1er. Índice De Transparencia De Las Entidades Públicas by Participación Ciudadana

1er. ÍNDICE DE TRANSPARENCIA DE LAS ENTIDADES PÚBLICAS

Título: 1er. Indice de Transparencia de las Entidades Públicas Autores: José Oviedo Ramonina Brea Isis Duarte Diagramación e impresión: Editora Mediabyte, S.A. Impreso en República Dominicana Printed in Dominican Republic

índice

I. INTRODUCCIÓN . .......................................................... 5 II. ANTECEDENTES............................................................ 9 III. CRITERIOS DE SELECCIÓN DE LAS ENTIDADES PÚBLICAS....................................11 IV. INSTITUCIONES SELECCIONADAS.......................12 V. FACTORES E INDICADORES PARA LA MEDICIÓN DE LA TRANSPARENCIA INSTITUCIONAL..............................................................13 1. Factor Visibilidad y Rendición de Cuentas......................15 2. Factor Institucionalidad.................................................. 25 3. Factor Sanción................................................................. 38 VI. PROCESO DE EVALUACIÓN ...................................43 VII. RESULTADOS DEL ÍNDICE DE TRANSPARENCIA ...........................................................46 1. Resultados globales ......................................................... 46 2. Resultados por factor e indicador................................... 49 3

1er. índice de Transparencia de las Entidades Públicas

VIII. RESULTADOS DEL ÍNDICE DE TRANPARENCIA: PROMEDIOS POR FACTOR E INDICADOR.................54 IX. RESULTADOS POR INSTITUCIÓN.........................57 X. ELEMENTOS PARA EL ANÁLISIS DE LOS RESULTADOS.....................................................57

I. INTRODUCCIÓN

a aspiración a la transparencia de los organismos gubernamentales se refiere a que estos hagan del dominio público la información acerca de sus decisiones, diseño, prácticas de políticas públicas y resultados. La transparencia y el acceso a la información constituyen, al mismo tiempo, derechos centrales para el ejercicio y consolidación de una democracia basada en la ciudadanía, como también factores promisorios para el buen gobierno. El ejercicio gubernamental basado en flujos de información oportuna posibilita mejorar la gestión pública e integrar más activamente a funcionarios y empleados en torno a la misión de la entidad. Igualmente, la transparencia facilita la relación entre Estado y sociedad a través de una gestión pública abierta a las opiniones y presiones de la ciudadanía con respecto a los servicios públicos y las políticas públicas. Otra de las consecuencias importantes de la transparencia gubernamental es que amplía y hace cotidiana la rendición de cuentas y, además de redir los riesgos de corrupción. Sin embargo, la instalación de las prácticas institucionales en la gestión gubernamental no se deriva simplemente de nueva legislación ni es de rápido cumplimiento. Los logros de transparencia serán el resultado de una trayectoria compleja, ya que implican un redi5

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seño institucional de los procedimientos burocráticos y políticos de los organismos gubernamentales, así como la modernización de la gestión y sistemas de información, para que fluyan mediante prácticas de transparencia. Conjuntamente con los cambios propios de un diseño organizacional y el incremento de capacidades institucionales que aseguren las prácticas de transparencia en los organismos públicos, es necesario un cambio de valores, de la cultura organizacional y de la política de los/as actores/as gubernamentales. Este complejo proceso se beneficia de instrumentos de la ciudadanía que al mismo tiempo que evalúan los avances de transparencia en las entidades públicas, estimulan las iniciativas de transparencia. El Índice de Transparencia Nacional (ITN) constituye una herramienta fundamental para el monitoreo y el mejoramiento de las condiciones institucionales de transparencia y la consecuente disminución de los riesgos de corrupción. El ITN es un instrumento de medición de la accesibilidad, disponibilidad y calidad de la información, de los parámetros institucionales puestos en práctica por las organizaciones públicas y de la aplicación de medidas coercitivas para las conductas contrarias a las normas ético-jurídicas establecidas. El ITN también indica los riesgos de corrupción a partir del grado de transparencia, ya que existe una relación directamente proporcional entre el grado de transparencia y los márgenes en los que pueden surgir prácticas de corrupción en la institución. No obstante, es necesesario aclarar que este instrumento no mide directamente el 6

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nivel de corrupción, sino las condiciones institucionales que pueden inhibirla, minimizar sus posibilidades, sancionarla, favorecerla, ampliar sus posibilidades o facilitar impunidad. El ITN mide la transparencia a partir de un conjunto de estándares fundamentados tanto en el concepto de transparencia y en los instrumentos jurídico-institucionales que se desarrollan en todo el mundo, para promoverla como en el marco legal y normativo y en los procesos institucionales de cambio de cada país. En este sentido, este instrumento registra una realidad institucional pero también apunta hacia el futuro, reflejando los avances institucionales, favoreciendo la autoevaluación y contribuyendo al direccionamiento de las organizaciones hacia una mayor transparencia. Instrumentos similares son desarrollados internacionalmente, y en particular en América Latina en particular. Esta herramienta mide objetivamente la transparencia institucional mediante el levantamiento de información, la ponderación y la evaluación de un conjunto de factores (visibilidad y rendición de cuentas, institucionalidad y sanciones) compuestos por un amplio cuadro de indicadores y variables. Esto permite un enfoque multidimensional capaz de registrar las fortalezas y debilidades de las organizaciones en diversas áreas. El Índice de Transparencia Nacional de la República Dominicana, auspiciado por Participación Ciudadana, tiene como referente al Índice Nacional de Transparencia de Colombia, cuya metodología es adaptada a la realidad institucional dominicana. La edición del 7

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año 2007 es la primera de una serie que será realizada periódicamente con fines comparativos, con el propósito de que el ITN se convierta en un instrumento apropiado tanto por la sociedad civil, para acciones de presión social y seguimiento, como por las instituciones públicas, para tener un referente objetivo, a los fines de impulsar sus planes y acciones de avance institucional.

II. ANTECEDENTES

na de las más relevantes iniciativas que han tenido lugar en América Latina es la elaboración del Índice de Transparencia y su aplicación en entidades públicas. El Índice de Transparencia preparado por Transparencia Colombia, constituye, sin dudas, la herramienta de mayor depuración y afinamiento para delinear los mapas de corrupción, tanto en términos objetivos como de la percepción de los funcionarios públicos con respecto a los esfuerzos y promoción de la prevención y control de los riesgos de corrupción en las organizaciones públicas. En el ámbito nacional se han desarrollado nuevas metodologías y maneras de medición de la corrupción, basadas en encuestas nacionales acerca de la percepción y experiencia de la corrupción con los fines de proveer información con respecto a la magnitud, las características y la ubicación, entre otros aspectos.1 Se han diseñado también propuestas como la del Observatorio de Transparencia y estudios acerca de transparencia en educación2, entre otras iniciativas. 1 Las dos más importantes son la Encuesta Nacional de Cultura Política y Democracia (Demos 2004), CUEPS-PUCMM/CESDEM, Ramonina Brea, Isis Duarte y Mitchell Seligson. También la Encuesta sobre Corrupción (Eco-2005), CUEPSPUCMM, Ramonina Brea, Isis Duarte y Jorge Vargas-Cullel. 2 José Oviedo y Ramonina Brea, Departamento de Gestión Pública y Centro Universitario de Estudios Políticos y Sociales de la Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra (PUCMM), bajo los auspicios del Proyecto Gobernabilidad y Justicia de USAID, 2003-04.

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También se han desarrollado diagnósticos y estudios relativos al tema de las debilidades institucionales y las diferentes maneras del fenómeno de la corrupción y de temas claves para la transparencia, como el acceso a la información, realizados principalmente por Participación Ciudadana (PC), la Fundación Institucionalidad y Justicia (FINJUS) y el Centro Universitario de Estudios Políticos y Sociales (CUEPS) de la Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra, así como por organismos internacionales. Con estos antecedentes y experiencia acumulada, elaboramos la metodología para el Indice de Transparencia República Dominicana, cuya aplicación es un nuevo paso en la evaluación de la transparencia institucional, y que constituye una elaborada adaptación del diseño del Índice de Transparencia preparado por Colombia. Esta metodología orienta el primer hito del ITN dominicano, con la perspectiva de su futura ampliación anual a un número mayor de instituciones.

III. CRITERIOS DE SELECCIÓN DE LAS ENTIDADES PÚBLICAS Las instituciones serán seleccionadas partiendo de los siguientes criterios: a) Realizar una misión institucional de importancia estratégica y proveer servicios básicos para la sociedad dominicana. b) Ser representativas de diversas áreas del sector público. c) Ser una de las Secretarías de Estado con mayor asignación en el Presupuesto General de la Nación. d) Ser sujeto de control fiscal de la Cámara de Cuentas o del control legislativo. e) Existencia de algunos diagnósticos previos vinculados a la transparencia o a alguna de sus dimensiones. f) Generar un costo, en términos de recolección de información, inferior al beneficio de incluir la institución en la muestra. g) O, haber realizado un proceso reciente de modernización de los sistemas de información y acceso a información.

IV. INSTITUCIONES SELECCIONADAS

obre la base de los criterios anteriores y con el propósito de componer el objeto de la primera medición del ITN, se seleccionaron las siguientes 8 entidades públicas: • • • • • • • •

Secretaría de Estado de Educación (SEE) Secretaría de Estado de Salud Pública (SESPAS) Secretaría de Estado de Obras Públicas (SEOPC) Secretaría de Estado de Trabajo (SET) Secretaría de Estado de Medio Ambiente (SEMARN) Secretaría de Estado de Relaciones Exteriores (SEREX) Secretaría de Estado de Agricultura (SEA) Procuraduría General de la República (PGR)

V. FACTORES E INDICADORES PARA LA MEDICIÓN DE LA TRANSPARENCIA INSTITUCIONAL

iguiendo la metodología del ITN de Colombia, a la vez que la adaptamos a la realidad institucional dominicana, se tomaron tres factores fundamentales de transparencia como ejes de la construcción de indicadores: a. Visibilidad y Rendición de Cuentas: Publicitación, rendición de informes y capacidad de acceso de la ciudadanía a información institucional relevante, fidedigna y actualizada. b. Institucionalidad y eficiencia: Puesta en práctica de normas, procedimientos y controles reconocidos y precisos para limitar la discrecionalidad de funcionarios, empleados, políticos y particulares en el ejercicio de la función pública, así como desarrollo de medios claros para lograr la misión y objetivos institucionales de manera efectiva y equitativa. c. Investigación y Sanción: Identificación, investigación y sanción oportuna y efectiva de hechos constitutivos de falta por parte de los servidores públicos y de organismos de control interno y externo. 13

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La articulación efectiva de estos factores en las prácticas institucionales incrementa la transparencia y disminuye los riesgos de corrupción. Los indicadores que proponemos adoptan aquellos indicadores construidos para la realidad institucional colombiana y sustituyen algunos indicadores del ITN de Colombia considerados como no viables en la realidad institucional dominicana, por otros más apropiados. Las variables utilizadas para medir los indicadores y las fuentes de información utilizados por el ITN de Colombia también han sido adaptados en esta propuesta. La selección de las variables por indicador forma parte de la metodología desarrollada y validada durante la ejecución de la propuesta. A continuación presentamos el cuadro de factores, indicadores y fuentes de información a ser utilizadas.

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1. FACTOR VISIBILIDAD Y RENDICIÓN DE CUENTAS El factor institucionalidad se mide a través del siguiente cuadro, el cual presenta los indicadores, su descripción y fuentes de información. Indicadores

Descripción

Fuente de Información

Puntaje

1. Disponibilidad en la Web de información relevante para la ciudadanía.

Califica la existencia y contenido de la información disponible en la Web, según las prescripciones de la Ley General de Libre Acceso a la Información Pública y sus reglamentos, así como la usabilidad de los medios de acceso.

Página Web de la entidad; vínculos con portales virtuales y líneas telefónicas gubernamentales.

100

2. Servicio de información, recolección y disponibilidad de información pública generada en la institución.

Califica la existencia y funcionamiento de la Oficina de Acceso a la Información (o el Responsable del Acceso a la Información), según las prescripciones establecidas por la Ley General de Libre Acceso a la Información Pública. y sus planes de recolección, sistematización de la información, así como los procedimientos en ejecución.

Información suministrada por la entidad; visitas de observación.

100

3. Sistema de Solicitud de Información.

Califica la existencia y funcionamiento del servicio de información a solicitud de la ciudadanía y el registro estadístico, temático y tiempo de respuesta de las solicitudes.

Página Web, información suministrada por la entidad.

100

4. Sistema de Atención a Quejas y Reclamos.

Califica la existencia y funcionamiento del servicio (línea telefónica gratuita, Web, otros), así como el seguimiento, respuesta y monitoreo de las quejas, reclamos y sugerencias.

Página Web, información suministrada por la entidad.

100

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5. Trámites.

Verifica que la información acerca de procedimientos esté completa y examina si los trámites se pueden realizar en línea y que la institución haya realizado procesos para racionalizarlos, simplificarlos o eliminarlos.

Página Web de la entidad. Información proporcionada por la entidad.

100

6. Publicidad de la contratación de compras y servicios y procesos de apoyo.

Evalúa los medios, la accesibilidad, el contenido y el cumplimiento con las normas y plazos de la información acerca de la contratación de compras y servicios en sus diferentes etapas (convocatoria, evaluación, adjudicación), según la ley que regula las contrataciones y los manuales de la institución). Evalúa también la disponibilidad del texto contractual y el sumario de contratos adjudicados, así como información acerca de los suplidores establecidos, y los planes y programación de compra de bienes y servicios.

Página Web e información suministrada por la entidad.

100

Página Web de la entidad e informaciones suministradas por la entidad.

100

7. Rendición de cuentas Califica la existencia y contenido a la ciudadanía. de los ejercicios de rendición de cuentas a la ciudadanía, la gestión institucional, la ejecución del presupuesto, los planes y programas a través de su página Web y de otros medios. Total Factor Visibilidad y Rendición de Cuentas (promedio)

100

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1. Disponibilidad de Información Relevante para la Ciudadanía (en la Web): Variables y Calificación del Indicador La Ley General de Libre Acceso a la Información Pública (LGLAIP) y su Reglamento disponen que las entidades públicas coloquen en sus páginas Web un conjunto de informaciones. Mediante este indicador se cualificará los grados de cumplimiento con los mandatos de la referida ley, ya que estas disposiciones fueron concebidas para transparentar aspectos claves generales de las entidades públicas. La Oficina Presidencial de Tecnologías de la Información y Comunicación (OPTIC) publicó, en espacio pagado en la prensa nacional3, una serie de pautas tecnológicas para la presentación de los portales gubernamentales en Internet. La confección y disposición de los portales gubernamentales deben incorporar la “usabilidad”, para que el acceso a la información sea fácil, rápido y agradable. En este sentido, se usará el término “usabilidad” tal como lo ha realizado la propia OPTIC: como una medida empírica de relativa facilidad, rapidez y agradabilidad. Variables

Puntaje

1. Información General:

a) Funciones de la institución

b) Organigrama

c) Dirección, teléfono y fax

d) Horarios de trabajo

3 Véase por ejemplo, El Diario Libre del 16 de enero de 2007, pp. 16 y 17.

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e) Correos electrónicos

2. Información Acerca de Normativa

a) Leyes y decretos de la institución

b) Resoluciones y disposiciones de la entidad c) Marcos regulatorios legales y contractuales para la prestación de los servicios públicos y cuadros tarifarios 3. Información Acerca de Funcionarios

a) Lista de funcionarios y empleados

b) Categorías, funciones y remuneraciones

c) Teléfonos de los funcionarios directivos

d) Declaración jurada patrimonial de los funcionarios, obligados por ley

4. Información Acerca de la Gestión Pública

a) Presupuestos y cálculos de recursos y gastos aprobados, su evolución y estado de ejecución

b) Programas y proyectos, sus presupuestos, plazos, ejecución y supervisión

c) Informes de gestión

d) Listado de beneficiarios de programas asistenciales, subsidios y becas.

e) Lista de jubilaciones, pensiones y retiros

f) Estado de cuentas de la deuda pública, sus vencimientos y pagos

Total Información

5. Presentación de la Página Web

a) La información está actualizada (muestra haber sido actualizada en los últimos quince días)

2.5

b) La información está distribuida en los diferentes grados de la estructura de navegación

2.5

c) En la página principal aparece la fecha de la última actualización

2.5

d) En la página principal aparece y funciona un buzón para contactar a la institución

2.5

6. Funcionalidad de la Página Web

a) Tiene el mapa del sitio en el menú principal

b) Jerarquía de menús eficiente para encontrar la información en el menor tiempo posible

c) Todas la ventanas tiene un acceso directo a la página de inicio d) Cada ventana del sitio debe permitir al usuario o usuarua navegar a cualquier otra opción principal del sitio e) El tiempo de despliegue de una página no es superior a 25 segundos

Total Usabilidad de la Página Web

TOTAL

100

2 2

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2. Servicio de Información, Recolección y Disponibilidad de Información Pública Generada en la Institución:Variables y Calificación del Indicador La transparencia y el acceso a la información pública implican un cambio en el ambiente organizacional y, sobretodo, en las formas de gestión de la información pública, relativas a la producción, flujos, archivos, almacenamiento y presentación. Puesto que la transparencia implica que los actos de gobierno, sus decisiones y resultados sean accesibles, claros y se comuniquen al público, la nueva legislación trata de fundar e impulsar los procedimientos y responsables del acceso. Estas variables califican precisamente en esta etapa inicial del sistema de información pública, la instalación de la persona y oficinas responsables de crear y mantener los sistemas de acceso a la información por parte del público, tales como el sistema de solicitudes de información y la actualización de la información pública requerida por la legislación. Variables

Puntaje

1. Existencia y Funcionamiento del Responsable del Acceso a la Información (RAI)

a) Responsable del Acceso a la Información (RAI) nombrado/a. b) El RAI ha elaborado los reglamentos y procedimientos para la gestión de solicitudes y organización de la información. c) Los reglamentos y procedimientos de gestión de solicitudes y de organización de información se aplican. d) Prepara de manera actualizada informes acerca de los asuntos propios de su gestión y del acceso a la información. 2. Existencia y Funcionamiento de la Oficina de Acceso a la Información

12.5

a) La Oficina de Acceso a la Información está abierta al público.

12.5 12.5 12.5 50

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b) Recoge, sistematiza y difunde por los medios previstos las informaciones cuya disponibilidad están dispuestas por la ley y reglamento de acceso a la información pública. c) Lleva a cabo el procedimiento de actuación o plan de trabajo que ha elaborado.

10 10

d) Tiene Informe de ejecución del plan de trabajo. e) Tiene elaborado un registro en el cual enumera y describe los archivos puestos a disposición del público. TOTAL

10 10 100

3. Sistema de Solicitud de Información: Variables y Calificación del Indicador Este indicador tiene como objetivo calificar la existencia y funcionamiento del sistema de solicitud de información donde la ciudadanía encuentre mecanismos ágiles, fáciles y de una duración aceptable para la solicitud de información y de su respuesta. Variables

Puntaje

1. Sistema de Solicitud de Información en Funcionamiento a) Existe el manual de procedimientos para la solicitud, tramitación y denegación de la información pública. b) Formularios de solicitud, tramitación y denegación de información pública están disponibles al público. c) Las formas de solicitar información están publicadas en un lugar visible de la institución.

100

d) Las solicitudes de información y los procedimientos están en línea en la página Web. e) Tiene actualizado el informe estadístico, temático y el tiempo de respuesta de las solicitudes. TOTAL

20 20 20 20 100

4. Sistema de Atención a Quejas y Reclamos:Variables y Calificación del Indicador Este indicador pretende calificar la existencia y funcionamiento de un sistema de atención a las quejas 20

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y reclamos, mediante el cual la ciudadanía encuentre oportuna atención y soluciones a insatisfacciones con el servicio o atención de la entidad. Variables

Puntaje

1. Sistema de Quejas y Reclamos en Funcionamiento

a) Existe una oficina o encargado/a de atender las quejas y reclamos.

17.5

b) Direccionamiento por medio de la telefonía de la queja o el reclamo.

17.5

c) Existe informe actualizado de quejas y reclamos (estadísticas).

17.5

d) El informe expone el seguimiento a las quejas y reclamos .

17.5

2. Quejas y Reclamos en la Página Web

a) Existencia de un buzón para quejas y reclamos en la página Web.

TOTAL

100

5. Trámites:Variables y Calificación del Indicador Este indicador tiene por objetivo calificar la claridad y el fácil acceso al servicio público o al asunto que la ciudadanía requiera de la institución pública. De esta manera, califica la claridad de la información, requisitos y procedimientos mediante los cuales la ciudadanía puede gestionar un servicio o asunto ante la institución. Variables 1. Información Disponible y de Fácil Acceso Acerca del Propósito, Requisitos y Procedimientos de los Trámites para el Acceso a Servicios 2. Trámites en Línea de la Institución

Puntaje 25 25 Uno

Dos o más

a) Nombre del trámite o servicio

1.4

3.6

b) Descripción del trámite o servicio

1.4

3.6

3. Información en Web Acerca de Trámites de la Entidad

1er. índice de Transparencia de las Entidades Públicas

c) Requisitos y documentos necesarios para el trámite o servicio

1.4

3.6

d) Lugar a donde debe acudirse para solicitarlo

1.4

3.6

e) Principales normas que regulan el trámite

1.4

3.6

f) Dependencia ante la cual pueden solicitar el trámite o servicio

1.4

3.6

g) Plazos que se deben cumplir para la realización del servicio

1.4

3.6

4. Trámites Racionalizados, Simplificados o Eliminados

TOTAL

100

6. Publicidad de la Contratación de Compras y Servicios Disponible en la Página Web o a Solicitud: Variables y Calificación del Indicador Este indicador se fundamenta en la Ley Nº 340-06 sobre Compras y Contrataciones de Bienes, Servicios, Obras y Concesiones con modificaciones de la Ley 44906. El acápite 3 del artículo 3 establece la transparencia y publicidad como uno de los principios por los cuales se regirán las compras y contrataciones públicas y establece que: a) todas las etapas de las compras y contrataciones se realizarán de manera transparente mediante la publicidad y difusión de las actuaciones, b) los procedimientos se darán a la publicidad y c) todo interesado “tendrá libre acceso al expediente de contratación administrativa y a la información complementaria”. Más adelante el párrafo del Artículo 10 establece que la publicidad se basará también en la utilización de la tecnología informática para facilitar el acceso de la sociedad a la información en la materia. En la actualidad cursa en el Congreso una nueva reforma a esta ley y además no están elaborados los reglamentos de la ley vigente.

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Variables 1. Información General Sobre Compras y Servicios a) Existencia de Plan y programación de compras de bienes y servicios actualizado para el año. b) Ejecución del plan y programación de compras de bienes y servicios actualizado para el año. c) Existe Registro de proveedores/as actualizado.

Puntaje A solicitud/ Web 35 7 7 7

d) Publicidad del registro de proveedores actualizado.

e)Informes con datos pertinentes acerca de la contratación directa.

2. Información Sobre Proceso de Contratación: Licitaciones Abiertas a) Convocatoria con acceso a pliegos o términos de referencia y demás especificaciones incluyendo fechas e apertura y de cierre. b) Resultados de la evaluación.

c) Acta de Adjudicación.

d) Contratos realizados en versión íntegra.

e) Contrataciones realizados en los 2 años anteriores por suplidor, monto y estatus. 3. Información Sobre Proceso de Contratación: Licitaciones por Invitación o Restringidas a) Registro de proveedores/as.

b) Publicidad de las licitaciones restringidas (Art.18).

c) Lista de proveedores/s convocados/as y criterios para las licitaciones.

d) Resultados de la evaluación.

e) Contrato realizados en versión íntegra.

f) Contrataciones realizadas en los últimos 2 años por suplidor/a, monto y estatus.

TOTAL

100

7 7

30 5

7. Rendición de Cuentas a la Ciudadanía:Variables y Calificación del Indicador Este indicador califica los instrumentos a través de los cuales la institución rinde cuentas a la ciudadanía con respecto a sus ejecutorias a través de multiples medios escritos y electrónicos. 23

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Variables

Puntaje

1. Rendición de Cuentas a Través de la Página Web

a) Informes de gestión publicitados (metas e indicadores).

b) Planes y programas ejecutados y programados.

c) Ejecución presupuestal publicitada.

d) Ejercicio de las entidades de control externo.

e) Ejercicio de mecanismos de control interno de la institución. 2. Rendición de Cuentas a Través de Otros Medios (Memorias, periódicos, boletines, libros, audiovisuales, datashow, por ej.). a) Informes de gestión (metas e indicadores).

10 50

b) Planes y programas ejecutados y programados.

c) Contratación y seguimiento.

d) Presupuesto realizado y programado.

e) Nº de medios utilizados para la rendición de cuentas.

TOTAL

100

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2. FACTOR INSTITUCIONALIDAD El factor institucionalidad se mide a través del siguiente cuadro, el cual presenta los indicadores, su descripción y fuentes de información. Indicadores

Fuente de información

Descripción

Puntuación

1. Existencia y cumplimiento de reglamentos y manuales.

Evalúa el estado de situación de los reglamentos y manuales, así como la aplicación de las normas y procedimientos establecidos por parte de funcionarios, empleados, políticos y particulares.

Información suministrada por funcionarios y empleados de la entidad.

100

2. Existencia, difusión interna y cumplimiento de planes estratégicos y planes de mejoramiento institucional.

Califica la existencia, difusión y grado de cumplimiento de la planificación y del mejoramiento institucional en áreas tales como eficientización, integridad, monitoreo y evaluación, tecnologías de información y comunicación, entre otras.

Información suministrada por funcionarios y empleados de la entidad y por entidades o proyectos de apoyo como CONARE, PROREFORMA, ONAP, entre otros.

100

3. Funcionamiento de la meritocracia, evaluación del desempeño y riesgos en el empleo público.

Evalúa la aplicación de principios de mérito y evaluación del desempeño en la selección, promoción, remuneración y remoción de funcionarios y empleados. También el funcionamiento institucional en aspectos tales como la relación de recursos humanos pertenecientes a la carrera administrativa respecto a la planta de personal; relación entre el personal de apoyo y la planta de personal.

Información suministrada por funcionarios y empleados de la entidad y por la ONAP.

100

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4. Riesgos en la contratación.

Califica la existencia y aplicación de manuales de contratación y de medidas que garanticen condiciones de transparencia en la contratación, incluyendo los tipos de licitación.

Información suministrada por la institución.

100

5. Evaluación de la institución por mecanismos de control.

Evalúa la ponderación de la gestión por la Contraloría General de la República y la Cámara de Cuentas.

Información suministrada por la institución, la Contraloría y la Cámara de Cuentas.

100

6. Ejecución de modelos y sistemas de calidad.

Evalúa la existencia y ejecución de modalidades de gestión de calidad que favorecen la integridad y transparencia de las instituciones.

Información suministrada por la entidad.

100

7. Declaraciones Juradas de Bienes.

Evalúa el cumplimiento de la obligación de declaración jurada de bienes de los funcionarios públicos.

Información proporcionada por la entidad y por la Dirección de Prevención de la Corrupción Administrativa.

100

8. Sistemas informatizados y uso intensivo de nuevas tecnologías de información y comunicación.

Evalúa el grado de uso de las nuevas tecnologías para mejorar la producción, circulación y calidad de la información en la gestión y contabilidad institucional.

Información suministrada por la entidad o por entidades o proyectos de apoyo como OPTIC, SIGEF y otros.

100

9. Participación Social.

Evalúa la existencia, modalidades y escenarios de consulta y participación de la sociedad civil en la formulación o ejecución de planes y programas.

Información suministrada por la entidad y por organizaciones de la sociedad civil.

100

Total Factor Institucionalidad (promedio)

100

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1. Existencia y Cumplimiento de Reglamentos y Manuales La institucionalidad se refiere al funcionamiento de las organizaciones basado en reglas de juego formalizadas, en la “neutralidad objetiva”, en la imparcialidad y en criterios universales, esto es, puestas en práctica por todos los sujetos que conforman la organización. Eisenstadt señala que la institucionalización es un “proceso de cristalización continua de variados tipos de normas, de organizaciones y de esquemas reguladores de los procedimientos”4. Teniendo en cuenta esta perspectiva se ha escogido un número de ocho variables para evaluar la existencia y aplicación de las normas y procedimientos, a partir de su formalización en reglamentos y manuales. VARIABLES

CALIFICACIÓN

1.1 Existe una reglamentación escrita que regula el funcionamiento institucional en términos de funciones, atribuciones y responsabilidades para cada actor/a. 1.2 Existen manuales de procedimientos que operativizan las normas para las distintas áreas, programas y servicios de la institución. 1.3 Los empleados son entrenados periódicamente en el cumplimiento de la reglamentación y de los manuales de procedimientos. 1.4 Funciona un mecanismo de quejas y denuncias que sirve de canal a los y las usuarias para denunciar violaciones a las normas y procedimientos. 1.5 Existen informes y reportes de supervisión del cumplimiento de las normas y procedimientos por parte de funcionarios y empleados. 1.6 Existen registros escritos de medidas correctivas dirigidas a garantizar la aplicación de las normas por todos los funcionarios y empleados. TOTAL

20 15 15 15 20 15 100

4 Eisenstadt, Samuel (1979): Instituciones Sociales, Enciclopedia Internacional de las Ciencias Sociales, Tomo VI, pp. 85-101, España, Editorial Aguilar.

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2. Existencia, Difusión Interna y Cumplimiento de Planes Estratégicos y de Mejoramiento Institucional Otro de los aspectos claves de la institucionalidad es que las organizaciones respondan a estrategias y pautas establecidas, consistentes y coherentes, a las cuales se alinean las acciones para lograr resultados a corto y mediano plazo. La formulación y ejecución de planes reconocidos por funcionarios, empleados y ciudadanía asegura la continuidad y enfoca la eficacia institucional. Conjuntamente con las estrategias, la planificación, para ser eficaz y transparente, ha de implicar la construcción de indicadores que permitan identificar cuándo se han logrado las metas, y ha de estar vinculada a un clima de mejoramiento institucional que haga más eficiente, efectivo y abierto el modo en que se determinan y cumplen los objetivos. Este indicador califica la existencia, difusión y grado de cumplimiento de la planificación, así como el mejoramiento institucional en áreas tales como eficientización, integridad, monitoreo y evaluación, tecnologías de información y comunicación, entre otras. Las variables que se han escogido para medir esta dimensión de la transparencia son las siguientes: VARIABLES

CALIFICACIÓN

2.1 Existe un Plan Estratégico con indicadores, enmarcando las acciones a corto y mediano plazo dentro de objetivos institucionales 2.2 Está en funcionamiento un programa de acciones de difusión y entrenamiento del Plan Estratégico para que sea conocido y ejecutado por funcionarios y empleados.

15 15

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2.3 Existen reportes o informes de monitoreo y evaluación del cumplimiento del plan estratégico, en función de sus indicadores. 2.4 Está en funcionamiento un Plan de Mejoramiento o modernización institucional con objetivos y procesos precisos de corto y mediano plazo. 2.5 Está funcionando un programa de acciones de difusión y entrenamiento del Plan Estratégico, para que sea conocido y ejecutado por funcionarios y empleados. 2.6 Existen reportes o informes de monitoreo y evaluación del cumplimiento del plan mejoramiento o modernización institucional, en función de sus indicadores TOTAL

20 15 15 20 100

3. Funcionamiento de la Meritocracia, Evaluación del Desempeño y Riesgos en el Empleo Público La formación de una burocracia con mecanismos igualitarios de selección, promoción, remuneración y remoción basados en la calificación y el mérito profesional, con mecanismos formales de contratación bajo reglas y perfiles establecidos, y con grados de asignación salarial determinados de manera objetiva e imparcial a partir de una escala jerárquica, es un elemento crucial de la institucionalidad. En la República Dominicana el clientelismo tiene como uno de sus puntales los altos grados de discrecionalidad de la nómina pública, la informalidad en las contrataciones y la falta de regulación por el órgano rector (ONAP). Estos factores conducen a una gran opacidad y distribución de la nómina pública de acuerdo con criterios extrainstitucionales. Una de sus manifestaciones es el alto porcentaje de personal de apoyo en relación al personal de carácter más profesional y técnico vinculado a la misión institucional, lo cual implica gastos no fundamentados en la racionalidad y eficiencia de la institución. 29

1er. índice de Transparencia de las Entidades Públicas

Uno de los factores que han facilitado la irracionalidad y opacidad en la nómina es la falta de regulación y evaluación de los recursos humanos por el órgano rector, que es la Oficina Nacional de Administración Pública (ONAP). El Decreto 538-03 estableció que “la vinculación a la nómina de la Administración Pública y el pago de sueldo del personal de nuevo ingreso […] se hará por vía de la formalización de contratos y utilizando la Cuenta No. 121 (Sueldo personal contratado) del Manual de Clasificadores Presupuestarios del Sector Público, los cuales serán tramitados a la ONAP por los organismos interesados, para fines de formalización y aprobación”. El aumento de la regulación por el órgano rector y el registro centralizado del personal del nuevo ingreso contribuirían de manera significativa a una mayor organización, racionalidad y transparencia. Otro elemento importante de la institucionalidad está dado por la existencia de la carrera Administrativa y del ingreso de los recursos humanos a esta en función de evaluaciones de desempeño realizadas con altos estándares técnicos. Esto implica también que los resultados de las evaluaciones de desempeño tengan un impacto real. La politización del manejo de la nómina pública ha coartado el desarrollo de la Carrera Administrativa y de las evaluaciones de desempeño. Para avanzar este proceso, la Oficina Nacional de Administración de Personal ha establecido un Instructivo para la incorporación de funcionarios y empleados civiles del Poder Ejecutivo a la Carrera Administrativa, así como una re30

1er. índice de Transparencia de las Entidades Públicas

glamentación de las fases de evaluación del desempeño y los/as actores/as responsables. La discrecionalidad en la remuneración y las brechas salariales que crea entre sujetos que pertenecen a la misma clase de cargos, es una de las fuentes de mayores privilegios, desigualdades y riesgos de corrupción, ya que genera un clima distorsionado y oscurecido de retribuciones, que no guardan relación estrictamente con la posición y su perfil, sino con los intereses particulares o partidistas que se superponen a la lógica institucional. Todos estos elementos gravitan en la institucionalidad como factor de transparencia. Para evaluarlos, hemos construido las siguientes variables: 0.7954 in 3.1 Porciento del personal de apoyo con relación al personal de carácter misional. 3.2 Porciento del personal al cual se han realizado evaluaciones de desempeño bajo la supervisión de la ONAP. 3.3 Porciento de las evaluaciones de desempeño que han tenido un impacto sobre el personal a quienes se les ha realizado, en términos de promoción, despidos, recolocación, reentrenamiento, etc.). 3.4 Porciento del personal que ha ingresado a la Carrera Administrativa sobre la base de una evaluación del desempeño. TOTAL

CALIFICACIÓN 25 25 25 25 100

Nota: En este apartado se había incluido la variable de la “brecha salarial” entre la mayor y menor remuneración en cada categoría jerárquica del personal (directores generales, directores y subdirectores de departamentos, asesores, etc.). Ahora bien, las entidades públicas no suministraron la información de los salarios de su personal que incluyera los “completivos” o “incentivos” salariales. Además, en algunos casos no se contaba con medios para certificar la confiabilidad de los datos. Por consiguiente, esta variable no pudo ser incluida.

1er. índice de Transparencia de las Entidades Públicas

4. Riesgos en la Contratación Para disminuir riesgos de corrupción y favoritismo, las transacciones comerciales entre el sector público y el mercado han de estar sometidas a reglas que aseguren la real competencia entre una pluralidad de oferentes, así como imparcialidad y equidad en la adjudicación de contratos y compras basados en procedimientos claros aplicados a todos/as. También deben asegurar procedimientos explícitos que regulen y garanticen el ejercicio efectivo del derecho a impugnación. La Ley 340-06 sobre Compras y Contrataciones de Bienes, Servicios, Obras y Concesiones introduce un conjunto de procedimientos que norman la selección, así como la presentación, evaluación de propuestas y adjudicación, oriéntandose a facilitar un clima de mayor institucionalidad y transparencia. Las siguientes variables han sido escogidas tomando en cuenta los elementos y las regulaciones de la ley antes mencionados y permiten evaluar este indicador: VARIABLES

CALIFICACIÓN

a. Existen unidades operativas de contrataciones que tienen a su cargo las contrataciones bajo la regulación del órgano rector adscrito a la Secretaría de Hacienda. b. Existen Manuales de Contratación que plantean las reglas operativas para los contratos y compras. c. Existen informes, para cada compra y contrato, en la que se califican los proponentes en los aspectos de idoneidad, solvencia, capacidad y experiencia, y se especifican los justificativos de las decisiones sobre adjudicaciones. d. Existe un Plan Anual de Compras y Contrataciones elaborado de acuerdo con las normas y la metodología de la Secretaría de Hacienda. e. Valor de los contratos y compras de licitación pública en relación a los contratos y compras de licitación restringida.

16.66 16.66 16.66 16.66 16.66

1er. índice de Transparencia de las Entidades Públicas

f. Valor de los contratos y compras directas en relación al total de compras y contratos. TOTAL

16.66 100

5. Evaluación de la Institución por Mecanismos de Control El control interno y externo constituye está constituido por un conjunto de normas y mecanismos tendentes a garantizar que la ejecución presupuestaria está vinculada a la programación y es realizada bajo criterios y procedimientos estrictos de eficiencia, economía, integridad, eficacia y calidad. El Decreto 121-01 creó las unidades de auditoría interna, bajo la coordinación de la Contraloría General, para facilitar la apliccación de métodos y procedimientos de control y contribuir a que “las autoridades institucionales ejerzan de manera adecuada su responsabilidad en la gestión”. Las variables de control interno que hemos seleccionado están relacionadas con la ejecución de las reglas planteadas por dicho decreto. VARIABLES

CALIFICACIÓN

5.1 Realización de evaluaciones escritas de la gestión institucional y el cumplimiento de las metas realizadas por la unidad de auditoría gubernamental o por otra instancia.

33.3

5.2 Evaluaciones de la Cámara de Cuentas aprobando, observando irregularidades o emitiendo juicio desfavorable sobre el control institucional.

33.3

5.3 Medidas tomadas por la institución para corregir irregularidades detectadas por los organismos de control interno o externo.

33.3

TOTAL

100

1er. índice de Transparencia de las Entidades Públicas

6. Ejecución de Modelos y Sistemas de Calidad La existencia y puesta en práctica de modelos y sistemas de calidad es una de las condiciones para que las instituciones puedan revisar y mejorar de manera reflexiva sus reglas y procedimientos y su impacto sobre los/s usuarios/as y la sociedad. Se han desarrollado múltiples métodos para la evaluación de la calidad, el diseño de modelos y la ejecución de sistemas que faciliten las acciones para mejorar la gestión institucional y la satisfacción de los y las usuarias. En la República Dominicana la creación del Premio Nacional de Calidad por parte de la Oficina Nacional de Administración de Personal ha introducido de manera sistemática la autoevaluación de un conjunto creciente de instituciones con el instrumento CAF (Common Assessment Framework). Este instrumento permite evaluar con evidencias cómo actúa la organización para dirigir las mejoras y medir el progreso institucional con una estrategia precisa y medible. VARIABLES

CALIFICACIÓN

1.1 Se ha ejecutado un plan de mejoramiento de los sistemas de calidad basados en evaluaciones y/o en sondeos de satisfacción de usuarios. 1.2 Se han realizado informes de progreso por un mecanismo de monitoreo, estableciendo el grado de avance en la ejecución del plan de mejoramiento de la calidad. TOTAL

50 50 100

1er. índice de Transparencia de las Entidades Públicas

7. Declaración Jurada de Bienes Las declaraciones juradas de bienes por parte de funcionarios públicos son un instrumento para mejorar el acceso a información acerca de la acumulación de riquezas que usualmente está reñida con el uso legítimo de los recursos públicos o con el tráfico de influencias. El Decreto 287-06 establece un sistema automatizado y uniforme de declaración jurada de bienes para su registro y actualización. Las declaraciones son obligatorias y el Decreto establece que “las informaciones y las declaraciones suministradas por los funcionarios públicos, a través de los formularios automatizados y uniformes de declaración jurada de bienes, deberán estar avaladas y acompañadas de los soportes y justificativos correspondientes, que demuestren su idoneidad, y que permitan su comprobación por parte de cualquier órgano competente, judicial o administrativo”. Teniendo como referencia ese marco normativo hemos construido las siguientes variables para la evaluación de su cumplimiento en las instituciones. VARIABLES

CALIFICACIÓN

1.1 Porciento de los funcionarios que han presentado su declaración de bienes a través del sistema automatizado y uniforme de declaración jurada de bienes y el formulario electrónico administrado por la Tesorería Nacional y el Departamento de Prevención de la Corrupción Administrativa (DPCA). 1.2 Existe un mecanismo que da seguimiento a la información consignada en las declaraciones juradas de bienes. TOTAL

50 100

1er. índice de Transparencia de las Entidades Públicas

8. Sistemas Informatizados y Uso intensivo de Nuevas Tecnologías de Información y Comunicación El desarrollo de nuevas tecnologías de información y comunicación mejora la gestión y permite un mejor registro y un mayor acceso y seguimiento a las acciones institucionales. Las variables construidas para este indicador son las siguientes: VARIABLES 1. Se ha ejecutado un plan de modernización tecnológica que incluye la instalación de nuevos sistemas de información. 2. La institución forma parte de sistemas integrados de información, como el sistema integrado de gestión financiera (SIGEF). 3 .Se ha desarrollado un programa de capacitación de funcionarios y empleados en el uso de nuevas tecnologías. 4. Se han desarrollado herramientas organizacionales, para garantizar la actualización de la información en los sistemas instalados. 5. Se están usando nuevas tecnologías para articular la planificación con la ejecución presupuestaria. TOTAL

CALIFICACIÓN 20 20 20 20 20 100

9. Participación Social La participación social torna la gestión institucional más abierta y usualmente conduce a reglas y procedimientos más transparentes. La participación puede ser efectuada en uno o varios grados de la toma de decisiones, en la ejecución y bajo diversas modalidades. De ahí que las variables que hemos escogido permitan un registro de la participación social con un espectro flexible de grados y modalidades:

1er. índice de Transparencia de las Entidades Públicas

VARIABLES

CALIFICACIÓN

Se han desarrollado experiencias de participación social en la formulación, ejecución o monitoreo de programas y proyectos en los últimos doce meses. Se han desarrollado experiencias de participación social en la evaluación de programas y proyectos en los últimos doce meses. TOTAL

50 50 100

1er. índice de Transparencia de las Entidades Públicas

3. FACTOR SANCIÓN La impunidad constituye uno de los principales riesgos de corrupción en las entidades públicas, por ello, una vez identificados los hechos constitutivos de falta por parte de los servidores públicos, es necesario que se produzcan investigaciones y sanciones oportunas y efectivas. La sanción penaliza el comportamiento que, desde la perspectiva institucional, no es íntegro y riñe con la normativa vigente. Los indicadores del factor sanción evalúan y califican el esfuerzo institucional, para elaborar una normativa que permita someter a los organismos correspondientes a los funcionarios y empleados que incurran en faltas en el desempeño de sus funciones, así como a contratistas y suplidores que violen las disposiciones vigentes. La RD dispone de un conjunto de disposiciones legales, decretos, reglamentos y otras normas que permiten sustentar acciones orientadas a penalizar las faltas cometidas en el ejercicio de la función pública, entre las cuales se destacan La Ley 14-91 de Servicio Civil y Carrera Administrativa y su Reglamento No.81-94 de aplicación, el cual establece amonestaciones, multas y destitución para las faltas. También está la Ley 12001 del 20 de julio de 2001, que instituye el Código de Ética del Servidor Público. Esta legislación establece los principios rectores y virtudes del servidor público, entre los cuales se citan la honestidad, honradez, probidad, transparencia y pulcritud, una relación de prohibi-

1er. índice de Transparencia de las Entidades Públicas

ciones éticas orientadas a prevenir prácticas corruptas, así como las sanciones disciplinarias aplicables en los casos en que el funcionario no es susceptible de ser juzgado por la justicia ordinaria. Establece las sanciones de amonestación, la suspension sin sueldo y la cancelación. La Ley No. 340-06 sobre Compras y Contrataciones de Bienes, Servicios, Obras y Concesiones, con modificaciones de la Ley 449-06 establece en sus Artículos 65 al 74 un conjunto de sanciones que podrían aplicarse a los empleados y funcionarios, así como a oferentes, proveedores, contratistas o concesionarios, por incumplimiento de las disposiciones de dicha ley. La selección de indicadores y variables para medir el factor Sanción en la RD toma en consideración esta normativa, así como las debilidades institucionales en esta materia. En el país ha prevalecido una cultura organizacional caracterizada por una escasa tradición de denuncias y querellas de los actos indebidos que cometen los servidores públicos por parte de los usuarios. Tampoco existen canales apropiados para presentar quejas y denuncias, y los organismos de control internos y externos adolecen de grandes deficiencias en materia de investigación y sanción. En síntesis, predomina una cultura de la impunidad, que hasta el momento genera un hiato entre la normativa y las prácticas institucionales.5 5 Como se pone en evidencia a través de la investigación realizada por PC de Casos de Corrupción en la Justicia Dominicana, 1983-2003 y publicada en el libro Veinte Años de Impunidad (2004).

1er. índice de Transparencia de las Entidades Públicas

El factor Sanción se mide a través del siguiente cuadro, el cual presenta los indicadores, su descripción y fuentes de información. Fuente de Información

Período de Puntaje Referencia

Indicadores

Descripción

3.1 Investigación y sanción de faltas o comportamientos indebidos.

Evalúa la existencia y funcionamiento de mecanismos de control e investigación internos para el seguimiento de denuncias, sospechas y evidencias de faltas cometidas por los funcionarios y empleados en el ejercicio de la función pública, así como por contratistas, oferentes, proveedores o concesionarios.

2005-2006 Información suministrada por funcionarios y empleados de la entidad;

100

3.2 Sanciones de control interno disciplinario.

Califica el cumplimiento de normas referentes al establecimiento de sanciones administrativas como respuesta a la evidencia de faltas cometidas por los funcionarios y empleados en el ejercicio de la función pública.

Información suministrada por funcionarios y empleados de la entidad y por la Oficina Nacional de Administración de Personal.

2005-2006

100

Total Factor Sanción (Promedio)

100

A partir de los indicadores seleccionados para medir el factor Sanción y adaptando la metodología del Índice de Transparencia de Colombia a la realidad dominicana, se identificaron las variables que presentamos a continuación.

1er. índice de Transparencia de las Entidades Públicas

3.1. Investigación y Sanciones por Faltas: Empleados y Contratistas VARIABLES

Puntaje

1. La entidad dispone de mecanismos institucionales (funcionarios responsables, dependencia, tribunal, etc.) que permitan la aplicación de la normativa a empleados y funcionarios por faltas cometidas en el desempeño de sus funciones (corrupción): recepción de quejas, denuncia y querellas, investigación, sometimiento a organismos correspondientes y seguimiento del proceso hasta lograr resultados.

25.0

2. Historial de aplicación de la normativa a empleados y funcionarios: evaluación de documentación (informes, memorias, estadísticas) del período de referencia que permita conocer: a) Número de casos sometidos por falta por vía administrativa o legal en período de referencia. b) Número de casos sancionados.

25.0

3. La entidad dispone de mecanismos institucionales, que permiten la aplicación de la normativa a contratistas y suplidores del sector público evaluado por faltas (corrupción): investigación, sometimiento a organismos correspondientes y seguimiento del proceso hasta lograr resultados.

25.0

4. Historial de aplicación de la normativa a contratistas y suplidores: evaluación de documentación (informes, memorias, estadísticas) del período de referencia, aportada por la entidad, que permita conocer: a) Número de casos sometidos por falta por vía administrativa o legal en período de referencia. b) Número de casos sancionados.

25.0

100.0

Total Indicador: Investigación de faltas

1er. índice de Transparencia de las Entidades Públicas

3.2 Sanciones de Control interno Disciplinario VARIABLES

Puntaje

2. La entidad dispone de mecanismos institucionales (funcionarios responsables, dependencia), que permitan la aplicación de la normativa a empleados y funcionarios por faltas disciplinarias cometidas en el desempeño de sus funciones.

50.0

5. Historial de aplicación de sanciones disciplinarias a empleados y funcionarios: evaluación de documentación (informes, memorias, estadísticas) del período de referencia, aportada por la entidad evaluada y por ONAP, que permita conocer: a) Número de casos sometidos investigados por falta disciplinaria período de referencia. b) Número de casos sancionados.

50.0

Total Indicador: Sanciones de Control Interno Disciplinario

100.0

VI. PROCESO DE EVALUACIÓN

ara realizar el levantamiento de la información, evaluar, asignar puntuaciónes y ponderar los resultados de los puntajes según el peso de cada factor, hasta llegar a los valores porcentuales por factor (visibilidad y rendición de cuentas, institucionalidad, sanción) para cada una de las instituciones evaluadas, esto es, para construir el proceso de investigación empírica y de construcción del índice, se llevaron a cabo los siguientes pasos: 1. Articulación de la metodología del Índice de Transparencia de las Entidades Públicas tomando como referencia la metodología elaborada en Colombia y haciendo un significativo proceso de adaptación a la realidad jurídica e institucional, así como a los procesos de modernización de la República Dominicana. La metodología contiene los indicadores y variables presentados anteriormente para los tres factores. 2. Elaboración y aplicación del Cuestionario del Indice de Transparencia, derivado de la metodología, es decir de los indicadores y variables de los factores, concretizando cada factor en un conjunto de interrogantes. El resultado es un amplio espectro de preguntas que fueron respondidas por la institución a través de un 43

1er. índice de Transparencia de las Entidades Públicas

diálogo recurrente con funcionarios de distintas áreas institucionales, tales como administrativa, financiera, planificación, informática, recursos humanos, comisiones de modernización, grupos que trabajan sobre calidad, etc. Ese proceso de interlocución con funcionarios de las instituciones posibilitó el complejo levantamiento de la información solicitada para validar las respuestas al cuestionario. El cuestionario se presenta en el Anexo I. La documentación presentada por las instituciones se presenta en el Anexo 2. 3. Partiendo de las respuestas al cuestionario y de la documentación de validación entregada por las instituciones, de la observación de las instituciones, así como de la observación de las páginas Web institucionales, procedimos a formular un Documento Maestro para la asignación de puntaje a las instituciones bajo criterios homogéneos. Este documento es particularmente relevante cuando las respuestas tienen que calificarse con grados del total y no simplemente bajo la dicotomía de asignar el total o de no asignar ningún punto. La gradación en la asignación de puntos permite registrar el sentido de proceso de una serie de variables de los indicadores. El Documento Maestro constituye el Anexo 3. 4. Utilizando el documento maestro como instrumento de medición para el equipo, procedimos a la asignación de las puntuaciones para 44

1er. índice de Transparencia de las Entidades Públicas

cada institución, siguiendo con la ponderación de los resultados totales por factor e indicador. El factor de ponderación está constituido por el peso específico que atribuimos a los factores bajo el concepto de transparencia: 45 para visibilidad y rendición de cuentas; 40 para institucionalidad; 15 para sanción (Total=100). El puntaje atribuido a cada factor se realizó de manera semejante a la ponderación realizada en el IT de Colombia y de manera fundamental mediante un enfoque que consideró que el factor Visibilidad y Rendición de Cuentas, por su conexión directa con la noción de transparencia, debía de tener un peso mayor que los demás y, por la misma razón, en segundo lugar, el de Institucionalidad. Una variación con respecto al IT de Colombia la tuvo el factor investigación y sanción con 15 puntos en vez de 10, ya que se partió de su importancia en términos de la impunidad que existe en la R.D. También el puntaje asignado a cada factor se deriva de la cantidad y complejidad de los indicadores y variables que fueron utilizados para su medición. Cada factor e indicador fue ponderado según dichos porcentajes y los resultados ponderados son presentados en tablas a continuación.

VII. RESULTADOS DEL ÍNDICE DE TRANSPARENCIA 1. RESULTADOS GLOBALES El cuadro comparativo siguiente presenta los resultados globales del Indice de Transparencia, agrupados por factores, para cada institución. Cuadro 1. Índice de Transparencia por Institución (Datos Ponderados) FACTORES

PGR

SEOPC

SEE

SET

SEMARN

SESPAS

SEREX

SEA

Factor A. Visibilidad y Rendición de Cuentas

38.46

28.04

20.07

18.35

16.14

13.51

7.74

8.31

Factor B. Institucionalidad

26.82

27.20

19.97

20.74

19.11

13.70

12.30

3.93

Factor C. Sanción e Investigación

13.13

11.25

5.63

9.38

0.00

7.35

0.00

Índice de Transparencia (Ponderado)

78.40

66.49

45.66

48.47

35.26

34.56

20.04

12.23

El cuadro 1 presenta los valores del Índice de Transparencia para cada institución bajo investigación. Los valores son ponderados (visbilidad de un máximo de 45, institucionalidad de un 40 y sanción de un 15) y para el detalle de la asignación de la ponderación, véase más abajo. Se puede observar que el Índice de Transparencia está compuesto por la sumatoria de los valores ponderados obtenidos en los 3 componentes siguientes: 46

1er. índice de Transparencia de las Entidades Públicas

Factor A. Visibilidad y Rendición de Cuentas Factor B. Institucionalidad Factor C. Sanción El valor máximo que se podría lograr para el Índice de Transparencia es de 100, y en este caso se hablaría de una institución transparente que obtuvo en el análisis un puntaje máximo en cada variable investigada. La tabla también permite analizar el comportamiento de cada factor en las distintas instituciones. Así podemos observar que la PGR en términos de “Visibilidad y Rendición de Cuentas” ha tenido un mejor desempeño que todas las demás instituciones. Por otro lado, en materia de “Institucionalidad” la SEOPC ha tenido mejor desempeño. Uno de los riesgos de la corrupción administrativa es la existencia de un deficiente sistema de control y sanción a esa actividad ilícita. Esa ausencia o debilidad fomenta las oportunidades de corrupción ya que las expectativas del empleado público se orientan en que la realización del acto de corrupción tendrá bajas posibilidades de ser investigada o sancionada efectivamente. En otras palabras, que facilita el cálculo de que las consecuencias serán escasas, a lo sumo la separación del puesto. Por lo cual es muy ilustrativo que, en el Índice de Transparencia, el único factor que obtuvo el puntaje mínimo en varias instituciones fue el de la sanción. Para la interpretación de este Índice de Transparencia vale tener en cuenta que la transparecia contribuye a reducir los riesgos de corrupción. Para sea efectiva la 47

1er. índice de Transparencia de las Entidades Públicas

disminución de riesgos de corrupción deben concurrir otros factores como la existencia de controles efectivos tanto públicos como provenientes de la sociedad, así como la existencia de una sólida institucionalidad.

1er. índice de Transparencia de las Entidades Públicas

2. RESULTADOS POR FACTOR E INDICADOR El cuadro comparativo siguiente presenta los resultados del Índice de Transparencia agrupados por factor e indicador, para cada institución, permitiendo comparaciones puntuales entre dichas instituciones. Cuadro 2. Puntaje de los Factores e Indicadores del Índice de Transparencia por institución, ITEP-2007 (Datos Ponderados) FACTORES E INDICADORES

PGR

SEOPC

SET

SEE

SEMARN

SESPAS

SEREX

SEA

Factor A. Visibilidad y Rendición de Cuentas

38.46

28.04

18.35

20.07

16.14

13.51

7.74

8.31

1. Disponibilidad en la Web de información relevante a la ciudadanía.

41.63

33.53

26.78

27.59

35.15

7.65

28.35

10.49

2. Servicio de información, recolección y disponibilidad de información pública generada en la institución.

40.5

31.73

39.38

36.68

17.78

3. Sistema de Solicitud de Información.

18.45

31.5

4.5

31.05

4. Sistema de Atención a Quejas y Reclamos.

21.37

15.75

4.05

29.25

2.25

5. Trámites.

38.25

33.75

31.18

33.75

22.5

14.71

13.77

6.705

6. Publicidad de contratación de compras y servicios.

39.74

33.30

16.2

23.85

15.75

10.08

5.4

7. Rendición de cuentas a la ciudadanía .

38.25

22.5

7.65

8.1

13.5

5.85

Factor B. Institucionalidad

26.82

27.20

20.74

19.97

19.11

13.70

12.30

3.93

1er. índice de Transparencia de las Entidades Públicas

1. Existencia y cumplimiento de reglamentos y manuales.

2.Existencia, difusión interna y cumplimiento de planes estratégicos y planes de mejoramiento institucional.

19.2

3. Funcionamiento de la meritocracia, evaluación del desempeño y riesgos en el empleo público.

10.8

6.8

4. Riesgos en la contratación.

33.33

19.33

19.99

13.33

6.66

13.33

5. Evaluación de la institución por mecanismos de control.

21.36

26.68

13.36

19.32

26.69

6. Ejecución de modelos y sistemas de calidad.

7. Declaraciones Juradas de Bienes.

8. Sistemas informatizados y uso intensivo de nuevas tecnologías de información y comunicación.

22.4

9. Participación Social.

13.13

11.25

9.38

5.63

0.00

7.35

0.00

11.25

3.75

7.2

11.25

7.5

78.40

66.49

48.47

45.66

35.26

34.56

20.04

12.23

Factor C. Sanción 3.1 Investigación y sanción de faltas o comportamientos indebidos. 3.2 Sanciones de control interno disciplinario. IT Ponderado

El cuadro 2 indica los valores ponderados de cada indicador y factor. El Índice de Transparencia (IT) está compuesto por tres factores, a saber:

1er. índice de Transparencia de las Entidades Públicas

Factor A: Visibilidad y Rendición de Cuentas Factor B: Institucionalidad Factor C: Sanción Cada factor está compuesto por una cantidad determinada de indicadores, estos subdivididos a su vez en variables. En cada institución bajo estudio se determinaron, mediante la aplicación de un cuestionario, el valor (calificación) de cada variable conforme el grado de satisfacción encontrada en las instituciones (ver cuadros por institución en el Anexo 4). Po lo consiguiente, se obtiene el puntaje (no ponderado) de un indicador al sumar los valores asignados a las distintas variables que componen dicho indicador. El puntaje por indicador (hasta un máximo de 100) indica entonces en qué medida las distintas instituciones han avanzado en la ejecución de ciertas acciones concretas que promuevan la transparencia y la integridad. No obstante, para fines de cálculo del Índice de Transparencia, se ha aplicado una ponderación acerca de las calificaciones de los indicadores de la siguiente manera: Indicadores Factor A: Visibilidad y Rendición de Cuentas Indicadores Factor B: Institucionalidad Indicadores Factor C: Sanción

Ponderación 45%; Ponderación 40%; Ponderación 15%;

1er. índice de Transparencia de las Entidades Públicas

Siguiendo la metodología utilizada por Transparencia de Colombia, el peso o ponderación de cada factor, se hizo tomando en consideración del número de indicadores de cada uno, las variables incluidas en cada indicador y los aspectos específicos utilizados para medir algunas variables. A continuación se presenta la tabla que ilustra los criterios utilizados para determinar el peso o ponderación de los indicadores y factores que integran el índice: No. de Indicadores

No. de Variables

No. Aspectos

Peso o Ponderación (%)

Visibilidad y Rendición de Cuentas

Institucionalidad

Sanción

Total

127

100

Factores

Esta ponderación indica el peso relativo de cada factor y sus indicadores en el Índice de Transparencia. Entonces, se obtiene una calificación ponderada de cada indicador aplicando sobre su grado real de puntaje el porcentaje de ponderación correspondiente. Es decir, si el indicador Disponibilidad en la Web de Información Relevante para la Ciudadanía (perteneciente al Factor A: Visibilidad y Rendición de Cuentas) obtuvo en el análisis un puntaje real de 92.5 en el caso de la Procuraduría General de la República, para fines de construcción del Índice de Transparencia en esa institución se le aplica una ponderación de 45% para llegar a un valor ponderado de 41.63. 52

1er. índice de Transparencia de las Entidades Públicas

Se obtiene entonces el valor ponderado de cada factor al determinar el promedio de las calificaciones ponderadas de los distintos indicadores que lo componen. Es decir, el valor ponderado del Factor A: Visibilidad y Rendición de Cuentas es igual a la sumatoria de las calificaciones ponderadas de los 7 indicadores que lo componen dividida entre 7. El Índice de Transparencia ponderado es entonces la sumatoria de los valores ponderados de los tres Factores.

VIII. RESULTADOS DEL ÍNDICE DE TRANPARENCIA: PROMEDIOS POR FACTOR E INDICADOR Cuadro 3. Valores y Promedios de los Factores e Indicadores del Índice de Transparencia de las Entidades Públicas ITEP-2007 FACTORES E INDICADORES

PGR

SEOPC

SET

SEE

SEMARN

SESPAS

SEREX

SEA

PROM

Factor A: Visibilidad y Rendición de Cuentas

38.46

28.04

18.35

20.07

16.14

13.51

7.74

8.31

18.83

1. Disponibilidad en la Web de información relevante a la ciudadanía.

41.63

33.53

26.78

27.59

35.15

7.65

28.35

10.49

26.40

2. Servicio de información, recolección y disponibilidad de información pública generada en la institución.

40.5

31.73

39.38

36.68

17.78

26.38

3. Sistema de Solicitud de Información.

18.45

31.5

4.5

31.05

24.19

4. Sistema de Atención a Quejas y Reclamos.

21.375

15.75

4.05

29.25

2.25

9.87

5. Trámites.

38.25

33.75

31.185

33.75

22.5

14.715

13.77

6.705

24.33

6. Publicidad de contratación de compras y servicios.

39.74

33.3

16.2

23.85

15.75

10.08

5.4

21.42

1er. índice de Transparencia de las Entidades Públicas

7. Rendición de cuentas a la ciudadanía.

38.25

22.5

7.65

8.1

13.5

5.85

13.11

Factor B: Institucionalidad

26.82

27.2

20.74

19.97

19.11

13.7

12.3

3.93

17.97

1. Existencia y cumplimiento de reglamentos y manuales.

19.50

2.Existencia, difusión interna y cumplimiento de planes estratégicos y planes de mejoramiento institucional.

19.2

24.40

3. Funcionamiento de la meritocracia, evaluación del desempeño y riesgos en el empleo público.

10.8

6.8

9.20

4. Riesgos en la contratación.

33.33

19.33

19.99

13.33

6.66

13.33

19.91

5. Evaluación de la institución por mecanismos de control.

21.36

26.68

13.36

19.32

26.69

14.18

6. Implementación de modelos y sistemas de calidad.

19.00

7. Declaraciones Juradas de Bienes.

15.50

8.Sistemas informatizados y uso intensivo de nuevas tecnologías de información y comunicación.

22.4

26.55

9. Participación Social.

13.50

Factor C: Sanción

13.13

11.25

9.38

5.63

7.35

5.84

1er. índice de Transparencia de las Entidades Públicas

3.1 Investigación y sanción de faltas o comportamientos indebidos.

11.25

3.75

7.2

4.65

3.2 Sanciones de control interno disciplinario

11.25

7.5

7.03

El Cuadro 3 indica los promedios de cada factor e endicador, lo cual permite analizar cuáles instituciones han tenido un desempeño por encima o por debajo del promedio.

IX. RESULTADOS POR INSTITUCIÓN

n el anexo 4 se presentan los resultados desglosados para cada institución, incluyendo el puntaje obtenido en cada variable, indicador y factor, así como sus ponderaciones según los porcentajes establecidos.

X. ELEMENTOS PARA EL ANÁLISIS DE LOS RESULTADOS

os resultados del Índice de Transparencia iluminan una serie de puntos claves de los procesos de transparencia y acceso a información en la República Dominicana y constituyen un material para la reflexión, la discusión y la acción, subrayando las fortalezas y debilidades del proceso y apuntando cursos de acción para las instituciones públicas: •

El proceso de transparencia y acceso a información pública en la R.D. se inicia más bien en la década de 2000, con la convergencia de la promulgación de la Ley General de Libre Acceso a la Información Pública (2004), la ampliación de la instalación de las nuevas tecnologías de información y comunicación (TIC), las iniciativas de transparencia o monitoreo del acceso a información por parte de varios organismos interna-

1er. índice de Transparencia de las Entidades Públicas

cionales tales como USAID, el Programa de Reforma y Modernización del Estado (PARME) de la Unión Europea y el Banco Mundial, así como la persistencia de organizaciones entre las cuales destacan FINJUS y PC. Más recientemente se articula un nuevo elemento al marco jurídico, la Ley de Compras y Contrataciones (2006). Estos elementos dan empuje a la emergencia del proceso de transparencia, creando algunas instituciones que toman la delantera, como la Procuraduría General de la República (PGR), y facilitan el avance en otras instituciones, como la Secretaría de Obras Públicas y Comunicaciones. Ambas instituciones han obtenido un rango de puntuación significativamente superior a las demás en el primer Índice de Transparencia, 78.4 la PGR y 66.49 la SEOPC. Otras instituciones avanzan en la instalación de nuevos sistemas que posibilitan mayor transparencia y acceso a información.

1er. índice de Transparencia de las Entidades Públicas

Gráfico 1. Puntaje alcanzado por las instituciones según el Índice de Transparencia de las Entidades Públicas de la República Dominicana, ITEP-2007 (datos ponderados). 80

78.4 66.5

70 60

48.5

45.7 35.7

34.6

12.2

10 0

•

PGR

SEOPC

SET

SEE

SEMARN

SESPAS

SEREX

SEA

Sin embargo, los procesos de transparencia, que operan a partir de una matriz histórica de autoritarismo, obsolescencia tecnológica, escasez de vínculos ciudadanos, manejo discrecional y precariedad en la organización de la información pública, tienen aún un desarrollo muy desigual a la luz de los resultados del IT. Mientras que en una institución como la PGR han sido efectivos, ya que de un total de 100 puntos obtuvo un 78.40 en otras como la Secretaría de Estado de Agricultura son prácticamente inexistentes (con un IT de 12.23). Los valores arrojados por el IT expresan una asincronía en las prácticas institucionales de transparencia cuando comparamos las instituciones entre sí, PGR y la SEOPC es-

1er. índice de Transparencia de las Entidades Públicas

tán entre 60 y 80, exhibiendo un grado medio alto de transparencia. Otras dos instituciones, la SET (48.47) y la SEE (45.66), están en una franja media, mientras que tres instituciones, la SEMARN (35.26) y SESPAS (34.56), seguidas de lejos por SEREX (20.04), están entre en una franja baja y media baja de 20-40. La SEA (12.23) está por debajo del 20, constituyendo un caso extremo (véase el gráfico 1).

1er. índice de Transparencia de las Entidades Públicas

Gráfico 2. Factor Visibilidad y Rendición de Cuentas según el Índice de Transparencia de las Entidades Públicas en República Dominicana, ITEPRD 2007 (datos ponderados). 40

38.4

30 25

18.3

16.1

13.5 8.3

7.7

5 0

PGR

SEOPC

SEE

SET

SEMARN

SESPAS

SEA

SEREX

Factor Visibilidad (de un puntaje máximo de 45, el promedio de las instituciones fue de 18.8): -

Disponibilidad en la Web de información relevante Servicio y disponibilidad de información Sistema de solicitud de información Sistema de atención a quejas y reclamos Información y acceso a trámites Publicidad de la contratación Rendición de cuentas a la ciudadanía

•

Estas grandes diferencias entre unas instituciones y otras se manifiestan también cuando comparamos un mismo factor en las instituciones de referencia. En este punto, y en los que siguen, se utiliza la medida estadística del promedio como un indicador, ya que los valores que obtuvieron las ocho instituciones muestran una gran varia61

1er. índice de Transparencia de las Entidades Públicas

•

ción y dispersión. En el factor Visibilidad y Rendición de Cuentas, la PGR tiene una puntuación de 38.46 (sobre 45 puntos), mientras que la SESPAS alcanza una visibilidad y rendición de cuentas de 13.51, la Secretaría de Agricultura un bajo 8.31, y la Secretaría de Relaciones Exteriores un escaso puntaje de 7.74. La institucionalidad con un puntaje máximo de 40 puntos también alcanzó muchas variaciones según las instituciones: con mejores puntajes se ubican la SEOPC (27.2) y la PGR (26.8), aunque ambas instituciones se apartan del máximo, de nuevo SESPAS y SEREX obtuvieron 13.7 y 12.3 respectivamente y la SEA alcanzó una alejado lugar con escasa institucionalidad con apenas un 3.93. Las áreas de mayor fortaleza se relacionan con la instalación de las TIC y de sistemas integrados de información, con el rol dinamizador de las páginas Web en el proceso de gestión y disponibilidad de la información pública, así como con la instalación y funcionamiento de Oficinas de Acceso a la Información en una parte de las instituciones. Estos son elementos que catalizan el proceso de transparencia, aún cuando se observan dificultades en la intensificación de los usos de las TICs por parte de los recursos humanos, problemas de autoridad institucional en algunos responsables de Acceso a la Información, presencia de categorías de información que no permiten acceder a información o que la filtran 62

1er. índice de Transparencia de las Entidades Públicas

•

de manera sustancial con petición de claves u otros datos. Los indicadores con promedios más altos son los de funcionamiento de sistemas informatizados, 26.55 sobre un máximo de puntaje de 40 y, por otra parte, disponibilidad de información relevante en la Web 26.40 de un máximo de 45 puntos, seguidos por el servicio de información, recolección y disponibilidad de información pública con 26.38 de un máximo de 45 puntos, los planes de mejoramiento institucional y planificación 24.40 de un puntaje promedio máximo de 40 puntos. La vinculación plasmada por el sector público con la ciudadanía se ha establecido tradicionalmente mediante la provisión de los servicios públicos, que desconocen su exigibilidad por parte de la ciudadanía. En lugar de reconocer a las personas usuarias como ciudadanía-usuaria, las entienden como beneficiarias condescendientes y poco exigentes. Esta característica se documenta en el factor Visibilidad y Rendición de Cuentas, ya que la calificación de la existencia y funcionamiento del servicio de recepción, atención, respuesta y monitorio de las quejas, reclamos y sugerencias obtuvo un promedio de todas las instituciones sumamente deprimido (con un promedio 9.87 sobre un puntaje promedio máximo de 45). Los esfuerzos deben enfocarse al fomento de un seguimiento de las necesidades, satisfacción y respuesta por parte de las 63

1er. índice de Transparencia de las Entidades Públicas

•

entidades públicas a la ciudadanía que utiliza los servicios públicos. El segundo elemento con una puntuación promedio más baja dentro del factor de Visibilidad y Rendición de Cuentas documenta precisamente al carácter discrecional y poco vinculatorio de la esfera pública como lo es la Rendición de Cuentas, elemento que incluía la rendición de cuentas a la ciudadanía de la gestión institucional, ejecución presupuestaria y la publicidad de las auditorías. El elemento Rendición de Cuentas obtuvo el segundo promedio más bajo con 13.11 de un puntaje promedio máximo de 45. No es sólo que la información no quiera darse, sino peor aún, que los informes de control en muchos casos no se realizan, o pertenecen a un criterio de confidencialidad de la organización de control que lo realiza, en varios casos los mecanismos de control no existen o su funcionamiento es precario. Auditorías efectuadas por organismos externos a la institución, como la Cámara de Cuentas, son prácticamente desconocidas o de poco uso por las instituciones y las medidas de control recomendadas no son usualmente puestas en práctica. Las áreas de mayor debilidad se vinculan con una extendida tradición de clientelismo en el empleo público y de opacidad y secreto en las compras y contrataciones, debido a las múltiples formas de patrimonialismo, rentismo, tráfico de influencias y prebendas asociadas el uso del Es64

1er. índice de Transparencia de las Entidades Públicas

tado para la acumulación privada. Se relacionan también con la escasez de vías de comunicación y participación de la ciudadanía. Durante las labores de solicitud de la documentación relativa a las compras, las dificultades confrontadas en la mayoría de las instituciones para preparar los documentos con las informaciones solicitadas y la insuficiencia de la documentación claman la urgente necesidad de organizar, institucionalizar y sistematizar de manera apropiada los procesos relacionados con las compras y licitaciones así como su idoneidad y transparencia. Durante la etapa de recolección de los datos, a principios del mes de julio de 2007 salió a la luz pública una situación que se viene repitiendo durante más de treinta años: el deterioro de costosos equipos médicos que han sido comprados y no se utilizan. Personalidades como el Rector de UNIBE e importantes columnas de opinión en el periódico Hoy llamaron la atención de lo reiterativo del caso y de la necesidad de esclarecer la denuncia hasta las consecuencias previstas en nuestra legislación, pero además proclamaron la urgencia de un sistema de compras transparente y de seguimiento al uso equipos médicos. La nueva legislación puede crear oportunidades, pero las resistencias y dificultades serán también de importancia y previsibles, por lo cual el tema amerita la atención de las organización que ejercen control ciudadano. 65

1er. índice de Transparencia de las Entidades Públicas

•

Entre las áreas de mayor debilidad se observa la relativa a la profesionalidad de los recursos humanos y a los mecanismos de evaluación, selección, promoción y remoción de los empleados públicos, pese al papel dinamizador de la Oficina Nacional de Administración de Personal. El promedio alcanzado es de 9.20 sobre un puntaje máximo promedio de 40, con la SET obteniendo la mayor ponderación (24) y la SEE y la SEA obteniendo 0. Los departamentos de recursos humanos exhiben un déficit de transparencia significativo en el manejo de la nómina, los salarios y los incentivos, que en la mayor parte de las instituciones es un secreto de Estado, así como una sustancial falta de liderazgo. En realidad, y en congruencia con el modelo clientelista, continúan siendo departamentos de personal, en su mayoría favoreciendo la discrecionalidad en el manejo del empleo público, más que organismos vinculados a una gestión moderna de los recursos humanos. Este constituye otro gran reto del proceso de transparencia en la R.D. Es de destacar las dificultades de las instituciones públicas para dar a la publicidad la nómina, a pesar de que su publicidad es obligatoria por ley. En general, las instituciones presentaron obstáculos para proporcionar la nómina que incluyera los “incentivos” y “complementos”, práctica que se ha puesto de boga en los últimos años. Esta falta de transparencia frustró el 66

1er. índice de Transparencia de las Entidades Públicas

propósito de proceder a documentar la “brecha salarial” y confiamos en que en una próxima entrega de este IT sea posible la documentación de la brecha salarial.

1er. índice de Transparencia de las Entidades Públicas

Gráfico 3. Factor Institucionalidad alcanzado en las instituciones según el Índice de Transparencia de las Entidades Públicas en República Dominicana, ITEP-RD 2007 (datos ponderados). 35 30

27.2

26.8

20.7

19.9

19.1 13.7

12.3

3.9

5 0

SEOP

PGR

SET

SEE

SEMARN

SESPAS

SEREX

SEA

Factor Institucionalidad (de un puntaje máximo de 40, el promedio de las instituciones fue de 18): - Existencia y cumplimiento de reglamentos - Existencia, y cumplimiento de planes estratégicos y de mejoramiento - Evaluación del desempeño y riesgos en el empleo público - Riesgos en la contratación - Evaluación de la institución por mecanismos de control - Ejecución de modelos y sistemas de calidad - Declaraciones juradas de bienes - Sistemas informatizados y nuevas tecnologías de información y su uso - Participación social

1er. índice de Transparencia de las Entidades Públicas

•

Las interpretaciones de las variaciones de las entidades públicas en torno al factor Investigación y Sanción son sumamente interesantes. Los datos revelan a este factor de Sanción e Investigación dentro de un panorama desolador tanto en la Secretaría de Relaciones Exteriores, Agricultura y Medio Ambiente, las cuales obtuvieron un puntaje de cero sobre un puntaje total de 15. Sin embargo, la PGR obtuvo en Sanción e Investigación un puntaje muy cercano al máximo de (13.3), lo cual da cuentas de que, aún en el entramado institucional de permisividad de inconductas y tolerancia a irregularidades y a pesar de todas las resistencias, es posible introducir iniciativas de investigación y sanción como evidencia el caso de la PGR.

1er. índice de Transparencia de las Entidades Públicas

Gráfico 4. Factor Sanción e Investigación por instituciones según el Índice de Transparencia de las Entidades Públicas en República Dominicana, ITEP-RD 2007 (datos ponderados).

13.3 11.2

9.4

7.3

5.6

6 4 2 0

0 PGR

SEOPC

SET

SESPAS

SEE

SEMARN

0 SEREX

0 SEA

Factor Sanción e Investigación (de un puntaje máximo de 15, el promedio de las instituciones fue de 5.8): - Investigación y sanción de faltas o comportamientos indebidos. - Sanciones de control interno disciplinario.

•

En cuanto a la gestión de la información, elemento crucial para facilitar el acceso, disponibilidad y calidad de la información, pueden plantearse varios puntos importantes. Si bien la Ley General de Libre Acceso a la Información Pública ha constituido un significativo paso de avance para el proceso de transparencia, la recepción, canalización, tramitación y respuesta a la demanda de información es muy lenta en 70

1er. índice de Transparencia de las Entidades Públicas

la mayor parte de las instituciones. Aún cuando existió voluntad política para ofrecer buena parte de la información solicitada, prevalecen altos grados de desorganización interna de la información, fragmentación institucional y falta de coordinación, los cuales ralentizan la disponibilidad de la información y el cumplimiento del plazo establecido por la ley, afectando el proceso de transparencia. En la realidad dominicana, la obtención de logros tangibles en la transparencia y publicidad de los actos de gobierno no se motoriza tanto con la apertura de las OAI –a pesar de su importancia –como en los cambios de la gestión documental. La aplicación de este Índice de Transparencia pone de relieve la centralidad que tiene la instalación de una moderna y eficaz gestión pública documental que permita en el día a día el desarrollo de eficaces actividades administrativas y técnicas encaminadas a la planificación, manejo y organización de la documentación pública, con el objetivo de facilitar su utilización. En otros países estos cambios en la gestión han sido promovidos por el liderazgo político y por la incipiente tecnocracia y han contado con legislaciones apropiadas sobre los archivos públicos, mediante las cuales se responsabiliza al funcionario público y se normativiza la adecuada creación, mantenimiento y disponibilidad de los archivos públicos. 71

1er. índice de Transparencia de las Entidades Públicas

•

Los responsables y las Oficinas de Acceso a la Información también constituyen un paso de avance, y en algunos casos es importante la diferencia entre instituciones con RAI e instituciones sin RAI en la recepción, canalización, tramitación y respuesta de demanda de información o en la oferta de información en la página Web. No obstante, la existencia de RAI o de OAI no garantizan de por sí un grado importante de logros en materia de transparencia, como lo ilustra el caso de la SEA. Existe el caso de la SEREX, que sin tener designado un RAI canalizó y respondió a la demanda de información del IT con prontitud. La SEMARN, en la que tampoco se ha designado RAI, tiene una página Web dinámica, que puede actuar como catalizadora del proceso de transparencia. Además de la existencia de RAI y la OAI, son significativas para la transparencia la voluntad política de las autoridades máximas de la institución, el grado de organización de la información, el uso proactivo de herramientas de informatización y soluciones de automatización, el grado de coordinación interna, así como de empoderamiento del RAI y el relacionamiento con la ciudadanía, factores que gravitan en la celeridad del proceso de transparencia en cada institución. Los cambios en el marco normativo y jurídico de la transparencia son relevantes para garantizar sus procesos, en la medida en que sean aplica72

1er. índice de Transparencia de las Entidades Públicas

dos. No obstante su importancia, la continua sobreposición de leyes, decretos y reglamentos con escasa distancia temporal entre ellas no permite que se completen los procesos de instalación y funcionamiento de los sistemas que permiten concretar el marco jurídico y normativo. Esto genera incertidumbres, parálisis, negligencias, y yuxtapone procesos que obedecen a distintas iniciativas de distintos gobiernos o dentro de un período gubernamental, generando especies de cortocircuitos o afirmando la distancia entre la norma y las prácticas.

Esta edición del libro

1er. índice de Transparencia de las Entidades Públicas

se terminó de imprimir en los talleres gráficos de Editora Mediabyte, S.A. en Noviembre de 2007.