#111 水域遊憩案議題手冊 by PDIS.tw

開放政府第 111 案協作會議「廢除發展觀光條例36、60條，真正開放水域遊憩活動！」連署案

議題手冊

PDIS 主持團隊、交通部共同編撰

Part 1 議題手冊的定位？議題手冊的定位，在於提供「多元觀點」和「基本資訊」，而非針對本議題的完整研究論述。議題手冊的內容，主要摘錄自主、協辦部會針對本議題的研析資料或多方利害關係人的訪談紀錄，不等同於部會立場。為了讓議題討論能立基於「知情」（Informed），公共數位創新空間（Public Digital Innovation Space，PDIS）的主持團隊協助主、協辦部會整理手冊，內容經過與相關單位校稿，濃縮此議題的相關資訊，希望可以幫助大家了解議題。本議題手冊亦提供線上版1，歡迎參考。

Part 2 協作會議是什麼？開放政府聯絡人協作會議是一個定期會議平臺，目的是希望在行政院各部會與關注特定議題的利害關係人之間，建立溝通與協作的機制。同時，透過主持引導，政策設計和工具實作，從中落實開放政府的精神。本次議題，源自國發會「公共政策網路參與平台」提案連署通過，在開放政府聯絡人（Participation

Officers，PO）月會上，由各部會的開放政府聯絡

人投票入選，進入PDIS小組所帶領的協作會議。 ■ 協作會議的目的： ● 藉由實作工具和政策設計的融合，讓各部會熟悉開放政府精神。

議題手冊：https://cm.pdis.nat.gov.tw/111

● 透過協作釐清議題的爭點，協助主協辦機關聽取多元意見，打造公私夥伴關係，並儘可能尋找可行的解決方案。 ■ 協作會議可以做到 & 不會做到：透過協作會議，預期可以對齊爭議焦點、理解問題面向，獲致初步構想。主協辦機關可以參考協作會議成果，本於職權接續辦理。協作會議作為溝通的平台，並不會作成政策裁示或命令，也不會指示或要求相關部會進行特定的政策規劃或具體執行。負責開放政府業務的政務委員，得向院長及其他政務同仁報告協作會議情形，以提供決策或議題相關政務委員政策規劃的參考。每次協作會議的產出結果的狀態不同。不論是否能達成全體共識、部分共識，或僅達到各方意見交流，討論過程將透過「逐字稿」、「線上數位白板」等方式「完整紀錄」及「公開」，留下完整的政策討論軌跡，幫助政府和民間各界更瞭解這個議題，並在制度調整時作為參考。 ■ 想了解更多？歡迎參考：歷次協作會議相關紀錄2、《一場協作會議是怎麼開的》3及PDIS 工作誌4、PO網站5。

歷次協作會議相關記錄：https://cm.pdis.nat.gov.tw/

一場協作會議是怎麼開的：https://pdis.tw/38aj4m9

PDIS工作誌：https://pdis.nat.gov.tw/zh-TW/blog/

PO網站：http：//po.pdis.tw/zh-TW/

■ 協作會議討論原則

Part 3 本次議題內容一、本次協作會議案由本次協作會議，是由李元治提案，2021年9月22日開始在公共政策網路參與平台上連署「廢除發展觀光條例36、60條，真正開放水域遊憩活動！」，提案人認為台灣許多水域遊憩活動都被無理的地方政府公告限制，發展觀光條例36條、60條，讓台灣的水域遊憩活動發展窒礙難行，因此提出以下訴求： ● 廢除發展觀光條例36條、60條，避免地方管理機關怠惰，任意限制水域遊憩活動、用禁止取代管理！ ● 發展觀光條例36條、60條得以廢除之前，觀光局應即刻修正其子法“水域遊憩活動管理辦法”，新增條文：“水域遊憩活動管理單位發布公告之前，應報由中央主管機關（觀光局）核定”。 ● 體育署應比照 “登山活動應注意事項”、“辦理溯溪活動應注意事項”，訂定水域活動應注意事項，積極促進水域活動健全發展。水域活動是全民運動，不應該僅只被視為觀光遊憩活動，更不應該受到無理的限制。 ● 水域活動管理單位不見得有水域知識的專才，請務必在訂定相關規範之前，參酌專業團體意見以及取得第三方學術單位研究報告作為依據。 ● 水域是大家的！遊憩活動與動力船隻如有互相干擾，應該互相避讓（參考“國際海上避碰規則”），而非濫用發展觀光條例36條，限縮水域遊憩活動範圍，讓動力船隻獨佔水域。 ● 全力支持環境保育！請水域主管機關確實利用保育相關法規，平等規範所有對象。不是只有水域遊憩活動可能干擾環境，其他觀光用或漁業用的動力船更不能免受規範！該案於110年10月29日獲得5,177位網友附議通過門檻，並經由行政院開放政府聯絡人機制，在獲得110年11月1日開放政府聯絡人工作推動會議的投票通過後，始進入籌備階段。惟因疫情嚴峻所致，延期至今辦理協作會議。

依照現行的協作會議籌備流程，主辦機關進行了提案人及多元利害關係人訪談，蒐集多元意見，並盤點與本提案有關的資料，好讓問題面向能在事前被瞭解，藉此深化討論基礎。為釐清本提案的訴求和討論範圍，行政院PDIS小組與相關部會進行數次工作會議、會前會等討論，蒐集對齊各部會針對本次議題的理解和分析。

二、多元的觀點 JOIN平台提案下方，網友們熱烈響應，因此PDIS協助彙整Join平台提案下方較具差異性的網友留言，供讀者初步參考：贊成論點

其他想法

台灣四面環海，現在卻住著怕水的子民，極度的諷刺。以呵護之名行洗腦控制之實只會培養出軟弱怕死的人格。政府應該積極的開放水上活動，教育人民水上活動如何避免風險與危害，培養出勇敢的子民。

我完全支持開放水域的想法，就跟開放山林一樣但連署的內容我覺得不適合相信大家的想法都是不要亂禁止水域活動，主管機關應該做的是管理而不是禁止。因此在「水域遊憩活動管理辦法」裡加台灣四面環海，卻以限制水域活動方式避上「原則開放，如需要管理或禁止需參酌免風險，根本是逃避問題的做法。應該教專業團體意見以及取得第三方學術單位育人民如何去面對各種水域活動，讓人民研究報告作為依據…」等的說明，以達到在面對各種水域活動時有正確的安全觀主管機關亂禁一通的現況。念。不支持廢除「發展觀光條例36條、60條」，因為如果有看完整條文，內容著重的是保我也贊同（過去為縣市政府負責水域遊憩護水域環境及資源條件，以及從事水上摩活動管理人員），商港區域有商港法，漁港托車、潛水、獨木舟、泛舟等活動對於裝區域有漁港法，相關水域遊憩活動限制在備要求跟營利業者該遵守的規範。商港法漁港法規定就好，再說，國家已經白話文：我支持開放水域、但該廢除的不有海洋委員會，海巡署為他的下屬單位，是觀光條例，是各水域主管機關訂定的標應該由該委員會負責回歸權責單位，不是準要一個半調子無實際實地稽查的觀光單位負責。台灣是個美麗的海島國家那個人都要保護它愛惜它每個人都有享受台灣海域的大自然的權利.台灣的海洋並不屬於哪個團體哪個運動哪個休閒哪個縣市的互相尊重不是很好嗎為何要分誰的又是誰的

另外的想法，認為這兩條例不需廢除，應是修改第六條，督促政府每月至少新增設 (開放、建置)新觀光地區、風景特定區與自然人文生態景觀區、水域遊憩活動區

台灣四面環海，人民有親海的權利，希望不要每次出事後，禁山、禁海、禁空拍，禁止了人民親近大自然的自由。怕權責問題而一昧的禁止，只會製造更多無知的人釀成更多憾事。為何不能正面教育，人民需要的是正確的知識跟觀念。當遇到問題時是解決，而不是掩耳盜鈴視而不見。只有正確的學習與觀念才能享受大自然帶來的美好。

每個人在自然環境都必須為自已安全負責不能因為人為或意外就打好山好水封閉了適當的宣導與導覽措施做得完善之後..就是旅人自行要負責的事了~!! 出事就要國賠是自私行為

海洋政策如同專制國家，如何以民主自居? 不能親近水域的人民，如何能愛護水域? 水深不危險，危險的是無知! 政府怕人民溺水就把水都封了，是何等的不負責? 人民上山下海都該自負責任，政府該做的是教育、救援、保險。教育人民什麼是危險，人民出事應該要有精良的設備進行救援，救了之後應收費，沒錢就應該事先加保，這樣才是健全的政策。接下來只要將岸邊遊憩設施建好，自然就是觀光大國了。我們人民有親水權，開放海域才能了解海洋生態保護生態。海洋安全不能只靠禁止下水，長久禁止下每年還是很多因為海岸海洋能力觀念不足的人死亡，所以需要從所有教育體系去增加海洋課程、泳技、救生訓練單位、設備、安全管理體制保護，然後慢慢開放海域。希望國家別讓台灣更退步了。該教育，讓人民學會風險自負，而不是只會禁止。政府官員不要只挑簡單的做，好好規劃、聽聽專業人士的意見。老話一句，十年樹木百年樹人，要讓人民有完整的意識或許很難，但你不開個頭，永遠都不會改變。臺灣巨嬰們必須要學習風險自負這個基本概念，不要一出事台灣巨嬰或巨嬰家屬無法接受結果，加上下流媒體推波助瀾，以及政府官員怠惰便宜行事，就隨隨便便封鎖了事... 只要大家有正確公民意識，不在意無理取鬧要錢花的巨嬰家屬，巨嬰們就會慢慢學習到吵鬧(媒)糖吃，加上政府必須要與時俱進修改法條，推廣戶外安全教育，教導巨嬰必須學會後果自負的道理。台灣真的不能再養成巨嬰社會，一出事什麼地方都封鎖，台灣就變成名副其實的羊圈了...

不少所謂的秘境被曝光~就被爭相進入破壞後我是覺得~台灣絕大部份人還沒有準備好進去這些地方~最主要是缺乏保護的觀念與知識~不論是對環境或是生態~甚至是自己....台灣很小~生態也很脆弱~若可以的話我還比較希望全數國有自然林地都禁止進入~制定一個分階的資格認證考試~越高階的資格可以進入更多的區域 ~原住民另外再制定一套標準.........在你們專業的人眼中這應該一個愚蠢的想法~ 假設它可行好了~那些官員八成也懶得去思考如何配套與執行~更不用說這很可能會妨礙到將來的土地變更與開發...... 台灣很小~小到沒有地方可供受到你們這些"熱愛大自然"人士侵擾的動物遷徙躲避 ~也完全沒看提案人在保育這方面有任何的建議措施~台灣政府在這方面做的並不好~踏過許多秘境的你有沒有什麼想法對於這方面?如果你不是只會玩的話... 影片裡滿嘴的利益利益利益~我感覺只是在用看似眾人的利益來包藏你個人私慾~ 那些動物們的家越來越小了~要是你的提議不能兼顧到牠們~如果你並不是想要當一個生意人~那我懇請停止你的自私... 另外我不支持也不認為你所謂的自由可以凌駕在別的物種之上... 在這領域相對無能~只會禁止進入的政府 ~反而成為野生動物的另類救贖大自然的存在不是為了服務人類我覺得...人民要有自覺...自己的行為要自己負責...也就是戶外活動的知識和技能學習之後...不是區域是公家管的公家就要保證安全或保證救人...以上人民能保證戶外活動假如發生意外,要自己負責,求援後要負擔救援費用...立法取消"出事就國賠,沒救活救到人就公家要擔責任"這種事(當然基本的建設和管理,公家單位要做到!)...才有可能談下去....不然你要公家開放,出事又要公家負責....公家單位又不是白痴?!

Polis留言為了了解更多民眾的建議，交通部觀光局在111年3月15日於眾開講以Polis蒐集民眾的建議，整理如下：基於遊客安全，水域活動應該要進行管理，但部分管理單位應以符合現代思維用更開放的角度進行管理。

改變「先禁國家」思維，一昧禁止不會讓水域更安全，反而使國人更不懂得如何評估風險，應對風險，降低風險。多打造遊憩下水點，開放港口、開放水域及辦些水上活動競賽才是根本之道。

台灣四面環海，政府本就該積極鼓勵人民向外走，擁抱海洋，我們有那麼一大片美麗的海洋風光，卻只能遠觀而無法親近，這樣太不合理了。海域應該開放觀光及休憩、遊憩活動，針對安全維護的部分當然仍要有提醒及規範，只不過若僅是名義開放，實則有申請就駁回，那就不要演的這麼累了。

1：需要從民眾野外安全教育開始，培養對野外環境認識 2：開始對需要救援的民眾收取全額費用 3：有一套能接受民間第三方審視的危險環境評估機制，什麼有暗流這種不應該是關閉水域的理由

我覺得與其到處禁止，不如將安全教育（如游泳、野外教育等）普及，國外國小就在學游泳，反觀臺灣反而是看學校，完全沒有一個標準，政府應該多聽人民的心聲。

管理者缺乏水域知識,普遍錯誤認知,讓民眾失望. 建議開放衝浪/立槳/劃船/航海專業玩家進入管理機制,任諮詢委員, 無水域經驗者無擔任水域管理的資格,制定許多荒謬可笑的法規,要改!

現今台灣治理文化與氛圍，總是有種因噎廢食、過度保護、短視禁止的習慣，讓這個世代年輕人相對比較不懂得去學習、適應與融入自己生活的環境。愈是不面對與瞭解風險，愈是容易發生意外。

禁止並不能改變水域使用混亂，政府機關對應辦理事項互踢皮球之現況，應該確立水域活動範圍及設置管理機制，統一管理主管機關，中央應立法水域活動之管理事項，不足之處再由各地方政府自治條例補足。

各縣市負責各自水域與編預算，請專家調查並在顯目入口立說明大看板，說明適合的水上活動與時間、可洽詢的週遭店家專家觀光局窗口與聯絡方式、危險注意項目、活動與捕魚界定線、潮流暗礁暗流，每季更新看板辦水域研習營淨灘，設立安全防護、監督與投訴機制，讓地方產官學商民共同擁抱海洋(字數有限制)

以教育國民水域安全替代封閉全民進入水域，建立人民下水前學會評估、下水後時時警惕，離開時帶走垃圾的國民素養，並落實安全自負的觀念。大埔水庫申請函覆駁回原因之一是因為已有業者申請經營當地水域商業活動。水路像馬路，開放專營公車行走，難道行人和自行車都不能走嗎？靠近業者就載警察過來驅離。

三、議題探討根據訪談內容與網友留言與建議，可彙整出下列幾個待深入探討的議題。本此訪談對象包含：提案人台灣開放水域聯盟召集人李元治（以下簡稱提案人）、中華民國海洋運動推廣協會楊秘書長（以下簡稱楊秘書長）、中華水域安全推廣協會、高雄科技大學海洋事務與產業管理研究所助理教授丁國桓（以下簡稱丁教授）、台北海洋科技大學航海系助理教授方凱弘（以下簡稱方教授）。民眾在進行水域遊憩遇到以下問題值得我們來探討。

廢除發展觀光條例第36條、第60條楊秘書長認同應廢除發展觀光條例第 36 條，若不廢除，將阻礙水域活動的發展。各地的環境條件不同，中央應該訂定原則，由地方政府因地制宜訂定自治條例，才能較有效地讓地方落實水域管理。JOIN平台上亦有民眾認為人民有遷移的自由，當然應該也要包含水域，過時的法條應該要刪除或是修改，政府不應該只是為了怕人民出事而設定固定範圍，只是方便政府便宜行事的消極管理。方教授也認為水域遊憩活動管理辦法》發布各項禁止公告，已偏離原本健全推動水域活動的初衷，應廢除，廢除後，可促使地方主管機關依各自水域特性，因地制宜訂定自治條例，就特定之安全作為或事項加以規範。丁教授則指出管理機關公務人力有限，對於水域遊憩活動不熟悉，以較保守的方式管理，遂依據發展觀光條例第 36 條公告禁止水域活動之區域，關鍵應為該法條被濫用，而非法規條文問題，認為無須修法，而是需要調整管理方式。也有網友贊同應廢除並表示相關水域遊憩活動限制在商港法漁港法規定就好，國家已經有海洋委員會，海巡署為他的下屬單位，應該由該委員會負責回歸權責單位，不是要一個半調子無實際實地稽查的觀光單位負責。交通部觀光局認為，基於遊客安全是發展觀光重要之一環，依據發展觀光條例第36條「為維護遊客安全，水域遊憩活動管理機關得對水域遊憩活動之種類、範圍、時間及行為限制之，並得視水域環境及資源條件之狀況，公告禁止水域遊憩活動區域...」授權訂定水域遊憩活動管理辦法，除水域遊憩活動管理機關基於維護遊客安全需要，所公告之活動（種類、範圍、時間、行為）限制規定或禁止活動區域，且無其他目的事業主管機關依該管法令公告管制事項之水域外，原則上民眾得從事各項水域遊憩活動，並應遵守該管理辦法規範。各水域遊憩活動管理機關所訂定之相關管理公告受水域環境、歷史背景等

綜合條件評估分析後所作決定，惟因時空背景、環境條件、民情變化或國人風險觀念提高等因素，後續仍可以依實際狀況滾動檢討修正。訂定水域活動應注意事項提案人認為，體育署應比照「登山活動應注意事項」、「辦理溯溪活動應注意事項」，訂定水域活動應注意事項，積極促進水域活動健全發展。水域活動是全民運動，不應該僅只被視為觀光遊憩活動，不應該受到無理的限制。亦有網友則認為水上運動主管機關不應該是觀光局，應該是體育署。方教授在訪談中則表示，應依《國民體育法》第 20 條，訂定水域活動應注意事項，從發展觀光角度推動水域遊憩，從全民運動的觀點推廣水域活動。交通部觀光局認為，水域遊憩活動管理辦法係依發展觀光條例第36條授權所訂，屬法規命令，如依提案人建議由教育部體育署訂定「水域活動注意事項」，則注意事項屬行政指導性質，依行政程序法第165條規定：本法所稱行政指導，謂行政機關在其職權或所掌事務範圍內，為實現一定之行政目的，以輔導、協助、勸告、建議或其他不具法律上強制力之方法，促請特定人為一定作為或不作為之行為。其所訂事項因缺乏法律依據，而難以對水域遊憩活動管理發揮強制力。禁止事由欠缺依據大多數民眾皆認同應開放水域，讓台灣人更加親水。提案人認為國內多處地方政府設立禁止水域活動的區域，基本上無專家學者背書，亦無統計數字，缺乏依據。楊秘書長、丁教授認為目前問題為中央主張「原則開放、例外禁止」，到了地方政府執行時卻變成「原則禁止、例外開放」作法相悖，形成矛盾情形。活動區域劃問題提案人認為以浮具類型進行活動專區劃設是不合理的，劃分後無法符合使用者實際使用需求；且實際進行水域活動時，並不會時刻關注是否越界，不僅讓使用者難以依循，管理者也很難執法。楊秘書長則認為應依專家認證針對水域進行允許與禁止區域的劃分外，並認為活動分區管理仍屬必要，目前水域遊憩活動人口尚不多，尚未出現爭搶活動區域的問題，倘未來水域活動的人口增加，若不做分區管理將會出現紛爭。丁教授則認為有些水域以浮具類型分區，無法符合實際使用需求，建議分成動力或無動力浮具活動

範圍劃分即可。並建議各縣市的環境、條件不同，應因地制宜訂定自己的自治條例，且針對人、活動、器材、場域建立分層管理規範。另外也有網友認為，各種水上運動所需的環境條件相差甚遠，實在無法以單一分類標準歸類各種等級，仍建議應統一開放。申請流程繁瑣丁教授指出，目前有些管理機關尚無訂定水域活動申請程序，或是申請窗口不明，因某些場域可能存在兩個不同業務的主管機關，容易出現權責劃分不明或外界不清楚的權責劃分問題。提案人建議比照愛河管理方式，未來進入水域活動區域，透過掃 QR code 的方式即可完成個人資料登陸，避免太繁複的規定和申請。

讓民眾參與訂定水域遊憩規範為了避免上訴水域遊憩活動管理機關政策與民眾有落差，水域遊憩民眾認為應開放讓民眾共同參與訂定規範。提案人建議召開公聽會或論壇等方式，邀集地方政府相關單位、專家、學者、民間相關團體，檢視討論現有水域管理問題。另外楊秘書長建議，各地方政府可成立水域管理產學專家團，由水域研究學者及產業界專家、玩家組成。由專家團共同訂定相關規範，再進行公告實施。方教授建議後續相關水域活動管理規範應依《行政程序法》進行預告，且依行政程序法舉行公聽會，並於每年國家海洋日（6/8）固定舉辦水域相關論壇。丁教授則建議各地方政府在訂定規範時，應該主動邀請玩家、使用者參與討論，先與使用者進行訪談，避免因為管理者缺乏水域知識而發布實施後，後續產生許多窒礙難行的問題。積極管理提案人建議海岸提供免費登記救生衣出借服務、建置風浪管制標準。丁教授建議於自治條例中針對不同使用者類型進行管理規範訂定：如可分成營利型、非營利型、活動型訂定不同的水域活動申請審查機制、罰則等。方教授建議中央亦可比照《登山活動應注意事項》、《辦理溯溪活動應注意事項》，訂定水域活動應注意事項，從發展觀光角度推動水域遊憩，從全民運動的觀點推廣水域活動。且應開始對需要救援的民眾收取全額費用，並有一套能接受民間第三方審視的危險環境評估機制。

積極推廣提案人認為政府應從民眾一般親水常識教育、水域、氣象等資訊公開、親水注意事項警示告示牌、培養志工，鏈結當地玩家成為救難體系的一部份，並透過參考國外案例訂定一些標準進行規範。中華水域安全推廣協會認為水域活動管理有一大部分應思考安全問題，目前大眾普遍對水的觀念薄弱、政府水域活動安全的宣導影片的宣導成效亦相當有限，建議水域安全教育應該從小扎根，透過教導民眾對水的認識、瞭解，建立正確的玩水觀念，降低意外發生的機率。丁教授期望培養志工、鏈結當地玩家及 NGO 組織形成安全巡守/救難體系：除了岸上的硬體設施外，安全巡守方面，可以跟在地的 NGO 組織合作，形成安全管理體系，降低公務人力負擔又可提升管理效率。許多網友也認為，政府應該積極的開放水上活動，教育人民水上活動如何避免風險與危害，培養出勇敢的子民。

四、本次協作會議預計聚焦主題經釐清和彙整各方意見的過程，本次會議聚焦探討如何讓民眾參與水域遊憩活動管理，並以下列問題意識為核心：

核心問題：「水域遊憩活動管理機關應如何讓利害關係人參與水域遊憩活動管理?」

五、小結綜上，議題手冊嘗試將不同的意見和部會提供資料、訪談意見，並收集了眾開講、Polis 等意見，並不代表政府單位既定立場，而是希望能幫助協作會議參與者，以及更多關心本次議題的夥伴，能在「知情」討論的基礎上，更有效地溝通對話。

附錄一、心智圖 https://miro.com/app/board/uXjVOADC5n0=/

附錄二、訪談紀錄訪談對象一：台灣開放水域聯盟召集人-李元治(提案人) 訪談時間：111.03.01(二)，上午 9:30 訪談紀錄： 1. 關於水域活動管理之民眾參與方式問：提案人及連署人主張開放水域-責任自負，惟現行「水域遊憩活動管理辦法」係考量民眾水域活動安全而訂定，請問您認為目前水域遊憩活動管理存在哪些問題?應該如何徵詢外界意見訂定規範，以使水域活動者認為是較友善的管理方式? 答： • 新聞報導開放戶外山林水域卻造成出事率增加，這反應出山林、水域遊憩活動管理最關鍵的問題是台灣民眾普遍走進山林、水域的知識能力及素養不足，政府宜結合民間力量，開放適當場域鼓勵人民親水，普及民眾水域安全教育，全面提昇國人安全走向戶外的能力。 • 有關徵詢外界意見訂定規範，建議召開公聽會或論壇等方式，邀集地方政府相關單位，相關領域專家或學者、民間相關團體，檢視討論現有水域管理問題，各單位進行問題整合，針對法令、規範公告重新檢討，以利台灣早日成為一個成熟的海洋國家。 2. 關於禁止水域活動範圍劃設的爭議問：目前部分地方政府以防止戲水意外為由，依據發展觀光條例第 36 條、水域遊憩活動管理辦法第 6 條公告禁止水域遊憩範圍，有關禁止水域活動範圍之劃設的合理性，您的看法為何?能否提出劃設建議條件或參與方法供政府制定規範或執行機制建立之參考? 答： • 目前國內多處由地方政府設立禁止水域活動的區域，基本上是無專家學者背書，也多無統計數字可循，欠缺科學依據，難以令人信服。舉例如花蓮的七星潭，長達十公里以上的海岸被公告禁止水域活動，應該修正 ( 其實可考慮對”奇萊鼻”劃為禁區即可 )。而宜

蘭南澳長達二十公里以上的海岸公告禁止水域活動，建議廢止。( 因為極端氣候海象所造成的溺斃事件便禁止水域遊憩，其實是不太合適的。 ) • 目前以浮具類型進行活動專區劃設是不合理的，許多區域的規劃顯然並不瞭解使用者需求而隨意劃分，使得劃分後無法符合實際使用需求；且劃設範圍雖有座標範圍，但實際進行水域活動時，並不會時刻關注自己是否越界，這樣的規定不僅讓使用者難以依循，管理者也很難執法。倘真要以浮具種類區分活動範圍，建議未來有較多人同時使用同一水域時，再透過徵詢專家的方式進行分區規劃，現階段並無太多人潮，應無需劃分。 • 建議透過軟硬體配套方式開放水域一、海岸提供免費登記救生衣出借服務: 目前國內一些臨近水域的遊客中心有提供免費出借救生衣給遊客的服務，但只局限在少數幾個點才有。而全國不管熱鬧或偏僻的海岸都有岸巡安檢所及哨所，安檢所目前為民眾有提供鐵馬驛站服務，不妨再進一步於安檢所設置救生衣的登記出借，增進遊客戲水安全。二、海岸上遊戲規則的建立: 1) 補強岸上的警告標誌或安全宣導 : 針對一些海域具有特殊水文的，例如”離岸流”或 ” 陡降型海岸”的潛在危險之介紹，應設置解說牌於海岸明顯出入口，普及民眾相關水域知識及對危機的應對方法。2019 年 9 月發生騎沙灘車民眾在神祕沙灘被捲入大海溺斃，該處海岸由於有密集的海蝕洞，頗富盛名，吸引許多遊客慕名前去，那邊的海域就屬於陡降型海岸，但直到上述事故發生後才增設了告示牌。中央政府應該再調查全國各地可能需要設置告示牌，卻尚未設置的區域，補好漏洞。 2) 建置風浪管制標準:例如海岸區域達到大浪，陣風力達到 9 級以上，或有長浪預報，安檢所就應廣播警告海岸上的民眾。而進一步達到猛浪或強陣風時，岸巡人員開始主動封鎖海岸，在重要海岸出入口拉封鎖線。國內很多民眾不諳水性，對風浪的潛在危險不了解，若能在海岸建置警告標誌更好，例如岸巡人員視海況風況的變化，在進出海岸出入口明顯處，升起不同顏色的風標。好天氣好海況時放綠旗，即將轉壞時放黃旗，已經不適合踏浪戲水的壞浪況及強風時放紅旗……等，以供民眾辨視是否進入海岸之依據。

3) 廢除事先申請或簡化程序:目前許多水域欲進行水域活動需提出申請，但實際提出申請卻又遭到拒絕。建議比照愛河目前的管理方式，未來進入水域活動區域，透過掃 QR code 的方式即可完成個人資料登陸，太繁複的規定和申請，限制人民在水上的活動，也使得水域活動無法蓬勃發展。 3. 未來水域遊憩管理的部分，在部分相關議題研討會仍有不同之主張與看法，若在不廢除法規的前提下，產官學三方如何共創三贏的管理機制? 答： • 優先解除明顯不合宜的水域禁令，以開放取代封鎖，能顯著增加從事水域活動民眾的人口數，厚實海洋國家基礎。而從事水上活動的人口多了，水域活動普及了。民眾從小就看多了，對水域環境會有比較豐富認知及經驗，也就比較能懂得在大自然中趨利避害。 • 政府應從民眾一般親水常識教育、水域/氣象等資訊公開、親水注意事項警示告示牌、培養志工，鏈結當地玩家成為救難體系的一部份，並透過參考國外案例訂定一些標準進行規範，例如風浪達幾級，不宜出海、夜間水域活動安全標準等，健全軟硬體設施，落實水域管理，而非以禁止方式代替管理。

訪談對象二：中華民國海洋運動推廣協會楊秘書長訪談時間：111.02.24(四)，下午 3:30 訪談紀錄： 1. 關於水域活動管理之民眾參與方式問：提案人及連署人主張開放水域-責任自負，惟現行「水域遊憩活動管理辦法」係考量民眾水域活動安全而訂定，請問您認為目前水域遊憩活動管理存在哪些問題?應該如何徵詢外界意見訂定規範，以使水域活動者認為是較友善的管理方式? 答： • 目前的問題是中央主張「原則開放、例外禁止」，但地方政府卻依據發展觀光條例第 36 條禁止許多水域進行水域遊憩活動，變成「原則禁止、例外開放」，出現矛盾之處。 • 建議各地方政府可成立水域管理產學專家團，由水域研究學者及產業界專家/玩家組成。由專家團共同訂定相關規範，再進行公告實施。惟為避免產生爭議，亦應訂定產學專家的挑選原則。 • 建議可仿效開放山林的作法逐步推動開放水域。 2. 關於禁止水域活動範圍劃設的爭議問：目前部分地方政府以防止戲水意外為由，依據發展觀光條例第 36 條、水域遊憩活動管理辦法第 6 條公告禁止水域遊憩範圍，有關禁止水域活動範圍之劃設的合理性，您的看法為何?能否提出劃設建議條件或參與方法供政府制定規範或執行機制建立之參考? 答： • 對人民來說，沒有實質的禁止標準或可令人信服的理由便任意設立禁止水域活動公告是不合理，也是難以令人接受的。 • 建議:為利管理，我認為仍可劃分可活動區及禁止活動區，但是，禁止活動區應有禁止的標準，例如經專家確認有絕對危險性及需保護/保育自然生態的水域，其他水域若無具體理由，則應該開放。

3. 未來水域遊憩管理的部分，在部分相關議題研討會仍有不同之主張與看法，若在不廢除法規的前提下，產官學三方如何共創三贏的管理機制? 答： • 除了訂定禁止水域活動的標準/理由外，我認為也應該加強溝通，化解歧異，讓管理者與使用者可在溝通時異中求同、同中求異。 • 在管理上，除了前面提及依專家認證針對水域進行允許與禁止區域的劃分外，就像道路，有分快車道、慢車道、人行道等，我認為活動分區管理仍屬必要，目前水域遊憩活動人口尚不多，尚未出現爭搶活動區域的問題，倘未來水域活動的人口增加，活動場域的需求也會增加，若不做分區管理，將會出現紛爭，也會讓場域失去秩序，成為管理者的一大難題。 • 我認同廢除發展觀光條例第 36 條，因為倘 36 條不廢除，地方將繼續使用這條法規公告水域禁令，如同前述所言，無理由的禁止並非管理，與中央的「原則開放，例外禁止」相牴觸，且將阻礙水域活動的發展。各地的環境條件不同，中央應該訂定原則，由地方政府因地制宜訂定自治條例，才能較有效地讓地方落實水域管理。

訪談對象：中華水域安全推廣協會訪談時間：111.02.23(三)，上午 10:00 訪談紀錄： 1. 關於水域活動管理之民眾參與方式問：提案人及連署人主張開放水域-責任自負，惟現行「水域遊憩活動管理辦法」係考量民眾水域活動安全而訂定，請問您認為目前水域遊憩活動管理存在哪些問題?應該如何徵詢外界意見訂定規範，以使水域活動者認為是較友善的管理方式? 答：我認為水域活動管理有一大部分應思考安全問題，目前一個較關鍵的問題是大眾普遍對水的觀念薄弱、政府水域活動安全的宣導影片的宣導成效亦相當有限。設想，倘若大家都諳水性、對水的知識有所了解，當進行水域活動時，自身的安全性將提高。因此，建議水域安全教育應該從小扎根，透過教導民眾對水的認識、瞭解，建立正確的玩水觀念，降低意外發生的機率。 2. 關於禁止水域活動範圍劃設的爭議問：目前部分地方政府以防止戲水意外為由，依據發展觀光條例第 36 條、水域遊憩活動管理辦法第 6 條公告禁止水域遊憩範圍，有關禁止水域活動範圍之劃設的合理性，您的看法為何?能否提出劃設建議條件或參與方法供政府制定規範或執行機制建立之參考? 答：有關水域活動範圍劃設問題，我認為影響變因太多，如海岸地形、水流、潮汐、海象等，這些都是變動的，就像海岸地形是會變動的，應該很難依據一些標準去做劃設，因此，我還是認為應該就水域活動安全本質，將大家把水的知識建立起來，積極推廣水域活動的正確觀念，即可自行依照不同場域及現場狀況判斷是否該下水、下水時應注意哪些事情，發生溺水意外的比例降低，水域應可逐漸解嚴。 3. 未來水域遊憩管理的部分，在部分相關議題研討會仍有不同之主張與看法，若在不廢除法規的前提下，產官學三方如何共創三贏的管理機制?

答：我覺得應該漸進式的開放水域，首先應針對前面提及的”建立民眾對水的正確觀念” 開始，先強化個人水域活動安全的知識，當民眾安全觀念被強化時，官方便可以不用管制太多，而是針對較有風險的場域設立注意事項的公告，提醒玩家注意安全，由玩家自行判斷下水的合適性，對民眾而言，亦有更大的自由度可以進行水域活動。

訪談對象四：高雄科技大學海洋事務與產業管理研究所助理教授丁國桓訪談時間：111.03.03(四)，下午 4:00 訪談紀錄： 1. 關於水域活動管理之民眾參與方式問：提案人及連署人主張開放水域-責任自負，惟現行「水域遊憩活動管理辦法」係考量民眾水域活動安全而訂定，請問您認為目前水域遊憩活動管理存在哪些問題?應該如何徵詢外界意見訂定規範，以使水域活動者認為是較友善的管理方式? 答： • 目前管理的問題： 1) 地方管理人力及其對水域活動認知有限各地方政府管轄水域幅員遼闊，管理機關公務人力有限，此外大部份公務人員對於水域遊憩活動的專業知識與使用者的需求不甚了解，一但發生憾事亦可能衍生家屬要求國賠等官司問題。為了避免上述情況，因此多選擇以較保守的方式進行管理，遂依據發展觀光條例第36條公告禁止水域活動之區域，故其關鍵原因應為該法條被誤解及不當使用，而非法規條文問題，因此建議無須修法，而是需要強化公務人員的水域活動實務與專業知識，以及法學素養。 2) 水域活動申請程序問題持平而論，玩家也想合法的從事水域活動，儘管行政院海洋委員會已統整現行各單位的申請平台，可在一站式網站查尋（https://ocean.taiwan.gov.tw/），惟目前有些管理機關尚無訂定水域活動申請程序，或是申請窗口不明，因某些場域可能存在兩個不同業務的主管機關，容易出現權責劃分不明或外界不清楚的權責劃分問題，如：欲在日月潭進行水域活動，一般民眾認知是向日月潭國家風景區管理處提出申請，但實際上是需先向台電提出申請，審核通過後再複知日月潭國家風景區管理處。 3) 中央主張與地方作法相悖，形成矛盾情形

發展觀光條例制定目的為「發展觀光產業、弘揚傳統文化，推廣自然生態保育意識，永續經營台灣特有之自然生態與人文景觀資源，敦睦國際友誼，增進國民身心健康，加速國內經濟繁榮」。行政院「向海致敬」政策-鼓勵人民「知海、近海、進海」。但地方政府卻禁止許多水域進行水域遊憩活動，顯然中央與地方做法不一致，應該思考政策與管理面應該如何配合，朝共同目標邁進。 •參與模式建議：建議各地方政府在訂定規範時，應該主動邀請玩家/使用者參與討論，或在規範訂定前/公告前，先與使用者進行訪談溝通，以服務使用者的角度進行規範訂定，在相互尊重將可降低爭議，避免發布實施後，後續產生許多窒礙難行的問題。 2. 關於禁止水域活動範圍劃設的爭議問：目前部分地方政府以防止戲水意外為由，依據發展觀光條例第 36 條、水域遊憩活動管理辦法第 6 條公告禁止水域遊憩範圍，有關禁止水域活動範圍之劃設的合理性，您的看法為何?能否提出劃設建議條件或參與方法供政府制定規範或執行機制建立之參考? 答： •目前有些水域以浮具類型分區，無法符合實際使用需求，建議分動力、無動力浮具活動範圍劃分為原則，因為具動力的浮具具排他性，跟無動力浮具使用方式及所產生的衝擊性不同，在同一水域同時使用可能會發生危險，故其使用場域應有所區隔。 •各縣市的環境、條件、社經狀況不同，應因地制宜訂定自己的自治條例，且建議針對人、活動、器材、場域建立分層管理規範。 3. 未來水域遊憩管理的部分，在部分相關議題研討會仍有不同之主張與看法，若在不廢除法規的前提下，產官學三方如何共創三贏的管理機制? 答： •於自治條例中針對不同使用者類型進行管理規範訂定：如可分成營利型、非營利型、大型（或競賽）活動型訂定不同的水域活動申請審查機制、罰則等。 •短、中、長程應完善之機制：短程：申請程序之審查機制建立(分營利型、非營利型、活動型進行審查)

中程：邀請產學專家團(利害關係人)參與水域活動管理規範檢討與訂定長程：跨縣市、跨部會之資訊整合，規劃水上環島路線 •推動國人親水常識教育：與教育單位合作開放水安全教育的活動，從小教育、向下紮根開始。例如自107年起高科大與高雄市教育局和在地NGO組識，每年辦理高雄市青少年開放水安全教育的活動，主要目的就是希望向下扎根，建立國人的親水知識與技能。(參考資料：https://reurl.cc/akQvOX) •培養志工、鏈結當地玩家及NGO組織形成安全巡守/救難體系：除了岸上的硬體設施外，安全巡守方面，可以跟在地的NGO組織合作，形成安全管理體系，降低公務人力負擔又可提升管理效率。建議參考消防單位的義消組織或民間災害防救志願組織模式。

訪談對象五：台北海洋科技大學航海系助理教授方凱弘訪談時間：111.02.24(四)，下午 3:30 訪談紀錄： 1. 關於水域活動管理之民眾參與方式問：提案人及連署人主張開放水域-責任自負，惟現行「水域遊憩活動管理辦法」係考量民眾水域活動安全而訂定，請問您認為目前水域遊憩活動管理存在哪些問題?應該如何徵詢外界意見訂定規範，以使水域活動者認為是較友善的管理方式? 答： 1) 目前存在的問題： • 問題在於中央主管機關對於水域管理採「原則開放，例外禁止」，到了地方主管機關卻變成「原則禁止，例外開放」。例如:宜蘭梅花湖、龍潭湖，目前只有練習、大型活動或競賽才能申請從事水域活動。 • 依《水域遊憩活動管理辦法》發布各項禁止公告，已偏離原本健全推動水域活動的初衷：《水域遊憩活動管理辦法》是發展觀光條例第 36 條的子法，發展觀光條例訂定之目的為「發展觀光產業、弘揚傳統文化，推廣自然生態保育意識，永續經營台灣特有之自然生態與人文景觀資源，敦睦國際友誼，增進國民身心健康，加速國內經濟繁榮」。其中並無提及「安全」二字，但第 36 條卻明訂「為維護遊客安全，水域遊憩活動管理機關得對水域遊憩活動之種類、範圍、時間及行為限制之，並得視水域環境及資源條件之狀況，公告禁止水域遊憩活動區域；其禁止、限制、保險及應遵守事項之管理辦法，由主管機關會商有關機關定之。顯然，其與發展觀光條例之立法意旨不同，故應廢除。 • 廢除後，可促使地方主管機關依各自水域特性，因地制宜訂定自治條例，就特定之安全作為或事項加以規範，回歸地方自治，以使權責相符，人民亦可透過地方議會立即反映民意，予以制衡。 2) 民眾參與方式建議： A. 後續相關水域活動管理規範應依《行政程序法》進行預告

依據行政程序法第 154 條第 2 項之意旨，民眾能事先了解並有參與及表達意見之機會，故建議依各機關研擬之法律及法規命令草案，應至少公告周知 60 日，使各界能事先瞭解，並有充分時間表達意見。 B. 依行政程序法舉行公聽會《行政程序法》2021 年修正草案爰就目前行政機關於作成行政行為前，以舉行公聽會方式，廣泛蒐集各界意見。建議水域活動管理相關公告發布前，依現行行政實務-舉行公聽會方式廣徵各界意見。 C. 每年 6 月 8 日固定舉辦水域相關論壇參照聯合國 2009 年「世界海洋日」，訂立每年 6 月 8 日為國家海洋日，並舉行水域遊憩之相關論壇，徵詢各界意見，形成具體共識，訂定相關規範。 2. 關於禁止水域活動範圍劃設的爭議問：目前部分地方政府以防止戲水意外為由，依據發展觀光條例第 36 條、水域遊憩活動管理辦法第 6 條公告禁止水域遊憩範圍，有關禁止水域活動範圍之劃設的合理性，您的看法為何?能否提出劃設建議條件或參與方法供政府制定規範或執行機制建立之參考? 答： • 以下例子皆是無明確標準進行水域遊憩活動限制的作法，應思考其合理性： 1) 經抗爭後，冬山河允許群眾申請下水划船，但未過數月，原本申請得自天照宮到大閘門，現在又限縮只准許傳藝橋到大閘門，舟友為符合規定，逕自縮短可划船河域，宜蘭縣政府甚至又再公告其他水域禁令。 2) 為進行分區管理，墾丁｢小巴里島岩｣海域規定冬季才准許划船。 3) 花蓮縣政府開會討論如何設置浮球與旗幟座標標示「合法划船海域」，建議應回歸負面表列，清楚標示「限制划船海域」，例如定置漁場等，即無害快速通過。 • 建議應採「原則開放，例外管理」之立法原則，依民國 108 年 1 月 14 日交通部觀光局觀技字第 1084000046 號函辦理。若地方政府主管機關違反者，依《地方制度法》第 75 條規定，對於中央政府對地方自治團體之自治事項及委辦事項行使立法權所制定的自

治法規，其違反憲法、法律及中央法令或逾越權限時，各該中央主管機關，據本條應報行政院對該違法或越權行為予以撤銷、變更、廢止或停止其執行。 3. 未來水域遊憩管理的部分，在部分相關議題研討會仍有不同之主張與看法，若在不廢除法規的前提下，產官學三方如何共創三贏的管理機制? 答： • 航港局現有《公共水域浮具安全使用及活動建議注意事項》針對浮具管理，提供地方政府主管機關諸多建議事項以訂定自治條例。 • 建議中央亦可比照《登山活動應注意事項》、《辦理溯溪活動應注意事項》，依《國民體育法》第 20 條，訂定水域活動應注意事項，從發展觀光角度推動水域遊憩，從全民運動的觀點推廣水域活動。

#111 水域遊憩案 議題手冊

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