開放政府第 63 次協作會議 「內側車道解除速限外加中線速限提高及 增加慢車於內側的罰則」 連署案
議題手冊
PDIS 主持團隊、交通部及內政部共同編撰
Part 1 協作會議是什麼？ 開放政府聯絡人協作會議是一個定期會議平臺，原則上每月舉行二次，於 週五召開，討論特定議題，希望在行政院各部會與關注特定議題的利害關 係人間建立一個溝通與協作的機制，且透過專案顧問導引，從操作中落實 開放政府的思維，熟悉政策設計的理念，演練設計工具的流程。 此次議題在國發會公共政策網路參與平台上經連署通過後，在開放政府聯 絡人月會上，由各部會的開放政府聯絡人（Participation Officers，PO） 經過投票後所選出之議題，因此才會進入PDIS小組所帶領的協作會議， 協助大家討論出後續的可能解法。 ■ 協作會議的目的： ● 協助主協辦機關聽取多元意見，創造機關與機關之間、機關與民眾 間更多的對話機會。 ● 透過協作釐清議題的爭點，並儘可能尋找可行的解決方案。 ● 藉由實作讓各部會逐步熟悉開放政府精神，並導入相關政策思維、 設計與工具。 ■ 協作會議可以做到 & 不會做到： 協作會議的功能，在於協助主協辦機關釐清爭點與事實，評估可能的風險 與困難，分析公眾溝通參與的需求與程序，嘗試找出解決問題的方向等。 但不會作成政策裁示或命令，也不會指示或要求相關部會進行特定的政策 規劃或具體執行。 負責開放政府業務的政務委員，會向院長及其他政務同仁報告協作會議情 形，以提供決策或議題相關政務委員政策規劃的參考。 1
預期透過協作會議，可以對齊爭議焦點、理解問題面向，獲致初步構想。 主協辦機關可以參考協作會議成果，本於職權接續辦理，尤其是視議題需 要進行更完整、正式的開放政府程序。如果因為情勢變化，有再次召開協 作會議的需要，可由開放政府聯絡人（Participation Officers， PO）於 「開放政府聯絡人工作推動會議」提案。 ■ 協作會議的定位 協作會議不會做出政策決議，只會釐清議題，或是提出可能解法，以納入 政府後續政策研議參考。 依據會議狀況，每次協作會議的產出結果的狀態不同。不論是否能達成全 體共識、部分共識，或僅達到各方意見交流，這個過程的討論都將透過完 整「逐字稿」、「線上數位白板」等方式「完整紀錄」及「公開」，留下 完整的政策討論軌跡，幫助政府和民間各方都更清楚這個議題，並在制度 調整時作為參考。 ■ 想了解更多？ 歡迎參考：歷次協作會議相關紀錄1、《一場協作會議是怎麼開的》2及 PDIS工作誌3、PO網站4。
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歷次協作會議相關記錄：https://goo.gl/DYppo2
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一場協作會議是怎麼開的：https://goo.gl/zhTvKX
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PDIS工作誌：https://jk.pdis.nat.gov.tw/blog/
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PO網站：http://po.pdis.tw/zh-TW/
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■ 議題手冊的定位 為了讓議題討論能立基於「知情」（Informed），協作會議召開前，主辦 部會會將議題手冊會與會議通知寄給與會者，以提供更多該議題的事實資 訊和多元觀點。 議題手冊的內容，是從主、協辦部會針對本議題的研析、訪談多方利害關 係人的訪談紀錄以及相關資料彙整而成。 因此，議題手冊的定位，在於提供「多元觀點」和「基本資訊」，而非針 對本議題的完整研究論述。公共數位創新空間（Public Digital Innovation Space，PDIS）的主持團隊協助主、協辦部會整理手冊，內容經過與相關 單位校稿，濃縮此議題的相關資訊，希望可以幫助大家了解議題。本議題 手冊亦提供線上版5，歡迎參考。
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議題手冊線上版：https://bit.ly/2rKuZrY
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Part 2 本次議題內容 ■ 本次協作會議案由 2020年10月6日，網友Hon在國發會「公共政策網路參與平台」上提案 「內側車道解除速限外加中線速限提高及增加慢車於內側的罰則」，希望 能透過不同速限的管制規則分流不同車速的車輛，減少慢車行駛於內側車 道降低車流順暢度，以及其他車輛為了超越慢車遂變換車道而造成的危 險。 因此，網友Hon提出於內側車道應比照德國取消最高速限，中間車道則將 最高速限提高至130km/h，外側車道維持現狀供慢車行駛等建議。本提案 獲得2,286為網友的附議，交通部開放政府聯絡人於「開放政府聯絡人月 會」中自行提案，經投票通過後納入辦理協作會議。 依照現行的協作會議籌備流程，主、協辦機關會進行提案人、利害關係人 訪談以蒐集多元意見，並盤點與本提案有關的資料以打開問題面向、深化 討論。為釐清本提案的訴求和討論範圍，行政院PDIS小組、交通部高速 公路局（下稱高公局）及內政部警政署國道公路警察局（下稱公警局）進 行工作會議、會前會等討論6，蒐集對齊各部會針對本次議題的理解和分 析。接下來，我們將進一步在協作會議中討論與釐清。 依據國家發展委員會《公共政策網路參與實施要點》第8點規定，未成案 之提議，權責機關亦得視需要進行回應。因此，PDIS小組、交通部高公 局及內政部公警局將於2020年3月6日召開協作會議，邀請利害關係人面 對面溝通討論。
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相關會議逐字紀錄請參考下列網址：https://sayit.pdis.nat.gov.tw/speeches
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■ 本次協作會議預計聚焦主題 PDIS主持團隊、交通部和內政部同仁在彙整並釐清各方意見後，本次協 作會議的討論將聚焦於下列範圍，期待各方提供經驗與建議： ● 如何落實內側車道為超車優先使用並在車流正常下須以最高速限行 駛，以提升高速公路交通順暢程度和用路人的安全？ ■ 本次協作會議背景盤點 高速公路的慢速車有其法規定義，而用路人慢速行駛於高速公路上的可能 情境相當多元，提案人認為慢速車會造成外部性，例如使得後方駕駛人必 須變換至中線或外線車道超車，甚或造成道路壅塞等情形。高公局依照法 規持續宣導，公警局近年來也加強宣導及執法，然而構成慢速車取締標準 的執法要件較超速車輛複雜，也較易衍生爭議或申訴案件。 針對本次議題部會訪談了專家學者和第一線執法人員，有關影響高速公路 順暢程度和用路安全性的成因實有不同的看法及管理建議，以下將從慢速 車的法規定義出發，依序介紹相關罰則、執法作為、民眾申訴案件、管理 宣導內容，並彙整受訪的利害關係人意見，希望為與會者提供更豐富的討 論基礎。 【相關法規與執行成果】 高公局表示，目前台灣是依據車輛因素及道路條件分別訂定設計速率，訂 定速限時秉持「速限不得高於設計速率」及「大區段統一速限」之原則訂 定。因各個路段依不同線形及地形（都會區、郊區、平原區、丘陵區、山 區等）而有不同設計速率，行車速度超過設計速率即超過安全範圍，潛在 之危險將大幅提高。
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高速公路行駛速限之現行規定 按交通部「高速公路及快速公路交通管制規則」第8條第1項第1款： 在高速公路最高速限每小時90公里以上之路段，行駛速率低於 每小時80公里之較慢速小型車，......應行駛於外側車道，並得 暫時利用緊鄰外側車道之車道超越前車。 第8條第1項第3款則明訂： 內側車道為超車道。但小型車於不堵塞行車之狀況下，得以該 路段容許之最高速限行駛於內側車道。 第8條第2項也規定： 在交通壅塞時，小型車得不受前項第1款及第3款之限制。 相關罰則 道路交通的管理與處罰，以「道路交通管理處罰條例」為其法源。該條例 第33條第1項第3款規定，汽車駕駛人行駛於高速公路時未以最高速限行駛 於內側車道，得裁處3,000元以上6,000元以下罰鍰；同條第2項規定內車 道應為超車道，超車後，如有安全距離未駛回原車道，致堵塞超車道行車 者，處汽車駕駛人新臺幣6,000元以上12,000元以下罰鍰。 由此可知，針對慢速車占用內側車道之行為，高公局已有較高罰則希望藉 此避免影響交通。 取締原則與執勤作為 高速公路之管理稽查、違規紀錄，由交通勤務警察國道公路警察局依法執 行。根據前述法規，國道公路警察局訂有取締慢速小型車輛不依規定行駛
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外側車道原則，內容包括取締標準、違反事實認定原則、定點執勤方式及 蒐證要領等。 其中，取締慢速車的認定標準，首先必須同時符合「正常車流」7和「無 特殊原因」8此兩個重要條件。在這個前提下，再依主線車道數（二線 道、三線道、四線道、五線道）及車輛行駛速限加以判定、取締。 事實上，高速公路的交通狀況是動態且複雜的，小型車未以最高速限行駛 於內側車道，可能來自於車流壅塞、變換車道或駕駛人有其他須酌量減速 以增加安全距離等種種原因。公警局執法取締時，須以雷射測速器照相加 上連續錄影，證明取締當時車流速度平均值為「正常車流」，且駕駛人未 以最高速限行駛於內側車道時並無「特殊原因」。亦即，舉證資料要能同 時顯示「違規車輛行駛速率」、「使用車道」及「主線車流」的交通狀 況。 公警局現行執法的重點部署主要為定點執勤，並分為： 一、測照勤務 選擇跨越高速公路之陸橋、制高點或適當安全處所，規劃專責警力，利用 雷射測速照相系統，拍攝測速結果及緊臨車道狀況，將慢速車行駛過程全 程錄影，事後檢核取證資料無誤後，逕行舉發。 二、巡邏勤務 於非壅塞路段，機動選擇適當安全執法地點，使用手持式雷射測速器定點 測速及連續錄影，取得慢速車之車速及交通狀況；或使用雷射測速器輔以
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「正常車流」指的是：在最高速限每小時90公里以上之路段，該路段行車速度在於每小時80公里以 上。 8 「無特殊原因」指的是：排除(1)因交通事故及道路施工依臨時或可移動標誌指示或交通勤務警察指 揮。(2)遇有道路障礙，或能見度甚低，或其他駕駛人應減速或酌量增加安全距離之狀況。
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DV攝影機全程錄影，取證慢速車違規過程後，現場攔停舉發或逕行舉 發。 從上可知，相較於取締超速車僅須以駕駛人超越最高速限作為違規認定標 準，取締慢速小型車的構成要件和取締方式都相對複雜許多，而執法後的 民眾申訴率也相對較高。 取締慢速車之申訴資料及流程9 公警局提供106年至108年的取締慢速車申訴資料 年度
取締件數
申訴件數
申訴率 申訴成功率 (申訴件數/取締件數) (撤銷件數/申訴件數)
106
12,061
627
5.2%
2.9%
107
15,013
1159
7.7%
4.6%
108
9,482
810
8.5%
1.7%
此外，從司法院法學資料檢索系統查詢近年關於執法人員舉發駕駛人違反 「道路交通管理處罰條例」第33條「行駛高速公路未依規定行駛車道者— 慢速小型車行駛內側以外車道」之違規情事，但經駕駛人不服提起行政訴 訟的判決10內文看來，當駕駛人因右側車道一直有其他車輛行駛以致無法 駛出內側車道；因為前方車流量較大，或因前方車輛減速，駕駛人減速以 保持安全車距；乃至執勤員警於舉發地點實施「非固定式測速照相」採證 ，違反正當行政程序等情形，皆構成法院撤銷原處分的判決理由。
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公警局有關接獲申訴案件之處理流程簡要說明：一、違規人接獲違規單後向裁決機關提出交通違規事 件申訴，轉由舉發機關公警局查證。二、舉發機關檢視慢速車違規相關證據： （1）影片：確認違規車輛前方車流順暢或有其他事件引起減速，後方是否形成車隊，並排除因變換車 道致安全距離不足或減速之情形。（2）速度資料：確認測速儀器檢驗合格、資料及數值皆正確。（3） 核對車輛：確認車牌、車種、顏色無誤。三、舉發機關將相關資料函復裁決機關，由裁決機關進行裁 決。 10
臺灣宜蘭地方法院106年交字第23號行政判決；臺灣臺北地方法院108年交字第187號行政判決；臺灣 彰化地方法院108年交字第4號行政判決。
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綜上，取締慢速車的構成要件雖較複雜且爭議較大，但公警局仍持續訂定 專案執行計畫。公警局提供資料表示，因慢速車占用內側車道常導致後方 車輛逼車或產生其他危險行為而有糾紛，因此108年規劃的「加強取締惡 意逼車、慢速車執行計畫」，將慢速車、惡意逼車、未保持行車安全距離 等項目列入專案執行，每月定期列管各大隊取締件數，每半年評核一次， 專案計畫於109年仍會持續執行。 用路觀念的宣導 除了執法手段，高公局與公警局皆表示駕駛人的用路觀念仍需持續宣導。 因此，高公局提出以下具體宣導成果，並承諾未來會持續進行宣導： 高速公路「內側車道為超車道」、「慢車管理」之具體宣導成果 年度 104 年 106 年 108 年 108 年 108 年
主題 內側車道為超車道
大型車及慢速車應行 駛外側車道
宣導方式 宣導摺頁與公車車體廣告 CMS宣導標語，數量:4臺；每日播放:4,850次； 總計次數:1,154,544次；宣導期間: 105.03.01-105.06.30
內側車道為超車道，
CMS宣導標語，每日播放20次，宣導期間
非超車時勿占用
108.9.1至108.12.31共計2,440 次
內側車道為超車道，
跨越橋宣導布條，宣導期間 108.9.1至108.12.31
非超車時勿占用
，苗栗工務段 國1 南下 159k+500
內側車道為超車道，
跨越橋宣導布條，宣導期間 108.9.1至108.12.31
非超車時勿占用
，大甲工務段 國3 南下 164k+300
公警局方面，預算上無編列預算進行交通宣導，2019年僅由交通部道路交 通安全督導委員會補助70萬元購置宣導物品。並主動利用各式集會、活動 辦理宣導，其中媒體宣導705次（電視、廣播）、交通安全專題演講136
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場、宣導活動80場，宣導內容包含防制酒後駕車、安全帶、危險駕車、慢 速車、載重車及交通事故安全宣導等議題。 ■ 多元利害關係人訪談意見彙整 除了前述討論的慢速車，部會透過訪談也蒐集到多元利害關係人對於高速 公路順暢度和安全性的不同看法與具體建議。 台灣的設計速率適合比照德國嗎？ 針對提案人訴求，受訪的許教授回應，德國的設計速率為130km/h，只有 在直線平整的路段無速限，台灣的高速公路設計標準與德國不同，不宜解 除速限。 對此，高公局同樣提出說明，德國解除速限的路段占了70%左右，有一些 上下坡以及彎道等線型比較不好的地方則會有130公里速限。相較之下， 台灣的高速公路經過都會區、郊區、平原區、丘陵區、山區等地形，且存 在許多彎道線型，因此理當會使用不同的速率設計標準。台灣受限於地形 ，較少有直線平整路段，高公局同樣建議不宜解除速限。提到高速行駛， 德國的事故率雖不高，但只要一發生車禍後果便很嚴重，因此德國一直有 在檢討要不要恢復速限，但議會不通過，所以目前維持無速限的傳統。 另外，高公局提出交通部運輸研究所於2004年所做的「高速公路速限調整 前後之交通事故分析」11，結論大致為：一、調整（調高）速限路段（國3 ）的A1事故率確實較未調整速限路段（國1）為高，且A1事故之平均嚴重 程度亦較高。二、發生事故次數較多的已知肇事因素為「變換車道或方向 不當」、「未保持行車安全距離（間距）」、「酒醉(後)駕駛失控」及 「未注意車前狀態」。三、國3較特殊的事故特徵包括，因「超速失控(含 未依規定減速)」而發生之事故，以及「撞護欄(樁)」之事故。
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線上閱讀版：https://drive.google.com/file/d/15ovKSBXF902VnhgWBkILW8gL709gnPks/view
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前述研究報告的具體建議之一，為加強行車安全距離、安全變換車道之宣 導；以及於國3加強警察對於超速的執法密度與強度，並適時配合行車安 全宣導。 除了高速公路的肇因分析，諸位受訪者皆表示德國與台灣的民情、用路人 觀念也不盡相同。德國人的駕駛觀念上，只要不是為了超車一定會行駛在 外側車道，畢竟行駛於內側車道總是會有車子追上來。但在台灣，駕駛人 大多沒有「讓車」以及「跟車」概念，甚至「內側車道為超車道」的觀念 也尚未形成，因此才會有在高速公路不壅塞的情況下，仍有慢速車佔用內 側車道的情況發生。 運研所張開國組長也提到，德國經驗確實與台灣民情大有不同，例如德國 會歸責於用路人，如果因為超速發生事故，德國的保險公司可以不理賠， 顯見沒有速限絕對是危險的。另外，德國對於跟車距離的處罰很重，駕駛 人必須自己承擔。 導致高速公路不順暢或安全性降低的其他因素 受訪的蕭教授表示，由於高速公路的容量有限且使用率很高，可說幾乎不 可能落實內線車道為超車道。邏輯上，只要能落實內線車以最高速限行駛 ，那麼也沒理由讓其他車輛超車，因為超越最高速限行駛的車輛，就是超 速違規了。 蕭教授認為，回到行車效率和安全層面來看，行車速度越均值12，車流運 作才會越有效率也越安全。現行高速公路速率訂在100km/h或110km/h，
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參考資料：《商業周刊》第420期「美國高速公路解除速限，飆車族上路！」 內容擷取：「根據密西根大學一九九○年的統計，該年密西根將行車限速由五十五英里提高至六十五英 里後，高速公路死亡率上升二十八％。然而美國跨州高速公路於一九八七年進行同樣的限速提高後，一 九八八年每一百英里死亡人數卻由前一年的二‧四人降至二‧二人。」 「專家認為高速公路車禍主因在於速度最快與最慢之間的差異，最安全的方式是以約略相同的速度駕駛 ，限速高低倒是其次問題。」
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車流比較容易均值，如果把最高速限解除，就容易有極端值出現，速差變 大會增加危險性，行車效率和安全性亦相應降低。 蕭教授提到國外經驗，如美國的高速公路運作跟台灣類似，但美國較不著 重速率下限。當然，用路人觀念也不同。在美國，除非道路壅塞，否則大 家有共識不會開在內側車道，因為內側車道基本上就是用來超車的。他認 為在道路管理的部份台灣已經很先進，只是要再持續加強教育用路人正確 的行車觀念在不塞車的情況下，不要佔用內側車道，超車以最高速限行 駛。 高速公路管理面的建議 公警局匿名受訪員警表示，無論是慢速車或超速車取締，永遠都會和民眾 的期待有落差。警察在取締過程中，需要有錄影並以測速佐證。過去的作 法是架設錄影機錄車流，測速之後再去攔車與駕駛對談。現在作法則是直 接錄影一段時間，再用雷射槍測速照相，相對缺少與駕駛人談話、確認的 過程，間接使原本的取締更為複雜。 部分民眾會以行車紀錄器畫面檢舉慢速車，但事實上民眾所提供的錄影和 照片所示行車速度，因非使用經檢驗合格之測速儀器而不能用以舉證；另 「行進間測速」執法器材，但經濟部標準檢驗局目前未有該項測速儀器的 相關檢驗標準，因而無法使用。為了使取締蒐證能更為嚴謹、精確，若有 科技執法工具的輔助，或許能更貼近民眾的期待，同時減輕第一線人員的 負擔。 另一位匿名受訪員警表示，高速公路為大小車輛共同使用，中間車道是大 車的超車道，若只一味提高內側車道或小型車的速限，大型載重車輛因自 身限制無法提高速度，將造成速差拉大，增加危險性。
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此外，運研所張組長認為分車道訂定速限過於複雜，因為各車道間的速度 不均值，變化會很大，如果每個車道都訂有速度上下限，在執法上會很困 難，民眾也很難理解和適應，管理單位更是無法有效管理，因此他認為不 應分車道訂定速限。 回應本次提案，張組長認為實際上沒有「慢速車的問題」。無論如何駕駛 人就是會有「跟車」、「超車」的需求。行車速率是相對速度的概念，而 不是絕對速度，這就是「讓車」以及「跟車」的概念。他舉例，如果道路 都塞滿車了，即便取消速限一樣是動彈不得。因此他認為真正該關注的問 題是「車道平衡」而非慢速車，一但車道進出不平衡，壅塞就難以避免。 一般而言，車道容量明顯下降的地方是入口匝道處，因此張組長建議，入 口匝道可以仿效出口匝道，讓入口車子在加速車道走長一點，不要馬上匯 入主線，如此一來應可局部改善。他也另外建議學美國的做法，匝道儀控 一輛車一輛車放行，以降低對於主線的衝擊。呼應張組長的建議，許教授 也提出在重現性（每日重複）壅塞路段設置速率漸變控制系統（VSL）， 使用適當的速率控制策略讓駕駛人以適當的速度行駛。VSL系統為歐洲各 國普遍使用，亦為美國於施工路段使用，許教授建議管理單位參採。 張組長另補充美國的經驗，他表示美國討論設計速限的理由：第一個是幾 何條件，譬如道路轉彎就是一種天然的速限，但這個速限駕駛人不會知道 也沒辦法掌握，所以管理單位要給予駕駛人提示，讓駕駛人知道開多少速 度才安全。第二個是公共安全，為了道路公共安全仍須設有速限。 ■ 小結 綜上所述，從提案人的建議出發，高公局和公警局分別就既有的法規與執 行成果提出說明。隨著部會訪談並蒐集更多資料後，可發現除了速限訂定 ，涉及高速公路順暢程度和安全性的管理建議，有著更多元的視角和論 點。我們期待協作會議，能在這個基礎上進行更深入的討論和交流。 13
■ 附錄一、議題釐清心智圖
（圖片僅供大致參考，請點網址連結觀看） 網址：https://miro.com/app/board/o9J_kvTC9JQ=/
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