開放政府第 80 次協作會議 「宅配貨到付款（超商取貨付款）境外詐 騙包裹氾濫，受害者求助無門！」 連署案
議題手冊
PDIS 主持團隊、內政部、交通部、行政院消費者保護處、財政部、經濟部1 共同編撰
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按筆畫順序。
Part 1 協作會議是什麼？ 開放政府聯絡人協作會議是一個定期會議平臺，原則上每月舉行二次，於 週五召開，討論特定議題，希望在行政院各部會與關注特定議題的利害關 係人間建立一個溝通與協作的機制，且透過專案顧問導引，從操作中落實 開放政府的思維，熟悉政策設計的理念，演練設計工具的流程。 此次議題在國發會公共政策網路參與平台上經連署通過後，在開放政府聯 絡人月會上，由各部會的開放政府聯絡人（Participation Officers，PO） 經過投票後所選出之議題，因此才會進入PDIS小組所帶領的協作會議， 協助大家討論出後續的可能解法。 ■ 協作會議的目的： ● 協助主協辦機關聽取多元意見，創造機關與機關之間、機關與民眾 間更多的對話機會。 ● 透過協作釐清議題的爭點，並儘可能尋找可行的解決方案。 ● 藉由實作讓各部會逐步熟悉開放政府精神，並導入相關政策思維、 設計與工具。 ■ 協作會議可以做到 & 不會做到： 協作會議的功能，在於協助主協辦機關釐清爭點與事實，評估可能的風險 與困難，分析公眾溝通參與的需求與程序，嘗試找出解決問題的方向等。 但不會作成政策裁示或命令，也不會指示或要求相關部會進行特定的政策 規劃或具體執行。 負責開放政府業務的政務委員，得向院長及其他政務同仁報告協作會議情 形，以提供決策或議題相關政務委員政策規劃的參考。
透過協作會議，預期可以對齊爭議焦點、理解問題面向，獲致初步構想。 主協辦機關可以參考協作會議成果，本於職權接續辦理，尤其是視議題需 要進行更完整、正式的開放政府程序。如果因為情勢變化，有再次召開協 作會議的需要，可由開放政府聯絡人（Participation Officers， PO）於 「開放政府聯絡人工作推動會議」提案。 ■ 協作會議的定位 協作會議不會做出政策決議，只會釐清議題，或是提出可能解法，以納入 政府後續政策研議參考。 依據會議狀況，每次協作會議的產出結果的狀態不同。不論是否能達成全 體共識、部分共識，或僅達到各方意見交流，這個過程的討論都將透過完 整「逐字稿」、「線上數位白板」等方式「完整紀錄」及「公開」，留下 完整的政策討論軌跡，幫助政府和民間各方都更清楚這個議題，並在制度 調整時作為參考。 ■ 想了解更多？ 歡迎參考：歷次協作會議相關紀錄2、《一場協作會議是怎麼開的》3 及 PDIS工作誌4、PO網站5。 ■ 議題手冊的定位 為了讓議題討論能立基於「知情」（Informed），協作會議召開前，主辦 部會會將議題手冊會與會議通知寄給與會者，以提供更多該議題的事實資 訊和多元觀點。 2
歷次協作會議相關記錄：https：//goo.gl/DYppo2
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一場協作會議是怎麼開的：https：//goo.gl/zhTvKX
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PDIS工作誌：https：//jk.pdis.nat.gov.tw/blog/
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PO網站：http：//po.pdis.tw/zh-TW/
議題手冊的內容，是從主、協辦部會針對本議題的研析、訪談多方利害關 係人的訪談紀錄以及相關資料彙整而成。 因此，議題手冊的定位，在於提供「多元觀點」和「基本資訊」，而非針 對本議題的完整研究論述。公共數位創新空間（Public Digital Innovation Space，PDIS）的主持團隊協助主、協辦部會整理手冊，內容經過與相關 單位校稿，濃縮此議題的相關資訊，希望可以幫助大家了解議題。本議題 手冊亦提供線上版6，歡迎參考。
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議題手冊：pdis.tw/2xIt2P9
Part 2 本次議題內容 一、本次協作會議案由 提案人小歐在國發會的公共政策網路參與平台提案「宅配貨到付款 （超商取貨付款）境外詐騙包裹氾濫，受害者求助無門！」，論述大批民 眾於網購日常中暴露於消費糾紛及詐騙之風險。提案人認為詐騙集團與集 運公司、報關業者聯手，並提出關務署處理冒名報關問題、臉書 Marketplace納管、宅配與超商業者退費方式、爭議貨品檢驗，以及受害 者後續檢舉與罰則等等訴求。 依照現行的協作會議籌備流程，主、協辦機關會進行提案人及多元利 害關係人訪談以蒐集多元意見，並盤點與本提案有關的資料，以打開問題 面向、深化討論。為釐清本提案的訴求和討論範圍，行政院PDIS小組與 相關部會進行數次工作會議、會前會等討論7，蒐集對齊各部會針對本次 議題的理解和分析。接下來，我們將進一步在協作會議中討論與釐清。
二、本案前期協作籌備架構及跨部會分工釐清 由於本案議題牽涉範圍相當廣泛，PDIS與各部會於2020年10月30日 正式協作會議召開前，已進行數場籌備會議，先盤點短期內各部會能夠往 前推進的內容，期望會議上能夠先聚焦於現階段各部會研議之解法，讓解 法更具可行性且能對應問題，並在推進解法的過程中給予具體建議。 在已盤點之解法面向上，跨部會的角色可初步區分如下（按筆畫）： ● 交通部公路總局：主管貨運業者，督導其協處措施精進。 ● 交通部民航局：主管具航空貨運承攬身份之業者，要求精進。 ● 內政部警政署：犯罪偵查、情資共享與觀念宣導。 ● 行政院消費者保護處：主管消費者保護的政策方向與跨部會協調。
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相關會議逐字紀錄請參考下列網址：https://sayit.pdis.nat.gov.tw/speeches
● 財政部關務署：主管報關端，擴大實名認證委任查核機制。 ● 經濟部商業司：主管超商業者，要求精進。 前期籌備上，各部會已經進行之協調工作進程與初步成果如下： 負責部會
協調角色
進行方式
協調進展
行政院消費者 保護處、交通 部公路總局
經營宅配業務之 消保處於2020 貨運業者逐步承諾於 貨運業者 年9月9日召開 時間內協助消費者退 會議 貨退款。
交通部民航局
具航空貨運承攬 訪談 身份之業者
要求其檢討精進處理 消費爭議之原則與流 程。
內政部警政署
犯罪發生處之相 內部研商 關角色
部分角色將配合精進 犯罪偵查與蒐證作 業。
財政部關務署
關貿公司（負責 內部研商 實名認證APP）
將於年底前配合辦 理。
經濟部商業司
統一及數網。全 訪談 家及日翊。（超 商與金流公司）
就爭議處理流程與案 件處理天數進行釐清 ，並研議改進作法。
表一：開放政府第80次協作會議之「先期籌備」各部會協調進度。
除行政院各部會之外，立法委員邱顯智辦公室亦曾於2020年8月24日 辦理「跨境暨包裹詐騙」辦理協調會，監督各部會（內政部警政署、財政 部關務署、經濟部、法務部、行政院消費者保護處、交通部公路總局）精 進作法。各部會先期籌備會議及函覆邱顯智委員辦公室之資料置於本議題 手冊附件二。
三、議題基本現況釐清 （一）詐騙與消費糾紛 針對目前境外包裹所引起消費者遭受買賣風險的案例，也就是網路提 案所描述「境外詐騙包裹氾濫」現象，在進入公權力介入的管道後，會因
為案件類型有所名詞上的分別，故先在名詞認定上進行釐清：「消費爭 議」源自消費者保護法（下稱消保法）第43條8，「詐欺」源自刑法第339 條9，兩種狀況分屬不同法源，若要被認定為詐欺罪成立，則須符合其構 成要件。 據警政署近年偵辦案例，實務上有相當多「疑似詐騙」的案件，在案 件偵查移送後，檢方依個案情形及證據判斷，多以「不起訴」作結10，恐 造成基層員警的負擔，所投入之司法資源亦較無相對之進展。另本案受訪 者亦提到部分民眾可能用刑事程序來啟動相關機制導向民事和解，但提告 詐欺不起訴機率高，建議各縣市消保單位以「消費爭議」處理。然而部分 超商業者端，則需要具報案通知方能有利於後續退費退款程序之進行，故 尚無法解決後端處理問題。 消費者語境中的「詐騙」較多狀況是在未被司法認定為詐欺罪前，出 於對損害的理解和判斷而認為「遭受詐騙」，因此將此類包裹稱為「詐騙 包裹」。我們並非要求所有人要用統一的詞彙，惟為使討論順利進行，會 邀請參與討論的人在敘述時，先說明指涉的「爭議包裹」或「爭議賣家」 處於何種情況，以供承辦部會能清楚對應既有因應措施。
（二）境外包裹從「賣家」到「買家」的流程
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《消費者保護法》第 43 條：消費者與企業經營者因商品或服務發生消費爭議時，消費者得向企業經 營者、消費者保護團體或消費者服務中心或其分中心申訴。企業經營者對於消費者之申訴，應於申訴之 日起十五日內妥適處理之。消費者依第一項申訴，未獲妥適處理時，得向直轄市、縣 (市) 政府消費者 保護官申訴。 9 《刑法》第339條：意圖為自己或第三人不法之所有，以詐術使人將本人或第三人之物交付者，處五 年以下有期徒刑、拘役或科或併科五十萬元以下罰金。以前項方法得財產上不法之利益或使第三人得之 者，亦同。前二項之未遂犯罰之。 10 參閱消保處相關會議紀錄、警政署所附公文以及法務部所附不起訴。
圖一：因應開放政府第80次協作會議「宅配貨到付款（超商取貨付款）境外詐騙包裹氾濫，受害者求助 無門！」，由PDIS及各部會確認流程後繪製之簡化流程圖。摘錄自本案心智圖。
四、各部會於協作會議前已研議之解法（與部分訪談資料） 接下來將針對網友提案議題，部會先期進行內部研商及研議相關解法 進行分點說明。協作會議籌備過稱中，各部會所進行的利害關係人訪談， 若有與解法直接相關的意見，也會先抽取部分於各項補充說明。 首先，針對「宅配貨到付款」以及「超商取貨付款」，於本案當中分 別屬於交通部公路總局及經濟部商業司主責，但除了《消保法》第19條有 7日內消費者可不附理由解約退貨的規定外，對於配送端的退費退款流程 ，並無法律強制授權主管機關介入業者，惟兩部會仍透過不同形式進行協 調。 （一）關於「宅配貨到付款」，消保處會同交通部及業者辦理研商會議 針對「宅配貨到付款」，因我國貨運業為特許事業，由交通部主管， 並依「公路法」、「汽車運輸業管理規則」對貨運業者進行相關規範。另 針對跨境爭議包裹案件，交通部公路總局督導所管轄經營宅配包裹業務之 貨運業者協處，惟非運輸法規強制義務，係提供受貨人更有利之服務。 關於本案最直接相關的跨部會協調會議，便因上述脈絡，由行政院消 保處於2020年9月9日「研商貨運業對貨到付款包裹提供爭議協處機制事
宜」會同交通部公路總局先行協調，會中有關消基會、律師、地方消保單 位及貨運業者意見，請參考附件會議紀錄內容。各家貨運業者經協調後的 作法，則更新如下：11 業者
爭議貨件直接退款期限
業者未來規劃
新竹物流
收貨7天內，超過則轉知託運人 持續辦理
消保處建議 -
處理 統一速達
嘉里大榮、
收貨當天(4,000元內) ，超過則 研議於110年1月1日開 轉知託運人處理
始比照新竹物流方式
無，轉知託運人處理
研議於110年1月1日開
嘉里快遞
始，收貨2日內，可直 接協助退款
台灣宅配通
暫無 ●
未訂購：可退(3日內)
●
有訂購，但內容不一致
比照新竹物流 ，於收貨7日 內可協助直接 退款
：無，轉知託運人處 理。 台灣順豐
無，轉知託運人處理
暫無
表二：根據行政院消保處於2020年9月9日「研商貨運業對貨到付款包裹提供爭議協處機制事宜」，交 通部公路總局於本次協作會議簡報中整理。
具法律背景之受訪者有提到，新竹物流透過契約與託運人約定優於 《消保法》之作法，來保護國內消費者，故貨運業者實無須介入買賣雙方 爭議，也無需取得賣方同意，即可辦理退貨，建議其他業者參照辦理。另 也提到具規模的貨運業者，對於託運人多有稽核或淘汰機制，但未來有爭 議的託運人是否會轉為尋找小規模廠商，反而不利消費者，有待注意。 （二）超商取貨付款：經濟部商業司針對兩家主要業者進行訪談
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最後更新日期為：2020年10月22日。
針對「超商取貨付款」則因超商並非特許行業，經濟部商業司現無直 接介入之法源依據，然在本案召開之前，經濟部亦以訪談方式釐清超商與 金流端目前的處理進度，期能完善相關流程。
表三：根據訪談，經濟部商業司於本次協作會議簡報中整理。
（三）關於「報關行申報不實」及「冒名申報」問題 財政部關務署提到有關「報關行申報貨名」與「民眾購買貨名」是否 相符一類的詐騙或消費糾紛，海關與報關行無法於查驗時得知，只能依風 險管理原則，針對高風險貨物檢查，無法對全部進口快遞都開箱查驗。關 於冒名申報的問題，由於每天十八萬件快遞包裹，若逐案檢核報關委任， 會影響數百萬民眾快遞貨物的報關時效。 有關「申報不實」問題，除了現有X光影像與報關資料同步顯示的攔 查，以及金流、物流和報關資料的分析，還可以運用風險系統工具，強化 查緝；關務署也在研議境外集運商納管機制，對境外集運商建檔編號，要 求申報境外集運商資訊，以利海關辨識評估法遵情形，針對不實資料的集 運商實施差別管理。
有關「冒名報關」問題，則透過目前實名認證APP（EZ way）來促進 業者和民眾配合，由目前198萬人使用、佔比約52%再漸進提升，逐步實 施未委任不受理報關。 EZ way 也正在研議於實名認證APP中增加民眾選擇「自選未委任不 受理報關」功能，民眾若選擇此功能，則該民眾貨物通關系統就會控鎖， 民眾必須已辦委任程序後貨物才能放行，如此網購交易中所出現之「幽靈 境外包裹」現象應可獲得控制。預計109年底此功能可以完成上線。 另外，在關務署針對報關業者的訪談當中，受訪者有提到有關於此項 措施的憂慮，擔心若空運快遞採併袋通關，袋中有一件民眾因選擇「未委 任不受理機制」則整袋不同收件人的包裹將逐件通關，影響快遞包裹通關 時效之事。關務署則於會前補充，若選擇「未委任不受理機制」，亦會讓 業者先行得知並進行分袋處理，並不會影響其他包裹的通關時效。 （三）有關「受害者求助」警方偵查困境與一頁式廣告宣導現況 警政署持續強化案件偵辦統合及指導，現階段仍面臨偵查困境。有關 本章一開頭提到「消費爭議」與「詐欺」分屬不同法源，後者於刑法中屬 犯罪行為須一定構成要件；回到目前警方偵辦，根據數個案例與不起訴書 的資料，發現廠商設有退貨退款機制，檢方難以主觀上判定不法詐欺犯意 ，或無積極證據認定被告的詐欺犯行，或屬於買賣契約民事糾葛、民事糾 紛後和解等狀況，為此類案件主要偵查困境。 派出所與165專線員警於受訪時說明，民眾報案類型大致可分為「商 品實體與照片不符、較為粗糙或疑似仿冒品」；「尺寸不合或缺少品項導 致無法使用」；「幽靈包裹」等。多數民眾收到此類包裹時，第一時間常 求助警方，然而後續程序亦碰到種種困難，如反應無法經由Line或電話聯 絡到賣方，無法辦理退款，或常無疾而終。總歸而言，警政單位的處理經 驗累積判斷，由於社群網站無法識別賣家真實身份，在上面進行買賣交易 相當沒有保障。
不過，除偵辦之外，「情資共享」工作亦可在案件累積後，彙整國內 代理人（寄件人）及託運單資訊，供其他主管機關依權責進行防制，防範 爭議賣家和協助者角色；同時，也依報案資訊協助消費者退款。警政署亦 提醒，「一頁式廣告」出現至今，網頁特徵並無太大變化，仍有許多民眾 無法自主辨識，此類宣導值得持續強化。
圖二：因應開放政府第80次協作會議「宅配貨到付款（超商取貨付款）境外詐騙包裹氾濫，受害者求助 無門！」，警政署製作之簡報摘錄圖片。
（四）有關「集運行」角色於我國，並無主管機關 網友提案點出「集運行」之角色，需先釐清我國並無此一行業別，而 多為「國際貿易業」、「倉儲業」及「理貨包裝業」等。民國98年4月12 日行政院廢止營利事業統一發證制度後，我國的商業法制的「登記」與 「管理」就採取分離的原則，故依公司法第17條12規定「特許行業」有其 目的事業主管機關，但若非「特許行業」，則不一定有相對應的目的事業 主管機關，要視該行業有無設定專業管理法令之必要。 所謂「集運商」，因無專業管理法令，非上述條文所稱特許業務，因 此在相關商業行為上並無實質上的擁有介入權力之主管機關，但業者涉及 詐欺或其他侵害權利之事，還是可依刑法、民法處理。然而，經濟部仍秉
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《公司法》第17條：公司業務，依法律或基於法律授權所定之命令，須經政府許可者，於領得許可文 件後，方得申請公司登記。
持其權責，於本次協作會議主管超商業者部分，以訪談形式對兩大業者進 行協調，參見第二節之表格內容彙整。 交通部民航局也著手訪談「具航空貨運承攬身份之業者」協錸運公司 ，其表示於退貨退款的消費爭議處理流程方面，接獲消費者申請退貨退款 後，會先確認消費者是否有重複退款的情況，並通知電商平台再與消費者 確認及溝通，以往多會在14個工作天內完成退款的手續。針對有疑慮的境 外物流業者，也對簽收率低的業者有相關過濾機制，或者以將貨物留在倉 庫並請客服人員打電話確認消費者是否有訂購這些商品，來防範相關行 為。民航局也建議可以再精進爭議處理機制。 回到「促進多元角色的互相理解與對話」，協作會議也並非僅聚焦各 部會先盤點的解法而已，也希望能過打開討論範疇。而在打開範疇的過程 中，我們也請各部會先行就各自就本議題所牽涉的利害關係人進行訪談， 下一節將整理各單位訪談對象及談重點。
五、多元利害關係人訪談清單及觀點補充 除已於上述段落引用之訪談資料，消保處另行訪談法律學者，除了補 充「消費爭議」與「詐騙」如何界定之困難外，有建議檢方或法院分案增 設「消偵」字號，以利後續統計分析。並提到若詐騙源頭於中國大陸，台 灣端的業者與消費者都是受害者，可考慮透過「海峽兩岸共同打擊犯罪及 司法互助協議」進行查處，也請相關機關對消費者強化教育宣導，提升網 購風險意識，才能從源頭根本地解決問題。 台北市消費者服務中心經手的經驗，具體描繪消費者可能遭受之情境 ，包括「截取臺灣正版業者或名人肖像、創業故事或新聞報導圖片，且號 稱免運費、7天鑑賞期、不滿意包退等文字誘騙消費者購買，再利用貨運 宅配業者、各大超商所提供貨到付款方式寄送商品，消費者收貨付款後卻 發現商品係中國大陸生產、與廣告不符或有明顯瑕疵，要求退貨時卻發現 原網頁上未註明公司名稱、地址或電話，客服僅有電子信箱或LINE，但常
無回應或惡意拖延。」13等等。問題部分，則反映了承辦面對調查成本高 昂，以及後續函請託運業者和託運人出席的困難，以及若宅配託運單資料 缺漏時難經客服電話直接聯繫，認為相關退貨程序繁瑣、時程冗長且消極 等問題，須更多單位各自精進作為並更精細劃分權責。 PDIS主持團隊也訪談了Facebook相關人員，了解Marketplace作為 「資訊交流平台」定位所能介入的侷限，以及其社群守則已經有一套處理 爭議的機制，並提供過去與刑事警察局合作宣導反詐騙等資訊。其提供資 訊亦置於附錄。PDIS主持團隊也訪談了邱顯智立委辦公室助理，進一步 了解多元消費者在遭遇消費爭議及詐騙包裹的處境，讓主協辦各機關能對 尋求民意代表協助之陳情民眾有更多的理解。 本次協作會議前期籌備之受訪者名單羅列如下，相關內容已併入上述議 題現況釐清當中，期待受訪者實際與會時能夠在同理不同情境位置的狀態 之下，交流意見並共思更完善的解法。
訪談單位
受訪者所屬單位
行政院消保處
消基會、法務部
行政院消保處
台北市政府消費者服務中心
財政部關務署
台北市報關公會；貨運承攬公會
財政部關務署
第一線海關人員
內政部警政署
165專線員警
內政部警政署
派出所員警
經濟部商業司
統一超商與統一數網
經濟部商業司
全家超商與日翊公司
交通部民航局
協錸運公司
PDIS
邱委員辦公室助理
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行政院消保處所製作之會議及訪談紀錄皆提供於附錄。
PDIS
臉書公共政策經理
六、本次協作會議預計聚焦主題 PDIS主持團隊、交通部、內政部、行政院消費者保護處、財政部、經 濟部為釐清議題面向，在協作會議召開前進行了相關資料蒐集、訪談利害 關係人和議題分析。經彙整並釐清各方意見後，本次協作會議將就下列核 心問題和子議題聆聽各方的建議： ● 核心問題：「如何透過政府與民間協力，降低消費者在跨境電商購 物流程中造成損害的風險？」 協作會議之定位並非「透過民間監督，做成具拘束力之裁決」，而是 「促進多元角色的互相理解與對話」。然而，我們在籌備過程中理解此案 因詐騙手法之新穎以及多元交易發生管道的複雜性，因此在前期籌備過程 中，各部會皆先行進行議題實質的協調工作，除了本於職掌而盡工作之義 務，亦是藉此留下會議籌備過程中努力的軌跡，期望能作為開啟與民間與 多元角色對話的敲門磚。 因此，此處先將目前縱然有侷限，卻也是實質進行的精進成果呈現出 來，是想將「跨部會協作」之性質及艱難一併揭露。如同棒球場上有不同 守備位置，政府部門也許已經有一壘手、三壘手、游擊手，卻少了二壘 手。當一壘手漏接，我們可以想辦法讓一壘的守備範圍更臻確實，而非期 待一壘手可以同時兼二壘手的角色。至於空缺的角色，則需要長遠的立 法、修法等民意與政治資源的後盾，方能補上。 面對不肖業者及有心人士的犯罪行為，現階段政府部門內的跨部會合 作，我們承認短期內有著守備範圍的侷限，協作會議無法立即填補完整的 戰力。然而，在既有的授權及資源下，公部門內還是能夠先精進每個權責 位置，讓既有的守備動作能夠確實完成。秉持「政府與民間的夥伴關係」
精神，協作會議作為一個由網友發動提案的溝通平台，除了政府部門精進 守備之外，也期待民間社群、消費者的意識與行動能夠同步地壯大，彼此 能有更多協同合作的機會，轉守為攻。
七、附錄 （一）主協辦部會簡報 ● ● ● ●
交通部 財政部 經濟部 警政署
（二）各部會提供相關資料 ● 2020年9月9日行政院消保處「研商貨運業對貨到付款包裹提供爭議 協處機制事宜」會議紀錄 ● 消保處辦理「法務部與消基會訪談」會議紀錄 ● 消保處辦理「台北市政府消費者服務中心徐主任逢源訪談」會議記 錄 ● 「一頁式購物廣告及幽靈包裹」警署刑防字第1090005263號-附件 ● 2020年9月3日經濟部「研商境外詐騙包裹案件超商取貨代收貨款如 何保障消費者會議紀錄」會議記錄 ● 經濟部彙整「境外詐騙包裹案件超商取貨代收貨款如何保障消費 者」 ● Facebook提供線上購物指南 （三）本案數位線上白板／心智圖