《全台國家森林公園、樂園，開放持有「狂犬病注射證 明」、「晶片證明」之寵物進入》 協作會議議題手冊
PDIS 主持團隊彙整（內容經與相關單位校稿）
導言 ■ 協作會議背景 2017年11月12日，網友米爸在 Join 平台上提案「全台國家森林公園、樂園，開放持有 『狂犬病注射證明』、『晶片證明』之寵物進入」，希望能營造寵物友善的環境，讓寵物可以 一起進入全台國家森林公園、樂園，與飼主同遊。 依據國家發展委員會《公共政策網路參與實施要點》第8點規定，農委會於兩個月內（ 2018 年 2 月13 日前）須完成具體回應；因此，我們於2月2日召開協作會議，希望能在協 作會議中凝聚共識。
■ 本手冊製作緣由 為了讓與會者能有清楚的想法與認知，公共數位創新空間（Public Digital Innovation Space，PDIS）的主持團隊整理了這本手冊，內容經過與相關單位校稿，濃縮此議題的 相關資訊，希望可以幫助大家了解議題。本議題手冊亦提供線上版1，歡迎參考。
■ 協作會議的定位 協作會議不會做出政策決議，只會釐清議題，或是提出可能解法，納入政府後續政策研 議參考。這次協作會議討論出來的結論，將會在下週政務會議上，由政委唐鳳向行政院 長及相關政務委員報告；農委會也可以拿到相應的協作結果，作為未來研商會議的參考 資料，也可能成為立法院審理相關議題時的參考資料。 依據會議狀況，每次協作會議的產出結果的狀態不同。不論是否能達成全體共識、部分 共識，或僅達到各方意見交流，這個過程的討論都將透過完整逐字稿、線上數位白板等 方式完整紀錄及公開，留下完整的政策討論軌跡，幫助政府更清楚這個議題，並在制度 調整時可以多方參考討論出來的解法。
■ 本次協作會議預計聚焦主題 此次協作會議所討論之議題預計將聚焦於寵物，尤其是犬隻於全台國家森林公園、樂園 等地與野生動物不當互動與接觸的防範，以及相關配套措施。 目前國家公園的核心保護區由於要保護生態，因此禁止攜帶寵物入園，壽山國家自然公 園針對部分的一般管制區及特別景觀區遊憩區亦禁止寵物入園。不過，其他國家公園之 遊憩區並沒有禁止寵物進入的規定，因此不納入本次的會議討論範圍。本次會議主要討 論「森林遊樂區」之禁止寵物進入規定是否有調整之必要。
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網址：https://hackmd.io/c/r1md-ruSM/ 1
Part 1 協作會議是什麼？ 開放政府聯絡人協作會議是一個定期會議平臺，原則上每月舉行二次，於週五召開，討 論特定議題，希望在行政院各部會與關注特定議題的利害關係人間，建立一個溝通與協 作的機制，且透過專案顧問導引，從操作中落實開放政府的思維，熟悉政策設計的理念 ，演練設計工具的流程。 此次議題在國發會公共政策網路參與平台上經連署通過後，在開放政府聯絡人月會上， 由各個部會的開放政府聯絡人（Participation Officers，PO）經過投票後所選出之議題， 因此才會進入PDIS小組所帶領的協作會議，協助大家討論出後續的可能解法。
■ 協作會議的目的： ● 協助主協辦機關聽取多元意見，創造機關與機關之間、機關與民眾間更多的對話 機會。 ● 透過協作釐清議題的爭點，並儘可能尋找可行的解決方案。 ● 藉由實作讓各部會逐步熟悉開放政府精神，並導入相關政策思維、設計與工具。
■ 協作會議可以做到 & 不會做到： 協作會議功能在於協助主協辦機關釐清爭點與事實，評估可能的風險與困難，分析公眾 溝通參與的需求與程序，嘗試找出解決問題的方向等。但不會作成政策裁示或命令，也 不會指示或要求相關部會進行特定的政策規劃或具體執行。 負責開放政府業務的政務委員，會於次週政務會議向院長及其他政務同仁報告協作會 議情形，以提供決策或議題相關政務委員政策規劃的參考。 預期透過協作會議，可以對齊爭議焦點、理解問題面向，獲致初步構想。主協辦機關可 以參考協作會議成果，本於職權接續辦理，尤其是視議題需要進行更完整、正式的開放 政府程序。如果因為情勢變化，有再次召開協作會議的需要，可由開放政府聯絡人（ Participation Officers， PO）於「開放政府聯絡人工作推動會議」提案。 若對於協作會議有任何疑問，歡迎向主持團隊反映，我們會儘快做出說明。
■ 想了解更多？ 歡迎參考：歷次協作會議相關紀錄及PDIS工作誌。
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Part 2 議題內容 ■ 寵物友善 隨著社會發展，除了人的權益之外，動物權益也是許多人的關注對象。許多人逐漸將寵 物視為家人的一份子，因此希望能在休閒遊憩時帶著寵物同遊，因此逐步發展出「寵物 友善」的理念。 寵物友善目前尚未有一具體且公認的定義，依據劍橋字典說明，寵物友善是形容一個適 合寵物或者飼主與寵物停留的地方，即是在不影響他人及其他生物權益的情形下仍能 適度維護寵物權益的情境。
■ 飼主責任 如果想要攜帶寵物進入森林遊樂區，可能要負擔起飼主的責任。提案人認為，飼主應該要負起 責任讓寵物施打寵物晶片、狂犬病疫苗，並且應該讓寵物在載具中，或是使用牽繩，嚴禁在無 牽繩的狀況下讓寵物落地。
■ 國家森林公園、樂園涉及之場域 ● ● ● ●
行政院農業委員會林務局：18處國家森林遊樂區、3處平地森林園區 內政部營建署：9座國家公園、1座國家自然公園。 國軍退除役官兵輔導委員會：棲蘭、明池森林遊樂區、武陵農場。 教育部： ○ 台灣大學：溪頭自然教育園區。 ○ 中興大學：惠蓀林場森林遊樂區。 ● 其餘私人經營之遊樂區：如杉林溪森林生態渡假園區。 目前國家公園的核心保護區由於要保護生態，禁止攜帶寵物入園；壽山國家自然公園針 對部分的一般管制區及特別景觀區遊憩區亦禁止寵物入園。不過，其他國家公園之遊憩 區並沒有禁止寵物進入的規定，因此不納入本次的會議討論範圍。本次會議主要討論 「森林遊樂區」之禁止寵物進入規定是否有調整之必要。
■ 過往全台國家森林遊樂區對寵物之管制狀況 過去，全台國家森林遊樂區於未發生鼬獾感染狂犬病疫情前，行政院農業委員會林務局 各園區依其經營管理需求，對於攜帶寵物規定如下： ● 禁止：太平山、藤枝、墾丁、大雪山。 ● 有條件開放（須繫繩方可攜入園區）：雙流、知本。 ● 開放：滿月圓、內洞、東眼山、觀霧、合歡山、武陵、八仙山、奧萬大、阿里山、向 陽、富源、池南。 3
2 ● 禁止住宿：各國家森林遊樂區內旅館，均禁止攜帶寵物住宿。
台灣自民國49年起即未發現感染狂犬病之動物案例，但101年中至102年初在南投魚池 鄉、鹿谷鄉和雲林古坑發現三隻病死鼬獾，經農委會於102年7月16日召開專家會議的 判定，確認為染狂犬病死亡。 為了避免為避免疫情發散及寵物與人遭到狂犬病感染之動物咬傷，林務局自102年8月1 日起至107年7月31日止，經每年研討後公告禁止犬、貓及其他哺乳類動物進入所轄國 家森林遊樂區、平地森林園區及拉拉山自然保護區等森林育樂場域。 目前，狂犬病疫情雖侷限在野生動物，但有微幅擴散狀況，因此管制情形並未改變。
■ 臺灣國家公園對於寵物進入之規定 國家公園設置之三大主要目標為保育、育樂、研究，於在不違反保育目標前提之下，提 供自然教育及遊憩活動，各國家公園管理處視其園區生態資源、環境條件及管理上的需 求，依據國家公園法各自訂有禁止事項，如高山型國家公園之核心保護區（包括生態保 護區、史蹟保存區及特別景觀區）全面禁止寵物進入，係為避免野生動物與寵物發生接 觸而交互傳染疾病，惟已施打狂犬病疫苗之寵物若妥善繫繩或入籠攜帶，可進入一般管 制區及遊憩區，但因各國家公園保育條件不同，規定仍有不同，如壽山國家自然公園係 禁止攜帶寵物進入部分一般管制區及特別景觀區等。 臺灣目前仍為狂犬病疫區，自然生態環境之野生動物均無施打疫苗，犬(貓)進入國家公 園區域可能引起野生動物之疾病傳染；且寵物施打狂犬病疫苗僅對狂犬病有一年之免疫 效力，對其他疾病並不具免疫力，且寵物仍有可能帶有其他具傳染力之疾病；為防範國 家公園轄區內狂犬病疫情漫延擴大，建議維持各處依國家公園法分別訂定之禁止及公 告事項辦理。
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台灣並無野生犬科動物，野外生物不習慣犬隻行為。就算拴上，狗吠仍會驚擾夜行性野生動物。
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■ 其他國家對於寵物3進入國家公園或森林地帶之規定 根據美國洛磯山國家公園的規定，寵物可以在道路、停車場、已開發的露營地、野餐區 活動。但寵物必須繫在1.83公尺（即6英呎）的繫繩上，不能造成噪音，飼主也必須處理寵 物的糞便。 為何寵物不能在其他區域活動？根據洛磯山國家公園的說法，洛磯山是荒野，寵物可能 會成為山貓、山獅、野狼等動物的獵物；另一方面，狗是會追逐、恐嚇其他動物、傳播疾 病的掠食者。同時，狗也留下了「捕食者」的氣味，會導致當地本土動物受到氣味的影 響。同時，有的遊客並不喜歡與狗相處，有的狗也會咬人，國家公園應該讓遊客可以在 自然環境中與野生動物相處，而不受到其他遊客寵物的干擾。最後，有些寵物會挖掘或 是踐踏當地的植物。 當然，寵物不能放在車上，因此洛磯山國家公園有提出配套措施，在附近社區提供寵物 日托、寄宿設施及獸醫診所。 不過，洛磯山國家公園內允許接受過個別訓練，為了殘疾人從事特定工作的服務動物， 例如導盲犬。
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本文所稱之「寵物」均指「圈養馴化寵物」。
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違反上述規定的飼主可能會被傳喚、罰款、或是必須出庭。 美國黃石公園之規定為，寵物可以於園區內之開發區域活動，包含道路兩旁30.5米以內 的範圍，停車場和露營地等。但寵物必須隨時保持在控制之下 -包含籠子、箱子或長度不 超過6英尺的繫繩。全區步道或木棧道上是禁止寵物進入，亦不得放任其自行活動或綁 在物體上。飼主必需處理寵物排遺。 日本國家公園原則上並無禁止有繫繩的寵物進入， 依據日本自然公園法所規定禁止的 行為是「放生動物」，並不禁止攜帶寵物進入。但在國家公園內部分山區或地區因考量野 生動物或原來使用者之規定，會要求不要攜帶寵物進入。
■ 寵物進入國家遊樂區之可能風險 根據以上規定，我們可以歸納出幾個重點；寵物與野生動物的互動，可能會影響野生動 物的棲地行為，或是交叉感染疾病。 根據台灣的狀況，可能影響狗的疾病包含：狂犬病、犬瘟熱、犬小病毒、犬心絲蟲。以下 我們簡要介紹這四種疾病。
■ 可能影響寵物之疾病 狂犬病（Rabies） 狂犬病是一種最古老的人畜共通傳染病，病原為彈狀病毒科麗沙病毒屬血清第1型之狂 犬病病毒（RABV），主要引起急性病毒性腦脊髓炎，所有哺乳類動物都對狂犬病具有感 受性，人畜發病後，致死率幾乎達100％，沒有有效的治療方法，但是可以透過疫苗預防 的疾病，根據世界衛生組織（WHO）資料顯示每年約有60,000人死亡病例，其中30～50 ％是幼童，而大部份人類死亡病例發生在亞洲及非洲，多數案例為遭狂犬病動物咬傷或 黏膜暴露所致，少數案例曾發生蝙蝠洞高濃度病毒的空氣傳播及器官移植。全球人類狂 犬病95%案例是犬隻抓咬傷造成，而貓、貉、豺、獴、狐狸、蝙蝠、浣熊及臭鼬等也是重 要狂犬病宿主。而亞洲及非洲，犬貓疫苗注射較不普及，犬貓發生案例多，根本無法顧 及野生動物之防疫。在中國，與人類接近的犬貓每年造成近千例人類被咬傷而感染狂犬 病死亡，自1980年代起更陸續有多起被鼬獾咬傷致民眾死亡案例之紀錄。在臺灣，自 1959年起不再有人的病例，2002年及2012年各發生一例自中國大陸境外移入病例， 2013年發生一例自菲律賓境外移入病例。1961年後不再有動物病例，但行政院農業委 員會於2013年中起至2017年止陸續公布國內623例野生鼬獾、6例白鼻心、1例錢鼠與1 例幼犬檢出狂犬病。根據農委會監測結果，仍侷限於野生動物鼬獾，惟目前疫情仍逐步 擴大中。目前有狂犬病疫情的森林遊樂區包括雙流、八仙山、奧萬大、知本。 目前農委會防檢局希望民眾除了對寵物施打狂犬病疫苗之外，也不要讓寵物有機會接 觸到野生動物，以及不要棄養寵物，希望能減少寵物感染狂犬病的機會。
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犬瘟熱（Canine distemper） 犬瘟熱主要藉由空氣和飛沫傳播，犬瘟熱病毒會侵犯的器官包括呼吸系統、消化系統、 神經系統及上皮組織，其症狀依據侵犯的器官不同，包含結膜炎、肺炎、咳嗽、呼吸困 難、厭食、嘔吐、下痢、嚴重脫水等。犬瘟熱病毒可感染各年齡層之動物，在台灣許多食 肉野生動物在研究中被證實有犬瘟熱，高雄縣的六龜鄉、茂林鄉的野生鼬獾、麝香貓、 食蟹獴、白鼻心等動物就曾於2007年被證實有犬瘟熱感染狀況4。
犬小病毒（Canine Parvovirus） 犬小病毒傳播主要是藉由糞口途徑及口鼻接觸傳染，初期的症狀為沉鬱、厭食、發燒、 嘔吐、隨即有噴發式的下痢（採取站立的姿勢，從肛門噴出大量的、水樣、粉紅色或血痢 便），隨後患畜呈脫水、失重，嚴重的在 3─5 天內陷於昏迷死亡。小病毒(parvovirus)除 了感染狗以外，貓科動物也可能感染5。
心絲蟲症（Dirofilaria immitis） 犬心絲蟲會寄生在犬、貓、狐、雪貂、雲豹等動物的心臟及肺動脈，傳染途徑是經由蚊子 叮咬。由於犬心絲蟲會寄生於心臟，可能會阻礙血流，導致心臟肥大擴張、心內膜肥厚、 動脈內膜增生、栓塞、肺動脈擴張及心瓣膜功能障礙，症狀包含食慾不振、消瘦、貧血、 咳嗽、喘息及明顯的運動不耐症狀。自1988年至1997年間台灣北部地區的犬心絲蟲感 染率調查，陽性率由24.8%升高到55%，2001年台灣中部地區流浪犬的疫情調查，犬心 絲蟲感染率也高達65.55%。目前台灣已經是犬心絲蟲感染區域，且感染情況日益嚴重6 。
■ 寵物如何影響野生動物行為 一般容易帶到國家森林遊樂區的寵物為狗，以下以狗的角度說明狗如何與野生動物產 生不良互動： 1. 依據美國洛磯山國家公園園區內步道禁止犬類進入，僅能在道路、停車場區域活 動之原因，狗會追逐、驚嚇、甚至傳染疾病於野生動物、狗之氣味會干擾及影響 野生動物之行為，以及狗有可能遭園區的其他動物攻擊等。根據過往研究指出， 生物在野生環境中有自己的路徑，若是狗經過、留下捕食者的氣味，對這些生物 而言是威脅，他們會改變原先的路徑去找新的路徑。這可能導致路殺，或是導致 狂犬病陽性的鼬獾離開原先居住區域，導致狂犬病的擴散。 2. 依據國內相關研究（如師範大學高師豪、東華大學朱何宗等），如寵物與野生動物 接觸，除會造成野生動物的趨避與警戒行為、距離及活動模式改變外，亦可能有 犬瘟熱、犬小病毒等傳染病交叉感染野生動物之可能性。 3. 若因為管理不當，導致寵物走失，成為流浪動物，寵物在野外將會「野化」，會成 為攻擊性強的掠食者，將造成當地其他動物之威脅，影響野地其他動物的生存。 4
犬隻疾病對太魯閣國家公園常見食肉目動物之風險評估，朱何宗，2009 犬隻疾病對太魯閣國家公園常見食肉目動物之風險評估，朱何宗，2009 6 犬隻疾病對太魯閣國家公園常見食肉目動物之風險評估，朱何宗，2009 5
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4. 若有人餵養流浪動物，則可能吸引流浪動物聚集於特定區域，並影響當地其他動 物。 5. 寵物若驚嚇保育類野生動物，恐會觸犯野生動物保育法第十八條之「騷擾保育類 野生動物」，若是攻擊咬傷，則恐會觸犯該法之「宰殺保育類野生動物」。
■ 開放之配套措施 根據提案人的提案內容，提案人認為，攜入國家公園或國家森林遊樂區之寵物應定期施 打狂犬疫苗，並且應注射過寵物晶片，應攜帶「寵物晶片注射證明」。同時，進入之寵物 需繫牽繩，或放置在推車等載具，嚴禁不繫牽繩讓寵物落地。
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Part 3 部會立場 行政院農業委員會林務局針對開放寵物進入國家森林遊樂區等區域立場如下： 1. 國家森林遊樂區非一般遊憩區：依據「森林遊樂區設置管理辦法」，森林遊樂區設 立目的係為保護景觀、森林生態保育與提供遊客從事生態旅遊及自然體驗等之 區域，園區內生態資源豐富，與一般位於都會區之公園屬性不同。 2. 狂犬病疫情尚無趨緩跡象：狂犬病為台灣法定傳染病，一旦感染發病後致死率幾 乎達100%，經參考農委會動植物防疫檢疫局106年12月29日狂犬病監測結果， 106年度食肉目動物檢出狂犬病比例與105年度相比並無下降，且分布範圍亦擴 大為9縣市79鄉鎮，尚無跡證顯示疫情已趨緩。 3. 犬類會對野生動物及其棲地環境會造成威脅：經參考國內相關研究（如師範大學 高詩豪、東華大學朱何宗等），如寵物與野生動物接觸，除造成野生動物的趨避與 警戒行為、距離及活動模式改變外，亦可能造成犬瘟熱、犬小病毒等傳染病於野 生動物及寵物間相互傳染。 4. 施打狂犬病疫苗無法保證100%不會感染狂犬病：依據農委會動植物防疫檢疫局 持續推廣之「二不一要」原則，防範狂犬病除「要請飼主定期帶犬貓施打狂犬病疫 苗」以外，更需配合「不接觸野生動物」及「不棄養寵物」，才能確實降低感染狂犬 病之風險，另依據「疑患狂犬病咬人或接觸疑患狂犬病野生動物之犬貓標準處置 作業程序」，雖寵物已施打狂犬病疫苗，惟若遭野生動物攻擊，仍須面臨隔離觀察 甚至人道處理之狀況，且因人類如遭鼬獾咬傷，會有所認知且進行相應之處置， 惟寵物如遭鼬獾咬傷，飼主未必可於第一時間發現，如寵物遭咬傷感染，於都市 區域發病咬傷人類，恐造成狂犬病之傳播。 5. 園區在寵物管理上之困難：農委會林務局若開放寵物入園，則必然規定寵物需經 妥善繫繩後方可進入，惟飼主一旦攜帶寵物進入戶外場域，則無法確認飼主行為 ，如飼主不自行清理寵物的排遺，或發生寵物走失，成為流浪動物等管理上之問 題。 6. 經評估疫情現況及現場管理等面向，農委會林務局仍認為現階段仍不宜開放寵 物進入國家森林遊樂區等地區。 行政院農業委員會動植物防疫檢疫局則認為，有狂犬病發生之縣市的國家森林遊樂區 不適宜開放寵物進入，其他縣市森林遊樂區是否開放，仍需林務局對於生態環境影響進 行綜合考量。
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Part 4 附錄 相關規定 行政院農業委員會106年7月28日農林務字第1061750990號公告 自中華民國一百零六年八月一日起至一百零七年七月三十一日止，附表所列森林遊樂區、自 然保護區及平地森林園區禁止輸送犬、貓及其他哺乳類動物。依據為《動物傳染病防治條例》 第28條第1項第1款。
野生動物保育法 第 18 條 保育類野生動物應予保育，不得騷擾、虐待、獵捕、宰殺或為其他利用。但有下列情形之一，不 在此限： 一、族群量逾越環境容許量者。 二、基於學術研究或教育目的，經中央主管機關許可者。 前項第一款保育類野生動物之利用，應先經地方主管機關許可；其可利用之種類、地點、範圍 及利用數量、期間與方式，由中央主管機關公告之。 前二項申請之程序、費用及其他有關事項，由中央主管機關定之。
動物保護法 第 20 條 寵物出入公共場所或公眾得出入之場所，應由七歲以上之人伴同。 具攻擊性之寵物出入公共場所或公眾得出入之場所，應由成年人伴同，並採取適當防護措施。 前項具攻擊性之寵物及其所該採取之防護措施，由中央主管機關公告之。
動物保護法 第 29 條 有下列情事之一者，處新臺幣三萬元以上十五萬元以下罰鍰： 一、違反第五條第三項規定，棄養動物。 二、違反第六條之一規定，未向主管機關申領執照經營展演動物業。 三、違反第十五條第一項、第十七條或第十八條規定，未依第二十四條規定限期改善或為必要 之處置。 四、違反第十六條第一項規定，未成立實驗動物照護及使用委員會或小組 。 五、違反第二十條第二項規定，無成年人伴同或未採取適當防護措施，使具攻擊性寵物出入於 公共場所或公眾得出入之場所。
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森林法 第 17 條 森林區域內，經環境影響評估審查通過，得設置森林遊樂區；其設置管理辦法，由中央主管機 關定之。 森林遊樂區得酌收環境美化及清潔維護費，遊樂設施得收取使用費；其收費標準，由中央主管 機關定之。
國家公園法 第 1 條 為保護國家特有之自然風景、野生物及史蹟，並供國民之育樂及研究，特制定本法。
國家公園法 第 13 條 國家公園區域內禁止左列行為： 一、焚燬草木或引火整地。 二、狩獵動物或捕捉魚類。 三、污染水質或空氣。 四、採折花木。 五、於樹木、岩石及標示牌加刻文字或圖形。 六、任意拋棄果皮、紙屑或其他污物。 七、將車輛開進規定以外之地區。 八、其他經國家公園主管機關禁止之行為。
國家公園法 第 17 條 特別景觀區或生態保護區內，為應特殊需要，經國家公園管理處之許可，得為左列行為： 一、引進外來動、植物。 二、採集標本。 三、使用農藥。
國家公園法 第 19 條 進入生態保護區者，應經國家公園管理處之許可。
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