開放政府第 43 次協作會議 連署案 「支持修正公民投票法，明定不得透過提出公投案方 式，限制、剝奪、或減少人民享有之基本權利」 議題手冊
PDIS 主持團隊彙整
導言 ■ 協作會議背景 2018年12月3日，網友Jackroy在 Join 平台上提案「支持修正公民投票法，明定不得透過 提出公投案方式，限制、剝奪、或減少人民享有之基本權利」，認為公民投票法，明定有 四項不得提出公投（如：租稅預算、政府人事等），但四項中卻不包含 人權議題，建議提出 公投法修法草案，以法律明定不得透過提出公投案的方式來剝奪、限制或減少人民享有 之基本權。 依據國家發展委員會《公共政策網路參與實施要點》第8點規定，主責機關須於規定時間 內完成具體回應。 行政院為回應立法院諸公及民間對於公投法之建議，經多次研商會議，2019年4月11日 行政院會通過《公民投票法》部分條文修正草案業已出爐，並函請立法院審議。 本案的會議形式將以「公投法院版草案說明會導入協作會議元素」之方式進行，預計於 2019年5月24日召開。會議當天，本草案主管機關中選會將說明《公民投票法》部分條文 修正草案，現場交換意見。同時，為實踐開放政府精神，導入協作會議心智圖議題盤點、 第三方主持及逐字稿完整記錄，以期讓與會者充分理解院版《公民投票法》修正草案之 具體回應，以及未來待處理之議題。
■ 本手冊製作緣由 為了讓與會者能有清楚的想法與認知，公共數位創新空間（Public Digital Innovation Space，PDIS）的主持團隊整理了這本手冊，內容經過與相關單位校稿，濃縮此議題的 相關資訊，希望可以幫助大家了解議題。本議題手冊亦提供線上版1，歡迎參考。
■ 協作會議的定位 協作會議不會做出政策決議，只會釐清議題，或是提出可能解法，以納入政府後續政策 研議參考。這次協作會議討論出來的結論，將會在下週政務會議上，由政委唐鳳向行政 院長及相關政務委員報告；中選會也可以拿到相應的協作結果，作為未來制度調整之參 考，或成為立法院審理相關議題時的參考資料。 依據會議狀況，每次協作會議的產出結果的狀態不同。不論是否能達成全體共識、部分 共識，或僅達到各方意見交流，這個過程的討論都將透過完整「逐字稿」、「線上數位白 板」等方式「完整紀錄」及「公開」，留下完整的政策討論軌跡，幫助政府和民間各方都更 清楚這個議題，並在制度調整時作為參考。
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網址：http://bit.ly/2V1ATxE
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■ 本次協作會議預計聚焦主題 《公民投票法》自2003年訂定以來歷經4次修法，2017年的修正草案，大幅下修公投門 檻。2018年11月24的選舉，同時有高達10案的公投案於同日投票，後續引發了如提案涉 及人權之剝奪、死人連署書、社會討論時間過於短促、投票當日各種亂象等，民間的改 革聲浪四起，立法院諸公也提出修法草案版本，《公民投票法》及公投制度的修正勢在必 行。 為回應前述改革聲浪，行政院院會通過之《公民投票法》部分條文修正草案，已針對「公 投提案不得涉及人民之權利義務」、「公投日應放假」、「提案人身份查證」、「公投提案文 字明確化」、「延長成案後公告討論的時間」……等議題做出回應。 為探討後續的條文落實與意見回饋，本次會議將邀請各單位及公民團體針對行政院版 修正草案有關「人權議題」的事項進行溝通和討論。
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Part 1 協作會議是什麼？ 開放政府聯絡人協作會議是一個定期會議平臺，原則上每月舉行二次，於週五召開，討 論特定議題，希望在行政院各部會與關注特定議題的利害關係人間建立一個溝通與協 作的機制，且透過專案顧問導引，從操作中落實開放政府的思維，熟悉政策設計的理念 ，演練設計工具的流程。 此次議題在國發會公共政策網路參與平台上經連署通過後，在開放政府聯絡人月會上， 由各個部會的開放政府聯絡人（Participation Officers，PO）經過投票後所選出之議題， 因此才會進入PDIS小組所帶領的協作會議，協助大家討論出後續的可能解法。
■ 協作會議的目的： ● 協助主協辦機關聽取多元意見，創造機關與機關之間、機關與民眾間更多的對話 機會。 ● 透過協作釐清議題的爭點，並儘可能尋找可行的解決方案。 ● 藉由實作讓各部會逐步熟悉開放政府精神，並導入相關政策思維、設計與工具。
■ 協作會議可以做到 & 不會做到： 協作會議功能在於協助主協辦機關釐清爭點與事實，評估可能的風險與困難，分析公眾 溝通參與的需求與程序，嘗試找出解決問題的方向等。但不會作成政策裁示或命令，也 不會指示或要求相關部會進行特定的政策規劃或具體執行。 負責開放政府業務的政務委員，會於次週政務會議向院長及其他政務同仁報告協作會 議情形，以提供決策或議題相關政務委員政策規劃的參考。 預期透過協作會議，可以對齊爭議焦點、理解問題面向，獲致初步構想。主協辦機關可 以參考協作會議成果，本於職權接續辦理，尤其是視議題需要進行更完整、正式的開放 政府程序。如果因為情勢變化，有再次召開協作會議的需要，可由開放政府聯絡人（ Participation Officers， PO）於「開放政府聯絡人工作推動會議」提案。 若對於協作會議有任何疑問，歡迎向主持團隊反映，我們會儘快做出說明。
■ 想了解更多？ 歡迎參考：歷次協作會議相關紀錄2、《一場協作會議是怎麼開的》3及PDIS工作誌4。
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歷次協作會議相關記錄：https://goo.gl/DYppo2 一場協作會議是怎麼開的：https://goo.gl/zhTvKX 4 PDIS工作誌：https://jk.pdis.nat.gov.tw/blog/ 3
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Part 2 議題內容 ■ 議題概要 提案人於其提案中指出，我國《公民投票法》明定有四項不得提出公投（如：租稅預算、政 府人事等），卻不包含「人權議題」。為了避免公投成為多數暴力，應修正《公民投票法》， 以法律明定不得透過提出公投案的方式來剝奪、限制或減少人民享有之基本權；除非公 投提案之內容在於保障、增加人民權益之公投。為了確認議題脈絡，本議題手冊透過下 列方式蒐集相關資料：研究資料閱讀、訪談（包含提案人所推薦之利害關係人、近期對於 現行《公民投票法》有公開發聲並提出修正建議的學者專家，以及立法院提出修正草案 的立法委員），歸納出以下資料，供大家於協作會議前閱讀，作為討論基礎。
■ 《公民投票法》現行問題盤點 立法背景 《公民投票法》（下稱公投法）制定的主要背景，是現行的《中華民國憲法》規定人民有選 舉、罷免、創制、複決四項公民投票權，但是對於憲法的創制複決權一直由國民大會所 主導，人民無法透過提案創制國家政策或修改憲法。在民主化的進程中，以公民投票的 形式行使直接民權，可作為代議政治的補充。 《公投法》於2004年1月2日起正式實施，根據《公投法》第一條闡釋，《公投法》的制定是 「依據憲法主權在民之原則，為確保國民直接民權之行使」而制定。 中華民國憲法第170條條文為「本憲法所稱之法律，謂經立法院通過，總統公布之法 律。」；亦即，法律只能從立法院直接通過。因此，公投法第二條指出，全國公民投票「依 憲法規定外」，適用於法律之複決、立法原則之創制、重大政策之創制或複決。地方性公 投適用的事項，包含地方自治條例之複決、地方自治條例立法原則之創制、地方自治事 項重大政策之創制或複決。 在其他條文中，《公投法》也規定，涉及原住民權力的部份，不能違反原住民族基本法之 規定；預算、租稅、薪俸及人事事項，也不能是公民投票的提案。由於《公投法》第二條寫 著「依憲法規定外」，公投之項目應符合憲法規定，亦即不能違憲。 過往由於連署門檻較高，有「公投審議委員會」的審查，以及需要二分之一投票人投票、 二分之一人同意的高門檻，《公投法》長期被批評為鳥籠公投。 2017年12月3日，總統府公告了修正後的《公投法》。此次修正降低了兩次連署的門檻， 提案門檻從總投票人千分之五下修至萬分之一（約1800人），成案門檻從總投票人數5% 下修至1.5%（約28萬人）；修法亦移除了「公投審議委員會」，並將原本的「雙二一」高門檻 降低至四分之一選舉人投票，相對多數即可通過。
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由於門檻大幅下修，2018年11月24日出現了10案的公投題目，暴增的公投題目除了造 成中選會與相關選務工作的壓力外，也出現了許多亂象。為了應對這些亂象，避免未來 的公投出現問題，2019年4月11日行政院會通過「公民投票法」部分條文修正草案5，以回 應外界對於修正公投法的建議。 2018年的公投案中有部分公投案涉及爭議人權議題，因此有民眾擔憂公投恐怕造成多 數人剝奪少數人之人權，倡議「人權議題不得公投」；提案人建議，應修正《公投法》修正 草案，以法律明定不得透過提出公投案之方式剝奪、限制或減少人民享有之基本權；不 過若是公投案內容意在保障、增加人民權益之公投，不在此限。 不過，經過議題脈絡之釐清，我們發現這樣的說法可能有些問題。首先，在「人權」方面， 人權定義非常廣，許多議題究竟涉及多少人權，難以定義。目前我國制度下，多以憲法 與大法官釋憲作為依據，解釋是否違反人權；另外，雖然台灣因為國際地位爭議，無法成 為任何國際人權公約的正式「締約國」，但是從2009年立法院通過《公民與政治權利國際 公約及經濟社會文化權利國際公約施行法》以來，已經透過此一國會立法之「施行法」模 式承認五部核心人權公約之人權保障規定「具有國內法效力」，並且比照聯合國之制度 建立了一套「在地」的報告審查機制。 提案人提案的核心精神，是不希望出現違反人權的公投結果，也不希望公告討論及投票 階段對人權造成傷害。因此，除了《公投法》原先的「依憲法規定外」，在此次《公投法》修 正案中，也明定了「公民投票涉及人民之權利義務者，不得違反我國已締結、經總統批准 或公布之國際人權公約及其施行法」，在憲法之外，也讓公投議題能合乎國際人權公約 的精神。 本次《公投法》部分修正草案說明會暨協作會議，將針對行政院版修正草案有關「人權議 題」的事項進行溝通和討論。
公投程序 〔第一階段連署〕 第一階段連署目前僅需1800人即可成案，目前民間並未對此有討論之議題。 新版修正草案第10條第2項增訂，若提案人數不足，補提僅能以一次為限。 〔審查〕 依據《公投法》第10條規定，中選會收到公投或補正提案後，要在30日內完成審核。新版 也增訂不予受理的事由，修至草案第10條第二項新增「公民投票案提案表件不合前條第 一項、第二項規定、未依前條第五項分直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市、區）別裝訂成冊或提 案人名冊不足前項規定之提案人數者，主管機關應不予受理」。 如果有提案不符合規定的部份，中選會可以先舉行聽證會，釐清相關爭點並且協助提案 人進行必要之補正；補正後，經過中選會委員會的審核，就能對公投提案進行討論，決定
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行政院會通過「公民投票法」部分條文修正草案：https://bit.ly/2HsXrCw
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是否通過。提案若是遭到中選會駁回，可以經過訴願的程序，提請高等行政法院審理， 進行救濟。 〔聽證會〕 針對聽證會，由於曾發生有團體認為自己是利害關係人，卻無法出席聽證會的狀況6，因 此有人建議應放寬聽證會「利害關係人」之定義，讓更多人能表示意見；也有人建議納入 「法庭之友」制度，讓更多人能自行提供意見給中選會參考。在聽證之相關爭點與議題部 分，也有召開預備聽證的建議。透過預備聽證，可以就爭點部分能先行釐清，讓提案人 也能一起決定聽證會上討論的爭點。針對聽證程序，除了各自發表意見外，也有人建議 應以辯論方式讓不同立場者進行辯論，以釐清議題與爭點。 〔審查〕 針對外界批評中選會目前僅作形式審查，中選會認為法理上並沒有所謂形式審查與實 質審查的說法，中選會就是針對《公投法》所規定事項進行提案的審查。他們認為只是 依據相應的法條要求提案人進行補正；根據《公投法》第10條規定「主管機關應…釐清相 關爭點並協助提案人進行必要之補正…。」使得中選會依照職權要以讓公投案盡可能通 過為原則，不通過為例外。 有些人認為，違憲審查的主要機關為大法官，中選會若認為有違憲之虞，應可提請大法 官，或請司法機關進行判斷。不過也有學者提醒，大法官的審查多是針對具體法條，但 依據憲法，法律只能由立法院通過，因此公投只能投「立法原則」；但是立法原則相對模 糊，恐怕會讓大法官難以判斷是否違憲。 有人建議流程上一定要經由大法官判斷，可設定相應期限，讓司法有進場的空間和時 間。但也有人認為司法權相對保守，不應太過主動介入；若是不管怎樣都交由大法官判 斷，可能成為釋憲的捷徑，反而不符合司法權被動的想像。 有人建議，中選會若對公投提案有違反人權之疑慮，可以考慮函請聯合國人權公約施行 法之祕書處表示意見，供中選會審理時參考。新版草案第一條第三項新增「公民投票涉 及人民之權利義務者，不得違反我國已締結、經總統批准或公布之國際人權公約及其施 行法之規定。」未來若有事涉國際人權公約及其施行法者，中選會將會銜國際人權公約 之主管機關，如衛福部、性平會等，針對內容的妥適性進行釐清。不過，衛福部、性平會 等是否妥適？是否需要邀集外部學者專家一起參與討論，可能是需要釐清的議題。 由於此次公投出現數個彼此矛盾的公投，有建議認為應該在出現這樣的題目後，對相應 的題目進行併案處理，交由投票人選擇；選項次序則以抽籤方式處理。但也有人質疑，多 個公投審查、成案時間不同，可能較難併案。 針對性質相同之複數公民投票案，若投票結果均為通過該怎麼辦？新版修正草案第29 條明定，「二個以上性質相同標的不互相排斥之公民投票案，或二個以上性質相同標的
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婚姻公投案聽證會 同運團體非「利害關係人」遭拒列席： https://news.ltn.com.tw/news/life/breakingnews/2359818
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相反之公民投票案，投票結果均為通過者，以獲得同意票較多之公民投票案為準。」作為 處理依據。 〔記錄〕 針對審查的結果，中選會只會記錄會議記錄；部分批評指出，中選會的會議記錄過於簡 短，在聽證會前被各方提出的爭點，在會議記錄上卻不見這些爭點被回應，導致後續難 以理解中選會准駁的原因，也難以提起救濟；未來，建議中選會的會議記錄可以更清楚， 或甚至記錄討論過程，以告知民眾中選會決定的緣由。 〔救濟〕 針對審查的通過與不通過，有人認為，提案人可以針對「不通過」的決定提起司法救濟， 但對於「通過」的審查，其他人能否提起救濟？這邊有兩個爭議，其一，通過的決定是否 為行政處分？有些學者認為算是一般性處分，但也有人不這麼認為。其二，誰是可以提 起救濟的利害關係人？針對駁回的案件，若是提案人不提救濟，但其他曾連署該案的支 持者可否提出救濟？針對通過的公投案，其他反對者能否提出救濟，停止第二階段連 署？ 救濟管道方面，新版修正草案第53條第一項「主管機關為不受理之終局決定、駁回公民 投票提案、認定連署不成立或於法定期間內不為決定者，提案人之領銜人得依法提起行 政爭訟。」明定救濟不僅限於駁回提案或連署不成立時，也適用於「不受理之終局決定」。 〔二階段連署〕 目前二階段連署需由領銜人收集總投票人數1.5%之連署書，以目前台灣狀況而言，約 28萬人。 在2018年公投選舉的過程中，有部分連署案不合格人數過高，引發爭議；相關建議方案 包括：連署時附上身分證影本，方便戶政單位查驗；可加上邀請連署人之簽名，以示負責 ；也有建議若是不合格率過高，應使該案不成案。不過，此方式有可能使反方自行偽造連 署並交由領銜人，導致該案無法成案，因此也有相對保留的立場。 對於許多民間意見認為連署階段的審查機制應該更為嚴謹，新版修正草案中選會也作 出相應的法規修正，第12條明定連署人名冊提出以1次為限，且增訂連署人應附具國民 身分證影本作為驗證措施。 〔成案〕 目前公投成案後，中選會應於公告成立後一個月起至六個月內舉行公民投票。但在此次 的大選中，有些案子一個月內就要投票，中選會應接不暇地進行電視政見發表會，時間 倉促，也難以促成公眾討論。有人建議應拉長此段期間，或搭配其他方式促進民眾討論 公投案。相關的建議，除了拉長成案後至投票前的時間外，也有人建議公投成案後應綁 「下次大選」，增加討論時間。但是否會對部分議題會失去時效性和實質意義，則有待討 論。
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成案階段，此次修法新增政府機關意見書內容應敘明通過或不通過之法律效果，且延長 提出之期間為45日。新版草案第10條第八項修正為「提案合於本法規定者，主管機關應 依該提案性質分別函請相關立法機關及行政機關於收受該函文後四十五日內提出意見 書，內容並應敘明通過或不通過之法律效果；屆期未提出者，視為放棄。意見書以一千字 為限，超過字數者，其超過部分，不予公告及刊登公報。」 〔公辦電視意見發表會〕 在電視政見發表會程序上，有些人認為應該加上一些把關程序。包含程序上應有交叉詰 問時段，若是參與者在政見發表會中出現不實言論，應在後續由相關部會進行澄清，搭 配電視廣告播出。 由於許多受訪者皆指出，去年底的部分公投案，正、反雙方資源不對等，造成媒體宣傳 比例失衡，不利於公眾理性討論。因此，有人建議應設立廣告經費上限，或是參考公費 競選方式，由政府提供相應電視廣告時段、資金，供正反雙方用以宣傳；但也有人認為此 方式僅能針對正方以及反方辦公室加以限制，若是未向中選會登記辦公室，就不受此限 制，形同虛設。也有人建議反方辦事處不應於成案後才設立，應提前至公投第二階段連 署開跑時就可申請設置，不同立場的雙方，才能在受到監督之下，相對透明地倡議其主 張。 〔投票〕 目前公投案件至投票當天仍可宣傳，只要距離投票處200公尺即可；但由於公投綁大選， 此一行為反而造成更多困擾。許多人建議將公投宣傳應比照《公職人員選舉及罷免法》， 提案之宣傳應至投票前一日晚間10點就必須停止。 針對公投是否綁大選也引發討論。公投綁大選最主要的作用是希望能增加投票人數；但 也有些國家為了避免政治操作，公投不綁大選；改由每年固定一日之公投日，在當天讓 公民針對各個議題投票表達自己的看法。 新版修正草案修正第23條，明定公投案公告成立後舉行投票期間，由現行的1個月至6個 月，改為3個月起至6個月內，以回應民間意見；另外，新版草案也將公民投票案「應」與全 國性選舉同日舉行，修正為「得」與全國性選舉同日舉行，增加舉辦時間之彈性。 此外，針對2018年投票日仍有人在會場旁發送小卡進行宣傳的諸多亂象，新版修正草案 第21條之1及第45條之1，增訂「投票日禁止從事公投宣傳活動及其違反罰則。」 新版修正草案也在第6條之1增訂「公民投票投票日為應放假之日」，讓勞工能返鄉投票， 以及第24條明定公民投票案與全國性之選舉同日舉行投票時，投、開票所管理員不受半 數以上須為公教人員之限制，解決人力調度上的問題。 〔投票後〕 根據《公投法》第30條規定，如果是法律、自治條例的複決案，在公投結果出來後的第三 日起就失去效力。重大政策的公投，則由總統或權責機關做出必要處置。至於法律立法 原則的創制，行政院應該在三個月內研擬相關法律提案，送立法院研擬相關法律，要在 8
下一會期休會前完成審議程序。不過，若是領銜人認為所立的法律違反他們的意旨，提 案人之領銜人可以申請司法解釋。 有人認為，由於在此處行政院、立法院若是認為該公投法律有疑義，可以在此時聲請大 法官解釋；但也有人擔憂由於公投結果已成，面臨政治壓力，執政者難有動力申請釋憲。 有學者指出，由於大法官釋憲多針對具體法條，在此時有具體法條，大法官較能針對法 律條文進行釋憲。
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Part 3 部會立場 ■ 中選會 我國締結或加入之國際人權公約及其施行法具國內法效力，機關有遵循之義務，相關法 規之訂修亦應符合公約內容。國民以行使公民投票權方式直接參與國家權力運作，自負 有與國家機關相同之責任及義務，復依憲法第一百四十一條尊重條約規定、相關實務見 解及特別法優於普通法之原則，益加確立我國有義務不違反國際人權公約及為實現公 約內容之施行法，爰於修正草案第一條第三項增訂公民投票涉及人民權利義務者，不得 違反國際人權公約及其施行法規定。
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Part 4 附錄 附錄1：公民投票法第一條修正草案條文對照表 修正條文
現行條文
第一條 依據憲法主權在 民之原則，為確保國民 直接民權之行使，特制 定本法。本法未規定者 ，適用其他法律之規 定。 公民投票涉及原住 民族權利者，不得違反原 住民族基本法之規定。 公民投票涉及人民 之權利義務者，不得違反 我國已締結、經總統批准 或公布之國際人權公約及 其施行法之規定。
第一條 依據憲法主權在 民之原則，為確保國民 直接民權之行使，特制 定本法。本法未規定者 ，適用其他法律之規 定。 公民投票涉及原住 民族權利者，不得違反原 住民族基本法之規定。
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說明 一、第一項及第二項未修 正。 二、增訂第三項說明如下： （一）為促進我國之人權發 展，融入國際人權 體系及拓展國際人 權合作，進而提升 我國國際人權地位 ，我國已陸續自主 承諾遵循相關國際 人權公約，制定施 行法以落實公約規 定內容。基於該等 國際人權公約及其 施行法具國內法效 力，機關有遵循之 義務，相關法規訂 修亦應符合公約內 容。國民以行使公 民投票權之方式直 接參與國家權力運 作，自負有與國家 機關相同之責任及 義務。 （二）我國已主動加入國際 人權公約，自主對 外承諾遵循公約規 範，本不應毀棄該 承諾，以維國家之 信譽。另依憲法第 一百四十一條尊重 條約規定、相關實 務見解及特別法優 於普通法之原則， 益加確立我國有義 務不違反國際人權 公約及為實現公約
內容之施行法，爰 予增訂。 （三）我國已締結、經總統 批准或公布之國際 人權公約及其施行 法如下： 1.消除一切形式種 族歧視國際公約： 五十五年三月三 十一日簽署；五十 九年十一月十四 日批准，同年十二 月十日向聯合國 存放批准書。 2.公民與政治權利 國際公約及經濟 社會文化權利國 際公約：九十八年 十二月十日總統 公布；其施行法於 九十八年四月二 十二日制定公布， 同年十二月十日 施行。 3.消除對婦女一切 形式歧視公約：九 十六年二月九日 總統批准並頒發 加入書；其施行法 於一百年六月八 日制定公布，一百 零一年一月一日 施行。 4.兒童權利公約：一 百零六年五月十 七日總統公布，溯 自一百零三年十 一月二十日生效； 其施行法於一百 零三年六月四日 制定公布，同年十 一月二十日施行。 5.身心障礙者權利 公約：一百零六年 五月十七日總統 公布，溯自一百零 12
三年十二月三日 生效；其施行法於 一百零三年八月 二十日制定公布， 同年十二月三日 施行。 （四）我國擬加入之國際人 權公約及其施行法 如下： 1.保護所有人免遭 強迫失蹤國際公 約：行政院於一百 零六年九月七日 函請立法院審議。 2.禁止酷刑及其他 殘忍不人道或有 辱人格之待遇或 處罰公約及其任 擇議定書施行法、 禁止酷刑及其他 殘忍不人道或有 辱人格之待遇或 處罰公約及其任 擇議定書：行政院 於一百零七年十 二月七日函請立 法院審議。
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附錄2：議題釐清心智圖 網址：https://reurl.cc/ZW2dp
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