Conaf su historia y rol en el desarrollo forestal y ambiental del país 1972 - 2013 by pedromolinaurrutia

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Su historia y rol en el desarrollo forestal y ambiental del país 1972 - 2013

Carlos Cabaña Chávez Michele Benavides Silva Nancy Pizarro Núñez

Corporación Nacional Forestal 3

CONAF: Su historia y rol en el desarrollo forestal y ambiental del país. 1972-2013

CONAF: Su historia y rol en el desarrollo forestal y ambiental del país. 1972-2013. © 2013 Santiago de Chile Inscripción Nº ISBN 978-956-7669-39-4 Todos los derechos reservados. Se autoriza la reproducción y difusión del material contenido en este producto informativo con fines educativos u otros fines no comerciales sin previa autorización escrita de los titulares de los derechos de autor, siempre que se especifique claramente la fuente. Se prohíbe la reproducción y difusión total o parcial del material contenido en este producto informativo con fines comerciales o lucrativos sin previa autorización escrita de los titulares de los derechos de autor. PRIMERA EDICIÓN 3.500 ejemplares. Diciembre de 2013. EQUIPO DE INVESTIGACIÓN Y REDACCIÓN Carlos Cabaña Chávez, Ingeniero Forestal. Michele Benavides Silva, Historiadora. Nancy Pizarro Núñez, Historiadora. IMÁGENES Archivo fotográfico CONAF. DISEÑO, DIAGRAMACIÓN E ILUSTRACIONES Pedro Molina Urrutia IMPRESIÓN Alvimpress Impresores Limitada 4

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AGRADECIMIENTOS A los Ex-Directores Ejecutivos por su colaboración en las entrevistas y su valiosa visión de la historia de CONAF: • Guillermo Julio • Homero Altamirano • José Ignacio Leyton • Julio Ponce • Jaime Contesse • Iván Castro • Juan Franco • Juan Moya • José Antonio Prado • Cristian Palma • Carlos Weber • Catalina Bau • Eduardo Vial A quienes colaboraron con entrevistas o material para la investigación, brindando valiosa información: • Aida Baldini • Alexis Villa • Andrea Alvarado • Ángel Lazo • Domingo Escobar • Fernando Maldonado • Julio García • Guillermo Álvarez de Araya • Jaime Tohá • Luis Silva • Ricardo Romero

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• Samuel Francke • Luis Duchens • Osvaldo Ramírez • Wilfredo Alfaro • Juan Claudio Rodríguez • Claudio Cunazza • Sergio Mendoza • Iván Nazif • Denisse Núñez • Rafael Bustamante • Fernando Olave • Gerardo Tornquist • Marta Aguilera • Carolina Contreras • Mario Pinto • Angelo Sartori • Luis Reyes • Margarita Garín • Mario Vargas A la Secretaría de Comunicaciones dependiente de la Dirección Ejecutiva de CONAF, especialmente a quienes facilitaron la labor de recopilación de información: • Ricardo San Martín • Norma Nass • Zunilda Alfaro • Mariela Espejo • María Isabel Campodónico • Juan Luis Escobar

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Dedicatoria Este libro está dedicado a: A los pioneros, los fundadores que iniciaron la COREF en Santiago de Chile y en una modesta oficina en la ciudad de Santa Cruz, Región del Libertador Bernardo O’Higgins, A todos quienes partieron antes y que entregaron lo mejor de sus vidas en el trabajo diario en la institución, y A todas las trabajadoras y trabajadores de CONAF, que cotidianamente aportan su creatividad y esfuerzo para cumplir con la misión que la sociedad le ha encomendado a la Corporación Nacional Forestal.

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Pág. 4

Agradecimientos Dedicatoria

Presentación

Glosario

Introducción

Capítulo I LA HISTORIA DE LOS MONTES EN CHILE.

LA FORESTA INVISIBILIZADA 1.1 La concepción del bosque inútil: el despeje de montes

1.2 Hacia un cambio de paradigma en el bosque: las iniciativas legislativas

del siglo XIX 1.3 Cambio de siglo: El arribo de Federico Albert. La Ley de Bosques

1.4 La incidencia de los organismos internacionales en la construcción

de lo forestal en Chile 1.5 El flagelo de la erosión y su solución: la forestación Capítulo II LA INSTITUCIONALIDAD FORESTAL:

47 50

UNA NECESIDAD ESQUIVA 2.1 Reveses e incapacidades para formular una política forestal de

Estado 2.1.1 Primera iniciativa de Ley Forestal en el gobierno de Eduardo

Frei Montalva 2.1.2 Creación de la Corporación de Reforestación (COREF)

2.1.3 Iniciativa de Ley Forestal en el Gobierno de Salvador Allende

2.1.4 Modificación de Estatutos de COREF: Se crea la Corporación

Nacional Forestal 71

2.2 Buscando la CONAF Pública 2.2.1 1984: Aprobación de la Ley de la CONAF Pública

2.2.2 Separando los campos de acción de CONAF: Subsecretaría

Forestal, SERNAFOR y CONAF de potestad privada 2.2.3 La necesidad de una CONAF al año 2013

88 94

2.3 Una necesaria reflexión Capítulo III PLANTAMOS UN ARBOL, CRECIO UN PAIS 3.1 Plantaciones y fomento del sector forestal 3.1.1 Los inicios: Plantando el sector forestal

96 100 100

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Pág. 3.1.2 Giro en la política forestal: Fomento Forestal, Decreto Ley

110

N° 701 3.1.3 Traspaso de funciones productivas

118

3.1.4 Potenciar la forestación, consolidando el DL 701

128

3.1.4.1 Fomentar las plantaciones e investigar

128

3.1.4.2 De LA CONAF al CHILE FORESTAL

130

3.1.4.3 Aumentando las plantaciones

134

3.1.5 CONAF en el retorno a la democracia

136

3.1.6 Plan de Acción Forestal (PAF Chile), en la búsqueda de una

139

política forestal

3.1.7 Pequeños propietarios, tras la integración

141

3.1.8 Modificación del DL 701; Inclusión y protección

146

3.1.9 Diversificación forestal

153

3.1.10 CONAF en el nuevo milenio

157

3.1.11 Ley de bosque nativo, 15 años de espera

160

3.1.12 CONAF al año 2013

169

3.2 Manejo de los bosques: Prevención y Protección del recurso 3.2.1 Los incendios forestales y normativa legal antes de la década

176 177

de 1970 3.2.1.1 Combatiendo los incendios forestales

181

a. CONAF toma la posta: Los breves años de 1970

181

b. CONAF comparte la posta con los privados

187 202

3.2.1.2 Prevención 3.2.2 Protección fitosanitaria en CONAF

208

3.2.3 Protección de suelos: el trabajo en cuencas hidrográficas y

219

desertificación a. Cuencas: fase reactiva

221

b. Recuperación de suelos: Control de dunas

229

c. Manejo de cuencas, proyectos internacionales y trabajos contra 236 la desertificación. 1990-2013 246

3.3 CONAF y el mundo laboral

Capítulo IV CONSERVACION, MEDIO AMBIENTE Y DESARRO- 254 LLO. CONAF, el primer guardián de la conservación de los recursos naturales del Estado 4.1 CONAF se hace cargo de las Areas Silvestres Protegidas

257

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Pág. 4.1.1 CONAF y el apoyo de la Organización de las Naciones Unidas 264

para la Agricultura y la Alimentación, FAO

4.1.2 Se inicia la administración de parques: Primeras acciones de

273

Conservación en la década de 1970

4.1.3 La conformación del Sistema Nacional de Areas Silvestres

280

Protegidas del Estado, SNASPE 4.1.3.1 Promulgación de la Ley N° 18.362. Creación del SNASPE 283 4.1.3.2 Reclasificación y ordenamiento del SNASPE

289

4.1.3.3 La administración de CONAF y la infraestructura de los 291

parques nacionales

4.2 El rol de CONAF en la conservación y preservación de la vida

293

silvestre. Los primeros tiempos 4.2.1 La conservación de flora y fauna 4.2.1.1 El enfoque económico de la conservación: “No es

296

conservar por conservar”

4.2.1.2 CONAF se hace presente para la vida silvestre

299

a. Los primeros intentos en los años setenta

300

b. Aumentando la cobertura y consolidando proyectos en

305

los años ochenta

c. Protección de flora y fauna entre 1990 y 2013 4.3 A partir de 1990: impulso y ralentización 4.3.1 El SNASPE: Entre su fortalecimiento y los límites

293

310 316 321

presupuestarios 4.3.1.1 Aumento de la cobertura para la representatividad

321

4.3.1.2 Administración del SNASPE: La incursión de privados y 334

el desarrollo del Ecoturismo

4.3.2 Aparición de otros actores y surgimiento de nuevas demandas

346

4.3.2.1 Incorporación de la comunidad en los planes de manejo y 348

administración de las áreas silvestres protegidas en la

década del 2000

4.3.2.2 Mayor participación: Trabajo con comunidades aledañas 351

e indígenas

4.3.2.3 Carencia de ley específica y profusión de actores FUENTES DE INFORMACION CONSULTADAS

357 366

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Presentación Este libro es el resultado de un esfuerzo consciente por vincular el presente institucional de CONAF con su pasado, valorarlo y dignificarlo y, a partir de ese conocimiento, seguir construyendo su futuro. El trabajo de rescate de la memoria histórica de CONAF, las circunstancias que explican la construcción de lo forestal y ambiental en Chile, el modo en que todo ello se plasmó en instituciones específicas que se hicieran cargo de la responsabilidad por el cuidado de los bosques y el medio ambiente, se despliegan en sus páginas, quedando a la vista la magnitud de la contribución de la Corporación Nacional Forestal al desarrollo del país. Su lectura permite ir descubriendo las formas específicas que adquirió el esfuerzo de las autoridades políticas de los distintos gobiernos, de los equipos directivos de CONAF y, de modo especial, el resultado de la dedicación y compromiso con que todas sus trabajadoras y trabajadores a través del tiempo fueron creando y dando forma al sector forestal, a la protección de los recursos vegetacionales del país, al apoyo a los propietarios de bosques y suelos forestales, en particular a los 12

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pequeños y medianos, y a tutelar el patrimonio natural del Estado a través de la creación y administración eficiente y eficaz del Sistema Nacional de Areas Silvestres Protegidas de Chile. Para quienes han dirigido los destinos de esta Institución fundamental del sector público chileno, es motivo de orgullo permanente el haber tenido la oportunidad de trabajar en CONAF, así como también para cada una de sus trabajadoras y trabajadores, quienes son vastamente reconocidos por la fuerte identificación que sienten y manifiestan por laborar en sus oficinas y en terreno a lo largo de todo el país, en particular con los habitantes de los sectores rurales. La Corporación Nacional Forestal se encuentra en un momento de definiciones trascendentes. Este documento histórico tiene el modesto propósito de convertirse en una contribución efectiva no solo para que su historia sea conocida sino que, además, para ofrecer la riqueza que emana del magisterio de su experiencia a la configuración de un futuro insitucional que satisfaga y supere las expectativas de las actuales y, sobre todo, de las futuras generaciones de chilenos.

EDUARDO VIAL RUIZ-TAGLE Director Ejecutivo

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Glosario APARFO

Administración de Parques Nacionales y Reservas

Forestales de Chile

ASP

Áreas Silvestres Protegidas

CEPAL

Comisión Económica para América Latina y el Caribe

CIREN

Centro de Información de Recursos Naturales

CODEFF

Comité Nacional Pro defensa de la Flora y Fauna

CONADI

Corporación Nacional de Desarrollo Indígena

CONAF

Corporación Nacional Forestal

CONAMA

Comisión Nacional del Medio Ambiente

CORA

Corporación de la Reforma Agraria

COREF

Corporación de Reforestación

CORFO

Corporación de Fomento de la Producción

CORMA

Corporación Chilena de la Madera

DL 701

Decreto Ley N° 701 sobre Fomento Forestal

ENABO

Empresa Nacional de Bosques

FAO

Organización de las Naciones Unidas para la

Alimentación y la Agricultura

INDAP

Instituto Nacional de Desarrollo Agropecuario

INFOR

Instituto Forestal

IREN

Instituto de Investigación de Recursos Naturales

JICA

Agencia de Cooperación Internacional de Japón

OCDE

Organización para la Cooperación y el Desarrollo

Económico

ODEPA

Oficina de Planificación Agrícola

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ONU

Organización de las Naciones Unidas

PAF

Programa de Acción Forestal

PNUMA

Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente

SAG

Servicio Agrícola y Ganadero

SENAFOR

Servicio Nacional Forestal

SERCOTEC

Servicio de Cooperación Técnica

SERNATUR

Servicio Nacional del Turismo

SNASPE

Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas del Estado

UNESCO

Organización de las Naciones Unidas para la Educación,

la Ciencia y la Cultura.

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Introducción El viernes 18 de Agosto de 1972 representantes de cincos organismos públicos acudieron al edificio del Ministerio de Agricultura, ubicado en Teatinos 40, para aprobar la reestructuración de la Corporación de Reforestación, que daría inicio a la Corporación Nacional Forestal. A las 12.45 hrs. de ese día, los directores de la Corporación de Reforestación, del Servicio Agrícola Ganadero, del Instituto de Desarrollo Agropecuario, de la Corporación de la Reforma Agraria y de la Corporación de Fomento de la Producción abrieron la quinta sesión extraordinaria del Consejo Directivo de la Corporación de Reforestación, y fueron aprobando una a una las reformas a los estatutos y acuerdos a los que se había llegado con anterioridad en varias sesiones ordinarias y extraordinarias del Consejo. Estos acuerdos tuvieron como fin articular, de manera transitoria, un organismo que operara como servicio forestal del Estado, por medio de la organización de una corporación de derecho privado con funciones públicas. Esta iniciativa, elucubrada en los convulsionados tiempos políticos del gobierno de Salvador Allende, fue la única solución encontrada para constituir una institución que asumiera la guía del sector forestal desde el ámbito público, en un contexto en que los acuerdos políticos para llevar adelante proyectos en el Congreso Nacional eran menos que escasos. Así fue como nació oficial y legalmente la Corporación Nacional Forestal. Desde mediados de la década de los sesenta, comenzaron a visibilizarse con fuerza los intentos por configurar una política forestal y una institucionalidad estatal alrededor del ámbito forestal que administrara, regulara, fiscalizara y potenciara el desarrollo del sector en función de su potencial económico e importancia medioambiental para detener la erosión en el país. No obstante, la preocupación por el bosque ya se encontraba presente desde el siglo XIX, época en que fue promulgada una serie de cuerpos

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legales que buscaron regular el uso, la tala y el roce a fuego con el objetivo de proteger los bosques y la calidad de los suelos del país. A pesar de ello, la mayoría de estos instrumentos legales quedó sin efecto a causa de la debilidad del aparato estatal para fiscalizar y a la ausencia de un organismo gubernamental dedicado a custodiar la aplicación de estas regulaciones. A fines del siglo XIX, el alto grado de destrucción y eliminación de las masas boscosas en el país producto de la tala y roce indiscriminados para calefacción, construcción y despeje de terrenos para la agricultura y ganadería, continuó aumentando la alarma acerca de la condición de los bosques, debido a la falta de efectividad de las leyes existentes sobre la materia. Hacia mediados del siglo XX variadas discusiones en el mundo académico y en organizaciones internacionales, derivaron en el desarrollo de propuestas tendientes a analizar la condición del bosque chileno y a proponer el desarrollo de la forestación en el país como una vía factible para potenciar el crecimiento económico y el desarrollo social, además de recuperar suelos degradados. Estas iniciativas fueron creando conciencia entre diversos actores –autoridades, políticos, profesionales e intelectuales de la época– sobre la necesidad de crear una política forestal para el país y, por ende, organizar instituciones especializadas para lograr su ejecución. Entonces, en 1960 la articulación de una política forestal y la institucionalidad necesaria para conformar y guiar la constitución de un sector forestal desde el ámbito público se transformó en uno de los objetivos del aparato estatal. Este libro, y la historia que sus páginas relatan, se insertan en la detección de la necesidad por articular una institución forestal pública para la nación en la década de los 60. Durante esos años la forestación surgió como la pieza clave, casi un salvavidas, para aquellas regiones del país dañadas seriamente por la intensa actividad agrícola y ganadera de decenios anteriores y con escasas alternativas económicas de desarrollo. De esta forma, 18

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se ha buscado relatar la historia de CONAF teniendo siempre en perspectiva la necesidad histórica específica por la cual ésta Institución emerge y, desde allí, seguir sus principales problemáticas, funciones y desafíos en sus 41 años de trayectoria. La historia de CONAF como una institución pública representante del Estado ante el sector forestal tiene múltiples aristas derivadas de sus diversas y amplias atribuciones y funciones. Cada ámbito de trabajo de CONAF1, cada espacio de su gestión interna y de trabajo regional, además de la riqueza de las memorias guardadas por todas las personas que han trabajado y han hecho posible la Corporación a lo largo de su historia, constituyen, por sí solas, relatos historiográficos individualmente posibles de ser investigados. Sin embargo, el amplio espectro de temas que CONAF proyecta hacia su exterior –representante del Estado en el sector forestal– como hacia adentro –en el ámbito de la gestión interna y la labor funcionaria– no serán abordados en específico en este libro, reconociendo, no obstante, la riqueza de los relatos, memorias e hitos históricos en ellos englobados. Sólo por limitaciones físicas, de tiempo y esfuerzos de investigación, en este libro se pondrá el acento en la historia de los principales ámbitos de trabajo de la Corporación Nacional Forestal –derivados directamente del mandato inicial contenido en la reforma de estatutos de la COREF, que dio origen a CONAF–, su aporte al desarrollo del país y los desafíos que ha debido enfrentar, y que hoy todavía emprende, en el cumplimiento de sus funciones. De esta forma, el libro está articulado en torno a cuatro temáticas de trabajo. En el capítulo uno se presenta una revisión histórico-bibliográfica sobre el surgimiento de la preocupación por los bosques en el Chile republicano, la relación de la sociedad de la época con este recurso y su explotación 1

Fomento de plantaciones y de bosque nativo, protección de áreas silvestres protegidas, manejo del fuego, manejo de cuencas y desertificación, y protección fitosanitaria. 20

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intensiva para el despeje de grandes extensiones de terrenos productivos y la instalación de la forestación –en el siglo XX– como solución para generar una vía de desarrollo económico y social. En el capítulo dos se describe la trayectoria histórica de los intentos por crear un servicio forestal del Estado, desde sus primeros intentos en la década del 60, hasta el último proyecto de ley ingresado al Congreso Nacional el año 2012, para crear una CONAF pública; primero se analizan los acontecimientos históricos desde el año 1965 hasta 1973, en los intentos por conformar una política forestal con un Servicio que asumiera la guía del sector tanto en producción como en fomento; como segundo eje se aborda el período de 1974 hasta el 2013, donde se rescatan y narran los esfuerzos por transformar a CONAF en un servicio forestal estatal, así como sus respectivos resultados. En el capítulo tres se aborda la ruta de cambio que ha experimentado CONAF en sus funciones forestales. Así, primero se analiza su nacimiento con vocación productiva como COREF y su cambio de rumbo hacia el fomento forestal con la promulgación del Decreto Ley N° 701 sobre Fomento Forestal (DL 701) en el año 1974 –con el objetivo de consolidar en el país un sector productivo–. Luego, en la década de los noventa, se describe la búsqueda para ampliar la base del fomento forestal integrando a los pequeños y medianos propietarios a los incentivos del DL 701, y los intentos realizados a partir del año 2000 por afianzar la inclusión de los pequeños propietarios; también se aborda en este último tramo la consolidación del interés por el bosque nativo, además de incluir las inquietudes que existían sobre el manejo sustentable de los bosques que dieran un nuevo cariz a la producción y fomento forestal. En el capítulo cuatro se releva la importante función de CONAF en la protección del patrimonio natural del Estado y su fundamental labor en la conservación y protección del medio ambiente. El análisis se centra, por un lado, en la historia de la articulación efectiva del cuidado y manejo 21

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de las Áreas Silvestres Protegidas realizado CONAF, junto con su rol en la implementación del actual Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas del Estado (SNASPE); asimismo, se resalta la labor única de CONAF –en sus primeros tiempos– en el campo medioambiental, a través de las diversas acciones de protección y conservación de la flora y fauna autóctona. De la lectura de estas páginas resalta, de modo especial, el trayecto que ha recorrido la fragilidad institucional que afecta a CONAF, transcurrida ya más de una década del siglo XXI. Esta fragilidad, de alguna forma, ha impactado históricamente en las diversas funciones y atribuciones de la Corporación. En la década 1960-1970 los fracasados intentos por articular una política forestal, que incluyese la conformación de instituciones especializadas en distintas áreas de la temática forestal, a causa del turbulento momento político y social del país durante el Gobierno de Salvador Allende, derivó en la creación de una corporación de derecho privado con funciones públicas que oficiaría como Servicio Forestal del Estado. Posteriormente, los intentos en 1984, 1998 y 2010 hasta el año 2012, que buscaron crear una CONAF Pública, fracasaron; en cada momento, el presupuesto –limitado– y los febles acuerdos políticos han sido obstáculos insalvables para lograr su transformación institucional. En este sentido, de la atenta lectura de los esfuerzos por lograr una institucionalidad pública para CONAF, especialmente desde el establecimiento del modelo de Estado subsidiario en el régimen de facto2 y su continuación en los gobiernos de 2

Teniendo presente la definición que a continuación se entrega, para efectos prácticos a este periodo se le denominará régimen militar en lo que resta del libro: El Régimen de Facto se designa en contraposición a los gobiernos de jure, porque no tiene fundamento constitucional expreso. Surge como consecuencia de una ruptura del ordenamiento constitucional por golpe de Estado, revolución o cualquier otro procedimiento fuera de la ley. Se caracteriza porque: a) quebranta parcial o totalmente el orden jurídico; b) surgen nuevas formas de creación de normas jurídicas, y c) absorbe en sus manos el Poder Constituyente y los tres poderes del Estado (Ejecutivo, Legislativo y Judicial). Para profundizar en la materia y en conceptos como Estado Burocrático Autoritario ver en: O’Donnell, Guillermo A. El estado burocrático autoritario 1966-1973: triunfos, derrotas y crisis. Prometeo Libros, 2009. Para el caso chileno revisar el concepto de autoritarismo burocrático militar en: Nogueira Alcalá, Humberto. Regímenes políticos contemporáneos, Santiago, Chile Ed. Jurídica de Chile 1993. 23

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la Concertación, se colige que estos fracasos son la muestra patente del funcionamiento de un Estado reducido a su mínima expresión, el cual, teniendo como paradigma de funcionamiento una inversión estatal y un rol público básico, no ha considerado imprescindible potenciar y contar con un servicio forestal del Estado ni articular una política pública a largo plazo para el sector. Por otro lado, en la historia de las funciones de CONAF en forestación, resalta el profundo giro experimentado desde sus actividades productivas iniciales hacia acciones de fomento para el sector luego de la promulgación del Decreto Ley 701, en 1974. En este sentido, en un primer momento CONAF es continuadora del ejercicio de un Estado con un activo rol productivo, de lo que es muestra la Ley de Bosques de 1931, la que permitió el surgimiento de los primeros negocios forestales e industrias que luego adquirieron fuerza en los años 80. El DL 701 marcó un punto de inflexión en este rumbo, guiando gran parte de las actividades de la Corporación hacia acciones de fomento y fiscalización. Finalmente, la historia del rol de CONAF en conservación y protección de las Áreas Silvestres Protegidas del Estado y vida silvestre, da cuenta de su visionario trabajo por preservar el medio ambiente. Primero, en sus actividades de protección de flora y fauna en los años 70 y 80, y también, en su labor de cuidado del patrimonio silvestre del Estado desde fines de los años 70 luego que se instaurara una radical reforma política de subsidiariedad consistente en el desprendimiento sistemático de diversos bienes y servicios públicos, decisión que afectó el desarrollo de las áreas silvestres protegidas de Estado. Luego del retorno a la democracia, se continuó ampliando la cobertura de SNASPE, tarea iniciada la década anterior, y se integraron al trabajo por la conservación y protección del patrimonio silvestre nuevos actores de relevancia en el ámbito medio ambiental, además de materializar un modelo de gestión que incorporó las concesiones a privados para desarrollar el ecoturismo, periodo en el que, además, se enfrenta al desafío institucional que implicó la creación de la CONAMA en 1994 y del Minis24

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terio del Medio Ambiente en el año 2010. Así, en el recorrido por estas páginas se ofrece una guía a través de la cual el lector pueda ir descubriendo las diversas facultades y acciones que han constituido la trama histórica de la Corporación Nacional Forestal, institución marcada profundamente por el devenir de los cambios políticos y económicos ocurridos en Chile en los últimos 48 años. Esta trayectoria puede ser rastreada desde 1965 en los primeros intentos por crear una política forestal de Estado en los gobiernos de Eduardo Frei Montalva y Salvador Allende, pasando por el radical cambio político y económico que se produjo desde septiembre de 1973, transformación que reorientó el horizonte de articulación del sector forestal como eje de desarrollo del país hacia las iniciativas de empresas privadas, hasta el retorno de la democracia, lapso en el que las acciones de CONAF se focalizaron hacia nuevos actores, pero siempre dentro de las fronteras establecidas por el modelo del Estado subsidiario. La fundación de la Corporación Nacional Forestal (CONAF) sólo es posible entenderla refiriendo una larga serie de acontecimientos, procesos, discusiones e iniciativas en torno al bosque, los recursos naturales y el medio ambiente, anteriores a su creación oficial en la década de 1970. En el vasto período previo a la existencia formal de CONAF, se enuncia como relevante, por sobre todo, la articulación y visibilización paulatina del bosque en diversos discursos y círculos sociales nacionales e internacionales; todos estos confluyeron para instalar una preocupación política en torno al ámbito forestal que finalmente dio paso a la creación de la Corporación Nacional Forestal. De esta manera, su nacimiento se encontró y se encuentra interrelacionado con los diversos contextos políticos y socioeconómicos, tanto nacionales como internacionales, que sugirieron y favorecieron la emergencia de una preocupación por lo forestal en el ámbito público.

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Capítulo I LA HISTORIA DE LOS MONTES EN CHILE: LA FORESTA INVISIBILIZADA

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1.1. La concepción del bosque inútil: El despeje de montes Cultural e históricamente los bosques han estado ligados al desarrollo de muchos asentamientos humanos en aspectos básicos como el uso de leña para calentarse, cocinar o construir, además de las dimensiones simbólicas y culturales desarrolladas al alero de ellos, principalmente por parte de las comunidades originarias. En la historia de Chile los bosques también han estado vinculados al concepto de utilidad, ya sea para consumo como combustible por parte de las comunidades cercanas como para su utilización como material de construcción. Con la conquista española del actual territorio nacional y el nacimiento de la Capitanía General de Chile, se traslaparon las diversas formas de uso del bosque propias de los españoles llegados a América, con las de los pueblos originarios, especialmente a la zona centro sur de Chile. La demanda de madera para ciertos usos como calefacción y construcción, pero en especial la necesidad de despejar el territorio con fines productivos (agrícolas, principalmente), inauguró las talas y roces masivos de bosques en el país. La intención natural de los primeros colonizadores y sus sucesores era re-

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plicar el tradicional modelo cultural y de producción agropecuaria de sus tierras de origen, lo que en suma supuso el traspaso de una relación con el entorno que tenía origen europeo-occidental. El espacio y la naturaleza se “necesitaban”, pero principalmente requerían ser “dominados” para la vida civil del hombre; por tanto, actividades como la agricultura y la ganadería demandaron, como paso previo, el despeje de terrenos de las masas boscosas que los ocupaban.

En este aspecto, el bosque esclerófilo fue el primero en sentir los efectos del talado para obtener madera para construcciones y de la quema para habilitar los suelos para la agricultura. Investigaciones indican3 que, con posterioridad, se introdujo el ganado en forma extensiva en el Valle Central, en la Cordillera de la Costa y en la Precordillera de Los Andes, con lo que pronto comenzaron a visibilizarse efectos de compactación del suelo e inicio de procesos erosivos por el sobrepastoreo, en una amplia extensión que alcanzaba hasta el río Bio Bio4. También la extracción de leña y la producción de carbón acentuaron ese impacto. Procesos similares experimentaron la Palma Chilena y el Ciprés de la Cordillera, cuyas coberturas fueron drásticamente reducidas en superficie5.

Elizalde (1970), Donoso (1983), Morales (1989), Haltenhoff (1993) y Contesse (1990) señalan, en términos generales, para el periodo colonial, una relación de competencia por el espacio para actividades agropecuarias en detrimento del bosque, cuestión que desembocó en el despeje de amplias zonas boscosas. Donoso (1983) subraya que el paisaje chileno comenzó a modificarse significativamente con la llegada de los españoles, quienes presionaron sobre el bosque esclerófilo para obtener madera para las construcciones y luego quemados para habilitar los suelos a la agricultura. Citados en Julio, Guillermo, Formulación de lineamientos políticos y estratégicos para la protección contra incendios forestales en Chile, Córdoba, Tesis Doctoral para optar al grado de Doctor por la Universidad de Córdoba, 2007. Para Sergio Otero en “La Huella del Fuego. Historia de los Bosques Nativos/Doblamiento y Cambios en el Paisaje del Sur de Chile”, por otro lado, durante la Colonia no se ha verificado un proceso importante de destrucción y limpieza de bosques con el fin de habilitar terrenos para la agricultura; sin embargo, reconoce una importante presión sobre el bosque esclerófilo de la zona central, donde se había establecido la mayoría de los españoles.

4 5

Ibíd. p.77. Ibídem. 29

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La aplicación en el territorio chileno de esta forma de relacionarse con el entorno –con impactos materiales inmediatos para el ambiente americano–, implicó a su vez la llegada de las normativas españolas existentes al respecto. En efecto, las normas de carácter forestal no han sido un objeto de preocupación netamente contemporánea. En la Capitanía General del Reyno de Chile, la legislación española se pronunció sobre la actividad silvícola, normando en términos legales lo que podía o no podía realizarse con los bosques. Conforme lo establecían las Ordenanzas de Nueva España y Leyes de Indias, los bosques tenían un estatuto comunitario en términos de sus utilidades6. Los “montes”7, expresión equivalente a bosques en la legislación ibérica, eran definidos como “los terrenos cubiertos de árboles” dispuestos “al alcance de toda la comunidad nacional y de nadie en particular”8. En consecuencia, los montes eran un bien común de acceso colectivo tanto para peninsulares como para indígenas. Las ordenanzas españolas facultaban a las diputaciones territoriales –los cabildos– para inspeccionar y controlar la prohibición de cortar árboles nuevos –especialmente en zonas de manantiales perennes– y establecer la obligación de plantar y replantar árboles; también a los cabildos les correspondía normar el trabajo de celadores y guardabosques9. Así, establecía que “a leñadores y carboneros les 6

Las Ordenanzas de Nueva España constituyen el texto legal más importante de aquellos dictados por la Corona española para ser aplicados en América hispana. Comienzan a regir el año 1783 en América y, en la Capitanía General de Chile, desde 1785. Luego del proceso de Independencia, la legislación española en general, y las Ordenanzas de Nueva España en particular, se mantuvieron vigentes en Chile. “Frente a las dudas que se suscitaron entonces respecto de la aplicación de estas Ordenanzas se las declara, por expresa disposición del decreto supremo de 11 de Junio de 1833, vigentes como leyes de la República”, estas ordenanzas se mantuvieron hasta la dictación de nuevos códigos legislativos. EnZuñiga, Francisco, “Constitución y Dominio Público: Dominio Público de Minas y Aguas Terrestres”, en: Ius et Praxis [online]. 2005, vol.11, n.2 [citado en 2013-07-18].

Según la Academia de Autoridades de 1734 “Monte” es referido como “la tierra cubierta de árboles, que llaman monte baxo […] Y así juntos vea por vista de ojos, en que parte de los términos de las dichas Ciudades, Villas y Lugares se podrán poner y plantar montes y pinares”.

Jorge Correa y Sergio Ortíz, Algunos aspectos doctrinarios y normativos del Estatuto Forestal Chileno, Concepción, 1982, p.1 9

CORMA, Chile, País Forestal: Una realidad que se consolida, Santiago, CORMA, 2002, p.28 30

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prohíbo […] la corta de los renuevos de árboles para hacer leña y carbón; y ordeno donde no los hubiere se trate de plantar y replantar arboledas […]”10. La defensa de los bosques se mantuvo en los respectivos cabildos de cada ciudad hasta 1837, cuando se dictó la primera Ley Orgánica de Ministerios, pasando la Secretaría de Hacienda a tomar la tuición sobre la industria, la agricultura y los bosques11. Sin embargo, pese a la existencia de normas para regular el uso de los bosques, en la práctica muchas hectáreas fueron finalmente eliminadas en Chile, sin reposición, con el fin de disponer de tierras especialmente para la agricultura, la ocupación humana y las actividades mineras. Ya en el siglo XVIII se acentuó la necesidad de incorporar tierras para la labranza y el pastoreo, en la medida que las exportaciones agropecuarias chilenas se fueron insertando en los circuitos comerciales internacionales, y el trigo, el vino, el sebo y el charqui comenzaron a ser más demandados por los mercados exteriores. Durante el siglo XIX, luego del turbulento período de la Independencia, transformaciones económicas y sociales generaron una serie de cambios en el uso del suelo en la zona central y sur del país, que derivaron en el mismo resultado: corta y tala del bosque. La incorporación de Chile al comercio internacional durante los primeros años de la República, intensificó la explotación de los bosques ya sea por su utilización como combustible y madera en las actividades mineras, o directamente su eliminación para despejar terrenos propicios para desarrollar la agricultura y la ganadería. A mediados del siglo XIX la apertura de nuevos mercados para el trigo propició el despeje de áreas importantes de bosque nativo a una intensidad mayor que en décadas anteriores12. A las tradicionales demandas agríco10 11

Jorge Correa y Sergio Ortíz, Op.Cit. p.2

Saelzer, Federico, La evolución de la legislación forestal chilena, Valdivia, Universidad Austral de Chile Facultad de Ingeniería Foresta, Imprenta Borneck, 1973. 12 El incentivo para la explotación de estos montes lo proporcionó el aumento de la navegación a vapor en el Pacífico Sur, el surgimiento de la industria de fundición de cobre, mineral

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las de trigo que ya satisfacía Chile a Perú desde el siglo XVIII, se sumó la apertura momentánea de los mercados del trigo en California. Estos dieron pie al desarrollo de una industria molinera en Concepción y el Maule, la que habría de consolidarse entre 1865 y 1880 cuando las exportaciones del cereal se dirigieron a Europa, especialmente a Inglaterra. Al respecto, las mismas autoridades de la época justificaban los incendios forestales, bajo el argumento que se estaba creando el “Granero de América” por las grandes posibilidades existentes para producir y exportar trigo. Aunque en rigor, el Granero sólo duró 30 años a causa del uso excesivo e indebido de los terrenos y la permanente aplicación de quemas que llevaron a un rápido agotamiento del suelo13. Así, mientras las exportaciones agropecuarias chilenas se insertaron en los circuitos comerciales internacionales, fue surgiendo la necesidad de ampliar la frontera agrícola para incorporar nuevas tierras para la producción de trigo. En este contexto se despejaron miles de hectáreas de bosques y ecosistemas nativos mediante los roces a fuego para permitir el paso del arado y, con ello, el cultivo de la tierra. Para ilustrar esta situación se puede mencionar que el desplazamiento de las áreas de cultivo hacia zonas boscosas del país produjo una expansión de la producción de trigo de 70.000 a 897.000 Qm entre 1870 y 188514, respectivamente. De manera similar contribuyó al despeje de bosques el crecimiento demográfico que experimentó el país durante el siglo XIX, así como la incorpoabundante en el norte del país, y a partir de 1870, la puesta en circulación de líneas de ferrocarril en el norte del país. Cerda-Hegerl, Patricia, Fronteras del Sur: La Región del Bío Bío y la Araucanía chilena, 1604 -1883. Instituto Latinoamericano de la Universidad Libre de Berlín, Ediciones de la Universidad de La Frontera,1992. 13

Otero, Sergio,La Huella del Fuego. Historia de los Bosques Nativos/Doblamiento y Cambios en el Paisaje del Sur de Chile, Santiago, Pehuén/Imprenta Salesianos, 2006. 14

Carlos Hurtado, Concentración de población y desarrollo económico. El caso chileno, p. 161. Citado en: Camus, Pablo, Ambientes, bosques y gestión forestal en Chile 1541-2005, Santiago, Centro de Investigaciones Barros Arana de la Dirección de Bibliotecas, Archivos y Museos-Lom Ediciones, 2006, p. 113. 32

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ración a la estructura económica nacional de los territorios que actualmente ocupan las regiones de la Araucanía y Los Lagos a fines del mismo siglo. Los nuevos colonos que se ubicaron en dichas áreas requirieron de espacio para establecerse, el que se obtuvo precisamente a partir del desmonte y despeje del denso bosque nativo que allí existía. Se deja entrever, entonces, un contexto social mayor en donde los bosques aún no eran visibilizados como un recurso con perspectivas económicas o de utilidad pública de Plantación de Tamarugo. I Región.

envergadura, tanto por parte del Estado, como de las elites del país y el común de la

población. En la práctica, el tratamiento dado al bosque se encontraba asociado a una noción de naturaleza inútil. Un estorbo u obstáculo para el desarrollo de la civilización y actividades económicas de interés en la época.

1.2. Hacia un cambio de paradigma sobre el Bosque: Las iniciativas legislativas del siglo XIX En el naciente Chile republicano la necesidad de legislar sobre el uso indiscriminado de bosques se observa desde el primer cuarto del siglo XIX, momento en que además comienza un álgido debate acerca de la explotación indiscriminada de los bosques en el país. Entre 1830 y 1840 la prensa de la época expone las opiniones contrapuestas entre los sectores agrícola y minero acerca de las causas de la destrucción forestal, especialmente en

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la zona Centro Norte del país. Agricultores y terratenientes veían en la actividad minera la causa principal del problema, dada la vigencia de las Ordenanzas de Minas, disposición legal que permitía la tala de árboles para funciones productivas de extracción –no obstante su propia conducta de utilización del fuego para el despeje de campos y utilización intensiva del suelo para actividades agrícolas15–. Por su lado el sector minero, veía cualquier intento de innovar legalmente como una situación grave para la economía del sector y un serio detrimento para las ganancias del Estado, por concepto de impuestos, y como un daño considerable para el progreso de algunas regiones del país, particularmente de la zona norte, –Copiapó y Coquimbo–16. Aparte de las visiones productivas, una de las primeras señales de alarma que pueden encontrarse en el país entre intelectuales y profesionales corresponde a los comentarios realizados por el francés Claudio Gay. Este naturalista dio a conocer el peligro de la carencia de una política y legislación efectiva que protegiera los recursos naturales del país; en carta pública dirigida al Ministro del Interior, aparecida en el N° 399 del Periódico El Araucano, en Abril de 1838, escribió sobre la disminución de los bosques en la Provincia de Coquimbo 17: “La localidad no debe pues ser encausada de ingrata, con respeto a la aridez de esta provincia, sino el hombre, i en el hombre solo es donde se ha de buscar la causa: ésta existe en la penuria de nuestras leyes sobre el arreglo de bosques i plantíos, y en el vicio de las Ordenanzas de Minería, que autorizan a los mineros para arrancar y destruirlo todo”. 15 Ángel Cabeza, Aspectos históricos de la legislación forestal vinculada a la conservación, la evolución de las áreas silvestres protegidas de la zona de Villarrica y la creación del primer parque nacional de Chile, Santiago, CONAF, 1988. p. 11

16 Tal debate aparece representado en “El Agricultor”, órgano de expresión de la Sociedad Nacional de Agricultura, por un lado; y por otro, en periódicos del norte y publicaciones ocasionales de Santiago, tales como “El Minero de Coquimbo”. 17

Ángel Cabeza, Op.Cit. p. 10. 34

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Y señala, además, la importancia del Estado: “[…] el Gobierno debe considerar las cosas: cual celoso padre de su pueblo, debe atender tanto a lo presente como al porvenir, y empeñarse en no legar a sus hijos una provincia que una riqueza mal entendida habría de esterilizarla del todo para la agricultura reduciéndola a la suma aridez”18. En 1864 el ingeniero Mostardi-Fioretti señala con respecto a los bosques de la zona centro y sur del país, “al recorrer las diferentes provincias de la República, el triste cuadro de la vandálica destrucción de los bosques, consumada por la mano ignorante de nuestros campesinos”19. Agrega también: “[…] aquellos desmontes ejecutados con el fuego, sin orden ni leí […] destruyen en una hora los tesoros que la mano de los siglos había acumulado”. La obra de Mostardi-Fioretti es una de las primeras voces de alerta que en Chile se alzaron para referirse a los graves problemas generados a raíz de la corta y quema de los bosques en la zona centro y sur del país, y, en particular, para pronunciarse acerca de lo que debería ser el desarrollo de la silvicultura en Chile.20 Sin embargo, Mostardi-Fioretti señalaba en su obra la necesidad que “todos los bosques que por sus dimensiones inherentes a la pública economía, sean considerados de utilidad pública”, y, por tanto, propiedad del Estado, para así evitar su devastación. Esta última puntualización releva uno de los significados que aún no tomaba el bosque en esa época en Chile, pero que se comenzaba a enunciar: ser reconocido incipientemente en términos de su utilidad productiva para la sociedad y economía nacional. 18 19

Claudio Gay, “Carta al Ministerio del Interior”, en: El Araucano N°399, Abril de 1838.

Smith, Cecilia, La protección de los bosques, conservación y políticas estatales, En: Anales de la Universidad de Chile, 2010: Edición Especial con motivo del Bicentenario de la República Anales de la Universidad de Chile.

Ibídem. 35

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El proceso antes descrito aún era naciente en la sociedad chilena de la segunda mitad del siglo XIX; sin embargo, en Europa la valoración y potencialidad productiva de los bosques ya se sugería desde fines del siglo XVIII. De hecho, el floreciente desarrollo de las ciencias forestales y de la silvicultura en Europa durante el siglo XIX se encuentra precisamente ligado a la conceptualización del bosque como un recurso susceptible de ser dominado y gestionado racionalmente para la actividad económica. Ambas disciplinas, nacidas al amparo de las sociedades científicas de la ilustración del siglo XVIII, se centraron –y se centran–, por definición, en el aprovechamiento racional de los bosques y en la sistematización científica del cultivo de éstos. Así es como comenzó a desarrollarse el conocimiento silvícola en diversos países de Europa, acerca de la conveniencia de ciertas técnicas para optimizar las plantaciones21. La emergencia de las ciencias forestales da especial cuenta de las crecientes exigencias derivadas del cambio en los patrones de producción económica surgidos de la revolución industrial y la consolidación del capitalismo, y el desarrollo del Estado Moderno. De lo anterior se deriva que los derroteros de la historia de los bosques responden lentamente a una evolución general y sincrónica, combinando la consolidación de un modelo estatal específico, preocupado de asegurar un recurso natural y económico, con el desarrollo económico industrial mundial. En el país, en la segunda mitad del siglo XIX, la preocupación por los bosques y su exterminio no productivo siguió instalándose en la opinión pública. Destacados intelectuales se refirieron al tema: Benjamín Vicuña Mackenna, José Rafael Larraín-Moxó, y Francisco Echaurren, por ejemplo, se pronunciaron alarmados por la devastación de los bosques del país 21

La silvicultura como disciplina científica emergió a finales del siglo XVII, cuando en Alemania se fundó la primera escuela de ingeniería forestal como resultado de la necesidad de mantener flotas Armadas, y la incipiente escasez de buenos ejemplares para su construcción. Luego en 1821 se inauguró la Academia Forestal en Berlín. 36

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y el consecuente riesgo de erosión para sus suelos. En efecto, Benjamín Vicuña Mackenna urgía en 1855 el establecimiento de un Código Forestal, planteando que “sin eso”, Chile sería un desierto antes de un siglo. Asimismo, el intelectual denunciaba: “Se está incendiando Chile a nombre de la agricultura, se está decretando el desierto del sur a nombre del trigo, así como se decretó y consumó el desierto del norte a nombre del cobre”.22 Como respuesta a estas preocupaciones por la desaparición de los bosques, se promulgó una ley para controlar y limitar la explotación de los bosques; el 15 de Julio de 1871, con la firma del Presidente José Joaquín Pérez, esta ley derogaba los “Denuncios de Bosques”, vigentes aún en las Ordenanzas de Minas y que venían desde la Colonia. Esta ley no fue bien acogida, por lo que durante el gobierno de Federico Errázuriz se promulgó la Ley sobre Corta de Bosques, el 13 de julio de 1872, y el “Reglamento Sobre Corta de Bosques”, el 3 de mayo de 1873. La ley moderaba la prohibición total de “denuncios de bosques” por una parte, y por otra, intentaba sentar las bases para la protección de cuencas y suelos en general.23 Además, no solamente protegía a bosques fiscales, sino que también a bosques particulares, estableciendo normas para la corta de árboles, el roce de bosques por medio del fuego, el nombramiento de un inspector general de bosques y guardaparques, y la formación de una estadística de bosques de la república, entre otros aspectos. No obstante lo anterior, ambas disposiciones fueron absolutamente ineficaces por la debilidad del aparato estatal para proceder a la aplicación efectiva de este tipo de normas. Al no existir una institucionalidad específica del área que fiscalizara e implementara dicho reglamento y, en especial, considerando la dispersión y extensión regional de los bosques, fue casi imposible materializar las intenciones proclamadas por el Estado. 22 Vicuña Mackenna, “Editorial”. Sobre la deforestación de las provincias del Norte Chico. Véase: Mauricio Folchi, La sustentabilidad de la industria del cobre en Chile, los hornos y los bosques durante el siglo XIX”, Mapocho, Santiago, Dibam, N° 49, 2001, p.149-175. 23

Cabeza, Ángel, Op.Cit. 37

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Dicha situación no es de extrañar en la época; en esos años el Estado chileno aún lidiaba y ensayaba su constitución y consolidación como tal, en tanto aparato normativo-burocrático. Más tarde, en 1887 el Ministerio de Industrias y Obras Públicas asumió la gestión y conservación de bosques y plantíos, antes en manos del gobierno de cada ciudad. Y en 1891, con la promulgación de Ley de Municipios, se establece una gestión compartida entre los Municipios y el Ministerio citado. La Ley de Comuna Autónoma entregaba al gobierno comunal la tarea de promover la agricultura y la tuición de los bosques, además de la aprobación de los reglamentos sobre tala de la vegetación arbórea, quema de bosques y arbolados, y sobre pesca y caza24. Esta sujeción jurídica cedida a los gobiernos comunales, otorgaba al bosque el estatuto de un recurso público, de uso más o menos frecuente, al establecerse la necesidad de delegar su uso en las unidades de administración más pequeñas existentes. En dicho contexto, a fines del siglo XIX y principios del siglo XX es donde surgen las primeras indicaciones en torno a la necesidad de fomentar plantaciones forestales y establecer reservas de bosques fiscales con el objetivo de conservar el recurso25. En 1879 se localiza el primer intento legislativo de crear Reservas de Bosques Fiscales, con la promulgación de un decreto sobre la “Reserva de Bosques Fiscales” el 16 de enero de ese año, el que, empero, no se llevó a la práctica. En este decreto se reservaba para el Estado el uso de los bosques en una faja de terrenos ubicados entre Malleco y Reloncaví, no permitiéndose a ningún particular hacer uso de la madera ni ejercer ningún acto de dominio o posesión sobre esos campos26. Sin embargo, la formación de la primera reserva forestal del Estado se concretará solo 25 años después, con la creación de la primera área protegida de Chi24 Camus, Pablo, Los bosques y la gestión forestal en Chile, Tesis para optar al grado de Doctor en Historia, Instituto de Historia, Pontificia Universidad Católica de Chile, 2003, p. 171. 25 26

Ibíd. Pp. 156. Cabeza, Ángel, Op. Cit, p. 19 38

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le: La Reserva Forestal Malleco, el 30 de septiembre del año 1907. Junto con las alarmas sobre la situación de los bosques y los intentos estatales, surgieron en esa época una serie de memorias y documentos científicos acerca de la influencia positiva de los bosques sobre el clima, el agua, la tierra y la salud de la población, en suma, para la prosperidad y riqueza pública del país. Sus autores, principalmente científicos-conservacionistas, comenzaron a pensar el desarrollo del bosque en términos de su importancia para la conservación de las condiciones naturales del entorno, con énfasis en los efectos benéficos que sobre la salud y el clima producían las plantaciones forestales27. Así, por ejemplo, en 1909 el director de la sección de bosques del Ministerio de Industrias, refiriéndose a los beneficios de la repoblación forestal, estimaba “la corta distancia que separa el bosque en formación de la Capital, hace presumir que su acción benéfica ha de influir en el clima de la localidad de un modo favorable, modificando las máximas 27

Camus, Pablo, Ambiente y Gestión…, Op.Cit, p. 148

Erosión VI Región. 1981.

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y mínimas temperaturas que hoy son tan sensibles”28. Con menor fuerza se pensó la conservación y recuperación de los bosques en función de sus beneficios como actividad económica. En este sentido, a fines de siglo XIX dos panoramas se enunciaban con relación al bosque. Por un lado se encontraba el tratamiento generalizado que, en la práctica, la población del país daba al bosque y, por el otro, los nacientes discursos en algunos círculos sociales que llamaban la atención sobre su destrucción y la necesidad de su conservación con fines ambientales. Sin embargo, pese a las disposiciones legislativas para normar y regular el uso de los bosques y vegetación arbórea, y a las diversas opiniones que se emitieron con respecto a los beneficios de los bosques, a principios del siglo XX continuó la práctica de utilizar el fuego o roce para despejar tierras para la agricultura. Paralelamente, el cultivo de cereales provocó la pérdida de la cubierta vegetal en extensas zonas del país,29 con lo que fue apareciendo cada vez con mayor fuerza el fenómeno de la erosión de suelos. En la realidad cotidiana, y en el común de la población, existían, por lo tanto, prácticas con respecto al bosque que no atendían a las voces científicas y legislativas que intentaban conservar y normar la relación de la comunidad con las zonas boscosas.

1.3. Cambio de siglo: El arribo de Federico Albert. La Ley de Bosques La discusión sobre la destrucción de los bosques, sus beneficios y posibilidad de reforestación, se instaló en diversos círculos de la opinión pública 28

Memoria del Ministerio de Industrias y Obras Públicas. Sección Aguas y Bosques, p. 21. Citado en Camus, Pablo, Ambiente y Gestión…, Op.Cit. p. 148.

29 Según Elgueta y Jirkal (1942), las áreas erosionadas de Chile –en diversos grados– comprendían por la costa, desde la actual V región hasta la VIII región. En esta zona la erosión incluía además el valle central y en menor medida la precordillera, finalmente el problema se extendía nuevamente por la costa de la actual región de la Araucanía. Elgueta, Manuel y Jirkal, Juan, Erosión de los suelos en Chile, Santiago, Imprenta La Sud-América, 1942.

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Federico Alberto. Histórica foto tomada en 1927.

del país los que demandaban una solución y una toma de posición más enérgica por parte del Estado con respecto a la situación forestal del país. Se destaca la figura del científico alemán Federico Albert, artífice de la protección de los recursos naturales en Chile. Albert, quien fuera contratado por el gobierno de José Manuel Balmaceda en 1889 como profesor de Ciencias Naturales del Instituto Pedagógico y preparador del Departamento de Ciencias Naturales del Museo de Historia Natural, trabajó activamente en el desarrollo de una política de conservación y protección de bosques y en la introducción de normas para recuperar suelos con vocación forestal. Su labor originó la creación de la Sección de Ensayos Zoológicos y Botánicos del Ministerio de Industria, que en 1911 se transformó en la Inspección General de Bosques, Pesca y Caza. Hacia el primer cuarto del siglo XX, si bien existía en el país una preocupación por los bosques relativamente instalada dentro de las políticas

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públicas del Estado, estas disquisiciones tuvieron, en lo esencial, un tono conservacionista. El bosque, aunque comenzó a aparecer bajo un nuevo estatuto, necesario para la economía y riqueza pública, se concibió en relación a los beneficios aportados por éste a la conservación del medio ambiente. En menor medida se consideró como factor relevante para la finalidad de erigir a partir de su existencia un sector económico con perspectivas de desarrollo para la economía nacional. La primera iniciativa que demuestra una preocupación más concreta por parte del Estado Chileno por los bosques y su explotación forestal es la Ley de Bosques de 1931 (Decreto Supremo N° 4.363, promulgado el 30 de junio de 1931 y publicado el 31 de Julio del mismo año) surgida desde el Ministerio de Tierras y Colonización30. En este ministerio, a la sección de caza, pesca y bosques se le asignó la fiscalización, vigilancia y control de los bosques, así como la vigilancia y el control del empleo del fuego, tanto en suelos fiscales como particulares. Si bien ya en el gobierno de Carlos Ibáñez del Campo (1927 -1931) se había comenzado a estimular el desarrollo de políticas forestales, fue la Ley de Bosques de 1931 el primer cuerpo legal dirigido a incentivar el desarrollo forestal. Esta norma legal fue el motor de la actividad forestal al reconocer el valor de las plantaciones en relación a su capacidad para impedir la erosión y regular los flujos de agua y, por sobre todo, iniciar el fomento estatal a la forestación como un negocio a largo plazo31. La ley de bosques contemplaba otorgar beneficios fiscales al excluir del pago de impuestos 30 “Hasta ese momento, y desde 1924, el fomento a la conservación de bosques y reservas forestales se localizó en diversos organismos del Estado; finalmente, con el decreto con fuerza de ley Nº 84, del 9 de abril de 1931, la institucionalidad forestal pasó a formar parte del recién creado Ministerio de Tierras, Bienes Nacionales y Colonización. La Sección de Bosques, del Departamento de Bienes Nacionales, se encontraba subordinada a la Dirección General de Tierras y Colonización, que a su vez dependía del Ministerio de Tierras y Colonización.” Camus, Pablo, Ambiente y Gestión…, Op.Cit, p. 148

31 Colegio de Ingenieros Forestales de Chile, El aporte de la Ingeniería forestal al desarrollo del país, Santiago, Colegio de Ingenieros, 2013, P. 28.

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Dunas San Antonio. V Región. 43

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a quienes tuviesen terrenos plantados; se excluían a dichas personas del pago de impuestos territoriales y a la renta por un periodo de 30 años desde el año en que se forestó.32 Más tarde, con la creación de Corporación de Fomento de la Producción CORFO en el año 1939, la Ley de Bosques adquirió mayor relevancia y consistencia, ya que a través de esta institución se aportaron los capitales que permitieron la explotación forestal. La creación de la CORFO propició la instalación de centrales madereras para racionalizar el recurso forestal y darle un sentido económico a su utilización. Se concibió así desde el Estado, por primera vez en el país, al bosque en términos de su potencialidad económica. El impulso de fomento dado por la Ley de Bosques de 1931 vinculada a la creación de la CORFO, no fue azaroso. La crisis económica del año 1929, que afectó profundamente las bases del sistema económico en todo el mundo, incluyendo a Chile, hizo que se posicionaran con fuerza en el país las posturas que cuestionaban la dependencia de los mercados externos y propugnaran la búsqueda de alternativas a la dependencia. En efecto, la ley de bosques y el fomento al desarrollo de un eventual sector forestal, se enmarcó dentro de un período en el cual los sucesivos gobiernos intentaron, ensayaron e impulsaron diversas políticas tendientes a la articulación de “desarrollo económico hacia adentro”, interviniendo, regulando y protegiendo los mercados y producción interna para lograr finalmente la ‘sustitución de importaciones‘.33 En este sentido, en 1944 la CORFO inició gestiones para traer desde EE.UU. una comisión técnica del Servicio de Bosques del Departamento de Agricultura de ese país, con el propósito de estudiar la situación forestal de Chile, las reservas de bosques existentes, la industria maderera y las 32 33

Camus, Pablo, Los bosques y…,Op.Cit. p. 32. Camus, Pablo, Los bosques y..., Op.Cit. p. 228. 44

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posibilidades de instalar nuevas plantas productoras.34 La Misión Forestal contratada estaba dirigida por Irvine Haig, de quien recibió su nombre, y su trabajo central consistió en la realización del primer catastro forestal del país, el “Levantamiento Aerofotográfico de los Recursos Forestales” originando la publicación del documento “Forest Resources of Chile as a Basic of Industrial Expansion”. Como resultado de ambos trabajos se concluyó que la principal causa de destrucción del bosque seguía siendo el “roce a fuego” y se llamó la atención sobre las posibilidades de agotamiento del bosque si no se tomaban las medidas adecuadas contra esta práctica –la misión determinó que el patrimonio de bosque nativo era bastante menor al pensado y que se encontraba en un rápido proceso de disminución–. En este sentido, la Misión Haig señalaba que «la economía forestal de Chile es actualmente de escasez, siendo que esta riqueza es capaz de mantener una economía de abundancia»35. La comisión técnica concluyó la gran potencialidad de Chile en términos de recursos naturales, subrayó la importancia de trabajar para la inversión en forestación y para la creación de leyes que potenciarán el mismo fin, puntualizando además la importancia de un rol activo del Estado en la materia36.

1.4. La incidencia de los organismos internacionales en la construcción de lo forestal en Chile Este viraje en términos de la utilidad otorgada al bosque, ya no únicamente como elemento de conservación ambiental, sino que asentado en términos de su dimensión como recurso productivo, no puede ser observado sin dar cuenta del contexto externo en el que se encontraba Latinoamérica. En 1947 el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas, siguiendo la 34 35

Ibíd. P. 244.

Camus, Pablo, “Innovación agroproductiva y ordenamiento del territorio. El caso del desarrollo forestal chileno”, Scripta Nova. Revista Electrónica de Geografía y Ciencias Sociales, Barcelona,Universidad de Barcelona, Nº 69 (85), 1 de agosto de 2000. 36

Colegio de Ingenieros Forestales de Chile, Op.Cit,P.29. 45

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idea de la creación de organismos regionales de desarrollo llevado a cabo para Europa y el lejano oriente tras la posguerra, propuso la creación de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), con el fin de contribuir al desarrollo económico de la región. En 1948 la CEPAL comenzó sus funciones en su sede de Santiago de Chile. La influencia del pensamiento keynesiano y las escuelas historicistas e institucionalistas centroeuropeas fue decisiva para sus lineamientos en los primeros años. La línea política de trabajo que asumió la CEPAL durante las primeras décadas se sustentó esencialmente en la teoría estructuralista del subdesarrollo económico latinoamericano: la Teoría de la Dependencia. Tras el análisis de las causas del subdesarrollo económico y social de América Latina los pensadores y economistas de la CEPAL establecieron que la principal fórmula de las naciones latinoamericanas para transitar al desarrollo era el fomento de sus industrias productivas37. A partir de esta tesis el organismo se esforzó, en materia de política económica, por apoyar una mayor racionalidad en los procesos de industrialización para la sustitución de importaciones que se había generado en forma empírica en Latinoamérica después de la depresión económica de 1929. Dentro de esta línea, en 1949, en sesión realizada en la Habana, la CEPAL recomendó que los gobiernos incluyeran en sus programas económicos el fomento y desarrollo de la industria forestal y la conservación de los recursos naturales. Aprovechando esta recomendación, Chile, en 1951, solicitó a las Naciones Unidas la asesoría de otra Misión Forestal de la FAO, que estuvo a cargo del ingeniero forestal finlandés Lars Hartmann, la que trabajó durante cinco años en el país. En el informe generado quedó en nítida evidencia la necesidad de modernizar la industria para reducir los costos y 37

En los años cincuenta la propuesta de desarrollo de la CEPAL se centró en la industrialización por sustitución de importaciones; en los años sesenta en las reformas para desobstruir la industrialización; más tarde en los años setenta su foco se instaló en la reorientación de los “estilos” de desarrollo hacia la homogeneización social y hacia la diversificación proexportadora. 46

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vender a precios más competitivos, así como también la urgencia de la protección a los bosques que aún quedaban para asegurar el abastecimiento continuo de materia prima y conceder créditos adecuados para las industrias forestales38. En este contexto, la CEPAL no fue la única instancia internacional que se pronunció sobre la potencialidad de los productos forestales y su beneficio para los países que incursionaran en esa actividad. La CEPAL, la FAO y otros organismos de la ONU, durante la década de 1940 se mostraron, de hecho, preocupados por la producción forestal en el mundo y por la incipiente necesidad de aumentar la producción de celulosa y papel para cubrir demandas futuras. Así, por ejemplo, en 1947 la ONU envía a M.A. Huberman como su representante a Chile para estudiar el problema forestal e impulsar la industria maderera, la conservación del recurso y la reforestación39. Entre 1958 y 1964 la FAO, junto con la CORFO, llevaron a cabo una serie de misiones para ofrecer lineamientos de política y desarrollo forestal. La asistencia técnica de la FAO fue fundamental, en este sentido, para expandir la industria de la madera e incentivar las plantaciones, y permitió iniciar la preparación de una nueva ley de bosques durante el gobierno de Jorge Alessandri que, sin embargo, no alcanzó a promulgarse en su mandato, ni tampoco se haría en los posteriores. Un ejemplo claro de ello son las recomendaciones de la Misión Igler de la FAO (1959), las que posibilitaron terminar con la ocupación ilegal de tierras 38

Se redactó un informe denominado «La industria forestal en Chile y sus posibilidades de desarrollo en la explotación de los bosques naturales chilenos» en el que se entregaron algunos consejos para elevar los rendimientos de las industrias forestales en el sur del país, mejorar los métodos de trabajo y crear nuevas industrias integrales que aprovechasen más plenamente la materia prima que brindaba dicha fuente de riqueza nacional. Camus, Pablo, “Innovación agroproductiva …”, Op. Cit.

Pablo Camus menciona como ejemplo, un informe generado por la ONU y la CEPAL en 1957 llamado “Chile, futuro exportador de papel y celulosa”, el cual se realizó a petición del gobierno chileno y de la CORFO. La recomendación principal del informe al gobierno chileno era la adopción de políticas y medidas que estimulasen la industria del papel y la celulosa aprovechando las plantaciones de pino radiata ya existentes. Además, le sugerían al gobierno crear un clima de estabilidad que permitiera el arribo de capitales extranjeros para la inversión inicial. Camus, Pablo, Los bosques y …, Op.Cit. P.244. 47

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Erosión Mataquito VII Región.

particulares y del Estado, entregando títulos legales a miles de ocupantes de las reservas forestales fiscales, quienes, en la mayoría de los casos, posteriormente vendieron40. Con estos incentivos internacionales, que influyeron fuertemente el curso de las preocupaciones estatales con respecto al sector forestal en Chile, se generalizó a nivel público la viabilidad del aprovechamiento de los bosques y las posibilidades y ventajas para el desarrollo de la economía nacional de su explotación racional. Por ejemplo, entre otras iniciativas legales de la época se encontraba un proyecto de ley que establecía normas de protección y fomento forestal elaborado en 1954 en el Ministerio de Tierras y Colonización; también es posible mencionar la iniciativa del Presidente Carlos Ibáñez del Campo, en su segundo período presidencial, quien impulsó la Mensura Forestal de la Provincia de Valdivia para obtener el primer inventario de bosque nativo y conocer las perspectivas económicas de la región. 40

CORMA (Alejandra Bluth Solari), Chile, País Forestal: Una realidad que se consolida, Santiago, CORMA, 2002, p. 34. 48

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A nivel particular y concreto la influencia internacional fue decisiva en el desarrollo del sector. Como parte de una Misión de la FAO se creó la primera carrera universitaria para la formación de ingenieros forestales en el país: en 1952 la Universidad de Chile con la colaboración del Ministerio de Tierras y Colonización y la misión FAO en Chile creó la carrera de Ingeniería Forestal, con una matrícula de 10 alumnos. Unos años más tarde, en 1961, también como parte de un proyecto FAO, se crea el Instituto Forestal (INFOR) para que lleve a cabo investigación forestal en el país –su creación oficial por parte del Gobierno de Chile se efectuó en el año 1965–. Ahora bien, se debe indicar que, pese a las perspectivas pensadas en torno al bosque desde la visión internacional, éstas no se asumieron de manera real dentro de las funciones del Estado. En efecto, en 1957, el Departamento de Conservación y Administración de los Recursos Agrícolas y Forestales (DECARAF), creado un año antes a partir de la fusión del Departamento de Bosques, dependiente del Ministerio de Tierras y Colonización, con el Departamento de Administración y Conservación de Recursos Agrícolas del Ministerio de Agricultura, trabajaba en una modesta situación, contando con solo cuatro o cinco funcionarios forestales y unos diez ingenieros agrónomos con cierta especialización41.

1.5. El flagelo de la erosión y su solución: la forestación Un problema latente asociado a la masiva devastación de bosques y al uso intensivo del suelo en la agricultura, fue la erosión de suelos, especialmente grave hacia inicios de la segunda mitad del siglo XX. No obstante la serie de prohibiciones existentes en numerosas disposiciones legales en torno al roce a fuego para habilitar terrenos agrícolas, éste continuó siendo una práctica común en los campos chilenos realizada sin los permisos legales ni las precauciones correspondientes42. La erosión de los suelos y 41 42

Ibídem. Camus, Pablo, Los bosques y Op. Cit, P.183 49

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el consecuente bajo rendimiento de los cultivos llamó la atención sobre el tema, y en las décadas de 1940 a 1960 los agrónomos del país advertían que la vida de la nación estaba en peligro y que era urgente un plan de conservación de los suelos43. Una de las soluciones que se visualizó fue la forestación, especialmente con el Pino insigne, por su rápido crecimiento. Se escribieron entonces numerosos documentos y artículos alertando sobre este problema. Los bosques nativos se estaban destruyendo con escaso aprovechamiento y a un ritmo que permitía pronosticar un desierto en un plazo relativamente breve. La mayoría de las especies autóctonas estaban en vías de extinción; praderas y estepas naturales se estaban agotando, y, como consecuencia de esto último, la erosión estaba amenazando la mayor parte del territorio nacional.44 La preocupación por la pérdida de suelos como consecuencia de la utilización de fuego para despejar espacios para la agricultura, seguía rondando insistentemente entre los científicos e ingenieros agrónomos del país, quienes estimaban que se estaba arriesgando la sobrevivencia de Chile. Elizalde señalaba: “La destrucción de los recursos naturales en Chile alcanza límites difíciles de imaginar […] hemos aniquilado otros ocho millones de hectáreas de bosques con la secuela de 15 millones de hectáreas de tierras sin destino agrícola ni ganadero”.45 Esta inquietud se mantuvo de manera presente hasta la década de 1970, lo que queda demostrado con la vigencia de las publicaciones que se pronunciaban sobre el tema hasta esa fecha. Uno de ellos fue el emblemático 43

Florencio Durán realizó una lista con más de noventa obras dedicadas a la problemática de la erosión y conservación de suelos escritos entre 1945 y 1965. En Víctor Bianchi, Erosión: Cáncer de suelo, Santiago, Imprenta Universitaria, 1947, P.12. 44 45

Camus, Pablo, Los bosques y …, Op. Cit, P. 227 y 228

Elizalde, Rafael. La Sobrevivencia de Chile: la conservación de sus recursos naturales renovable, Santiago, Ministerio de Agricultura, Dirección General de Producción Agraria y Pesquera, Departamento de Conservación y Administración de Recursos Agrícolas y Forestales, 1958. 50

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trabajo de Rafael Elizalde de 1958 “La Sobrevivencia de Chile: la conservación de sus recursos naturales renovables”, sobre la devastación de bosques y el problema de la erosión, se editó dos veces. Como respuesta a la erosión de los suelos, acorde a las tendencias internacionales y al paradigma desarrollista que ya se encontraba en discusión en diversos círculos sociales del país, surgió como necesaria una política de plantaciones forestales. En este sentido, la lucha contra la erosión a través de la forestación contenía el doble propósito de conservar las tierras y, al mismo tiempo, de constituir una plantación productiva destinada a sustituir el sistema tradicional agrario. Por otra parte, algunos autores señalan que propugnar la forestación como la principal solución a los problemas ambientales del país a mediados del siglo XX, también fue favorecido por un contexto global en donde era tema de discusión general en círculos científicos el peligro de la erosión a causa de la deforestación. De este modo, las plantaciones se consideraron como una de las mejores soluciones para detener la erosión de los suelos y permitir la supervivencia de Chile. Al mismo tiempo, la aplicación de las teorías y paradigmas desarrollistas, los cuales tuvieron una notable repercusión e influencia en los análisis de los problemas económicos y sociales en la década del sesenta, sumaron para que en la formulación de políticas públicas y en las reformas estructurales emprendidas por los gobiernos de Eduardo Frei Montalva y Salvador Allende, se comenzara a idear la articulación de un plan nacional de forestación comandado por un organismo del Estado.

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Capítulo II LA INSTITUCIONALIDAD FORESTAL: UNA NECESIDAD ESQUIVA

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Cómo organizar las instituciones es una interrogante que todo Estado se plantea. En esa misma línea es también un desafío integrar instituciones que emerjan por la necesidad de los nuevos tiempos. La creación de un servicio forestal público fue una necesidad clara y patente en Chile desde la década del 60, y es, transcurridos trece años del siglo XXI, un reto todavía pendiente para el Estado Chileno. Este capítulo tiene por objetivo rescatar y hacer visible las constantes iniciativas legales que se han desarrollado y configurado buscando crear un organismo forestal público y, a partir de ello, extraer las posibles explicaciones de por qué estas iniciativas no han cristalizado hasta la fecha de publicación de este libro. Ya se ha mencionado que, cuando en Chile el Estado comenzó su organización como República, el bosque no era considerado como una problemática particular respecto de la cual se debía disponer de una institución especializada. Percibir el bosque como un recurso que podía originar un sector con potencialidades económicas alentó un proceso, al mismo tiempo que se desencadenó otro estimulado por la conciencia de la degradación de suelos en el país y la consecuente necesidad de subsanar esa situación. Al converger la conciencia sobre la degradación de los suelos con la oportunidad de generar un sector económico que potenciara el desarrollo en sectores 54

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deprimidos del país, se alzó como fundamental articular una institución que se especializara en el fomento y desarrollo forestal. Así surgió CONAF, que se ha hecho cargo por 41 años de la temática forestal en Chile, tanto en el ámbito del fomento, como en la conservación del patrimonio natural del Estado, la protección y recuperación de suelos degradados y la protección contra incendios forestales. La Corporación Nacional Forestal es una institución pública con una figura legal anómala –de derecho privado– que constantemente ha buscado transformarse en una institución de derecho público.

2.1. Reveses e incapacidades para formular una PolíticaForestal de Estado En 1965 se formuló y articuló el Programa Nacional de Forestación46 –financiado por el Banco Interamericano del Desarrollo– inserto en el contexto de una serie de iniciativas tendientes a potenciar el sector forestal en el país. Este programa planteó un primer desafío a la organización del Estado: ¿cuál de todas las instituciones que tenían atribuciones forestales debía tomar a su cargo ese importante programa? Durante el gobierno de Eduardo Frei Montalva (noviembre 1964-noviembre 1970) existían ya diversos servicios públicos encargados de algún aspecto del sector forestal. En 1960, el Decreto con Fuerza de Ley Nº 294 estableció una nueva Ley Orgánica para el Ministerio de Agricultura –vigente al año 2013– que radicó definitivamente en esta Secretaría de Estado la protección de todos los recursos naturales renovables y la aplicación de la Ley de Bosques. Con el DFL N° 294 se creó la Dirección General de Agricultura y Pesca con siete Departamentos, entre ellos el Forestal. Con 46

El Programa Nacional de Forestación fue un plan elaborado por el Ministerio de Agricultura que contemplaba 35 años de ejecución con la meta de forestar cinco millones de hectáreas. 55

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la Ley N° 16.640, de Reforma Agraria del año 1967, esta Dirección cedió su lugar al Servicio Agrícola y Ganadero (SAG), quedando encargado de todos los temas referidos a los bosques del país a través de su División Forestal. Además, existían otros organismos dependientes del Ministerio de Agricultura que tenían injerencia en materia forestal como el Instituto Nacional de Desarrollo Agropecuario (INDAP), Oficina de Planificación Agrícola (ODEPA47), Corporación de la Reforma Agraria (CORA), además del Instituto de Investigación de Recursos Naturales (IREN) y el Instituto Forestal (INFOR). INDAP48 tenía como función primordial otorgar asistencia técnica gratuita y ayuda crediticia a los pequeños y medianos agricultores, forestadores, como también fomentar las actividades de artesanía y pequeña industria en zonas rurales, especialmente las relacionadas con las complementarias a la agricultura, buscando con esto promover el desarrollo económico, social y cultural de las comunidades rurales en las regiones del país. En el aspecto forestal podía promover o participar en la explotación de reservas forestales que el Fisco le asignara. ODEPA, a su vez, tenía entre sus atribuciones coordinar la elaboración de planes nacionales y regionales de desarrollo de la producción animal, agrícola, forestal o pesquera; revisar los programas y presupuestos de los organismos del sector agrícola y someterlos a la aprobación del Ministro de Agricultura, así como diseñar las políticas generales en materia de precios, créditos, comercialización, tributación y otros que significasen fomento de la producción animal, agrícola, forestal o pesquera.

ODEPA reemplazó al Consejo Superior de Fomento Agropecuario (CONSFA) dependiente del Ministerio de Agricultura en el año 1967 con la puesta en vigencia de la Ley 16.640 de Reforma Agraria (capítulo V, artículos 213-223).

48 INDAP reemplazó al Consejo de Fomento e Investigación Agrícola dependiente del Ministerio de Agricultura, mediante la Ley N° 15.020 sobre Reforma Agraria, del 27 de noviembre de 1962, en el gobierno de Jorge Alessandri.

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IREN (predecesor del Centro de Información de Recursos Naturales, CIREN) institución dependiente de CORFO que tenía como función reunir información de los recursos agrícolas y forestales para generar catastros de los distintos recursos que estuvieran disponibles para su utilización en el sector agrícola. INFOR49 tenía entre sus principales objetivos fomentar la investigación, experimentación y capacitación forestal, buscando generar un acervo de conocimiento que permitiera la innovación tecnológica. Los objetivos de CORA50 eran mejorar los niveles de vida de la población campesina de acuerdo a las necesidades sociales y económicas del país o de cada región en particular, mediante el acceso a la propiedad de la tierra de los campesinos que la trabajaban. En el plano forestal podía expropiar terrenos forestales que no estuvieran sujetos a planes de ordenamiento forestal o de forestación aprobados por el Ministerio de Agricultura51. En los predios forestales expropiados, se estableció que los asignatarios de bosques “no podrán utilizarlos con un fin distinto de aquél para el cual fueron asignados y en el caso de asignaciones de terrenos desarbolados de aptitud exclusivamente forestal, los asignatarios estarán obligados a forestarlos en la forma y plazo que la Corporación determine. Los asignatarios deberán, en todo caso, cumplir con la legislación forestal.”52 Las funciones del SAG en materia forestal eran promover el desarrollo forestal, efectuar estudios e investigaciones, prestar asistencia técnica, realizar un catastro de los recursos naturales renovables, fiscalizar el cumplimiento de las normas, recopilar, clasificar, elaborar y analizar es49 INFOR nació como un Proyecto FAO en 1961; en 1965 fue creado oficialmente por el Gobierno de Eduardo Frei Montalva. 50

CORA fue creada con la Ley N° 15.020 sobre Reforma Agraria del 27 de noviembre de 1962, en el gobierno de Jorge Alessandri, reemplazando a la Caja de Colonización Agrícola.

51 52

Ver Ley 16.640 de Reforma Agraria, capítulo III, artículo 27°. Ver Ley 16.640 de Reforma Agraria, capítulo III, artículo 70°, inciso cuarto. 57

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tadísticas, promover y/o participar en obras de infraestructura, capacitar, celebrar contratos y, además, ejercer la administración los parques nacionales y reservas forestales.53

2.1.1. Primera iniciativa de Ley Forestal en el gobierno de Eduardo Frei Montalva Si bien ya existían instituciones con atribuciones forestales que podían asumir la ejecución del Plan Nacional de Reforestación, ninguna de ellas tenía atribuciones exclusivas sobre la materia, lo que llevó a la repetición o parálisis de los esfuerzos. Teniendo esa dificultad en cuenta es que en el momento que se anunció la ejecución del Plan, también se informadel envío al Congreso Nacional de un Proyecto de Ley Forestal de “Conservación, Protección y Acrecentamiento de los Recursos Forestales del País”54, durante el año 1966. 53 54

Ver Ley N° 16.640 de Reforma Agraria, capítulo IX, artículos 228-261.

Este proyecto de ley se encuentra en la Biblioteca del Congreso Nacional, en: Sesión 4ª, miércoles 8 de junio, Legislatura Ordinaria, año 1966, volumen 1.

Ñirre. XI Región. 58

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El objetivo de la Ley Forestal fue crear una política coherente y compacta para el sector forestal, donde se consideraba la organización de los bosques, su conservación y explotación, así como las instituciones encargadas de tales funciones. Para articular la política forestal, la primera consideración era la formación de un Patrimonio Forestal del Estado constituido por los Parques Nacionales, los Bosques Nacionales (sujetos a explotación forestal) y los Viveros Fiscales. Este patrimonio era imprescriptible (no caduca su reglamentación y vigencia jurídica con el paso del tiempo), y estaba sometido a un Régimen Forestal Obligatorio, es decir, debía cumplir con un plan de ordenación aprobado por el Servicio Nacional Forestal; este Servicio delimitaba qué territorios conformaban este régimen. Se proponía, además, un Régimen Forestal Voluntario donde un propietario privado solicitaba quedar sometido a un plan de ordenamiento forestal, pudiendo así optar a los beneficios del Estado. Para la administración de esta ley se propuso la siguiente estructura: • Consejo Nacional Forestal: Dependiente del Ministerio de Agricultura. Se conformaba por la confluencia del Ministro de Agricultura, el Secretario Ejecutivo del Consejo Nacional Forestal, el Director Ejecutivo del Servicio Nacional Forestal, el Director Ejecutivo del Instituto Nacional Forestal y el Director Ejecutivo de la Empresa Nacional de Bosques. Su función principal era fijar una política forestal para el país, generando los proyectos de ley necesarios para cumplir con su objetivo. • Servicio Nacional Forestal (SENAFOR): Organismo de potestad pública que debía conservar, proteger, aumentar y renovar el recurso forestal.

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• Instituto Nacional Forestal (INFOR): Organismo de potestad pública cuyos objetivos principales eran realizar investigación, experimentación y capacitación forestal. • Empresa Nacional de Bosques (ENABO): Empresa pública que tenía como objetivo principal potenciar la industria forestal por medio de la explotación, industrialización y comercialización de la producción de los bosques que un tercero (instituciones públicas y privadas) le entregara. En este proyecto de ley se dejó claro el objetivo del Estado de potenciar el sector forestal por medio de instituciones con potestades públicas, que tuviesen atribuciones en un amplio espectro para así consolidar una política forestal coherente. El SENAFOR –especialmente relevante para la historia de CONAF, debido a que fue la institución con potestad pública cuya conceptualización sirvió de precedente para la organización de la Corporación de Reforestación (COREF)– tenía como funciones y atribuciones específicas las siguientes: Administrar los Parques y Bosques Nacionales, y Viveros Forestales Fiscales; Fomentar la forestación y reforestación en terrenos particulares y estatales mediante la acción directa o por convenios de reforestación; Asesorar técnicamente a particulares para la explotación forestal; Controlar la calidad de las maderas y productos forestales; Autorizar inversiones forestales a privados por medio de entidades crediticias; y, especialmente relevante, Controlar el cumplimiento de la Ley Forestal y sus reglamentos. Otro de los motivos por los que se buscó implementar esta Ley Forestal fue que los beneficios tributarios, establecidos en la Ley de Bosques de 1931 para los predios forestados, caducaban en diciembre de 1965. Tales beneficios eran: exención de pago de contribuciones territoriales y rebaja del 50% del Impuesto Global Complementario y Adicional de Renta. Junto a lo anterior, se establecía en el Artículo 33 la posibilidad que el Servicio Nacional Forestal celebrara 60

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“Convenios con personas naturales o jurídicas, de derecho público o privado, que sean dueñas de bosques o terrenos forestales, para realizar en estos su reforestación, forestación u otras operaciones forestales. Los predios de un valor inferior a diez unidades económicas declarados en régimen forestal y las cooperativas de pequeños propietarios, tendrán preferencia”55 Así se ponía un especial énfasis en los pequeños propietarios y en sus cooperativas. El financiamiento estaba previsto a través del Fondo Forestal Nacional que podía costear parcial o totalmente los gastos de operación y plantación, y se resarciría, al momento de la cosecha forestal, por medio de una participación en productos forestales o en dinero equivalente a la suma invertida por parte del Estado. Este proyecto, que logró remontar cuatro tramitaciones en el Congreso Nacional56, finalmente no llegó a ser aprobado. Por un lado, los partidos conservadores y propietarios de la tierra impugnaron la facultad del Estado de expropiar terrenos para la conformación del Patrimonio Forestal y, por el otro, los partidos Comunista y Socialista cuestionaron los incentivos concretos que se les otorgaban a los pequeños propietarios y su producción. Además de ello, causó controversia la propuesta de que todo productor de madera (exceptuando los que tuvieran utilidades menores a dos sueldos vitales anuales) tuviese que entregar anualmente entre el 5 y el 10% de sus utilidades al Fondo Forestal Nacional.57

Ibíd. Artículo 33°.

Ver en: Correa, Jorge y Ortíz, Sergio. Algunos aspectos doctrinarios y normativos del Estatuto forestal chileno, Concepción, 1982, Pp. 10-11

Para más detalles ver el artículo 42° de la mencionada ley. 61

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2.1.2. Creación de la Corporación de Reforestación (COREF) La iniciativa de ley forestal que quedó frustrada en el Congreso, y que habría sido un gran avance para la configuración de una política forestal en el Estado chileno, dejó un desafío pendiente para un sector que, a pesar de no tener una institución específica en la que apoyarse, siguió funcionando y avanzando. Aún con la fallida incursión y aprobación del Proyecto de Ley Forestal en el Congreso Nacional, las iniciativas forestales por parte de los distintos organismos del Estado siguieron su curso, y la necesidad que había planteado el Plan Nacional de Forestación quedaba todavía sin resolver. En este contexto, buscando canalizar los esfuerzos forestales, y luego de la derrota del Proyecto de Ley Forestal en el Congreso, es que en el mismo gobierno de Eduardo Frei Montalva se crea la Corporación de Reforestación (COREF) el 13 de mayo de 1970 como una iniciativa conjunta del SAG e INDAP, siendo estos dos organismos los que entregan los aportes financieros para su funcionamiento. En el acta notarial que da vida a COREF, se puede leer: “En Santiago de Chile [...] concurren don Sergio Valenzuela Álvarez, Secretario del Consejo del Servicio Agrícola y Ganadero, don Aurelio Montenegro Gutiérrez, Secretariodel Consejo del Instituto de Desarrollo Agropecuario, y exponen: Que ambas empresas han acordado crear una persona jurídica de derecho privado que se denominará Corporación de Reforestación [...]”.58 Guillermo Julio, ingeniero forestal, que en esa época era funcionario del SAG y que, posteriormente, llegó a ser Director Ejecutivo de CONAF entre febrero de 1971 y enero de 1973, recuerda el nacimiento de COREF en entrevista personal para este libro: 58 Chile, Notaría de Arturo Carvajal Escobar, Estatutos Corporación de Reforestación, 2 de febrero de 1970.

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“Fracasó el Proyecto de Ley Forestal, fracasó el Servicio Forestal con Frei, fracasó el plan quinquenal de reforestación que se había propuesto. Entonces, se hizo una maniobra en el gobierno de Frei que fue bastante afortunada, un convenio entre el SAG y el INDAP, y crearon una entidad que se llamaba la Corporación de Reforestación con un sistema de incentivos, para plantar en terrenos privados.”59 Asimismo, Jaime Tohá60, ingeniero forestal que participó en la fundación de COREF y en su cambio de estatutos para crear CONAF, recuerda la creación de COREF y el desafío de forestar; en entrevista personal expresó: “Cuando se crea la COREF ¡fue hermoso! [...] a mi juicio con un éxito tremendo, en esas condiciones, la cantidad que plantamos no fue menor, con un sistema nuevo, explicarle a cada propietario, algo que ni nosotros mismos entendíamos del todo como iba a ser [...] Era un tipo propietario que no es chico y pobre y no es grande ni autosuficiente, con 20, 30, 40, 50 hectáreas calzaba perfecto con el modelo, incluso a veces iba más arriba, ya que un propietario con 200 hectáreas en el secano costero no es un potentado[...]”.61 COREF se inicia como institución con 5 personas. Dos ingenieros forestales: José Miguel Llodrá, el primer Director Ejecutivo de la Institución y Jaime Tohá. Un abogado, Santiago Maggi. Un contador, Reinaldo Simonetti. Una secretaria, Amada Brito. Todos ellos formaron una institución que apostaba por desarrollar un sector forestal. 59 60

Entrevista a Guillermo Julio, realizada el 3 de septiembre de 2012.

Jaime Tohá fue Director Ejecutivo de INFOR en 1972, Ministro de Agricultura en 1973 y desde 1990 ha ocupado distintos puestos políticos en el sector público como parte de la Concertación. 61

Entrevista a Jaime Tohá, realizada el 05 de julio de 2013. 63

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Con la creación de COREF se buscó, en alguna medida, llenar el vacío institucional que dejaba el fracaso de la aprobación de la Ley Forestal. Por ello, sus estatutos debían concentrar todas las funciones que se proponían para el Servicio Forestal. Así, en los primeros estatutos de COREF se explicita que su principal objetivo es “contribuir al incremento, conservación, manejo y aprovechamiento de los recursos forestales del país”62 en el ámbito privado y estatal, mediante: a) El financiamiento de la repoblación forestal a nivel nacional. b) La ejecución de las labores de repoblación forestal. c) La asistencia técnica en materia de repoblación forestal, conservación, manejo y aprovechamiento en los predios forestales. d) Proporcionar las semillas y plantas que se requieran para la repoblación forestal. e) Introducción de técnicas y sistemas modernos de repoblación forestal. f) Procurar el manejo y aprovechamiento racional de los bosques que se establezcan por acción directa o indirecta de la Corporación. g) Procurar la adecuada comercialización de los productos de los bosques. h) Administración de los bosques que están bajo la tuición de la Corporación. i) La ejecución de toda clase de actos y celebración de toda clase de contratos o convenciones tendientes a la consecución de sus fines, con personas naturales o jurídicas nacionales o extranjeras de derecho público o privado, incluso con sus propios socios. j) Dar preferencia a las solicitudes provenientes de los beneficiarios del Instituto de Desarrollo Agropecuario. Al observar las principales funciones que debía llevar a cabo la COREF 62 Chile, Notaría de Arturo Carvajal Escobar, Estatutos Corporación de Reforestación, 2 de febrero de 1970. Ver artículo tercero sobre los objetivos.

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se aprecia que la forestación y reforestación fueronsu horizonte. Ello presentaba plena coherencia con los objetivos de la fallida Ley Forestal que pretendía desarrollar un sector económico en base a la explotación de los bosques y sus recursos madereros. Para lograrlo, uno de los principales mecanismos propuestos fueron los convenios de reforestación. El Plan Nacional Forestal ya contemplaba los “convenios de reforestación entre el Fisco y particulares”63 , pero al no ser aprobada la ley se planteó la duda: ¿qué organismo sería el representante del Estado ante el privado? Si la respuesta era el SAG, la interrogante era si esta institución tenía la capacidad de hacerlo cuando los temas forestales eran tratados sólo por una división pequeña dentro de su estructura. El Ingeniero Forestal Fernando Maldonado, empleado del SAG en esa fecha, recuerda la detección de este problema y entrega luces de cómo se vio la necesidad de crear una institución de derecho privado: “El problema era ¿quién firmaba por parte del Estado ese convenio con el propietario? Si es por parte del Estado, tenía que ser el Presidente y era imposible que firmara todo. El Ministro tampoco lo firmaría, entonces dijeron ¿por qué no creamos una institución? Una institución que sea ágil y que pueda firmar por su cuenta todos esos convenios, que canalice los recursos, que pueda vender, comprar […] Entonces, dijeron, creemos una Corporación de derecho privado, la COREF [...]”.64 José Ignacio Leyton, Director Ejecutivo de CONAF desde septiembre de 1973 hasta julio de 1974, en entrevista para este libro, también se refirió a la necesidad de crear una institución como COREF que se hiciera cargo de los convenios de reforestación:

CONSFA, Plan Nacional de Forestación, Período 1966-1970, Santiago, Septiembre 1965, P. 11.

Entrevista a Fernando Maldonado y Julio García, realizada el 9 de julio de 2012. 65

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“La COREF estableció un sistema que se llamó Convenios de Reforestación. La COREF representaba al Estado y el privado era el contratante, convenían por medio de un contrato privado plantar. El Estado ponía el 75% del valor de la plantación y el privado el 25% con el valor de la tierra”.65 La COREF nació con desafiantes y variadas tareas dentro del ámbito forestal, buscando responder a las necesidades que se habían creado a partir de las experiencias previas. En sus 27 meses de existencia (mayo 1970 - agosto 1972), la COREF exhibió sus limitantes, lo suficiente como para hacer necesario un cambio de sus estatutos y generar una nueva institucionalidad; lo nuevo será CONAF. Las limitantes fueron la consecuencia directa de la duplicidad de funciones con otros organismos como SAG, INDAP, CORA e INFOR. Tanta era la descoordinación, que en variadas ocasiones se duplicaron esfuerzos realizando los mismos trabajos en distintas instituciones o, al contrario, por la duplicidad de funciones, ninguna institución ejecutaba sus tareas, generando una parálisis de las labores desde los distintos sectores con atribuciones forestales. Sobre este tema Guillermo Julio, en entrevista con CHILE FORESTAL en mayo de 1995 con motivo del aniversario de CONAF, refirió: “Se registraron absurdos realmente increíbles; por ejemplo, el inventario de Aysén se hizo dos veces y en forma simultánea: uno estuvo a cargo del IREN y otro a cargo del Instituto Forestal (INFOR). En la época de Frei Montalva, por ejemplo, el Ministro de Agricultura hizo un esfuerzo tremendo al impulsar el Plan Nacional de Reforestación, pero los otros organismos del Estado, como el INFOR, en vez de apoyar se dedicaron a criticar o desprestigiar la labor del Ministerio de Agricultura.” 66 65 66

Entrevista a José Ignacio Leyton, realizada el 28 de julio de 2012. Entrevista a Guillermo Julio en: Chile Forestal, año 20, N°227, mayo 1995. Pp. 14-17. 66

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En este escenario de competencia y duplicidad de funciones se hizo imperativo refundar la institucionalidad para generar un organismo que respondiera a la totalidad de las necesidades del sector forestal de forma unitaria y eficiente.

2.1.3. Iniciativa de Ley Forestal en el Gobierno de Salvador Allende Durante el gobierno de Salvador Allende, también se buscó impulsar la generación de una política forestal mediante un proyecto de Ley Forestal, el que tenía como objetivo principal “compatibilizar el desarrollo sectorial con el equipamiento de infraestructura económica y social”67. Los bosques –o montes, para el lenguaje del momento– eran vistos como un instrumento para el desarrollo socio-económico de la población, como generador de bienes y servicios, y un medio por el cual lograr el incremento del nivel de vida de la población donde cualquier bosque podía ser expropiado por necesidades del Estado o por abandono y/o deterioro ambiental de la propiedad. En líneas generales este proyecto de ley partía de consideraciones similares al anterior proyecto de Ley Forestal del gobierno de Eduardo Frei Montalva. Se configuraba un Patrimonio Público Forestal Inalienable, formado por montes públicos en zonas protectoras y productoras, el cual era imprescriptible, es decir, que su conformación y vigencia jurídica no caducaba con el paso del tiempo. Los montes podían ser públicos (de propiedad del Estado) o privados y, de acuerdo a su destino, podían conformar: zonas forestales protectoras, bosques públicos para la conservación (parques nacionales); zonas forestales productoras, para la explotación de los recursos forestales; y zonas forestales no clasificadas, que no pertenecían a las categorías anteriores. Los bosques, de acuerdo al tipo de administración, podían ser de: Régimen Especial, respondiendo a un proyecto de ordenación hidrológico forestal aprobado y fiscalizado por el Servicio Nacional de 67

Proyecto de Ley Forestal, Unidad Popular, artículo 2°. 67

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Montes, y, de Régimen General, para todo predio no incluido en el Régimen Especial. Las instituciones pensadas para la administración de esta política eran: • Dirección de la Administración Forestal: Bajo la responsabilidad de un consejo formado por el Ministro de Agricultura, el Ministro de Economía, el Director de la Dirección de la Administración Forestal, un Representante de los trabajadores agrícolas y un Representante de los trabajadores de la industria forestal –en clara consonancia con el objetivo del gobierno de integrar a los trabajadores a la administración privada y pública–. Su función era definir los lineamientos de la política forestal y coordinar los organismos forestales. • Servicio Nacional de Montes: Organismo con personalidad jurídica de derecho público, cuyos objetivos eran la conservación, protección, utilización y acrecentamiento de los recursos forestales del país, así como también la formulación de la política nacional de bosques. Dependiente de la Dirección de la Administración Forestal del Estado, se propuso la creación de un Registro Nacional de Industrias Forestales, en el que toda empresa forestal debía inscribirse, quedando sujeta la aprobación de su funcionamiento a la aceptación del registro. El Servicio Nacional de Montes era la institución llamada a sustituir a COREF y a las distintas instituciones con atribuciones forestales, teniendo como funciones las mismas que habían sido previstas para el Servicio Nacional Forestal en el proyecto de ley presentado bajo la administración de Eduardo Frei Montalva. El proyecto de política forestal presentado por el gobierno de Salvador Allende no cristalizó. Lo polarizado del mundo político en esos años no per68

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mitió que los proyectos de ley lograran ser aprobados sino existía mayoría en el Congreso Nacional. Al respecto, tal como recuerda Guillermo Julio: “Llegó Allende y siguió el mismo camino que Frei, en el sentido de crear una Ley Forestal y un Servicio Forestal, se preparó el proyecto correspondiente y como no había mayoría en el Congreso, se descartó de plano”.68

2.1.4. Modificación de Estatutos de COREF: Se crea la Corporación Nacional Forestal El Proyecto de Ley Forestal del gobierno de Salvador Allende no fue enviado para su discusión en el Congreso por el clima político y social imperante en el país. Es por ello que, ante la imposibilidad de aprobar una ley que diera sustento a una política forestal de Estado, a COREF se le realizaron cambios, buscando delimitar de mejor forma las funciones entre las distintas instituciones, además de incluir conceptos políticos, sociales y económicos que estuvieran en consonancia con los objetivos del citado gobierno. Para Jaime Tohá, el cambio desde una institución a otra se relacionó con que: “COREF fue un poco la formalización de lo que era el plan Colchagua sobre la base de un acuerdo de desempeño entre instituciones, y después pasar de COREF a CONAF era comenzar a abrir lo que era un Servicio Forestal, porque ahí se le agregan funciones de administración del patrimonio forestal del Estado, protección contra incendios, estudios económicos, estadísticos [...] En ese tiempo tratábamos de obviar las cuestiones formales a propósito del clima político, que era re-complicado [...]” 69

Entrevista a Guillermo Julio, 3 de septiembre de 2012.

Entrevista a Jaime Tohá, 05 de julio de 2013. 69

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La Corporación Nacional Forestal (CONAF) nace con la modificación a los estatutos de COREF el día viernes 18 de agosto de 1972. Tal modificación obedeció a la necesidad de crear una organización debidamente estructurada que pudiera actuar de forma eficiente ante el desarrollo del sector forestal. De igual forma, responder también a los requerimientos políticos y económicos del país en el año 1972. No sólo buscó organizar y delimitar claramente sus funciones, sino que, además, integrar a la institución al proceso de Reforma Agraria e incluir a los trabajadores como un agente activo de los servicios públicos. Con la creación de CONAF se conformó, de hecho, el Servicio Forestal de Chile. Para precisar sus funciones celebró convenios con el SAG, INDAP y CORA70, donde la Corporación asumía las responsabilidades de forestación y reforestación; realización de estudios e investigaciones; asistencia técnica a privados; recopilación, elaboración y análisis de estadísticas; celebración de contratos, y la administración de parques nacionales y reservas forestales, tratando así de reunir en su figura todas las funciones forestales con el compromiso de utilizar para ello personal y presupuesto exclusivo de CONAF, reduciendo la carga de trabajo de los otros organismos públicos en relación con el sector forestal. Guillermo Julio, Director Ejecutivo de CONAF de la época, en entrevista relata el momento de reforma de los estatutos de COREF y la fundación de CONAF: “[...] fue creada el 18 de agosto de 1972, en una gran ceremonia que concurrieron todos los jefes de servicio involucrados a firmar un convenio de asociación para crear la Corporación Nacional Forestal [...]”.71 Con el cambio de estatutos, este nuevo componente de la arquitectura institucional del Estado chileno integró en su Consejo Directivo a CORA y 70

Para ver los convenios remitirse a: Escritura Pública: Reforma Estatutos Corporación Nacional Forestal, antes COREF. 18 de diciembre 1972 en Chile, Notaria Demetrio Gutiérrez. 71

Entrevista a Guillermo Julio, 3 de septiembre de 2012. 70

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CORFO como dos socios estratégicos en su plan de acción. En cuanto a CORA, con los nuevos estatutos CONAF puede: “Proponer a la Corporación de la Reforma Agraria la expropiación de los predios forestales en conformidad a la ley y conforme a los planes de desarrollo de la Corporación (CORA), colaborando con ella en la ejecución material de los trámites necesarios y determinar de común acuerdo, el destino de los terrenos forestales del país”.72 Fue así como uno de los objetivos políticos más importantes del gobierno de Salvador Allende fue traspasado a CONAF, haciéndola participe de sus políticas. Además de tener dos nuevos socios, CONAF adquirió nuevas obligaciones relacionadas con la capacitación de los trabajadores, tanto en técnicas para el desempeño en el sector como “en las materias y actividades necesarias para el desarrollo social de los mismos y otorgar las facilidades necesarias para su organización”.73 También en los nuevos estatutos se hizo un reconocimiento al momento político que se vivía en Chile, ya que integró como miembros del Directorio a 6 trabajadores: 3 representantes de la CUT y 3 representantes de los trabajadores de la Corporación, disposición que en la práctica sólo fue implementada unos meses antes de septiembre de 1973. CONAF fue la figura institucional con la que se intentó dar un mayor orden al sector forestal. Pablo Camus, en su investigación sobre los bosques y la gestión forestal en Chile, lo resalta: 72

Chile, Notaría Demetrio Gutiérrez, Escritura Pública: Reforma Estatutos Corporación Nacional Forestal, antes COREF, 18 de diciembre 1972.

Ibídem. 71

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“Con las nuevas funciones de CONAF se intentó centralizar toda la labor técnico productiva vinculada a la silvicultura y a la función administrativa del sector forestal, asumiendo CONAF las funciones de fomento, coordinación y control del patrimonio forestal del Estado […] ejecutando directamente actividades ligadas a la creación, cultivo, manejo y explotación de bosques […]”.74 Este nuevo intento de reunir en una sola institución la administración y gestión del sector forestal por parte del Estado, es la respuesta a un requerimiento presente ya desde principios de la década del 60. Para entender por qué, finalmente, la institución que se articula como representante del Estado en el sector forestal es de derecho privado, no se debe perder de vista que su creación es el resultado de una derrota. El fallido intento por lograr la aprobación del Proyecto de Ley Forestal durante el Gobierno de Frei Montalva obligó a fundar COREF y, a su vez, la escasa operatividad de este organismo y las nulas posibilidades que existieron para que el Proyecto de Ley Forestal del gobierno de Salvador Allende fuera aprobado, condujo a la reforma de estatutos de COREF y a la búsqueda de la necesaria alianza con otros organismos que tuvieran atribuciones forestales. Este gesto administrativo no significó que con la sola creación de CONAF se extinguieran los conflictos de atribuciones, ya que a la fecha de publicación de este libro es todavía una institución frágil desde el punto de vista jurídico, lo que implica que distintos servicios públicos pueden reclamar para sí funciones que hoy cumple y ha cumplido CONAF a lo largo de su historia. En 1974 con la aprobación del Decreto Ley N° 701, de Fomento Forestal, la institución se ve robustecida por las atribuciones que le confiere este cuerpo legal en cuanto a la aprobación de planes de ordenamiento forestal y a la fiscalización de predios acogidos a los beneficios del DL 701. Pero, este robustecimiento, aunque fundamental hasta 2013, es solo en una de las áreas de desarrollo de CONAF. 74

Camus, Pablo, Los bosques y la gestión…, Op. Cit., P. 252. 72

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2.2. Buscando la CONAF Pública El nacimiento de CONAF es el resultado de sucesivas frustraciones. Hasta 1972 los intentos de crear una institución de derecho público que se hiciera cargo del sector forestal se circunscribieron a la creación y aprobación de una ley forestal que le diera un marco a la política forestal. El objetivo era crear una ley que articulara toda la visión del bosque, tanto como recurso productivo como de conservación, donde las instituciones que se crearan fueran coherentes con esa visión. Después del acto de modificación de los estatutos de COREF y, con ello, del nacimiento de CONAF como institución de derecho privado, los sucesivos y variados intentos que han existido de modificar su condición a potestad pública, se han articulado solo en base al cambio de la institución misma y no a la formulación de una política forestal global. Además, los momentos de crisis institucional siempre han estado en consonancia con la tramitación y aprobación de leyes de carácter forestal donde CONAF debería ser la administradora y fiscalizadora de esos instrumentos legales, pero, por su calidad de institución de derecho privado, tales facultades específicas le han sido permanentemente cuestionadas. Tres son los momentos de crisis, posteriores a 1972, que han obstaculizado la oportunidad que CONAF se transforme en una institución pública. El primero, en el año 1984, por la promulgación de la Ley del Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas del Estado (SNASPE); el segundo en el año 1998, durante el Gobierno de Eduardo Frei Ruiz-Tagle, por la necesidad de gestionar y aprobar varias leyes para el sector forestal (Ley de Bosque Nativo, modificación del DL 701 y Proyecto de Áreas Silvestres Protegidas del Estado y Privadas) y, el tercero, desde el año 2011 hasta 2013, por la sentencia emitida en el año 2008 por el Tribunal Constitucional luego de la aprobación de la Ley N° 20.283, sobre Recuperación del Bosque Nativo y Fomento Forestal, donde se instaba a cambiar la figura 73

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legal de CONAF, ya que al ser una institución de derecho privado cumpliendo funciones públicas se crea una anomalía legal difícil de justificar. Junto con lo anterior, la institucionalidad forestal enfrentó la tramitación de la prórroga por 2 años del DL 701 en el año 2010, que generó nuevamente cuestionamientos a la figura legal de CONAF de parte del Congreso.

2.2.1. 1984: Aprobación de la Ley de CONAF Pública Desde la década de 1970, la preocupación por las áreas de protección de propiedad del Estado estuvo presente en CONAF, y, en la década siguiente, configurar todo un aparato coherente que gestionara y administrara las áreas silvestres protegidas se transformó en un objetivo. Para ello era fundamental un cuerpo legal que diera sustento a la configuración y administración de estas áreas, surgiendo, entonces, el Proyecto de Ley para el Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas del Estado (SNASPE)75, proyecto que inmediatamente puso en jaque la figura legal de CONAF, ya que se cuestionó que una Corporación de derecho privado asumiera la fiscalización y administración de una ley. La aprobación del Decreto de Ley 701 en 1974, que consideraba a CONAF como el agente administrador y fiscalizador de ésta ley, le proporcionó a la Corporación en esos años un sostén legal que consolidó su figura como institución pública representante del Estado, a pesar de ser un organismo de derecho privado. Después de la aprobación de la Constitución de 1980, que estableció la incompatibilidad que instituciones privadas ejercieran funciones públicas, las posibilidades de seguir asumiendo potestades públicas quedaron minimizadas. Iván Castro, Director Ejecutivo de CONAF entre 1980 y 1989 señaló, en entrevista para este libro, que mientras se tramitaba la Ley sobre el SNASPE, 75

Los alcances de la ley en cuanto a su función específica serán tratados más adelante. 74

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“[...] las Comisiones Legislativas de esa época habían explicitado que no se aceptaría que una corporación de derecho privado siguiera cumpliendo funciones públicas y que, por definición, éstas funciones las ejercían entidades del mismo carácter y que, esta extraña situación de un ente privado ejerciendo funciones públicas, no les gustaba […]”.76 Por lo tanto, en paralelo a la tramitación de la ley del SNASPE, se gestionó la tramitación del Proyecto de Ley que creaba la Corporación Nacional Forestal y de Protección de Recursos Naturales Renovables, cuerpo legal que fue, finalmente, promulgado el 8 de octubre de 1984 bajo el N° 18.348. La nueva CONAF Pública era la continuadora legal y sucesora de la CONAF de derecho privado, asumiendo todas las funciones y atribuciones que mediante leyes y reglamentos se le habían conferido a esta última. Además, se sumaron a aquéllas, las funciones y atribuciones que hasta ese momento le competían al Servicio Agrícola y Ganadero en lo referente a conservación, protección y acrecentamiento de los recursos naturales renovables del país, especialmente en lo referente a77: 1. Confección de Catastros de los recursos naturales renovables. 2. Tuición, administración y desarrollo de los Parques Nacionales, Reservas Forestales, bosques fiscales y demás unidades integrantes del patrimonio forestal del Estado. 3. Aplicación, fiscalización y control del cumplimiento de las normas legales y reglamentarias sobre la protección de los recursos suelo y agua, fauna y flora silvestre; plantación y explotación de especies arbóreas o arbustivas forestales; prevención, control y combate de 76 77

Entrevista a Iván Castro, realizada el 15 de noviembre de 2012.

Remitirse a Chile, Ministerio de Agricultura, 1984, Ley N°18.348: Crea la Corporación Nacional Forestal y de Recursos Naturales Renovables, 8 de octubre de 1984, artículo 4, letra j. 76

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incendios forestales, y uso del fuego en predios rústicos. 4. Fiscalización del cumplimiento de las normas sobre contaminación que afecte a los recursos forestales renovables. De esta forma, CONAF adquiría la figura legal que le había sido esquiva desde la década de 1960. Para que esta ley entrara en vigencia, el Presidente de la República debía disolver la CONAF de derecho privado mediante decreto publicado en el Diario Oficial y así dar paso a la CONAF Pública. Junto con disolver la Corporación, desde la publicación de este decreto se otorgaban 180 días de plazo para que se fijara la planta de la nueva CONAF Pública, mediante decreto expedido por el Ministerio de Agricultura y suscrito además por el Ministerio de Hacienda. La planta fue el obstáculo para que la ley N° 18.348 entrara en vigencia. En 1984 CONAF tenía aproximadamente 500 trabajadores y la planta que se debía fijar era de un tercio de ese número, debido al presupuesto considerado para la Corporación por parte del Ministerio de Hacienda. Ante esta situación, la pregunta recurrente era ¿bajo qué criterios se fijaba la planta?, teniendo en consideración que a quienes se despedía de CONAF se les debía pagar indemnización por años de servicio. En este complejo escenario, el decreto de planta se fue dilatando. En la visión de Iván Castro, Director Ejecutivo de la época, al fijar la planta no sólo se perjudicaba a los trabajadores de la institución sino que también se hacía: “andar una ley que tomaba casi todas las funciones de recursos naturales y renovables del Servicio Agrícola y Ganadero y que, montada sobre la estructura de personal que la CONAF disponía, iba al fracaso. Y con eso echábamos a perder el trabajo que era exitoso en el sector forestal. Ante ello, el Ministro de Agricultura estuvo de acuerdo y no dictamos [SIC: fijar] la planta [...]”.78 78

Entrevista a Iván Castro, realizada el 15 de noviembre de 2012 77

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La planta, en definitiva, no fue fijada ni tampoco se publicó el decreto para disolver la CONAF de derecho privado. Contribuyeron a esto tanto la situación de los trabajadores de la Institución como los dineros disponibles desde Hacienda. En este sentido, el Gerente Técnico de CONAF en 1984, Ingeniero Forestal Ricardo Romero, agrega que una causa posible por la que la CONAF pública creada bajo la Ley N° 18.348 no contara con el financiamiento suficiente, pudo haber sido el relativo desconocimiento que existía por parte de algunas autoridades económicas de la época, respecto de la importancia y perspectivas de las materias ambientales de las que se ocupaba CONAF. Con este acto fallido, se perdió la oportunidad más clara que ha tenido la Corporación de llegar a ser una institución con potestades públicas y, así, blindar todas sus funciones y atribuciones.

2.2.2. Separando los campos de acción de CONAF: Subsecretaria Forestal, SERNAFOR y CONAF de potestad privada El tema de la institucionalidad no volvió a emerger con fuerza en los restantes años de la década de 1980. Con el retorno de la democracia, el cómo se organizaban los organismos del Estado permeó todas las instituciones. El sector forestal no fue la excepción. Desde CONAF se levantó la iniciativa para que se solicitara a FAO un diagnóstico y análisis del sector, lo que se concretó mediante el Plan de Acción Forestal para Chile (PAF Chile 1991-1994), en el que participaron distintos actores del sector (empresarios, pequeños propietarios, autoridades de los distintos servicios, ONGs ambientales, entre otros) que luego de prolongadas reflexiones y discusiones diagnosticaron que: “En relación con su campo de acción, legalmente, CONAF presenta un cuadro confuso. La ley N° 18.348 que crea una nueva 78

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CONAF nunca ha sido puesta en vigencia. Como consecuencia, CONAF sigue funcionando con limitaciones en sus actividades de investigación, manejo del Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas del Estado conservación de flora, fauna y sanidad forestal.”79 Ese primer diagnóstico, necesariamente conduce a recomendar el cambio de institucionalidad: “Es de suma importancia eliminar la demora que afecta a la promulgación y puesta vigencia de la legislación que modifique el estado actual de CONAF. Si no se considera a la Ley N° 18.348 aceptable, se debe promulgar una nueva ley que cree una organización ubicada dentro de la jerarquía de la administración pública a un nivel consonante a la importancia del sector con atributos y medios necesarios para cumplir bien con sus responsabilidades.”80 El diagnóstico y posterior recomendación del PAF no condensó en un proyecto de ley específico inmediatamente, dado que este Plan y sus recomendaciones no fueron sistematizadas para la conformación de una política para el sector forestal y sólo algunas de ellas fueron puestas en práctica. En materia de la institucionalidad, se reconoció su utilidad y visión por parte del gobierno de Eduardo Frei Montalva, solamente cuando volvió a emerger la necesidad de una CONAF Pública. Además, este juicio crítico sobre la institucionalidad de CONAF es especialmente certero, ya que está en directa consonancia con lo que 17 años más tarde sentenciará el Tribunal Constitucional en relación a las falencias de la figura legal de CONAF.

PAF Chile, Chile: análisis de la contribución forestal al desarrollo nacional, Santiago, Diciembre de 1991, Pp. 22. 80

Ibíd. P. 38 79

CONAF: Su historia y rol en el desarrollo forestal y ambiental del país. 1972-2013

En el año 1995 las bonificaciones otorgadas a las plantaciones realizadas al amparo del DL 701 caducaron. Ello implicó gestionar una prórroga del DL 701 y, posteriormente, una modificación o un nuevo cuerpo legal que potenciara la forestación, con énfasis en los pequeños propietarios y en los suelos degradados. La discusión de la prórroga y modificación del DL 701 dio lugar nuevamente a que se cuestionara la institucionalidad de CONAF: ¿por qué se debía aprobar un cuerpo legal donde la institución administradora y fiscalizadora fuera una institución de derecho privado? Paralelamente a la discusión del DL 701, desde el año 1992 se encontraba en el Congreso Nacional el proyecto de Ley de Bosque Nativo que consideraba a CONAF como la institución ejecutora de la ley. Asimismo,el gobierno de Eduardo Frei Ruiz-Tagle tenía en carpeta el envío de un proyecto de ley sobre las Áreas Silvestres Protegidas del Estado y Privadas (SNASPE y SNASPP). Este proyecto, que se cruzaba en distintos aspectos con la Ley de Bosque Nativo, consideraba un sistema de fiscalización tan complejo, “que la estructura propia de una corporación de derecho privado era una cuestión que iba a generar un tremendo dolor de cabeza desde el punto de vista de la ejecución de la función pública”81 en palabras de Cristian Palma, Director Ejecutivo de CONAF entre 1997 y 2000. En el Congreso una ley estaba siendo discutida: la modificación del DL 701; la ley sobre el fomento y manejo del bosque nativo estaba estancada por la falta de acuerdos desde 1992; y un proyecto de ley sobre áreas protegidas públicas y privadas82 estaba en la agenda del gobierno de Eduardo Frei Ruiz-Tagle. Esas tres leyes tenían un actor en común: CONAF. La Corporación era considerada la administradora, ejecutora y fiscalizadora e estos tres cuerpos legales. Así, una institución de derecho privado se encontraba en el centro de importantes leyes, aun cuando era cuestionada 81 82

Entrevista a Cristian Palma, realizada el 30 noviembre de 2012.

Este proyecto tenía como objetivo crear áreas silvestres protegidas administradas por privados. 80

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constantemente por su figura legal y las atribuciones que podía ejercer como tal. Conjuntamente con esta situación, el sector forestal, como potencial económico adquiría cada vez mayor fuerza y CONAF, que era la institución pensada para allanar y fomentar el camino, no tenía todas las herramientas necesarias para hacerlo, especialmente en lo relacionado con los tratados de libre comercio que Chile estaba negociando en esos años. En los tratados se consideraba a los distintos servicios públicos como contrapartes que representaban a un sector específico frente a otros países. Por lo tanto, CONAF no podía ser un garante del sector ante distintas naciones. En la visión de gobierno, representada por Jean-Jacques Duhart, Subsecretario de Agricultura en 1997, CONAF había sido: “El puntal en cuanto a desarrollo forestal del Estado, pero creo que es saludable hacer que comparta sus responsabilidades, de manera de apuntar hacia una mayor especialización. La envergadura de las tareas que tenemos por delante hacen inviable que sean abordadas por un solo organismo, por muy bien que lo esté haciendo. Tenemos que adecuar nuestras capacidades para poder atender los requerimientos del sector.” 83 Todas las proyecciones económicas que se hacían del sector forestal y las nuevas necesidades derivadas de los tratados de libre comercio, llevaron al gobierno de Eduardo Frei Ruiz-Tagle a proponer una nueva institucionalidad forestal. Al formularla, el Poder Ejecutivo buscó dar una potente señal a los distintos 83 Entrevista en: Chile Forestal, “Jean-Jacques Duhart, Subsecretario de Agricultura: Es impostergable poner al día la institucionalidad forestal”, Santiago, CONAF, N° 251, Julio 1997, Pp. 8-10.

CONAF: Su historia y rol en el desarrollo forestal y ambiental del país. 1972-2013

agentes del sector forestal, dejando entrever así que las preocupaciones por este sector estaban en primer orden de prioridades; en palabras del Presidente de la República: “[…] lo importante como Gobierno, es que estamos dando una clara señal al sector forestal […] éste es uno de los sectores más potentes de la economía chilena, es el segundo sector productivo después de la minería y, creo, que tenemos que hacer un esfuerzo permanente para desarrollarlo.”84 Con el gobierno de Eduardo Frei Ruiz-Tagle asumió como Director Ejecu84

Chile Forestal, “Anunció Ministro de Agricultura: Subsecretaría para el Sector Forestal”, Santiago, CONAF, N° 256, Diciembre 1997, Pp.4-6.

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tivo de CONAF el ingeniero forestal José Antonio Prado, que llegó con el objetivo ministerial y de gobierno de gestionar la aprobación del proyecto de ley sobre institucionalidad forestal, asumiendo con ello el macro objetivo del gobierno de Eduardo Frei Ruiz-Tagle, el cual era la modernización del aparato estatal en su conjunto. José Antonio Prado estuvo liderando este esfuerzo hasta fines de 1997, y posteriormente asume la Dirección Ejecutiva, hasta finalizar el periodo presidencial, el ingeniero agrónomo Cristian Palma, proveniente del Ministerio de Hacienda, quien tenía experiencia en tramitar leyes y sus costos asociados. Estos dos personeros fueron la cabeza visible de CONAF en este período en que se buscó una nueva institucionalidad forestal. La propuesta concreta sobre la nueva institucionalidad forestal consideraba tres instancias distintas. Primero, una Subsecretaría Forestal que se enfocara en las decisiones políticas y en la creación de leyes específicas para el sector; segundo, un Servicio Nacional Forestal que pusiera su foco en el fomento y la fiscalización, y, tercero, una Corporación Nacional Forestal centrada exclusivamente en la administración de los Parques Nacionales y el combate de los incendios forestales. La Subsecretaría que se propuso era de pequeñas dimensiones, y con ella se buscaba subsanar que un sector económico tan importante careciera de una representación política equivalente dentro del Ministerio de Agricultura. El objetivo era tener un área especialista en la temática forestal al interior de esta Cartera y no depender de las capacidades de otras instituciones, como había ocurrido con CONAF. Para el Diputado Exequiel Silva, presidente de la Comisión de Agricultura de la Cámara de Diputados en esos momentos, la Subsecretaría Forestal “[…] da fuerza y respaldo al sector, desde una perspectiva pública, ya que existirá una autoridad política que responda […] Además, todos sabemos que mantener el 83

CONAF: Su historia y rol en el desarrollo forestal y ambiental del país. 1972-2013

actual esquema, radicando lo forestal en la Subsecretaría de Agricultura, es algo que no funciona, porque eso es lo que ha sucedido hasta ahora […]”. 85 Con esta visión de fondo se trabajó la idea de Subsecretaria forestal, buscando conferir peso político al sector. Las otras dos instituciones propuestas –Servicio Nacional Forestal, SERNAFOR, y CONAF– tenían como objetivo primordial separar los ámbitos de acción de la Corporación Nacional Forestal. A inicios de la década de 1990, con el PAF se generó una alerta sobre la situación de CONAF en cuanto a los problemas que presentaba su figura legal y la necesidad de asentar sus atribuciones mediante un cambio a la ley. En virtud de ello se propuso la creación de un Servicio Nacional Forestal con potestad pública que se encargara del fomento y la fiscalización. La fiscalización es una función que CONAF, al ser una institución de derecho privado, está muy limitada para cumplir; las pocas atribuciones que posee están conferidas por el DL 701 y donde la denuncia que la institución puede realizar ante la Justicia no tiene el carácter de presunción de veracidad, ya que el funcionario de CONAF no posee la capacidad de oficiar como Ministro de Fe, por lo que tal denuncia no tiene un peso mayor que la denuncia de un privado cualquiera. Para Fernando Olave, Gerente de Normativas y Fiscalización de CONAF el año 1999, el tema de la fiscalización tuvo importancia central para justificar la creación de un SERNAFOR: “[…] una de las ideas centrales […] es reponer las capacidades fiscalizadoras en toda su potencialidad en la institución, que hoy día es una Corporación de Derecho Privado y que, para ejercerlas a plenitud, tiene que ser obligatoriamente un organismo público […] es indudable que se necesita un servicio 85 Entrevista en: Chile Forestal, “Diputado Exequiel Silva: El sector tendrá nueva institucionalidad”, Santiago, CONAF, N° 271, Mayo 1999,Pp. 14-15.

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público que ejerza este rol, porque eso viste mejor a la hora de ejercer la función […] desde el punto de vista de los instrumentos, es muy distinto un organismo público fiscalizador que ejerce una presunción de veracidad al momento de cursar las denuncias. Las denuncias de una entidad pública son tramitadas de una manera distinta en las instancias judiciales pertinentes, los Juzgados de Policía Local. En definitiva, hace más eficiente y eficaz la actividad fiscalizadora en su última etapa, que es el levantamiento de la denuncia y la aplicación de las sanciones por parte de los jueces de Policía Local.” 86 En paralelo a la creación del Servicio Nacional Forestal, se proponía radicar en CONAF todo lo relativo a la administración del SNASPE y al combate de incendios forestales. Entre los argumentos esgrimidos para esta separación se encontraba la crítica a la dualidad de funciones: fomento, por una parte, y conservación, por la otra. Desde la visión de Cristian Palma, la principal dificultad derivada de ello era que en la misma orgánica: “[…] se tiene una institución que posee la función de preservación, con una institución que ejerce la función de fomento y fiscalización. Curioso. O sea, aquí no me toque los bosques y aquí sí. La misma cabeza que te está transmitiendo dos mensajes. Yo no digo que lo haya hecho mal, pero desde el punto de vista operativo sí se generan dificultades mayores, porque las normas del derecho público, en el caso de las instituciones del Estado, están hechas para introducir niveles de complejidad mayor por la lógica del control que regulan las instituciones del Estado […]”.87 86

Entrevista en: Chile Forestal, “Fernando Olave, Gerente de Normativas y Fiscalización de CONAF: Estamos potenciando la fiscalización”, Santiago, CONAF, N° 274, Agosto 1999, Pp. 11-12.

Entrevista a Cristian Palma, realizada el 30 de noviembre de 2012. 85

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La dificultad mayor desde este punto de vista, entonces, no radicaría en los dos discursos simultáneos, sino, más bien, en los procedimientos administrativos de control de las instituciones estatales. En el caso del combate de incendios o para la administración del Patrimonio Forestal chileno –siguiendo la idea anterior–se requiere flexibilidad y rapidez en momentos de crisis, la figura de derecho público parecía más un estorbo que un beneficio. Ilustrando esta afirmación, desde la óptica de Cristian Palma, la disyuntiva se dio: “En una institución que tiene que funcionar en lo que se refiere a Áreas Silvestres y Manejo del Fuego de una manera muy ágil, porque si se da un incendio tú no puedes decir: sabes, tengo que hacer una licitación para contratar un helicóptero, tengo que hacer un concurso de alta dirección pública para contratar a los brigadistas [...] La verdad es que, la solución desde el punto de vista técnico era muy evidente: tú transformabas lo que era función pública en una institución pública, de ahí viene la propuesta del Servicio Forestal; y, por otro lado, dejas toda la función de Incendios y Áreas Silvestres Protegidas en otra institución que es pública también, pero que no requiere el chasis del servicio público, porque CONAF es pública, no es de derecho público, pero es de función del Estado y, mantienes esa estructura para efectos de permitirle, incluso, mayor flexibilidad de la que tenía.” 88 Con todas las consideraciones anteriores, el proyecto de ley llegó al Congreso Nacional para ser discutido. Una de las primeras críticas realizadas al proyecto fue acusarlo de querer burocratizar el sector, especialmente desde la Unión Demócrata Independiente y de la Corporación Chilena de la Madera (CORMA), cuestionamiento que estas organizaciones radicaban en las trabas que, supuestamente, se opondrían a la iniciativa privada 88

Entrevista Cristian Palma, 30 de noviembre de 2012. 86

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con esta nueva institucionalidad. Por ejemplo, en mayo de 1999, la revista Chile Forestal publica, en relación al Protocolo de Acuerdo logrado en la Cámara de Diputados para aprobar el proyecto de ley, que uno de los desacuerdos que se tuvo que superar dice relación con “[...] los Diputados de la Unión Demócrata Independiente (UDI), quienes han acogido la opinión del sector empresarial forestal, que ven la Subsecretaria como un elemento que sólo “burocratizará aún más al sector.”89 Más allá de esta crítica, que estuvo presente en toda el debate Parlamentario, la discusión que marcó un punto de inflexión fue la relacionada con los trabajadores de CONAF y los costos de la planta de personal. Cuando desde el Poder Ejecutivo se presentó el proyecto de una nueva institucionalidad forestal, uno de sus principales argumentos para convencer a los Parlamentarios y al Ministerio de Hacienda fue que el cambio de CONAF tenía ‘costo cero’. Esto significaba, en la práctica, que las tres instituciones forestales propuestas se abastecerían del personal de CONAF y que, en ningún caso, habría un costo adicional para el Estado derivado de la necesidad de contratar más personal. En esos momentos CONAF tenía contratados a cerca de 1.600 trabajadores. El proyecto contemplaba dejar como planta a 680 trabajadores en el Servicio Nacional Forestal, y al resto con otro tipo de contratos en la misma institución o en CONAF, que seguiría siendo una corporación de derecho privado. Este fue el punto de desacuerdo más importante en todo el proyecto. Los sindicatos de CONAF (de Profesionales, SINAPROF, y Federación Nacional de Sindicatos, FENASIC), rápidamente comenzaron a movilizarse buscando asegurar el estatus de los trabajadores, tanto del SERNAFOR como de CONAF. El tema que unos pasaran a ser funcionarios públicos y otros no, generó importantes desavenencias.

89 Entrevista en: Chile Forestal, “Diputado Exequiel Silva: El sector tendrá nueva institucionalidad”, Santiago, CONAF, N° 271, Mayo 1999,Pp. 14-15.

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Para lograr aprobar el proyecto de ley en la Cámara de Diputados, en su Comisión de Agricultura se firmó un Protocolo de Acuerdo en abril de 1999 entre los sindicatos de CONAF, los diputados, la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda y el Ministerio de Agricultura en representación de CONAF. En palabras de Exequiel Silva, presidente de la citada Comisión, la firma del protocolo era fundamental para asegurar a los sindicatos que no iba a quedar “ […] al arbitrio de la autoridad de turno, las funciones y atribuciones de la futura Corporación Nacional Forestal […el protocolo] establece claramente algunos acuerdos de arreglo en el Proyecto de Ley, que apuntan a que la futura CONAF debe depender directamente de la Subsecretaría Forestal y tener el mismo rango de importancia que el Servicio Nacional Forestal […] es uno de los consensos que se ha logrado a nivel de la misma Comisión de Agricultura de la Cámara de Diputados, ya que todos los parlamentarios concuerdan en que es necesario fortalecer a CONAF, especialmente cuando cumple funciones tan relevantes como son las referidas al Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas y a la preservación y combate de incendios y plagas forestales. Además, así se despejan las dudas que tenían los funcionarios, ya que como estaba redactado el Proyecto de Ley, tenían serias dudas sobre la promesa de costo cero de esta iniciativa.”90 Con la firma de este protocolo de acuerdo, en los meses siguientes el proyecto de ley fue aprobado en la Cámara de Diputados con 74 votos a favor, 5 en contra y dos abstenciones. Pero las dudas seguían rondando a los trabajadores de CONAF: ¿realmente iba a significar costo cero?. Y también los anhelos: ¿no era posible que todos fueran funcionarios públicos? 90

Ibídem. 88

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El protocolo de Acuerdo firmado en la Cámara de Diputados no era vinculante a las discusiones del Senado, así que cuando el proyecto de ley pasó en julio de 1999 a la Cámara Alta, se debía negociar todo nuevamente. Otro de los cuestionamientos que siguió rondando al proyecto de ley fue: con la cantidad de trabajadores que se proyectaba tanto para el Servicio Nacional Forestal como para CONAF ¿realmente se podrían cumplir a cabalidad todas las funciones que se le asignaban?, teniendo a la vista especialmente la capacidad fiscalizadora que CONAF poseía en esos momentos y con la cual no daba abasto. En ese contexto, Iván Castro fue consultado por la Comisión de Agricultura del Senado, considerando su experiencia en 1984. Para éste ex Director Ejecutivo era trascendental que se inyectaran recursos al proyecto, puesto que de lo contrario iba destinado al fracaso, “don Rafael Moreno, después de escuchar, dice: estamos absolutamente de acuerdo en lo que usted dice y tanto es así, que no vamos a perseverar ni le vamos a dar la pasada a una CONAF Pública […] mientras no nos garanticen que les van a dar recursos [...]”91. Así, en la Comisión de Agricultura del Senado la postura se iba vislumbrando contraria a la aprobación del proyecto de ley. Además, en ese mismo tiempo –y con elecciones presidenciales, de Diputados y Senadores como telón de fondo–, Rafael Moreno92 se reunió con trabajadores de CONAF de varias regiones en la región del Libertador General Bernardo O´Higgins; después de la cita, los sindicatos de CONAF desconocieron el Protocolo de Acuerdo alcanzado en la Cámara de Diputados. En esa instancia, el proyecto de ley quedó en punto muerto, ya que los diputados no estaban dispuestos a aprobar una modificación del mismo, propuesta en el Senado, debido al desencuentro que se produjo con el desconocimiento del Protocolo de Acuerdo. Para el año 2000, el proyecto de una nueva institucionalidad forestal había fracasado notoriamente. La oportunidad que tuvo CONAF de regularizar 91

Entrevista a Iván Castro, realizada el 15 de noviembre de 2012.

Presidente de la Comisión de Agricultura del Senado en el año 1999. 89

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su situación y transformarse en dos instituciones, donde una de ellas era de índole pública, se vio nuevamente impedido por la situación en que quedarían los trabajadores y por el presupuesto –considerado insuficiente– para cumplir con sus funciones. En esta situación CONAF enfrentó la llegada del gobierno del Presidente Ricardo Lagos. En su administración el tema de la institucionalidad forestal no tuvo mayor trascendencia ni prioridad política. En Ministerio de Agricultura se conformó una Mesa Forestal para analizar los problemas del sector, entre los cuales emergió nuevamente el tema de su institucionalidad. Ante ello, en septiembre de 2002 se envió una indicación al Senado que sustituía el proyecto de ley de Subsecretaría Forestal y Servicio Nacional Forestal por la Ley N° 18.348 de 1984, a la cual se le incorporaron una serie de modificaciones. En esta Indicación se consideró dejar de planta a todo el personal permanente que existiera en CONAF en la fecha que entrara en vigencia la ley. Esta modificación se envió con urgencia simple y, finalmente, no logró emerger como una nueva ley de institucionalidad forestal.

2.2.3. La necesidad de una CONAF Pública al año 2013 En el gobierno de Michelle Bachellet, los esfuerzos por potenciar al sector forestal apuntaron hacia la aprobación de la Ley sobre Recuperación del Bosque Nativo y Fomento Forestal, proyecto que había permanecido en el Congreso Nacional por más de 15 años. Esta ley, que fue aprobada a principios del año 2008, debió pasar al Tribunal Constitucional para ser declarada constitucional en su orgánica y, así, poder ser publicada en julio del mismo año. El paso de esta ley por el Tribunal Constitucional condujo a que nuevamente CONAF fuera cuestionada en su figura legal de derecho privado. En la sentencia del Tribunal Constitucional, de fecha 1 de julio de 2008, se declara a la Ley sobre Recuperación del Bosque Nativo y Fomento Fo90

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restal constitucional con 5 votos a favor y 3 en contra. El tema que hizo cuestionar fuertemente su constitucionalidad fue la disyuntiva de siempre: ¿una corporación de derecho privado puede ejercer funciones públicas? Este cuestionamiento venía refrendado, también, por observaciones de la misma naturaleza realizadas por la Contraloría General de la República y el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia93 sobre la figura legal de CONAF. En esta sentencia, se describe a CONAF como una institución anómala que tiene funciones públicas derivadas del DL 701 y de una serie de normas que se relacionan con la administración financiera y presupuestaria del Estado94. CONAF, al ser una corporación de derecho privado con funciones públicas creada antes de 1980, es un organismo con condiciones singulares de funcionamiento, es “[…] una corporación preconstitucional que, en forma anómala, desde hace varias décadas viene desarrollando funciones que implican el ejercicio de potestades públicas que, durante dicho lapso, le han sido otorgados por sucesivos cuerpos normativos”95. Por esa misma singularidad en su génesis preconstitucional es que se han po93

La sentencia de Contraloría General de la República fue emitida en febrero de 2009 sobre las atribuciones de CONAF para celebrar contratos destinados a la protección y prevención de incendios forestales, y si ello, implicaba actividad empresarial. El pronunciamiento del Tribunal de Defensa de la Libre Competencia se conoció en junio de 2008 debido a una demanda que interpuso la empresa “Helicópteros del Pacífico Ltda.” sobre CONAF, acusándola de competencia desleal por ofrecer y prestar servicios aéreos para combatir incendios forestales sin tener habilitación legal para tal efecto. Ambos pusieron de relieve las funciones públicas que cumplía CONAF en cuanto a la protección y combate de incendios forestales, aceptando que podía celebrar contratos sin que ello significara actividad empresarial y, que ofrecer y prestar servicios para el combate de incendios con aviones y helicópteros no afectaba la libre competencia. Asimismo, los dos pronunciamientos hicieron hincapié en la figura legal de CONAF que al no estar sancionada por ley, generaba un espacio de ambigüedad para las funciones públicas que cumplía. 94

Normas como: Decreto Ley N° 1.263 de 1975, Ley Orgánica de la Administración Financiera del Estado, que para efectos de sus disposiciones le asigna a CONAF calidad de organismo del sector público y, relacionado con esto, cada año la Ley de Presupuestos de la Nación contempla el presupuestos de entradas y gastos de CONAF. Aplica, también para esta Institución, el Decreto Ley N° 249, de 1973, que fija la Escala Única de Remuneraciones, así como el Decreto Ley N° 799 de 1974, sobre normas que regulan el uso y circulación de vehículos estatales.

95 Chile, Tribunal Constitucional, 2008, Sentencia Tribunal Constitucional sobre constitucionalidad Ley 20.283: Recuperación del Bosque Nativo y Fomento Forestal, 1 de julio de 2008, Considerando 20°.

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dido mantener sus funciones públicas, pero es ante esta anomalía que el Tribunal Constitucional declara que es necesario “hacer presente a los Poderes Colegisladores la inconveniencia de la mantención de situaciones constitucionalmente anómalas […] especialmente en el presente caso, exhortar a S.E. la Presidenta de la República para que regularice la naturaleza jurídica de CONAF, procediendo a la dictación del Decreto Supremo a que se refiere el artículo 19 de la Ley N° 18.348, publicada el año 1984, o empleando otro medio constitucionalmente idóneo que el gobierno estime adecuado.” 96 Esta exhortación del Tribunal Constitucional es un hito trascendente en la historia de la búsqueda de una institucionalidad forestal con potestades públicas, no sólo por hacer explícito un tema que estaba latente desde la fundación de una corporación forestal de derecho privado, sino también por visibilizar el peligro real que un Proyecto de Ley cualquiera sobre algún aspecto del sector forestal puede potencialmente ser declarado inconstitucional si la entidad administradora que se propone es CONAF, por lo problemático de su figura legal. Uno de los argumentos que se esgrimieron para declarar la ley constitucional fue “[…] que este Tribunal, debe dictar sus decisiones atendiendo a la necesaria prudencia frente a los efectos que una declaración de inconstitucionalidad puede producir sobre situaciones jurídicas consolidadas y sobre el normal funcionamiento de las instituciones. En otras palabras, debe evitar que la declaración de inconstitucionalidad produzca efectos que pueden resultar aún más inconstitucionales”97 96 97

Ibíd. Considerando 24°. Ibíd. Considerando 22°. 92

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Lo anterior deja entrever que no fue por la constitucionalidad intrínseca de la ley que el Tribunal Constitucional dio el pase para que se publicara, sino más bien el peligro de inconstitucionalidad asociado al desorden que generaría la falta de un organismo administrador de una ley. De lo que podría inferirse también: ¿qué pasaría si existieran distintas instituciones públicas que pudieran hacerse cargo de las funciones y atribuciones que hoy tiene CONAF?; si existieran, ¿no serían esas instituciones legalmente más idóneas? Y si fuera así, ¿en qué ámbitos se enmarcaría la acción de CONAF, al perder espacios que ha considerado históricamente propios? Haciendo eco de estas inquietudes, y ante la evidente necesidad de afianzar la figura legal de CONAF, en enero de 2011 el Presidente Sebastián Piñera envío un mensaje presidencial con un nuevo Proyecto de Ley de CONAF Pública. Antes de adentrarse en el contenido de la propuesta de Proyecto de Ley, es pertinente tener en consideración la Ley N° 19.300, sobre las Bases Generales del Medio Ambiente, del año 1994, y la Ley N° 20.417, del año 2010, que creó el Ministerio de Medio Ambiente, el Servicio de Evaluación Ambiental y la Superintendencia del Medio Ambiente. La primera de ellas, planteó las bases generales del medio ambiente, y, la segunda –que es una modificación de la primera– crea el Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas, SBAP, y le confiere su tutoría al recién creado Ministerio del Medio Ambiente. Ello significa, por lo tanto, que CONAF ya no será la administradora de las áreas silvestres protegidas del Estado, y que, en tal situación, pierde una parte significativa de su identidad como institución. Hasta el año 2013 el SBAP no ha sido creado, por lo que CONAF mantiene las Áreas Silvestres Protegidas, pero es una posibilidad cierta que en algún momento dejará de ser así, puesto que la Ley N° 20.417, en su artículo octavo transitorio, establece que, a la par de enviar un proyecto de ley para crear e implementar el SBAP, también se debe enviar un proyecto de ley 93

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para transformar a CONAF en un servicio público. Estas leyes, en especial la segunda, constituyen una demostración visible y concreta que los temores existentes de que la Corporación Nacional Forestal es una institución con una frágil figura legal son reales, demostrando de modo fehaciente que CONAF puede perder funciones y atribuciones que considera como propias. Frente a este escenario y a la sentencia del Tribunal Constitucional, el proyecto de Ley de CONAF Pública que se presentó buscó generar una coraza institucional para la vulnerabilidad de CONAF. Por un lado, el proyecto intentó conferirle un sustento político al tener como principal función y atribución proponer al Ministerio de Agricultura políticas, planes, programas y normas necesarias para el manejo del recurso forestal y por otro, afianzar su rol de fomento y fiscalización del bosque nativo. En cuanto a la planta, proponía que todo el personal que estuviese contratado en el momento del traspaso de una CONAF de derecho privado a una de derecho público, pasara a la nueva institución en la misma condición contractual que tenía hasta ese momento. Además, todo el personal se regiría por las normas del Código del Trabajo. Con lo anterior se buscó hacer frente a las críticas ya antes planteadas por la subestimación detectada respecto del personal necesario para llevar a cabo las labores de la institución y el problema que se había presentado con los trabajadores por la condición de funcionario público que todos querían poseer. Este proyecto, que ingresó al Congreso Nacional en enero de 2011, no prosperó. En la comisión unida de Agricultura y Medio Ambiente en el Senado, que lo revisó antes que pasara a la sala para ser votada la idea de legislar, se cuestionó con fuerza debido al insuficiente financiamiento considerado para la CONAF Pública, por la situación laboral de los trabajadores de CONAF y, en especial, por la condición de los guardaparques. Además, en 94

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enero de 2011 también había ingresado el proyecto de ley para la creación del SBAP, por lo que se solicitó al Ejecutivo realizar un estudio comparando las atribuciones de CONAF y el SBAP, buscando que no se duplicarán funciones en materia de áreas protegidas. Con estos antecedentes recopilados y a la vista la ley fue considerada incompleta, y el 8 de mayo de 2012 el Senado rechazó la idea de legislar. Luego que en el Congreso Nacional fuera rechazada la idea de legislar, en el año 2013 el proyecto fue objeto de una serie de modificaciones y mejoras para dejarlo en condiciones de ser reingresado a la Cámara Alta. Este proyecto posee, entre sus principales diferencias con el anterior, objetivos mediante los cuales busca dotar a CONAF de un claro y definido rol en la sustentabilidad del sector forestal. Para ello se transforma en fundamental la promoción y ejecución de planes sustentables en el bosque nativo, las plantaciones forestales, las formaciones xerofíticas, las cuencas hidrográficas para asegurar la calidad y cantidad de agua, y los programas de arborización (urbana y periurbana), además de potenciar el desarrollo de planes, programas, proyectos y acciones necesarias que permitan contribuir a la diversificación de la matriz energética por medio de la biomasa forestal. En materia laboral, se busca incorporar variables adicionales al tipo de contrato con el que se pasaría a la nueva CONAF, acogiendo la necesidad de crear un escalafón especial para los combatientes de los incendios forestales. Considera, asimismo, la defensa de los trabajadores en su integridad física o moral en el cumplimiento de sus funciones para que la institución pueda defenderlos y perseguir la responsabilidad civil y criminal de las personas que atenten en contra de ellos. El tema del Patrimonio Forestal del Estado en relación a los Parques Nacionales, Reservas Forestales y Monumentos de la Naturaleza, busca mantenerlo dentro de sus funciones mientras el Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas no sea creado, considerando incluso la creación del Cuer95

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po de Guardaparques de Chile como la autoridad competente dentro del Área Protegida del Estado. Con respecto a la continuidad laboral, plantea, al igual que el proyecto anterior, que todos los trabajadores sean traspasados en las mismas condiciones que mantienen en la Corporación Nacional Forestal de derecho privado, y que las relaciones laborales se rijan por el Código del Trabajo.

2.3. Una necesaria reflexión La historia muestra que COREF y, por ende CONAF, se creó como una reacción ante el fracaso político producido en la búsqueda de la aprobación de una ley forestal que incluyerala creación de un Servicio Nacional Forestal. La historia institucional, junto con generar identidad y una plataforma de reconocimiento para quienes trabajaron y trabajan en ella, puede ser una carta-guía de lecciones aprendidas y por asimilar. Olvidar sistemáticamente los fallidos intentosde CONAF para ser una institución pública, reviste el peligro que los mismos errores se sigan reiterando y la institución continúe con la figura legal precaria que la sostiene hasta el año 2013, siendo blanco permanente de cuestionamientos y, también, siendo vulnerable a la pérdida de funciones si éstas son traspasadas a otros organismos. Los dos primeros proyectos de leyes forestales, en los gobiernos de Eduardo Frei Montalva y Salvador Allende, tuvieron como objetivo generar una política forestal global que, por distintas razones atribuibles al agitado contexto histórico y social reinante, no pudieron cristalizar. Aun considerando lo anterior, su riqueza se encuentra en el intento de generar una política articulada y coherente que sustentara el accionar de todo el sector forestal.

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Los esfuerzos de convertir a CONAF en una institución con potestades públicas en 1984, entre 1998 y el 2000 y, entre 2011 y 2013, poseen en común dos aspectos relevantes en su discusión: la situación de los trabajadores y los recursos financieros necesarios para que CONAF pueda cumplir sus funciones a cabalidad. Así, se han relevado como centrales no sólo las funciones y atribuciones, sino que también su estructura interna y el presupuesto para un reordenamiento institucional coherente y sustentable para cumplir aquellas funciones. Al año 2013 a CONAF, y al país, se le presentó una nueva oportunidad de transformarla en una institución pública con antecedentes nuevos sobre la mesa: la sentencia del Tribunal Constitucional respecto de la figura legal de la Corporación, junto con otros pronunciamientos de Contraloría y el Tribunal de la Libre Competencia que se hacen eco de esta misma situación, y el traspaso de sus funciones respecto del Patrimonio Forestal del Estado al Ministerio de Medio Ambiente por medio del Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas –todavía no concretado–. Todos estos elementos le confieren carácter decisivo a la necesidad de cambio en CONAF, y obligan a focalizar el acento en los acuerdos políticos de los distintos actores involucrados para aprobar un proyecto de ley; acuerdos que involucran tanto a los partidos políticos representados en el Congreso Nacional, como a las autoridades pertinentes y trabajadores de la institución. De esta manera el país podrá disponer de una nueva CONAF, con potestades públicas, funciones atingentes a las necesidades presentes y futuras del sector, con un fuerte acento en la sustentabilidad y cuidado del medio ambiente.

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Capítulo III PLANTAMOS UN ÁRBOL, CRECIÓ UN PAÍS

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CONAF es una institución que nace plantando. En la década de 1960 se implementó el primer plan de forestación a nivel nacional y la institución que surgió a partir de la necesidad de forestar lo hizo con vocación productiva. En los años siguientes esta vocación fue mutando hasta focalizarse en el fomento del sector forestal, orientación que se consolidó en la década del 80 con el cambio de política económica que experimentó el país. Con el DL 701 el incentivo a las plantaciones forestales desde mediados de los años 70 hasta fines de 1980 tuvo como objetivo crear una base forestal que permitiera que el país se integrara a los circuitos comerciales mundiales de la madera y sus productos derivados. En la década del 90 se apuntó a la ampliación de la base del fomento forestal, buscando integrar a los pequeños y medianos propietarios forestales a los beneficios del desarrollo sectorial, así como dar mayor énfasis a la sustentabilidad de las plantaciones, para llegar a la década del año 2000 a consolidar las relaciones con los pequeños propietarios e integrar el bosque nativo como factor productivo al sector forestal. Desde la década de 2010 los desafíos se han relacionado con el medio ambiente y su manejo sustentable, el relevamiento de la gestión forestal de CONAF, en cómo integrar a la ciudadanía a la arborización en las ciudades y pueblos, y en generar instrumentos de fomento para bonificar los servicios ambientales que puedan prestar los pequeños propietarios. 100

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Aserradero Rio Truful - Truful. Septiembre de 1979. 101

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En este capítulo se expone y analiza toda esta ruta de cambio que ha experimentado CONAF en lo específicamente forestal a lo largo de su historia.

3.1 . Plantaciones y Fomento del Sector Forestal 3.1.1. Los inicios: Plantando el sector forestal En la década de 1960 ya se encontraba visiblemente instalado en Chile el discurso público de carácter desarrollista, la preocupación por estimular la consolidación de un sector forestal que fomentara el empleo y la industria en sectores deprimidos, así como también que se hiciera cargo de los graves problemas de erosión y desertificación existentes en diversas zonas de Chile. La erosión se había convertido en un problema debido a que la agricultura extensiva, la tala indiscriminada de bosques para calefacción y construcción, junto con la práctica común de utilizar el fuego para despejar los suelos, había provocado que en Chile los terrenos se volvieran improductivos, afectando a vastas zonas del país con depresión económica y laboral. Es por ello que se convirtió en un desafío trascendental transformar esos suelos en recurso productivo. La opción que cada vez tomó mayor fuerza fue la forestal. Según el Plan Nacional de Forestación98, en Chile había 20 millones de hectáreas con aptitud forestal; de ellas, cinco millones estaban afectados por la erosión. Además, la deforestación era superior que la forestación anual (60.000 y 10.000 hectáreas, respectivamente). Ante esta preocupación, el año 1965 se formuló el Plan Nacional de Forestación, impulsado por el Ministerio de Agricultura, que contemplaba 35 años de ejecución, ya que la meta era reforestar las cinco millones de hec98 Ver en: CONSFA, Plan Nacional de Forestación, Período 1966-1970, Santiago, Septiembre 1965, P. 2

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táreas erosionadas. El Plan se dividía en periodos de cinco años. El primer periodo (1966-1970) planteaba la meta de reforestar 450.000 hectáreas, correspondiéndole 175.000 hectáreas al Estado. El Plan tuvo como objetivo abastecer al sector para que pudiese generar una industria forestal que exportara y aportara valor agregado a sus productos, buscando con ello disminuir la dependencia de los mercados externos, además de aumentar las tasas de ocupación en las zonas que estaban deprimidas económicamente por el desempleo originado debido al agotamiento de las tierras agrícolas (especialmente desde la VI a IX regiones). Para ello se conformaron siete zonas donde se debían focalizar los esfuerzos: la primera comprendió a las provincias de Tarapacá y Antofagasta; la segunda a Atacama, Coquimbo, Aconcagua, Valparaíso; la tercera a Santiago, O’Higgins, Colchagua, Curicó; la cuarta a Talca, Maule, Linares y parte de Ñuble; la quinta a la otra parte de Ñuble, Concepción, Bío-Bío y Arauco; la sexta a Malleco, Cautín, Valdivia, Osorno, Llanquihue y; la séptima a Chiloé, Aysén y Magallanes. Memoria Anual COREF. Año 1970. Fotografía del Plan Colchagua.

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Dentro de la ejecución del Plan se consideró la plantación con Pino insigne de un 70% de la superficie a reforestar, en virtud de su rápido crecimiento, y el 30% restante con especies nativas. Buscando ordenar las funciones, obligaciones y atribuciones de los distintos organismos con facultades forestales es que el Plan asignó al Departamento Forestal del Ministerio de Agricultura la construcción y ampliación de viveros, función que luego asume la División Forestal del Servicio Agrícola y Ganadero. El Instituto Forestal estuvo encargado de la recolección e importación de semillas, CORFO responsable de consultar y buscar alternativas de crédito y financiamiento, INDAP de la organización de pequeños y medianos propietarios, CORA de facilitar sus terrenos para reforestación, y CONSFA, Consejo Nacional Superior de Fomento Agropecuario, asumió la coordinación del Plan. Este Plan fue el primer esfuerzo dirigido por el Estado y llevado a cabo por distintos organismos públicos que focalizó las iniciativas en la forestación para detener la desertificación y la erosión y, con ello, potenciar todo un sector económico. Este proyecto ambicioso y de gran envergadura para la época, a pesar de todos los problemas de coordinación entre los servicios públicos, fue el primer paso que permitió la conformación de proyectos locales y fue el marco que hizo posible que la forestación comenzara a tomar forma y fuerza en el país; en palabras del ingeniero forestal Julio García, funcionario de SAG en esa época: “había un Plan Nacional de Forestación y, por lo tanto, había viveros forestales a lo largo de todo Chile, pero no era un plan de forestación estructurado, sino que se producían plantas y se repartían esas plantas gratuitamente como Departamento Forestal pero a través de la zona […]”.99 En este punto adquirió especial relevancia la acción local de los departamentos forestales en las instituciones que tenían representación en las 99

Entrevista a Julio García y Fernando Maldonado, realizada el 9 de julio de 2012 104

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diferentes provincias del país, porque fue allí donde cristalizaron las iniciativas de los diversos equipos de trabajo. Es con base en esta primera experiencia de conexión con lo local y con las personas, que se relaciona fuertemente, además, con la iniciativa y creatividad individual, donde se sustentó el discurso interno sobre la creación de CONAF. En el planteamiento fundacional tuvo especial relevancia el Plan Colchagua, que fue un plan zonal dentro del Plan Nacional de Reforestación. En 1969 se comenzó con los convenios de reforestación en las zonas de Arauco, Concepción y Colchagua, que en ese momento eran gestionados por el SAG. Sobre el origen de la idea de los convenios de reforestación, Fernando Maldonado, funcionario del SAG en esa época, aporta antecedentes sobre las bases para su creación: “[…] Jaime Tohá y José Miguel Llodrá, que fueron a España, y ahí conocieron una modalidad aplicada allá después de la Guerra Civil […] donde el Estado se asocia con un propietario y el Estado le pone las plantas, la mano de obra, y, el propietario, lo único que hace es poner el terreno. Firman un acuerdo, llamado, en España, Consorcio, y a la vuelta de un período de 20 ó 30 años (o lo que sea el periodo de crecimiento de los árboles) cortan la plantación, la mayor parte para el Estado, 70 u 80% y el 30% para los propietarios.”100 Para Jaime Tohá, que en esos años trabajó en COSNFA y posteriormente fue a estudiar a España, los convenios de reforestación fueron fundamentales para la ejecución del Plan Colchagua. En entrevista personal recordó cómo se gestó esta idea: “Al final del 67 me caso y me voy a España a estudiar con una beca [...] Recorrí toda España y vi los consorcios con sus 100

Entrevista a Julio García y Fernando Maldonado, realizada el 9 de julio de 2012 105

CONAF: Su historia y rol en el desarrollo forestal y ambiental del país. 1972-2013

Transporte forestal Lonquimay. Marzo de 1976.

dimensiones muy en detalle, entonces, coincidió que mientras yo estaba allá, esto se discutía aquí [...] Cuando llegué a Chile, tuvimos una discusión con Hugo [Trivelli, Ministro de Agricultura...] Entonces nos dice hagan esto, pero en Colchagua [...] entonces en el desafío estaba el pellejo nuestro, en el sentido de que no podíamos fallar, y la tremenda incertidumbre es que todo el conocimiento acumulado decía que en Colchagua estaba fuera del área de adaptación del Pino [...]”101 Los encargados del Plan Colchagua fueron José Miguel Llodrá y Osvaldo Luco. Este Plan se ejecutó en una zona campesina especializada en ganadería, donde hubo que convencer a las personas sobre los beneficios que podía generar el cambio de uso del suelo; finalmente se forestaron casi 40.000 hectáreas. En la zona de Colchagua, antes de que se concretara el 101

Entrevista a Jaime Tohá, realizada el 5 de julio de 2013. 106

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plan, y que sirvió como precedente para el mismo, se realizó un catastro de los grandes, medianos y pequeños propietarios de la zona. Con el catastro finalizado, y mediante las intervenciones de Emiliano Ortega, Director Ejecutivo del SAG, y Osvaldo Luco, Director Zonal, se incentivó a que en la zona se formulara e implementara un plan zonal de forestación. En la elaboración de este Plan participaron los ingenieros forestales Jaime Tohá, Guillermo Alvarez de Araya y Julio García. El Plan Colchagua se aprobó el 1° de octubre de 1969. Julio García relata: “la idea era reforestar mediante convenios de reforestación. Hicimos los primeros convenios, comenzó con una modalidad variable, proporcional. Me explico, el propietario primero, básicamente, colocaba el terreno, pero también se le preguntaba si quería agregar otra cosa, aportar otro elemento, por ejemplo, si quiere colocar herramientas, equipos de riego, entonces todos esos aportes se iban calificando y se llegaba a un porcentaje […]”.102 Este plan consideró como meta la forestación de 9.000 hectáreas. Para incorporar a los campesinos a este plan, se comenzó por entrevistarlos y tratar de convencerlos de que la forestación era una buena apuesta. El día 2 de octubre de 1969, no más de 30 funcionarios de la zona comenzaron un trabajo intenso, ya que en tres meses tenían que producir 20 millones de plantas; “el desafío fue gigante, todos éramos jóvenes y eso nos dio la energía. Fue un desafío de marca mayor, por eso, los viejos de ahora y los jóvenes de ese entonces, estamos orgullosos del Plan Colchagua”, destaca Julio García. 103 La sede de trabajo fue una oficina en el patio trasero de una casa del Hogar de Cristo en la comuna de Santa Cruz. Las condiciones eran precarias, pero los deseos de cumplir con los objetivos eran más fuer102 103

Entrevista Julio García y Fernando Maldonado, 9 de julio de 2012. Entrevista Julio García y Fernando Maldonado, 9 de julio de 2012. 107

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tes. En la búsqueda de comunidades que quisieran plantar, aparece el Asentamiento Pailimo: “Ahí, de las 9.000 hectáreas se plantaron casi la mitad. Este asentamiento campesino era fundamentalmente agrícola y ganadero. Había crianza de ovejas en esa época y cultivos como trigo, lentejas, garbanzos, ese tipo de legumbres. La parte importante es que tuvimos que hacer una verdadera reconversión de la gente, de los trabajadores que eran todos campesinos agrícolas y ganaderos, de forestar no tenían idea. Entonces tuvimos que hacer una reconstrucción bastante intensa […]”104 La focalización en los pequeños y medianos propietarios, junto con los asentamientos campesinos, fue un horizonte para estos planes zonales, porque así cumplían uno de los objetivos específicos que justificaban la ejecución de un Plan Nacional de Reforestación que era forestar en lugares con alta erosión y económicamente deprimidos. El Plan Colchagua es un hito previo y precursor de la creación de COREF, que ya va mostrando un compromiso de las personas que allí laboraron, anticipando el esfuerzo que se observará en el organismo que asumirá el fomento del sector forestal, y la convicción que estaban trabajando para el futuro del país. Como ya se ha señalado, el Plan Nacional de Reforestación suponía la aprobación de una ley forestal, que consideraba la creación de un organismo específico que se haría cargo de los temas forestales, en especial de la forestación y la reforestación. En la época en que esta iniciativa no fue aprobada, al problema histórico que arrastraban las instituciones estatales (escasa claridad de funciones específicas y, muchas veces, duplicidad de ellas) se sumó la necesidad de formar y consolidar un sector forestal; en ese momento se determinó la creación de la COREF. 104

Entrevista Julio García y Fernando Maldonado, 9 de julio de 2012. 108

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COREF nació con un fuerte espíritu orientado a la forestación. Haciendo eco de ello, se focalizó especialmente en realizar plantaciones forestales en los predios estatales y mediante convenios de forestación con los privados, especialmente con pequeños y medianos propietarios. En la visión de José Ignacio Leyton: “[…] Ese sistema tecnificó la plantación campesina de pequeños y medianos propietarios porque la hacían ingenieros forestales contratados para toda la faena, para programarla, para dirigir los capataces […]”105. En este sentido, no solo se buscó aumentar la cantidad de convenios de reforestación, sino que también se influyó directamente en la calidad de la forestación al estar asesorada y ejecutada por profesionales y técnicos del sector. COREF, debido a su fuerza forestadora, fue una institución pionera en la expansión territorial del Estado en Chile. El personal que fue traspasado desde el SAG se dispersó en las distintas regiones del país (excepto en la II y III regiones) generando programas de forestación en diferentes localidades, los que tenían el doble objetivo de proteger y conservar suelos degradados, a la vez que potenciar económicamente zonas deprimidas por el desempleo y la pobreza. Todos estos proyectos locales fueron llevados a cabo por funcionarios comprometidos con un proyecto país. En los años 80 se integraron la II y III región como direcciones regionales de CONAF buscando generar una eficiente administración del patrimonio natural del Estado. Esta expansión territorial resulta fácil de visualizar a través de la tabla del Anexo N° 1, en la que se informa para cada oficina regional de CONAF, el año en que fue implementada y datos relevantes de su génesis, incluyendo el nombre de los primeros Directores Regionales. El intento de generar con COREF una institución que concentrara todas las atribuciones forestales estatales, demostró, en poco más de dos años, que su figura legal no era la más idónea para lograrlo. En efecto, para que 105

Entrevista José Ignacio Leyton, 28 julio de 2012. 109

CONAF: Su historia y rol en el desarrollo forestal y ambiental del país. 1972-2013

las funciones forestales de otros servicios pudieran ser traspasadas a una nueva institucionalidad se requeriría que fuese de potestad pública. Ante este problema y a la improbabilidad de que una ley forestal fuera aprobada en lo inmediato debido a la polarizada situación política del país en 1972, COREF firma convenios con distintos servicios con atribuciones forestales (INDAP, SAG, INFOR y CORA) buscando monopolizar la ejecución de las atribuciones forestales estatales. Estos cambios fueron plasmados en el cambio de estatutos de COREF, modificación que dio origen a CONAF. Con este cambio, CONAF logró delimitar relativamente de mejor forma su campo de acción, adquiriendo con los convenios un espacio claro donde enmarcar sus acciones. Las plantaciones forestales y los convenios de reforestación fueron su más importante función. Con ello se constituyó un servicio forestal de enorme magnitud, que en 1973 tenía 18.000 trabajadores

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Madereo con Bueyes La Aguada. Constitución. Diciembre de 1978.

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dedicados a las actividades forestales-madereras. Así, CONAF comenzó a tener un lugar cada vez más importante en el escenario laboral del país, al generar una considerable cantidad de puestos de trabajo en zonas que estaban deprimidas económicamente por los problemas de improductividad agrícola de la tierra. Un rol que CONAF asumirá consecutivamente con los años, en especial en periodos de crisis económica donde fue necesario la absorción de empleo de mano de obra cesante.106 El proceso de Reforma Agraria en Chile había comenzado de forma paulatina con el gobierno de Jorge Alessandri Rodríguez. Durante el gobierno de Eduardo Frei Montalva fue sistematizado y profundizado, y con el gobierno de Salvador Allende fue radicalizado. Ello significó que, a medida que CORA fue expropiando más terrenos para el Estado, los privados –los pocos que plantaban– comenzaron a declinar la realización de faenas de forestación y reforestación por el temor a que sus terrenos fueran expropiados con la producción en marcha, aunque teóricamente la ley N° 16.640, de Reforma Agraria, en su artículo 27, no permitía expropiar terrenos forestales con plan de ordenamiento aprobado por el Ministerio de Agricultura, tanto de bosques artificiales como naturales. El miedo a la expropiación –se puede inferir– estaba vinculado a dos ejes distintos: uno, las personas que tenían bosques naturales o artificiales sin plan de ordenación aprobado y que eran susceptibles de ser expropiadas y, dos, las percepciones de inseguridad y fragilidad de la elite agraria dado el momento histórico que vivían, por efecto de la Reforma Agraria. Lo anterior se tradujo en que la producción forestal privada en los años de 1970 fue aún más insignificante, y el Estado fue el principal forestador, con alrededor del 90% de la superficie total plantada.107 El Estado se constituyó en el principal produc-

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El rol empleador de CONAF a través de su historia será abordado más adelante, dentro de este mismo capítulo. 107

Cifra entregada en Chile Forestal, “Cesan actividades de Forestación de la CONAF”. Santiago, CONAF, Año 4, N°38, Octubre 1978, P. 11: “La mayor participación del Estado en plantaciones fue durante los años 1972 y 1973, la cual alcanzó a un 90% de la superficie total plantada en el país. Paulatinamente este porcentaje fue disminuyendo cuando los particulares asumieron una mayor responsabilidad en las labores de forestación. En 1977 el sector privado forestó y reforestó casi un 50% a nivel nacional, y en 1978 se estima que fue alrededor 111

CONAF: Su historia y rol en el desarrollo forestal y ambiental del país. 1972-2013

tor del sector forestal. La Corporación recién creada a partir de la COREF adquiría más sentido que nunca en su rol de ser el servicio forestal del país con labores productivas. Pero la situación estaba a punto de cambiar. En septiembre de 1973 La Corporación Nacional Forestal sólo tenía cuatro meses oficiales de existencia. Como Director Ejecutivo se desempeñaba el Ingeniero Forestal Homero Altamirano y numerosos planes de desarrollo forestal estaban en marcha. El trabajo por zonas estaba en pleno despliegue. Pero el régimen militarinstalado el día 11 de Septiembre de 1973 cambió el rumbo político y económico del país, transformación que incluyó el perfil de CONAF como institución forestal.

3.1.2. Giro en la Política Forestal: Fomento Forestal, Decreto Ley N°701 A pesar del cambio político, el régimen militar tenía claro que para Chile fomentar el sector forestal era clave para potenciar el desarrollo económico del país, aunque cambiando los procedimientos e incentivos mediante los cuales se materializaría, y asignando una importancia primordial a la iniciativa de los privados. En ese contexto, en todos los sectores de la economía el objetivo en primera instancia fue proteger, asegurar e incentivar la acción privada. Para ello fue necesario reestructurar la política económica y social del país, generando iniciativas legales que respaldaran su accionar y aseguraran por sobre todo la propiedad privada. En el ámbito forestal, ésta necesidad se concretó con el Decreto de Ley N° 701 de Fomento Forestal, del 28 octubre de 1974. Tuvo el doble propósito de preservar los bosques existentes a la época e incorporar nuevos terrenos al proceso de forestación, del mismo modo que de un 70%.” 112

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consideró aspectos de protección y recuperación de suelos a través del establecimiento de la obligación de reforestar para quienes hayan realizado acciones de corta o explotación de bosques. La dimensión económica también fue considerada en tres tipos de necesidad: abastecimiento estable de materias primas para un sector industrial con potencial para iniciar un proceso de expansión; reinserción del sector privado, recuperando su rol protagónico en el desarrollo del sector forestal dentro del marco de un Estado subsidiario, y proporcionar mayor credibilidad respecto de la seguridad en la tenencia de la tierra. En el origen de DL 701 se coincide en el nombre de Fernando Léniz, Presidente de la Corporación Chilena de la Madera (CORMA) (1963-1966), (1996-1998) y Ministro de Economía al momento de la promulgación de este instrumento de fomento productivo, quien relató que la génesis de la ley se encuentra “en un proyecto de desarrollo forestal que la CORMA presentó al entonces Presidente de la República, Sr. Eduardo Frei Montalva, iniciativa que fue canalizada a través del Congreso Nacional entre 1964 y 1970”. Fernando Léniz recibió de parte de las autoridades políticas superiores de la época la instrucción de reactivar la economía sectorial, para lo cual le solicitó al abogado de CORMA, Rolando Garrido, que se trasladara al Ministerio de Economía a redactar el cuerpo central de lo que, después, sería el Decreto Ley N° 701, esfuerzo en que también tuvo una participación destacada el Fiscal de CONAF de la época, Hernán Rosenthal.108 Julio Ponce Lerou, Director Ejecutivo de CONAF entre los años 1974 y 1978, fue uno de los encargados de impulsar la promulgación del DL 701. Desde su visión esta ley era necesaria para que: “Chile se pudiera perfilar como una potencia forestal. Una de las cosas importantes era darle seguridad al sector privado 108 Citado en: Cabaña, Carlos, Reseña histórica de la aplicación del DL 701 de 1974, sobre fomento forestal, Santiago, CONAF, 2011, pp.12-13.

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CONAF: Su historia y rol en el desarrollo forestal y ambiental del país. 1972-2013

para que invirtiera en el sector forestal –por la incertidumbre de las expropiaciones, nadie quería invertir–. El desempleo en ese momento era un factor importante a nivel nacional […] para el país era muy rentable que se forestara, porque evitaba que se erosionaran los sectores costeros, y el embancamiento de los ríos. Eso era un problema grave. Segundo, al existir un salario mínimo, el costo de forestación era difícil hacerlo, pero era importante el hecho de dar empleo a gente no calificada para combatir dicho desempleo.” 109 El Decreto de Ley N° 701 contemplaba esencialmente los siguientes incentivos:110 • El Estado en el periodo de 20 años bonificará con el 75% de los costos netos de forestación en que incurran personas naturales o jurídicas, solo por una vez. • Beneficios tributarios para los terrenos que se acogieran a la ley: exentos del impuesto territorial, no se consideran para el cálculo de la renta presunta ni para el impuesto global complementario, exención parcial del impuesto que grava las utilidades obtenidas de la explotación del bosque. • Garantiza que los predios catalogados de aptitud forestal son inexpropiables.111

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Entrevista a Julio Ponce Lerou, realizada el 8 de febrero de 2013. Carlos Cabaña, Op. Cit.

La ley N°16.640, de Reforma Agraria, en el artículo 27° señala que se declaraban inexpropiables los terrenos forestales con plan de ordenación forestal o forestación aprobado por el Ministerio de Agricultura. Lo que hace el DL 701 es ampliar la inexpropiabilidad a cualquier terreno forestal, independiente de su tamaño o si se encontraba en abandono, que eran los principales criterios para expropiar. 114

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Maquinaria forestal cargo y acopio. Febrero de 1979.

La Ley de Fomento Forestal112 se propuso establecer mecanismos eficientes para lograr el objetivo de potenciar las plantaciones en el corto y mediano plazo para generar el recurso forestal necesario y así impulsar el desarrollo del sector, garantizando al sector privado la tenencia de la tierra. Este cuerpo legal identificó expresamente a CONAF como la institución que debía aprobar los planes de manejo forestal, otorgar el certificado de aptitud preferentemente forestal del terreno, generar la tabla de costos de forestación y, también, debía ser el organismo que fomentara entre los privados el interés por las plantaciones forestales. Con el DL 701 se creó un marco jurídico claro donde circunscribir el accionar de la institución. En los primeros años de aplicación del DL 701 CONAF es, asimismo, la institución que gestiona y aprueba los créditos de forestación financiados por el Estado. En 1979 esta función se traspasó a la banca privada, respon112 El texto de este cuerpo legal fue reemplazado en 1979 por el Decreto Ley N°2.565 del Ministerio de Agricultura. El principal cambio se relacionó con facilitar los procedimientos para optar a la bonificación por forestación.

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diendo a la nueva política económica. Oscar Giusti, encargado nacional del DL 701 de CONAF, en agosto de ese mismo año, señaló en Chile Forestal: “Cuando se dictó el decreto de ley de fomento forestal, en 1974, fue fundamental que el Estado dispusiese de una línea de crédito para financiar el despegue de la forestación. Había que demostrarle al sector privado hasta qué punto plantar era un buen negocio y entregarle las primeras herramientas. Hoy esto ya se demostró y el Estado traspasó totalmente la tarea de plantar al sector privado. Ahora hace lo mismo con los créditos.” 113 Por lo tanto, en el año 1979 CONAF pasó de ser el agente aprobador y financista del DL 701 a convertirse en el agente que fomenta su utilización. CONAF fue, entre los años 1974 y 1978, la institución que se dedicó a generar confianza y seguridad en torno a la producción de los actores sectoriales, además de fomentar esa producción, propiciando un auge que comenzó a entregar resultados a mediados de la década del 90. Fundamental para generar certeza jurídica fue el trabajo que CONAF hizo para convencer a los privados de plantar y, a la banca, de ser financistas de las plantaciones; sobre ello relata Julio Ponce: “se conversó con los principales empresarios en la época, porque para poder lograr la meta de 100 mil hectáreas se requería de esfuerzos mayores. Se consultó con la gente de la Papelera, con los grupos más importantes, el BHC, el Banco Santiago, y empresarios de otros rubros; se conversó con mucha gente, el Banco Español, el Banco de Osorno y, lo más importante, fue venderles la idea a todos estos bancos que ellos le prestaran plata a la gente que iba a plantar, que ya tenía la calificación forestal y aprobado el plan de manejo y que era susceptible 113

Chile Forestal, “Tres millones adicionales para créditos de forestación”, Santiago, CONAF, Año 5, N°47, Agosto 1979, Pp. 10-11 116

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a recibir el bono, pero como el bono se pagaba después de la plantación y por el prendimiento, requerían un financiamiento. Los bancos financiaban esto y nosotros hacíamos un compromiso con el banco de entregarle el bono al banco; había un convenio, lo cual funcionó muy bien.”114 El DL 701115 dio un nuevo cariz a las funciones de CONAF que, a partir de la guía que ofrecía su articulado, progresivamente irá dejando funciones productivas para centralizarse en el fomento, control y fiscalización del sector. De algún modo, se puede aseverar que con esta ley se “refunda” la institución, a lo menos informalmente hasta la modificación de estatutos en 1983. En Chile, antes de 1974, las iniciativas de forestación provenientes de las diversas instituciones que tenían atribuciones forestales dieron como fruto la plantación aproximada de 350.000116 hectáreas. Sobre la superficie forestada y las instituciones que forestaban, José Ignacio Leyton, refierió que: “[…] 4 organismos del Estado: la Caja Nacional de Empleados Públicos, el Servicio de Seguro Social, el Servicio Nacional de Salud y la CORFO, pensando en qué debían invertir su plata, en algo que produjera. A alguien se le ocurrió plantar y entre los cuatro habrán plantado unas 100 mil hectáreas hasta el 1973. El método de convenios de reforestación llegó a plantar 250 mil hectáreas […]” 114 115

Entrevista a Julio Ponce Lerou, realizada el 8 de febrero de 2013.

El DL 701 dio a CONAF renombre internacional puesto que el aumento en los índices de plantaciones producto de las bonificaciones contempladas en el cuerpo legal generaron un alto impacto en distintas naciones, especialmente en Latinoamérica. A partir de esto, CONAF realizó giras internacionales de asesoría en distintos países (Colombia, Paraguay, Uruguay, México, entre otros) para promover la aplicación de un instrumento similar al DL 701 que permitiera configurar un sector forestal con perspectivas económicas en esos países.

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Sobre el tema de la cantidad de hectáreas plantadas hasta 1973 no existe unanimidad en la cifras; éstas varían en el rango de las 100 mil a las 600 mil hectáreas, dependiendo de la fuente de información. 117

CONAF: Su historia y rol en el desarrollo forestal y ambiental del país. 1972-2013

Chile Forestal. Noviembre de 1981. 118

Revista Chile Forestal. Página 16. Edición Nº 257. 1998.

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Al año 1973 en el país existía una base de plantación forestal, además de una proyección de crecimiento basada en planes de forestación. El cimiento para comenzar a expandir la industria forestal fue esta base, lo que hace posible comprender que CORFO haya construido y puesto en marcha Celulosa Arauco (1967) y Celulosa Constitución (1969); la primera en sociedad con el Consorcio Parsons & Whittemore y la excelulosa Cholguán, para producir 122.500 toneladas anuales de celulosa kraft blanqueda, y la segunda con apoyo financiero de la Agencia Internacional para el Desarrollo, AID, con una capacidad instalada de producción de 157.00 toneladas anuales de celulosa kraft cruda. En 1974, con el DL 701, lo que se hizo fue fomentar la producción de madera mediante incentivos a agentes privados de gran magnitud, sacando la forestación del Estado, cambiando de este modo los agentes de producción, ya que al Estado no le interesaba continuar siendo productor ni competencia para los privados. Para José Ignacio Leyton esto es claro: “[…] En Chile la base de la industrialización forestal no la hizo el DL 701[…] si no hubieran habido 350.000 hectáreas o algo por el estilo no habría empezado a funcionar INFORSA, no se habría ampliado Laja, no se habría instalado Arauco ni CELCO. Esas 350.000 hectáreas no tienen nada que ver con el DL 701, y fueron el pilar del desarrollo de la industria forestal chilena. Las primeras plantitas del 701 en el año 1974 podían recién venir a explotarse el año 94, son 20 años […]” La vocación institucional de CONAF –y de COREF– tiene su origen en la forestación. Es por ello que el Estado, mediante convenios con particulares o a través de distintas instituciones, es el principal forestador hasta 1973. Entre los años 1974 y 1978, con el DL 701 ya en vigencia, CONAF comienzó a desprenderse de la forestación y transformar su misión como institución. En ese contexto, es innegable que el DL 701 aumentó el ritmo de las plantaciones forestales: desde 1974 a 1980 se plantaron 600.000 119

CONAF: Su historia y rol en el desarrollo forestal y ambiental del país. 1972-2013

hectáreas, pero no es el único instrumento que explica la base forestal comercial de Chile. En esta primera etapa, también, focalizó los incentivos en empresas forestales o particulares que tuviesen el capital suficiente para la inversión inicial y, por otro lado, no incorporó explícitamente al pequeño y mediano propietario a los beneficios del DL 701.

3.1.3. Traspaso de funciones productivas La privatización de la producción de bienes y servicios que conservaban los organismos estatales ocupó un lugar central dentro de la política económica liberal del nuevo Régimen. Dentro de esa política se ubican dos elementos específicos: el espíritu del DL 701, y cómo se concibe a CONAF. La institución paulatinamente comenzó a ceder variadas funciones a los particulares. Entre los años 1977 y 1980 CONAF reordena sus prioridades y se desvincula definitivamente de funciones productivas. Para Julio Ponce Lerou, esto era necesario porque:

Vivero escuela Técnicos Forestales, Universidad Católica de Talca. Febrero de 1979. 120

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“La producción era totalmente ineficiente y CONAF tenía que enfocarse a lo que era propio, esto era, desarrollar el sector forestal chileno, eso era lo prioritario: que se plantara en Chile, que el sector forestal fuera un sector importante y una reforestación del orden de las 100 mil hectáreas por año”117 El periódico Chile Forestal hace eco rápidamente de este cambio; en la editorial de abril de 1978 refiere que: “El reciente anuncio en el sentido de que durante la temporada 78-79 la Corporación Nacional Forestal se marginará definitivamente de las labores de forestación, reforestación y producción de plantas, ha sido consecuencia sin duda, de las sanas medidas de fomento impulsadas desde la promulgación del Decreto Ley 701.”118 El cambio se vinculó en gran medida con el nuevo instrumento legal, el DL 701, que le confirió un nuevo cariz a las labores de CONAF, dejándola encargada del fomento del sector, de ser la institución puente en el sector forestal. El anuncio de la desvinculación de las labores productivas cristalizó primero en el traspaso de la producción de viveros a los privados. El periódico Chile Forestal en noviembre de 1978 tituló: “Todos los viveros pertenecen ahora al sector privado”. El detalle de la noticia hace clara referencia a la nueva política de gobierno: “Como reiteradamente lo hemos hecho presente, de acuerdo con la Política económica en vigencia, la Corporación Nacional Forestal decidió desprenderse de toda la actividad productiva 117 118

Entrevista a Julio Ponce Lerou, realizadas el 8 de febrero de 2013. Chile Forestal, “Editorial”, Santiago, CONAF, Año 4, N°39, Abril 1978, P. 2. 121

CONAF: Su historia y rol en el desarrollo forestal y ambiental del país. 1972-2013

que, en el caso del sector forestal, involucra fundamentalmente el proceso de plantación. Como se sabe el primer paso de esta trascendental decisión consiste en desplazar hacia el sector privado la producción de plantas en viveros diseminados a lo largo del territorio, en el que existen superficies declaradas aptas para las labores forestales.”119 En el mismo artículo se puede encontrar una declaración de Antonio Bennedetto, Jefe del Departamento de Silvicultura de CONAF en esa época, que explica que con la iniciativa de traspasar los viveros a los particulares: “[…] se reafirma la idea que el sector privado está capacitado para tener bajo su responsabilidad el manejo de los viveros. Ya, en años anteriores, había aumentado su producción. En 1978 se llegó a un total de 229 millones de plantas, entre CONAF y empresas privadas. Para la próxima temporada la producción alcanzará a 219 millones de plantas. Se debe tener presente que, de la producción del año 78, sólo 88 millones correspondían al sector privado.”120 Siguiendo la línea de desvinculación de la producción, en 1978 CONAF también culminó con su actividad forestadora y reforestadora. El periódico Chile Forestal, en octubre de ese año, informaba: “Cesan actividades de forestación de la CONAF. Este año finalizó la labor forestadora de la Corporación Nacional Forestal cumplida a través de Programas Anuales de Plantación, que a partir de 1979 serán de responsabilidad del sector privado en su totalidad.”121 119

Chile Forestal, “Todos los viveros pertenecen ahora al sector privado”, Santiago, CONAF, Año 4, N°39, Noviembre 1978. P. 15

120 121

Ibídem. Chile Forestal, “Cesan actividades de forestación de la CONAF”, Santiago, CONAF, Año 122

Revista Chile Forestal. Septiembre de 1975.

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En 1977 el sector privado había plantado cerca del 50% del total nacional y en 1978 cerca de un 70%, disminuyendo significativamente la actividad forestadora de la Corporación, que solo quedó con la obligación de forestar en sectores estratégicos donde no existiera la iniciativa privada y que, por motivos de conservación y protección de suelos y cuencas, fuera necesario hacerlo. Esto, generalmente, funcionó con CONAF generando proyectos y externalizando los servicios de plantación. En entrevista con Chile Forestal el ingeniero forestal Manuel Rodríguez Meneses, Director de CONAF en la VII Región, se refiere a lo anterior señalando: “la CONAF elabora los proyectos y una vez aprobados encarga su ejecución a empresas contratistas. CONAF, en cierta medida, actúa como ente de administración técnica, cuidando de la correcta ejecución de las obras o trabajos.”122 El traspaso de funciones de CONAF se implementó inmediatamente en todas las regiones donde existía presencia institucional. Manuel Rodríguez comenta: “CONAF se ha retirado de las labores de ejecución directa en materia de forestación, cediendo el paso a empresarios privados a través de los mecanismos que consulta el Decreto Ley 701. En este sentido las empresas y particulares han respondido muy bien.”123 También comenta sobre el traspaso de viveros: “La producción de los viveros de CONAF ha fluctuado alrededor de los 10.000.000 de plantas. De acuerdo con la nueva 4, N°38, Octubre 1978, P. 11 122

Chile Forestal, “En la VII Región se hacen efectivas las nuevas funciones de la CONAF”, Santiago, CONAF, Año 3, N°36, Agosto 1978, P. 13. 123

Ibídem. 124

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política forestal, está actividad tendrá que ser de ahora en adelante una responsabilidad del sector privado. En este sentido para divulgar los alcances de la nueva situación se ha tomado contacto directo con productores y dueños de predios y se ha mantenido una permanente campaña en igual sentido a través de la prensa y radios locales […] Esto significa que si todo marcha en forma normal, los particulares podrán producir 15 millones de plantas para atender con creces las necesidades de la próxima temporada.”124 Sobre la nueva función de CONAF, el Director Regional fue claro: “Seguir facilitando y promoviendo la aplicación del Decreto Ley 701, realizar plantaciones de protección en aquellos sectores que sea necesario, replantes en el caso que no sea posible hacerlo a través de contratistas.”125 A la necesidad de privatizar y en la dificultad de traspasar las funciones a los privados en los años de 1970 se refirió Iván Castro, Director Ejecutivo de CONAF entre los años 1980 y 1989, en entrevista: “[…] si miras las estadísticas de plantación de la década del 70, pese a todos los esfuerzos de CONAF, el que más plantaba era el Estado. Y el Estado venía con una definición: no quería plantar, quería que plantaran los privados, el Estado no quería proteger de los incendios, quería hacer una sociedad con los privados, no quería más producción. Esta institución estaba llena de aserraderos en esos años, llena de madera aserrada, era un competidor atroz para los particulares. Y todas esas actividades de una forma u otra se fueron parando y dándole espacio al sector privado para recuperarse […]”126 124 125 126

Ibídem. Ibídem. Entrevista a Iván Castro, realizada el 15 de noviembre de 2012 125

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CONAF, a la par de traspasar las funciones de producción a los privados, también externaliza sus funciones de capacitación y de generador de puestos laborales. Hacia 1980 el objetivo es tener estas labores ejecutadas mediante contratistas. En 1974, se inauguró el Centro de Capacitación Escuadrón en Concepción con el objetivo de generar las herramientas necesarias para la educación forestal de capataces y obreros de CONAF. Con los cambios en los objetivo de la Corporación, Escuadrón es externalizado en sus servicios, buscando con ello generar respuestas a las demandas del sector privado en el área de capacitación. Por efecto de la crisis económica esta iniciativa solo dura hasta el año 1982. En la política de cesar las funciones de forestación es que para CONAF también se torna necesario rematar todos los predios forestales en su poder, así como los convenios de reforestación que se habían suscrito hasta esa fecha. En mayo de 1978 la revista Chile Forestal anunció: “Rematados 8 predios forestales de CONAF”, para seguir desarrollando la noticia con lo siguiente: “Un total de ocho fundos con una superficie de casi 9.000 hectáreas pasaron al sector privado. CONAF licita estos predios siguiendo la política de Gobierno según la cual el sector público no debe realizar labores productivas sino dedicar todos sus esfuerzos al fomento. Las actividades de forestación, manejo de plantaciones y explotación competen ahora al sector privado. En el curso de los dos próximos años se efectuarán más remates hasta vender la totalidad de los fundos forestales en manos de CONAF.”127 En la década del 80, CONAF se dedicó a rematar todos los predios forestales que poseían plantaciones listas para ser cosechadas y otros que habían sido plantados hacía poco tiempo. Al tener la obligación de rematar 127

Chile Forestal, “Rematados 8 predios forestales de CONAF”, Santiago, CONAF, Año 3, N°33, Mayo 1978, P. 15. 126

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los convenios forestales suscritos con anterioridad, CONAF en primera instancia ofrecía al dueño del predio forestal la posibilidad de comprarlo y luego, si este no podía adquirirlo, lo vendía a los mejores oferentes. En la mayor parte de los casos los dueños de los terrenos no tuvieron la capacidad financiera para comprarlos, así que muchos pasaron a manos de

Adicionalmente, CONAF se dedicó a vender terrenos que habían sido expropiados por CORA. En palabras de Iván Castro, Director Ejecutivo de CONAF de la época: “[…] lo que se hizo fue que los suelos de Reforma Agraria que tenía la CORA, como la CORA no los devolvió a los privados ni los quiso rematar por un motivo que no está en mi conocimiento, se le dio una instrucción de que se le vendían todos a la CONAF y, ahí pasaron 250 ó 300 mil hectáreas que fueron compradas por la CONAF a la CORA y canceladas por la CONAF a la CORA. Y acción seguida, todos los predios se vendieron, con excepción de algunos que se dejaron o se anexaron a alguna unidad […]”128 En otro orden de materias, la Corporación también pierde sus atribuciones como certificadora de calidad de la madera, quedando esta función en manos de la Corporación Chilena de la Madera, CORMA, y el Instituto Forestal, INFOR. Además, la obligación de combatir incendios en cualquier predio forestal es limitada (Decreto Supremo N°1.040, del Ministerio del Interior, del 2 de octubre de 1979). Desde ese año la obligación de CONAF es combatir los incendios en Parques Nacionales y Reservas Forestales o en cualquier predio del Estado, y los privados deben combatir los incendios en sus predios, pero manteniendo su compromiso institucional para salvaguardar los recursos vegetacionales de los pequeños propietarios. La 128

Entrevista a Iván Castro, realizadas el 15 de noviembre de 2012. 127

Portada de la Primera Edición de la Revista Chile Forestal. Agosto de 1975.

empresas forestales o grandes propietarios.

CONAF: Su historia y rol en el desarrollo forestal y ambiental del país. 1972-2013

salvedad es que CONAF puede prestarle sus servicios de combate de incendios a privados mediante la contratación. Ante los cambios y el traspaso de funciones al sector privado, Iván Castro, informa sobre el sentir interno de la institución: “Cuando a mí me toca enfrentar esta institución, yo diría que me toca en una época que para esta institución era súper poco grata. Yo asumo y empiezo a preguntarme ¿qué va a hacer la CONAF? Porque la CONAF hasta el día antes que yo asumiera tenía claro lo que hacía: plantaba 50 mil hectáreas, lo que ocupaba los 360 ó 365 días del año, estaban ocupados entre los viveros, los trabajadores, los equipos de agua, las alimentaciones y los 8 mil ó 10 mil personas que laboraban en esa actividad […] entonces, para mí el primer año de la gestión fue complicado, teníamos que dar el norte, eliminar el desánimo de la gente que decía: ya que no estamos plantando, nos irán a echar.” La política económica dio un giro hacia la privatización y subsidiariedad con el régimen militar. Como una corporación privada con vocación y funciones públicas, CONAF asumió ese giro como su propia política y la llevó a cabo hasta privatizar todas sus labores productivas. Comenzó con esta iniciativa en el año 1977 sin cambiar su estructura interna, sin ningún cambio en sus estatutos ni en su orgánica de forma oficial. Luego de llevar a cabo todos los cambios en sus labores es que en 1983 realizó cambios en sus estatutos para finalizar la época de reformas a sus funciones. El día 6 de mayo de 1983, mediante escritura pública, en la primera notaría de Santiago de Rubén Galecio, oficializa una nueva forma de desenvolverse en cuanto a sus funciones y en cómo el Estado considera que debe ser la nueva institucionalidad.

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Dos de los grandes cambios que se realizaron en los estatutos de 1972 para dar paso a la creación de CONAF fueron los concernientes a la Reforma Agraria y a la composición del Directorio; en la modificación de 1983, éstos dos también fueron los cambios relevantes, mostrando claramente el giro de la política económica del régimen. Primero, se deroga el artículo sobre la facultad que poseía CONAF de proponer predios para expropiación a CORA, en correspondencia con el DL 701 que asegura la inexpropiabilidad de los terrenos de aptitud forestal. Como segundo paso, se modifica la constitución del Directorio dejando fuera de él a los 3 representantes de los trabajadores de la CUT y a los 3 representantes de los trabajadores de CONAF. Con esta decisión se eliminó el cariz social que se le había conferido a las instituciones en el gobierno de Salvador Allende. En la escritura pública de modificación de los estatutos se argumenta sobre este último tópico: “que es necesario modificar el estatuto de la Corporación Nacional Forestal, con el fin de adecuarlo a la actual realidad del país, por contener disposiciones que no tienen aplicación práctica alguna”129. Se hizo evidente, con la aseveración anterior, el cambio en el contexto nacional y en la inaplicabilidad de tales ideas; en consecuencia, se puede inferir que el periodo de aplicación de estas dos iniciativas en los estatutos tuvo una breve vigencia, ya que entre la escritura pública de diciembre de 1972 y el golpe de Estado solo hubo unos meses. El cambio de estatutos de 1983 solo normalizó legalmente una práctica sostenida en el tiempo. Se puede aseverar que desde septiembre de 1973 hasta mayo de 1983 CONAF se rediseña en función de la nueva política de gobierno que se ve refrendada con los nuevos estatutos. En esos casi 10 años se moldeó una institución nueva y fortalecida por el DL 701 para ser la institución que fomente el desarrollo del sector forestal. CONAF se transforma en facilitador del mundo empresarial ligado al sector forestal.

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Chile, Notaría Rubén Galecio Gómez, Escritura pública: Modificación estatutos CONAF, 6 de mayo de 1983, P.2. 129

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3.1.4. Potenciar la Forestación, consolidando el DL 701 A inicio de los años de 1980, CONAF se desprendió de la mayor parte de sus funciones productivas, y simultáneamente se enfocó con fuerza en el fomento del sector forestal.

3.1.4.1. Fomentar las plantaciones e investigar El fomento, en primera instancia, se enfocó en el aumentode las tasas de plantación. Para incentivar a los privados a plantar, desde regiones se crearon planes de incentivo; Julio Ponce Lerou, en Chile Forestal del año 1977, afirmaba: “[…] será función de los Directores Regionales promover la forestación entre el sector privado, para eso deberán elaborar un plan indicativo que contenga todos los datos necesarios para facilitar las cosas a los particulares. Es su obligación probar que la reforestación es una actividad económica rentable y que plantar hoy día a través del DL 701 es un buen negocio […]”.130 La acción de las oficinas regionales fue clave para que la superficie de plantaciones aumentara, así como también la función de generar reuniones de información y estímulo entre los principales grupos empresariales del país. En esta nueva etapa fue notoria la acción de CONAF para proyectar la producción forestal, generando vínculos entre los productores madereros y sus potenciales mercados. Para ello el gobierno financió giras internacionales promocionando los productos madereros chilenos en el extranjero. En estas giras participaban los altos directivos de la Corporación, tanto 130 Chile Forestal, “CONAF inicia una nueva etapa”, Santiago, CONAF, Año 3, N°23, Julio 1977, P.14.

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regionales como centrales, juntos con empresarios forestales. Japón, Corea del Sur y Europa se encuentran entre los mercados que se logró penetrar con productos madereros chilenos después de estas giras. Recuerda Julio Ponce Lerou que: “A mí me tocó viajar al Medio Oriente con don Jorge Cauas, y otros empresarios. Fuimos a Arabia Saudita, Egipto en su momento, y se vendió la idea de exportar madera; y de ahí llego mucha gente del Medio Oriente con la idea de comprar madera aserrada, con el auge del petróleo, y fueron grandes compradores. Hubo una revolución en exportar madera aserrada. Después vinieron las astillas y los trozos, rollizos. Viajamos harto, a Japón, China, Corea a propiciar todo este mercado, pero como promotores.”131 Paralelamente a ir incentivando la plantación y los vínculos comerciales de los empresarios forestales con el mundo, CONAF también buscó consolidarse como el organismo técnico del sector. A través del Centro de Semillas de Chillán y del proyecto CONAF-FAO-PNUD de “Investigación y Desarrollo Forestal” (1977-1983), potenció la investigación por medio de tesis de pregrado de los alumnos de las carreras de Ingeniería Forestal de las distintas universidades. CONAF debía ser el puente entre el fomento y el conocimiento de su área, la institución que conectara los saberes del sector con la producción del sector privado. Para Iván Castro el camino era claro: “estaba seguro que a nosotros nos iba ir muy bien en la medida que cumpliéramos algunos requisitos […] Podíamos ser los que más sabíamos, los que mejor manejábamos los datos, los que mejor manejábamos los conocimientos de futuro, los que mejor nos integrábamos en relación con la gente”.132 131 132

Entrevista Julio Ponce Lerou, 8 de febrero de 2013. Entrevista Iván Castro, 15 de noviembre de 2012 131

CONAF: Su historia y rol en el desarrollo forestal y ambiental del país. 1972-2013

Por ese misma senda enfiló la creación del Índice de Producción Forestal (IPF) en el año 1984, bajo el alero de la Oficina de Procesamiento de la Información Forestal, que entendió por producción forestal la actividad desarrollada por el cien por ciento de las empresas que producían papel periódico, celulosa y tableros; la totalidad de las empresas que generaban trozos de pino radiata para la exportación y una muestra representativa de las instalaciones que producían madera aserrada, todo ello tomando como año base el año 1980, puesto que en ese año se realizó un censo forestal. Lo medular era ir consolidando la imagen de la Corporación como puente entre los particulares y las necesidades que presentaba el sector forestal, ser un Servicio que facilitara la acción de los agentes privados por medio de la información y de los recursos técnicos que podía entregar.

3.1.4.2. De “LA CONAF” a “CHILE FORESTAL” Relevancia singular para generar una señal al sector forestal sobre la transformación que CONAF iba a experimentar desde 1975 en adelante fue el cambio del periódico “LA CONAF” a “CHILE FORESTAL”. “LA CONAF”, que funcionó desde enero de 1974 hasta julio de 1975, es el primer núcleo informativo institucional, y tuvo como objetivo básico conectar a los trabajadores de CONAF a través de Chile y generar comunicación fluida e identidad entre ellos. El discurso era eminentemente gremialista, de compañerismo, misturado con un fuerte discurso político que llama a mirar el futuro y a no “quedarse vuelto al pasado masticando el fracaso provocado por el deficiente manejo del recurso forestal de nuestra patria”.133 Este primer periódico es una mezcla de dos discursos contrapuestos cristalizados en 1973: pone en primera fila al trabajador pero como protagonista del “nuevo” Chile, no como un agente de cambio sino como un eslabón en la cadena de la unidad. Así, lo manifestaba “LA CONAF” en mayo de 1974: 133

La CONAF, “editorial”, Santiago, CONAF, N°3, Marzo 1974, P.3. 132

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“Es innegable que hoy día compartiendo los valores fundamentales del alma nacional […] nuestra Dirección Ejecutiva ha devuelto la necesaria igualdad de oportunidades ante la vida a sus trabajadores, basado principalmente en el mérito personal de cada uno, en el esfuerzo, en la dedicación, en el espíritu de superación, en la disciplina, en fin, en todo lo que se traduce en definitiva en un cabal cumplimiento del deber, única y verdadera forma a través de la cual cada persona debe servir a Chile y los chilenos.”134 134

La CONAF, “editorial”, Santiago, CONAF, Año I, Mayo 1974, P. 3.

Revistas Chile Forestal. Noviembre de 1981.

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En medio del discurso político reinante en los años 70, CONAF planteó una de sus preocupaciones y misiones principales: formar la conciencia ciudadana acerca de la conservación de los bosques. En la editorial de Junio de 1974 señala: “si nuestros ciudadanos ignoran la importancia que reviste el bosque, de los productos y servicios que generosamente nos otorga, de su condición de recurso renovable de increíbles proyecciones para el despegue económico de nuestra patria no bastará con los esfuerzos y políticas gubernamentales”.135 En el número aniversario del periódico, el Director Ejecutivo Julio Ponce Lerou, escribió sobre los éxitos y el compromiso de la institución con Chile: “[los éxitos] nos permiten demostrar que el país, con el esfuerzo mancomunado de sus trabajadores, saldrá adelante en la noble tarea de lograr el desarrollo socioeconómico […] Nuestro compromiso ante Chile de transformar el Sector Forestal en la riqueza renovable que Chile necesita.”136 Este periódico, que busca relevar la labor funcionaria y la identidad del trabajador de CONAF como un “difusor del bosque”, comienza a perder su sentido con las políticas gubernamentales y con el Decreto Ley 701; el acento está puesto ahora en los productores y en la labor de fomento de CONAF. Para ello “La CONAF” dejó de ser impreso y en su lugar se instaura “Chile Forestal”, un periódico creado por la iniciativa de CONAF, INFOR y CORMA que intentó representar a “todo” el sector forestal, buscando abarcar tanto la iniciativa privada como estatal. En la primera editorial de Chile Forestal de agosto de 1975 se hace referencia a esta unión, afirmando que: 135 136

Ibídem. La CONAF, “editorial”, Santiago, CONAF, N° 16, Abril-Mayo 1975, P.2. 134

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“la presente publicación de “Chile Forestal” es un paso más que la Corporación Chilena de la Madera, CORMA, la Corporación Nacional Forestal, CONAF, y el Instituto Forestal, INFOR, dan con el objetivo de que podamos mantener unidos a empresarios, profesionales y técnicos, funcionarios en general […] no nos guía otro fin que la unión del Estado con los particulares y la vocación de servir a quienes se sienten ligados al desarrollo forestal […]”137 Aunque “Chile Forestal” es un periódico de propiedad de CONAF, ya no es un instrumento de comunicación interna como lo fue“LA CONAF” sino más bien un medio de comunicación para el sector forestal en su “totalidad”, para llevar la información del sector y fomentar su dimensión económica. Chile Forestal, al proponerse representar a todo el sector forestal, buscó en sus primeros años identificar a quienes conforman el sector, relevarlos en su importancia. Primero al gobierno y la iniciativa de forestación y reforestación dada por el Decreto Ley 701: “Plantar hoy significa asegurar el futuro”138; en segundo lugar, a la institución, que es la representante del Estado, CONAF; en tercer lugar, los empresarios forestales y su iniciativa de plantación y exportación. También contempló a las universidades y los profesionales que generaba el conocimiento necesario para consolidar el sector, los trabajadores forestales y su capacitación, así como al cuidado de incendios y la conservación del bosque para la sustentación del recurso en el futuro. En los primeros años, Chile Forestal, además de entregar información especializada sobre el sector forestal es, también, expresión de la supremacía 137 138

Chile Forestal, “editorial”, Santiago, CONAF, N°1, Agosto 1975, P. 5.

Augusto Pinochet en: Chile Forestal, “Editorial”, Santiago, CONAF, N°2, Septiembre 1975, P.2. 135

CONAF: Su historia y rol en el desarrollo forestal y ambiental del país. 1972-2013

del discurso político predominante en Chile después de 1973; por lo tanto, en los primeros años, Chile Forestal cumplió una doble función: ser un medio de información sobre el sector y un instrumento de difusión para el discurso político hegemónico. En los años posteriores, cuando el Régimen se había estabilizado en el poder, se consolidó como un medio de comunicación para los agentes del sector forestal, abocándose fuertemente a las posibilidades de negocios y los avances técnicos del sector. Con el objetivo de consolidar y potenciar esa línea es que en el año 1978 se crea “The Chilean Forestry”, un periódico escrito en inglés sobre el sector forestal chileno, y que se difundió en el extranjero con la intención de promocionar los productos madereros del país.

3.1.4.3. Aumentando las plantaciones La labor articulada pero descentralizada de CONAF influyó de manera decisiva para que la tasa de forestación anual aumentara progresivamente. En 1984 ya existía un total de un millón de hectáreas forestadas, con un promedio de 70 mil hectáreas plantadas al año. Hasta 1989 la tasa de plantación continuó al mismo ritmo, con variaciones principalmente derivadas de la crisis económica de 1982, cuyas consecuencias Chile resintió hasta 1987. Por efecto de la crisis, entre los años 1983 y 1985 el gobierno de la época decidió aumentar las tasas de bonificación del DL 701 del 75 al 90%. El Ministro de Agricultura de la época, Jorge Prado Aránguiz, explicaba al respecto: “Esta decisión es importante por varias razones. En primer lugar, el país está en una coyuntura difícil, desde el punto de vista del desempleo. Estoy convencido de que el incentivo de la forestación, puede conllevar un aumento importante en la absorción de mano de obra, por existir mayores facilidades para hacerlo. En segundo lugar, ya hemos forestado un millón de hectáreas. 136

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Plantación Atriplex. Comunidad Huentelauquen IV Región. Marzo de 1980.

Las tierras que están por forestarse son cada vez más inaccesibles. Entonces, el costo de plantación se vuelve cada vez más elevado. Por ello, en un momento en el que el país necesita reactivarse y hacer caminar más rápido el sistema económico, creo que esta puede ser una palanca importante para lograrlo.”139 El objetivo fue doble: aumentar las tasas de forestación y disminuir el desempleo. Cuando la crisis comienza a ser superada, las plantaciones forestales se estabilizan en un promedio de 80.000 hectáreas al año. Teniendo en cuenta estas cifras de plantación, CONAF prosiguió con su labor de fomento hasta fines de la década del 80 sin mayores sobresaltos, pero su 139

Chile Forestal, “Ministro de agricultura afirma: la meta es aumentar la tasa de forestación”, Santiago, CONAF, Año 9, N°100, Enero 1984, Pp. 6-8. 137

CONAF: Su historia y rol en el desarrollo forestal y ambiental del país. 1972-2013

situación específica como institución está pronta a experimentar los cambios que se avecinan en el país.

3.1.5. CONAF en el retorno a la Democracia El plebiscito realizado en Chile el día 5 de octubre de 1988 para decidir la continuidad del Régimen liderado por Augusto Pinochet, tuvo como resultado el triunfo de la opción NO a esa continuidad, que obtuvo el 55,99% de los votos contra el 44,01% de los votos que acaparó la opción del SI, comprometiendo con ello elecciones presidenciales hacia fines de 1989 por primera vez desde 1970. La siguiente interrogante que se planteó luego de los comicios presidenciales fue cómo se organizaría el gobierno y quienes serían los líderes. La elección presidencial de 1989 la ganóPatricio Aylwin, quien asumió en marzo de 1990, y fue a quien le correspondió enunciar los nuevos focos de interés. Su principal objetivo de gobierno era que el crecimiento de Chile fuera con equidad y justicia social, buscando integrar a toda la población a los beneficios económicos y sociales y, así, reducir los altos índices de pobreza que tenía el país a fines de los años de la década del 80. Esto también fue válido para el sector forestal, puesto que en él se veía un gran generador de riqueza con distribución muy desigual. En entrevista con Chile Forestal su comando respondió así a la pregunta por la política forestal que aspiraban a instaurar en el país: “estará basada en algunos criterios básicos: intensificación de los aspectos positivos existentes en el sector y corrección de sus distorsiones; fortalecimiento del aparato estatal, porque está absolutamente superado y no puede hacer un eficiente desempeño, propender a la justicia y a la equidad, intensificando el apoyo a la pequeña y mediana empresa, fortaleciendo la 138

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contribución del sector al desarrollo rural; la capacitación, incluyendo la preocupación primordial por la situación de los trabajadores; propiciar la conservación y equilibrio ambiental; y generar y difundir ciencia y tecnología, poniendo especial énfasis en la transferencia tecnológica.”140 Más allá de las nuevas orientaciones que Patricio Aylwin y la Concertación planteaban para el sector forestal y para Chile –que se siguieron planteando en todos los gobiernos concertacionistas– éstas no buscaron crear un cambio estructural en el sistema económico ni en la forma de administración del Estado. En el caso del Estado, la idea de mantener un aparato estatal de tamaño reducido y fuertemente influido por un manejo del presupuesto racional y eficiente, que no creara deudas ni pérdidas, es fundamental para comprender el énfasis que se dio a la configuración de instituciones estatales y a los instrumentos legales dispuestos para ello. Para CONAF esto fue especialmente importante a la hora de ejecutar sus programas en el sector forestal a partir de los años 90. CONAF tenía que ser la institución que guiara los esfuerzos del sector en temas de modernización y de justicia social. Es así como en marzo de 1990, con la asunción de Patricio Aylwin como Presidente de la República, asume como Director Ejecutivo de la institución el ingeniero forestal Juan Franco de la Jara, llegando en un momento histórico para Chile y para CONAF, donde las divisiones políticas por las opciones del Sí y el No generaban temor en unos y alegría en otros. Para Juan Franco la experiencia de llegar a CONAF en este contexto fue desafiante; desde su visión, la situación interna se podía describir como: “[…] los que antes tenían miedo, que votamos por el No, nos cambiamos a la visión de los que tenían expectativas y espe140

Chile Forestal, “Los candidatos frente al sector forestal”, Santiago, CONAF, Año 13, N°165, Octubre 1989, Pp. 4-9. 139

CONAF: Su historia y rol en el desarrollo forestal y ambiental del país. 1972-2013

ranzas y felicidad, versus los que votaron por el Sí, que quedaron con miedo, que fue un 43% [sic 40.01%] de la población que votó por el Sí. Esa gente, no toda, pero mucha de ella, tenía terror de lo que se venía. Tenían temor de persecución, de que les devolvieran la mano […] entonces en la CONAF, yo me encontré con ese ambiente de temor y de preocupación […] el Presidente de esa época nos llamó y nos dijo a todos: no era devolver ojo por ojo ni diente por diente, sino de justamente crear un espíritu de amistad, de respeto, de búsqueda y entendimiento. No exacerbar odios, por el contrario terminarlos […] entonces, la primera declaración que yo hice cuando llegue era que: en la CONAF nadie iba a ser removido, salvo el Director Ejecutivo y el Director de Finanzas [...]”141 Donde, además, era necesario marcar un “estilo de la conducción, uno efectivamente democrático, eliminar toda posibilidad de venganza, de pequeñeces, de todo ese tipo de cosas”142. El primer paso de la nueva administración fue insertarse en una dinámica de gobierno, insertarse en la democracia y en los procesos que ella exigía, en las preguntas que obligaba a plantearse y las nuevas tareas a realizar. Una pregunta trascendental para CONAF fue ¿su rol seguiría siendo el mismo? ¿Dentro de los objetivos de gobierno calzaba que su rol fuera solo de fomento a los privados? Si era así ¿hacia qué privados debería focalizar su gestión? En ese sentido ¿era suficiente el DL 701? Todas estas preguntas nacían del objetivo central planteado por el gobierno de Patricio Aylwin, a saber, reducir la brecha entre los más ricos y los más pobres.

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Entrevista a Juan Franco, realizada el 29 noviembre de 2012. Entrevista Juan Franco, 29 noviembre de 2012. 140

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3.1.6. Plan de Acción Forestal (PAF), en la búsqueda de una política forestal Los diversos planes de acción de CONAF en el sector forestal en el período 1990-1994 se enmarcaron dentro de la búsqueda de una política forestal unificada y de largo plazo. La llegada de la Concertación al gobierno de algún modo supuso un acto de refundación simbólica del Estado. En ese acto, la pregunta era ¿cómo se organiza y modernizan los distintos aparatos del Estado asumiendo las problemáticas del momento? Como forma de contribuir a ese objetivo, en el sector forestal las respuestas se buscaron mediante un proyecto llamado Plan de Acción Forestal. Desde fines de la década del 80 FAO venía advirtiendo la problemática cada vez mayor que afectaba a los bosques, especialmente la sustitución del bosque nativo y la ausencia de políticas sustentables en todo el mundo. La tala indiscriminada para leña, colonización e industria estaba generando graves consecuencias en la calidad de los suelos y, también, en las reservas de ‘pulmones verdes’ para el planeta, como el Amazonas. Esta realidad se volvió especialmente preocupante en los trópicos, puesto que los índices de deforestación eran altísimos. En ese contexto, emergió el primer Plan de Acción Forestal enfocado en los trópicos. El plan en un primer momento buscódisponer de un diagnóstico de la situación de los bosques y de las políticas relacionadas con su explotación. A partir de ello se generaron recomendaciones, dependiendo del país en particular, y de las acciones y políticas que en concreto se debían implementar para generar una gestión sustentable de los bosques. Dentro de esta iniciativa de FAO se enmarca el Plan de Acción Forestal para Chile. Este plan se desarrolló entre fines de 1991 y 1994. Su objetivo principal fue generar un balance de la situación forestal en ese momento en el país para luego, desde esa base, presentar recomendaciones a seguir. Una de sus principales conclusiones es que “no ha existido una formulación 141

CONAF: Su historia y rol en el desarrollo forestal y ambiental del país. 1972-2013

de política integral, coherente y lógicamente construida; todos los gobiernos han tomado decisiones contingentes […]”143 en Chile, por ello el principal llamado era a conformar un cuerpo legal forestal.144 143

PAF Chile, Chile: análisis de la contribución forestal al desarrollo nacional, Santiago, Diciembre, 1991. P.5.

144 Las propuestas eran: a) Fomento al uso múltiple del bosque nativo por medio de políticas sustentables; b) Mejoramiento de la legislación sobre suelos y bosques; c) Establecimiento de un Sistema Nacional de Catastro e Inventarios Forestales, además de un Sistema Nacional de Balance Forestal; d) Creación de un Programa Nacional de Forestación que incluya plantaciones dendroenergéticas, diversificación de especies, ampliación de subsidios para forestación, fomento a la participación de pequeños y medianos propietarios mediante convenios de reforestación; e) Generar convenios entre el Estado, empresas privadas y pequeños propietarios para el control de plagas y enfermedades en plantaciones, fomentar proyectos de investigación para el control de plagas en el bosque nativo y definir las competencias de las instituciones estatales relacionadas al control de plagas forestales; f) Potenciar las PYMES forestales mejorando la productividad a través de programas de capacitación laboral, investigación tecnológica, apoyo crediticio, difusión y cursos de apoyos a empresarios; g) Para detener la erosión y desertificación y para el manejo integrado de cuencas, elaboración y ejecución de planes de manejo a nivel nacional por medio de las instituciones que tengan atribuciones, además de potenciar la investigación; h) Sobre el fortalecimiento de las Áreas Silvestres Protegidas, mejoramiento de las condiciones y los recursos para su administración, ampliación de la cobertura ecológica y geográfica; i) Para disminuir los impactos ambientales, elaborar un manual de evaluación de los efectos ambientales de faenas silvícolas y actividades forestales industriales. Para mayor información ver en: PAF CHILE. Propuestas Nacionales del Plan de Acción Forestal para Chile, Informe Síntesis. Santiago, diciembre 1992.

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Proyecto Camanchaca, Chungungo IV Región. 1992

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A pesar que las recomendaciones del PAF Chile no se condensaron en la elaboración de una política forestal en las distintas instituciones con atribuciones forestales, especialmente CONAF, en el transcurso de los años que siguieron a 1994 la Institución asumió las necesidades antes diagnosticadas y buscó generar programas específicos que se encargaran de las distintas áreas del sector forestal que requerían fomento e investigación. Los alcances de estos programas en CONAF estuvieron directamente relacionados con su figura legal y las limitantes que ella presentaba para gestionar, administrar y fiscalizar leyes, reglamentos y otros instrumentos legales públicos, además de los presupuestos disponibles para ello.

3.1.7. Pequeños Propietarios, tras la integración De las primeras críticas y limitantes que CONAF detectó, y buscó hacerse cargo en esta nueva etapa, fueron el tema de los pequeños propietarios, y de cómo éstos eran integrados a los beneficios del sector forestal. En 1990 miles de hectáreas estaban en manos de pequeños propietarios, muchos de ellos empobrecidos, morando en suelos improductivos y muy degradados. Ante aquella realidad y los beneficios que había aportado el DL 701 al sector forestal, la situación marginal de los pequeños propietarios se transformó en imperativa de resolver. La exclusión de los pequeños propietarios y los problemas de integrarlos vía DL 701 ya había sido visualizada en 1982 en el “Estudio Económico de los Costos y Beneficios de asociados al DL N° 701 de Fomento Forestal” de los consultores Aninat, Claro y Méndez, encargado por CONAF. El estudio planteó que los costos de plantar eran demasiado altos, que los beneficios se alcanzaban a muy largo plazo para quienes no tenían el capital suficiente y que, por lo tanto, una alternativa más viable era crear un incentivo distinto para los pequeños propietarios.

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CONAF: Su historia y rol en el desarrollo forestal y ambiental del país. 1972-2013

En el mismo año (1982), CONAF implementó un Plan Piloto de Forestación para pequeños propietarios. Comenzó en la comuna de Empedrado en la VII Región y sus objetivos fueron mejorar la calidad de vida de los campesinos y detener la degradación del suelo. Paralelamente, el Plan Piloto se expandió a otras regiones (IV, V, VI y X, posteriormente a la III y RM). Las plantaciones, en estos casos, siempre fueron complementarias a otras actividades económicas; de ahí que se fomentara el silvopastoreo y las plantaciones dendroenergéticas. El Plan Piloto proveyó de las herramientas económicas y técnicas a los pequeños propietarios por medio de aportes de diversas instituciones (municipalidades, intendencias, SEREMIs, etc.) además de CONAF, pero no generó las condiciones necesarias para que los pequeños productores se insertaran en las dinámicas del mercado manejadas por grandes empresas. Otro problema asociado a la inserción de los pequeños propietarios en la actividad forestal fue el saneamiento de títulos de propiedad de las tierras, que en los años de la década del 90 aún seguía patente. Al no tener la propiedad regularizada los pequeños propietarios no podían optar a ningún beneficio estatal. Por ello el programa piloto tuvo un impacto muy limitado a las zonas o comunidades donde se realizó, pues nunca llegó a ser realmente masivo; objetivo que tampoco se persiguió explícitamente. El plan piloto se financiaba con lo que se denominó “Fondo Rotatorio”, el que estableció la posibilidad de un endoso a terceros de la bonificación contemplada en el DL 701, y que también incluía la captación de beneficiarios, transferencia técnica, preparación de viveros y ejecución de plantaciones. “El beneficiario (pequeño propietario forestal) aportaba su predio preparado para la forestación con roce, quema y cercado. El proyecto forestaba con participación de voluntarios, alumnos en práctica, contratación de los mismos propietarios y, en algunos periodos, con apoyos de programas especiales de cesantía (POJH y PEM).”145 145

CONAF. Programa de Forestación en Pequeñas Propiedades. Juntos forestando Chile. 144

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Desde 1982 hasta 1990, con los programas ejecutados, se forestaron 23.322 hectáreas que beneficiaron a 14.866 familias rurales.146 Con el arribo del Presidente Aylwin al gobierno y la promesa de la Concertación de disminuir la pobreza y la brecha social en el país, la situación rural en todos los ámbitos del Estado se tornó un tema trascendental. De esta preocupación se tienen que hacer cargo todas las instituciones del Estado, incluyendo a CONAF. Así, lo primero que se debía realizar era un análisis de la situación de cada sector económico. Para Juan Moya, Director Ejecutivo de CONAF entre los años 1992 y 1994, este diagnóstico estaba claro, puesto que el sector forestal en los años noventa se podía caracterizar por la inequidad: “Eso conforma el estado de cosas con las cuales se aborda la Corporación para el periodo 1990–1994 y, en ese sentido, yo creo que un hito importante fue el esfuerzo que se hizo durante nuestra administración para incorporar a los pequeños propietarios a la forestación y eso ha generado un hilo conductor hasta ahora.”147 Con la visión que se generó en CONAF respecto de la situación del sector forestal y, en especial, de la precariedad y exclusión en que se encontraban los pequeños propietarios forestales, a fines de 1990, y para la temporada 1991, se implementa el Programa de Forestación para Pequeños Propietarios, con distintas modalidades de forestación, donde CONAF actuó como el operador técnico. Entre las modalidades que se desarrollaron a partir de la implementación del Programa, se aplicaron las siguientes:148 Informe Final. Santiago, CONAF, 2000, P. 2. 146

Información extraída de: CONAF, Programa de Forestación en Pequeñas Propiedades. Juntos forestando Chile. Informe Final, Santiago, CONAF, 2000.

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Entrevista a Juan Franco, realizada el 21 noviembre de 2012.

Todos los datos sobre las cantidades de hectáreas y familias se obtuvieron de CONAF, Programa de Forestación en Pequeñas Propiedades. Juntos forestando Chile. Informe Final. 145

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• Fosis, desde 1991 a 1995. A través de fondos concursables se bonificaba parte del costo de la forestación, pudiendo participar familias campesinas e indígenas de escasos recursos con o sin títulos de propiedad saneados. Se forestaron más de 22.000 hectáreas, siendo 28.000 familias las beneficiadas. • Reconversión de Suelos Arroceros en la VII y VIII región, desde 1993 a 1995. Debido a que la posibilidad de comercializar el arroz a precios competitivos se tornaba cada vez más dificultosa, el Estado decidió apoyar la reconversión de los suelos. El propietario, además de la tierra, aportaba con el cerco del sector a forestar y con el cuidado de la plantación. Se llegaron a forestar 2.801 hectáreas en 1.723 predios. • INDAP, desde 1993. A través de créditos de enlace, y dirigido a propietarios con títulos de dominios vigentes y que se quisieran integrar a los beneficios del DL 701, pero que no poseían el capital inicial para hacerlo. El crédito cubría los gastos de adquisición de plantas, los estudios técnicos, la asistencia técnica y las faenas. Cuando la bonificación del DL 701 era obtenida, se cancelaba el crédito. Hasta el año 2000 la forestación con esta modalidad fue de 31.653 hectáreas, beneficiando a 11.211 familias. • Gestión Subsidiaria Participativa. Desde 1996, nace como una alternativa a la extinguida modalidad FOSIS que beneficiaba principalmente a quienes no tenían sus títulos de propiedad saneados. Las plantaciones tenían fines especialmente dendroenergéticos. CONAF entregaba las plantas y la asistencia técnica, y el pequeño propietario era el responsable de la plantación y cuidado. Hasta el año 2000 se habían forestado 6.783 hectáreas, beneficiando a 10.393 familias rurales. • Mediaría Forestal: En 1995, CONAF y Forestal CELCO firman un convenio para fomentar la forestación de predios de pequeños propietarios 146

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con un alto nivel tecnológico; en 1997 se integró al convenio Forestal Licancel. La empresa privada se comprometía a realizar todas las labores de preparación de suelo y plantación, y el pequeño propietario aportaría el terreno con cerco y el cuidado de la plantación. El pequeño propietario recibe los beneficios del DL 701. En tiempo de cosecha, a cada parte le correspondería el 50% de lo obtenido, pudiendo el dueño del predio vender al mejor comprador, dando prioridad a la empresa con que forestó. Hasta el año 2000 se forestaron 3.762 hectáreas de 150 familias de la VI y VII regiones. • Caución Solidaria. En el año 2000 CONAF suscribe un convenio con CORFO. En este acuerdo CORFO se compromete a entregar una garantía a la banca privada por el crédito concedido a un pequeño propietario; tal garantía alcanzaba al 60% del costo real del crédito. El objetivo fue incentivar a la banca privada a otorgar una mayor cantidad de créditos a pequeños propietarios y proyectar la certeza que el crédito sería pagado. Bajo esta forma se forestaron 7.917 hectáreas hasta el año 2010. •

Proyecto Sequía. Tuvo como finalidad apoyar las actividades agrícolas y pecuarias en las zonas áridas y semiáridas. Fomentó la forestación con fines dendroenergéticos y forrajeros. Así, hasta el año 2000 se forestaron 7631,3 hectáreas incorporando a 7.500 familias.

Entre los años 1991 y 2000 se forestaron 76.165 hectáreas con las distintas modalidades, beneficiando a 59.994 familias. El proceso de forestación que empezó con cifras auspiciosas, comenzó a ralentizarse el año 1994 debido al fin de la modalidad FOSIS y a las dificultades históricas que mostraba el sector forestal para incorporar a pequeños actores económicos. Es importante tener en cuenta que uno de los objetivos centrales de esta iniciativa era, en palabras de Juan Moya, “ganar en experiencia en el 147

CONAF: Su historia y rol en el desarrollo forestal y ambiental del país. 1972-2013

trabajo con los pequeños propietarios de tal manera que ésta fuera incorporada en la extensión del D.L. 701”149; el bagaje y destrezas acumulados y el foco en los pequeños propietarios efectivamente fue integrado en la modificación del DL 701 del año 1998.

3.1.8. Modificación del DL 701: inclusión y protección Desde la génesis del DL 701, y más claramente desde 1982 con el mencionado estudio económico sobre los costos y beneficios del DL 701, se visibilizó que los pequeños propietarios no habían sido integrados a los beneficios del cuerpo legal. En primera instancia porque la inversión requerida por la forestación era muy alta para campesinos empobrecidos, que ya antes de la promulgación del DL 701 respondían a dinámicas de desigual distribución de la riqueza en el campo. El proceso que la Reforma Agraria había intentado llevar a cabo, a través de la redistribución de tierras y la modernización de las labores productivas, quedó trunco en 1973 y siguió reproduciendo inequitativas relaciones de poder y de riqueza en el campo. Con el DL 701 esto no mejora, y hasta los años noventa no se articularon políticas concretas de parte del Estado para subsanar esta realidad. Cuando asumió Eduardo Frei Ruiz-Tagle como Presidente de la República, en el año 1994, su principal objetivo de gobierno fue modernizar el aparato estatal, tanto en configuración como en procedimientos, junto con acoger las nuevas necesidades sociales que se expresaban. En CONAF esto cristalizó primero como un proceso de modernización interna entre los años 1994-1996 generando un conjunto de definiciones estratégicas (visión, misión, objetivos), así como también nuevas Unidades de Gestión en su estructura organizacional. Para el ingeniero forestal José Antonio Prado, Director Ejecutivo de CONAF entre 1995 y 1997: 149

Entrevista a Juan Moya, realizada el 21 noviembre de 2012. 148

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“el modernizarse, significa a la vez determinar bien las líneas a seguir y cómo potenciar aún más los elementos positivos que se poseen y mejorar las debilidades existentes. Nuestras unidades de gestión […] nos permitirán desviar recursos a actividades que privilegien el crecimiento del sector forestal bajo criterios sociales y ambientales, es decir, buscando el verdadero desarrollo sustentable.”150 En estos años también se consideró imprescindible modernizar el cuerpo legal del DL 701, para reflejar los nuevos tiempos y necesidades. En diciembre de 1995 sus beneficios caducaban, ya que en 1979 el DL 701 había sido modificado con el objetivo de simplificar los procedimientos para postular a los beneficios legales y, también, se aumentó el período de las bonificaciones forestales de 10 a 20 años. Fue, entonces, a mediados de la década del 90 cuando se dio la oportunidad precisa para discutir sobre cómo se debía integrar a los pequeños propietarios y cómo se debían seguir distribuyendo los beneficios. Respecto de ello, el ingeniero forestal José Antonio Prado puntualizó, en entrevista a Chile Forestal: “En relación a este subsidio, puedo decir que en este momento existe la intención, por parte del Gobierno, de estudiar una nueva ley de esta naturaleza. La Corporación Nacional Forestal ya ha realizado el ejercicio y ha preparado una propuesta de una ley de continuidad, donde el objetivo es beneficiar a los más necesitados, cuales son los pequeños propietarios. No obstante, nuestra idea es abrir un debate con todos los actores del sector forestal, con el fin de analizar esta propuesta.”151

150

Chile Forestal, “CONAF y sus 26 años: Celebrando el cambio”, Santiago, CONAF, N° 238, Mayo 1996, P. 3.

151

Entrevista en: Chile Forestal, “José Antonio Prado, nuevo Director Ejecutivo: CONAF busca el equilibrio forestal”, Santiago, CONAF, N° 215, Abril 1994, Pp. 20-22. 149

CONAF: Su historia y rol en el desarrollo forestal y ambiental del país. 1972-2013

La propuesta a presentar desde CONAF debía estar en consonancia con las directrices ministeriales, entregadas en ese periodo por Emiliano Ortega, Ministro de Agricultura desde marzo de 1994 hasta septiembre de 1996, ya que desde su visión era fundamental presentar una nueva ley sobre fomento forestal en el Congreso, que como el DL 701 sirviera de estímulo a la expansión de las plantaciones y con ello se contribuyera: “[...] a recuperar tanto terreno degradado, tanta tierra erosionada [...] que es de la

familia campesina, la familia que

tiene algunos recursos en tierra y necesita cubrir esa tierra con vegetación, sea nativa o exótica.”152 Así, entonces, en la discusión llevada a cabo para la modificación legal del DL 701, los tópicos articuladores fueron: los pequeños propietarios, el sector privado y el porcentaje de bonificación para ellos, la degradación de los suelos, la necesidad de incorporar nuevas especies a la bonificación, y la modificación de la tabla de costos de acuerdo a realidades regionales. La discusión acerca de los pequeños propietarios se centró en la interrogante sobre cómo se les debía incorporar a los beneficios del DL 701. Entre las propuestas se encontraba el aumento de la bonificación a un 90% cuando se plantaran menos de 15 hectáreas; esto debido a que los pequeños propietarios tenían que realizar un esfuerzo mucho mayor para obtener la inversión inicial para plantar. Las discusiones no solo quedaron allí, el cuestionamiento que muchos se hicieron, especialmente desde el mundo campesino, fue ¿qué ocurría con los ingresos de las familias campesinas en los años de crecimiento de la plantación? Desde la visión de Gonzalo Palma, Secretario General del Movimiento Unitario de Campesinos y Etnias de Chile, y de la Confederación “La Voz del Campo”, en 1993 el problema era claro: 152

Chile Forestal, “Diversificando Chile”, Santiago, CONAF, N° 216, Mayo 1994, Pp. 28- 30. 150

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“Miles de familias campesinas, en vez de integrar este recurso para fortalecer sus economías, han sido marginadas y muchas veces presionadas para vender su tierra, generándose un grave éxodo de las poblaciones rurales desde las áreas de plantaciones […] si alguna justificación tiene el que el Estado transfiera recursos públicos, debe ser para ayudar a la naturaleza y a la gente pobre de Chile.”153 Una de las propuestas que circuló con más fuerza fue la creación de un fondo estatal que proporcionara a los campesinos un ingreso mensual en los años de la maduración de la plantación. Este dinero debía ser restituido por los campesinos al momento de la cosecha. Para Gonzalo Palma el camino era claro: el DL 701 se debía refundar, “[…] somos partidarios de que en 1994 [sic] se establezca un DL 702, que canalice los recursos hoy destinados a plantaciones forestales, pero en una dirección justa y equilibrada”.154 En 1995, la iniciativa de crear un fondo de “prefinanciamiento” para los pequeños propietarios fue contemplada e integrada en la discusión de la Cámara de Diputados en el primer trámite constitucional del Proyecto de Ley que cambiaba el DL 701.155 Algunos diputados de la Concertación –Miguel Hernández, Romy Rebolledo, Exequiel Silva principalmente– buscaron integrar la idea de un fondo que financiara los años de plantaciones de pequeños propietarios, puesto que había “problemas fundamentales con cómo logramos que estos pequeños propietarios puedan acceder a este beneficio. Al respecto hemos planteado y hecho nuestra la propuesta de las orga153 En Chile Forestal, “¿Es partidario de prolongar la bonificación del DL 701?”, Santiago, CONAF, N° 204, Abril 1993, P. 22. 154 155

Ibídem.

Sobre esto ver: Biblioteca del Congreso Nacional de Chile, Historia de la Ley N°19.561. Modifica el Decreto Ley N° 701, de 1974, sobre Fomento Forestal, Santiago, Diario Oficial, 6 de mayo de 1998. En: http://www.bcn.cl/obtienearchivo?id=recursoslegales/10221.3/.../1/ HL19561... (revisado en febrero 2013) 151

CONAF: Su historia y rol en el desarrollo forestal y ambiental del país. 1972-2013

nizaciones campesinas, en el sentido de que es absolutamente necesario que exista un prefinanciamiento […]”.156 Esta idea del prefinanciamiento no prosperó. Primero, por un informe del poder Ejecutivo, emanado desde la Dirección de Presupuestos,157 que cuestionaba la idea de la creación de un fondo estatal para financiar los años de plantaciones debido a que no cumplía con la política presupuestaria que han tenido todos los gobiernos desde 1990 en adelante relacionada con generar el menor gasto posible para el Estado. Para el sociólogo Manuel Antonio Garretón158, en los gobiernos de la Concertación (1990-2010) se conformó un consenso tácito entre el terreno económico y el orden institucional relacionado con el mantenimiento del modelo económico neoliberal y a una institucionalidad estatal de dimensión reducida y fuertemente influenciada por el manejo presupuestario limitado por el concepto de eficiencia y la renuncia al fomento productivo. Siguiendo esta idea, es posible comprender la importancia del presupuesto para que cualquier proyecto pudiera – y pueda– ser aprobado en Chile. Un segundo punto que contribuyó a que la idea de un fondo estatal no prosperara fue el cuestionamiento que se generó en las discusiones en torno a la necesidad de generar beneficios focalizados. El discurso emanado desde el Estado sobre equidad social chocó fuertemente con la negativa del mundo empresarial, representado especialmente por CORMA. La idea de generar condiciones diferentes entre los forestadores, independiente del tamaño de la empresa, era un atentado hacia la libertad y la eficiencia desde la visión empresarial. En palabras de Fernando Raga, vicepresidente de CORMA y Gerente de Desarrollo de Forestal Mininco en 1993: 156 157 158

Hernández, Miguel, en: Ibíd. P. 134. Enviado el 11 de diciembre de 1995 al Congreso.

Ver Garretón, Manuel Antonio, Neoliberalismo Corregido y Progresismo Limitado. Los gobiernos de la Concertación en Chile, 1990-2010, Santiago, Editorial ARCIS-CLACSOPROPSAL, 2012. 152

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“[…] tampoco me parece racional discriminar por tamaño de forestador, ya que si el objetivo es lograr altas tasas de plantación, las empresas más eficaces seguramente serán las más grandes […] finalmente, no debemos confundir el objetivo de forestación con el de ayudar a los pequeños campesinos, para lo cual se pueden diseñar programas específicos mucho más eficaces que el DL 701. Tal confusión solo conduciría a que el nuevo Decreto no fuera eficaz para ninguna de las dos cosas.”159 Desde la visión de CORMA y los privados que participaban en el sector forestal, los beneficios en proporciones desiguales debían provenir de una diferenciación en los costos de los factores productivos, en una nueva conformación de la tabla de costos donde se consideraran los tipos de terrenos y el acceso a ellos. Esto, especialmente apoyado por el hecho de que en los años 90 la mayor parte de los terrenos de alta calidad y fácil acceso aptos para plantaciones forestales ya habían sido utilizados, por lo tanto, los terrenos que quedaban por forestar eran los de más alto costo, debido a la inversión inicial que se debía realizar para mejorar la calidad de la tierra y facilitar el acceso a ella. La calidad de los suelos a plantar se instaló como un tema central. Desde el primer plan de reforestación en los años sesenta uno de los principales diagnósticos sobre los suelos de Chile fue que una parte importante estaba erosionada o expuesta a la desertificación. Este panorama descrito en los años 90 había mejorado bajo el amparo de políticas específicas en contra de la erosión y desertificación por parte de CONAF, pero en el DL 701 no existía un incentivo especial para forestar ese tipo de suelos por parte de los agentes privados, reduciendo la preocupación sobre ambos flagelos solo al accionar de la Corporación. Buscando ampliar el espectro del DL 701 es que se propuso bonificar de forma especial la forestación en terrenos frágiles, ñadis, áreas en proceso de desertificación y terrenos degradados 159 En Chile Forestal, “¿Es partidario de prolongar la bonificación del DL 701?”, Santiago, CONAF, N° 204, Abril 1993, P. 22.

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CONAF: Su historia y rol en el desarrollo forestal y ambiental del país. 1972-2013

con pendientes superiores a 100%, otorgando con ello un incentivo económico a la protección de suelos y no solamente a la creación de bosques con enfoque productivo. En la visión de Eduardo Morales, Jefe de Proyectos del Departamento Forestal de Fundación Chile en 1993, el nuevo DL 701 “debería orientarse hacia la incorporación al sector productivo de muchas tierras descubiertas, en las cuales la rentabilidad de negocios alternativos no permitiría otorgar una cubierta vegetal que las proteja […]”.160 Finalmente, luego de años de discusiones acerca del cariz del nuevo DL 701, la prórroga del decreto fue publicada el 16 de mayo de 1998, siendo retroactivos los beneficios desde el primero de enero de 1996, con una vigencia de 16 años. Los principales cambios de la ley fueron: 1. Integrar al pequeño propietario.161 Para ello se contempló la bonificación del 90% de los costos netos de forestación en terrenos de aptitud preferentemente forestal o en suelos degradados de cualquier clase, incluyendo aquellos con fines silvopastorales, con un límite de 15 hectáreas y en el caso de ser más, la diferencia se bonificaba con el 75%. También se consideró la bonificación del 75% de los costos netos para la primera poda y raleo de la forestación. El accionar de CONAF para los pequeños propietarios se volvió fundamental, en la medida que estos no estaban obligados a presentar estudios técnicos o planes de manejo elaborados por ingenieros forestales, siempre que se acogieran a los estudios y planes tipos confeccionados por CONAF. 2. Para la protección y recuperación de suelos frágiles de aptitud preferentemente forestal, ñadis, áreas en proceso de desertificación, y esta160 161

Ibídem.

El pequeño propietario como sujeto de derecho considerado en el DL 701 es el delimitado por las consideraciones contenidas en la Ley N° 18.910: Ley Orgánica del Instituto de Desarrollo Agropecuario, que en su artículo 13 señala: “es aquel que explota una superficie no superior a las 12 hectáreas de riego básico, cuyos activos no superen el equivalente a 3.500 Unidades de Fomento, que su ingreso provenga principalmente de la explotación agrícola, y que trabaje directamente la tierra, cualquiera sea su régimen de tenencia” 154

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bilización de dunas, se estableció la bonificación del 75% de los costos netos de forestación, así como el 90% de bonificación de los costos netos de forestación para los suelos degradados de aptitud preferentemente forestal con pendientes superiores al 100%. 3. Eliminación de la franquicia que permitía rebajar el 50% del Impuesto Global Territorial en relación con las rentas provenientes de la explotación de plantaciones forestales. En los primeros años de vigencia del reformado DL 701 (Ley N° 19.561), los índices de forestación entre los pequeños propietarios tuvieron un alza, llegando en 1999 a forestarse 8.000 hectáreas162, y hasta fines del año 2012 los registros indican que se forestaron y bonificaron 224.048163 hectáreas. El alza se explicó, además, por las distintas modalidades de apoyo para la forestación como los créditos de INDAP, Banco Estado y el sistema de securitización.

3.1.9. Diversificación forestal

De los diversos cuestionamientos al sector forestal en los años 90, uno de los más fuertes fue el relacionado con la primacía de las plantaciones de Pino radiata y eucaliptus. Las críticas provenían tanto de medioambientalistas como de distintos sectores de la sociedad que les acusaban de crear pobreza. Los medioambientalistas recriminaban al Estado haber generado incentivos perversos (el DL 701) para promover la sustitución del bosque nativo por plantaciones exóticas. Acusaciones que hasta 1997, con los resultados del Catastro del Bosque Nativo, eran imposibles de probar en cualquier senti162 163

Datos de acuerdo a CONAF, Op. Cit. Programas de Forestación… Fuente: CONAF, Departamento de Plantaciones, Gerencia Forestal. 155

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do. También se acusaba a las plantaciones exóticas de consumir demasiada agua y de reducir más aun la ya escasa productividad de los suelos. En un sentido social se culpaba a las plantaciones de pino y eucaliptus de generar polos de pobreza a su alrededor, de empobrecer a las comunidades aledañas tanto económica como social y culturalmente. Fragilidad económica porque había incentivado la emigración campo-ciudad de campesinos que no tenían más alternativa que vender sus predios y, también, porque las posibilidades de trabajo que se generaban en el entorno de las plantaciones eran escasas y mal remuneradas. Social y culturalmente se les acusaba de debilitar los vínculos de las personas con la comunidad y de la comunidad con su entorno natural, por la pérdida de tradiciones y costumbres en torno al bosque (como la medicina tradicional, por ejemplo). Las críticas a la primacía de los cultivos de pino y eucaliptus 156

Proceso de plantación.

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llegaron, asimismo, desde el interior de los organismos que tenían atribuciones forestales. No replicando las críticas provenientes de otros ámbitos sociales, sino situándolas en el ámbito técnico-económico. ¿Cuáles eran las consecuencias de las plagas al tener dos especies predominantes? ¿Cuán dependiente se era de algunos mercados cuando el rango de la oferta era así de acotado? Fue así como en el año 1994 CONAF instauró el Programa de Diversificación Forestal que buscó ampliar el recurso forestal, en cantidad y calidad, y así aumentar el valor intrínseco de la producción silvícola de Chile. Diversificar la oferta del sector con maderas y productos de alto valor; practicar un mejor uso y potenciar el aprovechamiento de los suelos de carácter forestal mediante la utilización de las especies más apropiadas para cada condición. Las especies que fueron promocionadas para la diversificación fueron tres nativas y cinco exóticas. Las nativas fueron el raulí, el coigüe y el roble. Entre las exóticas estuvo el aromo australiano, el álamo, el pino oregón, el castaño y la sequoia. CONAF fue la institución llamada a gestionar este programa, a incentivar la diversificación mediante acciones concretas. Por ejemplo, en el ámbito de los pequeños propietarios, producir las plantas para que ellos forestaran con nuevas especies. Pero, la interrogante que quedó es ¿qué tanto podía influir CONAF en la decisión de los privados cuando no había incentivos económicos concretos para la diversificación, donde las especies consideradas tuvieran ventajas comparativas al ser plantadas? La tabla de costos del DL 701 no diferencia entre especies; y la oportunidad de hacerlo incorporando incentivos diferenciados por especies no se concretó cuando se discutieron los cambios al DL 701 a mediados de la década del 90.

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CONAF: Su historia y rol en el desarrollo forestal y ambiental del país. 1972-2013

El cuestionamiento al impacto de un programa como el de Diversificación, también plantea una controversiaadicional: ¿cómo será la relación con los privados a partir de 1990? Con el telón de fondo del régimen militar, la relación de CONAF y los privados se había movido en el terreno de las certezas. Al perder sus funciones productivas CONAF se había puesto al servicio del fomento forestal. Ello se tradujo en que asumió el rol de administradora de los mecanismos para otorgar los subsidios del DL 701, la promotora del sector en el extranjero y facilitadora de los vínculos de empresarios chilenos con compradores foráneos. Se tradujo, también, en el convencimiento y acuerdo tácito que la especie más conveniente para forestar era el Pino radiata por su buena adaptación a los suelos chilenos, su rápido crecimiento y relación costo/ ganancia. En este mismo sentido, es posible comprender la importancia que revistió el Centro de Semillas de Chillán, de propiedad de CONAF, al ser el principal productor y comercializador de semillas de pino dentro del país y, también, un importante centro de investigación e innovación que se enfocó en mejorar la calidad de las semillas para incrementar los índices de prendimiento de las plantaciones forestales. En la década del 80 CONAF tenía claro su rol frente al privado, especialmente porque existía la necesidad de configurar un sector forestal fuerte, donde la protagonista de la producción fuera la acción privada. En los años noventa esta relación cambió. Especialmente desde 1990, la elite empresarial del país más cercana al Régimen instaurado en 1973 se encontró en una posición defensiva sobre aquello que había acumulado y la mantención de sus derechos. Sumado a esto, las grandes empresas forestales ya habían hecho uso del beneficio del DL 701, por lo que esta era una vía casi agotada. El financiamiento de la forestación no fue un tema central en su relación con el Estado. Por el otro lado, los gobiernos de la Concertación buscaron ampliar su base social, para lo que necesariamente debieron ale-

158

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jarse del mundo empresarial164, mostrando a la ciudadanía que la esfera económica y política se movían en mundos distintos y que el apoyo de una hacia la otra es para la estabilidad del modelo económico-social. Todo ello hizo que, progresivamente, a partir de 1990 CONAF pierda el fuerte vínculo e influencia que tenía entre los productores privados, quedando iniciativas como la de la diversificación supeditadas a esta debilitada relación y sin ningún cuerpo legal que la apoye.

3.1.10. CONAF en el nuevo milenio Entre los años 1990 y 2000 CONAF pasó por varios momentos clave. Con el gobierno de Patricio Aylwin debió enfrentar un nuevo contexto político y adecuarse a él. De igual modo intentó hacerse cargo de los objetivos de gobierno en cuanto a equidad, buscando integrar a los pequeños propietarios a los beneficios económicos que las plantaciones forestales podían generar. Con el gobierno de Eduardo Frei Ruiz-Tagle buscó modernizar la institución y se ampliaron los beneficios del DL 701 a los pequeños propietarios y se fomentó la protección de suelos frágiles. En el año 2000, junto con el gobierno de Ricardo Lagos, asumió como Director Ejecutivo el Ingeniero Forestal Carlos Weber, profesional de larga trayectoria dentro de la Corporación, especialmente en el área del Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas del Estado. Cuando asume Cristian Palma como Director Ejecutivo en el año 1998, su principal objetivo fue lograr que la Ley de CONAF Pública se aprobara. Además, en esos mismos años (1995-1999) CONAF estuvo a la cabeza de la negociación de dos leyes más: la modificación del DL 701 y la Ley de 164 Sobre esta relación entre Estado y empresarios, el hecho de que sus esferas se alejen no significa, en ningún caso, que el Estado haya asumido una actitud de mayor fiscalización y control con los privados. Significa que será una relación estratégica donde el privado sólo solicitará el amparo del Estado para insertarse en una posición más beneficiosa en redes de comercio nacional e internacional.

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CONAF: Su historia y rol en el desarrollo forestal y ambiental del país. 1972-2013

Bosque Nativo. Salvo la modificación del DL 701, los otros dos proyectos de ley no lograron ser aprobados. Al comenzar el año 2000 la institución se encontraba debilitada políticamente al no haber podido sacar adelante dos leyes consideradas fundamentales para sus proyecciones futuras. Con este complejo panorama asumió Carlos Weber, escenario en que una de las primeras decisiones que se debe tomar es cómo continuar con estas iniciativas legales. Para ello, señala: “la propuesta ha sido darnos un tiempo acotado (no indefinido), de reflexión y análisis, que nos permita retomar la discusión de esas iniciativas legales que han encontrado diversas dificultades en su avance […] La intención es precisamente buscar aquellos puntos de convergencia y tratar de poner en marcha nuevamente estas iniciativas, haciéndoles los ajustes que sean necesario.”165 En la práctica, estos dos proyectos de ley no volvieron a ser discutidos en el Congreso Nacional en el periodo 2000-2005. CONAF, entonces, volcó su mirada hacia su gestión y vínculos locales: “esta gestión tuvo como prioridad abrirse a la comunidad, abrirse a las personas a las cuales estamos sirviendo […]”166. El foco estuvo, en esos años, en cómo los usuarios veían a CONAF y, a partir de allí, potenciar relaciones más estrechas con las comunidades de cada lugar. Lo anterior cristalizó especialmente en los Consejos Consultivos alrededor de los Parques Nacionales. Buscando potenciar también el accionar en regiones, se estableció una línea de gestión basada en el concepto de Estrategias de CONAF para el Desarrollo Regional, ECDR, marco que orientó la formulación de planes estratégicos y proyectos en todas las oficinas regionales, instrumental que se convirtió en la hoja de ruta de sus actividades. 165

Entrevista en: Chile Forestal, “Carlos Weber Bonte, Directivo Ejecutivo de CONAF: Hoy el Estado debe tener un rol articulador”, Santiago, CONAF, Año XXV, N° 279, Año 2000, Pp. 6-8.

166

Entrevista a Carlos Weber en: Chile Forestal, “Carlos Weber Bonte, Director Ejecutivo de CONAF: en este periodo construimos para 100 años más, N° 320, Año 2005, Pp. 3-6. 160

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Pequeños propietarios.

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Bajo la directriz de acercarse a las personas, en el año 2001 CONAF formuló un Plan Nacional de Extensión Forestal que buscó establecer el trabajo participativo con los grupos de propietarios basado en la idea que esta relación debía ser un proceso de identificación de demandas y no de promoción institucional de programas estandarizados. Siguiendo en esta misma línea de trabajo, en el año 2003 se desarrolló el Programa Nacional de Transferencia Técnica Forestal, donde CONAF debió detectar necesidades de transferencia tecnológica entre productores y operadores forestales y conducir acciones para satisfacer estas necesidades. En esta iniciativa CONAF estableció alianzas con otros organismos como el Instituto Forestal en materias de investigación, y con el INDAP en lo que relativo a los subsidios para la tecnificación de los procesos productivos en los predios forestales. La opción de desarrollar vínculos con la comunidad, de enfocar todas las acciones y esfuerzos hacia ese ámbito implicó, necesariamente, un costo. El costo fue dejar de lado el fortalecimiento de la institucionalidad –que con el antecedente y la experiencia de los fracasos anteriores no se vislumbraba como una tarea fácil, dado que el escenario político era adverso– y, por el momento, también la posibilidad de una Ley de Bosque Nativo.

3.1.11. Ley de Bosque Nativo, 15 años de espera La preocupación por el Bosque Nativo siempre ha cruzado el debate sobre el fomento forestal. ¿Es el bosque nativo susceptible de manejo productivo o solo se debe conservar sin intervenirlo? Ya en los años de la década del 80 estas preguntas rondaban al sector forestal, especialmente después de la aprobación del texto definitivo del DL 701 en el año 1979. Si existían bonificaciones a la forestación, la pregunta que emergía era bajo qué criterios de manejo del bosque nativo se podía acceder a las bonificaciones del DL 701. La presión por parte de los sectores empresariales y la necesidad 162

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de fomentar la explotación del bosque nativo llevó a CONAF a elaborar un “Reglamento para el manejo del Bosque Nativo”, publicado mediante el Decreto Supremo N°259 el 1 de septiembre de 1980. Esta iniciativa tuvo carácter de reglamento del DL 701, cuyo objetivo fue fomentar el manejo y, al mismo tiempo, hacer hincapié en la regeneración de distintos tipos forestales. Los tipos forestales que se definieron fueron: alerce, araucaria, ciprés de la cordillera, ciprés de las guaytecas, coigüe de Magallanes, coigüe-raulí-tepa, esclerófilo, lenga, palma chilena, roblehualo, roble-raulí-coigüe, y siempreverde; de estos, 10 fueron regulados en su explotación, dejando fuera a la araucaria y el alerce por ser monumentos nacionales, especies de las que no se tenía el conocimiento suficiente para manejarlos sin poner en peligro su renovación. Para Manuel Francisco Díaz, presidente de CORMA de la época, este reglamento para el sector privado fue considerado como: “un esfuerzo serio, destinado a mantener y mejorar el recurso forestal de Chile en su bosque nativo […] Creemos que la política de dejar en libertad absoluta para hacer con el bosque lo que a su propietario bien le parezca sólo conduce a la destrucción del bosque. Y que en un esquema de explotación que compatibilice el resultado económico con la renovación del recurso y el equilibrio ecológico, es perfectamente factible dentro de las actuales condiciones del país.”167 El Reglamento para el manejo del bosque nativo fue el primer paso para regular su manejo y regeneración, primando por sobre todo la concepción de que el bosque era un recurso que debía ser explotado. En los años siguientes, CONAF siguió desarrollando estudios sobre el manejo y renovación del bosque nativo, principalmente bajo el alero del Proyecto CONAF/ FAO/PNUD: “Investigación y Desarrollo Forestal”, al igual que implemen167

Chile Forestal, “Reglamento sobre el bosque nativo”, Año 5, N°61, Octubre 1980, P. 4. 163

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tó planes pilotos en algunas regiones, por ejemplo en Magallanes, con el manejo de la lenga y, también, se potenció el manejo del bosque nativo en distintas Áreas Silvestres Protegidas bajo los programas de empleo entre 1983 y 1987. Por lo tanto, además del reglamento del bosque nativo, no hubo ninguna otra iniciativa nacional que buscara potenciar el fomento y la conservación del bosque nativo y, las que existieron, se anclaron en las planificaciones de cada región donde CONAF tenía presencia. Hacia finales de los 80 el tema de la conservación y del manejo sustentable del bosque nativo se hizo más relevante. El bosque nativo en diversas partes del mundo había tenido una disminución drástica debido a la explotación irracional de los recursos forestales. El concepto de sustentabilidad del recurso se fue tornando prioritaria. FAO comenzó con los Planes de Acción Forestal y Chile, en los años noventa, con el cambio de régimen político, adhirió a las nuevas formas de pensar el sector forestal y en especial el bosque nativo. Cuando asumió como presidente Patricio Aylwin el cautelar los recursos naturales renovables, en el sentido de conservarlos, mejorarlos y utilizarlos racionalmente, procurando que su utilización no ponga en peligro los ecosistemas, fue una preocupación central. Con los compromisos adquiridos por Patricio Aylwin como candidato y, ante el paulatino cambio de mentalidad y el contexto internacional que rodeaba el tema del bosque nativo, además de la presión de distintos sectores ambientalistas, en el año 1992 se envió al Congreso Nacional un proyecto de Ley de Recuperación del Bosque Nativo y Fomento Forestal. El proyecto de ley sobre el bosque nativo debía satisfacer, desde la visión del Ministro de Agricultura de la época Juan Agustín Figueroa (19901994), la necesidad de un cuerpo legal que regulara el uso y dictara las pautas de conservación del bosque nativo, puesto que “la política del supremo gobierno ha sido perfectamente clara en esta materia, ya que para nosotros el manejo del bosque 164

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nativo tiene una doble misión, tanto de preservación como de aprovechamiento. Estos conceptos lejos de ser excluyentes son congruentes y conciliables de manera de obtener del bosque nativo sus beneficios, pero sin que este desaparezca […]”168 El proyecto de ley que fue enviado al Congreso para su discusión y aprobación generó polémica desde el primer momento. Sus proposiciones respecto de la sustitución del bosque nativo fueron especialmente conflictivas. Contribuyótambién a la polémica la falta de claridad sobre la extensión del bosque nativo en términos de superficie. Al no disponerse de un catastro actualizado del bosque nativo, se vio favorecida la expresiónde aseveracio168 Chile Forestal, “Entrevista Ministro de Agricultura, Juan Agustín Figueroa: visión futurista”, Santiago, CONAF, N° 190, diciembre 1991, Pp. 6-8

Presidenta Michelle Bachelet firma de Ley de Bosque Nativo. 165

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nes catastróficas sobre la cantidad de bosque nativo existente en ese momento. Este desconocimiento enturbió las discusiones y no permitió tomar decisiones con claridad. Enfrentando una realidad como ésta el proyecto de ley se fue diluyendo y su discusión en el Congreso Nacional quedó estancada por 15 años. En el intertanto, CONAF no pudo soslayar su preocupación por este recurso. Fue así como en los 15 años de espera levantó tres proyectos sobre el bosque nativo que tuvieron como objetivo aumentar su conocimiento, manejo y conservación sustentable. Uno de ellos fue el de Catastro del Bosque Nativo, puesto que la base de datos específica que se manejaba no se había actualizado desde el año 1944. Esta iniciativa se llevó a cabo con el financiamiento del Banco Mundial y su ejecución comenzó a fines de 1993 y culminó en 1997. El objetivo fue que sus resultados se utilizaran para definir políticas, así como para fiscalizar, además de contribuir a su recuperación y preservación. Cuando los resultados estuvieron listos las noticias sorprendieron a todos, ya que la cifra preliminar que se manejaba de parte del Instituto Forestal era de alrededor de 7,5 millones de hectáreas, y lo que finalmente se obtuvo como resultado fue el doble, es decir, unos 15 millones de hectáreas. Hasta la publicación de este libro CONAF continúa realizando una periódica actualización de este catastro, que ha devenido en una herramienta fundamental para el sector forestal. Otro de los proyectos impulsados fue realizado en cooperación con Francia. Este Estado europeo prestó financiamiento y asesoría para la elaboración del “Plan de Ordenación de la Reserva Nacional Malleco” entre los años 1995 y 1997. El proyecto tuvo como objetivo generar pautas sobre el manejo del bosque nativo de forma sustentable por medio del reforzamiento de la capacidad de resistencia y estabilidad de los bosques frente a las agresiones climáticas y bióticas y, así, mantener la biodiversidad, además 166

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de traducir el fomento productivo en beneficios socioeconómicos para las comunidades aledañas. El plan de acción consideró 15 años de ejecución desde 1997. Para complementar este proyecto, entre 1999 y 2001 se formuló el denominado “Complejo Nacional Malleco-Parque Nacional Tolhuaca y zona de amortiguación”, que buscócrear todo un complejo de seguridad en torno al bosque nativo de esa zona. El tercer proyecto se realizó en cooperación con distintas instituciones alemanas que prestaron asesoría y financiamiento. En el año 1992 CONAF tenía la intención de generar un proyecto con campesinos forestales. A esta idea se sumó el DED (Servicio Alemán de Cooperación Técnica y Social) con asesoría y financiamiento de cerca de 20 millones de euros. En 1996 se incorporó la GTZ (Agencia Alemana de Cooperación Internacional al Servicio del Desarrollo de Latinoamérica) y el banco KfW, que aportó 9 millones de euros. El proyecto “Conservación y Manejo Sustentable del Bosque Nativo” se planteó como objetivo apoyar y generar el conocimiento necesario para su manejo sustentable, mediante el apoyo directo y asesoría a 3.000 pequeños y medianos propietarios de bosque nativo entre las regiones VII y IX. Para el manejo sustentable se crearon mecanismos de incentivos directos e indirectos para cortas intermedias o para el enriquecimiento de los bosques degradados. Este proyecto, que culminó en 2006, incentivó el manejo de 26 mil hectáreas mediante aportes directos y 11 mil por medio de aportes indirectos. Así también, después de 15 años de experiencia, dejó un legado consistente en una serie de lecciones sobre el manejo del bosque nativo y la integración de los pequeños propietarios al circuito comercial por medio de la venta de productos. En los años en que la Ley de Bosque Nativo estuvo congelada en el Congreso, CONAF se esforzó en generar todo un acervo de conocimientos sobre el recurso y fomentar su manejo sustentable. Estas iniciativas una y otra 167

CONAF: Su historia y rol en el desarrollo forestal y ambiental del país. 1972-2013

vez relevaron la necesidad de tener una base legislativa que permitiera proyectar el saber y el fomento del bosque nativo, además de regular su uso y explotación. Este tema y su problemática específica, que había emergido con fuerza en los primeros años de la década del año 1990, y que luego del envío del proyecto de ley en 1992 había quedado estancado por la falta de acuerdos, comenzó nuevamente a resonar en la opinión pública en la década del 2000. Influida por esto, entre sus promesas de campaña la candidata a presidenta Michelle Bachelet, aseguró: “[…] Si la ley no alcanza a aprobarse en el actual Gobierno, nosotros la impulsaremos. Lo central es colocar al bosque nativo bajo los parámetros del manejo sustentable, porque la mejor garantía para su existencia es que los miles de agricultores y campesinos que son sus propietarios lo cuiden. Ellos sienten que es una ventaja tenerlo y no un estorbo que les impide hacer uso de su propiedad.”169 Con el nuevo gobierno de Michelle Bachelet, asumió como Directora Ejecutiva de CONAF Catalina Bau. A su administración le asignaron como tarea expresa gestionar la aprobación de la Ley de Bosque Nativo. Para ello, en palabras de la Directora Ejecutiva: “nos comprometimos con el Parlamento a presentar una indicación sustitutiva que dejara fuera lo que no estaba contemplado en la idea original de la ley, aquello que separaba al mundo de los productores con el de los ambientalistas […] de forma tal que esta ley recobre su sentido original, una ley que entregue los mecanismos para el manejo y la conservación de los bos169 Entrevista a Michelle Bachelet en: Chile Forestal, ¿Cómo serán los próximos cuatro años?, Santiago, CONAF, N° 316, año 2005. Pp. 30-36.

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ques nativos y que apoye especialmente a los pequeños y medianos propietarios para que estos bosques se conviertan en una fuente de riqueza a través de un desarrollo sustentable […]”170 El acuerdo alcanzado y la indicación sustitutiva prometida, dieron espacio a que la ley volviera a ser discutida en el Congreso Nacional. En el lapso de 2 años la ley fue aprobada. Para la Ministra de Agricultura en el año 2008, Marigen Hornkohl, este instrumento legal era fundamental, porque con el “[…] se protegen los recursos forestales originarios de nuestro país. La ley está enfocada explícitamente a la recuperación del bosque nativo, pero también al fomento de una producción sostenible […] Para el Gobierno de la Presidenta Michelle Bachelet es muy importante este nuevo cuerpo legal, especialmente por sus efectos sociales, económicos y ambientales [...] El objetivo de la ley es, junto con la preservación de las especies chilenas, llevar el desarrollo a las comunidades rurales. El bosque nativo constituye un recurso natural que no estaba siendo aprovechado adecuadamente […]”171 La Ley sobre Recuperación del Bosque Nativo y el Fomento Forestal fue promulgada el 11 de julio de 2008 y publicada en el Diario Oficial el 30 del mismo mes, siendo su principal objetivo “la protección, la recuperación y el mejoramiento de los bosques nativos, con el fin de asegurar la sustentabilidad forestal y la política ambiental”.172 Para ello, el recurso se tipifica como aquel formado por especies autóctonas. Las especies autóctonas son las que el Ministerio de Agricultura 170

Entrevista en: Chile Forestal, “Catalina Bau, Directora Ejecutiva de CONAF: Debemos ser capaces de mejorar la gestión en la práctica diaria”, Santiago, CONAF, N° 324, Año 2006, Pp. 3-7.

171

Chile Forestal, “Marigen Hornkohl, Ministra de Agricultura: el eje de mi gestión estará en las regiones”, Santiago, CONAF, N° 335, Año 2008, Pp. 3-5.

172 Chile, Ministerio de Agricultura, 2008, Ley N°20.283: Ley sobre Recuperación del Bosque Nativo y Fomento Forestal, 11 julio de 2008, artículo 1°.

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CONAF: Su historia y rol en el desarrollo forestal y ambiental del país. 1972-2013

mediante decreto supremo ha declarado como tal. Además, para diferenciar los incentivos, es dividido en tres categorías173: 1. Bosque Nativo de Preservación: Aquel, cualquiera sea su superficie, que presente o constituya actualmente hábitat de especies vegetales protegidas legalmente o aquéllas clasificadas en las categorías de en “peligro de extinción”, “vulnerables”, “raras”, “insuficientemente conocidas” o “fuera de peligro”; o que corresponda a ambientes únicos o representativos de la diversidad biológica natural del país, cuyo manejo sólo puede hacerse con el objetivo del resguardo de dicha diversidad. Se considerarán, en todo caso, incluidos en esta definición, los bosques comprendidos en las categorías de manejo con fines de preservación que integran el Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas del Estado o aquel régimen legal de preservación, de adscripción voluntaria, que se establezca. 2. Bosque Nativo de Conservación y Protección: Aquel, cualquiera sea su superficie, que se encuentre ubicado en pendientes iguales o superiores a 45%, en suelos frágiles, o a menos de doscientos metros de manantiales, cuerpos o cursos de aguas naturales, destinados al resguardo de tales suelos y recursos hídricos. 3. Bosque Nativo de uso Múltiple: Aquel, cuyos terrenos y formaciones vegetales no corresponden a las categorías de preservación o de conservación y protección, y que está destinado preferentemente a la obtención de bienes y servicios maderables y no maderables. Los incentivos para la protección y el fomento son canalizados a través de un Fondo Concursable que quedó bajo la administración del Ministerio de Agricultura, pudiendo éste traspasar su responsabilidad a CONAF. Los beneficios económicos para actividades de regeneración, recuperación o 173

Ibíd., artículo 2°. 170

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protección de formaciones xerofíticas, de bosques nativos de preservación y conservación y, también, actividades silviculturales con fines no madereros son bonificados con 5 Unidades Tributarias Mensuales, UTM, por hectárea. Las actividades para manejarlos y recuperarlos para producción maderera son bonificadas con 10 UTM por hectárea. En esta ley CONAF adquirió las siguientes atribuciones: realizar un Catastro permanente del recurso, actualizado a lo menos cada 10 años; aprobar los planes de manejo para toda corta del bosque nativo, incluyendo los que hagan distintos servicios públicos; administrar el Fondo Concursable y las postulaciones que harán los propietarios para obtener los beneficios económicos. Esta ley le confiere a los fiscalizadores de CONAF el carácter de ministros de fe en relación a todas las actuaciones que tengan que realizar para el cumplimiento de su labor (artículo 47). Paradojalmente, la Ley N° 20.283 sobre Recuperación del bosque nativo y fomento forestal robusteció la figura de CONAF en cuanto institución pública al establecerla como la administradora de una ley y, por otro lado, sentó el precedente más claro de la fragilidad de su figura legal con la sentencia emitida por el Tribunal Constitucional. Más allá de lo anteriror, la Ley representó para el país un avance en el fomento, protección y conservación del bosque nativo puesto que, además del Reglamento respectivo que forma parte del DL 701, en Chile no existía ningún otro cuerpo legal que regulara su explotación y conservación.

3.1.12. CONAF al año 2013 Luego de 20 años un nuevo referente político, la Coalición por el Cambio, se hace cargo del gobierno en Chile: en el año 2010 sale electo presidente, Sebastián Piñera. En CONAF, asumió un nuevo Director Ejecutivo, el ingeniero forestal Eduardo Vial. 171

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En el área de fomento forestal esta nueva administración se dedicócon especial ahínco a lograr la aprobación de una modificación y extensión del DL 701. Los beneficios incluidos en el DL 701 caducaron en diciembre de 2010 y en el Congreso Nacional se aprobó una prórroga de dos años para debatir las modificaciones. Según el Proyecto de Ley que al año 2013 todavía se encontraba en discusión, los beneficios económicos de la Ley de Fomento Forestal esta vez no serán asignados de manera directa, sino que mediante postulación a un fondo concursable siguiendo la estructura de todas las leyes de fomento que existen en el país. Las modificaciones propuestas a la estructura de la ley se relacionan, en lo fundamental, con el reconocimiento de los serviciosecosistémicos que prestan los bosques plantados. La experiencia de la anterior modificación al DL 701 en 1998, relevó la necesidad de precisar las diferencias entre los propietarios, para así establecer los beneficios a los que cada categoría de propietarios puede acceder. El objetivo principal de este proyecto de ley fue regular “el sector y la actividad forestal desarrollada en suelos de aptitud preferentemente forestal e incentivar la forestación de suelos degradados o sin bosques, y está orientada a la pequeña y mediana propiedad forestal, con el fin de prevenir la degradación de los suelos, contribuir al ciclo hidrológico, al desarrollo sustentable y a la superación de la pobreza rural.”174 Esta propuesta segmentó a los propietarios forestales en tres categorías: 1. Pequeños Propietarios: Persona con título de dominio de uno o más predios rústicos cuya superficie no exceda en conjunto las 200 hectáreas, con excepción de las Regiones de Arica y Parinacota y Coquimbo con 500 hectáreas y, las Regiones de Aysén, de Magallanes y la Antártica Chilena, además de la comuna de Lonquimay y la Provincia de Palena con 800 hectáreas. Junto con ello sus ingresos por ventas, servicios y otras actividades no pueden superar las 2.400 Unidades 174

Proyecto de ley de Fomento Forestal, 2 de abril de 2013, boletín N° 8603-01, Congreso Nacional. 172

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de Fomento (UF) como promedio en los últimos tres años. Además se incluyen las comunidades agrícolas, indígenas o cualquier tipo de comunidad resultante del proceso de Reforma Agraria. 2. Medianos propietarios: Persona natural o jurídica y comunidades que no cumplan con los requisitos de pequeños propietarios y que cuyos ingresos por ventas, servicios y otras actividades no superen las 10.000 UF como promedio en los últimos tres años. 3. Otros propietarios forestales: Personas naturales o jurídicas y comunidades que no cumplan con los requisitos para ser pequeño o mediano propietario y cuyos ingresos por ventas, servicios y otras actividades se encuentren entre las 10.001 y 50.000 UF. Con esta iniciativa se dejó definitivamente excluidas a las grandes empresas de los beneficios contemplados en el Proyecto de Ley. Teniendo como eje esta tipología de propietarios, las bonificaciones contempladas son a: 1. Plantaciones forestales con propósitos de provisión de cobertura vegetal permanente, a la que podrán optar todo tipo de propietarios. 2. Plantaciones forestales con propósitos productivos, ya sean madereros, de generación energética u otros, a la que sólo podrán optar los pequeños, medianos y otros propietarios. En forma complementaria a la forestación, y para los dos puntos anteriores, se podrán bonificar además, obras de recuperación de suelos y de conservación de suelos y aguas, y obras de estabilización de dunas. El costo de estas obras no podrá ser superior al cincuenta por ciento de los costos de la forestación. 173

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Uno de los cambios más significativos contenidos en el citado proyecto de ley es el que se plantea generar con las plantaciones que deben proveer cobertura vegetal permanente, solo siendo posible eventuales aprovechamientos con fines maderos o para biomasa. En el caso de los pequeños propietarios la forestación para crear cobertura vegetal permanente bonificará el 100% de los costos de forestación, para los medianos propietarios el 90% y para otro tipo de propietarios forestales el 75%. Tanto pequeños como medianos propietarios recibirán, además, pagos anuales por la mantención de la cobertura vegetal. El pago propuesto es de 1,27 Unidades Tributarias Mensuales por hectárea u otro sistema autorizado por el Banco Central. Los montos de las bonificaciones con fines productivos ascienden al 90% de los costos de forestación para pequeños propietarios, para los medianos propietarios se bonificará el 75% y para otro tipo de propietarios se bonificará el 50% de los costos de forestación. Para los pequeños propietarios se bonificará también el 75% de los costos de manejo silvícola. Este proyecto de ley buscó avanzar fuertemente en la introducción del pago por servicios ambientales por la captura de carbono, tanto de parte del Estado como por parte de privados. Es por ello que en el artículo 37 circunscribe la compra y venta de estos bonos al territorio chileno, para cumplir así con las cuotas internacionales de captura de carbono con las que cada país se ha ido comprometiendo de acuerdo a sus niveles de emisión. Otro ámbito donde CONAF concentró esfuerzos y recursos a partir del año 2010 fue para desarrollar la Estrategia de Bosques y Cambio Climático, a instancias del Ministerio de Agricultura, con el propósito de potenciar el rol de los bosques en la mitigación de los Gases de Efecto Invernadero (GEI). Esta iniciativa se operacionalizó a través de la Plataforma de Generación y Comercio de Bonos de Carbono del Sector Forestal de Chile, creada por CONAF en junio del año 2012, que apuntó a disminuir las barreras técnicas, financiera, legales, administrativas e institucionales y facilitar 174

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el acceso de propietarios de bosques y de suelos factibles de forestar. La Plataforma fue liderada por CONAF, contemplando la participación permanente de organismos públicos, privados, no gubernamentales. Adicional al tópico de las plantaciones forestales vía DL 701, y a la Estrategia citada, una de las iniciativas que marcó la gestión de CONAF entre 2010 y 2013 fue el Programa de Arborización: Un chileno, un árbol. Este programa se creó como una iniciativa Bicentenario, el 5 de junio de 2010. Cuando se inició el programa, la institución encargada de su administración fue el Parque Metropolitano de Santiago, y CONAF solo prestaba asesoría técnica y proporcionaba las plantas. Pero el 12 de abril de 2011 la responsabilidad del proyecto en su conjunto es traspasada a CONAF, por medio del Ministerio de Agricultura. Según

los

parámetros

OCDE –organización a la que Chile pertenece desde el año 2010– para medir la calidad de vida urbana se deben considerar las áreas verdes en la ciudad, en términos de metros cuadrados por persona. En la actualidad Chile exhibe un promePresidente Sebastían Piñera en lanzamiento del Programa de Arborización. Cerrillos, 2010.

dio de 2,6 metros cuadrados de áreas verdes por habitante, registro que está bajo

el promedio de la Organización Mundial de la Salud que es de 9 metros 175

CONAF: Su historia y rol en el desarrollo forestal y ambiental del país. 1972-2013

cuadrados por habitante. Ante una realidad como esta es que se formuló e implementó el Programa de Arborización en zonas urbanas y periurbanas, buscando ampliar la cobertura vegetal para mejorar la calidad de vida de las personas. Durante la década del 90 en CONAF existieron planes de arborización urbana, pero fueron planes circunscritos principalmente a la Región Metropolitana y en convenio con empresas o fundaciones. En el año 2008 se creó un programa piloto denominado “Adopta un árbol y crece con él”, enfocado en escolares de la VI Región. El alcance promedio de estos programas no superaba las 20 mil plantas al año. El programa “Un chileno, un árbol” abarcó todo el país, con una meta nacional de 17 millones de plantas entregadas al año 2018 y una meta propia de CONAF de 21 millones, que consideró un 25% extra por no sobrevivencia de los árboles, con especies nativas y exóticas que se adapten al clima y el suelo de las distintas regiones del país. Para Eduardo Vial, este programa “marcó una diferencia y es algo que va a quedar dentro de la CONAF y que va a trascender, el contacto con comunidades es algo que hace crecer a CONAF. El desafío o la tarea para adelante ahora es tal vez sacar una ley de arborización urbana” 175 Al año 2013 se habían superado los 10 millones de plantas repartidas y, junto con ello, creado conciencia sobre la importancia de los árboles, ya que la tarea es tanto entregarlos como de transmitir a los ciudadanos la importancia de las áreas verdes, los beneficios asociados a la calidad de vida y los cuidados necesarios para asegurar la sobrevivencia de ellos. CONAF, en sus más de 41 años de historia, puede observar en perspectiva cuál fue su rol en el fomento del sector forestal. En sus primeros años, este fue productivo, plantó directamente los árboles que constituyeron la base 175

Entrevista Eduardo Vial, 26 de junio de 2013 176

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del desarrollo forestal. Luego, con el DL 701, el foco del fomento se trasladó a incentivar a los privados para que ellos plantaran, apoyando sus iniciativas con toda la estructura institucional de CONAF, buscando ser un puente entre los agentes privados y los circuitos de comercialización. Los años 90, con el cambio político y los nuevos lineamientos centrados en disminuir las brechas de la desigualdad, llevaron a CONAF a concentrar su atención en la integración de los pequeños propietarios a los beneficios generados por el sector forestal. Esta intención se concretó con la modificación del DL 701 en 1998. Al año 2013 los desafíos de CONAF en el ámbito del fomento forestal se encontraban focalizados en integrar nuevos temas de interés al sector en lo relativo al desarrollo medioambiental; fomentar el pago por servicios ambientales que los bosques de pequeños y medianos propietarios pueden generar, así como potenciar el desarrollo CONAF recibe el Certificado por el Primer Bono de Carbono de Chile evitando la deforestación.

177

CONAF: Su historia y rol en el desarrollo forestal y ambiental del país. 1972-2013

de energías renovables sustentables a partir del bosque como la biomasa, tanto en bosque nativo como en bosques plantados. Mención especial merece el amplio abanico de posibilidades que ofrece a nivel nacional y sectorial el pleno desarrollo de la Plataforma de Generación y Comercio de Bonos de Carbono del Sector Forestal Chileno. Todos estos son retos que CONAF tiene por delante en el fomento forestal buscando hacerse eco de los nuevos tiempos y las nuevas necesidades generadas por un mundo cada vez más consciente de la fragilidad de los ecosistemas.

3.2. Manejo de los bosques: Prevención y Protección del recurso El ejercicio de asumir y hacer reales las acciones de combate contra el fuego ha sido una de las tareas que ha caracterizado la labor de CONAF como entidad con presencia en todo el territorio, al igual que las acciones relativas al control de plagas y enfermedades forestales, aunque en este último caso dentro de los límites que impone la legislación vigente que asigna al Servicio Agrícola y Ganadero esa función, debido a que la falta de potestades públicas de CONAF no le permite la administración y fiscalizaciónde nuevas leyes relacionadas con el recurso forestal. Este esfuerzo de desplieguefísico y técnico, a su vez, ha sido parte de los elementos que han encarnado la corporalización concreta del Estado chileno –históricamente centralista– en el territorio nacional. En lo que sigue se relevará la acción de CONAF en la protección del patrimonio forestal de Chile contra los incendios forestales y las amenazas fitosanitarias.

178

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3.2.1. Los Incendios forestales y normativa legal antes de la década de 1970 Como ya se ha mencionado, la explotación de los bosques existentes en Chile y el uso indiscriminado del fuego –con diversos niveles de intensidad–, de manera continuada para el despeje de terrenos desde la llegada la conquista española, tuvo como resultado la generación de graves problemas de erosión y la degradación de suelos productivos en diversos grados. Al respecto existió una normativa legal, tanto en tiempos de la administración española como en la época de la República que, sin embargo, no logró la disminución del uso del fuego o de la tala de árboles, dada la ausencia de un aparato de control estatal capaz de llevar a cabo una fiscalización efectiva. En el pasado siglo XX la promulgación del Decreto Supremo N°4.363 en 1931, Ley de Bosques, estableció la prohibición del uso del fuego como método de explotación en suelos forestales, instruyendo al Gobierno la elaboración de un Reglamento176 –este reglamento se formuló seis años después, con un articulado que, por primera vez, incorporó normas técnicas sobre el empleo del fuego en zonas rurales–. El mismo año 1931 inició sus funciones el Ministerio de Tierras, Bienes Nacionales y Colonización, que asumió la fiscalización, vigilancia y control de los bosques por medio de la Dirección de Bosques. Esta Dirección debía responsabilizarse de la fiscalización del empleo del fuego, tanto en suelos fiscales como privados.177 No obstante las normativas anteriores, la laxa utilización del fuego entre 1800 y 1950 generó aun la pérdida de millones de hectáreas cubiertas de 176

Con anterioridad a la ley de bosques de 1831, el Decreto Ley N°656 de 1925 incorporó en la legislación la expresión “Terreno Forestal”, distinguiéndose entre los suelos de propiedad fiscal y suelos del dominio de particulares. En los terrenos forestales, cuya calidad se aplicaba sólo a las propiedades públicas, se estableció la prohibición de rozar a fuego, pero se dejó abierta la posibilidad de emplear el fuego en propiedades privadas prácticamente sin restricciones. Esta diferenciación se “corrigió” con la Ley de Bosques en donde la prohibición se extendió a cualquier tipo de propiedad.

177

Julio, Guillermo, Op.Cit., p. 88. 179

CONAF: Su historia y rol en el desarrollo forestal y ambiental del país. 1972-2013

Brigadistas combatiendo un incendio forestal.

bosques. Desde el Estado no se registraron mayores esfuerzos para abordar el uso del fuego y la existencia de incendios forestales, sino hasta 1950. En efecto, las primeras medidas de prevención y combate contra incendios habrían sido implementadas por particulares en la década de 1940, por el Servicio de Seguro Obligatorio en la Hacienda Canteras, en la provincia de Ñuble, para la cual se creó el Plan de Defensa de las Plantaciones Forestales; en este terreno existían 6.200 hectáreas de plantaciones de bosques (de un programa total de 14.000 hectáreas previsto a cumplirse

180

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en un plazo de cinco años)178. En palabras de Guillermo Julio “estas medidas conformaron realmente el primer plan contra incendios forestales que se formuló en Chile”.179 Más tarde, otro ente particular, la Corporación Chilena de la Madera, CORMA, organizó en 1953 el Primer Congreso Forestal Maderero Nacional, el que se pronunció sobre los incendios forestales indicando la importancia de manifestar al Gobierno la necesidad de contar con la reglamentación de los temas relativos a incendios forestales y la realización de una campaña efectiva de prevención. En este sentido, la situación de los bosques en el país con respecto a los incendios forestales para mediados de siglo XX era calificada de alarmante. Fuentes de la época estimaron que, en 1950, el área quemada anualmente fluctuaba entre 70 mil y 80 mil hectáreas de bosques de distinta naturaleza y densidad180, situación que ocurría especialmente entre las provincias de Arauco-Malleco y Llanquihue. En efecto, el mayor agente destructor del bosques entre los años 1940 y 1950, según los estudios realizados por la Misión Haig de 1944 y por la Dirección de Bosques del Ministerio de Tierras y Colonización, fueron los incendios forestales, responsables del 52% de la pérdida de bosque. Esta situación determinó que, nuevamente, durante la década de 1950 se intentara desarrollar una política forestal por parte del citado Ministerio con énfasis en la defensa contra los 178 179 180

Ibíd., P. 90 Ibídem.

Fuentes, J., Los Incendios de Bosques en Chile. Informe del Ministerio de Tierras y Colonización, Santiago, 1954, p. 5. 181

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incendios, mediante la preparación de planes de protección específicos a nivel nacional. Sin embargo, estos planes no tuvieron efectos prácticos, ya que no se contaba con los fondos suficientes para su adecuada aplicación. Será en la década del 60 cuando se realicen los dos intentos más exitosos –hasta ese momento– para combatir los incendios forestales. En 1962 Carabineros de Chile creó la Policía Forestal, como una unidad especializada para cumplir con las normas de control establecidas en la Ley de Bosques y, con ello, constituir el primer sistema nacional de brigadas de combate de incendios forestales en Chile. Esta Policía Forestal se organizó con Oficiales Instructores, quienes tuvieron a su cargo brigadas formadas tanto por personal de Carabineros como por voluntarios civiles vecinos a las Unidades Policiales. Pese a los buenos resultados iniciales de esta iniciativa, para 1966 el apoyo otorgado por Carabineros de Chile disminuyó ostensiblemente, ya que estos no dieron abasto para cubrir con todas las obligaciones que su propia institución demandaba, sin que se cumpliesen los objetivos encomendados. Un nuevo intento emergió desde el Ministerio de Agricultura, a través del Departamento Forestal y la Oficina de Planificación Agrícola: en 1967 se formuló el primer Plan Nacional de Protección contra Incendios Forestales. Por su intermedio se buscaba establecer un sistema de defensa para los recursos forestales. Con la creación de este plan se puso en marcha una serie de iniciativas para detectar, combatir y prevenir los incendios forestales. En términos prácticos, el Plan implicó el diseño de una organización territorial en las 15 divisiones zonales sobre las que trabajaba el SAG. Se definieron áreas de protección para patrullas de combate181, y a cada una de estas divisiones territoriales se les asignó personal para la organización y ejecución de las tareas, especialmente de detección y combate. En el marco del mismo Plan se contempló el trabajo mancomunado con otras instituciones como la Federación Aérea de Chiley la Policía Forestal de Carabineros. Asimismo, 181

Denominadas hoy brigadas de combate. 182

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se proyectó como necesaria la puesta en marcha de diversos proyectos específicos, como Campañas de Prevención, Pronósticos de Incendios, Sistemas de Detección y Radiocomunicaciones, Organización y Operación de Unidades de Combate, Investigación y Capacitación, entre otros.182 La responsabilidad de implementar el Plan se encomendó al recién creado –en 1967–, Departamento de Protección contra Incendios Forestales del SAG. Esta fue la primera organización que cubría todo el país, especializada y técnicamente bien organizada y equipada para combatir los incendios forestales. En 1972, el Departamento de Protección contra Incendios Forestales del SAG, se trasladó –junto con la responsabilidad de ejecutar el Plan Nacional contra Incendios Forestales– a la recién creada Corporación Nacional Forestal, pasando a ser parte de las acciones más relevantes, y con mayor visibilidad pública, llevadas a cabo a nivel nacional por CONAF desde la reforma de estatutos que le dio origen.

3.2.1.1. Combatiendo los incendios forestales a. CONAF toma la posta: Los breves años de 1970 La formulación de planes nacionales en el ámbito forestal, como lo fue el Plan Nacional de Forestación de 1965 y el Plan Nacional de Protección contra Incendios Forestales desarrollados por el Gobierno de Eduardo Frei Montalva, así como la ejecución del Plan Colchagua, se enmarcó dentro de una noción y representación del Estado, en donde a este le competía un rol amplio como agente gestor de desarrollo. Los sucesivos intentos registrados en la historia del país desde la década del 50 en adelante para desarrollar acciones contra incendios forestales respondieron a dicha lógica, de la misma manera que las acciones realizadas por CONAF durante los 70 en esta materia, donde la concepción del Estado y, más aún, del modelo 182

Julio, Guillermo, Op. Cit. 183

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de sociedad y desarrollo, implicaba la extensión y fortalecimiento de las funciones del Estado y de su estructura. Bajo este enfoque, las actividades que realizó la Corporación Nacional Forestal en el ámbito de acción contra el fuego muestran un sentido único bajo el influjo de este paradigma hasta el año 1979, momento en el cual comienzan a aplicarse, de hecho, las medidas de liberalización económica en el contexto del Estado subsidiario. En esa línea, el drástico cambio que significó para el destino del país el golpe de Estado en 1973 se dejó sentir de manera práctica en este ámbito, cambiando el curso y sentido de las políticas públicas ejecutadas desde el Estado. CONAF toma la posta en las actividades que ya se habían iniciado en 1967 con la formulación del Plan Nacional de Protección contra Incendios Forestales que, basándose en diversas recomendaciones tanto técnicas como académicas, y con apoyo de especialistas extranjeros, estableció los lineamientos básicos que debería contemplar en lo sucesivo una política de Estado para combatir la ocurrencia de incendios forestales. La reforma de estatutos de la antigua Corporación de Reforestación estipuló de este modo las funciones de CONAF en la materia: “Ejecutando especialmente las siguientes tareas: Fijar políticas en materia de control deincendios forestales, planificar todas las actividades que implica la protección contraincendios forestales a nivel nacional. Dirigir el programa de control de incendios forestales. Proponer la acción de las instituciones que tiene participación directa con el programa. Realizar los estudios técnicos e investigaciones relacionadas con la mate184

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Portada de “La CONAF”, Nº4. Abril de 1974.

ria. Programar y dirigir la acción de protección en el patrimonio forestal del Estado […]”183 Por tanto, las actividades que asumió CONAF implicaban la organización y ejecución directa de la mayor parte de tareas implicadas para combatir el fuego, cumpliendo un rol aún caracterizado por las funciones de un Estado 183

Chile, Notaría Demetrio Gutiérrez, Escritura pública: Reforma Estatutos Corporación Nacional Forestal, antes COREF, 18 de Diciembre, 1972 los Estatutos de CONAF, P. 10. 185

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gestor. Así, Fernando Maldonado, jefe del Departamento de Prevención Contra Incendios Forestales el año 1974, indicó que CONAF tenía a su cargo el 80% de la acción organizada para evitar y combatir los incendios forestales. En relación al mismo tópico, en 1976 se refería: “Tomando en cuenta la asistencia [a incendios forestales] en las dos temporadas, podríamos decir que las Brigadas de CONAF en la temporada 75 participaron en un 57% y este año en un 51% [en la asistencia y combate de incendios], lo que indica que es la institución básica del programa de incendios, no sólo por aportar la mayor cantidad de trabajo y elementos sino que además porque efectúa una campaña de difusión nacional y aplica un sistema de detección aérea y otro de combate aéreo”.184 Desde que CONAF asumió el control del combate contra los incendios forestales, en 1972 se operacionalizó el Programa de Protección y Control de Incendios Forestales (PPCIF), extendiéndose su aplicación efectiva primero desde la IV hasta la IX Región, y luego, desde el año 1976, se fortaleció la gestión del PPCIF desde la X Región al Sur. Para cada región existió un programa regional de protección a cargo de ingenieros y técnicos forestales, en tanto que, a nivel central, existía una Jefatura Nacional del Programa que dirigía y supervisaba el trabajo regional. La labor de canalizar la detección de incendios por un lado, y el combate de los mismos por el otro, –acciones que demandaron especialmente a la Corporación el despliegue concreto de personal a nivel territorial– tuvo diversos grados de coordinación con otros organismos y actores desde la misma década de 1970. De esta forma, las acciones de detección se comenzaron a estructurar en conjunto con los mismos dueños de predios forestales, información civil y patrullajes terrestres. A ello se sumó, además, la 184

Chile Forestal, “Evaluación de campaña de incendios forestales”, Santiago, CONAF, Junio 1976, P.11. 186

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detección aérea realizada gracias a un convenio con la Federación Aérea de Chile. Para el combate de incendios, CONAF coordinó sus acciones con el Departamento de Policía Forestal de Carabineros y los diferentes Cuerpos de Bomberos del país. Todas estas actividades dan cuenta de las funciones de articulación y de ejecución directa de la Corporación en el combate contra los incendios. Hasta 1974 la mayor parte de las brigadas de CONAF funcionaron aún con Carabineros de los Grupos de Instrucción y con grupos de estudiantes voluntarios, los que dedicaban sus vacaciones para servir en la Corporación. CONAF, reconociendo el peligro de no contar con personal profesional, impulsó la idea de formar una brigada profesional con personal rentado que cumpliera funciones durante todo el año. Para ello se contrató personal y se organizó la primera Brigada Profesional de Combate de Incendios Forestales, la que entró en funcionamiento en Lo Aguirre, Región Metropolitana, ese mismo año. Con esta iniciativa no se eliminaron por completo las brigadas de voluntarios, sino que se dio paso a una conformación mixta de éstas. No obstante, con esta nueva modalidad la Corporación inició un proceso de perfeccionamiento y profesionalización técnica de los brigadistas. En esa línea es que en 1975 se concreta la organización del Primer Cuerpo de Helicomandos contra incendios forestales –no sólo de Chile, sino que de América Latina–. Es interesante mencionar que la articulación de este cuerpo se realizó a partir de una “idea” traída por Raúl Medel –ingeniero forestal, Jefe del Programa de Protección contra Incendios Forestales de la IV zona (hoy Región Metropolitana)–, quien tuvo la oportunidad de observar en acción a los helicomandos185 en un viaje de especialización al extranjero y pensó que podía ser utilidad en los límites del área metropolitana. 185

Sobre esta idea remitirse a Chile Forestal, “Aquí los helicomandos”, Santiago, CONAF, Febrero 1975, P.3. Esta metodología de trabajo se implementó durante dos años, luego de ello dejó de realizarse por razones de seguridad.

187

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La forma en que se llevaron a cabo estas actividades en los primeros años, con voluntarios y a base de grandes esfuerzos, insinúa el carácter de las acciones que en esa época ejecutó la Corporación, que sin demasiados recursos materiales y humanos luchó por consolidarse en sus funciones. Resulta así interesante el testimonio de un joven de 29 años, trabajador de CONAF, quien señaló sobre las tareas para combatir el fuego:“[...]esto es mérito de una labor de equipo, donde cada uno aportamos nuestros esfuerzos. El éxito o fracaso de lo que hayamos realizado es mérito de ese equipo, donde las estrellas no tienen cabida”.186 Las acciones de la Corporación se mantuvieron dentro del marco antes esbozado durante los años siguientes. Sus impulsos de trabajo oscilaron entre la canalización de las actividades de detección –con patrullajes terrestres y aéreos– y la organización y ejecución de parte de las acciones de combate. En suma, el mayor esfuerzo de control en incendios era aportado por instituciones del Estado y de bien público, especialmente por CONAF a través de acciones directas. Sin embargo, hacia 1976, se comenzaron a esbozar las líneas de lo que sería la nueva estructuración de las tareas de la Corporación en manejo del fuego: los privados deberían hacerse cargo del cuidado de sus propios recursos forestales. La editorial del Chile Forestal de mayo de 1976 fue clara al respecto: […]en el país la Corporación Nacional Forestal, institución que, actuando como Servicio Forestal, destina recursos financieros y materiales y humanos con el objetivo de entregar a la comunidad el servicio de participar en la protección de recursos privados […] para futuros aprovechamientos en beneficios de las generaciones venideras. Ahora bien, en la medida en que las condiciones del desarrollo forestal y la ya clarísima delimitación de funciones y responsabilidades de los sectores forestales privado y estatal lo vayan estableciendo, más inelu186

Chile Forestal, Santiago, CONAF, Octubre 1974, P.4. 188

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diblemente y obvia será la propia protección por parte de propietarios y su participación, activa, en las medidas que el país en conjunto ejecute”.187

b. CONAF comparte la posta con los privados En 1979, en virtud de la instauración del principio de subsidiaridad, caracterizado por una disminución significativa de los servicios brindados por el Estado, tuvo como consecuencia la privatización masiva de los diversos ámbitos de trabajo antes asumidos por CONAF. En el caso de las acciones de combate y prevención contra el fuego, se limitaron las atribuciones de la Corporación traspasándose –por obligación– la responsabilidad al sector privado. Así fue como CONAF anunció oficialmente que las grandes empresas forestales debían asumir directamente la prevención y combate de incendios forestales, como parte de una actuación coherente con los li187

Chile Forestal, Santiago, CONAF, Mayo 1976, P.2

Central Operaciones Policía Forestal. Octubre de 1985.

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neamientos del Estado subsidiario. Ese año CONAF planteó clara y directamente a las empresas más grandes de las Regiones VII, VIII y IX la obligación de proteger su patrimonio forestal. Con respecto al papel que le competía a los privados en el combate y prevención de incendios forestales, el Director Ejecutivo de CONAF en ese año, Jaime Contesse expresó: “pero lo que les vamos a pedir ahora es que lleguen a ser autosuficientes”.188 El alcance de las actividades realizadas por la Corporación, por lo tanto, se vio limitada y se traspasó una parte importante del peso de las acciones de combate contra incendios a las empresas forestales particulares. En julio de 1980 se informó: “La protección contra los incendios forestales en el país se hará mediante la creación paulatina de las condiciones y de la implementación de medidas que incorporen la participación técnica, material y económica de los propietarios en la protección de su patrimonio[…] CONAF seguirá actuando con sus propios recursos en terrenos del patrimonio forestal del Estado y subsidiará a aquellos que no estén técnica ni económicamente aptos para organizarse y protegerse, como es el caso de los minifundistas”.189 Como modo de operación se propuso la suscripción de Convenios de coordinación y colaboración para las siguientes temporadas con las empresas forestales, lo que quedaría a criterio de cada empresa privada. Al respecto, también en 1980 se evidenció el interés de parte de los privados por trabajar en conjunto con la Corporación:

188

Jaime Contesse en: Chile Forestal, “Suplemento sobre incendios forestales”, Santiago, Abril 1980, P.20. 189

Chile Forestal, Santiago, CONAF, Año 5, N° 58, Santiago, Julio 1980, P. 6. 190

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“Ha habido interés por parte de los empresarios particulares. Se firmó convenio con doce empresas en la VIII región y dieciocho de la VII región. Si bien es cierto, hubo algunos inconvenientes por ser la primera vez que las empresas tomaban esta responsabilidad, los resultados fueron positivos”.190 Los convenios de coordinación se establecieron con las siguientes empresas forestales: Mininco, Arauco, Río Vergara, Crecex, Cholguán, Colcura, Forestal de Chile y Forestal Trinitarias. Por otra parte, la Corporación se reservaba el derecho a actuar sólo en casos en los que detectara insuficiencia en la capacidad de defensa de un privado que amenazara el interés nacional. De esta forma las empresas forestales lentamente comenzaron a establecer sistemas propios de protección. La base de estos sistemas se estableció desde 1979 y a lo largo de toda la década del 80. En este proceso fue fundamental el apoyo que CONAF otorgó a las empresas forestales, las que en su mayoría replicaron los sistemas de trabajo de los que ya disponía la Corporación. Incluso, durante esa década, las empresas armaron sus brigadas contratando personal que trabajaba en la institución. Dada esta situación, CONAF –y por ende el Estado–pasó a cumplir un rol relevante como proveedor de personal y de conocimientos especializados durante ese periodo: “En lo que refiere al control de los incendios […] CONAF se ha preocupado de trasferir todo su conocimiento al sector privado”191. En este sentido la Corporación traspasó a los privados información sobre detección de incendios, índices de peligro y estadísticas. Fernando Maldonado puntualizó al respecto: “Las empresas forestales, con su tremenda capacidad económica, incluso nos levantaron a algunos de nuestro colegas, 190 191

Ibídem. Chile Forestal, Santiago, CONAF, año 7, n°79, Abril 1982, P. 7. 191

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armaron sus programas de protección, con recursos, con dinero, de hecho ya la temporada del 82[…] ya estaban con todo, y sin ningún restricción presupuestaria”.192 En este sentido, los esfuerzos para el desarrollo y despliegue de operativos de combate contra el fuego comandados y ejecutados desde el sector el estatal, anteriores a este proceso de privatización, fueron esenciales para la instalación de capacidades en el sector privado, sin las cuales difícilmente podría haberse llevado a cabo el traslape de funciones efectivas de combate contra el fuego desde el Estado a las empresas forestales. Al servir su esquema como modelo de funcionalidad a los privados, CONAF logró establecer para todo Chile un efecto homogeneizador en las operaciones de combate, lo que fue considerado como crucial en los años siguientes al permitir acciones bien coordinadas y efectivas en situaciones de emergencia, en las que debieron participar unidades de diversas organizaciones. Al respecto, Guillermo Julio, en su tesis de doctorado, planteócomo balance de lo acaecido en la época: “Las empresas, sobre la base del modelo de CONAF y las facilidades que tuvieron al disponer de mayores recursos para el combate, lograron un desarrollo de mayor envergadura para sus sistemas de brigadas. Mejoraron su equipamiento e incorporaron unidades especializadas para la aplicación del agua y productos químicos (espumas y retardantes) sobre la base de camiones cisterna, unidades de maquinaria pesada, incluso otras integradas únicamente con operadores de motosierras. También perfeccionaron las unidades comando compuestas por combatientes de alto nivel, para ejecutar un rápido y efectivo primer ataque, movilizados normalmente en helicóptero”.193 192 193

Entrevista a Fernando Maldonado, realizada el 14 de Agosto del 2013. Julio, Guillermo, Op. Cit., p. 58. 192

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Efectivamente, ya en 1985 se encuentran referencias a los convenios de colaboración mutua establecidos entre la Corporación y las empresas forestales; en ellos se enfatizaba la importancia de la integración de actividades entre ambos sectores y se subrayaba el empleo racional de recursos como línea argumentativa que justificaba, de alguna forma, el traspaso de responsabilidades desde el Estado a privados: “Año a año no solamente tratamos de inculcar en la comunidad la idea de la prevención sino que además tratamos de mantener la mayor integración posible entre CONAF y las empresas para conseguir un empleo racional de los recursos y mejorar cada vez más la eficiencia […] El sistema de radioenlaces existente entre CONAF y las empresas, mediante los convenios establecidos, ha permitido ir mejorando cada vez más la eficiencia en el combate del fuego”.194 De este modo las actividades de la Corporación derivaron, desde 1979, específicamente a la coordinación de actividades con empresas forestales. No obstante lo antes descrito, se debe subrayar que CONAF mantuvo sus labores de combate en los predios de medianos y pequeños propietarios. Las nuevas acciones de coordinación se ejecutaron en el marco de un nuevo “Programa de Manejo del Fuego”, continuador del antiguo PPCIF, que se comenzó a ejecutar entre la IV y XII Región –con un mayor despliegue entre las Regiones V y X– desde 1980. Sobre lo mismo, en marzo de 1985 se resaltóla evolución de los convenios de trabajo coordinado de CONAF con privados: “Especialistas norteamericanos se mostraron impresionados por la acción que realiza la empresa privada en materia de 194

Chile Forestal, “Eficiencia en combate de incendios forestales”, año 10, N°113, Santiago, febrero 1985. P. 10. 193

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prevención y control de incendios. Vinieron a conocer en profundidad el programa de manejo del fuego que se aplica en el Chile. En Estados Unidos ponen especial interés en la coordinación alcanzada entre CONAF y la empresa privada”.195 Es fácil concluir, entonces, que el aporte que al año 2013 los privados proveen para el financiamiento de la protección contra incendios forestales en Chile –dos tercios del total–, se fundamenta en las modificaciones programáticas y políticas de fines de los 70 y principios de los 80, que desligaron al Estado, y a CONAF, de la responsabilidad de mantenerse a cargo del combate del fuego en terrenos de empresas forestales mayores. Por otra parte, a principios de 1980 se produjo otro hito legislativo relevante que encausó las actividades de CONAF en materia de uso y manejo del fuego. El 26 de septiembre de 1980 se dictó el Decreto Supremo N° 276, que regula el uso del fuego para agricultores y silvicultores, en el formato de Quemas Controladas. Con anterioridad, en 1936, ya se había promulgado un Reglamento de Roces a Fuego por parte del Ministerio de Tierras y Colonización –el que no había sido aplicado por la debilidad del aparato estatal–; más tarde, en 1979, se asignó a CONAF la función de asegurar el desarrollo técnico de las actividades de protección contra incendios forestales, incluidas las materias relativas al Reglamento sobre Uso del Fuego, con la colaboración de la Policía Forestal de Carabineros, la que pasó a hacerse cargo de la tarea de fiscalización legal. Sin embargo, con el Decreto N°276 de 1980 se reconoció la existencia de quemas controladas y se definieron los procedimientos a través de los cuales los propietarios agrícolas y forestales podían manifestar su voluntad de usar fuego bajo este formato. 195

Chile Forestal, “Elogian convenio entre CONAF y sector privado”, Santiago, año 10, N°114, marzo 1985, P. 6-7 194

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Con la delimitación de esta práctica se colocó en manos de CONAF su control y fiscalización, lo que a largo plazo permitió reducir considerablemente las quemas como causa de incendios forestales: desde un 40 a un 7% de la ocurrencia, como promedio. En 1982 se informó con respecto a la aplicación de este sistema: “Buena acogida del sistema de quemas controladas ha conseguido bajar notoriamente el número de incendios provocados por labores agrícolas y forestales”196. Otro ámbito de acción que abordó CONAF en esta década fue la determinación de las causas de los incendios forestales. Al respecto, profesionales especializados en este ámbito hace ya un tiempo venían recalcando la importancia de llevar a cabo estudios para establecer adecuadamente las condiciones prevalecientes en el inicio y desarrollo de los incendios forestales. En 1974 la Universidad Austral inauguró los primeros programas al respecto, lo que posibilitó que la Corporación, las compañías forestales privadas y la propia Universidad Austral firmaran un convenio en 1986 para formular un Plan Nacional de Investigación en Manejo del Fuego. El objetivo fue encauzar conjuntamente un plan nacional de investigación en manejo del fuego “que condujera a resolver las principales interrogantes relativas al desarrollo de esta actividad”197. Según palabras de Guillermo Julio, el objetivo era lograr el diseño de un sistema nacional de pronósticos de incendios forestales basado en cuatro índices básicos: Riesgo, Propagación, Carga y Severidad Estacional. Finalmente se elaboró con éxito únicamente un Índice de Probabilidad de Ocurrencia (IPO) para estimar las probabilidades de riesgo; tal índice fue diseñado y construido por las Universidades Austral y de Chile, y se concluyó en 1989 para validarse en 1990.198 196 197 198

Chile Forestal, Santiago, CONAF, año 7, n°79, Abril 1982, P. 7. Chile Forestal, Santiago, CONAF, Abril 1988, P.21.

Guillermo Julio observa críticamente la existencia y resultados de este índice, el cual entregaba una fórmula general para definir la probabilidad de inicio de incendios forestales en diferentes sectores del territorio entre las Regiones V y X. Según sus palabras la operación del índice de riesgo y sus resultados sobre el pronóstico de incendios ha sido difundida públicamente en escasas oportunidades, lo que no ha permitido su utilización como apoyo a 195

CONAF: Su historia y rol en el desarrollo forestal y ambiental del país. 1972-2013

Los primeros años de la década del 90 no representaron un cambio sustancial en el Programa de Manejo de Fuego gestionado en CONAF, donde la institución continuó con sus actividades de prevención y combate de incendios forestales. A inicios de los 90 se organizaron cuadrillas de prevencionistas motorizados desde la IV a la XII regiones, con el objetivo que éstos recorrieran el territorio para asesorar a agricultores y silvicultores en el manejo del fuego, generar instancias educativas, así como también para que colaboraran en la temprana detección de incendios forestales. Asimilando los objetivos de gobierno de Patricio Aylwin sobre equidad e inclusión social, el Programa contribuyó, durante un año,a la reconversión de mano de obra de mineros del carbón desempleados: el año 1992 se capacitó a 23 ex–mineros en el Centro Escuadrón para que formaran parte de las brigadas forestales de CONAF. Así también, una de las preocupaciones constantes de CONAF fue mejorar su eficiencia en la supresión de incendios forestales, alzándose como factor fundamental el manejo de tecnología de punta, especialmente en lo referido a tecnologías de la información y comunicaciones, Tics. Respondiendo a esta necesidad, se integró el Sistema de Información Geográfica (SIG) en su labor para resolver problemas complejos de planificación y gestión sobre los incendios forestales a fines de los años 80. En esta misma línea, y buscando actualizar sus herramientas informáticas, en la temporada de incendios 1996-1997 se contrató el uso del Sistema Kitral en la Región del Bío-Bío, diseñado bajo el alero de un Proyecto FONDEF FI-13, en que participaron como ejecutores la Universidad de Chile, INTEC-Chile y el Instituto Forestal. Con Kitral se buscó elevar la eficiencia del manejo del fuego mediante un sistema que analizara las condiciones que afectan la ocurrencia, propagación y daños que provocan los las campañas de prevención. Julio, Guillermo, Op. Cit., P.147. 196

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incendios.Este sistema, que fue probado esa temporada, no volvió a ser utilizado, ya que CONAF estimó que sus costos de operación eran muy altos en relación a los beneficios generados. Para aumentar la eficiencia en el Programa del Manejo del Fuego en la década del 2000 se implementaron dos nuevas plataformas tecnológicas: el Sistema de Asistencia de Quemas (SAQ) –desde el año 2004–dispuso una plataforma para la presentación de avisos de quemas, estando así CONAF más cerca de la comunidad para poder orientarla de mejor forma ante decisiones que pudiesen implicar un incendio forestal de ser mal ejecutadas estas quemas, y el Sistema de Información Digital para el Control de Operaciones (SIDCO), que desde el año 2012 permitió disponer de una plataforma de apoyo en la planificación, toma de decisiones, coordinación, control y evaluación, aumentando la productividad de análisis de los profesionales y técnicos. Estas dos plataformas, además, permiten acceder a la información que se genera a partir de ellas a través de la página web de CONAF, estando así disponible para la comunidad y Autoridades Regionales y Nacionales. Los intentos por cambiar y mejorar la legislación sobre el manejo del fuego, también fue un foco donde CONAF centró su atención, aunque hasta el año 2013 las iniciativas no habían prosperado en gran medida a causa de su debilidad institucional, permanentemente relevada por ser un organismo de derecho privado. El mayor intento que se realizó fue entre los años 1998 y 1999 cuando, enmarcado dentro del objetivo de modernización del sector público que persiguió el gobierno de Eduardo Frei Ruiz-Tagle, en 1998 el Ministerio de Agricultura encargó a Fundación Chile la ejecución del proyecto “Propuestas de nuevas estrategias para enfrentar los incendios forestales” con el propósito de crear mecanismos más efectivos para el control y combate de los incendios, y en base a ello, sugerir propuestas de mejoramiento insti197

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tucional. Uno de los principales resultados que entregó el diagnóstico de este proyecto fue que CONAF protegía aproximadamente 37 millones de hectáreas entre terrenos estatales, de pequeños y medianos propietarios y, de éstos, había quienes tenían la capacidad de solventar los gastos de protección, por lo que se recomendó que CONAF se desligara de esta obligación y cumpliera su rol subsidiario solo en casos de pequeños propietarios que no pudieran pagar por su protección. Otros cambios que propuso el proyecto fueron: la creación de sociedades de protección privadas con acción local; creación de consejos regionales de coordinación y planificación con participación de agentes públicos y privados; homogenización de la calificación del personal y estandarización de los procedimientos de operación para situaciones normales y de emergencia, y mejorar las regulaciones de manejo del fuego y la normativa legal. Para ello se debía regular de mejor forma el uso del fuego para habilitación de terrenos para ejecutar labores productivas, hacer más eficientes las sanciones civiles, penales y administrativas a los responsables de causar incendios forestales, y mejorar los mecanismos de fiscalización.199 199

Fundación Chile, Propuestas de nuevas estrategias para enfrentar los incendios forestales,

198

Entrega de aviones. Torquemada.

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Desde CONAF las mayores críticas que se realizaron a este proyecto fue el escaso acento que puso en los componentes ambientales y sociales que rodean a las comunidades locales en donde se generan incendios forestales, y en la excesiva propuesta de generación de organismos con atribuciones en incendios forestales, lo que podía devenir en descoordinación de las iniciativas. La idea sobre acotar el rol subsidiario de CONAF hacia los pequeños propietarios que no pudieran afrontar económicamente los incendios forestales, y algunas otras consideraciones sobre sociedades de protección privadas y consejos regionales de coordinación y planificación, fueron incluidas en el proyecto de ley sobre institucionalidad forestal que se discutió entre 1998 y 1999 en el Congreso Nacional. Sin embargo, esta iniciativa legal no fue aprobada y los cambios propuestos para manejo y combate del fuego quedaron estancados.200 Durante la década del 2000 se fortalece el posicionamiento internacional de CONAF en materias de protección contra incendios forestales, con países como Estados Unidos, España, Portugal, Australia, a través de la suscripción de Convenios de Cooperación y Apoyo Recíproco, lo que trajo consigo mayor acceso al conocimiento desarrollado en países de clase mundial en materias de protección contra incendios forestales. Un reconocimiento especial durante el año 2003 fue otorgado por el Gobierno de España a través de la Ministerio del Medio Ambiente, con la entrega del “Batefuegos de Oro”, distinción que se entrega a países que se destaquen internacionalmente en materias de prevención y combate de incendios forestales. El día 21 de mayo de 2006, en su mensaje presidencial, Michelle Bachelet anunció la adquisición de tres aviones por parte del Estado chileno, a través Santiago, 1998.

200 Sobre esto, para mayores precisiones remitirse a: CONAF, Chile Forestal, “Incendios forestales: tema candente”, CONAF, Nº 269, marzo 1999, Pp. 4-7.

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de CONAF, para ser utilizados en el combate de incendios forestales. Para Catalina Bau, Directora Ejecutiva de CONAF en ese periodo, la oportunidad de adquirir el material aéreo para enfrentar los incendios fue una “señal que ha dado la Presidenta con la asignación de los fondos para la compra de aviones es que hay que usarlos en beneficio de la gente. Prevenir y combatir incendios se hace en beneficio de la gente, por el daño económico, por el daño al medio ambiente y por el daño social que produce el fuego”201. Con este mandato presidencial, CONAF adquirió tres aviones polacos modelo PZL M-18B Dromader en noviembre de 2006, realizando una inversión de US$ 1,5 millones en la compra.202 Estos aviones representaron un salto cualitativo en la labor de CONAF en la materia, ya que las aeronaves son especialmente importantes en la pronta reacción que ofrecen por medio de un rápido ataque inicial, apoyando la labor de los brigadistas forestales o accediendo a lugares a los que, de otro modo, no se podría arribar. Además, en el año 2008, y a objeto de incrementarla capacidad institucional de combate de incendios, CONAF adquirió, además, un helicóptero biturbina Sokol de origen polaco, por un monto de US$ 8.5 millones, aeronave que comenzó a operar el año 2010. Se trata de una aeronave con capacidad para llevar 10 brigadistas con sus herramientas y cargar hasta 2000 litros de agua mediante un bambi bucket colgado desde su panza. Durante el mes de junio de 2009, mediante el Decreto Supremo N°47 del Ministerio de Agricultura, se instauró el día nacional del Brigadista Forestal, fecha que se conmemora el día 15 de febrero de cada año, buscando reconocer la labor arriesgada y abnegada de los brigadistas, recordando a los mártires que han muerto combatiendo el fuego, tanto aquellos pertenecientes a CONAF como los de brigadas de empresas forestales. Esta iniciativa se concretó en el marco de la gran conmoción que produjo la muerte de 12 brigadistas de la empresa CELCO al precipitarse a tierra el helicóptero que tripulaban cuando combatían un incendio forestal en Chanco, comuna de Cauquenes, en la Región del Maule. 201 202

Chile Forestal, N° 326, año 2006. P. 27 Información de acuerdo a Chile Forestal, N° 326, año 2006. P. 27 200

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Una dimensión relevante de CONAF en el área de Manejo del Fuego la desplegó a través de su aporte y contribución internacional, especialmente en el ámbito subcontinental latinoamericano. Desde fines de la década de los 80, luego de implementada la articulación del manejo de incendios forestales con actores privados, CONAF ejecutó además una serie de exposiciones internacionales y actividades de asistencia técnica en diversos países de Latinoamérica. En 1989 profesionales especialistas de la institución y del sector privado participaron como expositores en la Primera Conferencia Internacional de Incendios Forestales en Boston en 1989. Con esta actividad se inicia su intervención accediendo a una serie de invitaciones a instancias técnicas en las que CONAF participará como expositor destacado en seminarios y/o conferencias dedicadas a incendios forestales: Portugal, en 1994; España, en 1997; México, en el año 2000 y Argentina, en los años 1999 y 2003.203 De importancia ha sido también fue el trabajo de capacitación, asesorías y realización de consultorías efectuado por CONAF en materia de incendios forestales a otros países; muchas de estas actividades se ejecutaron por invitaciones extendidas a la Corporación por de los gobiernos. Este tipo de actividades se multiplicó durante el curso del periodo 1990-2010. Destacan las asesorías realizadas en Portugal (1997), Colombia (1995, 1996, 1997, 1997 y 1998), al gobierno Cubano (2000 y 2001); realización de consultorías en México (2002), y relatorías en Brasil (1998 y 2001), además de la dictación de cursos en Colombia (1999 y 2002), Cuba (2002), Brasil (1998); y capacitaciones en Uruguay (1990 y 1991), y Argentina (1990, 1996, 1997). Por otro lado, la asistencia técnica internacional brindada por CONAF como apoyo para el combate contra incendios fue una arista de trabajo de relevancia y de cooperación con países latinoamericanos. Así, en 1987 203

CONAF, Dpto. Manejo del Fuego, Fernando MaldonadoIntercambio y cooperación técnica internacional. La presencia de Chile en el mundo. XX Jornadas del Consejo Técnico de Coordinación en Manejo del Fuego. Villarrica, 2003. 201

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a Argentina, como una ayuda de gobierno a gobierno, CONAF aportó con una fuerza de 50 combatientes y supervisores para combatir los incendios en El Bolsón, y en 1997 CONAF también contribuyó a la Operación Felipe 2 en el incendio en el cerro Catedral, en Bariloche. Asimismo, en el año 2002 proveyó asistencia al gobierno de Bolivia para combatir el incendio forestal de la Reserva Biológica de Sama, frente a Tarija. En este mismo contexto, dos incendios forestales que afectaron al Parque Nacional Torres del Paine evidenciaron,en un escenario de alta complejidad, la importancia de los vínculos de CONAF con la cooperación internacional: el primero el año 2005 y el segundo de ellosen 2011, ambos por negligencias de turistas extranjeros. El incendio del año 2005, en las inmediaciones de Laguna Azul, dañó más de 2.250 hectáreas de bosques y más de 12.000 de pastizales. Con el propósito de mitigar y compensar el daño causado por esa catástrofe ecológica, la República Checa (nacionalidad del turista causante), en conjunto con CONAF, trabajó en un plan de forestación con lenga para recuperar la superficie dañada. El plan de recuperación implicó un importante trabajo técnico conjunto de CONAF con especialistas forestales checos para mantener los árboles reforestados y recuperar al sector afectado del Parque. Otro tono tuvo el incendio forestal ocurrido en diciembre del 2011 en el sector de Río Olguín, donde fue fundamental para CONAF el apoyo recibido desde el exterior para la extinción de este siniestro. Tal fue su magnitud y duración -17.606 hectáreas y 58 días- que CONAF de la Región de Magallanes y de la Antártica Chilena debió recurrir a apoyo interregional, nacional e internacional para hacer frente a la catástrofe. Fue el caso de la activación por parte de CONAF y el gobierno de Chile del Convenio Santa Cruz, República Argentina, firmado en el año 2003 entre CONAF de Magallanes y el Consejo Agrario de la Provincia de Santa Cruz, y el 202

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Propaganda de prevención de incendios forestales.

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Convenio Atención Catástrofes, República de Argentina (ANPN), suscrito con ese país y ratificado por el Gobierno de Chile mediante el D.S.N° 254, de Octubre del año 2002, del Ministerio de Relaciones Exteriores; ambos fueron convocados y activados desde Chile, recibiendo una pronta respuesta desde Argentina, quien cooperó y apoyo con brigadistas y equipos204. Finalmente, también cabe destacar la colaboración ofrecida por el Gobierno de Uruguay y el Ministerio del Medio Ambiente de Brasil. Así, por medio de la coordinación entre la Corporación, la ONEMI y el Ministerio de Relaciones Exterior, se activaron de manera rápida y efectiva los canales de cooperación internacional con países vecinos, sin los cuales la historia del incendio del sector de río Olguín del Parque Nacional Torres del Paine no hubiera sido la misma205.

3.2.1.2. Prevención Una de las estrategias principales que se identificaron para el área de incendios forestales fue el desarrollo de campañas preventivas. Desde el Estado, y también de voces de diversos intelectuales y académicos vinculados al mundo forestal, la comprensión de esta necesidad ya se visualizaba en la década del 60. Es por ello que en documentación temprana de CONAF es posible encontrar reiteradamente líneas que refieren a que “el hombre es el principal y único, se podría decir, causante de los incendios forestales[…]”206. Con ello se identifica y valida la relevancia de destinar energías para prevenir incendios dadas sus causas antrópicas.

204

CONAF, Región de Magallanes y Antártica Chilena, Informe Ejecutivo Incendio de Magnitud “Olguín”, Parque Nacional Torres del Paine 2011–2012, CONAF, Ministerio de Agricultura, 2011, P.27.

205 206

Ibídem, p.29.

Chile Forestal, “Ganada Batalla contra incendios forestales”, Santiago, CONAF, Abril 1974, P.2. 204

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Las primeras actividades ejecutadas por la misma Corporación en prevención de incendios forestales se registran en el año 1974. Según información del periódico de LA CONAF en ese año, se estaba llevando a cabo una campaña de difusión y educación a través de medios de comunicación de masas, de letreros camineros y afiches “tendientes a lograr que la ciudadanía cuide mejor los recursos forestales”.207 En este sentido, y con el propósito de hacer conciencia en la población para disminuir la ocurrencia de los incendios forestales, se apuntó rápidamente a las campañas publicitarias como uno de los componentes importantes de la prevención. En 1976, la VI Reunión de Evaluación y Desarrollo del Programa contra Incendios Forestales recomendó a la Dirección Ejecutiva de CONAF “el enfrentamiento decidido y completo de la difusión para prevenir los incendios forestales”, señalando la necesidad de “adoptar el símbolo preliminar de un programa educativo permanente para la prevención de incendios forestales”208. Dicho distintivo hacía referencia a un coipo, que más tarde pasó a constituirse en el personaje emblema de la protección y cuidado de la naturaleza. En este ámbito una de las acciones de mayor éxito realizadas por la Corporación fueron las campañas publicitarias de prevención realizadas en la década de los 80 y 90. 207 208

Ibídem.

Chile Forestal, “Educación ambiental: en busca de un cambio de actitud”, Santiago, CONAF, Nº326, 2006, P. 23 205

Propaganda de prevenci贸n de incendios forestales.

CONAF: Su historia y rol en el desarrollo forestal y ambiental del pa铆s. 1972-2013

206

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En 1982 se llevó a cabo una serie de actividades de difusión masiva, destinadas a atacar las causas de los incendios forestales: “una intensa campaña de mensajes a lo largo del país sobre la prevención de incendios, a través de la prensa y radioemisoras, con el fin de enseñar a la población a utilizar el fuego y adoptar las precauciones del caso”209. La circulación de propaganda se realizó por diversos medios, especialmente a través de mensajes en radioemisoras, imágenes en caminos y puesta en circulación de folletos centrados en la prevención de la causa: colillas de cigarro arrojadas por automovilistas y fogatas mal apagadas. En 1984 se concretó, por ejemplo, la distribución de 20 millones de instructivos para prevenir incendios forestales entre automovilistas que transitaban por el túnel Lo Prado. Cabe resaltar en este aspecto el año 1983, momento en el que se incorporó a las campañas de prevención la difusión masiva del Coipo Forestín, quien portaba un enfático mensaje preventivo acerca de las causas de los incendios forestales. Con ello se comenzó una de las campañas publicitarias más exitosas en materia de prevención de incendios forestales. En adelante, las sucesivas campañas realizadas hasta 1990 utilizaron a Forestín como símbolo de educación y lucha contra los incendios forestales. Este emblemático personaje fue creado en 1976, durante la Reunión de Evaluación del PPCIF correspondiente a ese año en la VIII Región, por Gabriela Omegna, ingeniera forestal de CONAF. El objetivo fue contar con un animal que habitara los bosques del país y que cumpliera un rol similar a personajes de prevención creados por otros Servicios Forestales extranjeros, como el Oso “Smokey” de Estados Unidos. La idea, nacida ese año, no se concretó ni se puso en marcha por falta de recursos; sin embargo, en 1981 el ya creado personaje del coipo, fue bautizado con el nombre de Forestín a través de un concurso infantil. El año 1983 la iniciativa se retomó con fuerza en el marco de diversos esfuerzos por impulsar una masiva 209

Chile Forestal, Santiago, CONAF, Año 7, N°76, enero 1982, P. 9. 207

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campaña de prevención, especialmente en la V región. Su figura se utilizó para ilustrar y encabezar campañas de prevención de incendios forestales en afiches y spots de televisión. En 1985 se informaba: “[…] además hemos participado en campañas de prevención, que encabeza Forestín, tendientes a inculcarle a la comunidad la importancia que reviste la protección de los bosques[…] La cruzada ha sido concebida como una forma de crear conciencia ciudadana,fundamentalmente en los niños, de la trascendencia que tiene el hecho de proteger el patrimonio que constituyen los bosques como recurso natural renovable”.210 El resultado comunicacional fue exitoso, siendo Forestaín uno de los personajes principales por el cual se conoce y aprecia la labor de la Corporación Nacional Forestal. Una nueva cruzada publicitaria que cabe mencionar se realizó en la temporada 1994-1995; con ella se dio inicio a una campaña que se mantuvo por 3 años en una asociación entre CONAF y 16 empresas forestales. La iniciativa estuvo representada por la frase: “Despierta: Chile se está quemando”. En palabras de Herbert Haltenhoff, Jefe de la sección de Prevención del Programa de Manejo del Fuego de CONAF, la prevención es fundamental porque “los incendios forestales en su propagación no respetan límites ni propietarios y cuando éstos amenazan o destruyen nuestra inversión y sacrificio de tantos años, será tarde para reflexionar. No hay orgullo en controlar un incendio en propagación que pudo ser evitado”211. En el año 2004 se comenzó con otra campaña en los medios de comunicación buscando prevenir, denominada “¡Cuida el bosque! Que no se haga humo” que ha continuado hasta la temporada 2012-2013. 210 211

Chile Forestal, Santiago, CONAF, año 10, N°113, Febrero 1985, P. 10. Chile Forestal, Santiago, CONAF, N° 230, Agosto 1995, P. 36. 208

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La prevención educativa de los incendios forestales también fue una preocupación constante de CONAF. Desde los mismos años 70 se han generado programas educacionales que buscaron instalar en los niños visiones sustentables sobre el bosque y el medio ambiente, para crear nuevas prácticas y conductas que disminuyan la ocurrencia de los incendios forestales en Chile. En efecto, en 1974 el Programa de Protección contra Incendios Forestales propuso el Plan Experimental de Educación Forestal, como base –al menos como idea– para un sistema normalizado de educación forestal en Chile. En la década de 1980 se retomaron los planes de educación ambiental forestal en la región de Valparaíso. Esta región ha sido una de las que se ha mostrado más activa en la prevención de incendios por la vía de programas educacionales, debido a los altos índices de incendios en la región. En 1982, por instrucciones expresas del Ministerio de Agricultura, la Dirección Ejecutiva del CONAF solicitó a las Direcciones Regionales, mediante el Programa de Fomento y Desarrollo Forestal, “acentuar el accionar en cuanto a dictar charlas en colegios a diferentes niveles y a través de todo el país”212, a fin de crear conciencia sobre la importancia de proteger los recursos naturales. Además, durante dos años se aplicó el “Plan Piloto de Educación Forestal” en 26 escuelas básicas de la provincia de Valparaíso. Uno de sus objetivos principales fue insertar el tema de la educación ambiental en el currículo escolar a través de la asignatura de ciencias naturales, para lo cual se capacitó a 26 profesores, que se constituyeron en coordinadores del proyecto en sus respectivas unidades educativas. Así, en 1988 quedó estructurado un Proyecto de Educación Forestal Final, iniciándose capacitaciones en prevención de incendios forestales para profesores de educación básica de Valparaíso.

212 Chile Forestal, “La educación ambiental …”, Op. Cit., Santiago, CONAF, N° 326, Año 2006, p. 21.

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CONAF: Su historia y rol en el desarrollo forestal y ambiental del país. 1972-2013

Estas actividades se retomaron en 1997 con la conformación de una Comisión Técnica entre profesionales de CONAF y la SEREMI de Educación con el objetivo de contextualizar el proyecto de educación forestal en las nuevas normativas de la educación, producto de reformas realizadas al sistema educacional del país. Finalmente, el proyecto quedó configurado bajo el nombre de Educación Ambiental Forestal. Uno de los cuestionamientos constantes que ha existido con respecto a la ocurrencia de los incendios forestales en Chile, es que la mayor parte de ellos surge por efecto de la acción humana, intencionada o no. Con este antecedente, la preeminencia de las acciones preventivas fue una constante declarada discursivamente por diversos sectores para generar conciencia ambiental en la población y, así, ir disminuyendo la cantidad de incendios forestales. En Chile, este objetivo ha sido esquivo y, en términos generales, las acciones preventivas no han estado insertas dentro de un programa o plan sistemático destinado atacar las causas de los incendios forestales. La cantidad de incendios se ha mantenido en números relativamente estables en el tiempo, alrededor de 5.300 –promedio–por temporada, con resultados promedio de 53.000 hectáreas quemadas, aproximadamente, en donde, el factor humano sigue siendo el principal causante. En este sentido, es poco lo que se ha logrado cuando el reducido presupuesto –solo mejoró sustancialmente desde el año 2000– ejecutadopor CONAF a lo largo de su historia para el Programa del Manejo del Fuego se focalizó en su mayoría (cerca del 95%) en el combate de los incendios.

3.2.2. Protección Fitosanitaria en CONAF El control de plagas, al igual que el combate contra incendios forestales, pasó a ser parte también de las acciones asumidas por la Corporación. Y, en este caso específico, contribuyendo a un trabajo coordinado por el Servicio Agrícola Ganadero SAG, organismo al que le fue otorgada por ley la 210

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potestad de realizar los controles sanitarios correspondientes para el control de plagas que amenazasen el país. En la reforma a los estatutos que dieron origen a la Corporación Nacional Forestal, se planteó la“Protección de los recursos forestales del país. Elaborando planes nacionales y regionales en materia de prevención y combate de incendios, control de plagas, corrección de torrentes y otros […]”213. Se consideró entonces al control de plagas –forestales–, como parte de las tareas a las que debería contribuir CONAF. En los años 70 aún no se reconocían más de 10 plagas asociadas al Pinus radiata, con lo que las acciones de CONAF en este sentido fueron acotadas. En efecto, en 1973 se incorporó de manera formal y efectiva el Programa de Plagas, el cual estableció, por un lado, zonificar el país de acuerdo a problemas característicos, y, por otro, suscribir convenios con universidades y organismos de investigaciones que estuvieran dentro de estas zonas para contribuir a solucionar problemas de interés nacional. En consecuencia, la Corporación asumió un rol de articulador de las actividades y esfuerzos de diversos actores, destinados a la prevención y combate fitosanitario. A este marco se circunscribieron las acciones de CONAF, especialmente en el ámbito de la prevención y difusión de información acerca de plagas. En 1977 se indicó al respecto, en el punto 5 del planteamiento de la “Política gubernamental de desarrollo forestal”, el propósito de mantenerse “en constante actitud de alerta ante plagas forestales que puedan sobrepasar niveles prediales y amenazar la sanidad del recurso forestal” 214. Junto con esta “actitud de alerta que debía asumir CONAF”, se propuso a la institución “como coordinadora de los esfuerzos que en cuanto a 213

Chile, Notaría Demetrio Gutiérrez, Escritura pública: Reforma Estatutos Corporación Nacional Forestal, antes COREF, 18 de Diciembre, 1972 los Estatutos de CONAF, P. 10.

214 Chile Forestal, “Buen manejo forestal disminuye el peligro de plagas”, Santiago, CONAF, Octubre, 1977, P.9.

211

CONAF: Su historia y rol en el desarrollo forestal y ambiental del país. 1972-2013

detección, prevención y ataque de plagas forestales realizan aisladamente universidades, otros centros de investigación y empresas privadas”. 215 Esta labor de “coordinadora” –que en ese momento adquirió la forma de una Comisión–, será, en adelante, una de las actividades que asumirá CONAF de manera permanente. Ejemplo de ello son dos programas de detección de insectos y enfermedades llevados a cabo en la IX y XII regiones en 1976, como resultado de convenios establecidos entre CONAF, la Universidad Austral y el Instituto Patagonia; así se informó al respecto: “La institución estatal aporta los medios económicos y sus contrapartes, los especialistas, que hacen los estudios”.216 Por otro lado, CONAF también asumió la responsabilidad de control de plagas en sus propios viveros “que entre permanentes, semipermanentes y temporales suman más de 100, están bajo control fitosanitario”217. Naturalmente, las acciones que CONAF realizó en este sentido se ejecutaron hasta fines de la década del 70, periodo en el cual la Corporación vendió buena parte de los viveros como consecuencia del traspaso de sus funciones a privados. Entonces, es posible constatar la existencia de planes pilotos de plagas –aún en 1977–, en los que la Corporación proyectó la realización de capacitaciones para la detección de plagas, pensando en su extensión a nivel nacional. Se señalaba sobre lo anterior: “En la IV región se inició un plan piloto de capacitación en materias fitosanitarias, que luego se extenderá a nivel nacional. El curso sobre control de plagas y manejo de pesticidas en viveros se desarrolló en Los Vilos y en el vivero forestal El Mollar”218.

215 216 217 218

Ibídem. Chile Forestal, “Insectos bajo la mira”, Santiago, CONAF, Marzo, 1976, P. 15 La Conaf, Santiago, CONAF, Mayo de 1974. P. 4 Chile Forestal, Suplemento, “Plan Piloto de Plaga”, Santiago, CONAF, Junio, 1977, P.19. 212

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Hasta fines de la década del 70, las acciones fitosanitarias llevadas a cabo por CONAF se desarrollaron dentro de estos lineamientos. Más tarde, a raíz de la mayor participación del sector forestal en la economía nacional, aumentó la preocupación del Estado y del sector privado por solucionar los posibles problemas de plagas y enfermedades de los bosques. Debido a ello, en 1978 se formuló el primer Programa de Control de Plagas y Enfermedades Forestales a nivel nacional, el que contempló el trabajo con cinco líneas básicas: prospecciones, estudios, extensión y divulgación, capacitación y control. Se definió el establecimiento de Encargados Regionales en Santiago y seis Encargados Regionales: uno para la IV-V-Región Metropolitana, uno para la VI Región, VII, VIII, IX y X Región; sin embargo, en la práctica solo se establecieron Encargados Regionales en la IV y V Región y en la Región Metropolitana219. Las regiones XI y XII eran atendidas, por otra parte, por el Instituto de la Patagonia, con el cual existía un convenio. En consonancia con la ideología neoliberal instaurada en el país como rectora del modelo político-económico predominante durante el régimen militar, este programa tuvo por objetivo fomentar la participación del sector privado en la protección fitosanitaria de los recursos forestales. Así se informó con respecto a los objetivos del mismo: “Este programa, que realiza la Corporación Nacional Forestal, tiene un rol destinado a fomentar la participación del sector privado en los programas de protección sanitaria en forma más directa, ya que la protección de recurso es una responsabilidad compartida. Este Programa en su primera etapa tiende a aumentar el interés del sector privado en estas disciplinas a través de la entrega de información que le permite determinar las proyecciones de la problemática de plagas y enfermedades existentes como de aquellas potencialidades”.220 219 220

Chile Forestal:Suplemento, Plan Piloto de Plagas, Santiago, CONAF, Junio, 1977, P.19.

Chile Forestal, “Sobre control de plagas y enfermedades forestales en CONAF. Primer Programa a nivel nacional”, Santiago, CONAF, Año 5, N°54, Marzo 1980, P. 15 213

CONAF: Su historia y rol en el desarrollo forestal y ambiental del país. 1972-2013

De acuerdo a lo anterior, durante la década de los 80, las actividades de la Corporación en materia de protección fitosanitaria se acotaron al fomento de acciones más bien preventivas, en conjunto con otros organismos, y al fomento de la participación de privados en acciones de control. De esta manera, se explica y fundamenta la creación en 1987 del Comité Nacional de Sanidad Forestal, a través del cual se buscó enfrentar de forma integrada el problema de plagas y enfermedades, mediante la coordinación de acciones entre empresas privadas, universidades y CONAF –oficiando la Corporación como coordinador general–. Sobre las acciones del Comité, Osvaldo Ramírez, Jefe de la Sección Protección Fitosanitaria de CONAF entre 1973 y 1992, señaló: “La importancia de este Comité radica en el hecho que constituye un medio a través del cual se aumenta la interacción entre el sector público y privado, incrementa la cooperación entre grupos de investigadores, además de enfrentar las plagas y enfermedades forestales en forma unida. Todo esto permite optimizar la utilización de recursos […] además de consolidar lo que algunos especialistas han definido como el triángulo “perfecto de participación”: el sector privado por una parte –a través de las empresas forestales–; el sector estatal como coordinador través de la Corporación Nacional Forestal, y el sector investigador –a través de las universidades e institutos de investigación–.” 221 Las acciones de CONAF no fueron especialmente intensas en este ámbito de trabajo ya que la responsabilidad legal de controlar la existencia de plagas consideradas en cuarentena, correspondía –y corresponde– al Servicio Agrícola y Ganadero (SAG). En este sentido, las acciones de la Corporación, por mandato, debían limitarse a la recomendación de actividades para el caso de enfermedades y plagas forestales. En efecto, la ley orgánica 221 Chile Forestal, “Un modelo de esfuerzo compartido”, Santiago, CONAF, Nº178, Noviembre 1990, P.14.

214

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que define las funciones del SAG indica que este Servicio tiene como potestades el control obligatorio de todas las plagas de carácter oficial222; en esta línea, a la Corporación le corresponde hacerse cargo de aquellas plagas que adquieren un carácter endémico. Por ejemplo, la aparición en el año 1985 en la localidad de Ensenada, X Región, de la polilla del brote (Rhyacionia buoliana; Lep. : Tortricidae), insecto que ataca a las plantaciones de Pinus radiata en toda su distribución, se mantuvo dentro de las acciones del SAG, en tanto su amenaza no se extendió a nivel nacional y sólo afectó a zonas acotadas del territorio. Sin embargo, iniciándose la década del 90, la polilla del brote se extendió a todo el territorio, lo que impactó gravemente al sector forestal. La irrupción y establecimiento de la polilla del brote en Chile produjo daños que se tradujeron en pérdidas sustantivas de volumen de madera223, una de las más altas que ha registrado el país por efecto de la acción de plagas en plantaciones de Pino radiata en Chile. De esta irrupción descontrolada, que estuvo más allá de las funciones del SAG, se hizo cargo CONAF desde el año 1991.Si bien CONAF no tenía como imperativo el control de las plagas, era la única institución que podía asumir dicha tarea, dada la naturaleza de las acciones de control biológico y el conocimiento necesario para el combate de enfermedades de naturaleza forestal, las que sólo pueden ser controladas con las mismas medidas que se le aplican al bosque. La oportunidad para que CONAF asumiera un rol fitosanitario estuvo relacionada con la ausencia de una normativa legal que regulara y delimitara las funciones e instituciones que debían cumplir ese rol cuando las plagas devienen endémicas. 222

Como plagas de carácter oficial se consideran aquellas que tienen consecuencias sobre la producción nacional, pero que, al mismo tiempo, se puedan erradicar o mantener sin expandir en un sólo lugar. 223

Se indica que en los dos predios que se vieron afectados por la plaga, las pérdidas llegaron a un 40%. CONAF, Control biológico de plagas forestales de importancia económica en Chile: El caso de los pequeños y medianos productores, Santiago, 2003, P.6 215

CONAF: Su historia y rol en el desarrollo forestal y ambiental del país. 1972-2013

El control de esta plaga se enfrentó, entonces, a través del “Manejo Integrado de Plagas”, basado en un concepto de tipo ecológico, consistente en restaurar los ecosistemas dañados a través de la reconstitución de las redes tróficas y ambientales para mantener a los organismos dañinos bajo un control natural.224 El objetivo de este programa –considerando el carácter endémico adquirido por la polilla del brote– fue la aplicación sincrónica de una serie de actividades para mantener el efecto de la plaga bajo el umbral de daño económico, principalmente a través de la aplicación de controladores biológicos. Para lograr el objetivo anterior, el rol de CONAF en la producción de biocontroladores fue –y es al año 2013– fundamental. Ahora, se debe indicar que en 1986 se había comenzado a trabajar con biocontroladores para controlar la polilla del brote, con la introducción en el país del himenóptero, parásito de larvas de origen europeo, Orgilus obscurator, con el fin de lograr su establecimiento en bosques de pino infestados por Polilla del brote.225 En los 90a, cuando esta plaga y sus efectos adquirieron alcances mayores, CONAF y los laboratorios fitosanitarios de las empresas forestales –en un trabajo conjunto–, introdujeron en Chile un parasitoide específico de R. buoliana, con lo cual se comenzó el mayor programa de control biológico realizado en el sector forestal, con resultados que permitieron disminuir paulatinamente el daño, alcanzándose el control total en la IX y X Regiones.226 La labor de CONAF en el control biológico de esta plaga, bajo el marco del rol subsidiario del Estado, fue relevante, ya que se encargó directamente 224

El objetivo básico es controlar el daño y no la erradicación del agente causal, buscando combinar e integrar las distintas herramientas de control disponibles. 225

También es posible indicar otros enemigos naturales de polilla del brote que actúan como controladores, entre ellos cabe destacar Venturia sp, (Himenóptero), que ha alcanzado niveles de parasitismo de hasta un 30%. Además de Coccigomimus fuscipes, Anacis rubripes y Neocryptopteris hypodyneri (Himenoptera) Incamya chilensis y Phoracera casanuevai (Diptera).

226

CONAF, Control biológico…, Op. Cit., P.7. 216

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de controlarla en los predios de medianos y pequeños propietarios que no tenían la solvencia económica para poder asumir la generación de sus propios biocontroladores. Dadas estas acciones, se puede afirmar que el rol de CONAF en el control de plagas y enfermedades forestales fue de suma relevancia para el desarrollo del sector forestal, en tanto difícilmente se pueden pensar soluciones efectivas a plagas de extensión nacional, sin contemplar su control de manera general en todo el territorio, incluyendo los predios de pequeños y medianos propietarios. En este sentido, si bien es cierto que el trabajo de control de plagas estuvo en parte bajo la responsabilidad de empresas privadas, es innegable que el Estado debe cumplir funciones en este ámbito si se evalúa el problema en términos de desarrollo país. En consecuencia el trabajo con pequeños y medianos propietarios fue –y deberá seguir siendo– fundamental. Al respecto se puntualizó: “por eso es que la CONAF entra en el tema de pequeños y medianos propietarios. Nosotros vamos llenando el mosaico para que todo el país esté libre de plagas, o al menos, que esté bajo el umbral de daño económico”.227 La experiencia obtenida en este trabajo permitió el desarrollo de subsecuentes programas de control biológico, que luego se aplicaron sobre plagas de importancia económica para las plantaciones forestales, tanto de Pinus radiata como de Eucalyptus spp.228 De esta forma es como en la década de los 90 la Corporación comenzó a realizar actividades de acción directa de control de plagas. Como parte de este mismo impulso se creó en el año 1994 el Centro de Investigaciones Entomológicas Forestales, en las cercanías de Chillán229: “El desafío es 227 228 229

Entrevista a Aida Baldini, realizada el 2 de abril 2013. CONAF, Control biológico…, Op. Cit., P.6.

Chile Forestal, “Inauguración de centro de investigaciones entomológicas en Chillán, para plagas forestales”, Santiago, CONAF, Nº 223, Diciembre 1994, P. 6. 217

CONAF: Su historia y rol en el desarrollo forestal y ambiental del país. 1972-2013

aumentar la calidad de los productos del bosque, aumentar la productividad, ayudar a pequeños propietarios”.230 Su creación respondió a la necesidad de contar con un mayor número de biocontroladores para proveer a pequeños y medianos propietarios. Por medio de la creación de este Centro, la Corporación asumió este rol en la producción de controladores para ser comercializados:“[En el Centro de Investigaciones Entomológicas] se han desarrollado programas de control de plagas a través de controladores biológicos, dando una respuesta económica, ambiental y social para las necesidades específicas de pequeños y medianos propietarios”.231 En este sentido, el rol de CONAF en la producción de biocontroladores para plagas a nivel nacional, especialmente para el aprovisionamiento a pequeños y medianos propietarios fue y es fundamental, siendo no menor el trabajo desplegado en la correcta producción de diversos parásitos para atacar las plagas de mayor importancia que afectan a las plantaciones existentes en el país, especialmente de Pino radiata y eucaliptus. Cinco programas de importancia, que merecen ser mencionados por sus potenciales efectos para las plantaciones forestales corresponden a: i) Control Integrado de la Polilla del Brote del Pino (1995); ii) Reproducción y establecimiento de Avetianella longoi, micro himenóptero parásito de huevos del taladrador del eucalipto, Phoracantha semipunctata (2000); iii) Reproducción y establecimiento de Psyllaephagus pilosus, parásito de Ctenarytaina eucalypti (2001); iv Reproducción y establecimiento de Anaphes nitens, parasitoide de huevos del gorgojo del eucaliptus (2006), y v) Producción de Deladenus siricidicola (2013). Como balance de algunos de estos programas, cabe mencionar, además de las altas cantidades de biocontroladores de O. Obscurator producidos por 230 231

Ibídem. CONAF, Control biológico…, Op. Cit.,P.6 218

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CONAF para proteger plantaciones de pequeños propietarios, el programa de control biológico para plantaciones de Eucaliptus, a partir del cual CONAF logró abastecer la totalidad de los requerimientos de pequeños propietarios de biocontroladores de C. eucalypti en el año 2002, logrando cubrir 5.895 hectáreas de plantaciones menores a 2 años de establecimiento. Asimismo figura la producción de A. longoi para el control de Phoracantha semipunctata, parásito con el que se logró cubrir un total de 9.466 hectáreas, equivalentes a un 2,6 % de la superficie forestadael año 2002; el aporte realizado por este programa de control biológico se enfocó directamente en los planes que CONAF diseñó para las zonas de menor calidad de suelo.Sobre estas tareas y su impacto se indicaba: “Es indiscutible que esto es el resultado de la suma de los programas de control biológico implementados por diversas instituciones, en la cual CONAF, cumplió con aportar a su implementación en los predios de pequeños propietarios”.232 Por otro lado, con la promulgación del Decreto Ley 701, modificado en el año 1998, se vio incrementada fuertemente la superficie forestada; no obstante, dadas las condiciones de marginalidad de algunos de los sitios que se forestaron así como problemas en la capacidad de gestión de estos propietarios, CONAF debió desarrollar un programa de apoyo para la mantención y mejoramiento del estado fitosanitario de estas plantaciones, basándose en prospecciones periódicas que permitiesen “la identificación oportuna de los diferentes agentes de daño y el control biológico y silvicultural de las plagas de mayor importancia económica, contribuyendo a la mantención del patrimonio fitosanitario forestal del país”.233 Este programa de apoyo se operacionalizó mediante los planes de manejo, en los cuales se exigieron algunos requerimientos básicos, tales como la liberación de biocontroladores en el caso de las plantaciones de Pino radiata, y la aplicación de boro en el caso de plantaciones de eucaliptus, entre otros. 232 233

CONAF, Control biológico…, Op. Cit., P.48. Ibídem., P.7 219

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En esa línea, CONAF se abocó también a la generación de material de capacitación, tanto para la detección como para el control de diversas plagas. Estudios, investigaciones, evaluaciones y manuales conformaron una profusa lista de documentos que han permitieron instalar los temas fitosanitarios, de manera transversal, en la práctica cotidiana de los ingenieros forestales. Al respecto, señala Aida Baldini: “CONAF tiene un papel súper fuerte en lo que es dar a conocer y capacitar al sector forestal en general por el tema forestal de las plagas. Nosotros tenemos muchos libros que se venden en librerías, hechos aquí por nosotros, más una serie de folletos que se sacan para mantener informados. En tema de prevención somos bastante fuertes […]Después de mucho pelear y mucho insistir que el tema no es del especialista de plagas, Cuenca Rio Las Minas. Reserva Forestal Magallanes. Abril de 1980.

220

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sino que es de todos, se internalizó el tema y hoy en día todos los ingenieros forestales que trabajan directamente en el bosque reconocen las plagas, saben qué es lo que hay que hacer. Hay una interacción mucho mayor, hace 20 años atrás, no […] Eso es un cambio de mentalidad, esto también tiene que ver con que el problema de plagas es una limitante para el sector forestal”.234 Por otra parte, CONAF también cumplió un rol fundamental a nivel latinoamericano. A través de la FAO, la Corporación colaboró en la formación de las áreas sanitarias en otros países, asesorando la implementación de las estructuras de trabajo necesarias por un lado, y, por otro, con la experticia en temas de controladores biológicos.

3.2.3. Protección de suelos: el trabajo en cuencas hidrográficas y desertificación Una de las funciones cumplidas por CONAF fue su activo trabajo en el manejo de cuencas y en la protección y recuperación de suelos degradados del país. Si bien este no fue el objetivo principal que persiguió CONAF como parte del quehacer de sus primeros años de gestión, de manera paulatina la Institución se fue haciendo cargo de la formulación de proyectos y de la ejecución de obras claves para la protección de cuencas hidrográficas y la recuperación de suelos erosionados. La tala de bosque nativo iniciada de manera extensiva desde la llegada de los españoles a Chile, en diversas zonas y con disímiles niveles de intensidad –ya sea para obtener madera para carbón, despejar terrenos para la agricultura o colonización–, produjo como consecuencia directa extensas zonas de suelos degradados y/o erosionados en todo el territorio chileno, 234

Entrevista a Aida Baldini, realizada el 2 de abril 2013. 221

CONAF: Su historia y rol en el desarrollo forestal y ambiental del país. 1972-2013

incluyendo varias cuencas hidrográficas. En pleno siglo XX la evaluación de la situación de los recursos naturales, específicamente del estado y potencialidad productiva del suelo, dio cuenta de su desgaste presentándose como un problema de urgente atención, generando efectos visibles en la calidad de vida de las personas, aumentando tanto la pobreza como la migración campo-ciudad. Como ya se ha indicado en capítulos anteriores, en diversos círculos de opinión del país se llamó la atención sobre estos problemas; documentos, libros y artículos los destacaron de manera recurrente. Por otra parte, en el ámbito internacional, especialmente desde las Naciones Unidas por medio de FAO, se promovió la formulación de programas y políticas de carácter público para detener la agudización de estos problemas. En este sentido, las políticas de plantaciones forestales, manejo de cuencas y de recuperación de suelos degradados aparecieron dentro de un mismo horizonte de tareas que debían ser abordadas desde el Estado y, ojalá, por un Servicio Forestal.235 El estado de erosión y de degradación del suelo en Chile hacia la segunda mitad del siglo XX y la existencia de impulsos internacionales para el desarrollo de programas, reformas y políticas para la modernización de América Latina constituyeron el marco propicio para que la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura, FAO, apoyara el desarrollo de políticas de plantaciones, la ejecución activa de acciones para el control de dunas, y la creación de una de las primeras iniciativas intergubernamentales destinadas al manejo de cuencas y/o trabajo con hoyas hidrográficas en el país. A principios de la década del 70 y en el momento de la fundación oficial de la Corporación Nacional Forestal en 1972, se contempló reunir en una sola institución la serie de acciones relacionadas directa e indirectamente con el ámbito forestal. Estas funciones, que acompañaron a CONAF prácticamente desde sus inicios, fueron parte de las actividades que sellaron 235

Véase Capitulo 2. 222

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su impronta institucional como organismo privado, pero con una orientación de carácter profundamente público que, en cuanto a tales, tuvieron como finalidad el bienestar y el interés común. Por tanto, al momento de reformarse los estatutos de COREF, y buscando subsanar la inexistencia de un Servicio Forestal y transitar a una Institución con atribuciones más amplias, se contempló de inmediato asignar como parte de las funciones a cumplir por parte de la futura Corporación Nacional Forestal, la protección de suelos y corrección de torrentes. En la sección que sigue se expondrán las acciones y trabajos realizados por CONAF para la recuperación y protección de suelos, específicamente en el ámbito de manejo de cuencas, control de dunas y la lucha en contra de la desertificación.

a. Cuencas: fase reactiva Las primeras obras que se realizaron en Chile en materia de corrección de torrentes en la década del 60 deben buena parte de sus resultados al apoyo brindado por FAO, que a partir de esa misma década se encontraba trabajando en torno a la necesidad de generar programas e introducir nuevas líneas de trabajo en América Latina y el Caribe para la corrección de torrentes y manejo de cuencas. En efecto, FAO fue la auspiciadora de la primera reunión sobre manejo de cuencas realizada en la región en el año 1970, en Argentina. En el caso particular de Chile, con anterioridad a la fundación de COREF y CONAF, existió una institucionalidad legal que otorgó un marco de trabajo para que el Estado realizase acciones para la conservación de suelos y manejo de cuencas. La Ley de Bosques de 1931 y el Decreto Supremo N° 2374 de 1937, reglamentaron la explotación de bosques en hoyas hidrográficas declaradas como forestales. Sin embargo, tales prohibiciones nunca se concretaron, ya que el Estado no tuvo la capacidad ejecutiva de controlar efectivamente la tala de bosques, quedando la protección de la erosión de cuencas hidrográficas como un tema pendiente. 223

CONAF: Su historia y rol en el desarrollo forestal y ambiental del país. 1972-2013

Trabajos hidrológicos. I Región. Enero de 1981.

En el marco del proyecto FAO-CHF-PNUD-FO-SA-CHI 66-526, recién en 1970 el Ministerio de Agricultura, a través de la COREF, creó la primera sección de Hidrología Forestal y de Corrección de Torrentes. Para el momento de la creación de la CONAF, en 1972, se volvió a declarar como uno de sus objetivos la elaboración de planes nacionales y regionales para la corrección de torrentes: “Elaboración de planes nacionales, y regionales en materia de prevención y combate de incendios, control de plagas, corrección de torrentes […]”236. Se proyectó, a partir de esto, iniciar un proceso de diagnóstico e implementación de proyectos en cuencas críticas y prioritarias para la corrección de torrentes, que incluyese principalmente actividades de forestación –acciones de restauración hidrológica forestal para la corrección de torrentes– y obras de protección de cuencas y cauces. Dentro de estas intenciones se ubicaron las acciones llevadas a cabo para prevenir el desborde del Río Las Minas en Punta Arenas, primer proyecto llevado a cabo por CONAF. La iniciativa original para contribuir a resol236 Chile, Notaría Demetrio Gutiérrez, Escritura Pública: Reforma de Estatutos Corporación Nacional Forestal, Antes COREF, 18 de diciembre, 1972, p.10

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ver este problema tuvo lugar en 1967, cuando la intendencia de Magallanes solicitó al Departamento Forestal del Ministerio de Agricultura que se incorporasen a la Reserva Forestal Magallanes, mediante expropiación, los terrenos particulares erosionados que limitaban con esa unidad.237 Sin embargo, el llamado para ejecutar acciones en tal sentido no se concretó sino hasta la aparición de CONAF, que en 1974, con la entonces Corporación de Magallanes y el apoyo de FAO y PNUD, dio inicio al Plan de Ordenación de la Cuenca del Río Las Minas. El plan contempló dos estrategias: por un lado, una dimensión legal-preventiva que consideraba incorporar terrenos particulares degradados al área de protección, clausurar sectores críticos, y el control y la vigilancia a través de puestos fijos y patrullaje por un puerto de guardabosques; y por otro, la corrección del cauce. Sin embargo, pese a estas intenciones preventivas iniciales, en un primero período la Corporación realizó acciones relacionadas con el cuidado de cuencas de manera reactiva. Así lo indica el ingeniero forestal Samuel Francke: “En esta etapa las actividades se desarrollaron de manera reactiva, había una inundación y se hacía el proyecto”.238 En este sentido, las labores principales de la Corporación abocadas a la forestación y a la activación económica del sector forestal, ocuparon la centralidad de las funciones realizadas por el organismo, mientras que las labores para el cuidado de cuencas fueron principalmente respuestas reactivas a eventos contingentes. El trabajo realmente realizado en la cuenca del Río Las Minas implicó la construcción de 51 diques de contención a lo largo del curso del río para la estabilización del lecho239. No existiendo un programa que en términos 237

La CONAF: el bosque, riqueza renovable, “Recuperar suelos fértiles: Tarea de la sección de hidrología”, Santiago, CONAF, Año 1, Nº 10, Octubre 1974. P.7.

238 239

Entrevista a Samuel Francke, realizada el 19 de Abril, 2013.

Luego del Plan de Ordenación de 1974 solo se siguieron efectuando labores de protección a cargo de los guardaparques de la Reserva Nacional Magallanes. En 1986 CONAF anexó a la Reserva Forestal de Magallanes 1.140 hectáreas, correspondientes a terrenos particulares erosionados que limitaban con el río, mediante compra directa financiada con recursos pro225

CONAF: Su historia y rol en el desarrollo forestal y ambiental del país. 1972-2013

generales delineara los trabajos de manera nacional y preventiva, en el período comprendido entre la fundación de la Corporación y el fin del régimen militar, CONAF se dedicó, en lo principal, a solucionar reactivamente problemas de deslizamiento de tierras y erosión del suelo por efecto del agua. Junto con las obras ejecutadas en 1975 en el Río Las Minas, en la XII región, otros proyectos emblemáticos fueron realizados en el Río Divisadero, XI región en 1977; el Río San José, I región en 1979; las obras realizadas en el sector de La Ligua en 1983, V región, y en el Río Mapocho, Región Metropolitana, en 1984. Al igual que para las acciones realizadas en el Río Las Minas, para el Río Divisadero se planeó la realización del proyecto en conjunto con la colaboración del PNUD y FAO, y con él se buscó restablecer el equilibrio en el sistema agua-suelo-vegetación. La intervención en el Río San José en 1979 fue realizada para evitar futuras inundaciones en el valle de Azapa y consistió en trabajos de forestación de carácter experimental–demostrativo en el sector de la precordillera y el altiplano, para determinar la factibilidad de técnicas y especies apropiadas para la zona.240 Todos estos proyectos se ejecutaron luego que los ríos mostraran signos de ser una amenaza para localidades aledañas. Siguiendo esta línea, se anunciaron las obras en el Río Divisadero: “Después del temporal del año [sic] 1966, la Corporación Nacional Forestal comenzó a tomar medidas para evitar futuras emergencias. Tras la realización de un plan de reforestación, en una superficie de 400 hectáreas sobre el cerro Divisadero, se llegó a la decisión definitiva”241. Asimismo, se declaró acerca de la necesidad de generar obras para evitar crecidas amenazantes en el río pios de CONAF. Además se realizó un plan de reforestación de la cuenca, que involucró la plantación de 40 hectáreas de especies exóticas. 240

Chile Forestal, “No más inundaciones en el valle de Azapa, Arica”, Santiago, CONAF, Año 5, N°48, Septiembre 1979, P. 12.

241

Chile Forestal, “Corrección de torrentes se hace realidad en la XI”, Santiago, CONAF, Año 3, N°27, Noviembre 1977, P.10. 226

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Mapocho: “[se debe] proteger las orillas del cauce, en comparación con 1981 cuando se produjeron los desbordes conocidos”242. En la década del 80 se realizaron esfuerzos para reactivar el antiguo programa de Hidrología Forestal y Corrección de Torrentes, para lo cual se esperaba elaborar un Programa de Manejo de Cuencas en cada una de las regiones en donde se desarrollaran programas de trabajo243; sin embargo, la línea de acción de la Corporación se mantuvo en su curso anterior, es decir, reactivo. En la misma década importantes obras se realizaron en la cuenca del Río Mapocho y también en el sector de La Ligua. En el río Mapocho las intervenciones comenzaron a gestarse desde el año 1982 a propósito de las reiteradas subidas del río; en ellas destaca la colaboración de expertos japoneses. Frente a esta situación, el gobierno central se apoyó en la rápida capacidad de reacción y ejecución de CONAF para trabajar en la contención del cauce del río por medio de gaviones. Ya para 1986 se había logrado 242

Chile Forestal,” Red Latinoamericana de Manejo de Cuencas”, Santiago, CONAF, Año N°100, Enero 1984, P.14. 243

Esto en el marco del primer encuentro de Trabajo del Programa de Manejo de Cuencas de CONAF realizado en 1981, reunión en donde se expuso como objetivo el desarrollo de un programa nacional de cuencas.

Control de Carcavas.

227

CONAF: Su historia y rol en el desarrollo forestal y ambiental del país. 1972-2013

la coordinación de diversos trabajos para el control de posibles crecidas y deslizamientos de tierra en la cuenca del río capitalino. Durante el año 1983 se ejecutó el proyecto de “Protección y Rehabilitación Ecológica en la ciudad de La Ligua”, con el fin de restablecer el equilibrio de agua-suelo-vegetación y evitar el arrastre de sedimentos desde las partes altas aledañas al pueblo. Cabe indicar que la implementación del proyecto contaba con la participación directa de los habitantes del sector: “los trabajos comenzaron en 1983 en una subcuenca piloto de 14 hectáreas, los habitantes del sector, a quienes la degradación afectaba directamente, se vieron beneficiados con el proyecto, convirtiéndose en partidarios y contribuyendo, al mismo tiempo, a la protección de las obras y de las plantaciones”.244 Las labores realizadas durante este período destacan por su carácter práctico y por los beneficios de carácter nacional y local que aportaron. Así se indicó con respecto a la primera intervención que realizó CONAF en la corrección de torrentes en el Río Las Minas, en Punta Arenas: “la destrucción del recurso forestal en el país ha traído como consecuencia gigantescas pérdidas que la nación debe afrontar de inmediato para evitar males mayores; lamentablemente, ya de algunas características irreparables”245. En este mismo proyecto se hacía referencia, además, a los beneficios generados para la comunidad: “la cuenca del Río Las Minas se ha visto seriamente deteriorada, al ser eliminada gran parte de la cubierta vegetal arbórea, quedando el suelo expuesto a la acción erosiva del agua. Y es así como se están produciendo constantemente deslizamientos de tierra, poniendo en peligro a los habitantes de Punta Arenas”246. A principios de la década del 80 se declara también la importancia del manejo de cuencas para la conservación de recursos renovables que permitiesen el desarrollo de actividades productivas en el país, “De manera que desarrollando acciones efectivas en el manejo adecuado del suelo, en términos de la cobertura vegetal, debe 244 Chile Forestal, “Fin a la degradación ecológica en la Ligua.”, Santiago, CONAF, Año 10, N°122, Noviembre 1985, P. 23 245 246

Chile Forestal, Santiago, CONAF, Año 2, Nº 14, Febrero 1975, p.7. ¿Qué pasa con esto? Ibídem. 228

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obtenerse influencia directa y beneficiosa en la conservación de los recursos, asegurando un desarrollo armónico de las actividades productivas”247. El sentido y naturaleza pública atribuida a estas acciones, no se verá modificado luego del golpe de Estado pese al cambio del rol estatal que lentamente se fue instalando a partir de las doctrinas que potenciaron su rol subsidiario. Desde fines de la década del 70 –cuando ya se había comenzado a preparar el camino para la reducción de funciones y tareas públicas a su mínima expresión– es posible visualizar los términos bajo los cuales se expresaron las acciones de CONAF en el manejo de cuencas: “Las faenas de reforestación y forestación quedan en manos del sector privado y la Corporación Nacional Forestal será la encargada solo de aquellos sectores en que el particular no tiene interés y que es perentorio intervenir por motivos de protección de cuencas y erosión de suelos, principalmente”248. De esta manera, las problemáticas relacionadas con el ámbito de trabajo de CONAF que no interesaban a los privados, pasaron a ser uno de los espacios en donde se situó el carácter especialmente público –y no subsidiario– de las funciones de la Corporación Nacional Forestal. Sin embargo, es interesante visualizar como en los años 80 se sostuvo, con agudeza, que estas labores aún mantenidas por la Corporación no contradecían el nuevo sistema político que se implementaba en el país. Así, en el Primer Encuentro de Trabajo del Programa de Manejo de Cuencas de CONAF, realizado en Octubre de 1981, se destacó la importancia del rol de la Corporación en el manejo y conservación de recursos naturales; no obstante, se recalcaba que todo ello era concordante con el principio de subsidiariedad: “Por lo anterior y considerando que las cuencas hidrográficas comprenden unidades naturales básicas para el manejo de 247

Primer encuentro del programa de manejo de cuencas Chile Forestal, año 7, n°73, octubre 1981. p.9

248

Chile Forestal: Suplemento, “Informe final sobre plantaciones”, Santiago, CONAF, Año 4, N° 43, Abril, 1978, P. 3. 229

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recursos naturales renovables –patrimonio natural del país–, quedó en claro que el Estado, en representación del bien común debe participar a nivel indicativo en su conservación y manejo, llegando a intervenir directamente en sectores críticos de protección sobre la base de principios de subsidiariedad. En cambio en los casos de catástrofe, se consideró que compete al campo de seguridad nacional atender y prevenir la ocurrencia de tales fenómenos”.249 Si bien el curso y desarrollo de las acciones que CONAF llevó a cabo este primer período no estuvieron dentro de una política o programa nacional para abordar el tema, estas iniciativas sí sirvieron, en cambio, como plataformas de experiencia para la aplicación técnica de trabajos por parte de los trabajadores y profesionales de la Corporación. Ello se resaltó en Agosto de 1982: “Los especialistas que hasta hace pocos años tenían solo experiencia teórica, hoy tienen experiencia práctica que ha tenido resultados positivos […]”250. A partir de 1990 se marcó un cambio en la trayectoria de los programas de intervención de suelos y manejo de cuencas hasta ese momento guiados por CONAF. Desde esa fecha en adelante, se comenzó a preparar la ejecución de diversos planes en alianza con instituciones internacionales que tendrán como resultado interesantes intervenciones y la generación de modelos de trabajo con cuencas.

b. Recuperación de suelos: Control de dunas La respuesta a la erosión de suelos y a la presencia de dunas, aunque eran situaciones ya trabajadas en algunos periodos durante la primera mitad del siglo XX –especialmente luego del trabajo de Federico Albert–, 249

Chile Forestal , “Primer encuentro del programa de manejo de cuencas”, Santiago, CONAF, Año 7, N°73, Octubre 1981, P.9. 250

Chile Forestal, Santiago, CONAF, Año 7, N°83, Agosto 1982 230

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sólo será reunida en un único organismo del Estado con la creación de la Corporación Nacional Forestal. Junto con el trabajo de forestación que se le encomendó realizar desde sus inicios, CONAF además identificó en las brutales consecuencias de la deforestación sufrida por el territorio nacional una tarea a la que no podía sino responder. En efecto, el control de dunas fue uno de los primeros trabajos que formó parte de las actividades de la Corporación de Reforestación (con posterioridad se agregaron las tareas de producción, servicios forestales, desarrollo social, hasta que sobrepasó las tareas propias que dieron origen a su creación)251. Poco tiempo después de crearse la COREF, ésta amplió su radio de acción a las provincias de Ñuble, Arauco, Cautín y Valdivia, agregando así una nueva tarea: el control de dunas. El primer lugar donde se realizaron actividades por parte de COREF fue en la comuna de Cañete, en donde se controló una superficie de 3.500 hectáreas cubiertas de dunas.252 El trabajo realizado adquirió forma en la ejecución de una serie de programas específicos por localidad para el control de dunas, que se fue expandiendo paulatinamente a otras zonas. Luego del golpe de Estado, y del proceso de incertidumbre política que le siguió, especialmente con respecto a las funciones y directrices a seguir por los organismos públicos, las atribuciones de CONAF con respecto a la recuperación de suelos se mantuvieron sin grandes modificaciones hasta fines de la década del 70, continuándose con la ejecución de programas para la recuperación de suelos, especialmente de dunas. En efecto, en mayo de 1974 se proyectó la expansión del trabajo a Los Vilos, Ovalle, Huasco, 251

Chile Forestal, “Breve síntesis de la creación de CONAF”, Santiago, CONAF, Año I, N°5, Mayo 1974, P.3

252 Cabe mencionar que con anterioridad, se había realizado un primer programa de control de dunas el “Proyecto Arauco” desde 1965. Chile Forestal, Santiago, CONAF, Año 2, Nº 13, Enero 1975, P. 8. En Mayo de 1974, el Chile Forestal de la época rescataba el Proyecto de Control de Dunas realizado en Arauco –desde 1965–, gracias al cual se habían recuperado “siete mil hectáreas que, de otra forma, estarían pérdidas”.

231

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Ritoque, Topocalma, Pichilemu, Llico y Maullín, todas localidades contempladas en el marco de un Programa de control de dunas a nivel nacional. Este Programa se diseñó en conformidad al Decreto Ley N°701 que declaraba como terrenos aptos para la forestación todas las zonas con “dunas y parajes pantanosos y salobres”253. Se consideró como parte de las funciones del sector forestal, la necesaria protección y recuperación de suelos, actividad de la cual además debía hacerse cargo el Estado. Así, en 1974, Augusto Pinochet en su Mensaje a la Nación explicitaba que: “Las funciones del sector forestal están destinadas al incremento, conservación y explotación racional de los suelos y recursos forestales del país, tendientes a la obtención de abastecimientos de la industria instalada, a la creación de polos de futuro desarrollo industrial y forestal, como parte de un desarrollo rural integral, a la protección de suelos, fuentes y recursos de agua, y a proporcionar a toda la comunidad y al turismo áreas de conservación de flora y fauna y centros naturales de esparcimiento y recreación”254. En el período se elaboraron diversos programas de control de dunas; ejemplos de ello son el trabajo planificado y ejecutado en las dunas en el sector de Topocalma, localidad ubicada al sur de la provincia de San Antonio en el año 1974; la ejecución de un Programa de Control de Dunas en la VIII región; el trabajo en las dunas de Punta Catalina en Punta Arenas y para control de la erosión en la Reserva Forestal Lago Peñuelas, ambos en 1976. El programa para la recuperación de suelo cubierto de dunas en la locali-

253 254

Decreto Ley 701, 24 octubre 1974. Artículo 3°, Punto b4.

Chile Forestal, “Pinochet define la política forestal para el país, el 11 de Septiembre de 1974 en su Mensaje a la Nación”,Santiago, CONAF, Año 2, Nº 14, Febrero 1975, p.1. 232

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dad de Topocalma, es uno de los proyectos emblemáticos ejecutados entre 1974 y 1975, especialmente porque reflejó el férreo espíritu de servicio y entusiasmo que caracterizó la labor de los primeros profesionales y trabajadores que sacaron adelante la misión de la primera institución forestal pública del país. Topocalma era una importante área agrícola que se veía amenazada por la existencia de dunas, “el viento sur reinante en la zona indicaba que era urgente llevar a cabo un programa así”255. El esforzado trabajo realizado en Topocalma en “el Área de San Antonio partió prácticamente de cero, hace cosa de 24 meses. El entusiasmo de Gaete y Francisco Liberona se vio coronado cuando pudieron obtener donaciones superiores a los 25 millones de escudos por parte de particulares, en lampazos, charlata de eucaliptus y hasta 3 mil postes para cercos”256. Por otro lado, las labores para el control de dunas en Punta Catalina, en la región de Magallanes, estuvieron animadas por el influjo del trabajo a pulso de trabajadores de la Corporación, que se hicieron efectivamente presentes en el lugar para evitar el avance de las dunas en la zona. Estas fueron detectadas por el SAG e informadas a CONAF, que asumió la ejecución de un programa para hacer frente a la situación. “La gran tarea se inició en 1976 con un equipo integrado por doce personas, quienes en la primera etapa de trabajo controlaron en siembras setenta hectáreas y con trasplante de esquejes en otras diez hectáreas”257. Un pie de foto que acompaña la relación de una noticia al respecto en 1977 informó acerca de duras condiciones de trabajo para los funcionarios: “El personal de CONAF, que debe soportar bajísimas temperaturas para atacar las dunas, utiliza un vestuario apropiado para combatir el frío inclemente de Tierra 255

Chile Forestal, “Proyecto Santiago andino de reforestación de la provincia de Santiago”, Santiago, CONAF, Año 2, Nº15, Marzo 1975, P.6.

256 257

Ibídem.

Chile Forestal: Suplemento, “A 12 grados bajo cero la CONAF contiene el avance de dunas magallánicas”, Santiago, CONAF, Año 2, Nº27, Noviembre, 1977 p.18. 233

CONAF: Su historia y rol en el desarrollo forestal y ambiental del país. 1972-2013

del Fuego”258. En Julio de 1976 se anunciaron trabajos para el control de la erosión en la Reserva Forestal Lago Peñuelas: “Los suelos de nuestro país se ven enfrentados al problema de la erosión. En el caso de la Reserva Forestal del Lago Peñuelas […] la mayoría de los terrenos con cierta pendiente están erosionados”259. Las actividades ejecutadas en este lugar dieron cuenta de las características del trabajo realizado en estos primeros años por CONAF, labor centrada en la experimentación de técnicas efectivas para la recuperación de suelos. De hecho, en Peñuelas, zona afectada por profundas cárcavas, se realizó la primera intervención pública al respecto: “El control de cárcavas es una labor que no se ha realizado en ninguna zona del país, a pesar del grave problema que éstas representaban […] Lo que se hizo en Peñuelas fue experimentar qué método era más efectivo para el control de cárcavas, se aplicaron dos métodos en la zona […]”260. A fines de la década de 1970, sin embargo, las nuevas funciones proyectadas para el Estado en el marco de la implementación de su rol subsidiario, dieron pie a un leve pero sugerente cambio en la labor de la Corporación en este ámbito. Si hasta ese momento CONAF y sus trabajadores se habían encargado y desplegado en el territorio para controlar el avance de las dunas, desde 1978 en adelante se focalizó en erigirse como una instancia de gestión técnica. Se precisaba sobre esto que “otras importantes labores basadas en proyectos solicitados y financiados por las autoridades regionales”261; por ejemplo, el control de dunas: 258 259

Ibídem.

Chile Forestal,” Luchando contra la erosión programa en Peñuelas”, Santiago, CONAF, Año 1, Nº 10, Julio 1976, P.6. 260 261

Ibídem. Chile Forestal, “En la VII región se hacen efectivas las nuevas funciones de la CONAF”, 234

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“hay 17.000 hectáreas cubiertas por arena en Chanco, Llico y Junquillar […] En casos como éste la CONAF elabora los proyectos y una vez aprobados, encarga su ejecución a empresas contratistas. CONAF, en cierta medida, actúa como ente de administración técnica, cuidando la correcta ejecución de las obras o trabajos.”262 Entonces, la existencia de un nuevo tipo de Estado, promotor fundamental de la actividad privada, supuso para CONAF la delegación de su actividad directa de ejecución de control de dunas. En efecto, en 1980 se anunciaba el estudio del traspaso al sector privado de vastas extensiones de dunas, hasta ese momento en poder del Ministerio de Bienes Nacionales.263 “Existen en Chile 10.000 hectáreas de dunas ubicadas desde la IV a la X regiones, la mayoría de las cuales son estatales”264. En este contexto, se declaró el naciente interés del sector privado por estas tierras, luego de la nueva política forestal, que contemplaba la bonificación por parte del Estado de los trabajos de estabilización y plantación de dunas: “los empresarios han manifestado un abierto interés por las dunas, por lo que CONAF propondrá un sistema de traspaso de ellas desde el sector estatal al sector privado”265. En este marco destaca el diseño de una iniciativa particular, la estabilización de dunas mediante forestación en Junquillar, en el litoral de la VII región. Para lograr la estabilización de 330 hectáreas de terreno en estado crítico, CONAF formuló un proyecto de control de dunas para que fuera ejecutado por contratistas particulares. Los trabajos se efectuaron “en los predios particulares Quivolgo y Bellavista medianSantiago, CONAF,Año 3, N°36, Agosto 1978, P. 13 262 263

Ibídem.

En Junio de 1980 se crea el Ministerio de Bienes Nacionales, anterior Ministerio de Tierras y Colonización.

264

¿Qué otro impulso regional alienta CONAF? El control de cuencas hidrográficas, vital para el regadío de la zona. Se trata de evitar que los sedimentos –responde Soto– que llegan a los embalses cubren con piedras y restos vegetales las cuencas, quedando los tranques con menos capacidad… Chile Forestal: Suplemento, Año 3, Nº27, Noviembre 1977, P.10

265 Chile Forestal, “Ante creciente interés, traspaso de dunas al sector privado”, Santiago, CONAF, Año 5, N°60, Septiembre 1980, P.17

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te la suscripción de un comodato a 10 años, entre los propietarios y CONAF”266. De esta forma, el trabajo directo de CONAF con el control de dunas fue traspasado al sector privado. Un convenio de colaboración recíproca relativo a la fertilización de plantaciones forestales, firmado entre CONAF IV Región y la Sociedad Química y Minera de Chile, SOQUIMICH, en el año 1982, vuelve a dar cuenta de ello. El programa contempló trabajar como parte de sus líneas de investigación “el control de dunas con Ammophyla arenaria y la implantación de Atriplex como arbusto forrajero […]267”. Más tarde, durante la grave crisis económica que afectó severamente al país entre 1982 y 1985, la forestación en dunas volvió a recaer en CONAF como parte de las actividades realizadas por los programas de empleo desarrollados en la institución para paliar la crisis, “pero no sólo en propiedades particulares se efectuaron labores de plantación, ya que además un total de 27 unidades fiscales, tanto de CONAF como de otras instituciones del Estado, se vio favorecido con este PEFOR. Hasta el cierre de esta edición, se han plantado o sembrado, un total de 20.028 hectáreas y estabilizado 1.850 hectáreas de dunas”268. Es pertinente puntualizar, por otra parte, que CONAF no renunció completamente a su función como ente director en la promoción de actividades para la protección y recuperación de suelos. En el caso específico del trabajo en las dunas de Junquillar, los trabajadores de la Corporación precisaron que el costo por estabilización de dunas en la zona era tan alto, 266

Chile Forestal, “Combaten las dunas de junquillar”, Santiago, CONAF, Año 10, N°132, Octubre 1986, p. 19.

267

Chile Forestal,” CONAF Y SOQUIMICH firmaron convenio”, Santiago, CONAF, Año 8, N°85, Octubre 1982, p.19

268 Chile Forestal, “Corrección de torrentes se hace realidad en la XI”,Santiago, CONAF, Año 3, N°27, Noviembre 1977. P.10

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que difícilmente los propietarios de las tierras afectadas podrían haber afrontado dicha situación; entonces “el Estado asumiendo su rol subsidiario, financia los tres primeros años de ejecución del proyecto”269, concluido este período, se proyectaba que el Estado recaudase el dinero de las bonificaciones –a entregarse tres años después de iniciado el proyecto– y conformara con él un fondo que “permita continuar con las actividades en los años posteriores”270. De alguna manera, esta tarea todavía implicó una activa responsabilidad de la Corporación e inyección de recursos públicos para la forestación de dunas, dada la naturaleza de las actividades que éstas demandaron las dunas en las distintas zonas y las características de los propietarios. En este sentido, las tareas y el diseño de trabajo realizado por los profesionales de CONAF –en este caso particular–, de algún modo, exhibieron como impronta la promoción del bienestar social por sobre la subsidiariedad directa a privados. Por otro lado, en el mismo ámbito de la recuperación y protección de suelos, destacan las labores desarrolladas CONAF para combatir la desertificación. Este concepto, aparecido y acuñado recién en 1977, luego de la Primera Conferencia de las Naciones Unidas sobre la Desertificación en Kenia, planteó la identificación precisa de un nuevo problema socioambiental relacionado con la erosión. En Chile lentamente se comenzó a trabajar en torno a esta problemática, siendo CONAF el organismo nacional que asumió su resolución, en especial a partir de la década del 80. En este período CONAF, en conjunto con otros organismos del Estado, comenzó a abordar el combate la extrema pobreza que afectaba a la IV región producto de un acusado proceso de desertificación de los suelos de la zona. Diversos organismos de la época abordaron la realización de ensayos y programas de investigación orientados a buscar nuevas alternativas de desarrollo socio-económico para esta población. En ese marco, CONAF 269 270

Chile Forestal, “Combaten las...”, Op. Cit. p.21. Ibídem. 237

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emprendió una serie de acciones, tanto individualmente como de manera conjunta con otros organismos, que conformaron un verdadero “Plan de Acción para combatir la Desertificación”: “Algunas de estas actividades se realizan en forma directa y otras a través de convenios con otros organismos, tratando de mancomunar e interrelacionar esfuerzos”271. Aquí se insertó, por ejemplo, el Proyecto CONAF/PNUD/FAO de Investigación y Desarrollo de Áreas Silvestres en Zonas Áridas y Semiáridas, mencionado anteriormente. Será en la década del 90 cuando la lucha contra la desertificación, liderada por CONAF, adquiere el tono de una labor de carácter nacional al alero de la FAO y el PNUMA.

c. Manejo de cuencas, proyectos internacionales y trabajos contra la desertificación. 1990-2013 Desde 1990 en adelante el manejo de cuencas presentó un cambio en el enfoque directriz para las acciones de corrección de torrentes. En efecto, las anteriores obras ejecutadas se centraron en la noción de corrección del curso de los ríos, realizándose obras específicas para evitar la acentuación de procesos erosivos o de deslizamientos de tierra. Las orientaciones asociadas al cambio político de 1990 implicaron –como se ha mencionado en otros apartados– la reformulación de programas, políticas y algunos de los fundamentos bajo los cuales operaban los diversos organismos del Estado, a lo menos en el plano teórico; un ejemplo claro de ello fue la formulación del Plan de Acción Forestal para Chile entre 1991 y 1994. En el caso del manejo de cuencas, el cambio de régimen político trajo consigo la ampliación del concepto de cuencas, según el impulso de influencias provenientes del ámbito internacional –especialmente desde FAO–, pasando a hablarse más específicamente de manejo integral de cuencas hidrográficas, entendiéndose “actualmente a la cuenca hidrográfica, en lo que respecta a su de271

Chile Forestal, “La lucha contra el desierto en la IV región”, Santiago, CONAF, Año 10, N°127, Abril 1986, P.24 238

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finición espacial y funcional, como la unidad geopolítica y socioeconómica más apropiada y racional para el desarrollo integrado de los recursos de tierras y aguas asociados a la vegetación y en conjunto con los usuarios de nivel local y regional”272. Ello supuso, como lineamiento, trabajar con un “conjunto de esfuerzos tendientes a identificar, aplicar opciones técnicas, socioeconómicas, legales, que establecen una solución a la problemática causada por el deterioro y mal uso de los recursos naturales renovables en cuencas hidrográficas, para lograr un mejor desarrollo de la sociedad humana inserta en ella y en la calidad de vida de su población”273. En el año 1990 se realizó en la ciudad de Concepción el 1er Congreso Iberoamericano de Manejo Integrado de Cuencas Hidrográficas patrocinado por FAO, el Ministerio de Agricultura de Chile, CONAF y la Universidad de Concepción. En el Encuentro se dieron cita alrededor de 700 especialistas de las regiones de América Latina, El Caribe y España. El Congreso contó además con el apoyo de CEPAL, el Banco Mundial, UNESCO, BID, OEA, CATIE y el Servicio Forestal de Estados Unidos. La reformulación de los alcances del manejo de cuencas propició el desarrollo de diversos proyectos e inclusive planes de carácter nacional durante esta década. La elaboración de la mayor parte de estos programas contó con el apoyo financiero de organismos e instituciones de carácter internacional, preocupados por la ejecución de trabajos de manejo integral de cuencas como medio de fomento al desarrollo de zonas rurales. Dentro de estos planes impulsados desde el ámbito internacional destaca el Proyecto BID-Cuencas, el Proyecto CONAF-JICA y el Convenio entre CONAF y la DF-ID para el desarrollo del SHETRAN. Todos ellos tuvieron

272

Ministerio de Planificación y Cooperación, Cuencas hidrográficas en Chile: diagnósticos y proyectos, Santiago, Ministerio de Planificación y Cooperación, 1998. p.9. 273

Francke, Samuel, Situación del Manejo…, Op. Cit., P.7 239

CONAF: Su historia y rol en el desarrollo forestal y ambiental del país. 1972-2013

un rol fundamental en la modernización, desarrollo e incorporación del enfoque de la sustentabilidad en los trabajos realizados por CONAF, y una especial preocupación por sacar adelante “regiones deprimidas social y ambientalmente”274. Destacada también fue la participación de la Institución en el proyecto conjunto BID-Cuencas (BID/CONAF/DGA) entre 1990 y 1995, en donde se trabajó en la formulación de proyectos de manejo de cuencas hidrográficas en conjunto con la Dirección General de Aguas (DGA). En 1991 se informó así respecto de los objetivos del proyecto: “Un préstamo de US$ 2,5 millones aportará el BID, durante el próximo cuadrienio, para materializar el manejo de cuencas hidrográficas en el país. […] Los trabajos consistirán en la repoblación de plantaciones de bosque nativo y otras especies, control de dunas y capacitación de los habitantes para posterior cuidado de las obras”275. Las cuencas elegidas para la aplicación del programa fueron, en principio, las de los ríos: San José, Maipo-Mapocho, Aconcagua y Estero Marga Marga, Maule, Imperial y Las Minas, elaborándose, para cada uno de éstos, estudios diagnósticos y posibles planes de ordenamiento. Si bien es cierto que no se lograron realizar todos los trabajos proyectados con el préstamo del Banco Interamericano de Desarrollo, como es el caso de las obras para el Río Las Minas, cabe destacar el impulso de la oficina regional de CONAF, la que canalizó todo su esfuerzo para sacar adelante un nuevo proyecto de trabajo en la cuenca del río: “[…] pero en 1994 surge como la gran solución la posibilidad de obtener financiamiento a través de un crédito internacional, el Proyecto BID-Cuencas. Nuestra cuenca fue preseleccionada; junto a la DGA se trabaja más que nunca; se planifican actividades en el corto, mediano y largo plazo; en el plano forestal 274 275

e hidrológico, se idea un proyecto integral; se hace mucho “loMinisterio de Planificación y Cooperación, Op. Cit. P. 8.

Chile Forestal, “Manejo de Cuencas Hidrográficas”, Santiago, CONAF, N° 184, Junio 1991, p.15. 240

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bby”, nos ilusionamos y, al final, después de 2 largos años de trabajo, el proyecto no resulta y como otras tantas veces ha ocurrido, todo este esfuerzo permanece a la espera, en una serie de documentos y carpetas y archivos casi en el olvido […] Mientras tanto, seguimos en espera de que aparezca una posibilidad de financiar los proyectos que, se supone, solucionarían totalmente o en gran medidalos problemas que se producen con las crecidas del Río Las Minas, de las cuales sóloparecemos acordarnos cuando ocurren. Después nos olvidamos de ellas hasta la siguiente vez […]. 276 Por otro lado, también fue relevante el desarrollo del proyecto CONAF-JICA “Control de Erosión y Forestación en Cuencas Hidrográficas de la Zona Semiárida de Chile”, iniciativa financiada por la Asociación de Cooperación Internacional de Japón (JICA) y que se extendió entre 1993 y 1999. La realización de este proyecto se planteó como respuesta a la necesidad de actuar ante la gravedad de procesos erosivos “que requiere emprender acciones concretas en zonas semiáridas afectadas por severas intervenciones humanas, donde se presenta erosión de cárcavas, proceso erosivo en su máxima expresión277” , para lo que se solicitó la colaboración del gobierno de Japón. Fue diseñado el programa, con el apoyo técnico y financiamiento de JICA, y se proyectó la aplicación de planes de trabajo en tres zonas: sector secano costero severamente erosionado de Alto Loica, en San Pedro de Melipilla; en la zona Precordillerana de Yerba Loca, en Lo Barnechea, Región Metropolitana, y en el sector de Las Cañas en Illapel, IV Región. En 1998 JICA evaluó el proyecto y la posibilidad de su extensión, subrayando el exitoso desarrollo de modelos de manejo integral de micro-cuencas: “El proyecto ha resultado altamente exitoso, al desarrollar un modelo de manejo integral de microcuencas susceptible de ser transferido a

276 277

Chile Forestal, “La amenaza fantasma”, Santiago, CONAF, Nº 274, Agosto 1999, P. 26.

Chile Forestal, “Manejo integral de Cuencas”, Santiago, CONAF, Nº246, Enero-Febrero 1997, P. 18. 241

CONAF: Su historia y rol en el desarrollo forestal y ambiental del país. 1972-2013

otras regiones del país, permitiendo no solo abordar el control de erosión, sino también mitigando la sequía, combatiendo la desertificación, enfrentando las inundaciones, y contribuyendo a alcanzar una producción sostenible”278. Sobre lo mismo abundó Kazuo Tsuruta, líder de la misión JICA en el país: “En estos seis años de proyecto se ha realizado un trabajo enorme de aplicación de obras, instalaciones y aparatos de medición […]279”. Finalmente el proyecto CONAF-JICA se extendió por dos años, bajo la modalidad de apoyo de expertos “para mantener lo realizado”. Luego del término del proyecto, CONAF continuó trabajando en conjunto con la JICA, realizando anualmente cursos internacionales de capacitación – en especial a nivel latinoamericano– para el manejo integral de cuencas junto a la organización japonesa, para lo cual se suscribió un acuerdo entre la AGCI y Japón; este programa realizó tres ciclos de cursos. Por otra parte, desde 1994 –y hasta fines de la década–, en el marco del convenio entre los Gobiernos de Chile y Gran Bretaña, a través del DF-ID280, se realizó el proyecto “Manejo de Cuencas Hidrográficas en Chile: Aplicación y Desarrollo del Sistema Hidrológico Europeo (SHE) a problemas de erosión e inundaciones en Cuencas Vulnerables de Chile”, que consistió en un plan de transferencia tecnológica a CONAF desde el sistema de modelación hidrológico europeo y transporte de sedimentos (SHETRAN), por medio de la Universidad de Newcastle Upon Tyne y el Instituto de Hidrología. El modelo se aplicó en tres cuencas experimentales a nivel regional, entre 1996 y el 2001. A fines de esa década, y cambiando el curso de las acciones realizadas hasta esa fecha al alero del impulso internacional, la Ley N° 19.561 de Fomento Forestal de 1998, que modificó el D.L. 701, de 1974, abrió el camino 278

Chile Forestal, “Misión de la agencia forestal japonesa visitó el país para chequear en terreno avances de iniciativa: control de erosión y forestación en cuencas hidrográficas de la zona semiárida”, Santiago, CONAF, N° 247, Marzo 1997, P.18.

279 280

Ibídem. Department for International Development (DF-ID). 242

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legal para incorporar actividades de recuperación de suelos degradados. Este nuevo cuerpo legal, en su Artículo 1° consagra: “Esta Ley tiene por objeto regular la actividad forestal en suelos de Aptitud Preferentemente Forestal (A.P.F.) y en suelos degradados e incentivar la forestación, en especial por parte de pequeños propietarios forestales y aquella necesaria para la prevención de la degradación, protección y recuperación de suelos del territorio nacional”. De manera explícita esta nueva ley incorporó a la legislación forestal-ambiental los términos de “Desertificación”, “suelos degradados”, “suelos frágiles”, “erosión moderada”, “erosión severa”, contemplando, entonces, la existencia de incentivos para la recuperación de suelos degradados y el control de las dunas por medio de la forestación. Desde el año 2000 en adelante, la Ley N° 19.561 de Fomento Forestal activará parte de las acciones que se realizaron contra la erosión y desertificación. “La prórroga del DL 701 explicita el manejo de suelos y cuencas degradadas. A partir de esta ley, se da el marco legal para el desarrollo de programas por parte de la Corporación”281 puntualizó Samuel Francke. Dentro de este marco CONAF realizó proyectos demostrativos de suelos degradados entre la IV y la X regiones.

Por otro lado, la noción de manejo integral de cuencas continuó dominando la planificación de acciones en este ambito, anexándose a ella nuevos enfoques de gestión. Entre el 2004 y el 2010 se incorporó el enfoque de ordenamiento y gestión territorial participativa. Esta visión incentiva un “enfoque integrado, participativo e inclusivo, donde las necesidades locales y las soluciones a ellas, surjan desde “abajo hacia arriba”282. En ello sobresalió especialmente la noción de participación en las propuestas de desarrollo integrado de cuencas “en la cual el papel protagónico lo tienen los pobladores y usuarios rurales del lugar donde se implementa cada pro281 282

Entrevista a Samuel Francke, realizada el 19 de Abril, 2013. Chile Forestal, “Proyecto de gestión territorial”, Santiago, CONAF, N° 335, 2008, p. 43. 243

CONAF: Su historia y rol en el desarrollo forestal y ambiental del país. 1972-2013

yecto [...]”283. Se destacó la evolución del concepto de manejo de cuencas hacia un “marcado énfasis en la participación de los pobladores y usuarios, focalizándose hacia los objetivos de las sociedades en su conjunto”. Ejemplo de planificación participativa es la experiencia del proyecto aprobado en el año 2001 para la recuperación hídrica en la cuenca del río Purén: “Recuperación de suelos y de recursos hidrográficos en la alta cuenca del río Purén, IX region”, iniciativa en la que se trabajó con una metodología participativa donde 115 familias campesinas participaron con distintos especialistas en actividades de desarrollo sustentable para recuperar la cuenca del río.284 Por otra parte, la influencia internacional se hizo especialmente patente en el campo de acción de CONAF en contra de la desertificación. Entre 1992 y 1995, la Oficina Regional de FAO para América Latina y el Caribe, y el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), a la luz de los acuerdos tomados en la Cumbre de Río, en 1992, promovióen esa época el desarrollo y formulación de una serie de planes nacionales para combatir la desertificación. En específico, a fines de 1992 se inició un Programa para Implementar Actividades de Control de la Desertificación en América Latina y el Caribe. Bajo este impulso, desde 1993 CONAF, en conjunto con CONAMA, comenzó a trabajar en la elaboración de un primer plan único de carácter nacional contra los procesos de desertificación. Sin embargo, su aplicación se tuvo que posponer hasta 1997, fecha en la cual el Estado chileno suscribió y ratificó la Convención de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación y la Sequía (UNCCD), transformándola en Ley de la República. 283

Chile Forestal, “Manejo de Cuencas: Desarrollo forestal comunal con la gente”, Santiago, CONAF, N° 292, Julio-agosto 2002. p.34.

284 Chile Forestal, “Recuperación hídrica y sueños en cuenca de Purén”, Santiago, CONAF, Nº335, 2008,P.34.

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Con la aprobación y ratificación de la Convención de las Naciones Unidas para el Combate Contra la Desertificación y la Sequía (UNCCD) por parte del Estado chileno, se plantearon políticas ambientalistas orientadas a la recuperación de las tierras degradadas, como una acción coordinada entre las distintas organizaciones nacionales relacionadas con el tema. Para tales efectos se creó un Comité Consultivo que fijó un Plan Nacional Contra La Desertificación (PANCD), el que fue coordinado por CONAF, que además ejerce como punto focal de la Convención en Chile y, por tanto, la Institución responsable a nivel nacional para la implementación del –posterior– Programa de Acción Nacional contra la Desertificación (PANCD). Como consecuencia de estas iniciativas, también en 1997 se realizó un diagnóstico nacional sobre la desertificación, que determinó que en Chile este flagelo afectaba una superficie aproximada de 47,3 millones de hectáreas, correspondientes a un 63% del territorio nacional, involucró a 1,5 millones de personas (13% de la población). En 1999 se elaboró el primer “Mapa Preliminar de la Desertificación en Chile” a nivel nacional. En este mapa preliminar se analizaron 290 comunas y se estimó que el 93% de éstas se encontrarían afectadas por procesos de desertificación en diferentes grados y sólo un 7% no mostraría signos activos del proceso.

En el año 2002, se dio inicio a la segunda etapa del Programa de Acción Nacional de Lucha contra la Desertificación y Sequía (PANCCD-Chile). Entre el 2003 y el 2007 se impulsó un proyecto-país destinado a ordenar y focalizar la gestión de las organizaciones nacionales con responsabilidad en la materia; y en el período 2002-2005 se incorporaron nuevos actores correspondientes a la sociedad civil y a la cooperación internacional en la articulación del PANCCD: “La presencia de la sociedad civil en la implementación del PANCCD-CHILE ha sido creciente: se amplió la base de participación 245

CONAF: Su historia y rol en el desarrollo forestal y ambiental del país. 1972-2013

del Comité Consultivo Nacional a las agrupaciones de gobiernos locales y comunidades de base, a las agrupaciones de parlamentarios y a las agrupaciones de la empresa privada con gestión en responsabilidad social y ambiental cooperativa (RSE)”.285 El trabajo de cooperación internacional de CONAF en esta temática fue relevante. Desde fines de noviembre de 1997, Chile y CONAF forman parte de la Convención de las Naciones Unidas de Lucha Contra la Desertificación y la Sequía (UNCCD)286, año desde el que la institución se ha desempeñado como Punto Focal de esta Convención, correspondiéndole el trabajo de coordinar su implementación a través del Programa de Acción Nacional contra la Desertificación (PANCD). No obstante las anteriores acciones ejecutadas por la Corporación Nacional Forestal, tanto para los ambitos de manejo de cuencas como para desertificación, se debe observar que el trabajo realizado especialmente al alero de diversas organizaciones e instituciones internacionales en la década de 1990, denota la escasa relevancia conferida a nivel interno a los problemas relacionados con la erosión y el manejo de cuencas. Samuel Francke manifestó al respecto: “El país no tiene políticas sobre estos temas, por lo que ha sido fundamental el apoyo externo para instalarlos”287. En este sentido el apoyo internacional y el trabajo impulsado desde instituciones publicas, permanentes en el tiempo más allá de los cambios de gobierno, como CONAF, han permitido la persistencia y existencia de programas de intervención. Por ejemplo, en febrero de 1993 se anunció la coordinación de acciones por parte de CONAF para solicitar y lograr el apoyo del PNUMA para desarrollar el PANCD: “CONAF proyecta coordinar diversas acciones 285

Chile Forestal, “Desertificación: Un enemigo silencioso”, Santiago, CONAF, N° 293, Septiembre-Octubre, 2002, P. 26.

286

La Convención tiene la visión estratégica de forjar una alianza global para controlar y revertir la desertificación, la degradación de la tierra y la sequía

287

Entrevista realizada a Samuel Francke, 19 de Abril, 2013. 246

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contra la desertificación para lograr el apoyo del PNUMA”. 288 Sin embargo, el trabajo de la Corporación por sí solo no fue suficiente, tal como se observa en los años posteriores al 2000 con una notable desaceleración de las actividades realizadas directamente por CONAF tanto en los trabajos contra la desertificación como en el manejo de cuencas hidrográficas. La situación coincide con el descarte de Chile como objeto de asistencia técnica internacional desde el año 2000 en adelante. Es posible visualizar, en consecuencia, el viraje de las actividades de la Corporación hacia la promoción de la participación del país en proyectos internacionales –no por vía directa– abandonando roles en la elaboración, coordinación o ejecución de proyectos o programas. Por otra parte CONAF participó de nuevas actividades brindando su apoyo en la elaboración de indicadores socioeconómicos para la desertificación, trabajo realizado en conjunto con la GTZ y la CEPAL durante el año 2002. En tal sentido, el decaimiento del trabajo de la Corporación en este ámbito es una muestra no solo de problemáticas internas para reajustar sus operaciones y campos de trabajo a nuevas exigencias, sino que también refleja la complejidad del contexto político y legal que amparó el trabajo de la Corporación Nacional Forestal, pese a que intentó dar un nuevo impulso a los organismos del Estado durante los años de 1990 con iniciativas que, empero, no llegaron a puerto. Durante la década del 2000 se evidenció, en cambio, la limitada voluntad política de la época para dar un nuevo impulso de desarrollo al sector, reenfocarlo y articular nuevamente desde el Estado una posible área estratégica de desarrollo para el país en este ámbito; ello es especialmente graficable en la incapacidad mostrada, desde distintos sectores, para 288

Chile Forestal, “Chile en guerra contra la desertificación”, Santiago, CONAF, Nº203, Febrero –Marzo, 1993, P.6. 247

CONAF: Su historia y rol en el desarrollo forestal y ambiental del país. 1972-2013

impulsar proyectos que dotaran de un nuevo ímpetu a la labor realizada por CONAF. Así, por ejemplo, considerando la suscripción de Chile a la Convención de Lucha contra la Desertificación y la Sequía (CLD), al año 2013 no se conocen resultados concretos de su aplicación. Tampoco se ha integrado esta convención con otros acuerdos internacionales firmados por Chile como es el caso del cambio climático. De tal modo que una de las principales preocupaciones de este ámbito de trabajo, cual es la efectiva disminución de la degradación de suelos áridos y las actividades que la causan, no posee herramientas efectivas para la acción.

3.3. CONAF y el mundo laboral A lo largo de toda su historia CONAF ha tenido un importante rol como empleador en el sector forestal. Cuando se funda como COREF, su rol eminentemente forestador y productor de recursos madereros potenció la contratación de miles de personas. Entre 1970 y 1978 CONAF era una institución que tenía aproximadamente 18.000 trabajadores, especialmente en el área de plantaciones forestales. A los obreros forestales se los organizaba en campamentos aledaños a las plantaciones y las labores eran organizadas en jornadas de 26 días de trabajo y 4 de descanso, entre abril y agosto. Domingo Escobar, administrativo de CONAF que trabajó en la organización de los campamentos forestales, recordó en entrevista personal para este libro todo el trabajo asociado a los campamentos: “[…] teníamos que abastecer de insumos a los campamentos para que pudieran trabajar los jornales, teníamos que preocuparnos de mantener bien a la gente porque la mano de obra era escasa. La característica era gente que estaba con permiso condicional en las cárceles porque estaban trabajando en faena forestal. De ese estilo, porque la gente prefería trabajar en 248

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Reforestación VII Región. Julio de 1982.

agricultura antes que estar 26 días en los cerros plantando […] La peor dificultad era abastecer los campamentos. Había algunas técnicas. Con una lista de trabajadores del campamento, llegabas al molino y pedías hablar con el interventor […] te entregaba uno o dos camiones con sacos de harina. Y lo mismo hacíamos con una distribuidora de alimentos que también estaba intervenida […]” 289 Buena parte de los jornales forestales eran presidiarios, se les contrataba en virtud de un convenio entre el Poder Judicial, el sistema carcelario y CONAF, buscando reinsertarlos socialmente. Domingo Escobar rememora: “Había gente que salía autorizada por buena conducta, entonces se contrataba. Y firmaban una vez al mes cuando bajaban, era la única forma de conseguir mano de obra”290, porque las personas preferían trabajar en la agricultura. Así, los puestos laborales generados por CONAF tenían un doble objetivo: aumentar las tasas de forestación para cubrir suelos degra289 290

Entrevista a Domingo Escobar, realizada el 16 de julio de 2012. Ibídem. 249

CONAF: Su historia y rol en el desarrollo forestal y ambiental del país. 1972-2013

dados y responder a los imperativos socioeconómicos de una sociedad rural empobrecida. El cambio en la política de desarrollo económico impulsado en 1975 por el régimen militar, implicó necesariamente minimizar el aparato estatal, tanto en sus funciones como en el número de trabajadores. Esta transformación, junto con los bajos niveles de productividad del sector privado, hizo que en Chile se instalara un desempleo estructural que entre los años 1974 y 1982 bordeó, en promedio, el 18,1%291. Ante un desempleo tan alto y, con una política económica que aspiraba a un Estado con una injerencia casi nula en materia económica, postulando que el mercado era el principal agente regulador del empleo y del salario, el régimen buscó una estrategia que asegurara un nivel mínimo de sobrevivencia del alto porcentaje de desempleados, puesto que estos representaban un potencial peligro para su estabilidad. Fue así como el 5 de agosto de 1974 se aprobó el DL N° 603 sobre Empleo Mínimo. Este trabajo mínimo no debía exceder las 15 horas semanales y sería remunerado con un tercio del sueldo mínimo de la época. Las contrataciones se suscribían por un plazo máximo de 90 días, y donde los trabajadores contratados por instituciones estatales no se consideran funcionarios del Estado, por lo tanto, no tenían ningún derecho asociado a dicha categoría laboral. La dirección del programa quedó a cargo de la División de Desarrollo Comunitario y Social del Ministerio del Interior y su ejecución, en las municipalidades. Las labores realizadas debían ir en beneficio de las comunidades donde se ejecutaban. En la práctica el Programa de Empleo Mínimo no funcionó como lo establecía el DL 603. Según Jaime Ruiz Tagle y Roberto Urmeneta, sociólogos que investigaron sobre el tema, ello no ocurrió, primero, porque las 15 horas de trabajo no fueron respetadas y las personas se vieron impelidas a 291 Datos de acuerdo a: Ruiz Tagle, Jaime; Urmeneta, Roberto. Los trabajadores del Programa de Empleo Mínimo, Santiago, Editores Programa de Economía del Trabajo, Academia de Humanismo Cristiano, 1984.

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trabajar horario completo, lo que minaba sus posibilidades de complementar ingresos con alguna otra labor; segundo, el pago por el tercio del salario mínimo muchas veces no fue respetado, siendo el salario real menor de lo establecido, por lo que el objetivo de satisfacer las necesidades mínimas de sobrevivencia no fue cumplido; y, como tercer punto, los programas específicos que se llevaron a cabo no lograron ser productivos a un nivel óptimo por la baja inversión que se realizaba en capacitación para los trabajadores, así como por el equipamiento precario para que éstos cumplieran sus labores. Los citados investigadores, además de la crítica al PEM por no solucionar el tema de fondo que era el desempleo estructural, reconocieron la importancia de los distintos programas laborales que se implementaron dentro de su marco, puesto que cuando no existían más opciones laborales, especialmente en regiones, los programas de empleo mínimo eran la base para que las personas pudiesen sobrevivir. Entre las instituciones que implementaron el PEM estuvo CONAF. Debido a que en el año 1977 comenzó a desligarse de las actividades productivas dentro del marco de la nueva política económica, en 1980 su personal de planta había sido reducido de 18.000 personas a unas 500; en paralelo a este proceso CONAF tenía personal contratado por la vía del PEM, ya que esto le permitía contratar trabajadores sin tener que integrarlos a su planta. Esta posibilidad se le brindó a CONAF en noviembre de 1975 mediante un convenio que suscribió con el Ministerio del Interior para contratar personal para forestación. Este Cartera aportaba con el subsidio del PEM y un 20% adicional para insumos y CONAF con fondos para la compra de bienes de capital. En abril de 1976 el convenio se hizo extensivo para el sector privado, donde este último se comprometía a pagar el salario mínimo agrícola a los trabajadores forestales y las imposiciones al Servicio de Seguro Social, en tanto que el monto del PEM funcionaba como un subsidio directo para el salario. Durante toda la década del 70 CONAF fue un importante empleador para 251

CONAF: Su historia y rol en el desarrollo forestal y ambiental del país. 1972-2013

el sector forestal. La diferencia radicó en el tipo de trabajadores que tiene al comenzar la década de 1980; el sector forestal chileno iba en ascenso cuando la crisis económica de 1982 ralentizó el proceso de forestación e inversión. Y es allí donde CONAF asumió un rol aún más importante como empleador. Además del convenio de empleo mínimo, la Corporación generó una serie de programas especiales de forestación y de manejo de plantaciones entre los años 1982 y 1986, los que tuvieron como objetivo crear 12 mil empleos mensuales, en promedio, en el sector forestal292 de los 80 mil proyectados. El más importante fue el Programa Especial de Forestación (PEFOR), que comenzó en septiembre de 1982 y culminó en 1986. Aplicado desde la I hasta la XI región –excluyendo la II región– se planteó un doble objetivo: absorber la alta cesantía e inyectar dinamismo a la alicaída forestación. Esta actividad se ejecutó en terrenos de privados con personalidad natural que fuesen susceptibles de ser forestados, como también en unidades de CONAF o del fisco. Con este programa se forestaron alrededor de 90 mil hectáreas. Igualmente importante fue el Programa Especial de Desarrollo Forestal (PREDEF) que comenzó en 1983 y culminó en 1986. Tuvo como objetivo absorber la cesantía por medio de la forestación, el manejo de plantaciones (poda y raleo), la habilitación de infraestructura para Parque Nacionales y Reservas Nacionales, el manejo de cuencas, el control de dunas, y el manejo del fuego mediante la construcción de cortafuegos y reducción de combustibles en el bosque. El PREDEF fue especialmente importante por la variedad de actividades que permitió realizar en pos de mejorar el bosque. Complementario a lo anterior, por medio del Programa Ocupacional de Jefes de Hogar (POJH) se ejecutaron 100 proyectos relacionados con la forestación y el manejo del bosque en distintos lugares del país. Además, en 1985 se ejecutó el Programa Especial de Manejo de Plantaciones entre 292

Información de acuerdo a Chile Forestal, “Comenzó plan de empleo en el sector forestal”, Santiago, CONAF, Año 9, N°96, Septiembre 1983, P. 4 252

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la V y X regiones, focalizado en absorber cesantía por medio de la poda y el raleo de plantaciones forestales. Con este plan fueron manejadas 25 mil hectáreas, y los propietarios beneficiados debían cancelar a CONAF una parte del costo del manejo de la plantación. La importancia de estos programas fue decreciendo a medida que la crisis económica iba remitiendo, la cesantía disminuyendo, y ya para el año 1987 éstos no existían. De esta forma, CONAF definitivamente consolida una planta de alrededor de 500 personas. En los siguientes años no volverá a manejar una cantidad tan sustantiva de trabajadores y su importancia como institución generadora de puestos de trabajo solo volverá a emerger, nuevamente, en otras coyunturas de crisis económicas. A fines de la década del 90 comenzó la crisis económica en los mercados de Asia, que se hizo extensiva al resto del mundo, y que Chile resintió especialmente por la envergadura de los negocios que mantenía con distintos países asiáticos; una fuerte consecuencia de esta situación fue el incremento en los niveles de cesantía. El gobierno de Ricardo Lagos asume en este contexto.

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CONAF: Su historia y rol en el desarrollo forestal y ambiental del país. 1972-2013

Los programas de empleo mínimo vuelven a resurgir con fuerza y CONAF, en el sector forestal, vuelve a implementarlos. En este caso, se formula y ejecuta el Programa de Apoyo al Desarrollo Forestal, PADEF, cuyo objetivo fue generar 10 mil empleos mensuales por la temporada de forestación. Para Carlos Weber, Director Ejecutivo de CONAF en esos momentos: “el sentido que tienen estos proyectos es múltiple. Uno, darle un nivel mínimo de subsistencia a las personas. No es un ingreso de gran magnitud, pero para la gente que realmente tiene dificultades serias es importante. Además, los proyectos tienen otro componente […] Que deje algo para la comunidad […] se está plantando, podando, haciendo raleos, controlando plagas, haciendo control de erosión, protegiendo las laderas de curso de aguas, arborización urbana […]”293 Este programa fue implementado de la I a la XII región, buscando emplear a jefes o jefas de hogar, entre 18 y 30 años, con bajo nivel educacional. Igual sentido tuvo el PROFOCAP, Programa de Formación, Capacitación y Empleo, que tuvo como propósito central emplear a personas pertenecientes al Programa Chile Solidario en temporada forestal. Fue implementado en el año 2006 en el gobierno de Michelle Bachelet, bajo la administración de Catalina Bau, teniendo como telón de fondo la crisis económica internacional que se estaba gestando producto de la crisis inmobiliaria en EE.UU., que en Chile impactó con fuerza el año 2008. El importante rol empleador de CONAF a lo largo de su historia es un punto relevante en la gestión de la institución, ya que en él condensa el fomento a la forestación y su rol social como institución del Estado al prestar 293

Entrevista en: Chile Forestal, “Carlos Weber, Director Ejecutivo de la Corporación Nacional Forestal: Podemos generar hasta 20 mil empleos sin problemas”, Santiago, CONAF, N° 285, Mayo-junio 2001, Pp. 30-33. 254

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apoyo en momentos difíciles para la nación.

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CONAF: Su historia y rol en el desarrollo forestal y ambiental del país. 1972-2013

Capítulo IV Conservación, Medio Ambiente y Desarrollo. CONAF: El primer guardián por la conservación de los recursos naturales del Estado. 256

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CONAF: Su historia y rol en el desarrollo forestal y ambiental del país. 1972-2013

Parte importante de la historia de la Corporación Nacional Forestal se empalma con la ruta que ha seguido la historia ambiental en Chile. Aunque en esta última pueden ser identificados numerosos actores y conflictos en tensión a lo largo de los años, CONAF será uno de los pioneros en asumir un rol en este ámbito. Si bien es cierto que en la década del 70 el medio ambiente y la lucha por la conservación de los recursos naturales renovables ya eran temas contingentes y en discusión, especialmente en círculos científicos, estos aún no se tomaban el debate público tal cual sucede transcurridoalgo más de una década del siglo XXI. Es así como CONAF, siendo una corporación de derecho privado, dedicada desde sus inicios principalmente a la forestación, asumió también, de manera silente, una función explícita y pública, al defender y hacerse cargo de la existencia y sobrevivencia de sitios representativos de la biodiversidad del país, resguardando en este marco la existencia de la flora y la fauna autóctona chilena. Función que, por lo demás, se convirtió en uno de los puntales básicos de visibilización pública de CONAF frente a la ciudadanía. En este capítulo se abordarán diversos temas tocantes a la función de CONAF en el ámbito de la conservación y protección del medio ambiente y 258

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del patrimonio natural del Estado, y las trayectorias de su articulación. Algunos de estos temas se relacionan directamente con una función conservacionista; otros se vinculan, al mismo tiempo,con el desarrollo local en un sentido más económico. Recorrer las iniciativas generadas a nivel estatal hace posible comprender la historia del medio ambiente y la biodiversidad en el país; sin su conocimiento, este relato sería radicalmente distinto.

4.1. CONAF se hace cargo de las Áreas Silvestres Protegidas La historia específica de las Áreas Silvestres Protegidas a cargo de CONAF se remonta al proceso paulatino en que se produce la fusión de diversas funciones forestales, hasta entonces dispersas en diferentes organismos del Estado, en una sola institución: COREF, futura CONAF. En la reforma de los estatutos de 1972 que da origen a la Corporación Nacional Forestal se plantea de manera explícita: “Participar o colaborar en la administración y el desarrollo del patrimonio forestal del Estado, formado por los Parques Nacionales, Reservas Forestales y Bosques Fiscales”294. En efecto, si a la incipiente COREF se le encomendaron acciones de reforestación como un modo de ir reuniendo en un solo organismo las funciones de un futuro Servicio Forestal del Estado, el convenio suscrito entre la COREF y el SAG en el año 1971 completó estas funciones, estableciéndose la conjunción de esfuerzos entre ambas partes para la protección del patrimonio natural del Estado: “Las partes aunarán sus esfuerzos en la ejecución de las siguientes labores especiales […] Administración y desarrollo del Patrimonio Forestal del Estado formado por Parques Nacionales, Reservas Forestales y Bosques Fiscales”295.

294

Escritura Pública: Reforma Estatutos Corporación Nacional Forestal, antes COREF. 18 de diciembre 1972. Objetivos, punto c.

295

Ibídem, P.9 259

CONAF: Su historia y rol en el desarrollo forestal y ambiental del país. 1972-2013

Este convenio fue a partir delcual COREF, primero y, más tarde CONAF, permitió que ésta última quedara sindicada como la institución dedicada oficialmente a la: “la conservación, incremento y aprovechamiento de los recursos forestales del país […]impulsar el programa de forestación[…] ejecutar el 70% de estos programas; producirmadera aserrada; tejuelas, palos de escoba, leña y carbón; protección de los recursos naturales renovables de la acción del fuego, de las plagas y del hombre, y la mantenciónde los 49 Parques Nacionales [existentes] en el país [...]”296. La recién creada CONAF tuvo que hacerse cargo, entonces, de las ya preexistentes unidades de áreas silvestres protegidas en Chile, resultado de un proceso iniciado hacía varias décadas, a principios del siglo XX. En 1907 se creó la Reserva Forestal Malleco, primera área protegida a nivel nacional y primera manifestación clara del Estado chileno por establecer una política de carácter conservacionista para revertir la degradación de bosques y reservar éstos para el Estado en zonas de tierras destinadas para fines productivos. El decreto de creación de la primera Reserva Forestal de Chile señaló: “Que hai manifiesta conveniencia en conservar para el Estado bosques fiscales del territorio de Colonización”297. Sin embargo, ésta declarada “conveniencia” por conservar no formaba parte de una orientación mayor, coherente, que respondiera claramente a la noción de conservación y protección como se entiende en la actualidad. De hecho, la creación en primer lugar de una Reserva Forestal como tal a principios del siglo XX, no estuvo encaminada sólo a relevar la 296

La CONAF, el bosque riqueza renovable, “Breve síntesis de la creación de CONAF”, Santiago, CONAF, Año 1, N°5, Mayo 1974, P.3

297

Chile Forestal, “100 años de la Reserva Forestal Malleco”, Santiago, CONAF, N° 333, 2007, P.18 260

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conservación y preservación de recursos naturales, sino más bien a delinear un espacio de explotación racional y el establecimiento de reservas de bosques fiscales para explotaciones futuras298. Ya entre 1907 y 1913 hubo un decidido interés por la creación de reservas forestales. Se crearon 8 unidades que abarcaron 600.000 hectáreas distribuidas entre Concepción y Puerto Montt. Al parecer, el interés comercial por la explotación de los bosques, la seria disminución de éstos en beneficio de la agricultura y la ganadería, así como las visiones conservacionistas que tomaban fuerza –como la delnaturalista Federico Albert, por ejemplo– generaron una corriente de opinión que permitió relevar al sector forestal y con ello decretar la creación de áreas forestales reservadas para el Estado299. Pese a estos primeros objetivos netamente productivos, las Reservas Forestales se constituyeron en un precedente de protección para la creación, unos años después, de los Parques Nacionales de Chile cuya finalidad fundamental fuela conservación y preservación. Ese fue el caso del primer Parque Nacional creado en Latinoamérica, el Parque Nacional Benjamín Vicuña Mackenna, surgido desde la Reserva Forestal Villarrica en 1925, aunque de corta vigencia puesto que fue borrado del mapa en 1929.300 Desde 1907 hasta la década del 70 se crearon 63 de las 100 unidades que conforman el Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas del Estado, SNASPE, al año 2013, entre Parques Nacionales, Reservas Naturales y Monumentos Naturales. Sin embargo, el criterio que aunó la creación de las unidades durante este período es un tanto dispar, pues se basóen diversos criterios y en ausencia de un lineamiento conservacionista y de 298 Se debe recordar que las Reservas Forestales, de acuerdo a su definición actual, contemplan la utilización racional de sus recursos. 299 300

Cabeza, Ángel, Op. Cit., P.29. Ibídem. 261

CONAF: Su historia y rol en el desarrollo forestal y ambiental del país. 1972-2013

definiciones técnicas claras en la sociedad y política chilenas de mediados del siglo XX. De los decretos de creación de estas unidades se infieren diversas razones, tales como: la protección de la belleza escénica, evitar el uso indiscriminado de los recursos forestales, el traspaso de terrenos fiscales carentes de interés productivo, la regulación del comercio de maderas y la conservación de la flora y fauna.301 Por ejemplo, el primer Parque Nacional Benjamín Vicuña Mackenna señala, en los fundamentos de su creación, la necesidad de desarrollar el turismo, tal como en Europa, y la conservación de la naturaleza pero asociada a criterios más bien estéticos (sin el grado de importancia de la conservación de sistemas ecológicos); tal como se indica en un oficio de 1925: “Para hacer la elección de este Parque de Turismo, se ha tomado en cuenta en primer lugar, la mala calidad de los terrenos, la belleza del paisaje, y como el hecho de constituirse el Parque Nacional, no excluye el aprovechamiento de pequeños lotes de buena clase para los efectos de la colonización”302. Así mismo se indicó que se buscaba: “preservar y fomentar las bellezas naturales[…] que determinan una gran atracción turística[…]”303. Hacia 1972, cuando finalmente se creó la Corporación Nacional Forestal, ésta debió asumir la administración de los 22 Parques Nacionales y dieciséisReservas Forestales existentes en el país. La tareano fue fácil, especialmente considerando los esfuerzos logísticos que implicaba hacerse cargo de manera efectiva de su adecuada administración y fiscalización. Con anterioridad a la creación de CONAF esta tarea había recaído en diversos servicios gubernamentales. Desde 1925 la Inspección General de Bosques, Pesca y Caza del Ministerio de Tierras y Colonización concentró estas actividades, las que pasarían, primero, a la Sección Forestal del Mi301 302 303

Chile Forestal, “100 años…”, Op.Cit. Oficio N° 844, 17 de Junio de 1925, P.2; Citado en: Cabeza, Op.Cit, P. 41. Ibídem. 262

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nisterio de Agricultura y, finalmente, a la División Forestal del SAG, en 1967, Institución que creó en 1969 la Administración de Parques Nacionales y Reservas Forestales de Chile (APARFO) con sede en Temuco. Sin embargo, la promulgación de los decretos de creación de áreas protegidas muchas veces no pasó de ser un nombramiento simbólico, sin repercusiones concretas en la realidad misma de las zonas sindicadas como tales. Homero Altamirano, Director Ejecutivo de la CONAF entre marzo y septiembre de 1973 refiere que por esos años la condición de los Parques Nacionales era bastante heterogénea, y que los objetivos de manejo para una correcta conservación, protección y resguardo de las Reservas y Parques en muchos casos distaban bastante de ser efectivos304. Para 1969, de un total de 40 parques nacionales, sólo 22 estaban provistos con personal (guarderías y vigilancia), comprendiendo un área de sólo 387.000 hectáreas sobre una superficie total de 2.130.000 hectáreas,entre Parques y Reservas Nacionales. 304

Entrevista realizada a Homero Altamirano, 27 de Junio, 2013.

Parque Nacional Pali Aike. Diciembre de 1971.

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CONAF: Su historia y rol en el desarrollo forestal y ambiental del país. 1972-2013

La existencia de las unidades protegidas al momento de la creación de CONAF pareció ser más el fruto de iniciativas particulares que de los esfuerzos programados de la división estatal a cargo de su administración. Así, en 1974 un suplemento del diario institucional “El Custodio”, de CONAF, resaltaba la labor específica de servidores públicos de “nombres desconocidos”, que reconociendo el valor del rol de la conservación, “fueron la causa y fundamento esencial de su existencia[…]”: “Hombres como Cayetano Vigar, Cecilio Vargas, Juan Ferriere y otros, educadores, administradores, guardaparques, cuyos nombres no están en los registros, protegieron estos santuarios de la naturaleza para permitirnos disfrutar hoy día de sus bellezas y valores”305. Pese al reconocimiento científico otorgado a muchas de las unidades protegidas existentes a nivel nacional y a la importancia de la conservación de áreas y recursos naturales, ello no trascendió hacia la opinión pública ni estimuló un despliegue concreto de la burocracia estatal chilena, de modo que la asignación de medios indispensables para la conservación y manejo racional de recursos, antes de la década del 70, fue mínima y poco sistemática. En muchos casos, la creación de los Parques Nacionales no fue más allá de nombramientos legislativos, y, en otros, su creación no contócon límites claros sobre terrenos particulares así como de fondos para financiar las expropiaciones necesarias de tales “bienes nacionales de uso público”306. En el caso de las Reservas Forestales tampoco hubo una dedicación sistemática por parte del Estado para manejarlas racionalmente y potenciar algún tipo de desarrollo económico y/o productivo. Por lo general, el tratamiento aplicadoa estas áreas boscosas reservadas del Estado fue someterlas a concesiones madereras sin mayor control; por ejemplo, entre 1920 y 1966 fueron otorgadas diferentes concesiones para la explotación de los 305 306

“El Mercurio”, Santiago, 2 de Diciembre de 1973. “El Mercurio”, Santiago, 2 de Diciembre de 1973. 264

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bosques en la Reserva Forestal Malleco, con una participación fiscal del 30%307. Recién en 1971 se realizó un primer plan de manejo piloto para la unidad. El panorama que encontró CONAF al recibir estas áreas silvestres fue la inexistencia de una administración que hubiera asumido la gestión sistemática de la red de parques nacionales, pese al nutrido conjunto de unidades protegidas definidas legislativamente. Ello quedó registrado así: “Hasta hace poco y gracias al esfuerzo extraordinario de personas o funcionarios aislados se lograba proteger legalmente 49 fracciones de nuestro territorio[…] faltando la experiencia administrativa y técnica para ponerlas realmente al servicio de la comunidad”308. De esta manera, al no contarse con una línea clara de acción ni con un aparato estatal con capacidad de acción efectiva y descentralizada, la situación de estas unidades en muchos casos no lograba expresarse en términos prácticos en beneficio de la comunidad. En 1976, una publicación de CONAF refería: “Muchos de nuestros parques nacionales no pasan de ser un decreto polvoriento, archivado, registrado y publicado para luego[…] nada más”.309 Se puede deducir la difícil y costosa tarea que debió asumir la nueva Corporación de derecho privado y de funciones públicas, y el lento proceso en que se articuló la administración efectiva de las Áreas Protegidas. Y es que éste no fue un desafío menor para la naciente Corporación. En el número de mayo de 1974 del periódico “LA CONAF”, donde un artículo completo 307 Sin embargo, gran parte del terreno fue colonizado en 1962 con lo que las concesiones madereras no se desarrollaron.

308 Corporación Nacional Forestal CONAF, Plan de Manejo Parque Nacional Torres del Paine (Documento Técnico de Trabajo N°19), Santiago, Chile, Organización de las Naciones Unidas Para La Agricultura Y La Alimentación Oficina Regional Para América Latina, 1975. p.1. 309

Ibídem. 265

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trató sobre las raíces históricas de la recién creada Institución, se enfatizaba y realzaba, precisamente como antecedentes de sí misma, la historia asociada a los esfuerzos de reforestación realizados en el país: el Plan Colchagua impulsado desde la Corporación de Reforestación, COREF. Sin embargo, en el mismo artículo nada se menciona sobre los antecedentes y precedentes de la conservación de áreas naturales. Por este espacio de lo no dicho, de lo ni siquiera considerado por los mismos trabajadores de CONAF para dar cuenta de su propia historia en esa época, es posible dimensionar la escasa relevancia que tenía para la institución encargarse de los parques nacionales, y cómo esta función aún no se consideraba ni se asumía en su total profundidad y complejidad. Restaba, entonces, articular la ejecución de estas funciones empalmándolas con la labores anteriores realizadas en el área de forestación y con lo ya realizado por otros Servicios en esta materia. El cuidado, protección y preservación de áreas naturales fueron funciones adosadas a un mandato inicial, similares pero de naturaleza distinta a las acciones de forestación y reforestación destinadas a potenciar el desarrollo del sector forestal. Claro está que la situación cambiará radicalmente con el transcurso de los años, cuando la administración de las Áreas Silvestres Protegidas pase a ser una preocupación fundamental y bastión central dentro de las funciones e identidad misma de CONAF.

4.1.1. CONAF y el apoyo de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación, FAO. Si bien antes de la creación de CONAF la administración efectiva y sistemática de Parques Nacionales y la aplicación de planes de manejo no operó globalmente, es justo resaltar la herencia de los esfuerzos que ya se venían realizando en el área. Aunque éstos fueron aislados con respecto a las numerosas áreas protegidas existentes, en el papel supusieron una acumula-

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ción de experiencias relevantes para el trabajo que más tarde comenzaría a aplicar la Corporación, en especial a partir de 1974. En el proceso previo a la fundación de CONAF, donde la administración de las áreas protegidas estuvo a cargo del SAG a través de la APARFO, se pueden ubicar antecedentes que fueron cruciales para el desarrollo de las áreas protegidas a lo largo de toda la década de 1970, y que tuvieron efectos significativosque superaron los drásticos cambios políticos acaecidos con el golpe de Estado de 1973. Tales antecedentes son la consecuencia de dos programas de apoyo de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), generados para contribuir al desarrollo de Parques Nacionales: El Proyecto CHI 526 y el proyecto TF-199. Ambos tuvieron su momento de partida con anterioridad a la creación de CONAF y al convenio de COREF con el SAG. Sin embargo, pervivieron a ambos procesos y, más aún, al quiebre político-institucional de 1973. Desde los gobiernos de Eduardo Frei Montalva y de Salvador Allende ya se había manifestado la voluntad de crear un Servicio Forestal del Estado, donde una rama específica agrupara como parte de sus funciones la administración de los Parques Nacionales. De este modo los dos gobiernos imaginaron, por separado, una institución en donde las funciones forestales de fomento, protección y conservación estuvieran unificadas. En específico, durante el gobierno de Salvador Allende, junto a las inquietudes por dar forma a un organismo que se encargara de los graves problemas de pérdida de suelos y potenciara el desarrollo del sector forestal, existió en paralelo una preocupación por implementar un Programa Nacional Forestal que incluyera, además, la protección y conservación del patrimonio natural del Estado. Este programa contemplaba, como parte de su contenido, un futuro Servicio Nacional Forestal, para el cual el gobierno requirió ayuda externa con miras a su fortalecimiento.

267

El abuelo. Reserva Forestal Llancacura. Enero de 1971.

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El apoyo fue solicitado a la FAO, concretándose primero en el proyecto CHI-526 que consideró una línea específica de apoyo al desarrollo de los Parques Nacionales. “De acuerdo con la solicitud presentada por el Gobierno de Chile de Asistencia en el Fortalecimiento del Servicio Forestal Nacional, la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación, FAO,bajo el Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas, nombró al Sr. John Williamson […] como Director de Proyecto. El Sr. Charles W. Wendt prestó servicios como experto en manejo de Parques Nacionales”310. El proyecto Chi-526 consistió en el envío de una serie de expertos que apoyasen el desarrollo de Programas de Planificación y Manejo para Parques Nacionales en Chile. Entre 1971 y 1974, tales expertos estuvieron abocados a apoyar el desarrollo de los procesos de organización y planificación de trabajos relacionados con el manejo de Parques Nacionales en el país.311 Se realizaron, entonces, las primeras actividades sistemáticas para contribuir a la organización de un cuerpo estatal específicamente encargado de temas de conservación y protección de vida silvestre. Las tareas definidas por el proyecto contemplaron la asistencia a nivel local, regional y nacional, en la organización y planificación del trabajo relacionado con el manejo de Parques Nacionales; la elaboración de Planes de Manejo para los Parques Nacionales de Tolhuaca, Los Paraguas y Lago Conguillío y su puesta en práctica; y la realización de labores necesarias de capacitación de personal nacional en el trabajo de parques nacionales y su manejo312.

310 311

Estrategia para el Desarrollo de Programas de Parques Nacionales de Chile”, 1975, P.5

Charles Wendt se relacionó con 18 contrapartes chilenas, prestando servicios como experto entre el 11 de Junio de 1971 y el 30 de Junio de 1974. Wendt, Charles, Estrategia para el Desarrollo de Programas de Parques Nacionales de Chile, Santiago, CONAF, FAO, 1975. P.5. 312

Ibídem. 269

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Durante cuatro años, el experto enviado por la FAO articuló diversas actividades de apoyo y capacitación destinadas a conformar los lineamientos bases para un programa de parques nacionales. En ese contexto, la única experiencia existente en el tema eran las “ganas”; de hecho, sólo un plan de manejo para parques nacionales había sido elaborado en el país: una tesis de grado de la Escuela de Ingeniería Forestal de la Universidad de Chile que no fue implementado.313 En este sentido, el programa contribuyó notablemente en la materialización de actividades de formación y capacitación. Uno de los principales problemas a resolver en el país “era la formación de suficiente personal chileno en este campo, de tal modo que se asegurara la continuidad de las actividades”314. Sobre lo mismo, en 1975 el enviado de la FAO a Chile consigno, en su reporte Estrategia para el Desarrollo de Programas de Parques Nacionales de Chile, que “[…]en sus primeros contactos con los chilenos a cargo del Programa de Parques Nacionales, el experto conoció a profesionales chilenos bien capacitados en silvicultura, pero casi ninguno de ellos poseía conocimientos funcionales en esta especialidad[…]”315. En consecuencia, como parte de la ayuda solicitada y brindada por la FAO, se realizaron actividades de capacitación para guardaparques y profesionales, un programa de becas y la realización, en Febrero de 1972, del Primer Taller Internacional de Planificación de Parques Nacionales celebrado en el Parque Nacional Puyehue. Cada una de estas acciones contribuyó a formar una matriz de experiencias acumuladas para el futuro trabajo que habría de realizar la Corporación Nacional Forestal. La puesta en práctica del programa de formación y becas financiado por el Proyecto CHI 526 permitió, por ejemplo, la especialización en el desarrollo 313

Marín Franz, Ramón. Plan de Manejo para el Parque Nacional Nahuelbuta, Tesis para optar al grado de Ingeniero Forestal, Universidad de Chile, 1970. 314 315

Wendt, Charles,Op. Cit. Estrategia para el Desarrollo de Programas de Parques Nacionales de Chile, 1975 P.6 270

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y manejo de Parques Nacionales de ingenieros forestales chilenos que no contaban con formación específica en esa materia. La iniciativa becó con éxito a lo menos cinco ingenieros forestales y fue uno de los mecanismos –indirecto– a través de los cuales se mantuvo algún tipo de continuidad entre las actividades de administración de las unidades protegidas realizadas con anterioridad a septiembre de 1973 y el período posterior. De los profesionales beneficiados, prácticamente todos participarán con posterioridad –desde 1974– en actividades de conservación en la recién creada Corporación y en la elaboración de nuevos planes de manejo pero, esta vez, en colaboración con la FAO a través del proyecto TF-199. La misma situación se replicó para los guardaparques que, en términos generales, se mantuvieron en sus funciones.316 El capital humano dedicado a labores de protección y conservación fue crucial en los inicios de CONAF, ya que si bien algunos fueron removidos, mayoritariamente el personal institucional se mantuvo trabajando dentro de sus respectivas áreas en esta casi desconocida organización. “Después del cambio de gobierno del 11 de Septiembre de 1973 el Sr. Carlos Pizani fue trasladado a la Oficina de Parques Nacionales de Temuco y el Sr. Alejandro Sepúlveda fue ascendido[…] al puesto de jefe de zona de Villarrica”317. Por otro lado, el seminario realizado en 1972 merece ser destacado ya que fue el primer encuentro en su tipo realizado en Latinoamérica. Contó con 316

En el año 1914 se registra la creación del primer puesto de guardaparques del país. Ocupó este puesto fue don Manuel Alvarado, primer administrador de la Reserva Forestal Malleco, quien desde ese año hasta aproximadamente 1930 se mantuvo en dicho cargo. Durante varias décadas se les denominó guardabosques, dado que la principal preocupación era proteger los bosques contra siniestros e impedir la extracción ilegal de madera. El 18 de Octubre de 1999 por medio de la Resolución N° 244 de la Dirección Ejecutiva de CONAF se creó el Cuerpo de Guardaparques, transformándose en un estamento formal, oficial y estructurado de la Corporación Nacional Forestal. Tiene por objetivo general el desarrollo profesional de sus integrantes y la canalización de los aportes, aspiraciones y proyectos de los guardaparques del país, hacia los diversos niveles de decisión de la Institución, para el fortalecimiento del SNASPE.

317

Wendt, Charles, Op. Cit., p.15 271

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la asistencia del experto FAO Charles Wendt, quien impartió un curso de dos semanas para los asistentes que procedían de diversas partes de Latinoamérica y Chile. Cabe resaltar que este seminario se concretó gracias al apoyo de un segundo proyecto FAO, el cual extendió sus labores en Chile hasta 1977, aproximadamente: el Proyecto TF-199, dirigido por Kenton Miller. El “Seminario Internacional sobre la Planificación de Parques Nacionales” tuvo como resultado un informe que reunió la serie de exposiciones realizadas en el evento318. El volumen recogía diversos trabajos referidos a las metodologías para la planificación en parques nacionales, ejemplos de proyectos de planificación elaborados por extranjeros y por chilenos; sin embargo, no se tiene claridad sobre las repercusiones directas de dichos trabajos durante los dos años siguientes.Debido a la falta de información con respecto a la aplicación real de los programas de manejo elaborados a partir del apoyo del Proyecto CHI 526, se puede inferir, dado el intenso trabajo posterior, que muchos de estos programas, o al menos una parte de ellos, fueron realizados. Esa parecía ser la situación de la mayor parte de los Parques Nacionales del país, muchos sin objetivos de manejo claros, sin una infraestructura adecuada que diera abasto y ensayos de intervención, en algunos casos, negativos para la conservación del mismo parque. Es así como en 1974 José Ignacio Leyton, Director Ejecutivo (I) de CONAF entre septiembre de 1973 y julio de 318

Este documento editado en algún momento de 1972, merece ser destacado ya que curiosamente, pese a fecharse con antelación a la creación oficial y legal de CONAF en agosto de 1972, restituye y reedifica por medio de la autoría que reclama el nexo existente entre la naciente Corporación Nacional Forestal y quienes con anterioridad se hicieron cargo de los Parques Nacionales. El texto se edita y es presentado por la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) y el Gobierno de Chile, pero a través de la Corporación Nacional Forestal en el mismo año 1972, antes de entrar en funcionamiento legal la Corporación. Con este gesto probablemente inconsciente –y quizás irrelevante en la práctica– pero de gran peso simbólico, se vinculaban las funciones que recientemente había aunado CONAF luego de su fundación jurídica, con la herencia de los trabajos realizados con antelación por el gobierno de la época. 272

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1974, refería acerca del Parque Nacional Fray Jorge, por ejemplo: “No obstante ser decretada su calidad de Parque Nacional, por razones de variada índole, justificadas o no, nunca se realizó su manejo y desarrollo, de acuerdo a un plan bien estudiado, fundamentado en antecedentes científicos suficientes y con una definición clara de objetivos y propósitos”.319 Esta realidad generó una serie de situaciones, incompatibles con el buen manejo de un Parque Nacional, como algunos ensayos de introducción de especies forestales exóticas, construcción de caminos, senderos interiores mal planificados, e incendios, entre otros problemas. Este escenario no es difícil extrapolarlo para la situación de otros parques nacionales en la época, la mayoría de los cuales presentaba problemas similares, al no contarse con antelación en el país con expertos en materias de conservación y manejo de parques nacionales que uniformaran y establecieran criterios de intervención. Poco antes de esta denuncia, en 1973, se informó la necesidad de implementar planes de manejo considerando el deterioro que ya sufrían los recursos naturales renovables en los parques nacionales. En un documento técnico, dedicado a entregar una sinopsis sobre las condiciones geológicas de los Parques Nacionales Torres del Paine y Balmaceda, se anunciaba en su introducción: “La Corporación Nacional Forestal considerando el deterioro que están sufriendo[…] ha determinado someter a los Parques Nacionales a Planes de Manejo como única forma de evitar que se continúe con la destrucción de los organismos vivos, como igualmente abióticos de dichos Parques y puedan ser éstos utilizados 319 Corporación Nacional Forestal CONAF, Plan de Manejo Parque Nacional Fray Jorge (Documento Técnico de Trabajo N°17), Organización de las Naciones Unidas Para La Agricultura Y La Alimentación, Oficina Regional Para América Latina, Santiago, Chile, 1974. P.1.

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en toda su amplitud por la comunidad presente y futura”. 320 Las líneas de trabajo a futuro, entonces, ya estaban al menos boceteadas. Sin embargo, lo que síhizo falta en ese contextofueron los elementos necesarios que permitieran hacer cuajar estas intenciones.

4.1.2. Se inicia la administración de Parques: Primeras acciones de conservación en la década de 1970 Durante el primer año de vida institucional de CONAF aparecen algo difusas sus actividades concretas en el área de conservación, protección y administración de las áreas silvestres protegidas. Si bien en 1973 se enunció, bajo la dirección ejecutiva de José Ignacio Leyton, la elaboración de Planes de Manejo para los Parques Nacionales, es recién en 1974 cuando se plasmó de modo más tangiblesu ejecución. En esta etapa, la Corporación Nacional Forestal intentó hacerse cargo de manera efectiva de la correcta protección y administración de las áreas protegidas; para ello centró sus esfuerzos, especialmente, en el establecimiento de lineamientos técnicos de trabajo y en la elaboración de Planes y Programas de Manejo. La colaboración internacional fue crucial en los esfuerzos desplegados durante la primera etapa, aunque este apoyo venía gestándose desde principios de los años 70. En particular, desde 1974 en adelante el apoyo se hizo visible a través del Proyecto TF-199, también denominado “Proyecto Regional de Ordenación de Montes para la Conservación del Medio Ambiente” (RLA/TF-199), basado en una donación del Fondo de los Hermanos Rockefeller,que propició el trabajo conjunto de la FAO y CONAF en la producción y elaboración sistemática en el país de los primeros planes de 320 José Ignacio Leyton en: Raedeke, Linda, Sinopsis geológica de los Parques Nacionales Paine, Balmaceda y área circundante, Magallanes, CONAF. Dpto. de Ultima Esperanza, 1973. P.1.

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manejo para Parques Nacionales. Si en el periodo 1971-1974 se ensayó en la creación de modelos de planes de manejo y se capacitó a personal en el mismo sentido, en los años que siguen CONAF se aventuró y produjo los primeros planes de manejo por gestión propia: entre 1974 y 1977 se presentaron cinco planes de manejo para Parques Nacionales, elaborados por su personal en colaboración con expertos de la FAO. Los planes fueron para los Parques Nacionales: Fray Jorge, en 1974; Torres del Paine, 1975; Rapa Nui, 1976; Juan Fernández, 1976, y Vicente Pérez Rosales, 1975. Los planes contenían un diagnóstico general sobre el turismo regional y el uso actual de los parques. Al mismo tiempo se establecieron, en cada uno de ellos, bases de ordenamiento territorial para entregar lineamientos para el desarrollo de actividades recreativas, educativas y de información de los visitantes. Plantearon, también, la zonificación de los parques en tres áreas en donde era posible realizar actividades de recreación y educación ambiental: Zona uso primitivo (recreación con más restricciones), Zona de uso Extensivo (recreación y educativa) y Zona de uso intensivo (recreación y educación ambiental de mayor concentración de visitantes)321. Con ello se buscó aclarar la función de los parques en relación a la conservación, educación y recreación: “Dotar al parque de líneas y políticas fundamentales para su manejo y estructurar una administración que hará posible esos objetivos fijados para parte del territorio nacional”322. Los esfuerzos realizados en este primer periodo fueron cruciales ya que constituyeron los primeros intentos de la Corporación por asumir, a nivel nacional, la administración efectiva de las áreas protegidas. 321

Lazo, Ángel, Cronología y evolución del uso público en las áreas silvestres protegidas del Estado, Santiago, Depto. Adm. Áreas Silvestres Protegidas GASP – CONAF, 24 octubre 2007, P.25. 322 Corporación Nacional Forestal, Plan de Manejo Parque Nacional Juan Fernández (Documento Técnico de Trabajo N°22), Organización de las Naciones Unidas Para La Agricultura Y La Alimentación Oficina Regional Para América Latina, Santiago, Chile, 1976. P.1.

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Este trabajo de planificación realizado en conjunto con la FAO merece ser destacado ya que puede observarse una continuidad (al menos durante toda la década del70) en las líneas de trabajo para el ámbito de las unidades silvestres protegidas, pese a los drásticos cambios políticos acaecidos en la época. Nombres de profesionales nacionales y extranjeros se repiten en los programas de trabajo antes y después de septiembre delaño 1973. Es probable que las primeras experiencias acumuladas antes de ese año no hayan sido desechadas, sino más bien aprovechadas como impulso para el desarrollo de las Áreas Silvestres Protegidas del país. Por otra parte, aunque en la misma dirección anterior, se encuentra la formulación de las “Políticas Técnicas Administrativas para el Sistema de Parques Nacionales de Chile”, elaboradas en CONAF y aprobadas por el Ministerio de Agricultura en 1976, que fueron el intento técnico de establecer lineamientos, normas y pautas generales para el manejo y administración de los recursos naturales y culturales inmersos en los Parques Nacionales.323 Su propósito fue: “presentar las directrices para la planificación, manejo, desarrollo y administración de los Parques Nacionales y Áreas Afines, como base para la conservación del patrimonio natural y cultural del país y del ambiente en general324. En base a este programa de carácter técnico fue que la Corporación avanzó durante la década del 70 en el ámbito de la planificación, desarrollo y administración de los Parques Nacionales. En paralelo a estos lineamientos técnicos, CONAF se propuso trabajar en el ordenamiento general del sistema de Parques Nacionales. Con ello se comenzó a insinuar la preocupación por una de las problemáticas centrales de la labor de administración que la institución estaba llamada a cumplir, 323 Chile Forestal: Suplemento, “Evolución del Sistema de Parques Nacionales”, Santiago, CONAF, Año 4, N°43, Abril 1979, P.24.

324 CONAF, Políticas técnicas administrativas para el sistema de Parques Nacionales de Chile, Santiago, Chile, CONAF, 1978, P.1.

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Santuario de la Naturaleza Yerba Loca. Diciembre de 1985. 278

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y que recién comenzó a subsanar en la década del 80. En este trabajo, la labor conjunta con FAO nuevamente fue angular. En 1976, CONAF difundelos resultados de un estudio realizado conjuntamente conla FAO para reclasificar las unidades protegidas: “se heredaron numerosas áreas pero como los criterios para seleccionar las áreas destinadas a parques eran más estéticos y subjetivos que técnicos, CONAF en conjunto con FAO, terminó recientemente un estudio para reclasificar estas unidades”325. El resultado del estudio expuso el diagnóstico de una situación problemática recurrente con las áreas protegidas: la extrema diversidad de criterios que sustentaban la existencia de unidades protegidas por un lado –en muchos casos criterios subjetivos de belleza escénica–, y por otro, la ausencia de criterios ecológicos. El estudio concluyó con una propuesta de ordenamiento general para los parques nacionales que concentró en diez parques prioritarios la asignación de fondos. A su vez estableció que solamente 25 de los actuales Parques Nacionales debían permanecer como estaban, el resto exigía ser reclasificado e incluso “se pedirá la desafectación de algunos”326. Algunos años después, en 1978, otro estudio realizado por el Departamento de Conservación de CONAF, en colaboración con la FAO, reveló la ausencia de representación de unidades ecológicas de importancia en el país: la zona del desierto, la estepa arbustiva cálida (Norte Chico) y la sabana espinosa (Zona Central).327 Se indicó que “algún día estas áreas deberán incorporarse al Sistema de Parques”328; con ello se enfatizó el criterio de representatividad ecológica que ya se hacía necesario instaurar.

325

Chile Forestal, “Nueva Política sobre Parques Nacionales”, Santiago, CONAF, Año 2, N°15, Noviembre de 1976, P. 20.

326 327 328

Ibídem. Chile Forestal: Suplemento, “Evolución del…”, Op.Cit. Ibídem. 279

CONAF: Su historia y rol en el desarrollo forestal y ambiental del país. 1972-2013

Estos estudios y evaluaciones acerca del estado del Sistema de Parques fueron un augurio con respecto a la importancia de CONAF en la conformación del Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas, y una muestra de su rol de sistematización en este ámbito. Estos trabajos dejaron entrever con claridad las características de las áreas protegidas, planteándose a partir de ellos la reclasificación de algunas de estas, la definición de sus límites físicos y objetivos de existencia, y concluyéndose, por otra parte, la incompleta representación de la biodiversidad existente en el país en las unidades protegidas ya existentes. A través del tiempo, entonces, es posible observar cómo CONAF intentó, por diversos medios, cubrir dichos espacios, definiendo políticas técnicas –como las de 1976, ya citadas–, reclasificando cuando era posible y/o declarando nuevas zonas de protección. Un ejemplo de ello es que en Septiembre de 1976 se estipuló una nueva zona de protección en Linares, “debido entre otras razones a que posee valiosas formaciones forestales nativas que cumplen la función de protección del medio ambiente[…] Su explotación exhaustiva provocaría la destrucción de los sistemas ecológicos del lugar”329. En 1977 se obtuvieron algunos resultados en la reclasificación de unidades: los ocho Parques Nacionales de la Región de la Araucanía pasaron a constituir, por ejemplo, una nueva unidad de trabajo, pero se mantuvo pendiente la elaboración e implementación de los Planes de Manejo: “En el caso de la IX región, algunos parques tienen planes de manejo, en tanto que en otros, estos planes se someterán a revisión, pues las condiciones han variado”330. Asimismo, también se materializó la creación de cuatro Parques Nacionales, cuatro Reservas Forestales, y la declaración de un Monumento Natural, el Alerce, entre 1970-1980. 329 330

Chile Forestal,Santiago, CONAF, Año 2, N°13, Septiembre 1976, P.19 Chile Forestal, Santiago, CONAF, Año 3, N°22, Junio 1977, P.19. 280

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No obstante, la necesidad de un ordenamiento general del patrimonio natural del Estado fue creciente y aún permanecía en deuda, no solamente porque ello implicaba inconvenientes de definición territorial, sino también por problemas de tipo legal y de los objetivos de existencia de cada unidad protegida, para regular, en consecuencia, su adecuada administración y protección. Pese a estas problemáticas globales relacionadas con la administración y los aspectos político-legales de la conservación y protección de áreas silvestres, CONAF ejecutó diversas acciones que si bien no formaron parte de un plan general al respecto, sí evidenciaron una labor subterránea, mucho más valiosa, ya que encarnó los esfuerzos individuales de los trabajadores de la Corporación, preocupados por la conservación de los recursos naturales y ecosistemas del país desde una perspectiva más científica y de resguardo del patrimonio natural. Es en este contexto que se crea el primer Monumento Natural del país. Por decreto N° 490 del Ministerio de Agricultura, publicado en el Diario Oficial el 5 de septiembre de 1977, se prohíbe la corta y destrucción del alerce, salvo autorización expresa, calificada y fundamentada de la Corporación Nacional Forestal331. Ese mismo año, personal de CONAF realizó intensas labores para conseguir que dos Parques Nacionales chilenos fueran integrados por la UNESCO a la Red Mundial de Zonas Protegidas. En 1977 se logró que este organismo internacional reconociera al Parque Nacional Fray Jorge y al Parque Nacional Juan Fernández como Reservas de la Biósfera, lo que implicó conferirles un estatus de nivel internacional. Estas acciones merecen ser destacadas por cuanto los mismos profesionales de CONAF indicaron en ese entonces que la prioridad de trabajo dentro 331

Chile Forestal, Santiago, CONAF, Año 3, N°25, Septiembre 1977,P.7 281

CONAF: Su historia y rol en el desarrollo forestal y ambiental del país. 1972-2013

del país –y por ende en CONAF, de manera oficial– no eran los aspectos científicos sino los aspectos administrativos de las unidades silvestres. Un artículo de Chile Forestal de 1977 expresó al respecto que la declaración de estas nuevas Reservas de la Biosfera se había logrado “pese a que en Chile estamos en la etapa de establecimiento de los Parques Nacionales y que nuestra prioridad no está en los aspectos científicos de los Parques sino en su administración[…]”332.

4.1.3. La conformación del Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas del Estado, SNASPE. Hacia fines de la década del 70 quienes estaban vinculados al desarrollo de Parques Nacionales, en especial el personal de CONAF a cargo de la puesta en marcha de la administración y desarrollo de éstos, coincidieron en resaltar que en los últimos diez años el Sistema de Parques había tenido un desarrollo mayor que en los períodos precedentes333. No obstante ello, se hacía necesario aún desarrollar la sistematización general de los criterios de manejo de las unidades protegidas y unificar las disposiciones legales que amparaban la existencia de estas áreas. Así lo respaldan los estudios y propuestas elaboradas en CONAF, y también en conjunto con FAO, a fines de 1979, para evaluar y proponer caminos a seguir en la ordenación de las unidades protegidas. Las diversas sistematizaciones realizadas entre 1970 y 1980 para la producción de informes técnicos, políticas de corte administrativo y planes de manejo, permitieron que CONAF fuera afinando conceptualmente lo que debería ser un Parque Nacional y observara, al mismo tiempo, cuáles eran las deficiencias en sus respectivos objetivos de existencia. En términos prácticos se habían logrado avances: Guillermo Mann, encargado de 332

Chile Forestal, Santiago, CONAF, Año 3, N°25 Septiembre 1977, p.17. “Los parques Nacionales integran red mundial de zonas protegidas”, 333

Chile Forestal: Suplemento, “Evolución del…”, Op. Cit. 282

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la división de Parques Nacionales de la Corporación declaró en 1979 que ahora, “al menos”, había “claridad conceptual y técnica de lo que debe ser un parque nacional[…]”334. Para 1979 se manejaba un concepto de Parque Nacional levemente diferente del utilizado en 1974335, que si bien no era muy distinto, sí planteaba un énfasis más claro con respecto a los fines de su existencia, estableciendo la conservación de ecosistemas naturales como función primaria y, como función secundaria –subordinada a la primera–, el uso público de los parques para recreación, investigación y educación ambiental336. Por ejemplo, una pequeña puntualización en los términos usados en la época denotaba este cambio de paradigma; el origen legal de las áreas protegidas (la Ley de Bosques de 1931), estipulaba la facultad del Presidente de la República para establecer “reservas de bosques y parques nacionales de turismo”. Tal disposición fue derogada tácitamente por el Decreto Ley N° 1.939 de 1977, cambiando la denominación de las dos categorías antes mencionadas por las de “reservas forestales y parques nacionales”, respectivamente. Este sutil cambio evidencia el lento camino que se recorría hacia una conceptualización de la conservación, más acorde a criterios ecológicos y de biodiversidad, y, como consecuencia de ello, una definición de objetivos de manejo bastante menos confusa.

334 335

Guillermo Mann en: Chile Forestal: Suplemento, “Evolución del…”, Op. Cit.

Esto, a diferencia de la conceptualización que se manejaba en 1974, colocaba en un mismo nivel de importancia la existencia de parques nacionales para la preservación de flora y fauna y/o para fines de interés científico, cultural o turístico. En la década del 70 los Parques Nacionales se definían como “aquellos terrenos de propiedad del Estado que son por su situación o por razones de preservación de la flora y fauna autóctona, y/o en defensa del paisaje, interés científico, cultural o turístico deben mantenerse permanentemente en su condición natural integral, no pudiendo en ningún caso ser sometidos a explotación o aprovechamiento distinto a los que motivaron su establecimiento y que altere su función protectora especial”, en: Chile Forestal, Santiago, CONAF, Octubre 1977. 336

Ibíd 283

CONAF: Su historia y rol en el desarrollo forestal y ambiental del país. 1972-2013

De esta manera, el trabajo de administración realizado en la década del 70 hizo explícitos los problemas concretos derivados de la trayectoria histórica propia de los terrenos silvestres protegidos, cuyo origen careció de orden y de conceptos técnicos claros,situación que fue nítida para el personal técnico de la Institución: “Existen definiciones que no contienen los objetivos ni funciones para los cuales fueron creadas dichas áreas. En otros casos los objetivos son similares aun cuando su connotación es bastante diferente, o existen objetivos que se repiten total o parcialmente entre las diversas categorías, no existiendo, además, una relación de prioridad entre dichos objetivos”337. Con estas condiciones como telón de fondo, a partir de 1980 el Departamento de Áreas Silvestres Protegidas de la Corporación Nacional Forestal338 inició un proceso de reordenamiento del Sistema de Áreas Silvestres Protegidas, focalizando sus esfuerzos en activar procesos de evaluación de las unidades protegidas y, al mismo tiempo, determinando la necesidad de incorporar nuevos terrenos a dicho patrimonio en los casos que fuera necesario. Para la Institución este proceso de racionalización y reordenamiento implicó distribuir sus esfuerzos en diversos frentes durante la década: elaboración de la propuesta de ley para la creación del Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas del Estado (SNASPE), por una parte y, por otra, la definición a nivel técnico de un Sistema con diferentes categorías y flexibilidad de manejo, “que posibilitara manejar en forma orgánica, coordinada y eficiente la cantidad de 50 parques nacionales y 53 reservas Forestales existentes a la fecha”339. 337 Chile Forestal, “En estudio: Sistema Nacional de Áreas Silvestres”, Santiago, CONAF, Año 5, N°57, Junio 1980, P.6.

338 En 1972 se crea el Departamento de Conservación del Medio Ambiente en CONAF que tendrá a su cargo la administración de las áreas silvestres protegidas del Estado. Para posteriormente llamarse Departamento de Áreas Silvestres Protegidas desde el año 1980. 339

Lazo, Ángel, Op. Cit., P.27. 284

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4.1.3.1. Promulgación de la Ley N°18.362: Creación del SNASPE A principios de la década del 80 la legislación que amparaba la existencia de los Parques Nacionales se circunscribía a dos artículos de la Ley de Bosques (1931) y a la Convención de Washington de 1940, ratificada por Chile en 1967 a través del Decreto N° 531, del Ministerio de Relaciones Exteriores, del 4 de Octubre de 1967. Junto a éstos, existían numerosas disposiciones complementarias, tales como Decretos que prohibían o reglamentaban la corta de determinadas especies vegetales, la Ley de Pesca y Caza o la Ley N° 3.313, que establecía normas sobre expropiación de terrenos forestales de acuerdo a lo prescrito en la letra c) del artículo N°4 de la Ley de Bosques. El panorama legal que sustentaba la existencia de las áreas silvestres protegidas, sin embargo, se caracterizaba por una acusada dispersión. Profesionales de CONAF del área de conservación, conscientes de ello, indicaban: “De un análisis crítico y exhaustivo de dicha legislación se puede concluir que ella se caracteriza por su dispersión, obsolescencia, contradicción, ambigüedad, repetición y deficiencia a la luz de los conocimientos y experiencias más avanzadas en el campo de la conservación y manejo de áreas silvestres”340. Ya en 1976 la Corporación relevó la necesidad de articular una nueva política para los Parques Nacionales. El jefe del Departamento de Conservación en ese año,Edmundo Fahrenkrog, señalaba que uno de los impedimentos más graves para la continuidad del desarrollo del Programa de Parques era la absoluta carencia de una sólida base legal: “Tenemos un lindo edificio de 20 pisos construidos pero nos faltan los cimientos”341.

340 341

Chile Forestal, “En estudio: Sistema…”, Op. Cit.

Chile Forestal: Suplemento, “Nueva política sobre parques nacionales”, Año 2, N°11, Noviembre 1976, P.20. 285

CONAF: Su historia y rol en el desarrollo forestal y ambiental del país. 1972-2013

Ante ello se postuló un cambio en la legislación vigente respecto a Parques y Reservas Forestales. Los esfuerzos en ese sentido se comenzaron a realizar en 1976, año en que se ubica el primer intento de conformación de una comisión nombrada por el Ministerio de Agricultura –con participación de CONAF– para estudiar una Ley de Conservación de Recursos Naturales Renovables y Medio Ambiente. El objetivo que se proyectaba para este nuevo cuerpo legal fue consolidar las leyes y reglamentos dispersos sobre la materia. En estricto rigor nada concreto emanó de la citada comisión en el corto plazo. No obstante, la inquietud ya había emergido y se instaló en el área de conservación de CONAF que periódicamente refería los problemas de una legislación dispersa, como los documentos ya mencionados. La dispersión de instrumentos legales derivó, a juicio de la misma CONAF, en la obstaculización de una parte de las tareas establecidas en su carta de fundación: la correcta administración del patrimonio forestal del Estado. En 1978, en un documento institucional interno, se señaló al respecto: “[…]existen además numerosas disposiciones complementarias[…]Cabe señalar, finalmente, que toda esta legislación se caracteriza por su dispersión y falta de organicidad, elementos que conspiran contra la eficacia de las mismas y que hacen dificultosa su aplicación y control por parte del organismo llamado a fiscalizar su cumplimiento”.342 En 1980 un artículo de Chile Forestal abordó el tema, instando a la “imprescindible promulgación de un decreto ley sobre el Sistema[…] ya que uno de los escollos principales ha sido la falta de un cuerpo legal eficiente 342

CONAF, “Políticas técnicas administrativas…”, Op. Cit., P.2. 286

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y adecuado a nuestra realidad”343. Ante tal situación, ese mismo año un grupo de profesionales del Departamento de Áreas Silvestres Protegidas de CONAF, dirigido por César Ormazábal, se reunió para, finalmente, hacerse cargo del problema y trabajar en la redacción y propuesta de un primer texto para la creación del Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidasdel Estado, el que fue presentado al Ministerio de Agricultura como “Proposición para establecer un Sistema Nacional de Áreas Silvestres”. Allí se propugnaba “el establecimiento de un sistema que fuera racional, unitario y coherente y que permita suplir el conjunto de deficiencias que ya se habían enunciado desde hace varios años, las que entraban seriamente el logro de los importantes beneficios que dichas áreas pueden brindar”.344 343 344

Chile Forestal, “En estudio: Sistema…”, Op.Cit. Ibídem.

Reserva Nacional Coyhaique. Marzo de 1981. 287

CONAF: Su historia y rol en el desarrollo forestal y ambiental del país. 1972-2013

Este estudio y primera propuesta de CONAF fue el eje, cuatro años después, alrededor del cual se articuló la esperada creación legal de un Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas del Estado, a partir de la necesidad de contar con una legislación única, coherente y moderna en esta materia. Luego de cuatro años de revisión, se logró coordinar la disposición política necesaria para decretar la promulgación de la ley. Así, el 27 de diciembre de 1984 se crea, mediante la promulgación de la Ley N° 18.362, el Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas del Estado (SNASPE), en la que se consagra al Ministerio de Agricultura, a través de CONAF, como el organismo encargado de la administración, vigilancia y control de las unidades de manejo que integraban el SNASPE. Esta Ley, conformada por 39 artículos permanentes, señala que los Parques Nacionales, Monumentos Naturales y Reservas Nacionales pasarían a integrar, para todos los efectos legales, el citado sistema, conservando su calidad de tales. También lo integrarían los Parques Nacionales de Turismo, las Reservas Forestales existentes, pasando los primeros a denominarse Parques Nacionales y las dos últimas Reservas Nacionales.345 La nueva ley venía a suplir, con los rasgos más significativos o característicos de los ambientes naturales del país, el vacío existente en la legislación chilena en materia de preservación, por un lado y, por otro, respaldar la labor que hasta esa fecha había desarrollado CONAF. En primer lugar, la legislación definió de forma clara lo que debía ser considerado como áreas silvestres: “los ambientes naturales, terrestres o acuáticos, que el Estado protege y maneja para la consecución de los objetivos señalados en cada una de las categorías de manejo contempladas por 345 Chile Forestal, “Creado Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas del Estado”, Santiago, CONAF, Año 10, N°110, Noviembre 1984, P. 18.

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ley”346. Junto a ello se establecían los cincos objetivos de conservación que debía tener el SNASPE:347 1. “Mantener áreas de carácter único o representativas de la diversidad ecológica natural del país o lugares con comunidades animales o vegetales, paisajes o formaciones geológicas naturales, a fin de posibilitar la educación e investigación y de asegurar la continuidad de los procesos evolutivos, las migraciones animales, los patrones de flujo genético y la regulación del medio ambiente”.348 2. “[…] Mantener y mejorar recursos de la flora y fauna silvestres, racionalizando su utilización[...]” 3. “[...] conservar la capacidad productiva de los suelos, restaurando aquellos que se encuentren en peligro de erosión.” 4. “[...] la mantención y mejoramiento de los sistemas hidrológicos naturales [...]” 5. “[...] la preservación y mejoramiento de los recursos escénicos naturales y los elementos culturales ligados a un ambiente natural” Las categorías de manejo establecidas por ley fueron cuatro: Reservas de Regiones Vírgenes, Parques Nacionales, Monumentos Naturales y Reservas Nacionales. Para cada unidad se establecieron objetivos principales claros.349 346 Chile, Ministerio de Agricultura, 1984, Ley N° 18.362: crea un Sistema Nacional de Areas Silvestres Protegidas del Estado, 08 de Noviembre de 1984.

347 Los objetivos que se citan, todos en base a: Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas por el Estado, Chile Forestal, Diciembre de 1984, P. 22. 348 Chile, Ministerio de Agricultura, 1984, Ley N° 18.362: crea un Sistema Nacional de Areas Silvestres Protegidas del Estado, 08 de Noviembre de 1984.

349 La ley N° 18.362 nunca llegó a entrar en vigencia, por lo que la creación de Reservas de Regiones Vírgenes sólo quedó en el papel de la promulgada ley. En la práctica, sin embargo,

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CONAF: Su historia y rol en el desarrollo forestal y ambiental del país. 1972-2013

En segundo lugar, el cuerpo legal promulgado buscó, fundamentalmente, sistematizar, actualizar y perfeccionar la legislación existente sobre las áreas silvestres, unificando el sistema de tuición y administración de las mismas, entregándoselos a una sola institución. Esta institución, naturalmente, era la Corporación Nacional Forestal, que ya había demostrado su capacidad para esas tareas350. Asimismo, la ley buscó conferir respaldo jurídico al accionar que venía realizando desde el año 1974, legislándose en torno al cumplimiento de diversas funciones asumidas por CONAF en virtud del convenio suscrito con el SAG en 1971”351.En la creación del SNASPE se consagraron muchos de los avances que a lo largo de toda la década del 80 CONAF fue impulsando, los que, en esencia, dieron dando perduró la existencia de Reservas Nacionales, Monumentos Naturales y Parques Nacionales, muchas de los cuales se ajustaron a las definiciones establecidas por ley. Se detallan, a continuación, los objetivos de estas tres últimas categorías de manejo: Los Parques Nacionales son definidos como áreas generalmente extensas, donde existen diversos ambientes únicos o representativos de la unidad ecológica del país […] La preservación de muestras de ambientes naturales, de rasgos culturales y escénicos asociados a ellos, así como la continuidad de los procesos evolutivos y, en la medida, que sea compatible con lo anterior, la realización de actividades de educación, investigación y recreación, constituyen los objetivos principales de esta categoría de manejo. Como Monumento Natural, en tanto, son designadas aquellas áreas generalmente reducidas, caracterizadas por la presencia de especies nativas de flora y fauna, o por la existencia de sitios geológicos relevantes; aquí el objetivo fundamental es la preservación de muestras de ambientes naturales y de rasgos culturales y escénicos asociados a ellos, y, en la medida que sea compatible con ellos, la realización de actividades de educación, investigación o recreación. Finalmente, la Reserva Nacional es definida como aquella área cuyos recursos naturales es necesario conservar y utilizar con especial cuidado, por la susceptibilidad de éstos a sufrir degradación o por su importancia relevante en el resguardo del bienestar de la comunidad (…) Los objetivos prioritarios son la conservación y protección del recurso suelo y de las especies amenazadas de fauna y flora silvestre, la mantención o mejoramiento de la producción hídrica, y el desarrollo y aplicación de tecnologías de aprovechamiento racional de flora y fauna. Chile Forestal, “Sistema Nacional de áreas silvestres protegidas del Estado”, Santiago, CONAF, Año 10, N°111, Diciembre 1984, P.22. 350 351

Chile Forestal, “Sistema Nacional de…”, Op.Cit.

Se le otorgaba a los trabajadores de CONAF como a sus actuaciones en la materia, solidez y el respaldo de una fuerza legal ausente con anterioridad. La CONAF se vio facultada para celebrar toda clase de actos, contratos, que tuviesen por objeto: “la realización de labores de investigaciones, la ejecución de obras, la prestación de servicios para la recreación o la educación [...] Asimismo la Corporación podrá fijar las tarifas para el ingreso a las unidades, y por los servicios que presten en ellas particulares. Igualmente la ley faculta a CONAF para disponer de las medidas necesarias para velar por el buen resguardo e integridad de las áreas silvestres.” Chile Forestal, “Sistema Nacional de…”, Op. Cit. 290

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cuerpo a la red de Parques Nacionales. No obstante, aunque promulgada la Ley N° 18.362, su puesta en marcha quedó supeditada a la puesta en vigencia de la ley Nº 18.348, que creaba la Corporación Nacional Forestal y de Protección de Recursos Naturales Renovables o CONAF Pública (artículo 39 de la Ley N° 18.362), por lo que, pese a estar promulgada, su entrada en vigencia no se hizo efectiva. Sin embargo, en la práctica sí operó el Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas del Estado, alineándose las definiciones y objetivos expuestos por la ley con muchas de las actividades de ordenación y sistematización técnica y administrativa realizadas por CONAF. El esfuerzo logístico y operativo realizado por la Corporación en tal sentido fue enorme ya que, pese a no existir ley, su trabajo no fue menor en términos de racionalización y ampliación de la cobertura de representatividad ecológica. Finalmente la existencia del SNASPE fue consagrada por la Ley de Bases Generales del Medio Ambiente (Ley N° 19.300, de marzo de 1996) que indica, en su artículo 34, que es el Estado el encargado de la administración de un Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas.352

4.1.3.2. Reclasificación y ordenamiento del SNASPE Como una extensión de los esfuerzos involucrados en la promulgación de la Ley N° 18.362 y la creación del SNASPE, se encuentran las diversas acciones realizadas por la Corporación para ordenar y reclasificar la diversidad de unidades del patrimonio silvestre del Estado. Desde 1980 a 1990 una intensa actividad se desplegó en esta materia como resultado de la necesidad, ya establecida por CONAF a fines de 1970, para iniciar un proceso de evaluación técnica, el que incluyó a la 352

Basic, Zlowenka y Arriagada, Rodrigo, “Conservación de la biodiversidad y áreas protegidas en Chile”, Agronomía y Forestal, N°424, 2012, P.21. 291

CONAF: Su historia y rol en el desarrollo forestal y ambiental del país. 1972-2013

gran mayoría de las áreas protegidas que existían en 1980 –y que a esa fecha abarcaban un total de 14 millones de hectáreas–. La promulgación de Ley N° 18.362 sobre el SNASPE contempló, a fin de cuentas, la sistematización de la existencia de las áreas silvestres protegidas, estableciendo las vías legales de desafectación y reordenamiento, así como las categorías de manejo de las unidades protegidas y sus objetivos prioritarios. Uno de los puntos establecidos por la nueva ley de 1984 instituía la creación, modificación, reclasificación y desafectación de las Unidades integradas al nuevo Sistema, mediante el establecimiento de Decretos Supremos expedidos por el Ministerio de Bienes Nacionales, conjuntamente con el Ministerio de Agricultura. Este punto plasmó una de las preocupaciones centrales de la Corporación con respecto a las Áreas Silvestres Protegidas durante la década del 80. Inquietud que, pese a no contar con el conducto regular claro que establecía la ley N° 18.362, igualmente se abrió paso para concretar la ordenación y reclasificación de la extensa red del patrimonio natural del Estado. Se llevó a cabo un profundo proceso de racionalización del SNASPE, que consistió en la desafectación de parte o el total de la superficie de algunas unidades que no se ajustaban a los objetivos de la categoría a la que pertenecían, ya fuesen Parques Nacionales, Monumentos Naturales o ReservasNacionales. El propósito final fue constituir un sistema que estuviese conformado por unidades que se ajustaran con precisión a las definiciones y objetivos de estas categorías predefinidas. A finales dela década del 80, las superficies desafectadas superaron el millón de hectáreas, abarcando las 3 categorías mencionadas, superficies y unidades que fueron traspasadas a diversas instancias administrativas tales como el Ministerio de Bienes Nacionales, municipalidades, sector privado, colonos, y propiedad fiscal propiamente tal. Un total de 76 unidades fueron objetode algunas de las siguientes acciones: desafectaciones 292

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totales o parciales, cambio de categoría, fusión de unidades contiguas, fijación de límites e incorporación de terrenos fiscales. Además, se procedió a crear 20 nuevas áreas protegidas, la mitad de las cuales se conformaron íntegramente con terrenos fiscales que no estaban afectos a ninguna categoría353. Si antes de 1980 carecían de áreas protegidas las regiones de Antofagasta, Atacama, Libertador Bernardo O’Higgins y Maule, a finales del mismo período existían áreas protegidas en todas las regiones del país. Junto a ello se crearon ocho Monumentos Naturales como consecuencia de la reclasificación de igual número de Parques Nacionales. Por otra parte, la extensión total de unidades bajo esta categoría aumentó de 6,85 a 8,35 millones de hectáreas, en gran parte debido a la reclasificación de terrenos que estaban afectos como Reserva Forestal. Si bien el número total de áreas protegidas se redujo de 103 a 74, la superficie total final disminuyó sólo en cerca en 3%.354

4.1.3.3. La administración de CONAF y la infraestructura de los parques nacionales En la misma década del 80 el SNASPE experimentó notables avances en el desarrollo de infraestructura y disponibilidad de personal para facilitar de manera real estos espacios para la comunidad. Debe considerarseque un informe de 1969 precisó que en ese año menos de la mitad de los Parques Nacionales contaba con guardaparques, y un número mucho menor contaba con la infraestructura necesaria para recibir adecuadamente a los visitantes sin al menos producir un impacto negativo en la conservación y preservación de los ambientes naturales que supuestamente se estaban resguardando. “En el Programa de Áreas Silvestres protegidas del Estado se han experimentado grandes avances desde el momento en que esta institución tomó 353 354

CONAF, Memoria Institucional 1980-1989, Santiago, CONAF, 1989, P. 17. Ibídem. 293

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la administración de las unidades existentes, que no se estaban desarrollando bajo un plan maestro de política”355. La mayor parte de las noticias referidas a los parques nacionales en el periodo citado informaba el progresivo avance en la instalación de servicios, centros de información, programas de educación, construcción de senderos, programa de protección, recreación y educación ambiental. El progresivo aumento del número de personas que fue visitando los Parques Nacionales a lo largo de la década del 80 con respecto a la década anterior, fue también una evidencia nítida de tal proceso. Casi 450 mil visitantes anualmente recibían los Parques Nacionales en 1985. Así lo indicaba el Director Ejecutivo de la época, Iván Castro: “para que la gente pueda llegar a dichas unidades debe contar con vías de acceso dentro de los parques, debe tener un lugar donde instalarse sin provocar un deterioro ambiental, debe contar con vigilancia y con posibilidades de auxilio[..];situaciones que son desarrolladas por nosotros y que requieren un mantenimiento permanente. Si a esto le agregamos la carga de trabajo básico que adicionalmente impone una unidad grande como mantención de cerco, reparación de puentes, mantención de senderos de visitantes –los cuales suman ya bastantes kilómetros a lo largo del país–, tenemos un trabajo tal vez poco visible, pero que debemos realizar y en el cual, creemos, radica el éxito que representa esta presencia masiva de visitantes”.356 Sobre ello, la ambientalista Adriana Hoffman, señaló en 1986:

355

Chile Forestal, “Satisfechos, pero aspiramos a más. Entrevista a Ricardo Romero, gerente técnico de CONAF”, Santiago, CONAF, N°116, Mayo 1985, p.5

356

Chile Forestal, “CONAF ante un nuevo aniversario. Entrevista a Iván Castro, Director Ejecutivo de CONAF”, Santiago, CONAF, N°128, Mayo 1986, P.8. 294

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“la verdad es que la implementación que se ha hecho de los Parques Nacionales, la educación de Guardaparques, así como su capacidad para informar a sus visitantes; la infraestructura de senderos autoguiados y de interpretación de la naturaleza, me parecen un logro extraordinario” 357 Y es, por lo demás, en la administración de parques nacionales donde se releva y observa el despliegue del compromiso que ha caracterizado a los trabajadores de CONAF vinculados a la conservación. En la práctica, la puesta en marcha de los Planes de Manejo finalmente demandaba el despliegue territorial del trabajo de su personal, en circunstancias muchas veces adversas, dado un presupuesto acotado: “Con un presupuesto limitado se ha puesto a disposición de los visitantes una infraestructura adecuada para el conocimiento de las distintas unidades que componen el SNASPE” ”358.

4.2. El rol de CONAF en la Conservación y preservación de la vida silvestre: Los primeros tiempos 4.2.1. La conservación de flora y fauna En Chile la evaluación del estado de conservación de las especies de flora y fauna, y, en consecuencia, su protección efectiva, no fue una preocupación mayor sino hasta la década del 70. Diversas evaluaciones actuales plantean la responsabilidad que tiene el Estado en este ámbito, siendo todavía una tarea en desarrollo. No obstante lo anterior, en la década de la creación de CONAF se sitúan las primeras acciones concretas por parte del Estado para evaluar la situación de supervivencia de especies nacionales y propiciar su conservación. En esta tarea la labor de la Corporaciónfue decisiva. 357

Chile Forestal, “La conservación es un problema de educación. Entrevista a Adriana Hoffman”, Santiago, CONAF, N°129, Junio 1986, P.5.

358

Chile Forestal, “CONAF ante un…”, Op.Cit. 295

CONAF: Su historia y rol en el desarrollo forestal y ambiental del país. 1972-2013

Reserva Nacional Lago Las Torres. XI Región. Marzo de 1981.

Si bien en el siglo XIX y primera mitad del XX varios autores mencionan especies como amenazadas o en peligro, no será sino hasta comienzos de la década del 70 cuando se publiquen los primeros listados de ellas. Antes de esa fecha sólo fue posible rastrear el inicio de estudios de evaluación en torno a la vicuña –en 1960–, los que desembocaron en la creación del Parque Nacional Lauca en el año 1969, que abarcó 400.000 hectáreas, ante la alarmante dato que sólo quedaban 1.000 ejemplares de la especie en esa vasta superficie. Luego de la reforma de los estatutos de la COREF, en 1972, la naciente Corporación Nacional Forestal pasó a encargarse formalmente de los temas relacionados con la conservación de la vida silvestre y, por tanto, a tomar como parte de sus actividades habituales la realización de estudios y recopilación de información acerca del estado de la flora y la fauna nacional. Se comenzó reuniendo información para formular programas de protección de especies, para lo que ya se contaba con la primera lista de flora amenazada de Chile, publicada por Carlos Muñoz Pizarro en 1970.

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Luego, en 1974, Jürgen Rottmann publicó, desde CONAF, un documento con la lista de aves con problemas de conservación. Sin embargo, serán los mamíferos los que concentrarán la atención y acción institucional durante la década. En 1968 se había acordado que la División Forestal del Servicio Agrícola Ganadero (SAG) podía colaborar con la División de Pesca y Caza de la misma institución en labores de conservación de fauna silvestre. La División Forestal, que tenía la tuición de la administración de Parques Nacionales y Reservas Forestales, comenzó a desarrollar programas de conservación de fauna dentro de estas unidades. Una de sus primeras acciones se ejecutó en torno a la vicuña, trabajo del cual fue continuadora CONAF. La protección de esta especie ya se estaba realizando formalmente desde 1969, con la creación del Parque Nacional Lauca (se aplicaba la teoría de proteger a las vicuñas en el mismo lugar donde vivía la especie). Sin embargo, en 1972 y desde que la Corporación Nacional Forestal se hizo cargo de la administración de Parques y Reservas, se dio un impulso mayor a los proyectos de conservación de fauna que ya venían perfilándose359. En esta fecha se contrataron especialistas nacionales y extranjeros para que se dedicaran en forma exclusiva a proyectos de fauna silvestre, y se comenzó a gestionar ayuda y aportes de organizaciones extranjeras para concretar las nuevas preocupaciones que la Corporación fue identificando en esta temática. Jurgen Röttman, médico veterinario de CONAF en esos años reseña que, después de un exhaustivo análisis de los escasos documentos existentes en ese momento, se llegó a la conclusión institucional que las especies que con más urgencia necesitaban protección eran: el huemul, el guanaco, la vicuña, la chinchilla común y la chinchilla de cola corta, la nutria de mar y 359 Chile Forestal, “El manejo de la Fauna Silvestre y CONAF”, Santiago, CONAF, N°112, Enero 1985, P.17

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nutria de río, el lobo de mar de Juan Fernández y el pudú. Entre las aves, las especies prioritarias eran: el flamenco, el loro tricahue, el cisne de cuello negro y el cuervo de pantano.360 Para cada una de estas especies prioritarias, en lo sucesivo CONAF fue implementando planes o proyectos de trabajo; sin embargo, solo para algunas de ellas existieron posibilidades concretas de protección inmediata dentro de algunos Parques Nacionales –como fue el caso de los lobos marinos de Juan Fernández–; otras especies habitaban zonas que contaban con infraestructura que podía facilitar el trabajo en terreno –como los guanacos en Tierra del Fuego–. En función de lo anterior es que CONAF partió ejecutando proyectos de detección de especies, protección e investigación, según las posibilidades que brindase el contexto de trabajo, los recursos que fuera capaz de negociar, y el esfuerzo desplegado en terrenopor los mismos trabajadores.

4.2.1.1. El enfoque económico de la conservación: “No es conservar por conservar”. Enfocada casuísticamente, la protección de la vicuña fue entregando resultados progresivos. En 1976 una publicación de la Corporación informó del aumento de la población: “en 1973 se contaron 1.093 animales, en 1974 éstos habían aumentado a 1.253, y en noviembre de 1976 a 3.057”.361 Es difícil establecer si los estudios de conservación en torno a la vicuña realizados en 1960 tuvieron primordialmente un sesgo económico o de conservación de la biodiversidad. Se debe indicar, no obstante, que de manera 360 Ibídem. En 1978, Jürgen Rotmann publica, también, un nuevo documento que contiene una lista de aves y mamíferos en vías de extinción, documento que menciona como amenazadas a 19 especies de mamíferos y 26 de aves. 361

Chile Forestal, “El retorno de la Vicuña”, Santiago, CONAF, Año 2, N° 18, Febrero 1977, P.7 . 298

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oficial CONAF desplegó un discurso de justificación en torno a la conservación, asentado muchas veces en los beneficios económicos que las especies a recuperar podrían proporcionar al país o a las comunidades locales. “La vicuña vive donde ningún animal doméstico lo puede hacer: sectores de la alta cordillera y desérticos […] La importancia de la vicuña reside ahí, precisamente: es la única alternativa posible en esas zonas”362. En este caso la experiencia es relevante, ya que una parte de las especies que se buscó proteger, en lo sucesivo incluyeron una dimensión y una justificación económica, especialmente ligado al fomento de desarrollo en comunidades locales. Así es cómo informó con frecuencia la revista Chile Forestal en varios artículos dedicados a exponer la situación del trabajo de conservación de alguna especie: la función de CONAF “no es conservar por conservar”. Los trabajos de conservación en torno al guanaco y la vicuña se inscribieron en esta trama, realizándose con ellos estudios de utilización y manejo racional de la especie. En la línea anterior, durante la década del 70 se ensayaron estudios de utilización con otras especies como es el caso de la chinchilla y el ñandú –aunque estos no prosperaron en el tiempo–. A fines de 1976 CONAF inició un experimento de crianza, cuyo objetivo fue testear la posibilidad de criar al ñandú en cautiverio para su conservación y, especialmente, para su utilización como mecanismo vivo de control de plagas: “el ñandú posee un apetito voraz que incluye insectos, lo que le da un valor económico […] ya que un número adecuado de estas aves evita la aparición de plagas e insectos en las praderas”363. 362 363

Ibídem.

Chile Forestal: Suplemento, “Reproducción del ñandú por incubación artificial”, Santiago, CONAF, Año 2, Nº 24, Diciembre 1977, P.20. 299

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Algo similar sucedió con el guanaco, especie que junto con ser objeto de conservación desde 1977 por parte de CONAF en Tierra del Fuego, también fue estudiada por la Universidad de Chile, el Servicio de Cooperación Técnica (SERCOTEC) y la propia Corporación, en su dinámica de poblaciones y utilización productiva para obtener carne, cuero, piel y lana, además de sus posibilidades turísticas.364 En el caso de la chinchilla, especie en peligro de extinción por la comercialización internacional de su piel, se observó la preocupación por articular un plan de conservación en torno a ella, no del tipo “conservar por conservar” sino también para generar una actividad económica alternativa sustentable para los habitantes de regiones, en específico para la segunda región. Así se establece con respecto a los objetivos del plan de conservación de la chinchilla: “La idea es transformarla en una audaz alternativa para la 2° Región, donde todavía no se descubre cómo sacarle provecho a estas tierras áridas y desoladas. Los lugareños se dedican actualmente a cualquier cosa, desde buscar oro hasta criar las dañinas cabras que precipitan aún más la erosión, en un desesperado esfuerzo por sobrevivir […] Si se logra aumentar sustancialmente la población de chinchillas, podrían transformarse en una fuente de riquezas para los habitantes”.365 El potenciar la actividad económica fue, también, una preocupación que se generó entorno a la vicuña. La extraordinaria recuperación numérica de este camélido permitió firmar el “Nuevo Convenio Internacional de Conservación de la Vicuña”, el que estableció un acuerdo de manejo y 364 Chile Forestal: Suplemento, “El Guanaco concentra la atención de científicos”, Santiago, CONAF, Año 2, N°15, Marzo 1977, P.19 365

Chile Forestal: Suplemento, “La chinchilla: Una desconocida”, Santiago, CONAF, Año 1, N°9, Mayo 1976. 300

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conservación de la especie entre Bolivia, Chile, Ecuador y Perú (vigente hasta diciembre de 1989). El convenio abrió la posibilidad del aprovechamiento del animal, pero bajo estricto control del Estado; en este sentido, el acuerdo buscó potenciar la conservación económica de la especie como alternativa de producción económica para los poblados andinos de la zona.366 Estos objetivos evidenciaron, por una parte, el interés de la institución por justificar y vincular la protección y preservación de especies a una función de desarrollo económico y, por otra,dieron cuenta de una preocupación por potenciar el desarrollo local. Ello tuvo algo de paradójico por cuanto la labor de conservación de especies –financiada y dirigida por CONAF–, en función de posibilitar, al menos en la teoría, el desarrollo económico de localidades, no es plenamente coherente con los postulados del principio de subsidiaridad, con un Estado sin funciones relevantes como actor productivo, y que dejó al mercado la labor de desarrollo de sectores productivos rentables.

4.2.1.2. CONAF se hace presente para la vida silvestre Durante la década del 70, y en especial durante la década siguiente, se fue instalando progresivamente la importancia de la conservación en un sentido más bien ecosistémico, más allá de la noción de la preservación de ambientes naturales y especies asociada a la noción de recurso natural –en sentido económico–. Ello se evidenció en la ejecución de acciones de conservación de fauna sin ningún horizonte de utilidad económica o productiva, más allá que los discursos oficiales de la década del 70 enfatizaran que las funciones de CONAF no se orientaban prioritariamente en ese sentido, comolas realizadas con especies como el lobo marino, el cisne de cuello negro y el huemul.367 366 Chile Forestal, “Nuevo Convenio Internacional de Conservación de la Vicuña”, Santiago, CONAF, Año 5, N°53, Febrero 1980, P.24 367 Chile Forestal, “Nuevo Convenio Internacional de Conservación de la Vicuña”, Santiago, CONAF, Año 5, N°53, Febrero 1980, P.24

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En este ámbito es dónde más sobresale la labor y acción desplegada por CONAF, especialmente en la década de los 70, donde se realizaron los primeros esfuerzos concretos por proteger, recuperar y conservar flora y fauna nativa en peligro de extinción. Hasta esa fecha existían en Chile medidas legales y administrativas (Ley de Caza) que protegían, en el papel, a diversas especies silvestres; no obstante, el control efectivo y el despliegue en terreno fue un espacio vacío que la Institución decidió ocupar.

a. Los primeros intentos en los años setenta Hacia 1975 el huemul, se encontraba en grave peligro de extinción368 y CONAF tuvo una labor de importancia en la elaboración de los primeros planes de manejo y conservación diseñados para la especie. El biólogo y voluntario del Cuerpo de Paz norteamericano Anthony Povilitis, quien trabajaba en Chile desde 1973 para identificar los ejemplares sobrevivientes de la especie, indicó ya en 1976 que la situación de los huemules era crítica: “En el año en que el voluntario del Cuerpo de Paz lleva trabajando en Chile y pese a que ha recorrido amplias zonas, donde antes vivió el huemul, no ha visto más de 20 animales”369. A estas iniciativas se sumó CONAF, que contribuyó sumando esfuerzos para una fase primaria de trabajo. Detectar, en primer lugar, la posible existencia de huemules en zonas donde prácticamente era imposible avistarlos. Entre 1975 y 1977 CONAF destinó personal para realizar en terreno la búsqueda de ejemplares de la especie, luego de gestionar y conseguir 368

Según relatos del diario de la institución, La CONAF, hacia 1976 el huemul se hallaba en grave peligro de extinción, no había certeza del número de ejemplares aún vivos, ni de la localización de las poblaciones de la especie, creyéndose incluso que en algunas regiones éste ya se encontraba extinto –como era el caso de la región de Aysén–. Por esta razón fueron de importancia las expediciones que comenzaron a realizarse para constatar de manera efectiva la existencia y número de huemules en el país.

369

La CONAF, “El huemul: ¿un desconocido en el escudo nacional?, Santiago, CONAF, Año 1 Nº 5, Enero 1976, P.6. 302

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aportes del Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF). Un estudiante contratado por CONAF hizo su aporte encontrando un grupo de ellos en las cercanías de Coyhaique, lugar donde se pensaba que ya estaban extintos: “Luego de intenso rastreo, descubrió una manada de ciervos andinos en las cercanías del Parque Nacional Río Simpson, muy cerca de la capital de Aysén. Por esta razón los límites del Parque se modificarán para incluir el hábitat de los huemules”370. Un poco más tarde, un grupo de trabajadores de CONAF realizó una expedición para efectuar un censo de la especie al interior de Chillán, donde se pretendía crear una reserva: “Fue un viaje pesado, de caminatas largas cargando mochilas que pesaban entre 15 y 20 kilos, subiendo cerros y acampando cerca de los ríos en las noches”371. Estos esfuerzos fueron, a fin de cuentas, prácticamente expediciones de exploración y conquista de territorios que, desde la perspectiva estatal, no habían sido considerados ni cubiertos dentro de sus funciones. Es valioso destacar uno de los pocos testimonios escritos que existe sobre esos viajes, el relato de Edmundo Fahrenckrog, jefe de Departamento de Conservación del Medio Ambiente de CONAF: “Personalmente estoy más preocupado del ascenso del cerro que de la búsqueda de rastros [de huemules], ya que me comienza a incomodar la mochila. Recuerdo que sólo es el primer día y conforme al programa de viaje aún nos faltan cuatro. Llegamos a un lugar en que hubo un roce a fuego donde Tony demarcó una parcela de muestreo del efecto que este produjo sobre la vegetación. Tomamos datos del porcentaje de la cobertura vegetal”.372 370

Chile Forestal, “Nuevo Hallazgo de Huemules”, Santiago, CONAF, Año 1, Nº9, Mayo 1976.

371

Chile Forestal: Suplemento, “Cinco días por la Senda del Huemul”, Santiago, CONAF, Año 2, N°17, Enero 1977, P.6.

372

Ibídem. 303

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El mismo despliegue en terreno merece ser destacado en el caso de los lobos marinos: en 1977 tres trabajadores de CONAF y uno del SAG realizaron una expedición a la solitaria isla de Guamblin para proteger la parición de las lobas marinas contra la acción de cazadores inescrupulosos. Durante dos meses estuvieron acampando allí, protegiendo a los lobos de “los rapaces cazadores que llegan en barcazas”; así: “Durante la permanencia en el Parque de los funcionarios, llegaron solamente sólo dos chalupas grandes (8 metros). los ocupantes de una de ellas fueron sorprendidos cazando lobos marinos. Tulio Zúñiga inspector de Pesca, les exigió que le entregaran las pieles, con varias armas de fuego en

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manos de los cazadores lo obligó a desistir de su intento. Sin embargo, las pieles, que sumaban 400, les fueron decomisadas por el mismo funcionario más tarde, en Melinka. Finalmente se impuso la ley”.373 Este testimonio en particular pone de relieve las primeras acciones ejecutadas para intentar regular, en la práctica, actividades que desde hacía ya varios años se encontraban normadas por ley. Con el tiempo, CONAF y el SAG afinarán otro tipo de medidas para detener la caza ilegal de especies; sin embargo, este relato es un ejemplo singular de un primer período de 373

Chile Forestal: Suplemento, “En defensa de los Lobos Marinos”, Santiago, CONAF, Año 2, Nº17, Mayo 1977. P. 17

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trabajo de la Corporación, en donde aún se ensayaban las formas de operacionalizar las funciones que le habían sido encomendadas. Interesante es que esta primera modalidad para cumplir sus funciones haya significado para la Institución realizar una acción de presencia en el territorio. Este espíritu es el que se replicará –con variantes– en las diversas actividades realizadas por CONAF a lo largo de toda su historia. Para la chinchilla también se realizaron extensas búsquedas. Lo primero que se hizo fue estudiar su distribución para comprobar si aún sobrevivía en estado silvestre. Cuando se puso en marcha el proyecto “Conservación y Manejo de la chinchilla”, en 1975, solo después de seis meses de búsqueda se logró detectar la especie en el sector norte de Chile. “Una primera etapa del trabajo fue una intensa búsqueda de la chinchilla al interior de la región de Coquimbo […] pasaban los meses, y cuando ya desesperaban que existiera aun, la suerte ayudó”374; entonces: “El primer encuentro con la chinchilla fue casual. De vuelta de un frustrante viaje a terreno, tuvieron ocasión de prestarle un servicio a un hombre que les hizo dedo en el camino. Resultó ser Baldomero Peña, famoso cazador de chinchillas, quien les devolvió la mano orientándolos en la búsqueda. Posteriormente, don Baldomero se transformó en un importante ayudante para encontrar nuevos ejemplares, y en su protector”.375 El lugar donde se hallaron las chinchillas, cerca de la Estación de Ferrocarril de Aucó en la IV región (actual Región de Coquimbo), posteriormente fue protegido y, gracias al apoyo del Ministerio de Bienes Nacionales, se logró crear una Reserva Nacional específica para la Conservación de la chinchilla.376 374 375

Chile Forestal, “La Chinchilla…”, Op. Cit.

Chile Forestal: Suplemento, “Operación rescate de la preciada Chinchilla”, Santiago, CONAF, Año 3, Nº30, Febrero 1978. P. 12 376

Chile Forestal, “El manejo de…”, Op. Cit, Enero 1985 306

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El caso de los cisnes presentes en la Reserva Nacional Laguna Torca es otro ejemplo del trabajo de la Corporación en terreno, especialmente como una muestra de las tareas realizadas en conjunto por su personal y la comunidad. Para lograr la protección de esta especie, también en peligro de extinción, originalmente se decidió decretar como Santuario de la Naturaleza su hábitat natural. Para concretar este plan, CONAF desarrolló un activo programa de divulgación para convencer a los ribereños de la necesidad de proteger el área. Al mismo tiempo, estableció dos guardafaunas para vigilar en turnos desde las 5 am hasta las 9 am.377 Los testimonios de estas acciones que han permanecido en el tiempo dan cuenta de un trabajo casi artesanal para la conservación de especies el que, sin el despliegue y la presencia activa en terreno de la Corporación, no hubiera sido posible.

b. Aumentando la cobertura y consolidando proyectos en los años ochenta Un paso fundamental en la protección del patrimonio silvestre dio CONAF en 1980 al suscribirse a la Estrategia Mundial para la Conservación formulada por la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN). Apartir de ello se plantearon tres objetivos básicos: mantener los procesos ecológicos y los sistemas vitales esenciales, preservar la diversidad genética y permitir el aprovechamiento sostenido de las especies. En base a estos principios CONAF desarrolló –y continuó realizando– durante la década del 80, diversas acciones tendientes a preservar la flora y fauna nativa, fomentar la conciencia ecológica e impulsar una legislación que protegiera adecuadamente tales recursos. La expresión más relevante de 377 Chile Forestal: Suplemento, “Laguna Torca: Hábitat del Cisne de Cuello Negro”, Santiago, CONAF, Año 3, N° 32, Abril 1978, P. 20.

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ello fue la promulgación de la ley N° 18.348, de 1984, que confería tuición legal sobre los recursos naturales renovables y la creación del Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas del Estado. No obstante, más allá de las acciones realizadas en el ámbito legislativo, CONAF continuó con los proyectos de conservación que había iniciado en la década anterior e incorporó nuevos. A fines de 1980 gestionó y ejecutó 17 proyectos de conservación de fauna nativa que comprendieron desde aves hasta mamíferos. El curso de estos proyectos fue monitoreado regularmente por CONAF, quien realizó censos y muestreos periódicos de población de las especies que intentó proteger, con diversos grados de éxito en sus resultados. Entre los resultados más notables de estos proyectos destacan el aumento de la población de la vicuña en el norte y el cisne de cuello negro en el valle central, la recuperación de la población de lobos marinos de Juan Fernández y el guanaco en Tierra del Fuego. En el caso del lobo de mar, el aumento se produjo pasando de 459 ejemplares en 1969 a 4.318 ejemplares en 1984,tan espectacular como los resultados ya reseñados con respecto a la vicuña. El incremento de guanacos también fue significativo: las poblaciones protegidas por CONAF registraron un aumento desde 5.300 ejemplares en 1977 a 10.670 en 1983. Por otro lado, aunque persistió el peligro de extinción para el huemul y la chinchilla, al menos se detuvo el retroceso de la especie, por lo que CONAF se mantuvo especialmente activa en torno a ambas, realizando estudios e investigaciones abocadas a la recopilación de toda la información necesaria para la elaboración de un plan de acción efectivo para recuperar sus respectivas poblaciones. Para el caso del “Proyecto Huemul”, se iniciaron estudios en la Reserva Nacional Ñuble, donde existía una población de 40 ejemplares, aproximadamente, y en la Región de Aysén, donde existía una población cercana a 308

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los 20 huemules.378 Pese al reducido número de ejemplares, el personal de CONAF abocado al tema relevó la importancia de continuar estudios que dieran a conocer los procesos biológicos de la especie, desconocidos en su mayoría, así como las amenazas que la afectaban, y fundamentales para pensar en un programa de intervención. Finalmente, CONAF levantó dos nuevos proyectos de conservación en la década de los 80 que son destacables: uno para proteger al flamenco, y otro, para proteger al lorotricahue. En 1984 se formalizó un convenio entre la Sociedad Zoológica de Nueva York y la Corporación, mediante el cual se inició un programa de preservación del flamenco. La inquietud acerca del escaso número de flamencos hacía ya tiempo que había sido expresada por CONAF, pero fue gracias al aporte entregado por la Sociedad Zoológica de Nueva York que se hizo posible materializar un proyecto de preservación del ave. El trabajo realizado consistió en la observación del proceso de nidificación del flamenco en los salares de Surire y Atacama en la I y II regiones–actuales regiones de Arica y Parinacota, de Tarapacá, y de Antofagasta, respectivamente–, con el apoyo de expertos norteamericanos.379 Asimismo, entre los años 1982 y 1984 CONAF realizó prospecciones para identificar las áreas de nidificación del LoroTricahue. Se constató que la especie se encontraba extinta en la Región de Atacama, casi extinta en la Región Metropolitana y en la Región de Valparaíso, y en peligro de extinciónen las regiones de Coquimbo, O´Higgins y del Maule. Ante esta situación, entre 1984 y 1985 CONAF decidió estandarizar los criterios empleados por las distintas Oficinas Regionales en relación con la protección del 378 Chile Forestal: Suplemento, “Espectacular tentativa para salvar al huemul”, Santiago, CONAF, Marzo, 1978, P. 20. 379 Chile Forestal, “Firmado Convenio para proteger el Flamenco”, Santiago, CONAF, Año 9, N°101, Febrero 1984, P.19.

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Tricahue, originando y formulandoel proyecto de conservación y manejo de la especie, que apuntaba a evitar su extinción: aumentando la población y protegiendo sus colonias; reintroduciendo ejemplares y estableciendo colonias de reproducción; promoviendo la colaboración con particulares que poseyeran loreras en sus predios, y logrando el dominio de técnicas de manejo y reproducción de la especie en semicautividad, con el fin de aplicar dicha experiencia en otras aves.380 En el contexto de la preocupación por el estado de conservación de la flora fauna amenazada del país, CONAF organizódos simposios afines al tema: el primero en 1985, denominado Flora Nativa Arbórea y Arbustiva de Chile Amenazada de Extinción,y, el segundo, en 1987, denominado Estado de Conservación de la Fauna de Vertebrados Terrestres de Chile. Con ambos encuentros CONAF impulsó el desarrollo de los primeros libros rojos nacionales de flora y fauna, considerando las categorías de amenaza usadas por la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN). El primer simposio reunió a 21 profesionales e investigadores, provenientes de todo Chile, los que evaluaron el estado de conservación de la flora arbórea y arbustiva del país. El primer acuerdo 380

Chile Forestal, “La supervivencia del Loro Tricahue”, Santiago, CONAF, Año 10, N°126, Marzo 1986, P. 16.

Huemul.

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del Simposio fue aceptar los conceptos y criterios usados por la UICN (Thornback & Jenkins 1982) para la definición de las categorías de “estados de conservación” de especies, incluyendo algunas modificaciones ad hoc propuestas en el Simposio. Las categorías definidas fueron las siguientes: “Extinta”, “En Peligro”, “Vulnerable”, “Rara”, “Insuficientemente conocida”, y “Fuera de Peligro”. En el simposio se elaboró finalmente un listado de 67 especies de plantas leñosas y dos géneros (Prosopis, Benthamiella) las que fueron clasificadas en tres categorías de amenazas (11 taxa En Peligro, 26 Vulnerables y 32 Raras)381. Algunas especies clasificadas como “En Peligro”fueron: avellanita, Avellanita bustillosii; belloto del sur, Beilschmiedia berteroana; michay rojo, Berberidopsis corallina; queule, Gomortega keule; ruil, Nothofagus alessandrii; pitao. Pitavia punctata, yvaldivia, Valdivia gayana. En el simposio referido a fauna, 72 profesionales e investigadores de todo el país analizaron la situación de cada uno de los taxa382 de vertebrados terrestres y de aguas continentales que conforman la fauna chilena. Se clasificaron 243 taxa en siete categorías y se concluyó que a esa fecha existían 2 en la categoría Extinta, 50 En Peligro, 92 Vulnerable, 53 Raras, 2 con Amenaza Indeterminada, 4 Inadecuadamente conocida y Fuera de Peligro. Algunas especies clasificadas como “En Peligro” fueron: comadrejita trompuda, Rhyncholestes raphanurus; chinchilla andina y chinchilla chilena, Chinchilla brevicaudata y Chinchilla Lanigera; huemul, Hippocamelus bisulcus; suri, Pterocnemia pennata tarapacensis; cisne coscoroba, Coscoroba coscoroba; tricahue, Cyanoliseus patagonus byroni; picaflor de Juan Fernández, Sephanoides fernandensis y ranita de Darwin, Rhinoderma Darwin.

381

CONAF, Libro rojo de la Flora Terrestre de Chile. (Primera parte), Editor: Iván Benoit C. Santiago, 1989, P. 158.

382

La terminología taxa, en Biología, refiere a un grupo de organismos emparentados que en una clasificación dada han sido agrupados, asignándole al grupo un nombre en latín, una descripción si es una especie, y un tipo. 311

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Estas dos iniciativas, con sus respectivos resultados de categorización de especies, fueron la base para la existencia de los primeros listados “rojos” con el estado de conservación de las especies de flora y fauna de Chile. Las posteriores publicaciones de los Libros Rojos de CONAF (Libro Rojo de los Vertebrados Terrestres de Chile y Libro Rojo de la Flora Terrestre de Chile, en los años 1988 y 1989, respectivamente), se transformaron en importantes referentes técnicos para el trabajo en torno a la conservación, siendo además el respaldo para la elaboración de listados y unificación de criterios para la clasificación de especies realizados posteriormente –como lo fue la unificación de categorizaciones a utilizar en la Ley de Bases Generales del Medio Ambiente de 1994–.

c. Protección de flora y fauna entre 1990 y 2013. Los programas de protección de flora y fauna silvestre continuaron siendo áreas de acción destacadas dentro de las labores de conservación asumidas por CONAF a partir de 1990. En efecto, esta nueva etapa se inauguró con la declaración de Monumento Natural de la Araucaria en Marzo de 1990, proceso que venía desarrollándose desde Febrero de 1976, cuando en un primer intento y mediante el Decreto Supremo Nº 29, del 9 de Febrero de 1976, se le otorgó dicha categoría, que quedó restringida a ejemplares presentes en áreas protegidas; no obstante, quedó sin efecto en 1987383. Este impulso que vino de la mano del cambio de régimen, situó a la protección del medio ambiente y la biodiversidad nacional, al menos de manera discursiva, como parte de las aristas a considerar explícitamente en los programas y políticas nacionales. 383 Por medio de la aprobación del Decreto Supremo N° 141, en 1987 se declaró Monumento Natural a la Araucaria Araucana únicamente respecto de los pies o individuos existentes en parques nacionales o en otros lugares que el decreto señala, permitiendo su corta o explotación en los terrenos donde la especie no estaba amparada por la declaración, en las condiciones que dicho decreto fija. Banda, Alfonso, “Medio ambiente y función social del dominio”, Revista de Derecho, Nº Especial, agosto 1998, Pp. 55-86.

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En este contexto tomó fuerza la necesidad de aumentar la representación del SNASPE: “Urge convocar a la comunidad científica especializada a participar de la identificación y definición de prioridades de sitios claves para la conservación de la diversidad biológica de Chile” 384. Las acciones llevadas a cabo para lograr la incorporación de áreas no representadas en el SNASPE se relevaron, especialmente en lo tocante a la protección del belloto del sur y el ruil, especies endémicas en peligro de extinción que fueron protegidas con la creación de las Reservas Nacionales Bellotos del Melado y Los Ruiles, respectivamente. Lo mismo ocurrió con la creación de más de 20 áreas silvestres protegidas del Estado cuyo objetivo primario fue la conservación de la flora y la fauna autóctona amenazada; una de ellas fue el Parque Nacional Nevado de Tres Cruces, en la región de Atacama, que permitió la protección de flamencos, taguas cornudas, vicuñas, guanacos y vizcachas; el Parque Nacional Llanos de Challe, donde su creación buscó proteger fauna amenazada como guanacos, zorros culpeos y chilla, pumas, águilas y cóndores.385 En paralelo a ello, la Corporación continuó ejecutando acciones de conservación y protección a través de todo el país, en la línea de las ya realizadas en la década anterior con determinadas especies como el lorotricahue, la chinchilla, el huemul, la vicuña, el guanaco y el flamenco. Con esta última especie se continuó un intenso trabajo de conservación, especialmente para paliar los efectos antrópicos sobre la población de la especie, problema del cual estuvieron especialmente preocupadas las áreas de conservación de CONAF a lo largo de la década. Cabe resaltar la inclusión de diversos sitios que constituyesen hábitat para flamencos en el SNASPE, tales como la 384 César Ormazábal. Depto. Patrimonio Silvestre de CONAF; Para la conservación de la biodiversidad en Chile, Chile Forestal, diciembre 1992, Pp.16 y 17 385

Chile Forestal, “Reserva Nacional Los Lagos, Chile afianza su patrimonio silvestre”, Santiago, CONAF, N° 219, Agosto 1994, P.28. 313

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Reserva Nacional Los Flamencos y el Parque Nacional Nevado Tres Cruces; la incorporación de humedales cordilleranos en la Convención para la Conservación de Humedales (RAMSAR): Los Salares de Surire y Huasco (I región), y Salar de Tara, entre otros; el aumento de la dotación de personal de guardaparques y, en algunos casos, de profesionales en las unidades Monumento Natural Salar de Surire, Reserva Nacional Los Flamencos y Parque Nevado Tres Cruces.386 Del mismo modo como llevó a cabo sus actividades en la década del 90, las unidades regionales de CONAF recurrieron también al establecimiento de alianzas con instituciones de carácter privado, con el fin de resguardar el estado de ciertas poblaciones de especies vulnerables. Es, precisamente, el caso del flamenco; con el fin de monitorear el efecto de la producción minera en sitios aledaños al Monumento Natural Salar de Surire, Reserva Nacional Los Flamencos y Parque Nevado Tres Cruces, la Corporación estableció un convenio con la Minera Quiborax y la Sociedad Minera MINSAL en 1997: “mención especial merece la iniciativa de CONAF II Región de involucrar el trabajo efectuado por las distintas unidades ambientales de las mineras relacionadas con el hábitat de flamencos presentes de la I a la III región, en la conservación de estas aves”387. Iniciativas afines se materializaron para conocer y manejar al zorro culpeo en su interacción con la parina grande, especie a la cual preda. También hacia fines de la década del 90 la Unidad de Gestión de Patrimonio Silvestre enfrentó la necesidad de sistematizar las diversas acciones que CONAF realizaba en el ámbito de la conservación y protección de especies de flora y fauna nativa amenazada. El marco referencial de las actividades y programas que se realizaron, por lo general, databa de diagnósticos 386

32.

387

Chile Forestal, “Conservación en el Altiplano”, Santiago, CONAF, N° 248, Abril 1997 P. Ibídem. 314

CORPORACIÓN NACIONAL FORESTAL

elaborados en la década de los 70 y los 80. Esta situación, sumada a la nueva realidad institucional y del país en los temas ambientales, “ha hecho necesario redefinir las acciones de la Corporación”388. Estas inquietudes dieron lugar a la generación del documento “Programa para la Conservación de la flora y fauna silvestre amenazada de Chile”, que, al año 2013, aún orienta la sistematización y priorización de actividades realizadas por la Corporación en este ámbito. Hasta 1999 ni la Corporación ni otras instituciones gubernamentales habían planteado objetivos, líneas de acción y perfiles de proyecto generales para la conservación de la vida silvestre nacional. Con el Programa antes mencionado se buscó, por sobre todo, sistematizar los criterios de trabajo y realizar una selección y jerarquización de actividades para la conservación de la flora y fauna del país en peligro: “En consideración al periodo de vigencia de los programas y tomando en cuenta los nuevos conceptos y enfoques surgidos de la legislación nacional y de los tratados internacionales ratificados por Chile y las definiciones institucionales formuladas a través del Plan Estratégico, se ha estimado indispensable confeccionar el presente documento”.389 El contenido del documento entregó un análisis general de las acciones desarrolladas por CONAF hasta ese año, y los objetivos y líneas de acción principales que debía contemplar un Programa Nacional de Conservación de Flora y Fauna centrado en el SNASPE para los próximos diez años (1999-2008). El programa consideró la realización de 49 proyectos de flora y fauna en ese periodo, estableciéndose 31 especies prioritarias, 14 de flora y 17 de fauna para su conservación en el SNASPE. Cabe resaltar 388

CONAF, Programa para la Conservación de la flora y fauna silvestre amenazada de Chile, Santiago, CONAF 1999, P.1.

389

Ibidem., P.8. 315

CONAF: Su historia y rol en el desarrollo forestal y ambiental del país. 1972-2013

que para la identificación de esas especies se realizó un ejercicio de selección usando criterios estandarizados por la Corporación, categorizándolas según tres tipos de prioridades. Sus lineamientos, que fueron actualizados el año 2005, se mantienen vigentes al año 2013. Al mismo tiempo, y hasta el año 2010, la Corporación formuló una serie de Programas Nacionales de Conservación (PNC) para especies vulnerables y en peligro de extinción: para el Carpintero grande, (Temuco, 2004); el LoroTricahue, (Santiago, 2005); la Chinchilla chilena, (Santiago, 2005); el Picaflor de Juan Fernández,(Valparaíso, 2005), y la Tagua Cornuda, (Atacama, 2008). De manera conjunta, CONAF elaboró con CONAMA el Plan Nacional para la Conservación de la Fardela de vientre blanco en el año 2007, en tanto que el Plan Nacional para la Conservación del Huemul fue actualizado por el SAG, CONAF y CONAMA en el año 2010. Una mención especial en esta década merece la preparación de los primeros Planes Nacionales para la Conservación de especies de flora: el Pitao (Santiago, 2004), el Queule y el Pitao (Santiago, 2005) y la Avellanita, (Rancagua, 2008).390 En el caso del lorotricahue, durante los años 90 la Corporación continuó con la reintroducción de colonias de la especie en áreas silvestres protegidas como la Reserva Nacional Río Clarillo y el Área de Protección Radal Siete Tazas. En el año 2002, cumplidos 20 años desde la ejecución del primer programa de conservación para la especie, CONAF convocó a diversas instituciones públicas y privadas interesadas a un taller para evaluar su situación. En esa cita se concluyó que la especie no presentaba resultados precisamente alentadores, “puesto que las poblaciones seguían disminuyendo en algunas zonas del país, al mismo tiempo que se ha incrementado la pérdida o deterioro de su hábitat”391. En el año 2005, basado en el taller, 390

CONAF, Antecedentes sobre el Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas del Estado de Chile, Santiago, CONAF, 2001. 391

Plan de conservación de Loro tricahue, año 2002. 316

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y con el objetivo de cambiarla de categoría desde especie en peligro a otra de menor riesgo o vulnerabilidad, se elaboró el Plan para la Conservación del loro tricahue en Chile, vigente al año 2013. Asimismo, en diciembre del 2002 se realizó el taller de trabajo “Plan para la Conservación de la Chinchilla Chilena en Chile”. La información allí difundida sirvió de base para la elaboración del documento nacional de conservación publicado en el año 2005, donde se estableció un marco de referencia para futuros trabajos con la especie y un conjunto de tareas prioritarias a realizar en el corto plazo. En el año 2010, como una manera de evaluar el estado de la población de chinchillas, CONAF llevó a cabo un catastro y georeferenciación de las colonias al interior de la Reserva Nacional las Chichillas, en el sector “Las Gredas”392. El Informe generado concluyó que solo el 6% de la Reserva estaba siendo ocupado por Chinchillas, estando muchas de ellas ubicadas fuera del área protegida. Ello condujo a que el año 2012 en la Corporación se elaborara otro plan de conservación para proteger a esas nuevas colonias.393 Importante es destacar el caso del huemul, ya que desde fines de la década del 90 apareció con mayor fuerza aún la inquietud por su conservación, especialmente en la Reserva Nacional Ñuble, como consecuencia de los escasos resultados obtenidos por los programas de conservación y por la visibilización de los impactos ambientales provocados por la construcción de un gaseoducto en las cercanías de los Nevados de Chillán, en la Reserva Nacional Ñuble. Por esta razón, en el año 1998 CONAF decidió ejecutar el “Proyecto de Conservación del Huemul en los Nevados de Chillán”, el que contempló medidas como la incorporación de un predio hábitat de huemul 392 393

Chile Forestal, N° 348, año 2010, Pp.32-38

Eduardo Rodríguez, director de CONAF de la Región de Coquimbo. Víctor Lagos, jefe del departamento de administración de áreas silvestres protegidas de CONAF. CONAF ampliará en cerca de 300 hectáreas la Reserva Nacional Las Chinchillas, 23 de Julio del 2012, http:// www.conservacionybiodiversidad.cl/2012/07/conaf-ampliara-en-cerca-de-300-hectareas-lareserva-nacional-las-chinchillas/ 317

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situado junto a esta Reserva y el monitoreo constante de las poblaciones allí y en las zonas aledañas, dando origen al Santuario de la Naturaleza y Reserva Nacional Los Huemules de Niblinto, manejadas éstas en forma conjunta por CONAF y el Comité Nacional Pro Defensa de la Fauna y Flora (CODEFF). Esta iniciativa conjunta es relevante porque permitió lograr el establecimiento de un corredor biológico entre áreas núcleo de huemules: Nevados de Chillán-Laguna de Laja394. Finalmente, una de las iniciativas más importantes surgió de la fundación Huilo-Huilo, al inaugurar el “Centro de Reproduccion del Huemul HuiloHuilo”, espacio reproductivo del Huemul, apoyado por CODEFF, CONAF, SAG, CONAMA y la Universidad Austral de Chile. No obstante todo lo anterior, al año 2009 el Huemul continuaba siendo una especie en peligro. Por tal razón el año 2010 se impulsaron esfuerzos para la elaboración de un nuevo Plan Nacional para suconservación por parte de diversos organismos gubernamentales: CONAF, SAG y CONAMA.

4.3. A partir de 1990: Impulso y ralentización Como ya se indicó, en el año 1990 se inicia un nuevo período político que determinó, a su vez, una nueva etapa en las actividades de la Corporación Nacional Forestal. Uno de los elementos que desde esta fecha en adelante adquirió especial relevancia fue la incorporación de la perspectiva medioambiental y la participación ciudadana en los problemas y ámbitos de desarrollo relacionados con el quehacer de CONAF. El cambio de régimen político y el retorno a la democracia abrieron el espacio necesario para que diversos sectores se interrogaran y evaluaran el sentido de las políticas y programas ejecutados en sus respectivos ámbitos 394

El corredor se estableció finalmente con esfuerzos conjuntos, de convenios con privados, el aporte de Codeff y CONAF. 318

CORPORACIร N NACIONAL FORESTAL

319CONAF. Pรกgina 10. Ediciรณn Nยบ 37. Mayo de1995. Revista Bosquejos

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de trabajo. En el caso de la conservación y protección del patrimonio silvestre, CONAF continuó cumpliendo con sus funciones de administración de las áreas silvestres protegidas, pero a partir de este período incluyendo nuevos criterios derivados de discusiones científicas y medio ambientales, y, sobre todo, de la participación local y ciudadana, lo que indujo un cambio en la delimitación de sus procedimientos de trabajo y objetivos de administración. El enfoque medio ambiental que emerge en la década del 90 pugnó por instalarse como un paradigma al ser considerado de manera transversal en diversos programas de desarrollo. Variados círculos de opinión se pronunciaron con fuerza sobre la necesidad de incluir este enfoque y la noción de sustentabilidad en el desarrollo económico. Impulso que se vio reforzado, aún más, luego de la Cumbre de Río realizada el año 1992 en Río de Janeiro. Esta Cumbre, convocada para encarar la temática ambiental mediante nuevas modalidades, reunió a 120 Jefes de Estado, quienes finalmente acordaron que los criterios de sustentabilidad y medio ambiente deberían ser incluidos en los enfoques de desarrollo económico de sus respectivos países. Chile, presente también en la cumbre, inició ese mismo año la preparación de un proyecto de ley referido al Medio Ambiente, revisando aproximadamente dos mil normas de relevancia ambiental, y recopilando una cantidad significativa de la legislación que se encontraba dispersa. El 14 de septiembre de 1992 se inició en el Congreso Nacional la tramitación del proyecto de Ley sobre Bases del Medio Ambiente para que, luego de dos intensos años de discusión, en marzo de 1994 se promulgara la Ley N° 19.300 sobre Bases Generales del Medio Ambiente, que a su vez decretaba la creación de la Comisión Nacional del Medio Ambiente (CONAMA). Esta ley es uno de los resultados concretos de los primeros esfuerzos por dotar a Chile de una institucionalidad ambiental.

320

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La ley creó, asimismo, un Sistema Único de Evaluación de Impacto Ambiental al que deben someterse los proyectos que pretenden desarrollarse en cualquier área productiva, sistema cuyo punto de partida fue la ordenación, sistematización y actualización de toda la legislación de relevancia ambiental existente hasta esa fecha.395 La promulgación de la Ley tuvo especial relevancia para la Corporación Nacional Forestal, ya que con ella se avaló por primera vez la existencia del Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas del Estado, figura relevante cuya ley de creación nunca entró en vigencia. En efecto, la Ley N°19.300 sobre Bases Generales del Medio Ambiente, en su artículo 34°, le asigna al Estado el deber de “tutelar la preservación de la naturaleza” por medio de la administración del SNASPE, rol que, explicita, ha de ser cumplido por el “organismo administrador del Sistema Nacional de Areas Silvestres Protegidas del Estado”396, en ese entonces, CONAF. Este precepto le otorgaba un importante sustento de resguardo a la labor de CONAF con respecto al SNASPE al validar legalmente su rol como administrador, pero, al mismo tiempo, se restaba de manera formal a la Corporación una de sus tareas más emblemáticas: la lucha por la conservación y protección de especies en flora y fauna en peligro. Ello, pese a que, en la práctica CONAF continuó trabajando para la protección de flora y fauna, formulando un Programa Nacional de Flora y Fauna Amenazada397. 395

A propósito de la ley, CONAF incorporó en su estructura una Unidad de Medio Ambiente que tuvo como función principal coordinar la participación de la Corporación en todas las materias relacionadas con el proceso de reglamentación y operatividad de la Ley N° 19.300 y, paralelamente, desarrollar la capacidad institucional para enfrentar las responsabilidades del sistema de evaluación ambiental. 396 Chile, Ministerio Secretaría General de la Presidencia, 1994, Ley N° 19.300 sobre Bases Generales del Medio Ambiente, 01 de Marzo 1994, Artículo 35. 397

En base a este Programa, múltiples Planes Nacionales de Conservación de flora vascular y vertebrados terrestres fueron desarrollados en diversos niveles, ejecutándose más de 60 acciones al año. 321

CONAF: Su historia y rol en el desarrollo forestal y ambiental del país. 1972-2013

Con ello quedó de relieve un síntoma característico de la historia de CONAF: la indeterminación de su institucionalidad y el alcance de sus funciones en el ámbito público. Ello quedó también reflejado en eldiagnóstico realizado entre 1991 y 1994 por el Plan de Acción Forestal para Chile, que incluyó las preocupaciones ambientales del quehacer gubernamental del sector forestal, pronunciándose sobre la responsabilidad que debía asumir un posible Servicio Forestal Nacional en el ámbito del Medio Ambiente y la Conservación, tal como lo refleja una de sus primeras conclusiones referidas a “Conservación del Medio Ambiente”: “Al utilizar el recurso forestal se debe evitar la pérdida de recursos genéticos y conservar la diversidad biológica. Un elemento base de esta política es la consolidación y expansión del sistema nacional de áreas protegidas (SNASPE). En paralelo, será necesario adecuar la investigación a fin de intensificar la ordenación de los ecosistemas forestales. La calidad del medio ambiente urbano también es preocupación importante. La arborización urbana puede contribuir al logro de una mejor calidad de vida. La disminución de la contaminación industrial debe ser también una de las preocupaciones centrales. Será necesario además, introducir en la enseñanza básica, media y superior los conceptos de conservación y protección ambientales”398. Lo anterior propició reflexiones en torno al estado de la conservación de especies y áreas ecológicas, resaltándose además la importancia de ejecutar estudios de impacto ambiental para reducir los efectos negativos de la industria forestal, fomentar la educación medio ambiental, mejorar las formas de conservación, manejo e intervención de los bosques nativos y, final398

PAF, Chile: Análisis de…, Op. Cit. P.41. 322

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mente, fortalecer el Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas del Estado. Si bien no todas estas proposiciones se tradujeron en actividades concretas, sí, en cambio, muchas de ellas se constituyeron en una útil guía para el accionar de la Corporación durante la década de 1990. En lo sucesivo, las acciones de CONAF en el área de la Conservación transitarán por dos vías paralelas: i) la ejecución de acciones y tareas intentando mantener y mejorar las políticas ya existentes sobre el SNASPE y la conservación de especies, y ii) la coordinación y pérdida de funciones por la aparición de nuevas instituciones, lidiando a su vez con un acotado presupuesto.

4.3.1. El SNASPE en CONAF: Entre su fortalecimiento y los límites presupuestarios. 4.3.1.1. Aumento de la Cobertura para la representatividad

Uno de los temas que tomó fuerza desde 1990 fue la reevaluación de la representatividad del Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas del Estado. Tanto a nivel internacional como nacional se conversaba acerca de la necesidad que los sistemas de protección de áreas silvestres fueran capaces de cubrir y representar la biodiversidad biológica de un país. Inclusive en CONAF esta discusión ya se daba desde fines de la década del 80. En 1989 la Corporación preparó un informe de evaluación de la “Evolución del número y superficie de las unidades del Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas entre 1980 y 1988” y en 1991 otro acerca de la “Cobertura actual del Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas del Estado”, además de las numerosas publicaciones que a lo largo de la década de los 80 indicaban la necesidad de aumentar la cobertura del SNASPE. 323

CONAF: Su historia y rol en el desarrollo forestal y ambiental del país. 1972-2013

El Plan Nacional de Acción Forestal, PAF-Chile, resaltó la importancia de aumentar la representatividad de los ecosistemas forestales en el SNASPE. Allí se sugería abiertamente como objetivo para la Conservación Medio Ambiental la necesidad de fortalecer y consolidar el SNASPE como medio fundamental para alcanzar una adecuada conservación de los ecosistemas forestales en el país, y se propuso una estrategia para ello: “La consolidación del sistema nacional de áreas protegidas, al que deben incorporarse ecosistemas no representados […] Esta ampliación debe seguir criterios que permitan conservar valores de diversidad biológica representados en zonas de concentración de especies endémicas, hábitat claves para las especies en peligro, zona de transición o ecotonos de gran valor ecológico, zonas de distribución de especies de plantas y animales de alto valor genético, etc. Pero también hay necesidad de fortalecer técnica y financieramente ese sistema de áreas protegidas, de locontrario, su eficacia como herramienta de conservación no tendrá los resultados esperados”.399 El balance que realizado durante los primeros años del gobierno de Patricio Aylwin expuso la insuficiente representación de ecosistemas en el SNASPE para la conservación de la biodiversidad biológica, especialmente con respecto a sub-representación de algunos de ellos, tales como, por ejemplo, el bosque esclerófilo. Agregó que a pesar que el SNASPE disponía de 13,8 millones de hectáreas (18% de la superficie de Chile continental), aún no incluía gran número de ecosistemas, especialmente de las zonas desérticas, semiáridas y mediterráneas debido a la inadecuada distribución de las áreas protegidas: “[…] no es suficiente la existencia de un Sistema Nacional de Áreas Protegidas para asegurar la conservación de la diversi399

Ibídem, P. 14. 324

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dad biológica, sino que también es importante el grado o calidad de la representación que ese Sistema tiene respecto de la diversidad ecológica del país”. 400 El criterio que se instaló para cuestionar la idoneidad del SNASPE fue la biodiversidad y la conservación genética. Con esto se inauguró de manera manifiesta, a nivel estatal, la discusión de la conservación y función del patrimonio silvestre del Estado desde un paradigma especialmente ecológico. En la inclusión de este enfoque es pertinente destacar la ratificación, por parte de Chile, del Convenio de Diversidad Biológica, el 9 de septiembre de 1994, mediante el Decreto Supremo Nº 1.963del Ministerio de Relaciones Exteriores. Este Convenio fue el primer acuerdo global sobre la necesidad de la conservación de la diversidad biológica en todos sus niveles: recursos genéticos, especies y ecosistemas, reconociendo explícitamente que la conservación de la diversidad biológica era una meta común de la humanidad y la base fundamental del proceso de desarrollo. En el mismo sentido, ya en 1992 profesionales de CONAF se pronunciaron en estos mismos términos al manifestar que la conservación: “Consiste en la protección y manejo de muestras de tamaño compatible con la supervivencia, ritmo y dirección evolutiva de ecosistemas, así como también incluye la mantención de especies que hoy existen y la conservación de la diversidad genética existente entre las poblaciones de cada especie”.401 Nuevamente como parte de un llamado y una tarea mayor, la Corporación planteaba la necesidad de pensar y repensar la situación del patrimonio natural del Estado, su efectividad de uso y disposición al público. 400

Chile Forestal, “Para la conservación de la biodiversidad en Chile”, Santiago, CONAF, Nº201, Diciembre 1992, P. 16. 401

Ibídem. 325

CONAF: Su historia y rol en el desarrollo forestal y ambiental del país. 1972-2013

Con ello, se puso en el tapete esta importante materia y la Corporación comenzó a gestionar y presionar para ampliar el rango de cobertura de representación de las Áreas Silvestres Protegidas. Pedro Araya, Jefe Nacional del Programa Patrimonio Silvestre de CONAF, señaló que las alteraciones al SNASPE “apuntan a perfeccionar el sistema y hacerlo más representativo, lo cual dará una base más sólida y delimitará claramente el ámbito de acción de CONAF y de otros intereses involucrados”402. Los esfuerzos en este ámbito se mantuvieron durante toda la década del 90. Con el cambio de dirección ejecutiva en 1994, el fortalecimiento del SNASPE siguió ocupando un lugar central en las prioridades institucionales. 402

Chile Forestal, “Tras un Sistema Representativo”, Santiago, CONAF, N°214, Marzo 1994, P. 12.

Ecoturismo.

326

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José Antonio Prado precisó en 1994, al asumir la Dirección Ejecutiva de CONAF, que “el segundo tema en importancia[...] es la mantención de la biodiversidad genética y la preservación de los ecosistemas naturales presentes en el país. Esta es una materia que constituye una gran preocupación a nivel mundial, porque la preservación de nuestros ecosistemas hoy trasciende el interés nacional”403. Se comenzaron entonces a crear nuevas Áreas Silvestres Protegidas para incrementar la cobertura de la representatividad ecológica del Sistema Nacional ya existente; 29 ambientes debían incorporarse, en total, para lograr tal objetivo. En 1994 se señaló al respecto: “se tiene proyectado hasta el año 2000 crear 15 nuevas áreas silvestres protegidas en el país, lo que significa adicionar un total de 648.059 hectáreas y 18 ecosistemas de gran importancia para mejorar la representatividad ecológica del SNASPE”404. Entre 1993 y 1999 se crearon 17 nuevas unidades en el SNASPE entre Parques y Reservas Nacionales, y Monumentos Naturales. Se comenzó con los Parques NacionalesLlanos de Challe y Nevado Tres Cruces (III Región) yLlullaillaco (II Región) y las Reservas Nacionales Mocho Choshuenco (X Región), los Bellotos del Melado y Los Queules (VII Región), y los Monumentos Naturales Cueva del Milodón (XII Región) y El Morado (RM)405. En 1996 fueron creadas la Reserva Nacional Altos de Lircay en la VII Región, la Reserva Nacional Roblería del Cobre de Loncha en la Región Metropolitana, para cubrir la representación de bosque esclerófilo y caducifolio en el SNASPE, y las Reservas Nacionales El Yali, en la V Región, para proteger la existencia de humedales en la zona y la biodiversidad asociada 403

Chile Forestal, “José Antonio Prado, nuevo Director Ejecutivo de la entidad: “Queremos una CONAF para el siglo XXI”, N° 214, Marzo 1994, P. 10.

404

29.

Chile Forestal, “Una dinámica de Desarrollo”, Santiago, CONAF, N°218, Julio 1994, P.

405 “Cumpliendo el compromiso adquirido. En esa frase puede sintetizarse la actual realidad de la ampliación del Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas del Estado, que administra la Corporación Nacional Forestal, al lograrse la inclusión de cuatro nuevas unidades”. Chile Forestal, “Chile afianza su patrimonio silvestre”, Santiago, CONAF, N° 219, Agosto 1994, P.28.

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a ellos, y Radal Siete Tazas, en la VII Región. Por último, hacia fines de la década, se decretó como Monumento Natural a los Islotes de Puñihuil en Ancud, X Región, y las Reservas Nacionales Lago Jeinimeni y Río Simpson (XI Región), Futaleufú (X Región), y Huemules de Niblinto (VIII Región). En términos generales, las necesidades de ampliación de los espacios bajo conservación, suponían la identificación concreta y física de ecosistemas no o escasamente representados en el SNASPE y, en lo posible, en buen estado de conservación. En este proceso, las actividades que a diario realizó el personal de CONAF en terreno, posibilitó el desarrollo de una experticia y conocimientos acerca de los lugares que hacía falta proteger dentro de un sistema de conservación de biodiversidad. En Enero de 1996 se indicó: “Tanto las unidades integradas entre 1994 y 1995, como las que están en proceso de creación, son detectadas, desde hace varios años por los encargados regionales”406. Un ejemplo emblemático de lo anterior es el caso de la Reserva Bellotos del Melado y Queules. Alexis Villa, quien en esa época ejercía de encargado de Patrimonio Silvestre en CONAF VII Región, detectó los lugares con bosques de belloto del sur y queule, ambas especies en peligro de extinción407. Finalmente,el balance de la década del 90 informó de la incorporación de un total de 21 unidades, que abarcaroncasi 700.000 hectáreas, superficie que, en términos absolutos, fue significativamente superior a la de unidades incorporadas durante la década del 80. Uno de los obstáculos que debió sortear la Corporación en este proceso fue la escasez de presupuesto. Muchas de las áreas que se pretendió incorporar, en términos prácticos, eran propiedades que estaban en poder de privados, “parte del esfuerzo a realizar para conseguir el objetivo mencionado es de carácter financiero, ya que ciertos ecosistemas se encuentran en te406

Chile Forestal, “Nuevas modalidades de protección”, Santiago, CONAF, Enero-Febrero. 1996, P. 35. 407

Ibídem. 328

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rrenos privados”408. La inexistencia de fondos para la compra de terrenos fue una constante que CONAF tuvo que enfrentar a lo largo de todo el período, especialmente considerando que para la administración del SNASPE sólo se destina el 10% de su presupuesto total: “[se] plantea que para manejar todo este Sistema, 2,4 millones de dólares anuales (el 10% de los recursos destinados a CONAF) representa una cifra insuficiente”409. En el proceso de creación de nuevas unidades para el SNASPE fue relevante la acción y gestión de CONAF para la adquisición de nuevas áreas, ya sea articulando o concretando los vínculos que permitieran la adquisición de nuevos terrenos o por medio de aportes de privados, cesiones en concesión y traspaso de terrenos entre unidades públicas, especialmente desde el Ministerio de Bienes Nacionales. Así, por ejemplo, la Reserva Los Bellotos logró incorporarse gracias al aporte de un privado, Humberto Piemonte, propietario del predio El Melado, al interior de Linares, quien accedió a donar 417 hectáreas para proteger al Belloto del Sur, especie nativa endémica amenazada de extinción. Por su parte, CORFO traspasó el área de Radal 7 Tazas en la VII región a CONAF, en tanto que la creación de la Reserva Nacional Los Queules se logró ya que la empresa forestal Millalemu otorgó la concesión de 147 hectáreas en comodato para la preservación de la especie junto a otras, como el pitao, en peligro de extinción. Finalmente con el decreto de creación del Monumento Natural Lahuen-Ñadi para la preservación del Alerce, en la X Región, se instaló un sistema de compra entre el Estado y los particulares, y así poder subsanar el problema de incorporación de nuevas áreas o ampliación de otras410. Las características de este proceso fueron relevadas en 1996 de la siguiente forma: 408

29.

409 410

Chile Forestal, “Una dinámica de Desarrollo”, Santiago, CONAF, N°218, Julio 1994, P. Chile Forestal, “Tras un Sistema…”, Op. Cit.

Se debe indicar que este no es el primer caso de compra de terrenos a particulares realizado por la Corporación: en 1986 CONAF anexó a la Reserva Forestal Magallanes 1.140 hectáreas de terrenos particulares erosionados que limitaban con el río Las Minas, mediante compra directa hecha con recursos propios de CONAF. Sin embargo, si bien en los noventa no se inaugura dicha práctica, sí aparece por primera vez como parte de una política mayor pensada para solucionar los problemas de representatividad del SNASPE. 329

CONAF: Su historia y rol en el desarrollo forestal y ambiental del país. 1972-2013

“Un aspecto destacable, tanto en las unidades ya integradas al SNASPE como en las que se espera incorporar, es la participación de los privados. En la creación, por ejemplo, de las Reservas Nacionales Bellotos del Melado y Los Queules […] sus propietarios cedieron los respectivos terrenos. Por su parte, en el caso del Monumento Natural Lahuen-Ñadi, en la X Región, el Ministro Emiliano Ortega inauguró un sistema de compra entre el Estado y los particulares[…] Con el mismo propósito, destaca el esfuerzo conjunto de los Ministerios de Agricultura y Bienes Nacionales por incorporar predios fiscales como áreas silvestres protegidas”411. Pese a estos esfuerzos, se mantuvo el problema financiero como un impedimento para culminar exitosamente la ampliación de la cobertura del SNASPE. En efecto, un diagnóstico realizado en 1997 por el Centro de Investigación y Planificación para el Medio Ambiente (CIPMA), indicó que para asegurar la protección de al menos un 5% de la superficie de cada una de las 85 formaciones vegetacionales del país –más del 67% ausentes o insuficientemente representadas en el sistema público en ese momento–, se estimaba necesario agregar al SNASPE 1 millón 690 mil hectáreas, lo que requería una inversión superior a los US$ 100 millones para adquisición de nuevas áreas, infraestructura y personal para asegurar un manejo efectivo412. Estas inversiones superaban entre 20 y 30 veces el presupuesto anual que disponía CONAF para el SNASPE en esa época. El gran dilema de los costos, financiamiento, capacidad y disposición para que el Estado asumiera mayores funciones y responsabilidades directas, 411 412

Chile Forestal, “Nuevas modalidades…”, Op.Cit.

Sepúlveda, Claudia; Villarroel, Pablo y Moreira, Andrés, “Biodiversidad I: conservación biológica fuera de las áreas silvestres protegidas”, Ambiente y Desarrollo, Santiago, Vol. XIII, N°2, CIPMA, Junio de 1997. 330

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se situó como uno de los problemas básicos para las tareas que realizaba la Corporación en la administración y el mejoramiento del sistema de protección de la biodiversidad de Chile. Esta situación supuso una contradicción dentro del modelo subsidiario del Estado,puesto que en pleno período de transición a la democracia diversos círculos sociales demandaron e hicieron patente la necesidad de cambios crecientes. No obstante, los gobiernos post 1990 optaron por una política moderada, que en sus fundamentos no alterómayormente la distribución de funciones y responsabilidades y los costos del Estado. Y, sin embargo, en contraposición a ello, sí se esperaba tener resultados cualitativamente distintos con respecto a las acciones realizadas durante el régimen político pre 1990. En este sentido, si bien se quiso mejorar cualitativamente y cuantitativamente las características del SNASPE en términos de representatividad, la tarea se ejecutó de manera gradual, sin una estrategia presupuestaria que la apoyara. Los mismos profesionales de CONAF hicieron patente esta situación en diversas ocasiones, ya que en el fondo situó a la Corporación en un dilema sin salida: la necesidad de mejorar la ejecución de sus funciones pero sin tener los recursos ni las facultades para concretarlo: “Faltó comprometer o convencer con argumentos sólidos al Ministerio de Hacienda, en el sentido de que incorporara, mediante indicaciones legales correspondientes, al SNASPE como una parte más del presupuesto nacional, con la importancia que se le debe otorgar a un patrimonio que es de todos y al cual debiera tener acceso todo ciudadano para su legítimo disfrute”. 413 La creación de nuevas áreas silvestres protegidas continuó en la década si413

Chile Forestal, “Hacia una racionalización administrativa”, Santiago, CONAF, Nº219, 1994, P. 30. 331

CONAF: Su historia y rol en el desarrollo forestal y ambiental del país. 1972-2013

guiente en función de la extensión de la cobertura de representatividad ecológica del SNASPE diagnosticada a principios de los 90. Hacia el año 2000 fue evidente que este sistema cumplía un rol irremplazable en la conservación del patrimonio silvestre de Chile; sin embargo, desde diversos círculos se hacía sentir una presión por su mejoramiento. Presentes las imposibilidades que generaba la falta de financiamiento para cubrir las necesidades de nuevas áreas protegidas, los esfuerzos se orientaron hacia el desarrollo de un programa nacional de áreas silvestres protegidas privadas como una manera de subsanar el acotado presupuesto destinado a conservación. Se explicó que esta herramienta matriz, el SNASPE, “debía complementarse con muchas otras, como la participación privada y así desarrollarse en forma paralela para asegurar la conservación del medio ambiente”414. A fines de la década del 90 la Corporación comenzó, entonces, a establecer vínculos y trabajar en el desarrollo de un posible programa de Áreas Silvestres Protegidas Privadas. La creación de estas áreas ya se venía pensando desde 1994, cuando a través de la Ley N° 19.300 sobre Bases Generales del Medio Ambiente, en el artículo 35, se estableció el fomento a la 414 Cerda, Claudia, Análisis de la situación actual de las Áreas Silvestres Protegidas privadas en Chile, Santiago, Tesis presentada a Universidad de Chile, 2000, P. 104.

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creación de Áreas Silvestres Protegidas Privadas, fundamentadas en los mismos principios del SNASPE. No obstante lo anterior, el artículo era inaplicable dada la ausencia de una normativa jurídica y reglamentaria adecuada para la operación de áreas silvestres protegidas privadas y la ausencia de un incentivo para que los privados deseasen dedicar sus tierras a la conservación. Ello motivó a CONAF trabajar en específico en la formulación de un reglamento para la creación de áreas protegidas privadas: “La inaplicablidad legal de este artículo ha motivado a la Corporación Nacional Forestal a proponer un proyecto de ley específico para Áreas Silvestres Protegidas de Propiedad Privada, el cual está en proceso de elaboración”415. En el año 2003 la Corporación esbozó el resultado de un intenso trabajo al anunciar la próxima aprobación de un reglamento para la creación de ASPP. “La firma y próxima publicación del reglamento para Áreas Silvestres Protegidas Privadas (ASPP) es una abierta invitación a este sector a sumarse a la importante labor de mantener nuestro entorno natural”416. El reglamento para las ASPP establecía los re415

CODEF, Las Áreas Silvestres Protegidas Privadas en Chile, CODEF, Iniciativas para la Conservación de Tierras Privadas en América Latina y el Caribe, 1999, P.19.

416 Chile Forestal, “Aire Renovado en las Áreas Silvestres”, Santiago, CONAF, N°298, JulioAgosto 2003, P.30.

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CONAF: Su historia y rol en el desarrollo forestal y ambiental del país. 1972-2013

quisitos, plazos y limitaciones de aplicación general que se deberían cumplir para gozar de las franquicias y ejercer los derechos, como asimismo concretar las obligaciones para la existencia de un área protegida, y se consignaba, además, que el período de permanencia de estas áreas no podría ser inferior a 25 años. En paralelo al desarrollo de la reglamentación se trabajó en la realización de un plan piloto de certificación en dos unidades demostrativas en la X Región, lo que marcó un precedente en el ámbito de la conservación en esos años. Este plan se materializó en la forma de un Convenio de Colaboración de la Unidad de Gestión de Patrimonio Silvestre de CONAF regional y el CIPMA, en donde se trabajó en la definición de un procedimiento para la certificación de Unidades Demostrativas Piloto (UDP) en cuanto ASPP. Con este trabajo CONAF iba a contar con “referentes prácticos para que […] en su papel de organismo supervisor, pueda alcanzar el espíritu de la norma y que ésta se haga realidad”417. Sin embargo, para el año 2004 el reglamento aún se encontraba en estudio, y, finalmente, no se aprobó ni entró en vigencia, dejando aplazado el desarrollo de futuras Áreas Silvestres Protegidas Privadas. Jurídicamente el estatus de Área Protegida Privada quedó en la condición de pendiente pese a los incentivos estipulados en la Ley N° 19.300 y al tiempo dedicado por CONAF para lograr avances en este ámbito. En la práctica, esta iniciativa la retomó la CONAMA en el año 2005 con la elaboración de una Política Nacional de Áreas Silvestres Protegidas. No obstante el “fracaso” de la iniciativa de creación de ASP privadas que buscaba plantearse como complemento a la solución de los problemas de recursos presupuestarios ligados a la conformación y actualización del SNASPE, durante la década del 2000 se continuó con la creación de nuevas áreas protegidas pese a tales las dificultades. En el año 2009 se anunció la creación de seis nuevas Áreas Silvestres Protegidas: el Parque Nacional Salar de Huasco, Monumento Natural Quebrada de Cardones, Parque Na417

Ibídem, P. 33. 334

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cional Morro Moreno, Reserva Nacional Nonguén, Reserva Nacional Altos de Pemehue y el Parque Nacional Alerce Costero. Cabe resaltar que la propuesta de creación de Áreas Silvestres Protegidas Privadas como única solución al problema de cobertura emerge como una decisión estatal para no seguir expandiendo las funciones y atribuciones del Estado. Con tal propuesta se intensifica y proyecta el modelo del Estado subsidiario, justificándose discursivamente con razones de orden “técnico”: ausencia de capacidad logística y presupuestaria a nivel estatal para asumir la administración de todas las áreas. En esa misma dirección, profesionales de CONAF más de alguna vez se pronunciaron al respecto, puntualizando que en lo referido a la importancia del SNASPE, los problemas ligados a la asignación de recursos públicos y la relevancia reconocida a las ASP por la política para el desarrollo integral del país: “No ha aparecido aún el servicio público o el funcionario o profesional que logre, con argumentos técnicos, administrativos e incluso políticos, convencer a la autoridad político–administrativa para que asuma una participación directa y concreta en la problemática de la tuición del patrimonio natural. Se actúa sin convicción, solo por inercia.418”. Se visualiza así la dualidad de frentes en los que se ha posicionado la existencia del SNASPE y, como consecuencia directa de ello, las dos principales y contrapuestas aristas que ha debido enfrentar CONAF en su trabajo como institución administradora y guardiana de este sistema a través de los años: una labor limitada, por un lado, por el exiguo presupuesto disponible y, por otro, por la ausencia de una definición clara con respecto a las funciones y atribuciones de CONAF en su labor en las ASP.No obstante ello, las dificultades que en ocasiones entrañaban los presupuestos acotados, fueron sorteadas apoyándose significativamente en los Fondos Nacionales de Desarrollo Regional, FNDR, concursando con proyectos novedosos y de alto interés institucional y regional, con el propósito de desarrollar mejoramientos generales 418

Chile Forestal, “Hacia una…”, Op. Cit. 335

CONAF: Su historia y rol en el desarrollo forestal y ambiental del país. 1972-2013

y específicos en las ASP de cada región. Durante la década del 2000 también apareció la necesidad de modular de otro modo la administración del SNASPE y sus funciones, pero ahora con el triple objetivo de acercar el Sistema a la comunidad a través del turismo; incrementar el cuidado de la biodiversidad y el medio ambiente, y propiciar avances en el desarrollo económico-social en las comunidades aledañas a las Áreas Protegidas.

4.3.1.2. Administración del SNASPE: La incursión de privados y el desarrollo del Ecoturismo A partir de la segunda mitad de la década del 80, la demanda por acceder a las áreas silvestres en busca de la naturaleza y esparcimiento al aire libre, proveniente principalmente de la comunidad nacional, comenzó a experimentar un incremento sostenido en el tiempo. Así, estadísticas de CONAF indican para esa época que la afluencia de visitantes al SNASPE aumentó un 24 % en el período 1990-1995 respecto de la segunda mitad de la década de 1980. Tal situación fue planteando ante el personal directamente relacionado con la administración en terreno del SNASPE la necesidad de mejorar y crear infraestructura y servicios recreativos acordes a la demanda y tipo de público que accedía a las Áreas Silvestres. Dentro de CONAF acució por esos años la necesidad de desarrollar al SNASPE, pero ahora, desde la disponibilidad para su uso público. Si en las décadas del 70 y el 80 el principal problema del SNASPE, en términos administrativos, fue la ausencia de un estructura gubernamental que se hiciera cargo de hacer tangible la existencia de Áreas Silvestres Protegidas –ya sea con personal para su custodia o con la implementación de Planes de Manejo–, en la década del 90 el problema se trasladó a la dispo336

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nibilidad de infraestructura y servicios varios que permitiesen hacer de las unidades del SNASPE espacios de uso y disfrute de la comunidad. En este sentido, si bien fue una posibilidad que existiera fomento al turismo en las ASP, esta faceta se comenzó a explotar de manera mucho más abierta a partir de esta década. En esa situación, el financiamiento y la disponibilidad de recursos, como se mencionó, fue un problema capital a resolver. Se planteó al respecto “Abstrayéndonos del tradicional desbalance Necesidad/ Disponibilidad de Recursos, que aqueja a las unidades y a los guardaparques y que por sí solo acarrea bastantes problemas de manejo, ya se está tornando crítica la situación de la estadía de los visitantes en los meses peak, simplemente porque la infraestructura de uso público en la mayoría de ellos es insuficiente”419. 419

Ibídem

Presidente Ricardo Lagos. Parque Nacional Corcovado. 2005. 337

CONAF: Su historia y rol en el desarrollo forestal y ambiental del paĂs. 1972-2013

Parque Nacional Corcovado. NicolĂĄs Piwonka. 338

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Aunque durante la década anterior se reconoce una dotación de infraestructura básica de uso público en muchas unidades del SNASPE, profesionales de la Corporación enfatizan a partir de 1990 los problemas operativos profundos existentes en la administración del SNASPE a raíz del exiguo presupuesto asignado al área de Patrimonio Silvestre. El creciente número de visitantes, intensificó el problema:“esta situación ha hecho evidente la necesidad de mejorar y crear infraestructura y servicios recreativos acordes a la demanda y al tipo de público que accede a las Áreas Silvestres Protegidas”420. Para ello, en 1994 CONAF ofreció como solución incorporaral sector privado al Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas: “A pesar de esta realidad poco auspiciosa, todavía es posible esbozar algunas soluciones. Por ejemplo, una forma de orientar los escasos recursos […] es a través del otorgamiento en concesión a privados de toda la infraestructura de recreación y la responsabilidad de la atención al público desde el punto de vista meramente turístico” 421, y así subsanar la disponibilidad fija de recursos para el sector, en contraposición al aumento de financiamiento demandado para hacer efectiva la habilitación de las Áreas Protegidas para el público. La idea de habilitar concesiones no era nueva, ya que en el año 1994 esta modalidad cumplía 20 años desarrollándose en algunos parques. De hecho, se indicóque desde 1983 existían convenios con privados, y en 1996 se informa la vigencia deun total de 25 concesiones distribuidas sólo en 9 áreas protegidas, concentrándose 17 de aquellas en el Parque Nacional Torres del Paine (XII Región) 422. 420

Chile Forestal, “Las razones del proceso”, Santiago, CONAF, N° 242, Septiembre 1996, P.26.

421

Chile Forestal, “Las razones del proceso”, Santiago, CONAF, N° 242, Septiembre 1996, P.26.

422

Chile Forestal, “La inversión más natural”, Santiago, CONAF, N° 237, Abril 1996, P. 35. 339

CONAF: Su historia y rol en el desarrollo forestal y ambiental del país. 1972-2013

Sin embargo, la existencia de estas concesiones en esa época nunca formó parte de un programa de carácter nacional, por lo que la Corporación siguió a cargo –a pesar de su limitado presupuesto– de las labores de mantenimiento y creación e incremento de infraestructura y programas de atención al público. Para CONAF esta tarea era vista, según los testimonios, más bien como una carga que los ataba, que como un beneficio: “La diferencia radica en que en estos 20 años CONAF no ha podido sacarse de encima la abrumante tarea de mantener e incrementar la infraestructura de uso público, manejar estadísticas y controlar el ingreso de visitantes […] En estos aspectos en donde hay que innovar en beneficio de la eficiencia en todo sentido: en beneficio de los visitantes, que podrán ser atendidos satisfactoriamente en sus necesidades de educación, investigación y protección” 423. La fórmula de las concesiones fue congruente con los enfoques que al respecto se propugnaban internacionalmente acerca de la situación, función y tareas a cumplir por parte de los Parques Nacionales, donde se planteaba de modo manifiesto la necesidad de desarrollar los supuestos beneficios económicos asociados a la existencia de Áreas Silvestres Protegidas. Inclusive, antes de la década del 70 en Chile se había pensado a los Parques Nacionales en relación a sus ventajas como centros de atracción turística –cuestión que se refleja en el criterio de belleza y paisajes escénicos esgrimido para la creación de algunos de ellos durante la primera mitad del siglo XX–; en términos concretos, no se habían planteado desde el Estado lineamientos que desarrollaran sistemáticamente un programa de fomento al turismo en las unidades protegidas; es en la década del 90 dónde se abre paso a este enfoque, el que buscó ampliar las posibilidades asociadas al concepto de superficies protegidas, pasando de un concepto 423

Chile Forestal, “Hacia una…”, Op. Cit. 340

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de Parque o Monumento Natural intocable y cerrado, a una noción de conservación que contemplara la participación y beneficio de actores sociales. El concepto de parque nacional, entonces, se potenció en relación a las posibilidades de desarrollo que se podían abrir por la vía del turismo como actividad económicamente sustentable. La importancia del ecoturismo quedó aún más en evidencia en el año 2002 con la declaración del Año Internacional del Ecoturismo, convocado por el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA)424. En Chile fue la Corporación Nacional Forestal el primer organismo en trabajar efectivamente este concepto como parte de las potencialidades de los Parques Nacionales. En 1992 el jefe de patrimonio silvestre de CONAF señaló “estamos próximos a sacar una política de Ecoturismo que regulará todo el desarrollo de esta actividad dentro de las áreas”425. Esta apuesta buscó, en particular, reforzar el vínculo y posicionamiento del sector privado dentro de las áreas silvestres: “En este contexto, la política que la Corporación ha establecido para el desarrollo recreativo de las áreas silvestres protegidas, específicamente para la implementación de infraestructura y el ofrecimiento de diversos servicios recreativos, es que éstos sean proveídos por el sector privado mediante el mecanismo de concesiones, previa licitación pública”426. En consonancia con lo anterior, en 1993 CONAF oficializó un Reglamen424

En términos internacionales diversos organismos como el PNUMA, la Unión Mundial para la Conservación de la Naturaleza (UICN) y la OMT, han tendido a fomentar el desarrollo de un turismo sostenible, particularmente en áreas silvestres protegidas y su entorno. En efecto, la séptima reunión de la Comisión para el Desarrollo Sustentable se centró en el turismo y la Convención para la Diversidad Biológica realizada realizada en el año 2000 comenzó a involucrarse con fuerza en programas de Turismo.

425 426

Chile Forestal, “Cobra Fuerza el Ecoturismo”, Santiago, CONAF, N°215, 1994, P. 15. Ibídem. 341

CONAF: Su historia y rol en el desarrollo forestal y ambiental del país. 1972-2013

to para Actividades de Turismo Aventura. Este fue el primer reglamento nacional de turismo aventura desarrollado en Chile, elaborado en base al primer reglamento regional para las áreas silvestres protegidas de la Araucanía y de Los Lagos, texto cuyo objetivo fue normar la participación del sector privado en este tipo de acciones dentro de las unidades pertenecientes al SNASPE. Unos años después, con la finalidad de ordenar y regularizar finalmente el uso público de las unidades silvestres, por Resolución N°141, del 9 de Mayo de 1996, la Dirección Ejecutiva de CONAF aprobó la Política institucional para el desarrollo del ecoturismo en el SNASPE, lo que permitió contar a nivel nacional con un programa de promoción para el desarrollo del ecoturismo en áreas silvestres protegidas del Estado, contemplando la participación de terceros, específicamente para la ejecución de actividades eco turísticas. Sobre esto se informó en Chile Forestal:

“En el marco de la nueva Estructura de CONAF y con la definición de Políticas para el desarrollo del Ecoturismo en Áreas Silvestres Protegidas, será reforzada la relación con el sector privado. La finalidad de ello es crear nuevas opciones de desarrollo, en armonía con el entorno natural y mejorando las ya existentes”427. El desarrollo de esta política para CONAF era de suma importancia; al respecto señalaba Ricardo Díaz, Gerente de Operaciones de CONAF: “la Corporación protege 14 millones de hectáreas, a través del Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas del Estado. Con los recursos que hoy se asignan a CONAF solo podemos 427

Chile Forestal, “Las áreas sujetas a concesiones”, Santiago, CONAF, Año 21, Nº242, Septiembre, 1996, P.28. 342

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administrar un 22% de la superficie del sistema. Una de mis inquietudes es la responsabilidad que tenemos con la sociedad, en orden a cubrir el restante 78%; aquí no cabe mayor análisis. Para abordar este problema, se tiene previsto iniciar un importante proceso de generación de recursos financieros, a través de la puesta en marcha del Ecoturismo, instancia en la que pretendemos que la participación del sector privado sea relevante […]”428. Entonces, en 1997, desde CONAF se formuló el primer reglamento de Áreas Silvestres Protegidas para el desarrollo de concesiones en el SNASPE, el que contenía los procedimientos a partir de los cuales las oficinas regionales de CONAF debían actuar para la supervisión del cumplimiento cabal de los contratos de concesión. Los proyectos que se buscó ejecutar estaban destinados esencialmente a la implementación y operación de servicios de alojamiento, alimentación y variadas actividades de Ecoturismo. Estas “Políticas para el Desarrollo del Ecoturismo en Áreas Silvestres Protegidas del Estado” y el Reglamento para Concesiones Ecoturísticas, fueron elaborados con el propósito de ordenar, regularizar e impulsar este tipo de uso público de las áreas protegidas, complementando adecuadamente la normativa que se establecía para ellas en los respectivos Planes de Manejo429. El objetivo abiertamente instalado del ecoturismo implicó un cambio en las estrategias de administración de planes de manejo. Así se enfatizó la elaboración y actualización de planes de manejo de las áreas silvestres protegidas identificadas como prioritarias para el desarrollo del ecoturismo430. Como resultado de ello, y con el apoyo de SERNATUR, se identifi428 429

Chile Forestal, “Es tiempo de resultados”, Santiago, CONAF, N° 236, Marzo 1996, P.33.

CONAF, Políticas para el Desarrollo del Ecoturismo en Áreas Silvestres Protegidas del Estado, Santiago, CONAF, 1996. P. 4.

430

Esta gestión también formaba parte del nuevo énfasis dado por la Gerencia de Opera343

CONAF: Su historia y rol en el desarrollo forestal y ambiental del país. 1972-2013

caron 40 Áreas Silvestres Protegidas entre parques nacionales, reservas nacionales y monumentos naturales. Se inauguró, así, el nuevo Sistema de Licitación de Concesiones Ecoturísticas, el que dispuso en una primera etapa de proyectos ecoturísticos en cinco unidades del SNASPE: los Parques Nacionales Lauca (I Región), Pan de Azúcar (III Región) y Vicente Pérez Rosales (X Región); y las Reservas Nacionales Los Flamencos (II Región) y Río Clarillo (Región Metropolitana)431. El desarrollo de una política de concesiones en los parques nacionales significó, también, abrir de modo directo e institucional un nuevo ámbito de actividades para el SNASPE. De este modo, la Corporación se hizo eco de las políticas delprincipio de subsidiaridad,donde el Estado es antes un ente regulador, más que como un activo participante de la economía y prestador de servicios. La concesión a privados delegaba el usufructo de determinadas actividades en los parques a quienes estuvieran en condiciones de invertir capital, y restaba al Estado la obligación de adquirir o desplegar funciones con respecto a las Áreas Silvestres Protegidas en el ámbito recreativo-turístico. Los objetivos declarados por la Corporación sobre las finalidades esperadas del desarrollo de una política de ecoturismo dieron cuenta de esta situación: “Con el impulso del ecoturismo en aquellas áreas protegidas que posean potencialidad para ello, se espera obtener los siciones de CONAF de la época. En 1995 se reorganizó el Departamento de Áreas Silvestres Protegidas, pasando a denominarse Unidad de Gestión de Patrimonio Silvestre, y reestructurándose también a nivel regional como Unidades de Gestión.

431 Al hacerse operativo este programa, CONAF realizó una “Proposición de Ideas de Desarrollo Ecoturístico”, como una primera etapa del Programa Parques Nacionales para el Ecoturismo, de un total de 40 empresarios efectivamente interesados, 14 prepararon propuestas. Chile Forestal, “Las áreas sujetas a concesiones Santiago, CONAF, Año XXI Nº242, Septiembre, 1996, P. 28.

344

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guientes resultados: […]b) Mejoramiento del nivel de satisfacción en relación a la calidad de la experiencia recreativa de los visitantes. c) Establecimiento de oportunidades de inversión en términos sustentables, con la participación protagónica del sector privado bajo el marco de orientación y normativo de la Corporación Nacional Forestal”432. En esta primera etapa, el desarrollo del ecoturismo operó como una forma de ofrecer solución a los problemas de financiamiento del SNASPE, y también a los problemas operativos de la Corporación para cumplir sus funciones, en el marco de un proyecto general de modernización del Estado llevado a cabo por el gobierno de Eduardo Frei Ruiz-Tagle. En 1996 Ricardo Díaz, Gerente de Operaciones de CONAF, planteó que el programa de ecoturismo estaba inserto en la llamada “Modernización del Estado”, “cuyo principio es básicamente tener la capacidad de hacer una introspección a nivel de aparato estatal, con el fin de cambiar esquemas ineficientes que han venido funcionando desde hace mucho tiempo. Desde ese punto de vista, era un proceso que CONAF tenía que abordar a la brevedad, que había sido dilatado por mucho tiempo y que hoy está en marcha”433. Para la década del año 2000 las concesiones existentes se mantuvieron, y se buscó, a su vez, seguir promoviendo y aumentando su existencia. En el año 2005 se declaraba que la infraestructura ofrecida por el SNASPE continuaba siendo deficitaria y al mismo tiempo se seguía incrementando el número de visitantes: en un periodo de 10 años (1996-2006) se registró un aumento de un 54,3%, con una afluencia de turistas el año 2006 de 1.462.055 personas. Considerando lo anterior, el año 2007 CONAF trabajó en el desarrollo de

432 433

Lazo, Ángel, Op.Cit. P.72.

Chile Forestal, “Ricardo Díaz, Gerente de Operaciones de CONAF: “Es tiempo de resultados”, Santiago, CONAF, N° 236, Marzo 1996, P.33. 345

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una nueva “Política para concesiones turísticas al interior de las Áreas Silvestres Protegidas del Estado”. Como diagnóstico del estado del SNASPE, la Corporación señaló en el mismo documento: “En cuanto a los servicios que las áreas silvestres protegidas ofrecen actualmente a los visitantes, la situación general es deficitaria y prácticamente en todas existe la necesidad de realizar mayores inversiones, bajo el hecho de que el Estado no dispone de recursos suficientes o si los tuviera, su asignación sería competitiva con otras necesidades prioritarias del país”434. Con ello se propuso nuevamente una política para “orientar, promover y regular el desarrollo de concesiones de turismo en las áreas silvestres protegidas del Estado de Chile, siguiendo patrones de sustentabilidad ambiental, social y económica, para mejorar la entrega de beneficios de dichas áreas a la sociedad”435. Sin embargo, en el año 2012, se publicó sobre el uso de turístico de las ASP que: “El diagnóstico del Ejecutivo es que de las casi 100 áreas silvestres protegidas, sólo unas 20 están posicionadas como grandes atractivos turísticos. Por eso, y pese a que la CONAF seguirá a cargo de su cuidado, se quiere más participación de privados”436. Ese mismo año se plantea nuevamente el problema de la disponibilidad al público de las Áreas Silvestres Protegidas, cuestión que llevó a un nuevo llamado a licitación para 30 de ellas, decisión tomada por el gobierno de Sebastián Piñera que anunció que nuevamente la Corporación Nacional Forestal sería la encargada de realizar dicho trabajo437. El objetivo de esta 434

Chile Forestal, “Política para concesiones turísticas al interior de las Áreas Silvestres Protegidas del Estado”, Santiago, CONAF, N° 333, 2007, P.4.

435 436

Ibídem.

La Tercera, “Gobierno busca licitar 30 parques y reservas nacionales en ocho años”, 12 de Marzo, 2012

437

El plan fue estipulado en la ley de desarrollo del turismo el año 2010. 346

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iniciativa se alineaba con los objetivos planteados en la década de los 90: potenciar la presencia de privados en el desarrollo de infraestructura turística dentro de las áreas silvestres protegidas del país: “El objetivo es duplicar la oferta de servicios y productos turísticos en estas reservas de aquí al 2020 […] La idea es que haya una visión integral de parque, y no dar concesiones aisladas como antes”438. El proyecto de 2012 también procuró dar cabida a los emprendimientos locales, buscando abrir las posibilidades de propuestas de los proyectos de turismo, ya que hasta esa fecha las necesidades eran predefinidas a nivel central. El enfoque de concesiones a privados desarrollado en la década de los 90, no implicó un trabajo en conjunto y consensuado con las comunidades aledañas, puesto que el foco de fomento de las concesiones supuso la actuación de privados y como consecuencia de este actuar –acorde con los supuestos del “chorreo” del modelo económico neoliberal– el desarrollo e impactos positivos en las comunidades aledañas a los parques nacionales. Esta incursión e inversión de privados podía provenir o no de grupos locales –según fuera la capacidad de inversión del actor–; sin embargo, en términos generales, la política de concesiones no incluyó fomentos o incentivos específicos en esa dirección. Como consecuencia de ello, un desafío importante durante la década del 2000 fue propiciar un cambio de perspectiva y definir el lugar asignado a las comunidades cercanas a las Áreas Silvestre Protegidas, que de continuo vivían con o vinculadas a ellas como parte de su quehacer cotidiano. En este ámbito, profesionales de CONAF ya habían comenzado a anticipar esta tendencia desde la década anterior a través de pequeñas actividades que les permitieron reconceptualizar la noción de parque y área protegida, 438

Ibídem. 347

CONAF: Su historia y rol en el desarrollo forestal y ambiental del país. 1972-2013

y las relaciones y beneficios esperados de ella.

4.3.2. Aparición de otros actores y surgimiento de nuevas demandas A partir del año 1990 nuevos grupos, actores y demandas sociales aparecieron en escena, así como el medio ambiente y la necesidad de desarrollo social se alzaron como elementos centrales en la reconfiguración y replanteamiento de las políticas públicas de los gobiernos de la Concertación. En la década del 80 la Corporación Nacional Forestal fue el único organismo jurídicamente validado para pronunciarse en temas de conservación y realizar acciones de preservación de especies de flora y fauna, junto a la administración de las ASP. No obstante, a partir de los 90 el escenario se modifica ya que nuevos organismos gubernamentales emergen pronunciándose acerca de la biodiversidad, el medio ambiente, sus requerimientos y las funciones de las Áreas Protegidas, entre otros temas. El significativo cambio simbólico que implicó a nivel institucional el término del régimen militar y el retorno a la democracia439, permitió la formulación y expresión de demandas y actores que impulsaron la necesidad de un cambio en el cariz de ciertas actividades de CONAF. La institución tuvo que responder sobre la marcha a estas nuevas demandas que en sí mismas, a fin de cuentas, excedían las funciones que históricamente había desempeñado, planteando en el escenario nuevas problemáticas a resolver. Así lo expresó Carlos Weber, cerca de 10 años después del inicio de los gobiernos de la Concertación: “se han manifestado crecientes vínculos con la comunidad nacional, ya sea en el ámbito institucional o de la sociedad 439

Social y discursivamente las demandas de reformulación del sector forestal y sus alcances en el ámbito medio ambiental excedió con creces las posibilidades reales de cambio de los gobierno de la Concertación, quienes bajo el paradigma de “en la medida de lo posible”, impulsaron reformas que en términos gruesos no supusieron cambios estructurales de peso. 348

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civil, tanto en el campo de la cooperación, así como conflictos de interés. También se han evidenciado cambios de indudable impacto en el campo político, económico, social, cultural y ambiental del país, los que en mayor o menor medida están incidiendo, o lo serán a futuro, en la experiencia y gestión que CONAF efectúa […]”440. La Corporación intentó vincularse y plasmar alianzas estratégicas con las organizaciones que se pronunciaron sobre turismo y medioambiente, y, al mismo tiempo, intentó reconfigurar los canales de relación con actores posiblemente involucrados en la gestión y conservación de las ASP, intentando dar respuesta a la nueva situación. Los cambios derivados de esta nueva forma de vincularse implicaron una alteración de las operaciones internas de la Corporación con respecto a las tareas que tradicionalmente había cumplido en la administración de las ASP, y, 440

Chile Forestal, “Participación de la comunidad en la gestión del SNASPE”, Santiago, CONAF, N° 290, Marzo-Abril 2002, P.6.

Visitantes a Isla de Pascua. 349

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en ocasiones, implicando la disputa y/o traspaso de funciones antes realizadas por CONAF. Dos áreas fueron las que registraron estas nuevas interacciones y acciones en conjunto: las actividades ligadas al turismo y al desarrollo de planes de manejo en las ASP, y las referidas a funciones y acciones relacionadas con el medio ambiente y la biodiversidad.

4.3.2.1. Incorporación de la comunidad en los planes de manejo y administración de las Areas Silvestres Protegidas del Estado en la década del 2000. A partir de la década del año 2000 se discutió y mencionó de manera creciente la emergencia de un nuevo enfoque en torno al tratamiento de las Áreas Silvestres Protegidas, lo que ya se venía desarrollando gradualmente. Hasta ese momento las ASP habían sido entendidas mayoritariamente como islas de protección sobre las cuales primaba un concepto de conservación cerrado, un espacio ojalá clausurado a la influencia exterior. Sin embargo, a fines de los años 90, y con fuerza en el 2000, se instaló un cambio de paradigma, el que implicó la apertura de las Áreas Silvestres Protegidas a un número mayor de criterios con respecto a las funciones, beneficios y potencialidades esperadas de aquellas. Estas nuevas potencialidades incluyeron, entre otras cosas, la intensificacióndel vínculo con las comunidades; al respecto señaló Ángel Lazo: “[…] e incluso rompimos el paradigma de áreas silvestres protegidas como islas de protección, muy resguardadas, protegidas, muy celosos todos nosotros de resguardarlas de amenazas externas”441. En la difusión de este cambio de conceptualización fueron relevantes los trabajadores de la Corporación quienes durante los noventa se formaron en el extran441

Entrevista realizada a Ángel Lazo. 350

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jero con el objetivo de conocer ejemplos de desarrollo de ecoturismo en otros parques nacionales y como consecuencia de ello se permearon de las tendencias internacionales que propugnaban un cambio acerca del uso y beneficios de las Áreas Silvestres Protegidas con el objetivo de ser foco de desarrollo en su entorno. Las políticas de ecoturismo en los Parques Nacionales fueron el primer espacio donde CONAF comenzó a perfilar y pensar en la inclusión de beneficios para las comunidades aledañas a las Áreas Protegidas. CONAF planteó la necesidad de favorecer a las comunidades locales desde las ASP, pero esteproceso debía producirse con una mínima intervención de recursos estatales, limitándose el rol del Estado a incentivar las economías de carácter privado. Este modelo aun depositaba con fuerza en el sector privado las esperanzas de impulsar el desarrollo social y crecimiento económico, aspirando a generar externalidades positivas, en particular en las zonas aledañas a los Parques Nacionales a través de la generación de empleos u otras actividades ejecutadas al alero del turismo. El año 2001 se indicó como parte de los objetivos del desarrollo del ecoturismo la “Contribución al mejoramiento de la calidad de vida de las comunidades aledañas e insertas a las áreas silvestres protegidas, mediante la generación de empleos e ingresos generados por el turismo, como la producción de artesanía, abastecimiento y servicios”442. Con posterioridad este modo de concebir el impacto y relación del SNASPE con su entorno social mutó a una relación y vínculo mucho más directo, no pensado ya desde los impactos de desarrollo positivos mediados por la inversión de capitales privados. Así es como, en las nuevas políticas técnicas que CONAF comenzó a gestar, se reconoció este cambio y la necesidad de inclusión de las comunidades. En el año 2003 se afirmó en el número de 442 Lazo, Ángel, “Desarrollo del ecoturismo en áreas silvestre protegidas en Chile”, Memorias del Seminario Internacional de Ecoturismo: Políticas locales para oportunidades locales, CEPAL, 2001, P.72.

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agosto de la revista Chile Forestal: “ha habido un enorme cambio en el tema de áreas protegidas, por cuanto ya no se pretende aislarlas o verlas como un archipiélago desconectado, para protegerlas. Hoy hay que abrir las puertas. La diferencia entre el éxito y el fracaso no radica en los defensores que están adentro, sino en la aceptación de toda la gente”443. Se alcanzó un consenso respecto a que las ASP debían concebirse como espacios abiertos para la comunidad; si bien eran áreas de conservación de la biodiversidad, debían también transformarse en nódulos de desarrollo y beneficio local. En ello radicaría la continuidad misma de las Áreas para su conservación, por lo que se incluyó entonces la participación ciudadana en la planificación de las ASP. Situación que, por lo demás, se desprendía notoriamente de las políticas públicas impulsadas por los Gobierno de la Concertación, las que desde 1990 –al menos en el ámbito discursivo– apuntaron a la “participación ciudadana” como parte de los ejes a desarrollar en términos de gestión pública444. En este período se observa a CONAF integrando la dimensión social por medio de la participación ciudadana, la que primero se incluyó como parte de las actividades turísticas planificadas por la Institución, para luego pasar a contemplarla en el desarrollo cooperativo de planes de manejo para las ASP. Se informó así sobre los deberes del SNASPE: “ya no sólo competen al cuidado de la naturaleza, sino también a aspectos socioculturales 443 Chile Forestal, “Aire Renovado en las Áreas Silvestres”, Santiago, CONAF, N°298, JulioAgosto 2003, P. 30.

444 En Chile las discusiones en torno a la “participación ciudadana” han estado presente en el debate político desde los años noventa, generándose diversas políticas públicas, programas, iniciativas legales y convocatorias amplias para abordar el tema (Serrano, 1998; Gentes, 2004; Espinoza, 2004, De La Maza, 2005; Mas Voces, 2005; Fernández y Ordóñez, 2007; Gerber, 2007). Durante los años noventa la participación ciudadana pareció ser una idea políticamente correcta, es decir, formó parte del discurso oficialmente aceptado. Pero su significado permaneció en la ambigüedad y su despliegue fue muy acotado, indican algunos autores.

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ligados a su existencia histórica y a su funcionamiento”445.

4.3.2.2. Mayor participación: trabajo con comunidades aledañas e indígenas. El tema de la coordinación y acción cooperativa con las comunidades venía discutiéndose en la Corporación desde hacía un tiempo, en especial la relación de los pueblos indígenas con los modos de uso de las reservas naturales y parques nacionales, siendo en este vínculo donde la Corporación aplicó los primeros cambios desde el año 2000 hacia adelante. Las relaciones entre comunidades indígenas del norte y sur del país y las Áreas Silvestres Protegidas del Estado fueron conflictivas a través de los años, especialmente por apreciaciones dispares acerca de los usos permitidos por la Corporación y los usos que tradicionalmente habían practicado las comunidades de algunos recursos y espacios. En este sentido, los antiguos objetivos prescritos para las ASP, el rol que le competía a los trabajadores de CONAF como agentes expertos, y la relación del Estado con la comunidad durante el régimen militar, no favorecieron abiertamente la integración de actividades con los grupos locales o aledaños, especialmente indígenas.446 La validación e importancia discursiva de la participación ciudadana, la promulgación de la Ley N° 19.253 o Ley Indígena promulgada en 1993 –que creó además la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (CONADI)–, estableció las bases legales para que se considerara la apertura de las Áreas Protegidas a un trabajo en conjunto o cooperativo con las comunidades indígenas. En su artículo 26 esta Ley estableció la creación de Áreas de Desarro445

Chile Forestal, “La nueva óptica de las áreas silvestres protegidas”, Santiago, CONAF, N° 327, Año 2006, P. 12.

446

Chile, Ministerio De Planificación y Cooperación, Ley N° 19.253 Establece normas sobre protección fomento y desarrollo de los indígenas y crea la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena, 28 de Septiembre 1993. 353

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llo Indígena, “espacios territoriales en que los organismos de la administración del Estado focalizarán su acción en beneficio del desarrollo armónico de los indígenas y sus comunidades”, lo que se complementó con el artículo 35 del mismo cuerpo legal, exponiendo que “en la administración de las áreas silvestres protegidas, ubicadas en las áreas de desarrollo indígena, se considerará la participación de las comunidades ahí existentes. CONAF o el SAG y la CONADI, de común acuerdo, determinarán en cada caso la forma y alcance de la participación sobre los derechos de uso que en aquellas áreas corresponda a las comunidades indígenas”. Esto implicó que los contratos de concesión en áreas silvestres protegidas traslapadas con áreas de desarrollo indígena, debían reflejar la definición de la modalidad de participación de las comunidades indígenas existentes en la ADI, acordada entre CONAF y CONADI. Desde el año 2000, CONAF comenzó a trabajar con el concepto de planificación participativa para solucionar los focos de controversia entre las áreas protegidas y las comunidades locales, especialmente indígenas, formulando estrategias de incorporación de las comunidades indígenas al trabajo y usufructo de zonas del SNASPE, por medio del establecimiento de un convenio con CONADI, destinado, entre otros aspectos, a buscar formas de colaboración que permitieran concretar una metodología de preservación de los intereses del SNASPE y las necesidades de uso por parte de comunidades indígenas insertas o aledañas.

El resultado concreto de esta búsqueda de formas de participación fue el desarrollo desde el año 2001 de Planes de Manejo Participativos: “principalmente, el acuerdo que se crea entre la Unidad y las comunidades indígenas vinculadas a la misma, de manera de 354

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integrar la participación de éstas en un proceso dinámico y continuo, y en donde se identifican los derechos y responsabilidades en la toma de decisiones de manejo”447. La primera iniciativa correspondió al Parque Nacional Chiloé, donde en el año 1975 numerosas familias mapuches fueron obligadas a desplazarse para el establecimiento del área protegida, generándose tensiones permanentes entre las familias y el Parque Nacional. En función de ello, luego de dos ensayos con los que se intentó corregir esos problemas, CONAF planteó en el año 2001 la formulación de un plan de manejo en conjunto considerando el parecer de la comunidad: “El enfoque de planificación participativa no solo debe aplicarse a las comunidades insertas en las áreas protegidas, sino también en aquellos territorios donde el área protegida ejerce su influencia”448. El caso de la Reserva Nacional Los Flamencos en Región de Antofagasta fue similar. Una vez creada en 1990 comenzaron las tensiones. Su creación administrativa y la formulación de planes de manejo se desarrollaron sin la participación ni el acuerdo de las comunidades indígenas existentes en la zona. Esto afectó, en algunos casos, las dinámicas socio-económicas propias de las comunidades indígenas, como fue el caso de la comunidad de Socaire que tiene parte de sus campos de pastoreo en un sector protegido por CONAF; asimismo, la existencia de especies de fauna con problemas de conservación y la rigurosa aplicación de las normativas por parte de CONAF dificultaron las posibilidad de acercamiento con la comunidad449. 447

Chile Forestal, “Una sociedad de futuro”, Santiago, CONAF, N° 285, Mayo-Junio 2001.P.25.

448 Chile Forestal, “De cara a los conflictos”, Santiago, CONAF, N° 290, Marzo-abril 2002. P.4. 449

Un balance sobre los contratos de asociatividad, según opiniones de instancias internas de CONAF, no habría sido particularmente beneficioso para CONAF en lo pecuniario ni en lo relativo a su perfilamiento e imagen institucional. 355

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Desde el año 2000 la Reserva comenzó a ser administrada sobre la base de un Plan de Manejo Participativo. Las presiones en este sentido ya provenían desde 1995, cuando la comunidad indígena de Coyo demandó de forma explícita el derecho de administración y acceso a zonas arqueológicas existentes en la Reserva. Se vislumbró entonces la factibilidad de establecer nuevos proyectos asociativos de regulación turística. Así, la comunidad indígena de Coyo fue la primera a la que se otorgó la concesión de servicios recreativos y de guía sobre la Aldea de Tudor desde el año 1999. Posteriormente, CONAF evaluó el establecimiento de proyectos asociativos en las localidades de Socaire, Toconao, San Pedro de Atacama y otros ayllus vecinos, ejecutándose para tales efectos durante el año 2001 –con el apoyo del Fondo para Las Américas y la ONG Programa de Capacitación del Cono Sur (PROCASUR)– un ciclo de capacitación de seis meses de duración y generación participativa. Además en el año 2005, CONAF inició la ejecución de un programa de capacitación e intercambio de experiencias entre los grupos originarios de las ASP de la Reserva Nacional Los Flamencos y Alto Loa, a objeto de generar una masa crítica que permitiera a la comunidad participar informadamente en la formulación del Plan de Manejo de su unidad. Esta nueva práctica se destaca ya que implicó un cambio en las operaciones que tradicionalmente había llevado a cabo la Corporación. La elaboración de herramientas para facilitar la participación en la gestión de las Áreas Protegidas no se circunscribió únicamente a la incorporación de comunidades indígenas; otras modalidades posibles de participación fueron desarrolladas en el año 2002 por el Departamento de Patrimonio Silvestre en el Marco de Acción para la Participación de la Comunidad en la Gestión del SNASPE. En el documento generado al respecto se establecieron las modalidades de trabajo asociativo que ya se venían practicando con algunas comunidades indígenas, al mismo tiempo que destacó la instauración de consejos 356

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consultivos locales y regionales como una de las instancias más relevantes: “A través del primero se pretende la participación de personas o entidades estrechamente vinculadas con una o dos unidades de sistema […] Para la entidad regional el propósito es el mismo, pero referido al quehacer del programa de Patrimonio Silvestre y, en particular la gestión de unidades existentes en la Región”.450 Este marco de acción finalmente posibilitó y allanó el camino para diversas iniciativas de asociación y acción participativa, abriéndose de manera oficial la puerta al trabajo conjunto de CONAF con las comunidades en la elaboración de planes de manejo en determinadas Áreas Silvestres. Al respecto, Ángel Lazo especifica: “Antes los planes de manejo […] eran de exclusiva responsabilidad de la CONAF. Nosotros nos reuníamos en terreno una semana –intenso– para elaborar el corazón de un plan de manejo de un área silvestre protegida […] esto después cambió con estos criterios de participación, entonces ya invitamos al director de la escuelita, al líder local, a entregarle nuestros conocimientos sobre el parque que estábamos planificando, preguntarle cuál era su visión del parque, qué esperaban del parque y así […] se juntaban las ideas y acciones a comprometer”451. A lo largo de la década del año 2000 numerosos planes de manejo se reelaboraron dentro de este marco de trabajo participativo, reorientándose los usos y beneficios de las ASP. Se informó sobre ello que: “Uno de los grandes impactos que ha logrado la Dirección Eje450

cutiva es la constitución de los consejos consultivos […] donde

Araya, Pedro, Participación de la comunidad en la gestión del Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas del Estado: Marco de acción, Santiago, CONAF, 2002, p. 10.

451

Entrevista Ángel Lazo. 357

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la comunidad organizada interactúa con los servicios públicos. El objetivo fundamental está enfocado a que no se produzcan desvinculaciones de parte de ninguno de los actores presentes en esa ASP”.452 Por otro lado, el trabajo de CONAF con las comunidades indígenas no se limitó a los planes de manejo de las Áreas Silvestres Protegidas; también llevó a cabo proyectos de conservación y ecoturismo sustentable asociativo a lo largo de toda la década. Cabe destacar el proyecto de conservación que se realizó en el año 2002 para organizar viajes de recolección de frutos del Lawén en la Reserva Forestal Malleco como parte de las pequeñas actividades en terreno con las comunidades. Este proyecto se levantó luego de conversaciones entre trabajadores de la Corporación y la Unión de Comunidades Mapuches Autónomas Lonko Leftraru Lumaco, al identificarse una escasez de árboles de Lawén en la región, especie fundamental para las prácticas medicinales y religiosas de curación de las machis de las comunidades mapuches. Desde CONAF surgió la iniciativa de invitar y organizar con machis de Lumaco a viajes de recolección de frutos del Lawén en la Reserva Nacional Malleco453. Otro rol destacado que asume CONAF es operar como uno de los organismos subejecutores del Programa Orígenes454, cuya segunda fase se inició el año 2007, promoviendo un estrecho trabajo con familias de comunidades indígenas: aymarás, quechuas, atacameñas y mapuches, localizadas en 452

Chile Forestal , “Las áreas silvestres protegidas ahora tienen una mayor vinculación con la comunidad”, Santiago, CONAF, N° 312, 2005, P.5.

453

Chile Forestal, “Memorias de viajes con machis a la búsqueda del lawén en la reserva nacional Malleco”, Santiago, CONAF, N° 293, Septiembre-octubre 2002.

454

El Programa Orígenes es un programa multifase, financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Estado de Chile, cuyo fin es el desarrollo integral de comunidades indígenas y su fortalecimiento. La primera fase se ejecutó entre los años 2001 – 2006, y tuvo una cobertura de 44 comunas con alta densidad de población aymara, atacameña y mapuche y benefició a 22.609 familias. En noviembre de 2007 se firmó un segundo contrato de préstamo con el BID, que dio inicio a la segunda fase, que tiene como ejecutor a la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena, CONADI. 358

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áreas rurales de las regiones I, II, VIII, IX y X. Aquí también se encuentran los trabajos realizados en conjunto con comunidades campesinas, como es el caso de las comunidades aledañas a la Reserva Nacional Río Clarillo, con cuyos integrantes trabajó CONAF incorporándolos y permitiéndoles mayores actividades de uso dentro de la Reserva.

4.3.2.3. Carencia de ley específica y profusión de actores Uno de los ejes que marca la historia de la Corporación Nacional Forestal con respecto a las Áreas Silvestres Protegidas en los últimos 20 años es la aparición de nuevos actores en el escenario institucional del país. Algunos de estos se relacionaron en alianzas con CONAF; otros, sin embargo, de algún modo comenzaron a realizar actividades que en períodos anteriores siempre habían sido asumidas por CONAF. Dos ámbitos de interacción destacaron a propósito de las funciones de resguardo que ejecutó la institución en el patrimonio silvestre estatal y nacional: las actividades y alianzas que establecidas con el SERNATUR para potenciar el turismo en las ASP, y la coordinación y traslape de actividades con la CONAMA y el Ministerio del Medio Ambientea propósito del cuidado del medio ambiente y la conservación de ecosistemas y biodiversidad. El desarrollo de políticas técnicas de ecoturismo por parte de la Corporación, a través de concesiones a privados para responder a la creciente demanda de uso público de las áreas silvestres protegidas, potenció las relaciones y vínculos de CONAF con el SERNATUR desde la década del 90. De esta manera, en el año 1995 se materializa una de las primeras alianzas de trabajo en el marco del Programa Nacional de Turismo: con apoyo del SERNATUR, la Corporación definió 40 ASP para la elaboración de nuevos planes de manejo. Así también, en el año 1996 CONAF-SERNATUR en359

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comiendan la realización del estudio “Diagnóstico sobre las posibilidades de uso turístico y evaluación del interés empresarial para desarrollar actividades turísticas en áreas silvestres protegidas”, para identificar técnicamente el potencial de desarrollo de las ASP previamente seleccionadas. Durante el año 2000 se suscribió un convenio amplio de colaboración entre CONAF Y SERNATUR –vigente al año 2013–, donde se estipuló la asistencia técnica de este último a CONAF en el ámbito del desarrollo turístico de las Áreas Silvestres Protegidas, la realización conjunta de proyectos para optimizar el uso turístico de las ASP en términos sustentables, y la realización de estudios y acciones tendientes a difundir la oferta de turismo de intereses especiales existente en las Áreas Silvestres Protegidas. Si la anterior relación con el SERNATUR era visiblemente una alianza de colaboración y trabajo conjunto para promover las visitas a Parques Nacionales y Reservas Nacionales, la relación de la Corporación Nacional Forestal con organismos medioambientales tendrá un carácter distinto al implicar, en algunos casos, un traspaso de funciones desde CONAF hacia las nuevas instituciones creadas de manera específica para cubrir estas problemáticas. El primero de estos organismos fue la Comisión Nacional de Medio Ambiente, la CONAMA, creada en 1994 mediante la Ley N° 19.300 de Bases Generales del Medio Ambiente. La ley estipuló como funciones de la Comisión el actuar como un “servicio de consulta, análisis, comunicación y coordinación en materias relacionadas con el medio ambiente, proponer políticas para la gestión ambiental al Presidente de la República e informar sobre el cumplimiento de la legislación vigente”455. Una de las funciones que por ley se 455

Entre otras funciones atribuidas a la CONAMA estaban: (I) Promover la educación ambiental para formar una ciudadanía que se reconozca como parte del mundo natural y conviva armónicamente con él. (II) Elaborar normas ambientales y planes de prevención y descontaminación, instrumentos de gestión orientados a la recuperación de la calidad ambiental en el país. (III) Promover la participación ciudadana en los procesos de toma de decisiones ambientales de los órganos administrativos con competencia en estas materias. (IV) Man360

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depositó en la nueva Comisión Nacional de Medio Ambiente fue el financiar “proyectos y actividades destinados a la protección o reparación del medio ambiente, la preservación de la naturaleza o la conservación del patrimonio ambiental, a través del Fondo de Protección Ambiental”456. Con esto se asignó legalmente, la coordinación y desarrollo de acciones de conservación y/o preservación de especies de flora y fauna a la CONAMA, funciones que, a la fecha de la promulgación de la Ley, de diversas formas habían sido cubiertas solo por CONAF. En la práctica, hasta principios de los años 90, la Corporación Nacional Forestal fue el único organismo estatal que había asumido –dentro de los márgenes que el régimen permitía– la preocupación por la preservación del patrimonio silvestre y de la biodiversidad del país y que, por lo demás, había tenido la capacidad logística y material de llevar a la práctica estudios y programas para la conservación de especies. A su vez, esta situación se contrapuso con las dificultades de financiamiento de la Corporación para la administración y gestión del SNASPE, circunstancia que no siempre le permitió cumplir adecuadamente los objetivos de preservación de la naturaleza que debía cubrir el sistema de protección de áreas silvestres de carácter nacional. La dispersión de las funciones asociadas a la conservación y protección de la naturaleza se empalmó con esta ausencia de voluntad política para concretar un financiamiento adecuado para la tuición –y preservación– del patrimonio natural nacional y la biodiversidad a él asociado. tener el Sistema Nacional de Información Ambiental (SINIA), para ofrecer gratuitamente el acceso ciudadano a información sobre diferentes temáticas ambientales. (VI) Coordinar a los organismos vinculados con el apoyo internacional a proyectos ambientales y, junto con la Agencia de Cooperación Internacional del MIDEPLAN, ser contraparte en proyectos ambientales con financiamiento internacional.Con la creación de la CONAMA se dio inicio a las actividades del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, sistema del cual CONAF es uno de los organismos técnicos. Chile, Ministerio de Secretaría General de la Presidencia, 1994, Ley N° 19.300, Sobre bases generales del Medio Ambiente, 9 de marzo 1994. 456

Ibídem. 361

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En efecto, la discusión en torno a esta materia se instaló y consolidó en círculos especializados conforme se fue avanzando en la década 1990-2000, diagnosticándose: “La constatación de una notable dispersión y sobreposición de competencias; multiplicidad de marcos normativos, categorías y figuras de protección; debilidad institucional asociada; escasez de recursos financieros y humanos destinados al tema; creciente interés privado en establecer y dedicarse a la administración de este tipo de usos del espacio acuático o terrestre; implicancias en restricciones a la inversión de algunas actividades productivas y de servicios, entre otras”457. Es en ese marco que, especialmente desde la década del año 2000, la CONAMA comenzó a elaborar una serie de programas y estrategias de conservación que bien pudieron haberse encontrado antes dentro de las tareas que cumplía la Corporación. Así, la Comisión Nacional de Medio Ambiente, como organismo especializado en temas de gestión ambiental y preservación de la naturaleza, generó y lanzó en 1997 la Estrategia Nacional para la Conservación y Utilización Sostenible de la Diversidad Biológica en Chile. La superposición de competencias es reconocida por la misma Corporación 457

Ormazábal, Cesar, “The conservation of biodiversity in Chile”, Revista Chilena de Historia Natural, 1993, P. 66. Otras publicaciones sobre este mismo tema son: Simonetti J., P. Villarroel, C. Sepúlveda & A. Tacón, 2006. Diversidad Biológica, Cap. 4 en Informe País: Estado del medio ambiente en chile 2005 GEO CHILE, Universidad de Chile-LOM.; Espinoza, G. L. Contreras & E. Espinoza (2007) Informe Final de Consultoría: “Caracterización y Análisis de las Capacidades Institucionales para un Sistema Nacional de Áreas Protegidas en Chile”, Proyecto PNUDGEF-CONAMA “Creación de un Sistema Nacional Integral de Áreas Protegidas para Chile” www.proyectogefsnap.cl ; Castilla JC & S Gelcich (2008) Management of the loco (Concholepas concholepas) as a driver for selfgovernance of small-scale benthic fisheries. In: Chile. FAO Fisheries Technical Paper, Rome. También se encuentra www.asiconservachile.cl, sitio de la Asociación Gremial de Áreas Protegidas Privadas (APP) de Chile. , P. León-Lobos, M. Way, H. Pritchard, A. Moreira-Muñoz, M. León & F. Casado: Conservación ex situ de la flora de Chile en banco de semillas. Chloris Chilensis, Año 6, Nº 1. http://www.chlorischile.cl 362

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en 1999, quizás de manera tardía, en el “Programa para la Conservación de la Flora y Fauna”, primer y único proyecto generado de manera global por CONAF para la preservación de especies. En él se indicó: “De este modo, CONAF pretende mantener el importante rol que le ha correspondido en la conservación de la diversidad biológica del país, especialmente de aquella asociada a los ecosistemas forestales y al Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas del Estado. La concreción de los objetivos, líneas de acción y perfiles de proyecto representa un gran desafío, tanto de índole presupuestario como técnico, que será necesario enfrentar oportunamente.458”

En el documento se observa el intento de restitución y defensa del rol de conservación de la diversidad biológica nacional; no obstante, la Corporación reconoció el límite de sus atribuciones a propósito de la vigencia de la Ley de Bases del Medio Ambiente: “El estado de conservación de las especies deberá ser reevaluado a la luz de los nuevos aportes que día a día enriquecen el acervo de conocimientos de nuestra flora. No obstante, desde la promulgación de la ley N° 19.300 “De Bases del Medio Ambiente”, en 1994, el mandato legal de realizar esta actividad recae en la Comisión Nacional del Medio Ambiente (CONAMA). En efecto, en virtud del artículo 37, corresponde a CONAMA “fijar el procedimiento para clasificar las especies de flora y fauna silvestre, sobre la base de antecedentes científicotécnicos, y según su estado de conservación, en las siguientes categorías: extinguidas, en peligro de extinción, vulnerables, 458

Comisión Nacional del Medio Ambiente CONAMA, Estrategia Nacional de Biodiversidad, Santiago, CONAMA, 2003, P.1. 363

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raras, insuficientemente conocidas y fuera de peligro”. 459 Pese a estos intentos, la CONAMA continuó realizando el trabajo que se le había asignado legalmente, en especial lanzando estrategias nacionales de acción. En el año 2004 elaboró la Estrategia Nacional de Biodiversidad y un año más tarde lanza la Política Nacional para la Protección de Especies Amenazadas. Se observa cómo lentamente la CONAMA asume el liderazgo en esta materia. Las líneas de trabajo en lo sucesivo saldrán desde este organismo, ya no desde CONAF, que seguirá ejecutando sus funciones administrativas en el SNASPE y los programas de conservación de especies de los que históricamente se había hecho cargo. Por otro lado, la CONAMA no solamente se pronunció sobre estrategias para la biodiversidad, también lo hizo con respecto a las políticas de las Áreas Silvestres Protegidas; por ejemplo, en el año 2003, mientras aún estaba en discusión la creación de Áreas Silvestres Protegidas Privadas, CONAMA en conjunto con FAO publicaron un Manual de Planificación de Áreas Silvestres Protegidas “con especial referencia a áreas protegidas privadas”460. También en el año 2005, la CONAMA elaboró una Política Nacional de Áreas Protegidas, con el objetivo de “Crear e implementar un Sistema Nacional de AP, terrestres y acuáticas, públicas y privadas, que represente adecuadamente la diversidad biológica y cultural de la nación, garantizando la protección de los procesos naturales y la provisión de servicios ecosistémicos, para el desarrollo sostenible del país, en beneficio de las generaciones actuales y futuras”. Esta política se pronunció acerca de la necesidad de la creación e implementación de un Sistema Nacional Integral de Áreas Protegidas, que comprendiese los ámbitos público y privado. Más tarde, en el año 2009, la CONAMA en conjunto con el Fondo Global 459 460

Comisión Nacional del Medio Ambiente CONAMA, Op. Cit., P.8. Oltremari, Juan. Fotografías. Santiago: CONAMA, FAO, 2003. p. 169 364

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para el Medio Ambiente (The Global Environment Facility GEF)461 y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), dio a conocer la “Creación de un Sistema Nacional Integral de Áreas Protegidas: una estructura operacional y financiera”. Todas estas iniciativas articuladas desde la CONAMA, sin la participación de CONAF, son testimonio del desplazamiento de ésta última de la centralidad en la elaboración de políticas de trabajo en las áreas silvestres protegidas. Sin perjuicio de lo anterior, la Corporación continuó haciéndose cargo de la ejecución de proyectos de conservación y, por sobre todo, de la administración y trabajo en terreno en las ASP. Esto subrayóla necesidad de una nueva institucionalidad para la gestión de las áreas protegidas de Chile, especialmente para solucionar los problemas derivados de la dispersión de funciones y del escaso financiamiento. Este problema estuvo y ha estado presente, discutiéndose en diversas ocasiones, a partir del año 1990. En 1994, desde CONAF se recomendó como solución posible al escaso financiamiento, independizar directamente al SNASPE de CONAF, mediante la creación de un nuevo servicio dependiente del Ministerio de Agricultura y que pasaría a denominarse “Servicio Nacional de Áreas Silvestres Protegidas”, el que eventualmente podría estar formado por todas aquellas secciones “apéndice” dedicadas a la problemática ambiental y ecológica de los distintos servicios públicos. “De esta manera, el SNASPE dejaría su condición de hijo pobre dentro de la estructura de CONAF, que es una institución dedicada tradicionalmente al fomento de la forestación, al control de la legislación forestal actual, al manejo de cuencas y control de dunas, manejo del fuego y control de incendios forestales. Todas estas actividades absorben cerca del 90% del 461 The Global Environment Facility (GEF), se estableció en octubre de 1991 como un programa piloto de $1 mil millones en el Banco Mundial para ayudar en la protección del medio ambiente mundial y promover el desarrollo sostenible del medio ambiente.

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presupuesto de la Corporación, quedando un remanente del 10% para todo el SNASPE, y de este el 80% se consume en sueldos y jornales.” 462 La creación de un servicio nacional de áreas silvestres protegidas o, en su defecto, de alguna institución que asumiese presupuestariamente las áreas silvestres protegidas, ha sido una propuesta que se ha mantenido pendiente, no obstante su presencia constante en debates y discusiones entre ambientalistas. En su lugar, en el año 2006, Michelle Bachelet comprometiéndose con 10 puntos para asegurar la protección del medio ambiente y la sustentabilidad ambiental, prometió la creación durante su gobierno de un Ministerio del Medio Ambiente el que,efectivamente,fue instituido en enero del año 2010, por medio de la Ley Nº 20.417. Este nuevo Ministerio, que reemplazó a la antigua CONAMA, fue la única modificación que se produjo en el circuito de distribución de funciones y atribuciones institucionales en el ámbito de la protección del patrimonio silvestre en los últimos años. Sin embargo, no significó ni una definición clara de las tareas que le corresponde ejecutar a CONAF en el área, ni la delimitación de su rol como administrador de las áreas silvestres protegidas. La creación del Ministerio y la nula asignación de presupuesto para el trabajo de administración de las áreas silvestres protegidas en CONAF, subrayan, en tal sentido, nuevamente su incierto lugar en cuanto a sus atribuciones para trabajar en la administración y protección de las áreas silvestres del Estado y en la ejecución de acciones de conservación de especies de flora y fauna.

462 Ricardo Rodríguez, “Hacia una racionalización administrativa” en: Chile Forestal, Nº219, 1994, P. 30.

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Fuentes de Información Consultadas 369

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