La Pubblica Sicurezza e la Sicurezza Privata

Romolo Napoletano

LA PUBBLICA SICUREZZA e LA SICUREZZA PRIVATA

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Romolo Napoletano LA PUBBLICA SICUREZZA E LA SICUREZZA PRIVATA Lecce, PENSA MULTIMEDIA srl, 2008 924 pagine ISBN 978-88-8232-561-9 2008 © Edizioni PENSA MULTIMEDIA srl 73100 Lecce • Via A. M. Caprioli 8 Tel. 0832.230435 • Fax 0832.230896 info@pensamultimedia.it • www.pensamultimedia.it

a Maria Pia Alexia Davide

SOMMARIO

I parte LA PUBBLICA SICUREZZA I. II. III. IV. V. VI. VII. VIII. IX. X. XI. XII.

Introduzione Le “sicurezze” Il “territorio” La sicurezza urbana La sussidiarietà e la prossimità nel sistema giuridico italiano La “pubblica sicurezza sussidiaria” La “pubblica sicurezza di prossimità” L’agente di pubblica sicurezza La pubblica sicurezza municipale L’ausiliario del traffico e l’incaricato comunale della mobilità Le c.d. “ronde” e gli “assistenti civici” La pubblica sicurezza provinciale La pubblica sicurezza regionale

9 27 56 69 105 138 152 172 193 211 222 246 270

II parte LA SICUREZZA PRIVATA I. II. III. IV. V.

Premessa Il T.U.L.P.S., l’istituto di vigilanza, la Guardia particolare giurata La Guardia particolare giurata e il rapporto di lavoro Le tariffe, l’intermediazione e la concorrenza La Corte di Giustizia dell’Unione Europea e l’Italia Il Prefetto e il Questore

311 320 387 410 451 471

Parte I - La pubblica sicurezza

VI. VII. VIII. IX. X. XI. XII. XIII. XIV. XV. XVI. XVII.

I compiti della Guardia particolare giurata Il Portiere Le Guardie venatorie volontarie e le altre tipologie La sicurezza integrata o complementare: gli aeroporti La sicurezza integrata o complementare: i porti, le stazioni ferroviarie e i trasporti pubblici La sicurezza integrata o complementare: il trasporto, la scorta valori e altri servizi La sicurezza integrata o complementare: la vigilanza, il trasporto e la scorta di armi ed esplosivi Le Guardie particolari giurate e le leggi speciali La tutela fisica della persona Gli “steward” e lo stadio La sussidiarietà e la prossimità della Guardia particolare giurata Le proposte di innovazione legislativa

496 508 520 540 563 589 618 630 639 648 679 690

III parte LE NORME A. B. Indice

Gli atti normativi Le proposte di innovazione legislativa Atti normativi e proposte di innovazione legislativa

711 847 917

INTRODUZIONE

La questione “sicurezza” non è una materia nuova nello scenario della vita quotidiana, né è tipica esclusiva della realtà recente: basti pensare ai palazzi antichi per comprendere a fondo la problematica, atteso che tutte le finestre poste a livello di strada erano indistintamente munite di grosse inferriate o grate.

Si pensi anche ai racconti degli storici sull’insicurezza delle strade urbane ed extraurbane.

Per converso, ci sono ancora oggi paesi italiani nei quali gli abitanti conservano l’abitudine di lasciare inserite le chiavi di casa nella toppa della porta d’ingresso, lato strada.

Entrambe le situazioni sono emblematiche: – la prima, di un equilibrio instabile nei rapporti tra coloro che vivono il territorio e tra gli stessi e le istituzioni; – la seconda, di una stabilizzazione positiva dei medesimi rapporti, improntati alla fiducia e vigilanza reciproche.

Oggi il problema s’è maggiormente acuito andando ad incidere pure sul rispetto dei diritti della persona: si vedano, per esempio, il ripetersi delle violenze carnali in danno di donne, la scomparsa di minori, le aggressioni a passanti anche in luoghi non isolati, i fenomeni del bullismo e del vandalismo pubblico, i c.d. “pirati della strada”, le morti sui posti di lavoro, l’abuso di alcool da parte dei giovani, ecc.

Per calarsi, per un attimo, nella complessa problematica dei nostri giorni, spesso privi del senso di solidarietà verso il singolo individuo, perché carichi di uno sfrenato egocentrismo ed arrivismo economico, si ritiene necessario iniziare il percorso partendo proprio dai principi di base, che devono regolamentare i comportamenti di tutti coloro che vivono il territorio. Il riferimento è, ovviamente, alla Costituzione vigente1.

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Ricorre in quest’anno il 60° anniversario della sua promulgazione.

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Introduzione

Infatti, l’articolo 2 della Costituzione statuisce che la “Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell’uomo2, sia come singolo sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità, e richiede l’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale”.

Vengono usati i verbi, di valenza assoluta, “riconoscere”, “garantire” e “richiedere”, intendendo con gli stessi sottolineare che la Repubblica si fonda necessariamente sia sulla tutela dei diritti che sull’adempimento dei doveri da parte dei singoli e delle formazioni sociali. Infatti: – con il primo verbo si fissa un preciso punto fermo: non si può fare parte della Repubblica senza diritti e nessuna legge e nessun provvedimento amministrativo può violare i diritti insiti nella persona; – con il secondo si impegna formalmente e solennemente a che gli stessi diritti, fra i quali anche quello alla sicurezza personale e pubblica, siano compiutamente esercitati e fruiti; – con il terzo si pone un limite alla garanzia, cioè il diritto di ciascuno può essere esercitato e goduto se lo si coniuga con quello altrettanto paritario degli altri e si sottolinea che, perché ciò avvenga, è necessario che inderogabilmente ogni soggetto si assuma il dovere di porsi in termini positivi ed attivi, nonché di operare con lo spirito della solidarietà politica, economica e sociale. È bene evidenziare che il concetto di “solidarietà” non va confuso con quello di “sussidiarietà”. La “solidarietà”, però, può costituire una valida base per la formazione dell’associazionismo volontario ed un forte stimolo per supportare la partecipazione di tutti, su diversificati livelli, alla vita della comunità (articolo 118, comma 4, della Costituzione).

Inoltre, l’articolo 41 della stessa Costituzione proclama la libertà dell’iniziativa economica privata3, la quale, però, non può svolgersi in contrasto con l’utilità sociale o in modo tale da recare danno alla sicurezza, alla libertà e alla dignità umana. In tale settore, quindi, l’intervento dello Stato deve consistere soltanto nella fissazione delle regole (preventive e repressive) volte ad evitare siffatta possibilità senza gestire l’iniziativa economica privata.

Il successivo articolo 42, nel precisare che la proprietà privata è riconosciuta e garantita, sottolinea che la legge ne determina i modi di acquisto, di godimento ed i limiti allo scopo di assicurarle la funzione sociale e di renderla accessibile a tutti.

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Si vedano: la “Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo”, approvata dall’ONU il 10 dicembre 1948, e la “Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali”, firmata a Roma il 4 novembre 1950 dagli Stati membri del Consiglio d’Europa e recepita nell’ordinamento giuridico italiano con la legge n. 848 del 5 agosto 1955.

3 La libertà dell’iniziativa economica deve coniugarsi con il dovere della solidarietà economica e sociale, di cui al precedente articolo 2, nonché con quello dell’analogo diritto degli altri, tanto che è vietata la concorrenza sleale e punita l’intromissione e la gestione dei settori dell’economia da parte della malavita (decreti legge n. 59 dell’8 aprile 2008 e n. 92 del 23 maggio 2008).

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Introduzione

Le tre menzionate norme interagiscono perfettamente tra di loro con riferimento alla specifica materia che qui interessa: l’iniziativa privata e la proprietà privata sono connotate da diritti e da doveri e la loro estrinsecazione deve correlarsi al rispetto della solidarietà e della sicurezza di tutti.

Il secondo comma, lettera h) dell’articolo 117 afferma che lo Stato ha la legislazione esclusiva in materia di “ordine pubblico e sicurezza, ad esclusione della polizia amministrativa locale”.

Da tale principio discende che il legislatore ha attribuito allo Stato la “sicurezza” senza aggettivi, fatta eccezione per gli aspetti relativi al lavoro per i quali concorre, ai fini della legislazione, la Regione.

Però, è da sottolineare che l’esclusiva della potestà legislativa non comporta come conseguenza che la “sicurezza” debba essere attuata soltanto ed unicamente dallo Stato.

Infatti, questi può chiamare in corresponsabilità altre istituzioni, centrali e locali, ed i privati cittadini in forma singola o associata nell’ambito dei principi della lealtà, della sussidiarietà o della complementarietà e del coordinamento anche a livello territoriale.

In tale ottica si collocano le Autonomie locali e il comparto della “sicurezza privata”.

A questo punto appare opportuno operare una distinzione tra la “pubblica sicurezza” e la “sicurezza pubblica”, che non vuole essere un semplice giuoco di parole.

La prima, infatti, mira a preservare l’ordine sociale, delineato dalle norme primarie e secondarie, da ogni aggressione o turbativa, anche semplicemente tentata, realizzata con moduli individuali o collettivi di violenza4, che mettono in pericolo la sicurezza e l’incolumità di ogni componente la comunità ovvero l’integrità dei diritti patrimoniali.

La seconda, invece, il cui esercizio è normalmente delegato nei limiti previsti dalla legislazione statale, riguarda tutti gli altri aspetti, tra i quali si citano, a mero titolo esemplificativo: la qualità della vita, la sicurezza del patrimonio, quella sul posto di lavoro, quella statica delle strutture, quella ambientale, quella venatoria, quella della salute e dell’igiene, quella antincendio, quella degli impianti sportivi e da sci, ecc..

Appare altamente chiarificatrice della portata amministrativa della “sicurezza pubblica” il primo comma dell’articolo 159 del decreto legislativo n. 112 del 1998 che così si esprime: “le funzioni ed i compiti amministrativi relativi alla polizia amministrativa regionale e locale concernono le misure dirette ad evitare danni o pregiudizi che possono essere arrecati ai soggetti giuridici ed alle cose nello svolgimento di attività relative alle materie nelle quali vengono esercitate le competenze, anche delegate, delle regioni e degli enti locali, senza che ne risultino lesi o messi in pericolo

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Sentenza della Corte Costituzionale n. 19 del 16 marzo 1962.

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Introduzione

i beni e gli interessi tutelati in funzione dell’ordine pubblico e della sicurezza pubblica”.

Le non appropriate e tempestive misure producono sempre riflessi negativi sulla pubblica sicurezza.

L’esercizio di alcuni dei suddetti servizi può essere attribuito ad altri soggetti in termini di sussidiarietà rispetto agli organismi statali, sia in attuazione dei principi costituzionali di decentramento innovati dalla riforma del Titolo V del 2001 sia per liberare le Forze di polizia statali da compiti non ritenuti più pertinenti alle stesse.

Non può sottacersi, inoltre, che il significato che oggi si attribuisce alla “sicurezza pubblica” s’è modificato ulteriormente, tanto che parte preponderante dello stesso è collegato al “senso di percezione” individuale e collettivo.

Anche l’attuale concetto di “pubblica sicurezza” s’è arricchito di altri contenuti derivanti dall’evoluzione culturale ed organizzativa di coloro che vivono il “territorio”, consentendo di individuare meglio le modalità di perseguimento della stessa e degli attori chiamati a realizzarla.

Senza dubbio, uno dei soggetti al quale è riconosciuto il compito, sia pure in modo sussidiario, di garantire la fruizione pacifica dei diritti patrimoniali, con particolare riferimento a quelli tutelati dal citato articolo 42, è la Guardia particolare giurata sia come soggetto singolo sia come dipendente da un istituto di vigilanza privata.

Di recente si è rideterminata anche la sua funzione come complementare in quanto sono stati estesi sia l’ambito sia le finalità d’impiego.

Da tale funzione e dallo sviluppo ordinamentale, che prende le mosse dalle disposizioni emanate nei primi decenni del 1900, discende che non dovrebbe apparire azzardata, per sottintesa o asserita esplicita incompatibilità giuridica, l’ipotesi della possibilità di fare coniugare la sussidiarietà con la prossimità ai fini della pubblica sicurezza con specifico riguardo all’attività delle Guardie particolari giurate, e ciò nonostante la precisazione che i soggetti e le funzioni siano supportati da fonti normative che tutelano beni giuridici differenziati ed avrebbero destinatari non del tutto coincidenti.

Differente è la posizione degli istituti di vigilanza, intesi come imprese, che perseguono formalmente un interesse economico meramente privato anche se la presenza operativa è subordinata alla licenza prefettizia, che è un titolo di pubblica sicurezza. Il rapporto della loro disciplina con i summenzionati articoli della Costituzione e quello che lega gli stessi alle Guardie particolari giurate saranno opportunamente approfonditi.

L’ipotesi di tale approccio sarebbe, senz’altro, fallimentare se si apprezzassero soltanto in termini molto rigidi e restrittivi le originarie basi giuridiche e le funzioni a suo tempo riconosciute, senza tenere conto delle nuove competenze e delle innovative finalità attribuite, più strettamente collegate alla pubblica sicurezza statale ed al contatto con il cittadino, tanto da arrivare a ridurre i margini di distinzione netta tra i soggetti attivi (produttori di sicurezza) e gli operatori della sussidiarietà, della complementarietà e della prossimità.

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Introduzione

Infatti, se le norme vengono interpretate alla luce dell’evoluzione sociale e normativa con riguardo al significato di “sicurezza” e di “sussidiarietà” ed ai nuovi compiti affidati – rimodulazione che sta caratterizzando lo Stato, obbligato a delegare o a trasferire molte proprie competenze anche a soggetti privati5 – si ritiene possibile ed attuale fare interagire la sussidiarietà con la prossimità anche nell’ambito delle Guardie particolari giurate.

A tal proposito basti pensare ai protocolli sulla legalità, a quelli stipulati dal Ministero dell’interno con le Regioni, con le Province e con i Comuni6, a quello sottoscritto dallo stesso Ministero con il SILB (Sindacato dei locali da ballo), al decreto legge 18 gennaio 1992, n. 97 ed al correlato regolamento d’attuazione (decreto del Ministro dell’interno 29 gennaio 1999, n. 85), alla legge 31 luglio 2005, n. 155, alla difesa del Governo italiano contro le procedure d’infrazione aperte dall’Unione Europea proprio in tema di Guardie particolari giurate ed al relativo adeguamento alle sentenze di condanna8, al decreto legge n. 8 dell’8 febbraio 2007, al correlato decreto del Ministro dell’interno dell’8 agosto 2007 sugli steward negli stadi, al decreto legge n. 929 del 23 maggio 2008, ecc.

Tutte queste iniziative hanno reso negli anni il “sistema sicurezza” più integrato, più coeso, più efficiente e più articolato proprio perché si sta riuscendo a coinvolgere, sinergicamente, più soggetti pubblici e privati, inclusi la polizia locale, i cittadini e le Guardie particolari giurate, le quali non sono annoverate fra gli operatori di polizia.

Si pensi, per esempio: – alla direttiva generale del Ministro dell’interno per l’attività amministrativa per l’anno 200410, in base alla quale si deve dare impulso alla sicurezza sussidiaria, con particolare riferimento alla vigilanza privata, nel più ampio contesto della sicurez5 6

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Anche i Comuni stanno procedendo nello stesso senso.

Si pensi agli ultimi provvedimenti: “Patto per la sicurezza di Napoli e provincia” del novembre 2006; “Patto per la sicurezza“ con l’A.N.C.I. del 20 marzo 2007; “Protocollo d’intesa in materia di politiche integrate di sicurezza urbana” con la Regione Autonoma Friuli-Venezia Giulia del 27 marzo 2007; “Patto per Roma Sicura” e “Patto per Milano Sicura”, entrambi sottoscritti il 18 maggio 2007, “Patto per Torino sicura” del 22 maggio 2007; “Patto per Catania sicura” dell’11 giugno 2007; “Patto per Cagliari sicura” dell’11 giugno 2007; “Patto per Genova sicura” del 14 giugno 2007; “Patto per la sicurezza di Bari” dl 18 giugno 2007, ecc.

Convertito nella legge 28 febbraio 1992, n. 217.

Circolare 29 febbraio 2008. n. 557/PAS/2731/10089.D (1): Dipartimento della pubblica sicurezza – Ufficio per l’Amministrazione Generale – Ufficio per gli Affari della Polizia Amministrativa e Sociale: “Corte di Giustizia delle Comunità Europee – Sentenza del 13 dicembre 2007 nella Causa C-465/05 (Commissione c/o Repubblica italiana), concernente l’ordinamento della sicurezza privata; la legge 6 giugno 2008, n. 101 (G.U. n. 132 del 7 giugno 2008), di conversione del decreto legge n. 59 del 9 aprile 2008, avente per oggetto: “Disposizioni urgenti per l’attuazione di obblighi comunitari e l’esecuzione di sentenze della Corte di giustizia delle Comunità europee”. È stato convertito nella legge n. 125 del 24 luglio 2008 (G.U. n. 173 del 25 luglio 2008). Nel prosieguo sarà indicato sinteticamente come “decreto legge n. 92 del 2008”. È del 26 febbraio 2004. La stessa è stata registrata dalla Corte dei Conti il 15 marzo 2004.

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Introduzione

za generale armonizzato e controllato dal Ministero dell’interno e dalle autorità provinciali di pubblica sicurezza; – al progetto di sicurezza partecipata del settembre 2007 con il coinvolgimento dei cittadini di 36 città italiane; – al decreto del Presidente della Repubblica n. 153 del 4 agosto 200811 che ha riformato il Regolamento d’attuazione del TULPS, che introduce i “servizi di sicurezza complementare”.

Altro fondamentale aspetto da valorizzare è la necessità di fare interagire l’intero “sistema sicurezza” con il culto della solidarietà locale e della legalità: senza la legalità vissuta non può crearsi la sicurezza dei singoli e della comunità.

Il continuo dinamismo, poi, alimentato anche dallo svolgersi della vita quotidiana, sollecita inevitabilmente un momento di seria riflessione perché sul piano qualitativo e quantitativo non sono ancora del tutto ben delineati e consolidati i rapporti, anche in termini giuridici, fra le Forze di polizia statali e quelle a livello locale (municipale e provinciale) e fra le stesse e le Guardie particolari giurate, considerato che queste ultime sono tenute a corrispondere, senza remore o ritardi, alle richieste che vengono a loro rivolte non solo dalle autorità di pubblica sicurezza, fra le quali rientra anche il sindaco12, ma anche dagli ufficiali e agenti di polizia giudiziaria: l’obbligo di fornire collaborazione d’iniziativa, nell’ottica della sussidiarietà, è stato ribadito anche nelle ultime leggi.

Al riguardo si richiama la c.d. “Carta di Parma”, sottoscritta il 18 aprile 2008 dai sindaci di 15 città del Nord Italia.

Da tale ponderazione scaturisce la necessità di addivenire, in tempi brevi, ad un urgente ed integrale riordino della materia della “pubblica sicurezza” ed all’adeguamento delle norme, non ricorrendo agli strumenti meramente amministrativi o a quelli regolamentari parziali, e ciò anche per determinarne con migliore precisione i ruoli ed i compiti.

Anche nel comparto della sicurezza privata la medesima esigenza è stata evidenziata e sollecitata dalle differenti interpretazioni giudiziarie e dottrinali, dalle sentenze di condanna della Corte di Giustizia di Lussemburgo, oltre che dagli stessi operatori della categoria (rappresentanti degli istituti di vigilanza e delle organizzazioni sindacali delle Guardie particolari giurate).

L’intervento prospettato potrebbe costituire, inoltre, un valido strumento per soddisfare un diritto costituzionale fondamentale, cioè quello di elevare al massimo, anche per il tramite della sicurezza privata, la soglia del senso di sicurezza nelle persone, intese individualmente e come comunità: il cittadino, peraltro, è quello che è chia11 G.U. n. 234 del 6 ottobre 2008. Nel prosieguo sarà indicato sinteticamente come “decreto di riforma”.

12 Il sindaco è autorità locale di pubblica sicurezza nei casi contemplati nell’articolo 15 della legge n. 121 del 1981.

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Introduzione

mato a concorrere, quotidianamente e con notevole onere, a coprire i costi della pubblica sicurezza. In fondo, come è giusto che il lavoratore venga equamente retribuito per l’attività svolta, è altrettanto corretto che chi ha pagato le istituzioni per vedersi garantire la sicurezza abbia un adeguato beneficio per l’onere sostenuto13. È vero che le esigenze del cittadino, a volte sostenute anche dalle amministrazioni comunali, diventano sempre più pressanti, ma è altrettanto vero che il costo economico, nella sua più ampia accezione, aumenta ogni anno cercando la copertura nelle norme finanziarie statali, regionali, provinciali e comunali14. È auspicabile che le esigenze di contrazione del debito pubblico non incidano sempre sul comparto della pubblica sicurezza, anche se per quest’ultimo appare indispensabile procedere ad una razionalizzazione dei costi e ad una stringente verifica degli stessi e dell’impiego responsabile del finanziamento pubblico, anche in relazione alle costanti sollecitazioni di nuovi15 “diritti”, oltre a quelli già acquisiti dagli operatori del settore, che ne hanno, in alcune circostanze, svilito le funzioni ed aumentato il distacco dal cittadino.

Sarebbe il caso che da parte di tutti, istituzioni statali e locali e cittadini, si faccia un pacato esame di coscienza: la sicurezza è un diritto, ma è anche un dovere che deve prendere le mosse dal rispetto della legalità. Si è dell’avviso che nessuno è esente da responsabilità. Peraltro, sembra che la crisi della sicurezza si manifesti all’improvviso a pelle di leopardo ed in tempi cadenzati sul territorio: l’esplosione è il risultato di una situazione latente, maturata lentamente, e l’affanno con cui s’interviene attesta chiaramente la mancanza di conoscenza del territorio o l’incapacità di individuare la soluzione più efficace e più duratura.

Occorre avere anche la consapevolezza che la pubblica sicurezza è un bene in continuo divenire così come devono essere dinamiche le strategie da predisporre per il suo godimento nel tempo a medio e lungo termine16.

L’intervento d’emergenza spesso arreca maggiore danno, soprattutto perchè è affetto da approssimazione.

In tale ottica si guarda con particolare attenzione anche all’impegno generale del Governo e delle Regioni, teso alla rivisitazione, in termini di coordinamento e di

13 È di tutta evidenza che l’onere sostenuto soprattutto per contenere, in termini repressivi, le manifestazioni delittuose non può essere dilatato oltre una certa misura sia perché non garantirebbe in ogni caso tutte le esigenze di giustizia e di sicurezza sia perché potrebbe determinare un serio pericolo istituzionale a causa dell’eccessiva pressione da parte degli organismi di repressione e di controllo, facendo sorgere la convinzione che si sia creato uno “stato di polizia”. È del mese di agosto 2006 la polemica, riportata da alcuni quotidiani, tra i cittadini della città di Pesaro e la Polizia Municipale della stessa città in quanto i vigili sarebbero stati inflessibili, soprattutto nel periodo estivo, nel contestare le contravvenzioni ai numerosi automobilisti che nelle vie marine, strette, trafficate e percorse da autobus urbani, erano soliti parcheggiare le proprie autovetture in doppia fila, impedendo la circolazione dei mezzi pubblici.

14 Si vedano i “Patti per la sicurezza” e le leggi finanziarie.

15 Non sempre di natura economica.

16 Sintomatica di tale dinamismo è l’immagine riportata in copertina.

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Introduzione

maggiore efficienza, dell’ordinamento della polizia statale e delle autonomie locali. In merito a quest’ultima materia è da sottolineare che pure nelle precedenti legislature ci sono state numerose prese di posizione, che hanno coinvolto anche l’A.N.C.I., per la predisposizione di specifiche proposte di legge, delle quali, però, nessuna ha concluso l’iter parlamentare.

Era stato avviato anche l’esame del nuovo disegno di legge sulla “Carta delle autonomie locali”, approvato dal Governo il 18 febbraio 2007: l’iter s’è interrotto con lo scioglimento del Parlamento. A tutto ciò è da aggiungere il decreto legge n. 92 del 23 maggio 200817 in materia di sicurezza pubblica ed i collegati cinque disegni di legge sulla sicurezza.

Inoltre, dal quadro, che le suddette riflessioni consentono di delineare, emerge l’esigenza di richiamare l’attenzione sul fatto che la delittuosità e l’inciviltà, pur se connaturate all’uomo, devono e possono essere costrette, con il concorso obbligatorio o corresponsabile di tutti, entro i “limiti minimi” fisiologici. Per questo motivo si attribuisce grande importanza a tutte quelle iniziative che mirano a conseguire, come risultato, il maggiore avvicinamento possibile ai suddetti “limiti minimi”, creando ulteriori occasioni per aumentare il senso di sicurezza “percepito” e diminuire quello di insicurezza18: infatti, l’esito sarà favorevole se tutti i soggetti coinvolti concorreranno partecipando sinergicamente con elevato senso di corresponsabilità e con lo spirito della solidarietà previsto dall’articolo 2 della Costituzione.

Tale deciso richiamo alla corresponsabilità è nel citato decreto legge che prevede, tra le altre misure, nell’articolo 5 la sanzione penale nei confronti di chi cede a titolo oneroso gli immobili a stranieri irregolari in Italia: alla condanna consegue la confisca dello stesso immobile. D’altra parte nei successivi articoli 7 e 8 viene prevista una più articolata collaborazione della polizia municipale e provinciale con le Forze di polizia statali. È da tenere pure presente che ciò che fa vacillare la percezione della sicurezza, oltre alla mancanza di solidarietà, non è normalmente soltanto la illiceità che coinvolge i “forti centri di potere economico”, quanto anche quella proveniente dalla delittuosità mafiosa o meno, dagli avvenimenti criminosi c.d. “di strada” (rapine, furti in abitazione, scippi, aggressioni, teppismo, bullismo, ecc.) e dalla c.d. “microcriminalità” o “criminalità diffusa”.

Infatti, sono queste le fenomenologie negative che toccano direttamente e più da vicino la gente, cioè si tratta di avvenimenti pericolosi perché in grado, anche solo potenzialmente sul piano psicologico, di turbare il senso della tranquillità e della regolarità della vita ordinaria di ciascuno. Si pensi, poi, anche all’impatto sull’opinione pubblica delle notizie divulgate dai mezzi di comunicazione sociale a volte con fini educativi, preventivi o moraleggianti.

17 G.U. n. 122 del 26 maggio 2008.

18 Se fosse davvero possibile avere una città completamente sicura si avrebbe la città “ideale” ed i cittadini “perfetti”.

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Introduzione

D’altra parte e in linea di massima occorre evitare il perpetuarsi dei luoghi comuni, dei pregiudizi e dei processi di piazza fondati sull’emotività, che pongono alla base dell’insicurezza esclusivamente l’operosità della malavita organizzata, la quale, in ogni caso, permane come una minaccia19 costante e grave.

Non sempre, è bene sottolinearlo, il senso d’insicurezza si correla all’aumento dei fatti delittuosi: infatti, lo stesso persiste anche quando gli stessi regrediscono nel numero.

Altro aspetto da considerare, proprio perché collegato a quanto innanzi specificato, è quello mutuato dall’esperienza che ci mostra come le pubbliche autorità non riescono sempre a soddisfare la costante richiesta di sicurezza con il solo utilizzo degli interventi repressivi. Le stesse, infatti, devono ricorrere anche ad altri strumenti di pubblica sicurezza concorrenti o integrativi, incidenti sulla realtà vissuta quotidianamente: ad esempio, il superamento del degrado urbanistico; la rivitalizzazione dei quartieri “dormitori”; una maggiore luminosità delle strade; il miglioramento delle infrastrutture sociali urbane (centrali e periferiche); la riduzione progressiva delle aree di emarginazione e di esclusione sociale e culturale; il coinvolgimento dei giovani nelle promozioni sociali; il favorire l’integrazione culturale e sociale e produttiva dei gruppi svantaggiati e, in particolare, degli immigrati; la più capillare ed intelligente presenza sul territorio dei produttori di sicurezza; un reale coordinamento fra le forze di polizia statali e locali; la costante chiamata in leale corresponsabilità di tutti gli organismi e dei singoli soggetti che, a qualunque titolo, hanno competenza nel garantire la sicurezza20.

Occorre, in altri termini, una reale e leale interconnessione strategica ed operativa, sollecitando il coinvolgimento contestuale dei molteplici operatori, sulla base del pluralismo delle competenze e delle responsabilità, nonché coniugando le azioni pubbliche con quelle private secondo i principi della solidarietà, della sussidiarietà, della complementarietà, della non sovrapposizione e dell’integrazione equilibrata dei diversi livelli d’intervento.

Bisogna stare attenti perché il culto e la pratica della legalità non sono un dovere soltanto per il cittadino, ma anche per le istituzioni e per tutti coloro che concorrono a farle vivere.

Le regole, anche quelle minime, devono essere rispettate da tutti: se ciò non av19 Da molti si parla ancora di “minaccia” a proposito delle organizzazioni mafiose ed assimilate: la “minaccia” non si addice a tali sodalizi, perché gli stessi sono da tempo operativi sia nel mondo economico sia in quello vicino alla gestione della “cosa pubblica”, come costantemente attestano le decisioni dell’autorità giudiziaria.

20 In tale senso va intesa la disciplina sugli “steward” negli stadi: l’incontro di calcio è innanzi tutto uno degli aspetti della manifestazione sportiva, in quanto lo stesso risente notevolmente del livello dell’organizzazione. Finora le società sportive, a differenza dei gestori delle sale cinematografiche, si sono interessate, in genere, esclusivamente dell’aspetto economico e dello svolgimento della gara, ritenendo il resto di competenza delle Forze di polizia. Un deciso chiarimento in merito è stato apportato dal decreto legge n. 8 del 2007.

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Introduzione

viene, l’illegalità generalizzata, alla quale consegue spesso l’impunità, assume automaticamente il contenuto della liceità: anche l’impunità, a sua volta, viene considerata legittima e, quindi, un valore. Si pensi, per esempio, alla questione della non certezza dell’esecuzione della pena, giustamente stigmatizzata come “indulto quotidiano” dal Prefetto Antonio Manganelli, Capo della Polizia – Direttore Generale della Pubblica Sicurezza.

Inoltre, la maggior parte dei cittadini, già preoccupata dal non facile vivere quotidiano, non è disponibile ad accettare come nuovo valore civico e sociale tale conclusione e considera siffatta situazione concausa scatenante della insicurezza reale e percepita, per cui è costretto a chiedere con insistenza l’intervento repressivo dello Stato, che, quando è necessario, non deve mancare con la dovuta determinazione ed efficacia.

Si tratta, in definitiva, di creare un efficiente sistema integrato tra pubblica sicurezza e sicurezza privata, con il coordinamento delle azioni che, in ogni caso, hanno un impatto sulla persona, sul controllo del territorio, sul piano preventivo e repressivo, al fine di ottimizzare l’utilizzo delle risorse umane, strumentali e finanziarie in un contesto di risposte differenziate, maturate da una riflessione immersa nel concreto in relazione all’effettività dei bisogni rappresentati.

Non bisogna tornare al sistema esclusivamente repressivo, bensì raggiungere una maggiore coesione continuativa e solidale tra tutte le istituzioni, ad un più serrato senso di responsabilità e di motivazione in coloro che vivono le stesse al fine di acquisire un comune sentire, non ideologico, in ordine alla pubblica sicurezza, che non ha un “colore” di parte.

Si ritiene che quanto sopra debba avvenire anche “motu proprio” se si è sempre attenti ed in ascolto costante, attivi e non passivi, solidali e non egocentrici.

Si verte non in tema di “filosofia sociologica”, ma in quello della realtà sociale.

La riflessione deve essere certa e realistica, per cui devono essere individuati anche i bisogni non veri, evitando iniziative idealistiche o sperimentali, le quali tendono normalmente a diventare definitive ed immodificabili.

I progetti, infine, devono essere immediatamente esecutivi ed operativi, nonché produrre, sia pure indirettamente, una sistematica “educazione” alla legalità ed alla solidarietà (articolo 2, Cost.): i progetti vanno seguiti anche quando l’emotività viene meno per evitare la caduta nella “routine”.

Tra i principali risultati da conseguire, e ciò non solo tra i giovani, è quello di creare il gusto operativo per la cultura della solidarietà quotidiana e della legalità, che generi in tutti il cointeresse ad attivare misure di partecipazione, di autocontrollo e di auto-prevenzione.

Infatti, il senso di sicurezza e l’educazione alla solidarietà ed alla legalità si maturano e si accrescono nella condivisione possibile21 e nel concorso di tutti, pur agen21 La condivisione non è sinonimo di assemblearismo.

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do ciascuno nel proprio ambito: famiglia, scuola, Forze di polizia statali e locali, Stato, Regioni, autonomie locali, soggetti privati, mondo dell’imprenditoria e del sociale, sicurezza privata. È da tenere presente, che non è giusto né giuridicamente corretto fare ricadere, secondo un’antiquata concezione statalista dell’ordine e della pubblica sicurezza, l’onere della tutela della sicurezza esclusivamente sulle Forze dell’ordine e sui magistrati ed, in particolare, sulle pubbliche amministrazioni, le quali ultime, come già detto, hanno l’obbligo di procedere finalmente ad un esame approfondito e critico sulle competenze e sulle modalità d’esercizio delle stesse allo scopo di: – spogliarsi22 di quelle che non sono più pertinenti alle funzioni attribuite alle stesse dalla Costituzione o, comunque, non strategiche ai fini della corretta gestione della “cosa pubblica”, dovendo impegnarsi ad assicurare, creandolo, uno spazio di libertà e di sicurezza. Peraltro, la stessa Carta Costituzionale richiama i principi di autonomia, di coordinamento, di complementarietà e di sussidiarietà23; – modificare, come già sottolineato, il loro atteggiamento per fornire un concreto esempio di rispetto della legalità in termini di maggiore adesione ai principi, ai quali sono chiamati al rispetto anche gli stessi cittadini; – concepire le iniziative come parte di un sistema integrato di sicurezza.

In questo quadro s’inserisce ovviamente anche la sicurezza privata, che va intesa come un sistema sussidiario di difesa e di auto-prevenzione dello Stato, anche se attuata fondamentalmente attraverso i soggetti di cui agli articoli 133 e 134, TULPS: siffatto apporto contributivo non richiede, normativamente, l’esercizio di pubbliche potestà con le quali, però, deve interagire per le ovvie connessioni con l’interesse pubblico generale da perseguire, in un rinnovato contesto di licenze ed autorizzazioni sulle quali il Ministro dell’interno, in qualità di autorità nazionale di pubblica sicurezza, ha l’onere di garantire anche il necessario controllo. Il decreto presidenziale di riforma del Regolamento d’Attuazione del TULPS24 modifica, capovolgendola, tale impostazione ponendosi dalla parte del cittadino in quanto qualifica il ricorso alla vigilanza privata come strumento “per la legittima autotutela dei diritti patrimoniali”.

Si ritiene che la Regione Emilia Romagna abbia colto nel segno, anche se in termini ritenuti antinomici, in quanto con l’articolo 8, commi 1 e 5, della propria legge n. 24 del 4 dicembre 2003 ha inteso coinvolgere nel sistema integrato di sicurezza regionale anche l’apporto degli istituti di vigilanza privata per integrare le funzioni di vigilanza della polizia locale.

22 Si tratta di settori che attengono alla “sicurezza pubblica”. Partecipa di questa spoliazione la Guardia particolare giurata: si vedano le norme succedutesi dal 1992 ad oggi.

23 Per le esigenze territoriali locali si veda l’articolo 118 della Costituzione.

24 In seguito sarà indicato come “decreto di riforma”.

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Attese le finalità che sottendono al presente lavoro, gli argomenti qui presi in esame sono stati trattati non in modo esaustivo, bensì soprattutto per delineare un quadro generale che sia di stimolo alla riflessione sulle varie tematiche afferenti alla pubblica sicurezza ed alla sicurezza privata. Con riferimento alla seconda ci si è soffermati sul ruolo e su alcune delle relative questioni che anche indirettamente hanno riguardo alle Guardie particolari giurate, addette alla custodia25 ed alla vigilanza, ed agli istituti di vigilanza, tralasciando gli altri aspetti relativi alle investigazioni, alle ricerche di informazioni, ecc., che pure formano oggetto delle disposizioni contenute nell’articolo 134 e seguenti del TULPS. È da sottolineare che il tema della sicurezza privata non può essere correttamente affrontato se non si parte necessariamente da un approfondimento articolato sulla pubblica sicurezza e sugli attori della stessa.

Non può sfuggire che la materia è oggi inserita in un complesso normativo variegato, contraddittorio, confusionario con ampliamenti ed attacchi posticci su un tessuto obsoleto e lacerato. Peraltro, i concetti sono diventati imprecisi e la tecnica della normazione non più conforme alla generale richiesta di trasparenza.

Occorre procedere ad innovare, non settorialmente, anche l’organizzazione dell’intero settore, con uno sguardo alle compatibili e comparabili legislazioni europee, ai contenziosi con la Corte di Giustizia europea, alla rilevanza ai fini della tutela della pubblica sicurezza dei principi dell’imprenditorialità, della concorrenza e della corretta gestione amministrativa.

Pur non trascurando l’impatto sociale, è da rimarcare che le potenzialità della sicurezza privata rimangono ancora imbrigliate, nonostante le aperture del decreto di riforma, in una “pseudo” cornice normativa che non consente agli istituti di vigilanza privata di rendere al meglio e di aggiornare i servizi: tale situazione, peraltro, impedisce allo Stato di governare lo sviluppo di soggetti che, comunque, operano tutto sommato anche nell’interesse pubblico.

Occorre organizzarsi oggi traendo esperienza dal passato con proiezioni verso il futuro e l’Europa inquadrando meglio il comparto della sicurezza privata, nonché, nel

25 I concetti di custodia e di vigilanza, riferiti alle Guardie particolari giurate, hanno un contenuto più ristretto rispetto a quelli più ampi di natura civilistica: basti pensare che finora, giusto per citare un mero esempio, aveva assunto valenza ai fini del TULPS soltanto il trasporto valori (inteso come custodia dinamica dei beni) e non anche quello di altri beni che non necessita, pertanto, di autorizzazione prefettizia. La differenziazione, secondo la sentenza della Cassazione Penale n. 782 del 26 gennaio 1994, è operabile tra le attività di custodia e di vigilanza che possono comportare interventi di prevenzione e di repressione di reati che attentano al legittimo possesso integro dei beni affidati. Il decreto di riforma amplia il suddetto concetto includendovi anche i beni di valore ai fini della scorta e di valore rilevante per la vigilanza, il cui contenuto viene a connotarsi come “sicurezza complementare”. Il problema diventerà pratico quando dovrà operarsi la distinzione tra le due formule.

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contempo, fare acquisire una maggiore professionalità e senso di responsabilità a vantaggio del servizio da rendere in termini di efficace ed efficiente sussidiarietà26.

Si tratta anche di sviluppare ulteriori energie che concorrano, in stretta collaborazione con le Forze di polizia dello Stato, al raggiungimento della sicurezza di comunità e, indirettamente, individuale.

Pertanto, allo scopo di affrontare in termini più ampi possibili la tematica in esame si è reputato utile affrontare nella prima parte il tema della pubblica sicurezza, dedicando appositi capitoli ai molteplici aspetti fondamentali della stessa, riguardanti: – le varie tipologie di “sicurezza”: pubblica, percepita, dedicata, partecipata, ausiliaria, sussidiaria, privata, integrata, complementare, di prossimità, di comunità e diffusa; – il “territorio”, inteso come realtà unitaria composta da persone, beni mobili ed immobili, attività lavorativa ed imprenditoriale ed istituzioni che vivono, più o meno stabilmente, ed intrecciano, anche sulla base di usi e tradizioni, interrelazioni su una determinata e delimitata area geografica; – la “sicurezza urbana27”, determinata da un insieme di servizi attivati in ambito urbano e suburbano dalle istituzioni in sinergia con l’impegno degli altri attori della sicurezza e dei cittadini, come singoli e come comunità; – la pubblica sicurezza “sussidiaria”, prodotta da soggetti che concorrono, con l’autore primario, a generare sicurezza quando la norma lo prevede e nei limiti dalla stessa definiti; – la pubblica sicurezza di “prossimità”, attuata attraverso i servizi resi delle Forze di polizia statali e locali, volti a realizzare o a rafforzare un proficuo rapporto di reciproca fiducia con i cittadini, coinvolgendo questi ultimi nella produzione della sicurezza; – la pubblica sicurezza municipale, prodotta dalle autorità comunali, nell’ambito delle proprie competenze, attraverso la Polizia Municipale; – la pubblica sicurezza provinciale, assicurata nell’ambito delle competenze della Provincia attraverso la Polizia Provinciale e le associazioni di volontariato (venatorie, Guardie particolari giurate, ecc.); – la pubblica sicurezza regionale, garantita dalla Regione, nel contesto delle sue funzioni di coordinamento, attraverso le proprie agenzie e le altre autonomie locali.

Si è fornito anche un contributo chiarificatore circa la legittimità o meno di un corpo o servizio di polizia regionale.

Appositi spazi sono stati dedicati all’ “agente di pubblica sicurezza”, agli “ausiliari del traffico”, agli ”operatori comunali della mobilità” ed alle c.d. “ronde”, precisan-

26 La citata legge n. 101 del 6 giugno 2008, integrando l’articolo 138 del TULPS, stabilisce che il Ministro dell’interno, sentite le Regioni, provvede all’individuazione dei requisiti minimi professionali e di formazione delle Guardie particolari giurate.

27 Il decreto legge n. 92 del 2008 fa carico al Ministro dell’interno di fornire la definizione di incolumità pubblica e di sicurezza urbana. In merito è stato provveduto con il decreto ministeriale del 5 agosto 2008.

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done la posizione dell’ambito del vigente ordinamento giuridico, nonché la differenziazione dalle Guardie particolari giurate.

Il tema centrale della seconda parte è il mondo della sicurezza privata, quale strumento per garantire la sicurezza, anche se in termini di sussidiarietà e di sussidiarietà nella prossimità.

All’interno dei vari capitoli dedicati alla vigilanza privata vengono approfonditi vari aspetti di particolare interesse del complesso mondo, forse poco conosciuto da molti, avendo sempre presente il ruolo degli istituti di vigilanza e delle Guardie particolari giurate nell’ambito della pubblica sicurezza (si veda l’inserimento della loro disciplina, non a caso, proprio nel Testo Unico di Pubblica Sicurezza, novellato per ultimo dalla legge n. 101 del 6 giugno 2008, e nelle altre norme del 1992, del 2005 e del 2007).

In particolare, sono state approfondite le seguenti tematiche anche alla luce del decreto di riforma: – l’istituto di vigilanza e la Guardia particolare giurata nel contesto degli articoli 133 e 134 del TULPS: la procedura, la nomina, il rapporto con uno o più proprietari, l’adeguamento alle sentenze di condanna dell’Unione Europea, il rapporto di lavoro, il regime delle licenze, la concorrenza, l’associazione temporanea di imprese, gli appalti, i requisiti soggettivi, la territorialità, l’uniforme di servizio; – il ruolo del Prefetto e del Questore, con riguardo anche alla titolarità dei controlli; – i compiti ed i relativi limiti operativi della Guardia particolare giurata, con la specificazione delle attività vietate, ammesse ed obbligatorie; le relazioni e le differenze con le associazioni venatorie e di volontariato, il guardaparco e la guardia campestre consortile; – le tariffe, l’intermediazione e la concorrenza; – la disciplina sul trasporto e la scorta valori e di armi e sugli altri servizi di custodia e di vigilanza; – i controlli di sicurezza presso gli aeroporti, i porti, le stazioni ferroviarie, i mezzi di trasporto pubblici, trasporto di armi e di materie esplodenti, che rappresentano la prima svolta decisiva rispetto ai compiti ed alle finalità individuati nel TULPS. La vigilanza privata viene proiettata verso un sistema integrato della pubblica sicurezza nell’ambito della lotta al terrorismo e non più o non soltanto in quello della tutela dei beni mobili ed immobili. Gli istituti di vigilanza sono indicati come “imprese di sicurezza”28; – la tutela della salute dei non fumatori; – la vigilanza sui campi da sci; – le problematiche relative alla tutela fisica delle persone; 28 Il nuovo ruolo, che la Guardia particolare giurata è chiamata a svolgere, non annulla quello iniziale caratterizzante per oltre un secolo la sua presenza nell’ordinamento giuridico italiano quale vigile tutore della proprietà mobiliare ed immobiliare.

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– gli steward negli stadi: ulteriore passo dell’evoluzione del ruolo delle Guardie particolari e degli istituti di vigilanza, questi ultimi denominati “istituti di sicurezza privata”, verso il concorso nella tutela della pubblica sicurezza.

Un capitolo è stato riservato, sia pure in modo sintetico, agli specifici contenziosi con l’Unione Europea, a conclusione dei quali l’Italia, soccombente, ha dovuto procedere alla modifica del TULPS nella parte relativa al requisito della cittadinanza ed a quello delle armi, che ha continuato a rivisitare, a seguito di un’ulteriore condanna, sia con la citata preliminare Circolare 29 febbraio 2008. n.

557/PAS/2731/10089.D (1) e con la correlata legge n. 101 sia con il decreto di riforma.

Un ulteriore approfondimento, poi, è stato dedicato alla figura del “portiere”, precisandone la posizione nel vigente ordinamento, nonché la differenziazione dalla Guardia particolare giurata.

Inoltre, all’interno di ciascuna macromateria sono state esaminate, a volte in modo volutamente provocatorio e critico, utilizzando pure le note a piè di pagina, problematiche ritenute d’interesse: è di tutta evidenza che il richiamo e, dove è stato possibile, l’approfondimento sono stati effettuati con riferimento a materie che hanno, comunque, un impatto, diretto o indiretto, sulla pubblica sicurezza e sui produttori, primari e sussidiari, della stessa.

Nel sedicesimo capitolo sono stati esaminati i termini del ruolo della Guardia particolare giurata in tema di sussidiarietà e di prossimità con riflessioni su: relazioni istituzionali ed operative; rapporti tra le Forze di polizia e le Guardie particolari giurate.

L’ultimo capitolo è dedicato ad alcune proposte o disegni di legge, che hanno mirato ad apportare modifiche all’attuale disciplina relativa alle Guardie particolari giurate: è da tenere presente che nessuna delle suddette iniziative ha concluso l’iter parlamentare.

La terza parte è dedicata alla normativa di riferimento, ritenendo che la consultazione della stessa possa essere di utilità non solo per gli operatori di settore, ma anche per coloro che dovessero avere, sia pure a fini di studio, l’intenzione di approfondire le problematiche e le connesse esigenze di ammodernamento ed aggiornamento del complesso sistema con l’elaborazione e la predisposizione di appropriate iniziative legislative volte a meglio disciplinare la materia, avendo presente che: – il fine primario da perseguire è quello della tutela della pubblica sicurezza e dell’interesse pubblico mediante variegate modalità d’intervento e di impiego; – il sistema deve integrarsi con la realtà giuridica chiamata “Unione Europea”; – la nuova disciplina deve essere la più chiara e completa possibile, tenendo conto della sua necessaria proiezione nel futuro; – devono essere meglio individuate le funzioni di ogni produttore di sicurezza senza confusione di ruoli e senza sovrapposizioni in modo da realizzare un sistema strutturato, all’interno del quale ciascuno e tutti possano lavorare nel rispetto massimo della leale collaborazione sinergica; 23

– è necessario precisare, poi, la natura giuridica, le competenze, i poteri, i diritti ed i doveri delle Guardie giurate con riferimento alle varie tipologie d’impiego, eliminando o, comunque, riducendo gli eccessivi ed ampi spazi interpretativi che oggi, a causa delle carenze normative, hanno prodotto divergenti e contrastanti valutazioni da parte della magistratura, della dottrina e dell’autorità amministrativa; – si deve procedere anche al riesame delle molteplici definizioni, sia quelle proprie del mondo della vigilanza privata sia quelle sparse nel variegato ed articolato ordinamento giuridico vigente, generalizzandole, se del caso, in modo da farle valere per tutti i campi del diritto29.

La terza parte, pertanto, contiene: – le norme vigenti, riportate per intero o per stralcio, ritenute utili ai fini della conoscenza del mondo della pubblica sicurezza in genere e della sicurezza privata; – i disegni di legge e talune proposte normative afferenti alla sicurezza privata; – il disegno di legge sulla nuova disciplina delle autonomie locali.

29 Si pensi anche alla formula: “ai sensi di...”, il cui richiamo, nell’applicazione delle norme, travalica di fatto l’ambito di specifico riferimento.

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