Construyendo políticas públicas
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GOBIERNO ABIERTO E INTEGRIDAD: una agenda urgente e ineludible
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Un amplio consenso para una política educativa con igualdad de oportunidades
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Avanzar en un crecimiento económico incluyente y sustentable
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Equidad Contributiva y Distributiva
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GOBIERNO ABIERTO E INTEGRIDAD: una agenda urgente e ineludible
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Preeminencia del Congreso sobre los poderes Judicial y Ejecutivo: base del problema de gobernabilidad
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Un amplio consenso para una política educativa con igualdad de oportunidades
Sustentabilidad para el desarrollo ambiental equilibrado en Paraguay
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Pautas para la gestión ambiental y el Desarrollo
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Avanzar en un crecimiento económico incluyente y sustentable
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UN SISTEMA TRIBUTARIO CON EQUIDAD PARA EL DESARROLLO
Plan Universal de Garantías para nuevas políticas de salud en Paraguay
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El bienestar de los niños es el mejor indicador del desarrollo de un país
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Competitividad para un desarrollo productivo incluyente
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Equidad contributiva y distributiva
presentación El material, que aquí se presenta, resume el contenido de once notas de política publicadas por la Plataforma Paraguay Debate en el marco de las actividades desarrolladas para incentivar y enriquecer el debate público en el escenario de las Elecciones Generales 2013 en Paraguay.
Paraguay Debate es una plataforma que agrupa a siete organizaciones y asociaciones con el objetivo de aunar esfuerzos para la instalación de temas de interés general en las agendas políticas y en el debate público. Estos temas hacen referencia a aspectos clave de política social y económica del país, así como a la gestión pública en general. El fin es generar un debate acerca de los temas escogidos entre los diversos estamentos de la ciudadanía, con el objetivo de demandar a los partidos políticos y a sus candidatos y candidatas respuestas concretas a los problemas más relevantes por los que atraviesa el país. Ponemos a disposición de la ciudadanía estos materiales, elaborados por nuestras organizaciones a partir de la evidencia científica y de opiniones autorizadas en cada uno de los temas tratados, en diferentes formatos, para hacerlos más manejables según el tipo de lector, así como en la presente publicación. Entendemos que ésta es la forma más apropiada de promover el debate público mediante la participación de las organizaciones de la sociedad civil, los medios de comunicación, los formadores de opinión y los equipos técnicos de los partidos políticos. Pretendemos, así, contribuir a la generación de espacios de formación y debate ciudadano
acerca de las propuestas provenientes de diversos sectores de la sociedad paraguaya y de los propios partidos políticos. Para propiciar una divulgación más amplia de los materiales, cada Nota de Política publicada por esta plataforma fue, a su vez, “traducida” a tres formatos diferentes, que estarán disponibles tanto en versión impresa como digital. En primer lugar, un resumen técnico (brief ) destinado a los equipos técnicos de los partidos políticos y movimientos que competirán en las elecciones. En segundo lugar, el material que aquí presentamos, destinado a la ciudadanía en general y a las organizaciones de la sociedad civil. Finalmente, un material destinado a trabajadores de la comunicación y formadores de opinión que aborda la temática expuesta en cada nota de forma breve y concisa desde una perspectiva periodística. PARAGUAY DEBATE apuesta por instalar la discusión acerca de las políticas públicas como práctica cotidiana entre la ciudadanía. Con ello pretendemos que las demandas ciudadanas a los candidatos y candidatas durante los periodos electorales estén no sólo bien estructuradas sino que, además, se eleve su contenido propositivo. Por último, creemos que el debate público es un factor decisivo a la hora depositar el voto y que un ciudadano bien informado es garantía de éxito para el país.
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GOBIERNO ABIERTO E INTEGRIDAD: una agenda urgente e ineludible Las políticas de Gobierno Abierto y de Integridad en la gestión pública hacen más difícil el abuso de poder y la corrupción. Éstas promueven la transparencia activa, la rendición de cuentas, los mecanismos de participación ciudadana y la integridad en el ejercicio de la función pública, así como el fortalecimiento de la capacidad punitiva del Estado. En relación a estos temas se han realizado algunos avances, como la elaboración del Plan Nacional de Integridad (PNI); la suscripción y ratificación de convenciones internacionales contra la corrupción (OEA y ONU); y la incorporación de Paraguay en la Alianza de Gobierno Abierto en 2011. La agenda propuesta por el PNI, sobre la base de las convenciones internacionales, propone medidas preventivas enfocadas fundamentalmente a la profesionalización de la función pública con normas de conducta ética que orienten el desempeño de las autoridades y funcionarios públicos al servicio de la ciudadanía. Al respecto, si bien la Secretaría de la Función Pública ha elaborado un reglamento de selección y promoción del personal, el Poder Ejecutivo todavía no ha aprobado dicho reglamento. Para mejorar los sistemas de control de la gestión pública se ha implementado el Modelo Estándar de Control Interno del Paraguay (MECIP), pero la falta de profesionalización de la carrera también afecta al servicio civil de los órganos responsables del control y los hace permeables al clientelismo político. En cuanto
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1 1. Presentación del plan de acción Gobiernos Abiertos. Foto: Noelia Ferreira.
a la promoción de la transparencia, al acceso a la información y a la rendición de cuentas en la gestión, los avances en nuevas tecnologías posibilitan la difusión de más información pública. Además, se ha creado un canal de televisión pública y un servicio oficial de información. Sin embargo, hasta la fecha no se ha dictado una ley que haga efectivo el derecho al acceso a la información, tal como lo dispone el art. 28 de la Constitución. En relación a la estimulación de la participación ciudadana se ha avanzado poco. Si bien existen algunos mecanismos como el Equipo Nacional Estrategia País y los previstos en la Ley Orgánica Municipal N° 3966/2010, no existe una legislación que regule mecanismos para estimular la participación ciudadana en el ámbito nacional. En cuanto a las instituciones que tienen un rol en la promoción de la integridad, la transparencia y las políticas anticorrupción, el Poder Ejecutivo ha creado la Secretaría Nacional Anticorrupción como instancia rectora, normativa y estratégica en el diseño, ejecución, implementación, monitoreo y evaluación de las políticas públicas en materia
Medidas para promover la transparencia, el acceso a la información y estimular la participación ciudadana: entre otras la aprobación de leyes y normativas sobre el acceso a la información; la obligatoriedad para las autoridades de publicar determinada información institucional y relevante; impulsar el proyecto de Ley de Participación Ciudadana presentado al Congreso y promover el uso de mecanismos de participación ciudadana; la implementación efectiva de la legislación de financiamiento político. Asimismo, el impulso de la Comisión Pro ENEP y la utilización de los medios públicos de difusión para la implementación de programas de educación cívica.
de anticorrupción, integridad y transparencia. El principal problema en relación al fortalecimiento de la capacidad punitiva del Estado sigue siendo el sistema de justicia, que continúa altamente permeable a las influencias de intereses partidarios o particulares, lo que afecta considerablemente a la eficacia del sistema para sancionar los hechos de corrupción. PROPUESTAS La estrategia apunta a la implementación efectiva del Plan Nacional de Integridad, que ha sido desarrollado sobre la base de las convenciones internacionales contra la corrupción. Ello sin detrimento de que se focalicen otras áreas no contempladas en el plan o se elaboren planes específicos sectoriales. A continuación el listado de medidas propuestas: Medidas para promover la integridad en el ejercicio de las funciones públicas: la implementación efectiva de la carrera de la función pública es fundamental para crear un entorno institucional que desaliente la presencia de actos de corrupción y evite el clientelismo en la Administración del Estado.
Medidas de mejora de la gestión institucional en materia de anticorrupción, promoción de integridad y gobierno abierto: el mejoramiento de los medios en las instituciones de este sector para hacer efectiva la función coordinadora de la Secretaría Nacional Anticorrupción en materia de políticas de integridad, transparencia y anticorrupción en el ámbito del Poder Ejecutivo, tal como lo establece el decreto de su creación. Fortalecer la participación de Paraguay de manera activa en la Alianza de Gobierno Abierto, dando impulso a las iniciativas ya acordadas y rindiendo cuentas de forma permanente a la ciudadanía; así como también informar y dar amplia difusión de esta Alianza y de las iniciativas del país a través del uso de las Tecnologías de la Información y la Comunicación. Medidas para fortalecer la capacidad de investigación y sanción de los hechos de corrupción: la instalación de un mecanismo de monitoreo ciudadano de los principales casos de corrupción que están siendo objeto de procesos penales, con la participación de organizaciones no gubernamentales especializadas y con la colaboración de expertos y académicos que contribuyan en el sistema de seguimiento; así como la implementación efectiva de la carrera judicial y fiscal basada en la idoneidad y desempeño.
Resumen elaborado con base en el documento: “GOBIERNO ABIERTO E INTEGRIDAD”, enrique sosa arrúa, GEAm.
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Preeminencia del Congreso sobre los Poderes Judicial y Ejecutivo: base del problema de gobernabilidad En el caso del Paraguay el origen del problema de gobernabilidad está en la propia Constitución y la preeminencia del Congreso sobre los Poderes Judicial y Ejecutivo. El principal objetivo es sugerir caminos que conduzcan a fortalecer la gobernabilidad en nuestro país.
Dimensiones de la problemática Son tres los aspectos de la Constitución de 1992 los que afectan de manera directa a la gobernabilidad. En primer lugar, cercena las prerrogativas del Poder Ejecutivo de administrar el país y formular las políticas públicas. En segundo lugar, atribuye al Poder Legislativo funciones administrativas, cuando sus tareas deben ser legislativas y de control. En tercer lugar, permite la politización del Poder Judicial y la judicialización de la política. Alternativas posibles para la gobernabilidad El camino ideal es el de una reforma constitucional acordada, limitada, responsable y expedita, que excluya explícitamente la posibilidad de incorporar la reelección presidencial.
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Excluyendo este tema, puesto que el consenso no está garantizado, se hace más probable avanzar en una agenda con puntos acotados y consensuados, como, por ejemplo, algunos aspectos centrales de la relación entre el Ejecutivo y el Congreso, o el establecimiento de una jerarquía de leyes o compartir la responsabilidad política entre ambos Poderes, estableciendo que si el presidente puede ser enjuiciado por mal desempeño de sus funciones también lo pueda ser el Congreso, siendo el electorado el que en última instancia deba decidir al respecto. En caso de no contar con condiciones favorables para la reforma constitucional, nos queda lograr una combinación de liderazgo presidencial, reformas legislativas y modificaciones reglamentarias. Ello supondría un involucramiento directo del presidente en las reformas legislativas a plantear y la construcción de una mayoría en el Congreso que le permita priorizar su agenda legislativa de fondo.
3 Se identifican como reformas legislativas básicas: la aprobación de una Ley de Responsabilidad Fiscal, la vinculación del aumento salarial con un sistema de metas plurianuales, la incorporación de la Secretaría Técnica de Planificación al Ministerio de Hacienda o el paso de la Secretaría de Acción Social a rango ministerial. Algo más Los reglamentos establecerán que los proyectos enviados por el Poder Ejecutivo deberán ser tratados prioritariamente y que ningún proyecto de iniciativa parlamentaria o de otros Poderes podrá ser aprobado antes de finalizar el tratamiento de los proyectos o pedidos de acuerdo presentados por el Poder Ejecutivo.
1. Una distribución equitativa de poderes garantiza institucionalidad y gobernabilidad. Foto: Rocío Céspedes. 2. La participación real de la ciudadanía en las decisiones del Legislativo legitimará su representatividad. Foto: Érica y Javier. Banco de Ideas. 3. La falta de gobernabilidad provoca descontento social. Foto: Rocío Céspedes.
Resumen elaborado con base en el documento: “Fortaleciendo la gobernabilidad”, DIEGO Abente Brun, CADEP.
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Un amplio consenso para una política educativa con igualdad de oportunidades Durante la transición democrática la necesidad de una nueva política educativa fue uno de los grandes consensos en la sociedad, que heredaba un sistema educativo con un estancamiento del desarrollo científico, técnico y cultural, una práctica profesional y social cerrada, autoritaria y antidemocrática, y una falta de perspectiva social e histórica en la gran mayoría escolarizada. A inicios de los noventa se procede con la implementación de una reforma educativa que tuvo su impacto en cuanto al acceso y la permanencia en el sistema escolar. Luego de la asunción de la Alianza Patriótica para el Cambio (APC) en 2008, los nuevos respon-
1 1. Es fundamental la priorización la atención de los contenidos y las prácticas educativas en relación con las niñas. Foto: Patricia Misiego, Instituto de Desarrollo.
sables del sector educativo, con opiniones críticas respecto a los logros de la reforma educativa, plantearon el Plan Nacional de Educación 20241, cuyas metas y objetivos son evaluados a partir de los siguientes ejes y dimensiones:
Gráfico 1: Opiniones de los estudiantes en relación al concepto de autoridad 58% 58%
La concentración de poder en una sola persona garantiza el orden. 18% 23%
El Gobierno debería cerrar los medios de comunicación que lo critiquen.
41% 38%
Si el presidente no esta de acuerdo con el Congreso Nacional debería disolverlo.
69% 71%
Las dictaduras se justifican cuando traen orden y seguridad.
65% 68%
Las dictaduras se justifican cuando traen beneficios económicos.
Porcentaje de estudiantes según sus opiniones sobre los gobiernos y su poder.
Regional ICCS Paraguay 1
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Fuente: ICCS 2009.
Vera, M. (2012). Plan Nacional de Educación 2024 - Continuidad de la Política Educativa. Asunción, Dirección General de Planificación Educativa, MEC.
Dimensión personal: las tasas de deserción y repetición muestran que los estudiantes de zonas rurales son los que están en peores condiciones y en su mayoría abandonan la escuela antes de completar la educación media. Dimensión socio-política: el 38,5% de los estudiantes paraguayos se encuentra por debajo del nivel más bajo de desempeño en conocimiento cívico. Sobre el concepto de autoridad resaltan opiniones positivas hacia modelos autoritarios siempre que garanticen el orden y la estabilidad económica. Dimensión económica: la población paraguaya cuenta en promedio con menos años de estudio que los requeridos para lograr ingresos laborales mayores al salario mínimo, por lo que un sector importante, debido a su bajo nivel educativo, se limita a trabajar en el sector informal con ingresos precarios. Dimensión medioambiental: no se dispone de datos que permitan analizar la situación en lo referente a la capacidad de los estudiantes para proteger y mejorar las condiciones medioambientales. Recomendaciones y estrategias de acción a) Apoyo a áreas concretas: 1. Construcción de acuerdos entre diversos sectores: la coyuntura política generada con la destitución del presidente por el Congreso ha puesto en evidencia diferentes visiones sobre el desarrollo y las políticas públicas educativas. Para ello es fundamental generar un mecanismo de discusión de los objetivos de la educación y cómo insertarla en diferentes modelos de desarrollo nacional. 2. Programa de superación del rezago educativo causado por la deserción escolar: encarando una política de continuidad de los programas de educación de personas jóvenes y adultas con énfasis en las zonas rurales. 3. Fortalecimiento de la educación inicial y preescolar: implementación del Plan Nacional de Desarrollo Integral de la Primera Infancia 2011-2020, que busca romper la transmisión generacional de la pobreza. 4. Educación básica en lengua materna: buscando a través de la Academia de la Lengua Guaraní normalizar el uso de la escritura en guaraní en los textos y materiales escolares, y promoviendo el uso del guaraní en la televi-
sión pública, radios, internet y revistas. 5. Mejoramiento de las condiciones básicas para el aprendizaje: en las zonas urbanas el 60% de las aulas se encuentra en buenas condiciones, mientras que en las rurales el porcentaje es de sólo el 42%. Por ello, se hace indispensable la inversión en infraestructura y equipamiento escolar y la disponibilidad de materiales didácticos. 6. Formación técnico–profesional y educación continua de personas jóvenes y adultas: promoviendo la concertación público-privada para la generación y expansión de empleos. 7. Educación cívica y ciudadana: incentivando prácticas democráticas dentro de las escuelas a través de consejos y centros de estudiantes, y enfatizando las consecuencias de los gobiernos dictatoriales en Paraguay y América Latina en su historia más reciente. 8. Atención integral a niños, niñas, adolescentes y a sus familias: para lo cual es prioritaria la aplicación de políticas compensatorias y una política de eliminación del trabajo infantil. b) Apoyo a la docencia, a la gestión educativa y al sistema de información: apuntando a la inserción de los mejores docentes en los contextos más desfavorables. Para la gestión es necesario un monitoreo de las condiciones de aprendizaje y de los resultados, la asignación de un presupuesto que resuelva problemas estructurales y que enfatice gastos de útiles, transporte y vestimenta para estudiantes en situación de desventaja económica. Algo más Es fundamental la priorización de la asistencia a sectores sociales como las escuelas rurales, la educación indígena, las condiciones de accesibilidad física para niños y niñas con discapacidad y la atención a los contenidos y las prácticas educativas en relación con las niñas.
Resumen elaborado con base en el documento: “EL DESAFÍO DE CONSTRUIR UNA EDUCACIÓN INTEGRAL PARA NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES”, Rodolfo Elías, Instituto Desarrollo.
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Plan Universal de Garantías para nuevas políticas de salud en Paraguay En la actualidad existen nuevos problemas de salud que se suman a una agenda no resuelta. La población paraguaya tiene una esperanza de vida al nacer de 72,3 años. Sin embargo, alrededor de 14.000 personas al año mueren antes de llegar a los 70 años, lo que significa que varias de estas muertes pueden ser evitadas.
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Nuevos problemas de salud sobre una agenda no resuelta
Propuestas hacia un sistema de salud con garantías
La reforma de la Constitución Nacional del Paraguay en 1992 incorporó la salud como derecho fundamental de la persona, la descentralización como modelo de gestión del Estado y el establecimiento del Sistema Nacional de Salud por la Ley 1032, que fue aprobada en 1996, planteando la atención integral bajo la estrategia de la Atención Primaria de la Salud (APS). Sin embargo, la falta de voluntad política, así como la falta de herramientas y mecanismos institucionales para su implementación, ha hecho de esta reforma legal una reforma fallida.
La propuesta de un Plan Universal de Garantías en Salud, la creación del Seguro Público de Salud y del Fondo Público de Salud implican un nuevo modelo de gestión y de uso de recursos. El Plan Universal de Garantías en Salud organiza el sistema, gestionando la oferta con un enfoque centrado en la persona y sus necesidades de atención, sobre la base de la atención familiar en cada comunidad, implementándose en todos los componentes del sistema de salud, ya sea público o privado.
Paraguay Debate
El Seguro Público de Salud (SPS) se constituye para aquellas personas que no poseen seguro médico, operando a través de una Red Integrada de Servicios de Salud (RISS) dependiente del Ministerio de Salud y financiándose por medio del Fondo Público de Salud. El SPS debe contemplar el subsidio completo a los más de dos millones de pobres del país que no tienen capacidad de pago, así como crear un mecanismo financiero para cubrir a los trabajadores que no aportan a la seguridad social y que no pueden adherirse a un seguro privado o que prefieran acogerse al SPS. Para lograr todo esto se debe aumentar sustancialmente el gasto público en salud, buscando llegar a una inversión pública anual de entre el 5% y el 6% del PIB y disminuyendo el gasto de bolsillo. Un incremento en la eficiencia, transparencia y capacidad de recaudación impositiva del Estado, reflejada en la presión impositiva y en impuestos selectivos, sería razonable. El desarrollo de una Red Integrada de Servicios de Salud (RISS) permite revertir la segmentación y fragmentación del sistema, al asignar un territorio y población definidos, en el cual se organiza una red departamental de salud desde una base comunitaria sustentada en las Unidades de Salud de la Familia (USF) o en centros de salud con enfoque de atención familiar, articulados de a 2 ó 3, con un hospital que pueda resolver el segundo nivel de complejidad. Prestaciones más complejas tendrán un alcance nacional.
Algo más Por año se dan más de 26.000 defunciones en todas las edades, de las cuales el 14% son por enfermedades infecciosas, nutricionales y relacionadas a la salud sexual y reproductiva; el 7% por lesiones externas causadas, por ejemplo, por accidentes de tránsito, y un 52% por enfermedades no transmisibles (ENT) como las relacionadas con el aparato circulatorio (cardiovasculares y cerebrovasculares), tumores, diabetes mellitus y enfermedades renales. Los estilos de vida potencialmente pueden reducir la mortalidad en un 43%, los factores biológicos un 27%, el entorno un 19% y el sistema de salud un 11%. Asimismo, las desigualdades en educación, empleo, ingreso y otros factores afectan de manera notable a la salud de las personas, sobre todo la pobreza y la pobreza extrema.
Resumen elaborado con base en el documento: “Hacia un sistema de salud con garantías” Edgar Giménez Caballero, Instituto Desarrollo.
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De Planes de Gobierno a Políticas de Estado en Salud Las nuevas políticas de salud deben lograr trascender administraciones y gobiernos para transformarse en políticas de Estado en el marco de políticas de desarrollo de largo plazo. Para ello, es necesario dar la misma importancia tanto al proceso de diseño como al contenido, así como sustentar la reforma sobre valores y principios definidos, generar un debate social amplio y lograr un pacto nacional por la salud que permita fortalecer las instituciones, desarrollar y comprometer a los recursos humanos, contar con un buen sistema de información, generar conocimiento y fortalecer el rol rector del Ministerio de Salud.
3 1. Vacunación: atención a niños, CAMSAT. Campaña Paraguay, Sin Excusas contra la Pobreza. Decidamos. 2. IPS: atención preventiva de la salud. Campaña Paraguay, Sin Excusas contra la Pobreza. Decidamos. 3. IPS: farmacias sociales. Campaña Paraguay, Sin Excusas contra la Pobreza. Decidamos.
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El bienestar de los niños es el mejor indicador del desarrollo de un país Paraguay necesita aumentar y mejorar la inversión social, especialmente en infancia, ya que las cifras actuales son insuficientes para atender los problemas que se presentan, de acuerdo a un material elaborado por Unicef y el Frente por la Niñez y la Adolescencia. Es importante asegurar que los presupuestos de programas dirigidos a niñez y adolescencia estén blindados y tengan prioridad política, ya sea en tiempos de bonanza como de crisis. De la misma forma, hay que asegurar la continuidad institucional de los programas sociales existentes, otorgarles un presupuesto plurianual y establecer impuestos específicos para financiarlos. A pesar de los avances logrados en los últimos años, los indicadores de pobreza infantil son alarmantes, ya que el 43% de los niños, niñas y adolescentes vive en esa situación, o sea, más de un millón de ellos, de los cuales casi el 60%, más de 600.000, se encuentra en condiciones de pobreza extrema, sufriendo graves
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1. Unicef Paraguay.
carencias de alimentación, salud y educación. Entre los niños indígenas es aún más alarmante, ya que la pobreza afecta al 77% de ellos. Los niños, niñas y adolescentes son la clave para romper el ciclo intergeneracional de la pobreza. Este círculo vicioso se puede transformar en un círculo virtuoso en la medida en que todos los niños ejerzan sus derechos fundamentales. Invertir en los niños, niñas y adolescentes es invertir en desarrollo humano, es crear una sociedad cohesionada y una economía fuerte incluyendo efectivamente a este grupo etario del cual depende nuestro futuro, aunque paradójicamente lo olvidamos en el presente.
Para romper el círculo vicioso de la pobreza y alcanzar niveles de desarrollo social y económico sostenibles, es imperativo trabajar con la población desde los primeros años de vida de niños y niñas, y aun antes, durante el periodo de gestación de la madre. Si además se focaliza en la niñez de los estratos más pobres y vulnerables, el proceso tiene un efecto potenciado. Ningún país ha sostenido un crecimiento económico –y menos aún con equidad– con altos niveles de analfabetismo, desnutrición generalizada, morbilidad endémica, violencia, abuso, trata y explotación de su población, y particularmente cuando afectan en mayor medida a su niñez. Por el contrario, niños y niñas con una nutrición adecuada, un buen estado de salud y un entorno seguro que los proteja de la violencia y los abusos, liberados del trabajo infantil, la explotación y la discriminación, constituyen el terreno más fértil para el aprendizaje, a lo largo de sus vidas, de las habilidades que les permitirán llegar a ser adultos plenos y productivos, y verdaderos protagonistas del desarrollo. Si consideramos que de su buen desarrollo dependerá el capital humano que impulse el desarrollo del país en pocos años, es urgente tomar medidas que reflejen en la inversión el grado de prioridad dada a su nutrición, salud, educación y protección desde la concepción hasta los 18 años. ¿Cuánto se destina? Paraguay destina el 9,7% de su PIB a la inversión social, y casi la mitad está dirigida a la niñez y la adolescencia. Según la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal), nuestro país está en el último lugar en la región en cuanto a inversión en salud y educación. Mientras tanto, los países vecinos llegan por lo menos al 15% y como máximo al 26% en este campo. Unesco recomienda destinar el 7% del PIB sólo a educación, y Brasil recientemente aprobó utilizar el 10% en este tema. La inversión social en infancia como porcentaje del PIB ha disminuido del 6% al 4,6% entre los años 2000 y 2011, de la misma forma que como componente del gasto público de la administración central, que retrocedió tres puntos porcentuales de 2001 a 2007.
¿Cuáles son los retornos de esta inversión? Los primeros mil días a partir del inicio del embarazo hasta el segundo cumpleaños del bebé son críticos para el desarrollo humano a largo plazo. Una nutrición adecuada durante este periodo produce beneficios para toda la vida: crecimiento sano y desarrollo del cerebro, sistema inmunológico más fuerte, cociente intelectual más alto, mejor desempeño escolar, mayor potencial productivo. Se estima que una nutrición adecuada en los primeros mil días de los niños y niñas podría potenciar un ahorro a nivel global de 20 a 30 billones de dólares en gastos de salud, incrementar la ganancia en productividad de hasta 138 dólares por cada dólar invertido y elevar el PIB en un 3% anualmente. Pero no invertir genera costos: niños y niñas llegados a la edad productiva sólo podrán acceder a empleos de baja calidad, serán más propensos a enfermedades que supondrán significativas cargas al sector de la salud pública. Igualmente, serán menos productivos y el Estado deberá invertir ingentes recursos en la búsqueda de nivelar sus capacidades, de forma a promover la empleabilidad y, con ello, el acceso a mejores empleos, así como apoyarlos con programas de protección. En Paraguay se estimó que los costos totales de la desnutrición al año 2005 alcanzaron aproximadamente unos 149 millones de dólares. El costo de la desnutrición fue un 37% superior a los gastos públicos en salud (incluyendo agua potable y saneamiento básico) del año 2005. Ante el inminente inicio de los procesos de envejecimiento acelerado de nuestra población y de la progresiva disminución de la proporción de la población en edades productivas, es imperiosa la necesidad de fortalecer las capacidades de la actual población infantil, que en el futuro tendrá la responsabilidad de sostener a un país con una realidad demográfica compleja y muy diferente a la actual, que está pasando por su único e irrepetible bono demográfico.
Resumen elaborado a partir del documento: “EL BIENESTAR DE LOS NIÑOS ES EL MEJOR INDICADOR DEL DESARROLLO DE UN PAÍS”, UNICEF - FRENTE POR LA NIÑEZ.
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Sustentabilidad para el desarrollo ambiental equilibrado en Paraguay Al referirnos a la sustentabilidad socioambiental debemos mencionar algunos elementos fundamentales a tener en cuenta a la hora de definir y planificar políticas y planes de gobierno. Entre los principales temas nos encontramos con el cuidado y restauración de la biodiversidad en un contexto de industrialización agrícola y ganadera. El avance de la agricultura de monocultivo a gran escala y la ganadería extensiva ha causado profundas modificaciones sociales y ambientales, arrojando como resultado una extensa porción de territorio nacional con diversos estados de degradación de los ecosistemas que sustentan la vida. Se ha perdido casi toda la inmensa riqueza de la diversidad biológica del Paraguay y de la Selva Atlántica, además de haberse generado grandes cinturones de pobreza en las ciudades. Por otro lado, para el país es prioritaria la interacción entre agua y territorio, elementos fundamentales para la sustentabilidad. El Paraguay, considerado “el país del agua”, tiene una inmensa riqueza en agua dulce. Sin embargo, con la destrucción de los principales ecosistemas productores de agua (bosques y humedales) se ha estado perdiendo gran parte de este recurso natural. En cuanto al desarrollo de energías renovables y sustentables, el Paraguay dispone de dos grandes centrales hidroeléctricas binacionales y una nacional; sin embargo, es importante aclarar que no toda forma de energía renovable es sustentable. La matriz energética del Paraguay se compone en un
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1 1. ALTO PARAGUAY. Vista del Fecho dos Morros o Pan de Azúcar (Brasil) desde Paraguay - Foto: Sobrevivencia Amigos de la Tierra.
55% de hidroenergía, un 29% de biomasa y un 16% de hidrocarburos, pero esta evidente gran disponibilidad de hidroenergía no se traduce en relaciones de consumo de energías semejantes. El proceso de crecimiento en el cual se basa el sistema productivo de nuestro país no ha respetado Algo más El Paraguay tiene sólo el 6% del área total del acuífero Guaraní; sin embargo, tiene el 25% del total de su área de recarga, que abarca la zona de la divisoria de cuencas entre el Paraguay y el Paraná en la Región Oriental. Esta área de recarga, originalmente cubierta por la Selva Atlántica, que aseguraba la infiltración del agua de lluvia (única fuente de alimentación de los acuíferos) en calidad y cantidad, hoy está casi completamente cubierta por cultivos de soja y campos de pastoreo, con lo que ha disminuido considerablemente la cantidad y la calidad del agua que contribuye al acuífero. En el Paraguay, se ha logrado, en 2007, la aprobación y la promulgación de la Ley de Recursos Hídricos (Ley Nº 3239/2007), que, por un lado, establece que el agua es propiedad inalienable del Estado y, por otro, que el acceso al agua, en calidad y cantidad suficientes y adecuadas, es un derecho humano fundamental. Recién en 2010, la Asamblea General de las Naciones Unidas incluyó el acceso al agua entre los derechos humanos fundamentales.
Para asegurar la sustentabilidad de la gestión en torno al ambiente, se propone que la sociedad civil participe activamente, en el marco de las instituciones democráticas, en la toma de decisiones. Esta participación puede estar dirigida a la presentación y promoción de propuestas sobre la gestión sustentable del agua o a la creación de nuevos Consejos del Agua en cada una de las cuencas hidrográficas del país, al igual que a la defensa de la propiedad pública y social del agua como parte integral del patrimonio natural de las poblaciones locales.
el principio fundamental de los bienes naturales limitados y relacionados entre sí por complejas interacciones. Propuesta Ante la crisis ambiental y energética que se presenta a nivel mundial y la amenaza que sufre la diversidad biológica y los ecosistemas del Paraguay, es importante realizar intervenciones en términos ambientales que permeen de manera transversal la planificación del país, ya sea en política económica, social o cultural. En el caso de las represas hidroeléctricas, como las de Yacyreta e Itaipú, se debe continuar con la reparación de daños sociales y ambientales causados por la construcción de las hidroeléctricas. Mientras que desde la sustentabilidad energética se recomienda utilizar al máximo la energía hidroeléctrica disponible en el país, promoviendo, por un lado, la electrificación rural con sistemas trifásicos, y, por otro, la electrificación del transporte público urbano, suburbano e interurbano. También se recomienda promover la implementación de generadores de energía eólica y solar, así como el uso de biodigestores como fuentes de energía.
Es importante resaltar la relación entre la preservación ambiental y la economía agrícola, dado que la agricultura familiar campesina se puede compatibilizar con la preservación ambiental, así como con las prácticas vinculadas principalmente a la diversidad de cultivos y a las numerosas comunidades campesinas que implementan o están interesadas en practicar la agricultura orgánica. La producción agrícola sustentable no solamente produce alimentos sanos, sino que conserva la productividad de los suelos, cultiva la biodiversidad y también contribuye a la producción de agua de buena calidad, tanto superficial como subterránea. Contribuye también a la sustentabilidad la aplicación de un verdadero desarrollo verde que respete la justicia y la equidad. Para la práctica productiva del país, ya sea a mayor o menor escala, conviene la creación y aplicación urgente de una ley de ordenamiento territorial, en la que se especifiquen los territorios que serán utilizados para las diversas actividades productivas, y en la que se asegure el acceso a la tierra a familias campesinas e indígenas, además del desarrollo de la reforma agraria integral. Tomando en cuenta este breve diagnóstico, hay que comprender los límites de nuestro territorio y la fragilidad de los ecosistemas que lo sostienen. Asimismo, es nuestra obligación la responsabilidad solidaria de compartir la integridad de esos bienes con las generaciones venideras e ir sumando esfuerzos con los pueblos y Estados del mundo. Resumen elaborado con base en el documento: “Sustentabilidad Socioambiental del Desarrollo y la Democracia en el Paraguay” Óscar Rivas y Elías Díaz Peña, Sobrevivencia/CADEP.
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Pautas para la gestión ambiental y el Desarrollo La elaboración y ejecución de políticas públicas es el canal que conduce a efectivizar la gobernabilidad y la gobernanza. Al mencionar al ambiente o medio ambiente, nos referimos a la armonía que debe existir entre la actividad del hombre y el espacio que habita. Por ello, considerar y planificar desde la gestión ambiental es primordial para alcanzar el desarrollo.
El tratamiento del ambiente fue variando en el transcurso del tiempo. A la vez fue cambiando el grado de intervención del Estado de acuerdo a las coyunturas y las decisiones que los gobiernos iban tomando con relación a la temática. Así, la acentuación de la aplicación de elementos legislativos poco eficientes generó una sensación de crisis ambiental que conllevó la adopción de iniciativas mundiales para frenar los problemas ambientales, siendo la más importante la Cumbre de la Tierra (Río de Janeiro, Brasil, 1992), que aporta un enfoque integral global teniendo como principal meta el desarrollo sostenible. El proceso de revalorización económico, social y cultural del sector ambiental incrementa la perspectiva de ver al medio ambiente como factor de desarrollo y justicia social. En el Paraguay la gestión ambiental, en principio, optó por la conservación “in situ” (parques nacionales) y la gestión de los bosques (modalidad de uso). Sin embargo, la inexistencia de planes de desarrollo sostenible en el país era algo notorio. Generalmente se de-
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1 1. Camión rollero sin guías, Caazapá. Sobrevivencia Amigos de la Tierra. 2. Vivero frutal en ecogranja Yvapuruvu- Cordillera. Sobrevivencia Amigos de la Tierra.
jaba de lado la dimensión ambiental y se trataba de suplir la falencia con normativas desconexas. El “boom” ambiental comenzó a experimentarse en el país en la década de los noventa y se introdujo en las instituciones. Sin embargo, las mismas no se encontraban en condiciones materiales ni técnicas de desarrollar a cabalidad lineamientos ambientales hasta que en el año 2000 se crea la Secretaría del Ambiente. Si bien la institucionalidad ambiental ha dado pasos importantes, la integración ambiental al desarrollo nacional es aún incipiente y las problemáticas siguen siendo las mismas, pudiendo resumirse éstas en los efectos acumulados por el mal uso de los recursos naturales, que han comprometido seriamente la sustentabilidad de los ecosistemas naturales, la calidad del aire, del agua y de los suelos; el deterioro de la calidad de las aguas superficiales y subterráneas; la erosión, degradación y agotamiento de los suelos por el uso inadecuado en la agricultura y en las obras de infraestructura; la expansión incontrolada de las zonas urbanas y el manejo inadecuado de los residuos; la deforestación en campos privados y, en algunos casos, en áreas silvestres protegidas. Su-
2 activamente a la ciudadanía en la gestión ambiental. Dimensión político-institucional: coordinando con otros sectores el uso y la gestión sustentable de los recursos naturales y fortaleciendo la institucionalidad ambiental en todos los niveles. Dimensión humano-personal: rescatando e incorporando la cosmovisión de los pueblos originarios en la conservación y gestión de los recursos naturales. Asimismo, impulsando la educación ambiental constante. mado a esto, se mencionan problemas directos de las instituciones, como la falta de inventarios ambientales, recursos tecnológicos insuficientes, recursos humanos capacitados subutilizados, campañas en educación y concienciación ambiental insuficientes y la falta del diseño de modelos acordes a la realidad sociocultural y de cosmovisión de las poblaciones Propuesta Para conseguir revertir la situación descrita, es importante diseñar la propuesta teniendo en cuenta una concatenación de dimensiones con las cuales se enlaza el desarrollo: Dimensión económica: logrando el uso óptimo de los recursos naturales y la rentabilización de la conservación y la protección ambientales. Dimensión ambiental: buscando la gestión adecuada de recursos naturales y ambientales; la aplicación eficiente de instrumentos preventivos de gestión ambiental; la protección, conservación y restauración de los hábitats naturales y la efectiva puesta en marcha de la economía verde. Dimensión sociocultural: implementando iniciativas de integración local y regional basadas en el manejo sustentable, en la conservación de ecosistemas compartidos y en el reconocimiento de las identidades culturales. Así también, involucrar
Las políticas públicas y el medio ambiente convergen en busca del desarrollo sustentable y el alcance de la gobernanza y gobernabilidad de un país. Para ello, es necesario el involucramiento y la participación de todos los actores de la sociedad desde sus diferentes posicionamientos y condiciones socioeconómicas.
Algo más A finales de la década de los cincuenta e inicios de los sesenta, el Gobierno, a través del Instituto de Reforma Agraria (IRA), posteriormente denominado Instituto de Bienestar Rural (IBR) llevó adelante la política de colonización en varios ejes conocidos como “Eje Norte” y “Eje Este” (o la marcha hacia el Este), donde los bosques eran considerados como enemigos verdes, pues en el antiguo Estatuto Agrario, que rigió hasta el año 2001 (Ley 852/1963), se daba la potestad de expropiar tierras boscosas por ser consideradas como improductivas. Recién en el año 2002 con la promulgación del nuevo Estatuto Agrario (Ley 1863/2002), se revierte este concepto y se incluye a los bosques como productivos. González, R. (2004). Estudio de Tendencias y Perspectivas del Sector Forestal en América Latina. Informe Nacional Paraguay. ISFAL, Nº 9. Servicio Forestal Nacional/FAO, Roma, pág. 85.
Resumen elaborado con base en el documento: “PROPUESTAS PARA MEJORAR LA GOBERNABILIDAD Y GOBERNANZA AMBIENTAL”, Rossana Scribano y Carmina Soto, Instituto Desarrollo.
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1 Paraguay necesita acelerar su crecimiento económico y generar 100.000 empleos por año.
Avanzar en un crecimiento económico incluyente y sustentable Paraguay sigue hoy con los mismos problemas de hace varias décadas: un crecimiento económico moderado y poco sustentable, que depende de factores externos, escasa industrialización, precariedad en el empleo, pobreza extrema y desigualdad y alta dependencia de la exportación de materias primas agrícolas y del comercio de reexportación. Todo esto explica que su crecimiento no sea sostenible. El PIB per cápita del Paraguay (medida de desarrollo económico) en los últimos sesenta años logró crecer a una tasa muy baja (1,5% entre 1951 y 2011). En el último período (2003-2012), el crecimiento promedio anual ha sido mayor, pero tan sólo de un 2,5%, con lo que llevaría 28 años duplicarlo si no se cuenta con políticas de “aceleración” del crecimiento económico. Para un mayor desarrollo, el Paraguay necesita crecer anualmente entre un 5% y un
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7%, para lo cual los niveles de inversión pública y privada deberían situarse entre un 25% y un 30% del PIB en forma anual. Ello haría que también el PIB per cápita aumentase y necesitase de menos años para duplicarse. La política económica tiene, así, poco margen para implementar una estrategia de desarrollo sostenible a partir de un crecimiento acelerado. Por eso, se plantea la necesidad de una estrategia de mayor industrialización para reducir los niveles de volatilidad del crecimiento económico, proveer de
debe focalizar en sectores no preferentemente agroindustriales que hagan uso intensivo de mano de obra calificada, que sean intensivos en escala y que utilicen más energía eléctrica.
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3 1. Un proceso más acelerado de desarrollo industrial contribuirá a aumentar los niveles de crecimiento económico a través de una participación más significativa de este sector en el PIB del país. Foto: planta industrial de IRIS, gentileza de la Gerencia Comercial. 2. El desempeño económico se sustenta fundamentalmente en el aumento de la producción primaria y en la expansión de la oferta exportable de bienes agrícolas y de productos agroindustriales. Foto: gentileza de Frutika. 3. Industrias que incluyan la agricultura familiar a las cadenas productivas redundarán sus beneficios a toda la sociedad. Foto: productores de frutas, gentileza de Frutika.
mayor valor agregado a los recursos naturales, generar empleo, formalizar la economía, reducir los altos niveles de exclusión social y aumentar la inversión para sostener el crecimiento económico. Hacia una estrategia de desarrollo industrial En el marco de una estrategia industrial coherente con su competitividad internacional, Paraguay debe mirar sus ventajas comparativas en el mercado internacional y regional e iniciar un proceso de despegue industrial focalizado. En una primera etapa, entre 5 y 10 años, se debe centrar en productos agroindustriales, alimentarios y no alimentarios. Esto permitirá, asimismo, vincular a la pequeña agricultura o agricultura familiar a las cadenas de valor agroindustriales, contribuyendo con una gran cantidad de nuevos empleos. En una segunda etapa, que se puede iniciar al finalizar los cinco primeros años, la estrategia se
Así se logrará reducir la volatilidad del crecimiento económico, aumentando la participación de las industrias en el PIB, y dando mayor sostenibilidad al crecimiento económico, así como también capacitando a la mano de obra. A la par de estos puntos, hay medidas transversales importantes: racionalizar el sistema actual de incentivos para las inversiones industriales, basándose en metas y resultados; facilitar la inversión externa directa (IED) a través de lineamientos de la estrategia de desarrollo industrial; y crear una Agencia Nacional de Desarrollo (AND) y Agencias Regionales de Desarrollo (ARDs) para coordinar una política de promoción de la competitividad industrial en el país. Otro punto importante es el fomento de la productividad y capacidad de las PYMES para su mayor participación en cadenas agroindustriales y en el mercado de exportaciones. Dos últimos desafíos, claves también, son el financiamiento de mediano y largo plazo y la infraestructura. Para lo primero se debe seguir dotando de mayores recursos a la Agencia Financiera de Desarrollo como agencia financiadora pública de segundo piso, e iniciar la reforma del Banco Nacional de Fomento, aún no desarrollada, como banca de primer piso, o reemplazar al mismo con la creación de un Banco Nacional de Desarrollo. En cuanto a la infraestructura, habría que acelerar la pavimentación de rutas de todo el país y contar con terminales aeroportuarias más eficientes para conectar los mercados internos y aprovechar nuevas vías de exportación de los rubros industriales, así como acelerar la construcción de varias líneas de transmisión de alta potencia. Para todo ello, y frente a las limitaciones de los recursos públicos para financiar estas urgentes obras de infraestructura, las asociaciones público-privadas se vuelven la clave. Resumen elaborado con base en el documento: “LINEAMIENTOS PARA UNA ESTRATEGIA DE CRECIMIENTO ECONÓMICO INCLUSIVO”, FERNANDO MASI Y FRANCISCO RUIZ DÍAZ, CADEP.
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UN SISTEMA TRIBUTARIO CON EQUIDAD PARA EL DESARROLLO
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El sistema impositivo paraguayo se caracteriza por su baja presión fiscal (13,3%), alta evasión (34% en IVA o 55% en IRACIS) e ineficiencia y muy alta inequidad. Esta es la consecuencia de un Estado débil y permisivo con graves carencias de institucionalidad.
1. Estado débil y permisivo: consecuencia de la baja presión fiscal y alta evasión impositiva. Foto: SET. Noelia Ferreira. 2. Un sistema tributario equitativo se logra con la aplicación de impuestos directos, que gravan la renta de personas y empresas, por tanto, quien más tiene debe contribuir más al fisco. Foto: SET. Noelia Ferreira.
Este equilibrio se logra con la aplicación de impuestos directos, que son los que gravan la renta de las personas o empresas, y por tanto, quien más tiene en mayor medida debe contribuir en el esfuerzo fiscal, frente a los impuestos indirectos, que no discriminan entre las rentas de las personas o las empresas.
El objetivo, así, es hacer que el Estado se fortalezca y se convierta en un agente redistribuidor de la riqueza. Para ello se deben afrontar diversas reformas (Poderes del Estado, Administración Pública…), entre las cuales se halla la reforma tributaria para convertir el sistema impositivo en una herramienta que sirva para el desarrollo social y reducir las desigualdades existentes en nuestra sociedad. No sólo es necesaria la formalización económica, sino que los tributos sean justos y equitativos, es decir, que el que más tiene contribuya de manera proporcional a su renta en el sostenimiento del Estado Social que proclama nuestra Constitución.
La estructura tributaria de Paraguay, hoy en día, es una de las más injustas de América Latina, ya que los impuestos directos apenas representan el 22% de la recaudación, mientras que los indirectos (el IVA, por ejemplo), que son los más injustos al hacer recaer el peso tributario sobre la población más pobre, representan casi el 80%. Ello quiere decir que el 10% más pobre contribuye en concepto de IVA en un 18,3%, mientras que el 10% más rico lo hace tan sólo en un 4,6%.
Gráfico 1: Evolución del PIB y de la Pobreza en Paraguay Pobreza total
Pobreza extrema
60 50
20 49,7 44,0
40 30 24,4 20
41,3
38,6
4,14 18,3 2,83
43,7
41,2 37,9
4,34
6,85
23,7
23,2
16,5
35,1
5,83 19,0
18,8
2002
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2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
15 10
34,7
19,4
5 -5
-3,85
Fuente: DGEEC.
20
21,2
-0,05
10 0
3,84
15,0
2010
-10
Teniendo en cuenta que la población en situación de pobreza en el país se sitúa en alrededor del 35% (19% en extrema pobreza), podemos comprobar cómo el actual sistema impositivo no sólo es injusto y muy poco equitativo, sino que además no ha contribuido a reducir los índices de pobreza del país, manteniéndose las desigualdades sociales en un alto nivel. Precisamente, para combatir esta situación es que se propone la revisión de nuestro sistema impositivo. A pesar de los esfuerzos realizados en la etapa democrática con algunas reformas del sistema, todavía no hemos logrado ese pretendido equilibrio. Ello es debido a que los efectos limitados de la formalización económica sólo han llegado parcialmente gracias a la aplicación del IVA (impuesto indirecto), mientras que se mantiene un alto grado de evasión fiscal en impuestos directos como el IRACIS o la no entrada en vigor hasta ahora del IRP. Por otra parte, un sector tan importante para la economía paraguaya como es el agropecuario, que aporta un tercio al PIB del país, apenas contribuye con un 0,5% a la hacienda pública a través del IMAGRO (impuesto directo). De ahí que la propuesta que se presenta se oriente a la consecución de dos objetivos principales: lograr una mayor recaudación simultáneamente con la mejora de la equidad en el cobro de los tributos. La primera propuesta se basa en la aprobación de una nueva ley penal tributaria que combata efectivamente la evasión y el contrabando, hoy despenalizados de hecho por los mecanismos artificiosos que se utilizan en los procedimientos administrativos, e incluso judiciales, para paralizar las previsibles condenas. Otro punto a tener en cuenta es la reforma del IMAGRO a fin de convertirlo en un impuesto asemejado al IRACIS. El nuevo IMAGRO debería aplicar una tasa del 10% sobre la renta neta de los grandes contribuyentes, además de una tasa adicional del 5% en caso de distribución de utilidades. Los pequeños contribuyentes deberían poder elegir entre pagar por un régimen presunto o por el régimen general, mientras que los muy pequeños estarían exentos del pago de este tributo. Así, en el campo de las exportaciones se debería aprobar también una ley de “precios de transferencia”, con el objetivo de que el valor declarado por las empresas agroexportadoras, y por el cual
2 se tributa, se ajuste a la realidad, no como ahora que declaran muy por debajo (3%) de lo que en realidad son sus ganancias (no menos del 20%). Igualmente, se podría aplicar un impuesto directo a la exportación de granos por la alta rentabilidad que registra este sector, y que tan poco contribuye, que se situaría en un 5%. Por otra parte, sería recomendable la aplicación de un impuesto a las transferencias financieras, nacionales y extranjeras, que grave con un 0,4% las operaciones de compra y venta de activos financieros. Para finalizar, se debería reformar el Impuesto Selectivo a los cigarrillos, en primer lugar para proteger la salud pública y prevenir el consumo combatiendo el tabaquismo, así como para cumplir los compromisos del Estado paraguayo con la Organización Mundial de la Salud. Este impuesto debería elevarse del 13% de hoy al 26%, además de establecerse un impuesto específico de 200 guaraníes por cajetilla producida. En esta línea se deben aplicar mayores tasas también a los artículos suntuosos y de lujo, así como a la importación de bebidas, en especial alcohólicas, y a todo producto que pueda ocasionar daños a la población o que afecte a las políticas de salud pública. Por último, una medida de justicia social sería la eliminación del IVA a los productos farmacéuticos, ya que los medicamentos deberían ser considerados artículos de primera necesidad. Precisamente, porque su elevado costo afecta más profundamente a las capas de población más humildes. De esta manera, se conseguiría aligerar la presión sobre la canasta familiar. Resumen elaborado con base en el documento: “Reorientar el Sistema Tributario hacia la Equidad: un Imperativo para el Desarrollo”, Gerónimo Bellasai y Alejandro Jara Manzoni, CADEP.
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Competitividad para el desarrollo productivo incluyente
1. Promover rubros de renta para los pequeños productores y el aprovechamiento de los recursos productivos disponibles para la alimentación adecuada. Foto: huerta ecológica, Guayaibi, San Pedro. Campaña Paraguay, Sin Excusa contra la Pobreza.
Este documento analítico sobre el desarrollo productivo en el Paraguay es una herramienta para mejorar la consistencia lógica del discurso y los programas de gobierno, que busca fortalecer la democracia a través de técnicos capacitados, políticos informados y una ciudadanía consciente. La estructura económica y productiva de Paraguay depende en gran medida del sector primario. Las exportaciones se ven alteradas generalmente por factores exógenos (clima, precio de mercado, etc.), los cuales han condicionado un escenario volátil en cuanto a la estabilidad del producto interno bruto paraguayo, que tras registrar una caída del 3,8% en el año 2009, alcanzó en el 2010 un crecimiento histórico del 13,1%. En gran medida este comportamiento se explica por la gran dependencia agropecuaria que se da en el país, reflejándose en las exportaciones del año 2011, donde el 86,6% pertenecían a este sector, en el que se observa un crecimiento significativo de la exportación de soja que representó en el año 2011 un valor 8,5 veces mayor al del año 1990. Para alcanzar el desarrollo en el país se tienen que superar diferentes problemáticas que
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han sido diagnosticadas y clasificadas en ciertas dimensiones, tales como: Dimensión económico-productiva: donde existe un bajo nivel de ingreso de fuente agropecuaria (productor y país). Dimensión socio-cultural: insuficiencias en materia educativa formal e informal que no se orientan hacia la competitividad del sector productivo primario y la aplicación de esquemas asociativos adecuados para la realidad del país. Dimensión político-institucional: falta de recursos humanos, técnicos y materiales, para implementar las normativas y los planes de desarrollo sectorial vigentes. Dimensión humano-personal: debilidad en la promoción de rubros de renta para los pequeños productores y en el aprovechamiento de los recursos productivos disponibles para la alimentación por falta de adecuada educación en materia nutricional.
Incrementar el ingreso de fuente agropecuaria (productor y país) Dimensión EconómicoProductiva
DESARROLLO
Proveer mayor nivel de estabilidad de los ingresos del productor
Dimensión Socio- Cultural
Fortalecer la asociación productiva
Dimensión Político Institucional
Fortalecer la coordinación con gobiernos subnacionales y sector privado
Desarrollar la producción de alimentos para el consumo familiar y el mercado local Dimensión HumanoPersonal Proveer educación e información orientada al trabajo
Dimensión AmbientalSostenibilidad
Dimensión ambiental-sostenibilidad: ausencia de promoción e incentivos para la adopción de prácticas conservacionistas de producción orgánica y agroecológica; bajo nivel de cumplimiento voluntario de las normas ambientales por vulnerabilidad de los sistemas de control. PROPUESTA Para incrementar el desarrollo se recomiendan las siguientes líneas estrategias transversales: Adopción del enfoque territorial como política de Estado: la ejecución de planes con enfoque territorial facilitará la coordinación y la generación de sinergias entre los actores claves de un territorio. Investigación y asistencia técnica y crediticia adecuada a las necesidades locales: para lograr la aplicación de los servicios de extensión agropecuaria es necesaria la apuesta hacia la investigación en calidad y cantidad, como también el apoyo técnico y financiero para direccionar correctamente la utilización óptima de los recursos disponibles.
Mejorar la capacidad de provisión de servicios ambientales
Inserción a cadenas productivas o cadenas de valor: trazar objetivos comunes entre productores y compartir esfuerzos facilitará la ganancia sobre los productos, la identificación de los rubros estratégicos y la organización asociativa. Reforma de las instituciones sectoriales: es fundamental para la institucionalidad el ordenamiento de las entidades encargadas de determinadas líneas de acción para conseguir un esquema de centralización normativo-estratégica y descentralización operativa. Reforma de la banca pública de primer piso: sólo existen tres instituciones que operan en la banca pública de primer piso (Crédito Agrícola de Habilitación, Banco Nacional de Fomento y Fondo Ganadero), cuyas coberturas financieras son muy limitadas. Se precisa de la modificación del sistema de préstamos destinados a inversiones productivas para lograr la meta y el adecuado desarrollo del sector. Resumen elaborado con base en el documento: “UN SECTOR AGROPECUARIO COMPETENTE E INCLUSIVO”, César Cabello y Víctor Vázquez, Instituto Desarrollo.
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Equidad contributiva y distributiva En este documento se plantea una profundización de la reforma fiscal en base a principios de equidad y justicia. El sistema tributario debe ser justo tanto en relación a los contribuyentes como en relación al destino de los fondos recaudados.
La recaudación actual tiene una estructura que no toma en cuenta ni conduce a la fiscalidad contributiva y menos distributiva. Hoy, en Paraguay los más pobres, aquellos que integran el 10% de menor ingreso, pagan un 18,3% de su ingreso en impuestos indirectos. En cambio, el 10% más rico paga un 4,6% de su ingreso en impuestos directos. La recaudación actual tiene una estructura que no toma en cuenta ni conduce a la fiscalidad contributiva y menos distributiva: la contribución directa es un 15,9%; la contribución indirecta es un 72,4%; la seguridad social es un 12%. Esta estructura tiene una composición regresiva, por lo que sus resultados son inequitativos y conforman una severa injusticia social contributiva, porque los pobres, que son quienes más necesitan lo poco que ganan, son los que más pagan en proporción a sus ingresos. La injusticia fiscal comienza con la injusticia contributiva. En Paraguay se paga muy poca contribución directa. En primer lugar, sólo el 15,9% de los impuestos es directo, un 2,36% del PIB. Como este impuesto es muy pequeño, la parte progresiva de la imposición es también muy pequeña. Los que tienen más contribuyen muy poco. En segundo lugar, se paga proporcionalmente el
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1 1. La posibilidad de implementar políticas públicas que se orienten a la justicia social requiere de recursos que en gran medida deben provenir de la recaudación del Estado a través de impuestos. Foto: Campaña Paraguay, Sin excusas contra la Pobreza, Decidamos. 2. Artesanas de Carapeguá: mejor inversión social. Foto: Campaña Paraguay, Sin excusas contra la Pobreza, Decidamos.
impuesto indirecto, el 72,4% de las contribuciones, un 10,8% del PIB, y por ello es regresivo. Con esto, los pobres pagan, proporcionalmente a sus ingresos, más que los ricos. En tercer lugar, se recauda poco en seguridad social, 12% de la contribución, un 1,7% del PIB, dejando fuera de protección a la inmensa mayoría de la población. Una fiscalidad en su aspecto distributivo consiste en destinar los recursos públicos para materializar el bien común en la medida de lo posible. Esto consiste en proveer los bienes públicos necesarios y suficientes a quienes lo necesitan para realizar las condiciones necesarias de la libertad y la dignidad humana para todos los habitantes. Eso ocurre cuando todas las personas tienen la oportunidad de realizar sus propios planes de vida y, entonces, pueden disfrutar efectivamente de la libertad personal y social.
2 ¿Cuáles son los principales problemas? Recursos insuficientes asignados a la inversión social: actualmente, el nivel de inversión social desde el Estado en nuestro país es cinco veces menor al promedio de América Latina y el Caribe, mientras que en educación es cuatro veces menos y en salud ocho veces menos. Escasa cultura tributaria: el Estado no puede ser eficaz con tan pocos recursos, pero no habría interés en aumentar los recursos a una Administración Pública mientras no sea eficaz e íntegra. La mayor recaudación está en los impuestos indirectos: tenemos una presión tributaria del 13,5%, siendo que el promedio en América Latina es del 18,3%. La recaudación impositiva, en el año 2010, según datos del Ministerio de Hacienda, estaba compuesta por: IVA 52,6%; IRACIS 18%; gravamen aduanero 13,4%; ISC-Combustible 9,9%; ISC-otros 4,7%; IMAGRO 0,3%; otros impuestos 1,1%. Esto coloca al IVA y al ISC entre dos de los principales impuestos que sostienen el sistema tributario de nuestro país. RECOMENDACIONES Y PROPUESTAS DE ACCIÓN Aplicación e implementación del IRP: continuar con la implementación del IRP y de ser necesario elevar la tasa establecida para el pago de este impuesto; asimismo, analizar posibilidades para mejorar la recaudación directa del IRP. Congelamiento del IVA: en las condiciones actuales, donde existe una predominancia recaudatoria de impuestos indirectos, los cuales afectan en mayor medida a las personas y sectores de menores ingresos y, a la vez, la cobertura y calidad de las políticas sociales aún es muy limita-
da para estos sectores, aumentar el IVA u otros impuestos indirectos que vuelvan a afectar a las personas y sectores de menores ingresos será un factor que contribuirá al aumento de la pobreza y empeoramiento de las condiciones de vida de dichas personas y sectores. Establecer un solo impuesto a la renta de las empresas: Paraguay cuenta hoy con dos impuestos a la renta de las empresas: el Impuesto a la Renta de las Actividades Comerciales, Industriales y de Servicios (IRACIS) y el Impuesto a la Renta de las Actividades Agropecuarias (IMAGRO). El primero alcanza a las denominadas empresas urbanas, mientras que el segundo a las rurales o a las que precisan de extensiones de tierra para producir. Aumentar el ISC sobre el gasoil, el tabaco y el alcohol: con el Impuesto Selectivo al Consumo (impuesto indirecto) el Estado recauda alrededor del 15% del total recaudado a través de tributos. Si bien constituye un cifra apreciable dentro de la torta de ingresos tributarios, las posibilidades de obtener mayores ingresos a través del ISC son enormes. Impuesto a la exportación de productos agrícolas: el denominado sector agroexportador, que produce productos como soja y carne, so-lamente paga IVA sobre los insumos que utiliza para producir. No paga IVA sobre lo que produce, tampoco paga un impuesto sobre las ganancias que producen las exportaciones, y tampoco un monto razonable sobre el uso que hace de la tierra para producir. Mejoramiento del impuesto inmobiliario: es necesario adecuar o aproximar el valor fiscal de las tierras al valor de mercado, avanzando en la realización de catastros principalmente en el sector rural, iniciando primeramente el catastro de las propiedades mayores a 1.000 hectáreas. Propuesta específica de aumento de la inversión social a partir de contar con un sistema tributario distributivo y contributivo: La propuesta está orientada a las siguientes áreas: 1) educación, 2) salud, 3) vivienda, 4) seguridad social, 5) asistencia social, 6) seguridad alimentaria con énfasis en la protección de la agricultura familiar campesina. Resumen elaborado con base en el documento: “FISCALIDAD CONTRIBUTIVA Y DISTRIBUTIVA”, JOSÉ CARLOS RODRÍGUEZ, Decidamos, Campaña por la Expresión Ciudadana.
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Nuestras actividades Lanzamiento de la Plataforma Paraguay Debate
Desayuno con Periodistas y formadores de opinión
Representantes de las organizaciones que integran la Plataforma Paraguay Debate dan a conocer públicamente los objetivos de la iniciativa, 5 de diciembre de 2012.
Paraguay Debate presentó a editores y periodistas de medios locales e internacionales sus Notas de Discusión, materiales que contienen las preguntas claves, que los presidenciables deben estar preparados para responder, 22 de febrero.
Debates con equipos técnicos de los presidenciables
Idelín Molinas (Desarrollo), Marta Ferrara (Semillas), Agustín Carrizosa (CIRD), Raul Ayala (DENDE) exponiendo sobre la modalidad de los paneles debates con los técnicos de los distintos movimientos y partidos en pugna, 15 de febrero.
Integrantes de los equipos técnicos de Avanza País y Patria querida exponen sus posicionamientos políticos sobre temas claves del desarrollo en el 3er debate temático, 12 de marzo.
Debate Presidencial
Efrain Alegre, Miguel Carrizosa, Mario Ferreiro y Horacio Cartes, saludan a los presentes en el Debate Presidencial Paraguay 2013, organizado por DENDE y CERNECO con apoyo técnico de Paraguay Debate.
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Paraguay Debate expone sus propuestas ante políticos y asesores en el Debate Presidencial.
Presentación de Notas Políticas a los equipos técnicos y candidatos de los partidos y movimientos políticos
Presentación de propuestas temáticas de Paraguay Debate al candidato a Presidente del Frente Guasu, Aníbal Carrillo, y a los referentes de su equipo de programas, 19 de enero.
Mario Ferreiro, presidenciable por Avanza País, Cynthia Brizuela, candidata a vicepresidenta escuchan las propuestas temáticas de Paraguay Debate, 28 febrero.
Paraguay Debate presenta propuestas de Lineamientos para el Desarrollo al equipo técnico del presidenciable por la Asociación Nacional Republicana, Horacio Cartes, 21 de enero.
Lilian Soto, presidenciable por el Movimiento Kuña Pyrenda y su equipo político reciben la visita de Paraguay Debate para conocer las propuestas temáticas, 5 de marzo.
El equipo técnico y político del presidenciable Efraín Alegre escuchó las propuestas en materia gobernabilidad, políticas sociales, salud, sustentabilidad ambiental, desarrollo económico y desarrollo agropecuario, 24 de enero.
Paraguay Debate presenta sus propuestas temáticas al presidenciable del Partido Patria Querida, Miguel Carrizosa, 25 de marzo.
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En alianza con:
Centro de PolĂticas PĂşblicas
con el apoyo de:
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