuela antes de completar la educación media. Tasa de egreso por cohortes 3º curso 2º curso 1º curso 9º grado 8º grado 7º grado 6º grado 5º grado 4º grado 3º grado 2º grado 1º grado 600000

400000

200000

400000

600000

Fuente: Mirna Vera (noviembre, 2012).

Los resultados de estudios nacionales e internacionales muestran una baja calidad de la educación. Tal lo indica un estudio realizado del preescolar, que muestra que la calidad no alcanza el mínimo aceptado y los resultados de las pruebas de desempeño realizadas por el Laboratorio Latinoamericano en el tercer y en el sexto grado (SERCE, 2010), donde los estudiantes paraguayos puntúan por debajo del promedio regional.

EL DESAFÍO de construir una educación integral para niños, niñas y adolescentes Rodolfo Elías

Porcentaje de alumnos por países, en los niveles más altos de rendimiento en las pruebas SERCE 2006 Matemática

6º grado

R. Dominicana

3º grado

Nicaragua Guatemala Panamá El Salvador Ecuador Perú Colombia Paraguay Argentina Total Al y C. Brasil Costa Rica Chile México Uruguay Nuevo León Cuba 0

lectura

100

6º grado

R. Dominicana

3º grado

Nicaragua Guatemala Ecuador Panamá Perú El Salvador Paraguay Brasil Colombia Argentina

Fuente: Hallazgos claves del Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo (SERCE), Alejandro J. Ganimian. PREAL 2009.

Total AL y C. Uruguay México Chile Costa Rica Nuevo León Cuba 0

100

No se cuentan con indicadores ni datos que permitan un seguimiento al objetivo de desarrollo de conocimientos y prácticas para el cuidado personal. Un dato que se dispone es la tasa específica de fecundidad de adolescentes (15 a 19 años). Los datos muestran que en los últimos años ha bajado la tasa de fecundidad, aunque sigue siendo elevada en zonas rurales. Las niñas y adolescentes de zonas rurales continúan con una tasa de fecundidad que casi duplica a las urbanas. Tasa Específica de fecundidad de adolescentes de 15 a 19 años de edad por mil mujeres, por área de residencia, según varias encuestas 1990 - 2008 1.600.000

Rural

País

138

140

Urbano

1.400.000 1.200.000 1.000.000 800.000

128

600.000

107

400.000 200.000 0

68 ends 1990

85 63

82 51 endsR 1995/96

ensM 1998

endssr 2004

endssr 2008

Fuente: ENDSSR, 2008.

Dimensión socio política El conocimiento cívico de estudiantes paraguayos es bajo. El 38,5% de los estudiantes paraguayos se encuentra por debajo del nivel 1 (que equivale al nivel más bajo de desempeño), el 34,8% se hallan en el nivel 1, el 20,1% en el nivel 2 y sólo el 6,6% en el nivel 3 (equivalente al nivel más alto de logro). Todos los países Latinoamericanos se encuentran por debajo del puntaje promedio internacional en el siguiente orden (de mayor a menor): Chile, Colombia, México, Guatemala, Paraguay y República Dominicana. El país con el mayor puntaje es Finlandia, seguido por Dinamarca, Corea, China, Suiza y Polonia. En Paraguay las niñas obtienen un puntaje promedio superior a los varones. Esta tendencia es similar a la que sucede en el conjunto de países. El puntaje promedio es mayor en estudiantes de instituciones privadas (similar tendencia se observa en el promedio internacional) (SREDECC, 2010b).

EL DESAFÍO de construir una educación integral para niños, niñas y adolescentes Rodolfo Elías

Puntaje promedio de conocimiento en Cívica y Ciudadanía 600 424

439

Paraguay

Regional ICCS

500

400

200

0 Internacional ICCS

Fuente: ICCS, 2009.

Sobre el concepto de autoridad, resaltan opiniones positivas hacia modelos autoritarios siempre que garanticen el orden y la estabilidad económica. También se observa poca claridad respecto al significado y las consecuencias de la corrupción, la prebenda y el incumplimiento de la ley. Porcentaje de Estudiantes según sus opiniones sobre los gobiernos y su poder Regional ICCS

Paraguay

La Concentración del poder en una sola persona garantiza el orden El gobierno debería cerrar los medios de comunicación que lo critiquen Si el Presidente no esta de acuerdo con el Congreso Nacional debería disolverlo Las dictaduras se justifican cuando traen orden y seguridad Las dictaduras se justifican cuando traen beneficios económicos

58% 58% 18% 23% 41% 38% 69% 71% 65% 68%

Fuente: ICCS, 2009.

Dimensión económica La población paraguaya cuenta en promedio con menos años de estudio que los requeridos para tener menor probabilidad de pobreza promedio y aún menos para lograr ingresos laborales mayores que el promedio. Un sector importante, debido a su bajo nivel educativo se limita a trabajar en el sector informal con bajos ingresos mensuales. Años promedios de escolarización de la fuerza de trabajo Total

Hombre 9,8%

8,4%

Mujer

9,9% 9,7%

8,5% 8,3%

6,0%

6,2% 5,8%

6 4 2 0 País

Urbano

Rural

Fuente: EPH, 2011.

Años de estudio requeridos para tener una menor probabilidad de estar en la pobreza, o ingresos laborales mayores al promedio de los ocupados de 20 a 29 años de edad. América Latina (18 países), alrededor de 2006 25 20

12 10 5

16 14 14 12

10 10

17 17

15 15 15

16 16

11 11 11 11 11

12 12 12 12 12 12 12

13 13

Valor Modal

Chile

Perú

Paraguay

Panamá

Ecuador

Colombia

Bolivia

Argentina

Venezuela

México

Guatemala

Costa Rica

Brasil

Uruguay

Rep. Dominicana

Fuente: Hopenhayn (2012).

El Salvador

Nicaragua

Honduras

EL DESAFÍO de construir una educación integral para niños, niñas y adolescentes Rodolfo Elías

Dimensión medioambiental No se disponen datos que permitan analizar la situación en lo referente a la capacidad de los estudiantes para proteger y mejorar las condiciones medioambientales, por lo que esta dimensión no ha podido ser analizada.

LINEAS ESTRATÉGICAS DE ACCIÓN La propuesta de Líneas de Acción se basa en el modelo de desarrollo educativo formulado en el presente documento. Por tanto, se proponen acciones relacionadas al logro de los objetivos basadas en las causas directas e indirectas (arreglos institucionales). a) Áreas que requieren una atención especial en la educación Se debe apoyar políticas y acciones que apunten a la inclusión, la igualdad de oportunidades educativas y a la calidad. Estas deberían incluir: 1. Revisión de fines de la educación y construcción de acuerdos entre diversos sectores: La coyuntura actual del país y las políticas educativas requieren una revisión de los avances y de las dificultades, de la vigencia de los objetivos propuestos y de la construcción de acuerdos que incluyan a la mayor cantidad de grupos y sectores sociales. El marco conceptual propuesto para este análisis se fundamenta en los principios y objetivos establecidos en los documentos normativos nacionales y en los compromisos internacionales asumidos por el Estado paraguayo. Se asumen dichos fines y a partir de ello se identifican las dimensiones, objetivos e indicadores y se estiman los avances y las áreas que requieren mayor atención. La discusión de estos fines de la educación no se ha extendido a los diversos grupos involucrados en la educación o lo ha hecho parcialmente. Por otra parte, la coyuntura política generada con la destitución del Presidente electo por parte del Congreso ha puesto en evidencia diferentes visiones sobre el desarrollo y las políticas públicas. En este contexto es necesario generar un mecanismo de discusión de los objetivos de la educación y como se inserta en diferentes modelos de desarrollo nacional. El Consejo Nacional de Educación y Cultura (CONEC) ha sugerido la realización foros y encuentros regionales y nacionales. Por otra parte el movimiento “Juntos por la Educación” compuesto por organizaciones de la sociedad civil y del sector empresarial, está llevando a cabo un proceso de análisis y discusión del Plan 2024 (actualmente en vigencia) con técnicos del MEC y especialistas independientes. Estas iniciativas deben apoyarse y sistematizarse para que sirva de base para la formulación de la política educativa y para la construcción de acuerdos sobre los fines y las acciones prioritarias que se requieren realizar.

2. Programa de superación del rezago educativo causado por el abandono prematuro de la escuela: Al menos un 10% de la población de 5 a 17 años no asiste a una institución educativa (Vera, 2012). Esto implica que el Estado debe realizar un esfuerzo por captar esta población y apoyarla para completar sus estudios. Paraguay cuenta con una importante experiencia en educación de personas jóvenes y adultas. A esto se debe sumar un programa de superación del rezago educativo. Actualmente existen iniciativas internacionales que están trabajando y proponiendo acciones en esta línea. Cabe citar la Iniciativa Global por los niños fuera de la escuela (UNICEF, 2012) y la iniciativa GRADUATE XXI del BID (2012) que busca concienciar a la población sobre la crisis del abandono escolar en secundaria en América Latina y encontrar soluciones para mantener el máximo número posible de jóvenes en las escuelas. Además se propone las siguientes acciones: • Continuidad y fortalecimiento de los programas de educación de personas jóvenes y adultas (EPJA) con énfasis en las zonas rurales. • Fortalecimiento de los Centros de Recursos de EPJA que actualmente funcionan en todos los departamentos. • Promover condiciones para el acceso a los programas de EPJA de los sectores que sufren mayor discriminación y exclusión social y educativa (indígenas, personas privadas de su libertad, personas con discapacidad). 3. Fortalecimiento de la educación inicial y preescolar: Una línea estratégica fundamental debe basarse en la implementación del Plan Nacional de Desarrollo Integral de la Primera Infancia 2011 – 2020. Los objetivos principales de este Plan son garantizar la vida plena, crecimiento y desarrollo integral de niños y niñas en su primera infancia mediante la asistencia, protección y promoción de sus derechos. En forma específica busca: a. Promover y proteger los derechos del niño y la niña con la participación de los mismos, las familias y comunidades. b. Restituir los derechos a la primera infancia socialmente excluida, reparando los deterioros y daños sufridos. c. Romper la transmisión generacional de la pobreza. d. Aumentar y racionalizar la inversión social en la primera infancia, para aumentar su impacto y su efectividad en el mediano y largo plazo. La población a la que se orienta la política es la primera infancia, incluyendo el período de gestación y nacimiento. Se utiliza indistintamente los términos infancia y niñez, como sinónimos. La primera infancia de 0 a 8 años integra subgrupos, relacionados con sus necesidades de protección y desarrollo, a los cuales están vinculados sus derechos.

EL DESAFÍO de construir una educación integral para niños, niñas y adolescentes Rodolfo Elías

Para el logro de estos objetivos se debe: • Aumentar y mejorar los programas de atención integral a la primera infancia. Promover en especial los programas no formales que trabajan con las familias y la comunidad. • Mejorar la calidad de la educación preescolar atendiendo a los aspectos estructurales (condiciones físicas, estructura del programa, nivel de formación de educadores) y de proceso (rutinas de cuidado, estimulación del lenguaje, actividades, participación de padres y madres.) • Atención a las condiciones estructurales y de proceso para la inclusión de niños y niñas con discapacidad. • Implementar programas que incorporen la lengua y la cultura de niños y niñas guaraní hablantes e indígenas. • Promover el uso de contenidos no sexistas en la educación, desde el nivel inicial. 4. Educación básica en lengua materna: fortalecimiento de la educación bilingüe e intercultural: Un tema que no puede soslayarse en la educación paraguaya es la lengua, y particularmente, la enseñanza del guaraní en la escuela, sin dejar de lado que nuestro país es pluricultural y multilingüe y que existen otras lenguas y culturas que también deben ser respetadas en el proceso de alfabetización. El primer punto que se debe plantear es que la enseñanza de la lectoescritura en la lengua oral de estudiantes es el camino lógico, ampliamente evidenciado en investigaciones y evaluaciones. Según Luis Enrique López, actualmente se cuenta con un bagaje de información sobre la importancia de la enseñanza en la lengua oral. Entre las principales conclusiones señaladas por este autor se encuentran: aprender a leer y escribir en la lengua materna contribuye al desarrollo de la comprensión lectora en una segunda lengua; el uso escolar de la lengua materna contribuye a un mejor aprendizaje y a un mejor rendimiento escolar en diversas áreas del currículo escolar, el uso de la lengua materna tiene una incidencia positiva en la participación e involucramiento de los niños y niñas en su aprendizaje y un impacto favorable en la asistencia, la promoción y la disminución de la deserción y la repetición. Las acciones propuestas son las siguientes: • Promover un diálogo entre el MEC y la Academia de la Lengua Guaraní para normalizar el uso de la lengua y en especial de la escritura en guaraní en los textos y materiales escolares. • Retomar, gradualmente y de acuerdo a un plan, la enseñanza de la lecto escritura en guaraní (L1) en el primer ciclo de la EEB y la enseñanza del castellano como segunda lengua (L2).

• Promover el uso del guaraní en la televisión pública en programas infantiles y juveniles y en otros medios de comunicación (radio, internet, revistas). 5. Mejoramiento de las condiciones básicas para el aprendizaje: la infraestructura escolar, el equipamiento escolar y disponibilidad de materiales didácticos: La Planilla de Infraestructura Educativa (PIE) recoge información sobre el estado de conservación de las dependencias construidas. De acuerdo a los datos, en zona urbana el 60% de las aulas se encuentra en buenas condiciones, mientras que en zonas rurales el porcentaje es de solo 42%. ESTADO DE LAS AULAS POR LOCAL Malas condiciones

Condiciones regulares

Buenas condiciones

70 60 50 40 30 20 10 0 Urbana

Rural

Fuente: MEC, DGPE, 2008.

La mayoría de los locales escolares no cuentan con dependencias para el desarrollo de actividades académicas previstas (como biblioteca, talleres, laboratorios), ni para actividades culturales y recreativas ni para la gestión institucional (secretaría, sala de profesores).En este sentido, los datos muestran la situación real de los locales escolares, que está lejos de lo requerido para la infraestructura física y equipamiento.

EL DESAFÍO de construir una educación integral para niños, niñas y adolescentes Rodolfo Elías

DISPONIBILIDAD DE DEPENDENCIAS ESCOLARES No tiene o están en malas condiciones

Tienen en buenas o regulares condiciones

10 9 8 7

97,7

96,8

87,9

96,2

96,4

94,3

86,2

6 5 4 3 2 1

12,1

13,8 3,2

0 Secretaría

Biblioteca Laboratorio

2,3 Talleres

3,8 Salón multiuso

5,7 Sala de profesores

3,6 Área de redacción

Fuente: MEC, DGPE, 2008.

Acciones propuestas: • Actualizar y completar un relevamiento del estado de la infraestructura de los locales escolares. • Realizar y ejecutar un plan de inversión para mejoramiento de la infraestructura escolar. Esto debe incluir el aula, otras dependencias escolares, servicios sanitarios y espacio de recreación de acuerdo a la identificación de las zonas con mayores necesidades. 6. Políticas de TICS: La incorporación de las computadoras en el marco de un proyecto educativo. Los resultados de las evaluaciones realizadas en Paraguay respecto a la incorporación de tecnologías de información y comunicación y, específicamente, de la utilización del programa “Uno a Uno” no son conclusivos respecto a su impacto en los logros académicos de los estudiantes. Estos resultados son consistentes con los obtenidos en evaluaciones en otros países de la región (como Uruguay y Perú). Sin embargo, en la mayoría de las evaluaciones se señala que la introducción de las computadoras ha generado una adhesión de la comunidad educativa y un aumento de la participación e interés de los estudiantes. Un aspecto en el que coinciden las evaluaciones es en la importancia de los docentes para el éxito de los programas. Los estudios señalan que los docentes deben apropiarse de la tecnología y utilizarla adecuadamente para el desarrollo de los contenidos

curriculares, de lo contrario, el instrumento informático, por sí solo no produce los cambios deseados. Los estudios indican que la capacitación docente ha sido inadecuada y los educadores no logran las capacidades necesarias para diseñar e implementar nuevos entornos educativos y, finalmente, no cambian su práctica. En síntesis, los programas TICs, incluyendo a OLPC deben generar las condiciones para que el docente tenga una participación activa en la construcción de una dinámica educativa diferente que potencie el uso educativo de las computadoras y las redes que permiten acceder. Otros aspectos relacionados a la implementación que deben mejorarse para la integración de las TICs en el proceso educativo: la infraestructura de las instituciones escolares, la conectividad (acceso a Internet), contar con un soporte técnico cercano a las escuelas que permita también superar el temor a arriesgar los equipos informáticos. 7. Formación técnico – profesional y educación continua de personas jóvenes y adultas: Se tendría que promover el cumplimiento y la continuidad de los objetivos propuestos Plan Nacional de Mejoramiento de la Educación Técnica y Profesional en el Paraguay . Dicho Plan propone como estrategia clave aumentar la oferta y mejorar la calidad de la Educación Técnica y la Formación Profesional, promover la concertación públicoprivada para la generación y expansión de empleos y garantizar el uso eficiente de los recursos disponibles y aumentar la inversión para la Educación Técnico Profesional. Para este fin es necesario: • Mayor articulación entre las diferentes instituciones e instancias que ofrecen programas de formación técnico – profesional (MEC, SNPP y otras). • Promover una concertación con empresas del sector privado para la generación de empleos. • Dar continuidad a los programas de educación de personas jóvenes y adultas, que han tenido un importante desarrollo, principalmente a partir de PRODEPA, programa iniciado en el año 2002. 8. Educación cívica y ciudadana: Ya se ha analizado, los resultados generales del Estudio Internacional de Educación Cívica y Competencias Ciudadanas (ICCS, 2009) muestran que los jóvenes paraguayos en su desempeño académico tienen una baja comprensión de conceptos y principios democráticos así como actitudes favorables hacia prácticas autoritarias. Ante esta situación se propone: • Dar énfasis a la formación cívica de estudiantes en todos los niveles. Promover prácticas democráticas dentro de las escuelas, a través de consejos y centros de estudiantes, debates políticos y formación cívica. Otro aspecto que se debe enfatizar es en la historia reciente del Paraguay y las consecuencias de los gobiernos dictatoriales en Paraguay en América Latina.

EL DESAFÍO de construir una educación integral para niños, niñas y adolescentes Rodolfo Elías

• Desarrollar contenidos y prácticas relacionadas con el respeto y la valoración de la diversidad social y cultural, el pluralismo, la inclusión social, la perspectiva de género. 9. Atención integral a niños, niñas y adolescentes y sus familias: políticas compensatorias y de acción afirmativa, eliminación del trabajo infantil: De acuerdo a Céspedes (2004) los niños y niñas trabajadores tienen menos posibilidad de completar los ciclos escolares, es decir abandonan la escuela antes, en especial en zonas rurales. En el campo, donde la proporción de trabajo infantil es mayor, los niños y niñas abandonan mucho más la escuela, entre el primero y quinto grados. Existe también una proporción del 2,7% de niños y niñas trabajadoras que nunca estudió. Ante la situación de trabajo infantil y de pobreza que afecta a un amplio sector de la población y limita y sus oportunidades educativas se plantea: • Fortalecer los programas de beca escolar, en especial a estudiantes del tercer ciclo y de la educación media. • Fortalecer los programas de merienda y almuerzo escolar y de provisión de útiles y materiales didácticos a niños y niñas, priorizando a aquellos que provienen de contextos de mayor vulnerabilidad. • Impulsar una mayor articulación del MEC con programas sociales como los realizados por la Secretaría de Acción Social (SAS), la Secretaría Nacional de la Niñez y Adolescencia (SNNA) y el Ministerio de Salud (MSPyBS). b) Priorización a sectores sociales Existen sectores que continúan en una situación de exclusión social y educativa y que requieren una atención prioritaria por parte del sistema educativo: 1. Apoyo a las escuelas rurales: Los peores indicadores tanto de eficiencia como de logros educativos se dan en zonas rurales, por lo que se deben promover programas que atiendan a este sector asegurando las condiciones básicas para el aprendizaje y una educación adecuada a su realidad cultural y social. 2. Atención a la educación indígena: La población indígena muestra escasos logros en la educación formal. En promedio, esta población cursó solo los 3 primeros años en la escuela. El 40,2% de las personas indígenas de 15 años y más de edad es analfabeta, es decir, cerca de 4 de cada 10 personas no tiene concluido el 2° grado de la educación primaria. Trabajar en el aumento de la cobertura y de la permanencia de los niños y niñas indígenas en la escuela. Por otra parte, se requiere fortalecer los programas educativos que respondan a sus matrices culturales y lingüística y que promuevan una inserción en la sociedad general. 3. Acceso a la educación de niños y niñas con discapacidad • No se identificaron investigaciones sobre la situación educativa de los niños y niñas

con discapacidad, por lo que se requiere un sistema de información que permita realizar un seguimiento de sus logros educativos, si pueden acceder y permanecer en las escuelas y avanzar en su educación y en su desarrollo. • Crear condiciones de accesibilidad física en locales escolares para niños y niñas con discapacidad física. 4. Atención a la situación educativa de las niñas: Si bien los indicadores cuantitativos no muestran diferencias importantes entre hombres y mujeres en cuanto al acceso a la educación y a su desempeño escolar, aún persisten mecanismos de discriminación hacia las niñas que requiere una atención especial, tanto en los contenidos como en las prácticas escolares. Las percepciones de docentes, directores, padres y madres remiten a una estética diferenciada para varones y mujeres, a modalidades también diferenciadas en el relacionamiento con el sexo opuesto, a una asignación específica de roles y tareas en el ámbito familiar, así como a intereses y motivaciones particulares en cuanto al desempeño académico. Debido a la centralidad de docentes, padres y madres como agentes socializadores, sus percepciones y valoraciones ejercen influencias importantes en la construcción de las identidades de género, censurando algunas conductas y estimulando otras, lo cual influye en la trayectoria educativa y profesional de niños y niñas, asumiendo, estas últimas en una importante proporción, los roles femeninos tradicionales a pesar de sus rendimientos educativos (Sottoli y Elías, 2002). c) Apoyo a la docencia, a la gestión educativa y al sistema de información 1. La profesión docente: Además de la atención a la formación inicial del docente y al sistema de actualización de educadores en servicios, tres acciones que han mostrado su eficacia son las siguientes: • Inserción de los mejores docentes en escuelas de contextos desfavorables: Según un estudio reciente del Banco Mundial (SABER TEACHER, en preparación) en Paraguay no existen políticas que aseguren que docentes calificados se encuentren distribuidos en todas las escuelas en el país, en especial en instituciones donde asisten estudiantes provenientes de poblaciones en condiciones de desventaja. • Promoción del liderazgo pedagógico del director: Un estudio realizado en Paraguay (Borden, 2011) revela que cuando se comparan dos escuelas similares: (1) los directores más experimentados son vistos más favorablemente por los maestros, (2) el logro del estudiante es mayor en las escuelas donde los directores están disponibles para participar en los esfuerzos para mejorar la enseñanza, que en escuelas donde los directores no están disponibles y (3) mayores niveles de rendimiento de los estudiantes en las escuelas donde los directores están disponibles para mejorar la instrucción se asocian con menores tasas de repetición de grado del estudiante. En cuanto a las implicaciones de los hallazgos, la autora sugiere la necesidad de aliviar a los directores de algunas o todas las responsabilidades de docencia y para preparar y apoyar su

EL DESAFÍO de construir una educación integral para niños, niñas y adolescentes Rodolfo Elías

papel de liderazgo pedagógico de instrucción. • Evaluación del desempeño de docentes: Según informe del Banco Mundial (SABER TEACHER, en preparación) las oportunidades de promoción profesional no están vinculadas al desempeño, los docentes pueden ser despedidos por mala conducta pero no por un mal o pobre desempeño en su labor educativa. Por este motivo es necesario contar con un sistema de evaluación del desempeño docente. 2. Gestión del sistema educativo: El presupuesto nacional en educación es determinado por un proceso legislativo. El Ministerio de Hacienda es responsable de planear y monitorear el presupuesto conjuntamente con el Ministerio de Educación. Durante los últimos seis años, los gastos en educación han aumentado. El poco crecimiento del gasto público en educación y la lentitud de los procesos de gestión generan dificultades en la ejecución de proyectos orientados al mejoramiento de la infraestructura de los locales escolares y el equipamiento con materiales didácticos y otros insumos, como la merienda escolar. Los datos indican que Paraguay tiene un gasto per cápita en educación considerablemente menor a los países del Mercosur y al promedio de América Latina y el Caribe. Y que la tendencia es que dicha brecha aumente. Un hecho similar sucede con el gasto público en educación como porcentaje del PIB. Evolución del Gasto Social publico per cápita en educación 400 350

Chile

300

Brasil Uruguay

250 América Latina y el Caribe j/

200 150 100

Guatemala Paraguay

Nicaragua

0 1990-1991 1992-1993 1994-1995 1996-1997 1998-1990 2000-2001 2002-2003 2004-2005 2006-2007 2008-2009 Brasil

Uruguay

América Latina y el Caribe j/

Chile

Paraguay

Guatemala

Nicaragua

Fuente: CEPAL, Panorama Social 2010.

Un marco de referencia que aporta una importante información sobre la gestión y administración del sistema educativo es el SABER SCHOOL FINANCE (en español: Enfoque de sistemas para mejores resultados en educación) elaborado por el Banco Mundial. En Paraguay esta herramienta fue aplicada en el año 2012 (WB, en preparación). SABER analiza en qué medida el sistema educativo provee efectivamente recursos para que niños y niñas puedan aprender utilizando seis políticas: asegurar las condiciones básicas para el aprendizaje, monitoreo de las condiciones de aprendizaje y los resultados, supervisión de la prestación de servicios, presupuesto adecuado, transparente y elaborado con la información necesaria, disponibilidad de recursos para estudiantes en situación de desventaja y administración eficiente de recursos. A continuación se presentan los principales hallazgos de este estudio: a) Monitoreo de las condiciones de aprendizaje y los resultados El país cuenta con un sistema para monitorear las condiciones de los locales escolares, pero los datos administrativos no son monitoreados con la frecuencia necesaria. Existe un sistema nacional de evaluación que informa sobre los logros educativos de estudiantes de los diferentes niveles. Este sistema brinda resultados nacionales, departamentales, por zona y sector. Sin embargo tiene problemas en su sustentabilidad, ya que las evaluaciones no están previstas en el presupuesto nacional sino que provienen generalmente de préstamos para la ejecución de diversos programas que se desarrollan en el MEC. b) Supervisión de la prestación de servicios No se realiza un seguimiento eficaz de la disponibilidad de recursos físicos y del tiempo destinado al aprendizaje. No se cuenta con un mecanismo para verificar la disponibilidad de libros de textos o el número de días que los estudiantes dan clases. c) Presupuesto No se prepara una previsión del gasto en educación, haciendo difícil tener una perspectiva de multi – año en el gasto en educación. Se puede acceder al plan del presupuesto anual pero no está disponible el informe de ejecución presupuestaria al final del año. d) Recursos para estudiantes en situación de desventaja Existen políticas dirigidas a las estudiantes en situación de desventaja. Sin embargo, estos sectores son principalmente identificados a partir de su localización geográfica. El pago requerido para asistir a la escuela es mínimo pero debe ser completado por las familias con gastos de útiles escolares, transporte y vestimenta.

EL DESAFÍO de construir una educación integral para niños, niñas y adolescentes Rodolfo Elías

e) Administración de recursos Deben mejorarse los procedimientos para pagos de salarios y construcción. No se cuenta con una base de datos o lista actualizada de todo el personal que se encuentra en las escuelas. Se realizan auditorías y controles externos pero no hay consecuencias ante irregularidades o problemas identificados. Tres acciones propuestas para la gestión del sistema educativo a partir de este diagnóstico son las siguientes: • Presupuesto adecuado y administración eficiente de recursos: Se requiere realizar una revisión y un ajuste presupuestario a mediano y largo plazo de tal forma a que el Ministerio de Educación y las diferentes instancias (centrales, locales) cuenten con los recursos en tiempo oportuno para la ejecución de los diferentes planes y programas. • Ajustes a la estructura organizativa del MEC (Organigrama) para lograr una mayor funcionalidad de las diferentes instancias. • Fortalecimiento de las instancias locales, particularmente de los Consejos Departamentales de Educación, de tal forma a que participen activamente en la planificación y ejecución de las políticas educativas. La situación actual se caracteriza por la centralización administrativa. Las Direcciones Generales, como la de Infraestructura General y los programas como el Provisión de Textos y Materiales Didácticos operan directamente desde el nivel central del MEC, en Asunción, lo que produce un costo importante en desplazamiento y en distribución de los materiales. Sin embargo, la descentralización o desconcentración de estos programas no resulta fácil a consecuencia de la debilidad organizativa y presupuestaria de las instancias locales como lo son los Consejos Departamentales de Educación y las Secretarías de Educación de las gobernaciones y municipios. Se tiene un caso de desconcentración con la merienda escolar, que está a cargo de los gobiernos departamentales. Hasta el momento no existe una evaluación de esta iniciativa, sin embargo, se puede señalar, a partir de informaciones periodísticas, que se registran irregularidades en la llegada de los alimentos, incluso hay zonas del país en las que no se concreta o se da recién en el periodo de clases1. Una información periodística aparecida en mayo 2012 indica: “Solo en las escuelas capitalinas la merienda escolar recae sobre el Poder Ejecutivo y este año llegó dos meses tarde. Son beneficiados apenas 34.000 alumnos desde el preescolar hasta el 6º grado, en solo 104 escuelas públicas y subvencionadas. Todos los alumnos del 7° al 9° grado de la Escolar Básica están excluidos. Se intentó llevar a cabo un programa almuerzo escolar en las escuelas de Asunción, pero hubo un corte abrupto por el hallazgo de coliformes fecales en ellos. En el resto del país, el Gobierno Central no tiene ingerencia y son las gobernaciones departamentales las administradoras con grandes diferencias de entregas y sonados negociados en sus adjudicaciones. En cuanto a los útiles escolares, fueron constantes las denuncias por kits incompletos y su alcance nacional es relativo. En algunos distritos llegan con meses de retrasos y solo tras las denuncias en los medios de prensa, lo que desvirtúa completamente el plan original de evitar el gasto a los padres e impulsar la asistencia de los niños. En Ciudad del Este se “racionalizaron” las entregas del lápices, en Central ni siquiera tenían lápices de papel, en Paraguarí se denunció que no llegaron en 15 comunidades, y la lista sigue”. http://www.abc.com.py/edicion-impresa/politica/merienda-y-kits--a-todos-los--alumnos-lejos-de-la-realidad402281.html 1

• Supervisión de la prestación de servicios: Instalar un sistema que permita informar sobre la llegada de los diferentes insumos y servicios a los locales escolares y sobre su utilización. 3. Sistema de información • Fortalecer el sistema de información, monitoreo y evaluación de los resultados educativos. Se requiere un apoyo especial a la Dirección de Evaluación Educativa y al Centro de Investigación e Innovación Educativa (CIIE). La Dirección de evaluación ha pasado por diferentes etapas desde su creación y necesita consolidar un equipo técnico calificado para las tareas de evaluación que se realiza tanto en el marco de estudios nacionales como internacionales. Este fortalecimiento permitirá al MEC con los recursos y la capacidad necesaria para participar en otros estudios internacionales como PISA. • Promover el uso de los datos investigaciones y evaluaciones nacionales. Esto requiere dar a conocer dichos datos y desarrollar alianzas con centros de investigación y universidades para que sus investigadores se interesen en explotar las bases de datos generados en los diferentes estudios.

BIBLIOGRAFíA • Aparicio, N., Wieler, M., y Elías, R. (2009). Resultados de la Evaluación de Efectividad del Preescolar. Asunción: Ministerio de Educación y Cultura. • Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (2012). GRADUATE XXI. http://www.graduatexxi.org • Borden, A. (2011) Relationships between Paraguayan principals’ characteristics, teachers’ perceptions of instructional leadership and school outcomes, International Journal of Leadership in Education, 14:2, 203-227. • Cabello, C. (2012): “Análisis Causal del Desarrollo”, Ponencia presentada el 16 de Abril del 2012, Instituto Desarrollo, Asunción, Paraguay. • Chamorro Lezcano, U. (1998). Desarrollo educativo alternativo para la transición hacia la democracia. En J. N. Caballero Merlo, & R. L. Céspedes Rufinelli, Realidad social del Paraguay (págs. 417 - 435). Asunción: CIDSEP. • Centro Paraguayo de Estudios de Población (CEPEP) (2008). Encuesta Nacional de Demografía y Salud Sexual y Reproductiva 2008 (ENDSSR 2008). Asunción, CEPEP. • Centro Paraguayo de Estudios Sociológicos (1998). Estudio sobre Bilingüismo en el Marco de la Reforma Educativa. Asunción: Ministerio de Educación y Cultura, Programa de Mejoramiento de la Calidad de la Educación Secundaria. • Céspedes, R. (2004). Niñez y adolescencia trabajadora en Paraguay. Asunción, UNICEF. • Consejo Asesor de la Reforma Educativa (CARE) (1998). Avances de la Reforma Educativa. Asunción: MEC.

EL DESAFÍO de construir una educación integral para niños, niñas y adolescentes Rodolfo Elías

• Consejo Nacional de Educación y Cultura (CONEC) (2007). Situación de la Educación en el Paraguay. Asunción: CONEC. • Declaración Universal de Derechos Humanos. (s.f.). Naciones Unidas. Recuperado el 2012, de (http://www.un.org/es/documents/udhr/index.shtml#a26) • Elías y Segovia (2011). La educación en tiempos de Stroessner. En La educación en el Paraguay independiente, Tomo IV, Asunción: Ministerio de Educación y Cultura (MEC). • Elías, R., Vázquez, V., Molinas, M., Peralta, N., y Bazzano, A. (2011). Evaluación del Subprograma “Provisión de Textos y Materiales Didácticos” del Ministerio de Educación y Cultura. Asunción: Ministerio de Hacienda. • Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educación (LLECE) (2008). Segundo estudio regional comparativo y explicativo. Santiago, OREALC/UNESCO. • López, L. E. (1998). La eficacia y validez de lo obvio: Lecciones aprendidas desde la evaluación de procesos educativos bilingües. Revista Paraguaya de Sociología. • Melià, B. (1992) La lengua guaraní del Paraguay: Historia, sociedad y literatura. Madrid: MAPFRE. • Ministerio de Educación y Cultura (MEC) (2000). Los congresos educativos de la reforma de la educación paraguaya. Asunción: Fundación en Alianza • Ministerio de Educación y Cultura (MEC) (2012). Paraguay Educación en Cifras 2010. Asunción, Dirección General de Planificación. • Ministerio de Educación y Cultura (MEC) (2012).Estadística Educativa 2010: Datos e indicadores de educación. Asunción, Dirección General de Planificación. • Molinas, J., Elías, R. y Vera, M. (2004). Estudio y Análisis del Sector Educativo en Paraguay. Asunción: Instituto Desarrollo, JICA. • Oficina de Alto Comisionado de las Nacionas Unidas para los Derechos Humanos. (s.f.). Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Recuperado el 2012, de http://www2.ohchr.org/spanish/law/cescr.htm • Organización de Estados Iberoamericanos (OEI) (2011). Metas Educativas 2021. Madrid, OEI • Programa de las Naciones Unidades para el Desarrollo (2008). Informe de Desarrollo Humano, Asunción: PNUD. • Programa de Promoción de la Reforma Educativa en América Latina y el Caribe (PREAL), (2006). Cantidad sin calidad: Un informe del progreso educativo en América Latina. Washington DC, PREAL. • Sistema Regional de Evaluación y Desarrollo de Competencias Ciudadanas (SREDECC) (2010). Sistema Regional de Evaluación y Desarrollo de Competencias Ciudadanas. Obtenido de SREDECC: www.sredecc.org. • Sistema Regional de Evaluación y Desarrollo de Competencias Ciudadanas (SREDECC). (2010b). Informe Nacional Paraguay: Estudio Internacional de Educación Cívica y Ciudadana ICCS 2009. Bogotá: SREDECC. • Sottoli, S., & Elías, R. (2001). Mejorando la Educación de las Niñas en Paraguay. Asunción: UNICEF Paraguay.

• UNICEF (2012). Completar la escuela: Un derecho para crecer, un deber para compartir. Panamá, Oficina Regional para América Latina y el Caribe, UNICEF. • Vera, M. (2012). Plan Nacional de Educación 2024 – Continuidad de la Política Educativa. Asunción, Dirección General de Planificación Educativa, MEC. • Weiss, C. (1999). La investigación de políticas: ¿Datos, ideas o argumentos? En P. Wagner, C.H. Weiss, B. Wittrock y H. Wolman (Compiladores). Ciencias socials y estados modernos. México, Fondo de Cultura Económica. • World Bank (en preparación) SABER School Finance. Washington DC, WB. • World Bank (en preparación) SABER Teachers. Washington DC, WB.

EL DESAFÍO de construir una educación integral para niños, niñas y adolescentes Rodolfo Elías

Nº5

nota de política

/Paraguay Debate @paraguaydebate prensa@paraguaydebate.org.py www.paraguaydebate.org.py Tel.: (021) 452 520

E enero

2013