Propuesta de reforma de programas alimentarios by World Food Programme

PROPUESTA DE REFORMA DE PROGRAMAS ALIMENTARIO-NUTRICIONALES EN PERÚ Lima - Perú, Mayo 2010

ESTUDIO PROPUESTA DE REFORMA DE PROGRAMAS ALIMENTARIO-NUTRICIONALES EN PERÚ Elaborado por encargo del: Programa Mundial de Alimentos (PMA) de las Naciones Unidas en Perú Equipo consultor de la elaboración del estudio: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico (CIUP) Responsable: Enrique Vásquez, Ph.D. Profesor, Investigador, Director de Desarrollo de la Universidad del Pacífico Equipo consultor: Dr. Nelly Baiocchi y Dr.Miguel Campos (Médicos), Aura Lía Benavides (Economista), Sandra Cusirramos y Nadia Chiang (Nutricionistas) e Iván Portocarrero, Jillie Chang, Denisse Laos y Hellen López (Asistentes de Investigación en Economía del Sector Público y Gestión Social).

Primera Edición Tiraje: 100 ejemplares Terminado de imprimir: Perú, Mayo 2010 Diagramación e Impresión KINKO’S IMPRESORES S.A.C Telf: 511 336-6699

PRESENTACIÓN

Cuando un país como el Perú muestra tasas de crecimiento del orden promedio de 7% en los últimos cinco años, a pesar de las crisis mundiales y turbulencias financieras, es un estimulo. Sin embargo, la alta tasa de desnutrición crónica infantil promedio a nivel nacional - debido a un nivel de ingesta calórico - protéico modesto, básicamente originado por disponibilidad de alimentos carentes de calidad, es motivo de preocupación. El Perú es hoy en día un ejemplo de estabilidad macro-económica a nivel mundial, el cual no se corresponde con los avances logrados en la inclusión social requerida para alrededor de 10 millones de peruanos viviendo bajo la linea de pobreza. Un problema aún gravitante es el alimentarionutricional: el 18.3% de la población menor de cinco años sufre de desnutrición crónica, el 50.4% de anemia y el 5.7% tiene sobrepeso. Tales índices han motivado a que el Gobierno del Perú, durante décadas, haya destinado por lo menos US$300 millones anuales a programas sociales de transferencia alimentaria. No obstante, cabría preguntarse si dicha inversión social en programas alimentarios ha tenido los efectos positivos esperados en las poblaciones más vulnerables del país. El Gobierno del Perú, a través del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (MIMDES), preocupado por la situación, ha solicitado al Programa Mundial de Alimentos (PMA) de las Naciones Unidas la revisión de los Programas Alimentario–Nutricionales. En respuesta a tal solicitud, el PMA encargó al Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico (CIUP) - bajo la dirección del Profesor Dr. Enrique Vásquez Huamán – el presente estudio de Propuesta de Reforma de Programas AlimentarioNutricionales en Perú. Los resultados del estudio aspiran provocar una reflexión sobre los programas alimentarios y de lucha contra la desnutrición con un enfoque de Política Estado. La reforma propuesta sobre los programas alimentarios descansa en tres componentes: • • •

el sistema de identificación de beneficiarios, la canasta de bienes y servicios costo-efectivo y el monitoreo y evaluación de impacto.

Las recomendaciones específicas diferencian intervenciones públicas, según el grupo objetivo a atender, tales como: la urgencia de asistir a la población en mayor riesgo nutricional y en pobreza

extrema asentada en los distritos de los quintiles I, II y III de pobreza. Para ello se propone un Programa Integral de Nutrición que consista en brindar una canasta familiar, cuya composición nutricional apunte a resolver tres problemas fundamentales a la vez: desnutrición crónica infantil, déficit calórico y anemia. Asimismo, resulta importante brindar oportunidades de ingreso permanente a la población pobre con la finalidad de aumentar su acceso a alimentos de calidad que coadyuven al mejoramiento de su estatus nutricional. En ese sentido, el Estudio propone una sustitución de la ayuda alimentaria por transferencias condicionadas a las organizaciones sociales de base como Comedores Populares y Vaso de Leche, en lugar de brindárselas a personas individuales. De esta manera, la opción permitiría combatir una causa subyacente de la inseguridad alimentarianutricional; es decir la capacidad limitada de las familias más pobres para cubrir sus requerimientos nutricionales. El PMA confía en que los responsables de la toma de decisiones -tanto del gobierno, de las organizaciones sociales, como de las empresas proveedorasencuentren en estas recomendaciones una propuesta de apoyo al Estado en sus esfuerzos para que se respete el derecho a una adecuada alimentación de los peruanos más vulnerables al acceso de alimentos con calidad calórico- protéico - vitamínica. Cabe resaltar que el equipo responsable del estudio - compuesto por médicos, nutricionistas, economistas y gestores de alta dirección - realizó talleres de discusión de propuestas, con los agentes involucrados, tanto sobre los diagnósticos como sobre las recomendaciones del Estudio. A nombre del Programa Mundial de Alimentos (PMA) de las Naciones Unidas, esperamos que los argumentos que sustentan las recomendaciones del estudio alienten a los responsables de la ejecución de los programas sociales, basados en transferencia de recursos alimentarios en el Perú, a iniciar la reforma de los mismos en aquellos aspectos que así lo requieran para que éstos sean más eficientes y eficaces en favor de los grupos poblacionales más vulnerables del país. Esta tarea no resiste demoras. Beatriz Yermenos Representante PROGRAMA MUNDIAL DE ALIMENTOS, PERU

ÍNDICE

RESUMEN EJECUTIVO

GLOSARIO

INTRODUCCIÓN

1. LOS PROBLEMAS ALIMENTARIO-NUTRICIONALES EN EL PERÚ

2. LA RESPUESTA DEL ESTADO: ESTRATEGIAS Y PROGRAMAS ALIMENTARIO-NUTRICIONALES

3. RECURSOS DEL ESTADO DESTINADOS A RESOLVER LA PROBLEMÁTICA

4. ¿QUIÉNES SE BENEFICIAN DE LOS PROGRAMAS AL 2009?

5. ¿CUÁL HA SIDO LA CONTRIBUCIÓN DE LOS PROGRAMAS ALIMENTARIO-NUTRICIONALES A LA SOLUCIÓN DE LOS PROBLEMAS DESCRITOS? ¿HAN TENIDO ÉXITO?

6. ¿POR QUÉ LAS INTERVENCIONES NO HAN LOGRADO RESOLVER LOS PROBLEMAS ALIMENTARIO-NUTRICIONALES?

7. ¿CUÁL ES LA PROPUESTA DE REFORMA DE ESTOS PROGRAMAS? 7.1. Lineamientos para una reforma de los programas alimentario-nutricionales 7.2. Cambio de objetivos de los programas 7.3. PIN@ 7.3.1. Componente alimentario 7.3.2. Componente educativo 7.4. El trípode de la reforma 7.4.1. Identificación de beneficiarios 7.4.2. Delivery 7.4.3. Monitoreo 7.5. Articulación de programas en los diferentes espacios 7.5.1. Identificación de beneficiarios 7.5.2. Delivery 7.5.3. Monitoreo y evaluación 7.6. Plan de implementación de la propuesta de reforma de programas alimentario-nutricionales. 7.6.1. Etapa preparatoria de reforma 7.6.2. Etapa piloto de la reforma 8. ¿QUIÉNES SE BENEFICIARÁN DE ESTOS PROGRAMAS A PARTIR DE SUS REFORMAS? 9. ¿POR QUÉ SE ESPERA QUE TENGAN ÉXITO BAJO ESTAS CARACTERÍSTICAS Y LINEAMIENTOS? ¿QUÉ POSIBLES RESULTADOS SE OBTENDRÁN? 10. ¿CUÁL ES EL COSTO DE LA REFORMA?

20 20 25 26 26 29 31 32 32 45 49 49 49 50 53 53 56 57 57 58

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RESUMEN EJECUTIVO

1. Los problemas alimentarionutricionales: Las estadísticas en el Perú al 2007 se sintetizan en las siguientes. En primer lugar, el 25% de la población menor de 5 años sufre de desnutrición, el 46% padece de anemia y el 5.7% tiene sobrepeso. En segundo lugar, el 34% de niños y niñas de entre 0 a 3 años y el 18.1% de madres gestantes presentan cuadros de desnutrición, así como el 32% escolares de 10 a 14 años sufre de anemia o se encuentra en riesgo de presentar niveles bajos de hemoglobina. 2. La respuesta del Estado peruano frente a los problemas: El gobierno del Perú ha invertido, al 2008, más de S/.900 millones a través de tres programas: Programa de Complementación Alimentaria (S/.185 millones), el Programas del Vaso de Leche (S/.384 millones) y el Programa Integral de Nutrición (S/.450 millones). 3. Los objetivos de los programas públicos alimentario-nutricionales. Los programas de complementación alimentaria “[...] tienen por objetivo otorgar un complemento alimentario a la población en situación de pobreza, pobreza extrema y en riesgo moral y de salud, así como a grupos vulnerables: niñas, niños, personas con TBC, adultos mayores y personas con discapacidad, en situación de riesgo moral, abandono y víctimas de violencia familiar y política”. El objetivo del Programa del Vaso de Leche es la “[...] provisión diaria, por parte del Estado, a través de los municipios, sin costo alguno para ellas (madres gestantes y en periodo de lactancia y niños de 0 a 6 años), de 250 cc de leche o alimento equivalente”. Finalmente, el Programa Integral de Nutrición tiene por objetivo “contribuir a la prevención de la desnutrición crónica y anemia en los

niños y niñas menores de 3 años, con un enfoque holístico y de desarrollo social”. 4. La evaluación de los programas. Las estadísticas y análisis realizados por diversas personas e instituciones conducen a pensar en la urgencia de los programas alimentario-nutricionales por las razones siguientes. En primer lugar, en términos de impacto, los cambios en el estado nutricional de los beneficiarios es muy limitado e incluso nulo. En segundo lugar, las filtraciones alcanzan niveles de entre 14% y 44.7%. La yuxtaposición medida como el cruce de dos programas con similares objetivos y poblaciones meta se presenta entre el Programa Integral de Nutrición y el Vaso de Leche, donde 290,595 niños y niñas son atendidos a la vez. 5. La diversidad de razones que explican parte de los problemas de los programas. Entre las principales se encuentran dos. En primer lugar, los procesos, productos y resultados de los programas alimentario-nutricionales no están alineados a los propios objetivos de los programas mismos y menos a los de las estrategias nacionales. En segundo lugar, problemas de identificación de beneficiarios, limitaciones en el delivery, del servicio y el casi inexistente componente de monitoreo y evaluación han impedido que la gestión pública, en todo nivel de gobierno, sea eficiente, eficaz, transparente y equitativa. 6. Propuesta. Los problemas alimentarionutricionales en el Perú se pueden comenzar a resolver desarrollando dos líneas de trabajo con dos objetivos diferentes. Por un lado, urge atender a la población en mayor riesgo nutricional y en pobreza extrema asentada en los

distritos de los quintiles I, II y III 1* de pobreza. Para ello, se propone un PIN@ 2 que brinda una canasta familiar, cuya composición nutricional apunta a resolver tres problemas fundamentales a la vez: desnutrición crónica infantil, déficit calórico y anemia. Por otro lado, es importante brindar oportunidades de ingreso permanente a la población pobre, con la finalidad de mejorar su acceso a alimentos y su estatus nutricional. En ese sentido, se propone una sustitución de la ayuda alimentaria del Estado por transferencias condicionadas a las organizaciones sociales de base, como comedores populares y vaso de leche. De esta manera, esta opción permite atacar una causa subyacente de la inseguridad alimentario-nutricional: la capacidad limitada de gasto familiar para cubrir sus requerimientos nutricionales. 7. La inversión social en los quintiles I, II y III* se realizará en dos modalidades de atención. 7.1. PIN recargado (PIN@) significa un cambio de propósito en el marco lógico, pero mantiene sus dos subprogramas: el infantil y el escolar. La diferencia está en que el fin es disminuir la desnutrición infantil déficit calórico y anemia ; el propósito es que hogares con niños menores de 3 años y escolares de los distritos de los quintiles I, II y III* de pobreza reciban y usen alimentos, alimentos fortificados y productos fortificantes en cantidad y calidad adecuadas y de forma oportuna. El objetivo principal es disminuir las brechas de ingesta de macronutrientes y micronutrientes de la población objetivo, y contribuir a la mejora del uso de los servicios de salud y los cuidados generales de la madre y el niño. De esta manera, la atención a las familias se torna en prioridad central, sin descuidar al niño o la niña menor de 3 años y la madre gestante, que son más expuestos a riesgos nutricionales. Aquellas familias con miembros menores de 3 años reciben una canasta familiar (que incluyen las chispitas). Esta canasta es entregada en los establecimientos de salud y aporta el

30% de los requerimientos diarios de una familia tipo de cuatro miembros. Aquellas familias con niños y niñas en edad escolar reciben refrigerios escolares en las instituciones educativas del Estado. En ambos subprogramas, los proveedores y distribuidores son privados (empresas, ONG u Organizaciones Sociales de Base “OSB” convertidas en pymes), que operan bajo “contratos por resultados” financiados por presupuesto municipal. 7.2. Los programas de complementación alimentaria y de vaso de leche que operaban en los quintiles I, II y III* tendrán un cambio: sustituir la ayuda alimentaria por transferencia no monetaria condicionada. Las organizaciones sociales de base que cuentan con personería jurídica recibirán en forma de transferencia no monetaria el mismo valor monetario de la ayuda alimentaria (llámese ración de comedor popular o vaso de leche) hasta el 31 de diciembre del 2007, al acceder a una línea de desarrollo que tendrá dos opciones: (i) La línea empresarial dentro del Programa MiEmpresa (Produce). La novedad está en el uso de “articuladores empresariales”, que vinculan la oferta de mano de obra de las organizaciones sociales y la demanda laboral que implicará emprender oportunidades de ingreso permanente. (ii) La línea de emprendimiento social dentro de la alianza Mimdes-PronaaMinedu-Reniec, que buscará cambiar los patrones, actitudes y comportamientos de la población. Esta línea debe guardar sintonía con el Programa Articulado de Nutrición (PAN). La condicionalidad de la entrega de estos servicios es que las organizaciones sociales de base refuercen sus labores de promoción de salud, educación y nutrición a través de un programa de voluntariado de promotores comunales. El concepto es que las organizaciones junto con el Estado articulen la oferta de información con la demanda de información en torno a las metas PAN. Desde la mirada de la seguridad alimentaria nutricional, este tipo de transferencia no monetaria condicionada se convierte en un instrumento de acceso.

En adelante: III* 1 Distritos de quintil III de pobreza, según el INEI, que tienen un índice de vulnerabilidad a la desnutrición infantil mayor a 0.2. 2 PIN@ es el Plan Integral de Nutrición recargado el cual contiene propuestas de mejora en la gestión de la ayuda alimentaria.

8. La inversión social en los quintiles III°3, IV y V operará en los términos siguientes: 8.1. El PIN@ no apuntará a atender a familias y escolares de todo el distrito. Aquí se aplicará la “estrategia focalizada en bolsones de pobreza dependiendo del ámbito. Si el distrito es urbano, los jefes de hogar identificados por el Sistema de Focalización de Hogares (Sisfoh) accederán al sistema de cupones que les permitirá disponer de una “canasta de alimentos” mensual, siempre y cuando todos los miembros de la familia asistan a controles en los establecimientos de salud y los escolares atiendan a sus clases. Si el distrito es rural, la familia será vinculada a establecimientos de salud para que acceda a “canastas familiares tipo PIN@”, cumpla requisitos de controles respectivos y los hijos en edad de escolar asistan a las instituciones educativas. 8.2. El Programa de Complementación Alimentaria tendrá tres líneas de trabajo: (i) Los comedores populares, clubes de madres y autogestionarios de los distritos de quintiles III°, IV y V podrán sustituir la ayuda alimentaria. Para ello tendrán dos opciones: por un lado, sustituir por una transferencia no monetaria condicionada (como se explicó en el acápite anterior); por el otro, una transferencia monetaria condicionada. En este caso, la OSB recibirá el valor monetario de la ayuda alimentaria mensual contabilizada al 31 de diciembre del 2007. De esta manera, la junta directiva asume la responsabilidad de administrar de la mejor manera el dinero para la adquisición de alimentos destinados a los usuarios del comedor. Las condiciones son tres: (a) reportar mensualmente los nombres, apellidos y número de DNI de las personas pobres extremas y/o que sufren de estadios de intermitencia de pobreza; (b) respetar las pautas nutricionales del Centro Nacional de Alimentación y Nutrición (CENAN), con la finalidad de contribuir a la reducción del sobrepeso y obesidad y la mejora de la ingesta calórica; y (c) participar del programa voluntariado de promotores comunales.

(ii) Los hogares y albergues recibirán una transferencia monetaria condicionada. El valor monetario de la ayuda alimentaria, contabilizado al 31 de diciembre del 2007, se transfiere a la administración de las entidades. Las condiciones son reportar mensualmente los nombres y apellidos y número de DNI de la población objetivo atendida, y respetar estrictamente las pautas nutricionales de CENAN acordes con las características de los beneficiarios. (iii) La intervención de “Alimentos por trabajo” se reduce al mínimo necesario para atender exclusivamente casos de emergencias que el gobierno tendría que resolver ocasionalmente. 8.3. El Programa del Vaso de Leche (PVL) se empodera bajo determinadas condiciones. Los comités PVL de los distritos de quintiles III°, IV y V podrán sustituir la ayuda alimentaria por una transferencia monetaria condicionada que tendrá las mismas modalidades que los comedores populares. La diferencia es que el valor monetario de la ayuda alimentaria, contabilizado al 31 de diciembre del 2007, se transferirá al comité que cuenta con personería jurídica para que decidan el mejor uso en alimentos orientados a la población objetivo. Los comités adquieren la capacidad de administrar directamente, o a través de terceros, los recursos monetarios, con la finalidad de aumentar la cobertura y/o la calidad de la ración. La condicionalidad es de doble naturaleza. Por un lado, reportar nombres, apellidos y DNI de los beneficiarios para el monitoreo por parte del Sistema Nacional de Monitoreo y Evaluación del Estado. Por otro lado, participar del Programa Voluntariado de Promotores Comunales, con el propósito de reforzar labores de salud, educación y nutrición. De esta manera, la sociedad civil y el Estado articulan la información técnica de los sectores con las necesidades de la población objetivo, a fin de construir el concepto de comunidad saludable en el marco del Plan Articulado de Nutrición. 9. La gradualidad de la reforma con criterios técnicos. La reforma apunta a cambiar, de manera progresiva, patrones, actitudes y comportamientos en la esfera pública y en la sociedad civil. Por

En adelante: IIIO 3 Distritos de quintil III° de pobreza, según el INEI, que tienen un índice de vulnerabilidad a la desnutrición infantil menor a 0.2.

esta razón, la transferencia de nuevas responsabilidades a los actores a nivel local deberá hacerse bajo un proceso gradual que ayude a una eficiente, eficaz y equitativa gestión descentralizada por resultados. De esta manera, se propone conciliar dos ámbitos de preocupación: la calidad de la gestión municipal y la vulnerabilidad a la desnutrición crónica infantil. Para ello, se han construido cuadrantes de transferencia tomando el Índice de Gestión Municipal sobre la base del Registro Nacional de Municipalidades (RENAMU) (INEI), así como el Índice PMA de Vulnerabilidad a la Desnutrición Crónica. Los cuadrantes de intervención gradual, en el marco de la reforma de programas alimentario-nutricionales, básicamente se centran en los quintiles I, II y III*. El PIN@ será transferido a los gobiernos distritales bajo Convenios de Gestión Descentralizada por Resultados y el seguimiento de su cumplimiento corresponderá al Sistema Nacional de Monitoreo y Evaluación, que se construirá para tal fin. 10. Las municipalidades de mayores retos precisan de mejor apoyo. El cuadrante de mayor preocupación en el proceso de reforma es aquel que condensa las municipalidades de menor calidad de gestión municipal (medido por el Índice de Gestión Municipal) y de mayor vulnerabilidad hacia la desnutrición crónica (medido por el Índice PMA). Para este cuadrante en particular se propone la tercerización completa de la inversión social destinada al desarrollo institucional y la ayuda alimentaria durante tres años. De esta manera, las Asociaciones Privadas de Inversión Social (APIS) son el vehículo de la tercerización contratado por la municipalidad para asumir, temporalmente, la ejecución del PIN@, de los paquetes de desarrollo institucional y de las transferencias condicionadas. 11. La tercerización como opción para el desarrollo institucional de las municipalidades de mayores retos. Las APIS son entes privados de propiedad de personas naturales y jurídicas (empresas, fundaciones, ONG, OSB, etcétera), que cuentan en sus consejos consultivos con representantes de los sectores sociales de la localidad. El objetivo es administrar, por no más de tres años, recursos ordinarios del PIN@ y de todas las iniciativas que contempla la reforma propuesta, con la finalidad de mejorar sostenidamente la 10

capacidad de gestión de la municipalidad. De esta manera, las APIS buscan lograr el cumplimiento de los compromisos de los Convenios de Gestión Descentralizada por Resultados, que habrá suscrito la municipalidad con el Mimdes, en el marco de la reforma de los programas alimentario-nutricionales. 12. La articulación de los programas reformados. La visión y operatividad de la inversión social articulada de los programas alimentario-nutricionales en los diferentes espacios territoriales se definirán en los siguientes términos: 12.1. La visión macro de la propuesta guarda sintonía con los principales referentes de políticas públicas del gobierno. En primer lugar, las reformas precisan los objetivos, las estrategias e instrumentos de intervención en el marco del Plan Articulado Nacional. En segundo lugar, la asignación de prioridad a la desnutrición, así como el reforzamiento de la sinergia con intervenciones de salud, educación e identidad, se hacen visibles a través de la propuesta de un PIN@ en los distritos de quintiles I, II y III*, y ello posibilita que la Estrategia Crecer se cimiente. Finalmente, la sustitución de ayuda alimentaria por opciones de generación de ingresos permanentes y/o transferencias para mejorar la capacidad de gasto permite desarrollar iniciativas de acceso con un enfoque de seguridad alimentaria, tal como la propia Estrategia de Seguridad Alimentaria manda. 12.2. La visión micro de la propuesta contempla una serie de interrelaciones en los siguientes términos: (i) La municipalidad distrital puede tener dos situaciones, dependiendo a qué quintil de pobreza pertenece: a. Si el municipio pertenece a los quintiles I, II y III*, operará en los siguientes términos: i. Ejecuta (o encarga a las APIS) el PIN@, tercerizando a través de proveedores logísticos privados, los subprogramas infantil y escolar y desarrollando sinergias con Salud, Educación y Reniec. ii. Implementa un programa de transferencia no monetaria condicionada con los comités del vaso de leche. Se sustituye la ayuda alimentaria por la incorporación al programa de desarrollo

empresarial a través de articuladores de mercado o el desarrollo de iniciativas de emprendimiento social. La condición es que el comité trabaje en campañas de voluntariado de apoyo a los promotores comunales orientados a hacer tangible el PAN a nivel local. b. Si el municipio pertenece a los quintiles III°, IV y V, operará a través de dos líneas paralelas: i. Ejecutará la “estrategia focalizada de bolsones de pobreza” para atender a la población símil a la del PIN@. En el caso de que el distrito fuera urbano, entregará cupones alimentarios a los jefes de hogar identificados previamente por el Sistema de Focalización de Hogares. En cambio, si el distrito es rural, el jefe de hogar recibirá una canasta familiar (que incluye chispitas4), a través de los establecimientos de salud. ii. Implementará un programa de transferencia condicionada (monetaria o no monetaria) para los comités del vaso de leche. (ii) La municipalidad provincial puede enfrentar dos situaciones: a. En el territorio provincial tiene distritos de quintiles I, II y III* de pobreza: En este caso, operará un programa de transferencia no monetaria condicionada con los comedores populares. La idea es sustituir la ayuda alimentaria por la incorporación de los comedores a un programa de desarrollo empresarial de MiEmpresa, a través de articuladores de mercado, o a un programa de emprendimiento social. La condición es que los comedores participen del programa voluntariado de apoyo a promotores comunales en sintonía con el PAN. b. En el territorio provincial tiene distritos de quintiles III, IV y V de pobreza: Aquí es posible presentarle a los comedores dos opciones. Por un lado, brindar un programa de transferencia monetaria condicionada para comedores populares, a cambio de que brinden padrones de beneficiarios pobres extremos y personas en riesgo de caer en pobreza atendidos1. Por otro lado, ofrecer un programa de transferencia no monetaria condicionada, que significará 4

una actividad de acceso con enfoque de seguridad alimentario-nutricional. (iii) El Gobierno Regional podrá desarrollar una gama de líneas de trabajo: a. Realizar licitaciones de servicios de las Asociaciones Privadas de Inversión Social y de operadores privados para la ejecución del PIN@ a solicitud de las municipalidades de distritos de quintiles I, II y III* de pobreza. De esta manera, las economías de escalas y el poder de negociación pueden generar los ahorros de costos operativos y de transacción necesarios para el logro de los convenios por resultados. b. Realizar licitaciones de servicios de “articuladores de mercado” a nombre del programa MiEmpresa (Produce) o de emprendimiento social, con la finalidad de proveer servicios para los comedores populares y comités del vaso de leche de los distritos de quintiles I, II y III* de pobreza que acepten la sustituibilidad de ayuda alimentaria por la transferencia no monetaria condicionada. c. Administrar, en caso que lo estimen conveniente, a nombre de las municipalidades de distritos de quintiles III°, IV y V, los recursos ordinarios destinados a las transferencias monetarias condicionadas para comedores populares y comités del vaso de leche. d. Coordinar el desarrollo del sistema de monitoreo de las intervenciones a partir de las Direcciones Regionales de Salud (en el caso de establecimientos de salud) y de las Unidades de Gestión Educativa Local (para las instituciones educativas de la jurisdicción). 13. La “estrategia focalizada en bolsones de pobreza” se llevará a cabo en aquellas aglomeraciones de hogares en riesgo nutricional que se encuentren en distritos de quintiles III°, IV y V de pobreza, bajo los siguientes parámetros: 13.1. En el caso de los distritos urbanos, se optará por la emisión de cupones alimentarios a los jefes de hogar identificados por el Sisfoh, a través del establecimiento de salud.

Las chispitas son micronutrientes en polvo encapsulado.

13.2. En el caso de los distritos rurales, se entregarán canastas familiares del PIN@ a los hogares que tengan niños y niñas menores de 12 años, a través de los establecimientos de salud. 14. Plan de implementación de la reforma. La propuesta de cambio de objetivos, procesos, productos y, por tanto, de resultados esperados podrá implementarse tomando en cuenta dos etapas antes de ejecutar la versión completa de la reforma. 14.1 Etapa preparatoria: Concebida como el esfuerzo de los equipos técnicos de las entidades públicas del Mimdes, Minsa, Produce, así como de los gobiernos subnacionales orientados a definir lineamientos y procedimientos para llevar a cabo una experiencia piloto. 14.2 Etapa piloto: Entendida como la etapa de aplicación de los diferentes instrumentos, de manera experimental, en el proceder de los agentes involucrados en distritos de

los quintiles I, II y III*, preferentemente de Ayacucho, Huancavelica y Apurímac. Culminadas estas etapas, el gobierno podrá comenzar a llevar a cabo la reforma a profundidad, utilizando el espacio de vectores definidos por el Índice de Gestión Municipal y el Índice PMA de Vulnerabilidad a la Desnutrición Crónica. Se sugiere que se centre la atención, en un primer año, en la inversión de recursos en los distritos ubicados en los cuadrantes VI, VIII y IX de espacio de vectores Índices de Gestión Municipal y PMA. La experimentación de la aplicación de los instrumentos de gestión y la consolidación de las mejoras en los procesos de identificación de beneficiarios, el delivery de la ayuda y el monitoreo de manera gradual podrá significar un proceso de cimentación paulatina de la gestión descentralizada por resultados. Ciertamente, los escenarios económicos, políticos y sociales que se presentarán entre los años 2009 y 2011 marcarán el ritmo definitivo que se le quiera impregnar a la propuesta de reforma.

GLOSARIO

SIGLAS, ABREVIATURAS Y ACRÓNIMOS ACONSUR Asociación peruana que brinda Consultoría y Negocios APAFA Asociación de Padres de Familia APIS Asociación Privada de Inversión Social ATAR Fundación Intercultural de Bolivia CAE Comité de Alimentación Escolar CASI Centro de Apoyo al Sector Informal CENAN Centro Nacional de Alimentación y Nutrición CEPAM Centro de Formación Empresarial para Mujeres Organizadas CEPESIU Centro de Promoción y Empleo para el Sector Informal Urbano CIAS Comisión Interministerial de Asuntos Sociales CIUP Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico CLAS Comunidad local de Administración de la Salud CODEX ALIMENTARIUS Comisión de la FAO que se encarga de elaborar normas y reglamentos respecto a la alimentación DIGESA Dirección General de Salud DIRESA Dirección Regional de Salud DNPP Dirección Nacional de Presupuesto Participativo EDA Enfermedad Diarréica Aguda ENAHO Encuesta Nacional de Hogares ENDES Encuesta Demográfica y de Salud Familiar E.E. S.S. Establecimientos de Salud FAO Food and Agriculture Organization (Organización de las Naciones Unidas para Agricultura y la Alimentación) FIVIMS Food Insecurity and Vulnerability Information and Mapping (Sistema de Información y Cartografía sobre la Inseguridad Alimentaria y la Vulnerabilidad) GN Gobierno Nacional GR Gobierno Regional INEI Instituto Nacional de Estadística e Informática INS Instituto Nacional de Salud IRA Infección Respiratoria Aguda JUNAEB - Chile Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas del Gobierno de Chile JUNTOS Programa Nacional de Apoyo Directo a los más pobres LM Producción promedio de Leche Materna MEF Ministerio de Economía y Finanzas MD Municipalidad Distrital

MiEmpresa Programa para el desarrollo y formalización de la micro y pequeña empresa MIMDES Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social MINSA Ministerio de Salud MONIN Monitoreo Nacional de Indicadores Nutricionales MP Municipalidad Provincial NCHS National Center for Health Statistics (Centro Nacional de Estadísticas para la Salud) Organización Mundial de la Salud OMS ONU Organización de las Naciones Unidas OSB Organización Social de Base PACFO Programa de Complementación Alimentaria para Grupos de Mayor Riesgo PAN Plan Articulado de Nutrición PANFAR Programa de Alimentación y Nutrición a la Familia en Alto Riesgo PCA Programa de Complementación Alimentaria PCM Presidencia del Consejo de Ministros PIN Plan Integral de Nutrición PIN@ Plan Integral de Nutrición recargado el cual contiene propuestas de mejora en la gestión de la ayuda alimentaria. PMA Programa Mundial de Alimentos PRA Proyecto de Reducción y Alivio de la Pobreza de la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional PRODUCE Ministerio de la Producción PRONAA Programa Nacional de Asistencia Alimentaria PVL Programa de Vaso de Leche PYMES Pequeña y Mediana Empresa Quintil III* Distritos que tienen un índice de vulnerabilidad a la desnutrición infantil mayor a 0.2. Quintil III° Distritos que tienen un índice de ulnerabilidad a la desnutrición infantil menor a 0.2 RENAMU Registro Nacional de Municipalidades RENIEC Registro Nacional de Identificación y Estado Civil SIAF Sistema Integrado de Administración Financiera SIAS Sistema de Información de Asuntos Sociales SISFOH Sistema de Focalización de Hogares UGEL Unidad de Gestión Educativa Local UNICEF Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia USAID Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional

INTRODUCCIÓN

En el Perú, los tres deciles más pobres de la población destinan un 70% de su gasto familiar a la alimentación. Por lo tanto, cualquier medida de política pública que afecte al acceso y uso de alimentos afectará significativamente el bienestar de la población más vulnerable. Por esta razón, desde la década de 1980, los gobiernos han destinado recursos públicos y de cooperación internacional para cubrir parte de las necesidades básicas a través de programas alimentarios. Al 2009, el gobierno peruano destinaba aproximadamente S/.1.000 millones para aliviar el problema alimentario de los pobres.

canasta familiar (que incluye las “chispitas”) a través de establecimientos de salud, y un refrigerio escolar a los niños y niñas de 6 a 12 años por medio de las instituciones educativas. Por otro lado, se propone la sustitución de la ayuda alimentaria de los comedores populares y los comités del vaso de leche por una transferencia (monetaria o no monetaria) condicionada, que operará según el quintil de pobreza. El interés de la organización social de base de realizar o no una actividad de acceso a ingresos con enfoque de seguridad alimentario-nutricional dependerá de su compromiso con la reforma propuesta.

El presente documento se estructura bajo la lógica de comenzar a comprender las razones de la necesidad de una reforma de los programas alimentario-nutricionales; luego, exponer la propuesta de cambios de objetivos, estrategias, iniciativas, instrumentos y procesos de intervención; y, finalmente, presentar los costos y los efectos positivos de la presente propuesta de reforma.

¿Cuál es la novedad de esta reforma frente a toda la serie de propuestas que se han tejido desde la década de 1990 hasta el 2008, en torno a los programas alimentarionutricionales? Los cambios propuestos contienen elementos que alimentan la visión de articulación de la inversión social, de gestión por resultados, descentralista y de enfoque de derechos.

La síntesis del diagnóstico se centra en cómo el Perú ha abordado los problemas alimentario-nutricionales a partir de los programas públicos como el PIN, Vaso de Leche y de Complementación Alimentaria. Para ello se abordan los objetivos, estrategias e intervenciones que se han ejecutado en el intento de resolver problemas graves como la desnutrición, ingesta calórica, déficit de micronutrientes y obesidad, entre otros. La evaluación de las intervenciones, desde diferentes ángulos y estudiosos, conduce a la necesidad de reformarlos. La propuesta descansa en dos líneas de trabajo. Por un lado, se propone centrar la inversión social en las familias que tengan un niño o una niña menor de 3 años, así como en escolares de los distritos I, II y II de quintiles de pobreza. Para ello, se concibe un PIN “recargado” (PIN@), que entrega una

En primer lugar, los objetivos, estrategias e instrumentos de las intervenciones propuestos se encuentran en sintonía con la visión del PAN, la Estrategia Crecer y la Estrategia de Seguridad Alimentaria del gobierno peruano. De esta manera, el desarrollo especializado en el componente alimentario que contempla la presente propuesta alienta la mirada articulada y sinérgica de los instrumentos de política. En segundo lugar, la instauración de un “convenio de gestión por resultados”, que define las reglas de juego de los diferentes actores para alcanzar metas medibles, permite sentar las bases de un sistema de monitoreo que alienta el aprendizaje institucional del Estado. En tercer lugar, la apuesta por descentralizar el PIN@ se hace con pleno conocimiento de la heterogeneidad de las capacidades 13 15

municipales y de los retos de lucha contra la desnutrición crónica. Por esta razón, la construcción del Índice de Gestión Municipal, de paquetes de desarrollo institucional, así como la promoción de Asociaciones Privadas de Inversión Social, posibilitan llevar a cabo un proceso gradual de descentralización con mayores probabilidades de éxito. Finalmente, las iniciativas alimentan el derecho al acceso y uso de información, no sólo para el desarrollo de comunidades saludables, sino, y lo más importante, para dejar el asistencialismo1 y optar por oportunidades de generación de un ingreso permanente y digno. El desarrollo del diagnóstico y las recomendaciones se sustentan en la recopilación y procesamiento de información primaria y secundaria. Las principales fuentes de información primaria de carácter cuantitativo son la Encuesta Nacional de Hogares (INEI), la estadística presupuestal disponible en el SIAF y el Sisfoh (MEF), estadísticas del Pronaa sobre los diferentes programas bajo su responsabilidad (como el PIN), la data del Monin del Cenan y el website del Sistema de Información de Asuntos Sociales (SIAS) de la PCM, que guarda información sobre la ejecución de las actividades de órganos relacionados a la Estrategia Crecer. La información de carácter cualitativo se ha obtenido a partir de dos fuentes. Por un lado, el trabajo de campo realizado por el CIUP en Lima, Callao, Loreto (febrero del 2009) y en Huancavelica (marzo del 2009) permitió levantar información a través de grupos focales y entrevistas estructuradas a las diferentes poblaciones

objetivos de los programas alimentarios, así como a decisores de políticas públicas a nivel subnacional. Por otro lado, el desarrollo de talleres en la sede de la Universidad del Pacífico sobre diagnóstico y recomendaciones (abril del 2009) permitió la participación de los actores involucrados. En estos se organizaron equipos de discusión sobre temas críticos entre representantes del sector público, organizaciones sociales de base, centros de investigación, ONG, así como instituciones vinculadas al tema alimentario-nutricional. El presente documento es el resultado final de la discusión de cinco (05) documentos previos sobre diagnóstico y recomendaciones con representantes del Viceministerio de Desarrollo Social del Mimdes, Pronaa y Programa Mundial de Alimentos (PMA), realizado entre febrero y junio del 2009. Los documentos fueron producidos por el equipo compuesto por Nelly Baiocchi y Miguel Campos (médicos), Aura Lía Benavides (economista), Sandra Cusirramos y Nadia Chiang (nutricionistas) e Iván Portocarrero, Jillie Chang, Denisse Laos y Hellen López (asistentes de investigación en economía y gestión social). El apoyo de Gonzalo Barúa, Alexander Traugott, Andrea Linares, Andrea Custodio y Patricia Guzman ha sido muy valioso en diferentes etapas del trabajo de investigación. La responsabilidad del contenido es de exclusividad del encargado del Proyecto CIUP 09-36, Dr. Enrique Vásquez, quien agradece, a nombre de la Universidad del Pacífico, al PMA por la confianza depositada en la producción del presente estudio, que se pone a disponibilidad del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social del gobierno peruano. Lima, 13 de Mayo del 2010

16 14

1.LOS PROBLEMAS ALIMENTARIO-NUTRICIONALES EN EL PERÚ

Para tener una vida saludable y activa, las personas necesitan tener alimentos en cantidad, calidad y variedad adecuada, a fin de obtener la energía y los nutrientes requeridos. Por lo tanto, la base para lograr un recurso humano competitivo es una adecuada nutrición, particularmente durante los tres primeros años de vida, periodo en el cual el crecimiento y desarrollo alcanza sus máximas potencialidades físicas, intelectuales, psicosociales y mecanismos de defensa frente a la adversidad, que permitirán el desarrollo de un individuo capaz de competir en este mundo globalizado. Las causas de los problemas nutricionales en el país son complejas; los factores que más influyen sobre la nutrición por lo general se analizan en la categoría de alimentos, salud y cuidados generales de la madre y el niño. El Modelo Causal de la Desnutrición Unicef3 (Ver Anexo Nº 1, Gráfico Nº 1) reconoce como causas inmediatas al déficit de ingesta y al exceso de enfermedades, y como causas subyacentes a la falta de disponibilidad o acceso a los alimentos en los hogares, a prácticas de cuidado infantil inadecuadas, carencia de servicios para la atención preventiva y básica de salud, y a las condiciones de salud ambiental inapropiadas –particularmente disponibilidad de agua–, evacuación de desechos, higiene alimentaria en hogares y zonas de expendio de alimentos. La traducción de este modelo multicausal a la realidad lleva a la necesidad de intervenciones multisectoriales integradas y coordinadas para prevención y control de las causas inmediatas y básicas, así como a acciones orientadas a medidas de seguridad alimentaria. Los principales problemas nutricionales que continúan vigentes en el país son: a. Retardo en el crecimiento (desnutrición crónica): El porcentaje

de menores de 5 años con retardo en el crecimiento ha permanecido estacionario en los últimos años. Utilizando el nuevo patrón de referencia de la OMS, en el 2006, se encontró que 30% de los niños menores de 5 años presentaba retardo en el crecimiento, cifra semejante a la observada en 20004,5. Este nuevo patrón de referencia indica una prevalencia 5% mayor que el patrón de referencia anterior (NCHS) (Ver Anexo Nº 1, Gráfico Nº 2). El promedio nacional enmascara grandes disparidades entre las zonas urbanas (13.8%) y rurales (46%). Las regiones de la sierra y la selva son las más afectadas (43.3% y 32.2%, respectivamente). Las diferencias se hacen evidentes al analizar por quintiles de pobreza: 54% de los niños de distritos del quintil 1 y 43% de niños de los de quintil 2 presentan retardo en el crecimiento, en contraste con el 5% de niños de los distritos del quintil superior. El compromiso de talla se manifiesta desde los primeros meses de vida, se duplica al año y llega a 34% en los tres primeros años. Los más afectados son los hijos de madres sin educación (65%), en contraste con el 6% de hijos de madres con educación superior. b. Retardo en el crecimiento intrauterino y bajo peso al nacer: La prevalencia de bajo peso al nacer encontrada en Endes 2006 (7%) es semejante a las cifras del 2000 (6%). No obstante, esta cifra subestima el problema: el 17% de las encuestadas desconoce el peso de su hijo y, en la zona rural, menos de la mitad de los partos (45%) son atendidos institucionalmente. El bajo peso al nacer está asociado con mayor riesgo de enfermar gravemente, morir y sufrir 17

de retardo en el crecimiento, en la niñez, adolescencia y vida adulta. Las mujeres desnutridas tienen, a su vez, mayor probabilidad de mantener el círculo vicioso de malnutrición al tener niños de bajo peso. En el Perú, el 18% de madres gestantes presenta déficit de peso6. c. Anemia: La anemia por deficiencia de hierro constituye el principal problema nutricional de salud pública en el mundo, particularmente en los países en desarrollo7. En el Perú, la anemia por deficiencia de hierro continúa siendo el principal problema de déficit de micronutrientes, pese a los esfuerzos del Minsa. Si bien se aprecia una disminución de la prevalencia de entre los años 1996 y 2005 (Ver Anexo Nº 1, Gráfico Nº 3 ), tanto en niños (56% a 46%), como en mujeres en edad fértil (36% a 29%) estas cifras continúan siendo las más altas reportadas en Latinoamérica8. Entre los 9 y 11 meses de edad, ocho de cada diez niños presentan algún grado de anemia9,10. En adolescentes entre 10 y 14 años esta cifra es de 33%. d. Deficiencia de yodo: La deficiencia de yodo es la causa principal de retardo mental y daño mental prevenible en el mundo (OMS 1994). El consumo de sal adecuadamente yodada continúa siendo reconocida como la principal estrategia para eliminar los desórdenes por deficiencia de yodo11. En 1995, el Perú fue declarado por la Organización Mundial de la Salud como país libre de desórdenes de deficiencia de yodo; no obstante, el Ministerio de Salud mantiene una vigilancia muy activa del problema. Las evaluaciones realizadas muestran que más del 90% de los hogares consume sal adecuadamente yodada (> 15 ppm: 93% de hogares en zonas urbanas y 89% en áreas rurales); el 7.1%, sal yodada en niveles insuficientes (7-15 ppm); y el 1.6%, sal no yodada (0 ppm). e. Deficiencia de vitamina A: La deficiencia de vitamina A es uno de los principales problemas de deficiencia de micronutrientes a nivel mundial, una causa común de ceguera prevenible y un factor de riesgo para presentar enfermedades infecciosas severas, al deteriorar la actividad inmune que resulta en enfermedades más severas 18

(Sommer and West 1996). Estudios representativos nacionales para cinco grandes estratos (Lima, costa, sierra urbana, sierra rural y selva)12 realizados por Cenan/INS muestran que entre el 10 y el 13% de niños menores de 5 años presenta déficit de vitamina A, expresado como retinol sérico menor a 20 ug% (Ver Anexo Nº 1, Cuadro Nº 1). Este nivel de deficiencia es observado en todos los estratos estudiados, sin encontrar diferencia significativa entre ellos. En mujeres en edad fértil, el déficit de vitamina A para 2001 fue de 8,7% (Ver Anexo Nº 1, Cuadro Nº 2). f. Déficit calórico: Estimaciones de la deficiencia calórica en el Perú, sobre la base de la Encuesta Nacional de Hogares-Continua, 2004-2007, que comparan el equivalente calórico del gasto en alimentos de los hogares con la estimación de los requerimientos calóricos, muestran que 27% de la población peruana no alcanza a cubrir efectivamente el requerimiento mínimo de energía (Ver Anexo Nº 1, Cuadro Nº 3). Este déficit revela grandes disparidades entre Lima Metropolitana (15%) y el resto del país (32%). Los departamentos de Huancavelica (65.9%), Pasco (56%), Huánuco (46%) y Loreto (42%) son los más afectados. En estos, la prevalencia de retardo en el crecimiento también es elevada (Ver Anexo Nº 1, Gráfico Nº 4). g. Sobrepeso y obesidad: La coexistencia de problemas de déficit calórico y de peso con sobrepeso y obesidad en la niñez y la adolescencia es un reto creciente. La obesidad está asociada a diversos problemas de salud, desde mayor riesgo de muerte prematura hasta diversos problemas de salud no fatales, que afectan la productividad y el desarrollo de afecciones crónicas en edad adulta. En el Perú, el 5.7% de menores de 5 años presenta sobrepeso, y no existen diferencias urbano-rurales significativas. Las tasas más altas se reportan en los departamentos de Lambayeque (14%), Tacna (13.61%) y Puno (11.45%)13. En los adolescentes, el 11% a nivel nacional se encuentra con sobrepeso (IMC 85%); Lima y Tacna presentan las prevalencias más altas, 17.24 y 18.34%, respectivamente; mientras que el porcentaje de

sobrepeso y obesidad en mujeres en edad reproductiva muestra un descenso, de 47% a 43%, en relación con el reportado en Endes IV, 2000. La prevalencia es mayor en zonas urbanas que en las rurales (47% y 36%, respectivamente); en mujeres sin educación que en mujeres con educación superior (47% y 43%, respectivamente) y en el quintil superior de riqueza que en el quintil 1 (45% y 28%)14. h. Enfermedades crónicas no transmisibles: En la actualidad se acepta que el riesgo de presentar enfermedades crónicas no sólo se debe a factores de riesgo en la edad adulta, sino que comienzan en la niñez y adolescencia y, aún más temprano, desde la etapa fetal. Los factores críticos en la etapa fetal son: retardo del crecimiento intrauterino, partos prematuros, sobrenutrición y factores intergeneracionales. Hay un considerable número de evidencia de la asociación entre retardo del crecimiento

intrauterino y riesgo de desarrollar enfermedad coronaria, infarto, diabetes e hipertensión arterial. Por otro lado, la macrosomia fetal también está asociada al riesgo de diabetes y enfermedad cardiovascular15,16. El siguiente gráfico muestra el proceso y las influencias ambiental y social que causan y modifican el riesgo de desarrollar y progresar a una enfermedad crónica a través de diferentes etapas de vida. Se identifican cinco etapas: a) desarrollo fetal y ambiente materno, b) infancia y niñez, c) adolescencia, d) adultez y e) adulto mayor. A pesar de ser etapas distintas, se influencian unas a otras a través del curso de la vida. Se reconoce como principal factor causante del incremento de enfermedades crónicas a los cambios económicos y sociales que influyen drásticamente en los cambios de dieta (consumo de dietas con alto contenido de grasa, bajo contenido de carbohidratos complejos y disminución de la actividad física).

Gráfico Nº 1: Influencias sociales y ambientales que definen riesgos en las distintas etapas de la vida

Las intervenciones disponibles en el corto plazo siguen siendo acciones básicas en el primer nivel de salud integradas a otros sectores como educación y justicia, así como proyectos de desarrollo productivo e intervenciones específicamente nutricionales, como la suplementación de micronutrientes (hierro, vitamina A y yodo) dirigida a población

selectiva, la fortificación de alimentos de consumo masivo, la diversificación dietaria y hábitos de vida saludables (corresponsabilidad social en madres, familias y comunidad), la complementación alimentaria a través de programas integrales de nutrición y salud preventiva, y la recuperación y rehabilitación nutricional.

La complementación alimentaria, aunque considerada como una intervención conflictiva, es una de las estrategias alternativas si: a) está focalizada a grupos en riesgo biológico (niños menores de 3 años, madres gestantes y lactantes) y social (población pobre y pobre extrema con ingesta calórica deficiente), b) integran a la madre y al niño a las redes de salud y educación, y c) se integran a las acciones educativas, con el propósito principal de disminuir las brechas de ingesta de macronutrientes y micronutrientes, y

contribuir a la mejora del uso de los servicios de salud y los cuidados generales de la madre y el niño. Una intervención preventiva desde las primeras etapas de la vida contribuye, de una u otra manera, a la prevención no sólo de problemas de déficit en la niñez y adolescencia, sino también al desarrollo de obesidad y de enfermedades crónicas en el adulto.

2. LA RESPUESTA DEL ESTADO: ESTRATEGIAS Y PROGRAMAS ALIMENTARIO-NUTRICIONALES

En el Perú existen diversas iniciativas orientadas a resolver los problemas alimentario-nutricionales existentes. Las estrategias más importantes vinculadas directamente a este fin son la Estrategia Nacional Crecer y la Estrategia Nacional de

Seguridad Alimentaria, además del Programa Articulado de Nutrición17. Todas estas concentran sus esfuerzos en la reducción de la desnutrición crónica en los niños y las niñas menores de 5 años.

Cuadro Nº 1: Objetivos, actores involucrados y metas de las estrategias nacionales vinculadas a temas alimentario-nutricionales en el Perú Estrategia

Objetivo

Actores involucrados

Metas

Gobierno central, gobiernos regionales, provinciales y distritales; instituciones privadas, cooperantes y sociedad civil19

Disminución de la pobreza en 30 puntos porcentuales al 2011; disminución de la desnutrición crónica en niños y niñas menores de 5 años en nueve puntos porcentuales al 2011; atención integral de un millón de niñas, niños y gestantes en riesgo nutricional al 201120.

Crecer

“Asegurar el capital humano y social de grupos sociales en situación de riesgo y vulnerabilidad y contribuir a lograr una inserción efectiva de las familias y productores en los mercados, contribuyendo así a la reducción de la pobreza y al empleo sostenible18”.

Seguridad alimentaria

“Prevenir los riesgos de deficiencias nutricionales y reducir los niveles de malnutrición, en especial en las familias con niños y niñas menores de 5 años y gestantes, y en aquellas en situación de mayor vulnerabilidad; promoviendo prácticas saludables de consumo alimentario e higiene, y asegurando una oferta sostenible y competitiva de alimentos de origen nacional21”.

Gobiernos subnacionales

Reducción de la desnutrición crónica en niños menores de 5 años de 25% a 15%, cerrando las brechas urbano-rurales al 2015; reducción de la deficiencia de micronutrientes, prioritariamente anemia, en menores de 36 meses y en mujeres gestantes de 68% y 50% respectivamente, a menos de 20% en ambos grupos22.

“Reducir la desnutrición crónica de niños menores de 5 años23”

Ministerio de Salud, Presidencia del Consejo de Ministros (Juntos), Mimdes-Pronaa, Instituto Nacional de Salud, Seguro Integral de Salud y Regiones24.

S. i.

PAN

Elaboración: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico.

En línea con estas directrices nacionales, el Estado promueve, ejecuta y financia programas alimentario-nutricionales, con el propósito de contribuir a la consecución de las metas anteriormente descritas. Los más importantes, en cuanto a presupuesto

y alcance a nivel nacional, son el Programa Integral de Nutrición, Programa del Vaso de Leche y Programa de Complementación Alimentaria, que agrupa a Programa de Comedores Populares, Hogares y Albergues, PanTBC y Alimentos por Trabajo.

Cuadro Nº 2: Objetivos y población beneficiaria de los programas alimentario-nutricionales en el Perú Programa

PVL

PCA

Objetivo

Población objetivo

“Contribuir a la prevención de la desnutrición crónica y anemia en los niños y niñas menores de 3 años, con un enfoque holístico y de desarrollo social” 25.

Madres gestantes y en periodo de lactancia y niños de 6 meses a 12 años.

“[...] provisión diaria por parte del Estado, a través de los municipios, sin costo alguno para ellas (madres gestantes y en periodo de lactancia y niños de 0 a 6 años), de 250 cc de leche o alimento equivalente”26.

“[...] niños de 0 a 6 años, madres gestantes y en periodo de lactancia, priorizando entre ellos la atención de quienes presenten un estado de desnutrición o se encuentren afectados por tuberculosis. Asimismo, en la medida en que se cumpla con la atención a la población antes mencionada, se mantendrá la atención a los niños de 7 a 13 años, ancianos y afectados por tuberculosis”27.

“[...] tienen por objetivo otorgar un complemento alimentario a la población en situación de pobreza, pobreza extrema y en riesgo moral y de salud, así como a grupos vulnerables: niñas, niños, personas con TBC, adultos mayores y personas con discapacidad, en situación de riesgo moral, abandono y víctimas de violencia familiar y política”28.

Población en situación de pobreza, pobreza extrema y en riesgo moral y de salud, niñas, niños, personas con TBC, adultos mayores y personas con discapacidad, en situación de riesgo moral, abandono y víctimas de violencia familiar y política.

Elaboración: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico.

3. RECURSOS DEL ESTADO DESTINADOS A RESOLVER LA PROBLEMÁTICA

El Estado peruano destina, anualmente, más de S/.900 millones a los tres programas antes mencionados: Cuadro Nº 3: Presupuesto por programa alimentario-nutricional en nuevos soles, 2007-2009 Programa PIN29

2007 377,464,400.04a

2008

2009

450,421,779.27a

509.791.999,60

Subprograma infantil 108,514,797.17

207,569,401.46

213.195.234,54

Subprograma escolar

268,949,602.87

242,852,377.81

296.596.765,06

PVL

290,524,.498b

383,730,181b

388,348,247c

PCA

126,027,291b

184,955,573b

6,747,551c

a/ Presupuesto ejecutado. b/ Presupuesto ejecutado devengado. c/ Presupuesto inicial de apertura. Fuente: Pronaa (2009) y MEF-SIAF (2007, 2008 y 2009), actualizado al 25 de mayo del 2009. Elaboración: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico.

4. ¿QUIÉNES SE BENEFICIAN DE LOS PROGRAMAS AL 2009?

A nivel nacional, existen alrededor de 7 millones de beneficiarios de los programas PIN, PVL y PCA. El Estado invierte en cada uno de ellos un promedio de S/.155 anualmente. Cuadro Nº 4: Beneficiarios y costo anual por beneficiario de los programas PIN, PVL y PCP

Programa

Número de beneficiarios (2007)

Presupuesto ejecutado anual en nuevos soles (2007)

Costo anual por beneficiario en nuevos soles (2007)

3,743,959

377,464,400.04

100.82

PVL

2,687,340

290,524,498

108.11

PCA

494,0085

126,027,291

255.11

Fuente: Pronaa (2009), Enaho 2007 y MEF-SIAF (2007, 2008 y 2009), actualizado al 25 de mayo del 2009. Elaboración: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico.

5. ¿CUÁL HA SIDO LA CONTRIBUCIÓN DE LOS PROGRAMAS ALIMENTARIO-NUTRICIONALES A LA SOLUCIÓN DE LOS PROBLEMAS DESCRITOS? ¿HAN TENIDO ÉXITO?

Existen diversos estudios que han analizado el impacto de los programas alimentario-nutricionales en el bienestar de la población beneficiaria. Diferentes autores

han encontrado que estos programas tienen muy limitado o nulo impacto en la situación nutricional de la población atendida, como se puede observar en el cuadro siguiente.

Cuadro Nº 5: Impacto de los programas PIN, PVL y PCP

Programa

Impacto social • •

PVL

•

• PIN

• • •

• PCP

•

Harold Alderman (2004) no encuentra evidencia econométrica de que el programa haya obtenido objetivos nutricionales30. Gajate e Inurretegui (2001)31 encontraron que los niños menores a 5 años que se benefician de este programa no logran elevar su nivel nutricional. Stifel y Alderman (2003) encuentran que este programa no logra ningún objetivo nutricional32. Prisma (2004) concluyó que el programa no afecta nivel de gasto de beneficiarios y tampoco el estado nutricional de los niños33. Según el estudio de Grade, el alimento que se distribuye contiene un bajo aporte nutricional y no se logran impactos significativos en el rendimiento escolar ni en el desarrollo físico.34 Pollit, Jacoby y Cueto35 (1996) y Cueto y Chinen (2001) 36 encontraron que los desayunos escolares mejoran la ingesta dietética y memoria de corto plazo de los niños, e incrementan la asistencia de los niños a la escuela. Sin embargo, no logró un impacto significativo en el rendimiento escolar ni en la talla para la edad (desnutrición). Según Prisma (2002), para el Panfar los niños experimentan una mejora nutricional sólo en el corto plazo37. Maximize y Cuánto (2002) encontraron para el Pacfo resultados nutricionales que no reducen significativamente el nivel de nutrición38. Cuánto (2007) sostiene que los desayunos escolares no tienen impacto en la antropometría ni anemia de los niños. Sin embargo, han incrementado su nivel de hierro y VA39. Cuánto (2005) alude que los comedores infantiles no mejoran el nivel nutricional ni la salud. Presenta un impacto negativo a la vacunación de los niños. Sin embargo, aporta proteínas y hierro40. Cuánto (1997) a través de una encuesta de cobertura a nivel nacional, encontró que sólo el 23.5% de los clientes de los comedores pertenecía a la población objetivo. Portocarrero y Romero (2000) encuentran que existe un alto grado de politización y centralización, lo que impide mejorar la situación nutricional a nivel nacional41.

Elaboración: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico.

Asimismo, los programas tienen altos niveles de filtración y subcobertura, lo cual se traduce en recursos inadecuadamente asignados. De la misma forma, existen numerosos casos de personas que reciben dos programas a la vez, con lo cual se genera el problema de la yuxtaposición, que es grave en el caso de los programas PIN y PVL. Por un lado, el PVL aporta aproximadamente el 36% del promedio de energía que requiere como alimento semisólido o sólido un niño de 6 a 24 meses. Por otro lado, el PIN, a mayo del 2009, proporciona alimentos en cantidades que sobrepasan los requerimientos diarios de los niños menores de un año, aporta cerca del 100% de los requerimientos diarios de niños de 12 a 24 meses y el 80% de los niños de 24 a 36 meses. Lo más grave es que el proporcionar leche durante los dos primeros años va en contra de la norma del Minsa que promueve la lactancia materna exclusiva en este periodo de vida42.

En el caso de niños de 3 a 6 años, el PVL proporciona el 11.5% de los requerimientos diarios de energía y el PIN, el 60%. Para menores de 6 a 12 años, el aporte de ambos programas llega al 38% de los requerimientos diarios de energía (PVL: 10%, PIN: 28%). Cabe señalar que el promedio de déficit calórico nacional, excluyendo Lima Metropolitana, llega a 32%, y el mayor déficit reportado a diciembre del 2007 asciende a 65.9% en el departamento de Huancavelica. Los niños de 6 a 12 años están recibiendo 77.5% de los requerimientos diarios de energía, cantidad superior al mayor déficit reportado, mientras que los niños de 10 a 12 años reciben cantidades superiores del promedio del déficit calórico nacional. Sin embargo, debe reconocerse que el promedio enmascara grandes variaciones.

Cuadro Nº 6a: Filtración y subcobertura de los programas PIN y PVL Filtración Programa

Subcobertura

0-3 años

3-6 años

6-12 años

0-3 años

3-6 años

6-12 años

PINa

14%

19%

23%

87%

72%

45%

PVL

30.9%

32.1%

44.7%

46.5%

51.2%

86.9%

a/ Información disponible sólo para los programas Desayuno Escolar, Almuerzo Escolar, Pacfo y Panfar. b/ Información disponible sólo para Programa Comedores Populares. Fuente: Enaho 2007. Elaboración: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico.

Cuadro Nº 6b: Detalle de la filtración de los programas PIN y PVL

Programa

Número de Número de Número de personas filtradas personas filtradas personas filtradas que tienen más de no pobres 12 años

PVL

1,342,795

669,502

1,046,808

589,279

190,165

256,754

Fuente: Enaho 2007. Elaboración: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico.

Cuadro Nº 7: Yuxtaposición de los Programas Vaso de Leche y Programa Integral de Nutrición, 2007

Número de beneficiarios yuxtapuestos

455,609

Persona yuxtapuestas e infiltradas (número de personas yuxtapuestas y que no pertenecen a la población objetivo)

Número de personas yuxtapuestas que pertenecen a la población objetivo de ambos programas

290,595

Costo de la yuxtaposición total (costo que genera que además de estar en el PIN esté en el Vaso de Leche)

165,014

49,181,413.09

Costo que generan los yuxtapuestos infiltrados

17,812,689.61

Fuente: Enaho (2007) Elaboración: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico.

Además de la información existente, la percepción de los mismos actores es que no hay evidencia de problemas resueltos con los programas alimentarios43. Los costos de estos problemas se detallan en el gráfico a continuación:

Millones

Gráfico Nº 2: Costos de la filtración en PVL y PIN, 2007

160

144,95

140 120 96,69

100 80 60 40 20 0 Vaso de Leche

Fuente: Enaho (2007) Elaboración: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico.

25 27

6. ¿POR QUÉ LAS INTERVENCIONES NO HAN LOGRADO RESOLVER LOS PROBLEMAS ALIMENTARIO-NUTRICIONALES?

Como se observa en la sección anterior, las intervenciones estatales han tenido poco o ningún éxito en su tarea de resolver los problemas alimentarios y nutricionales que afectan a la población. A partir del análisis de los programas Vaso de Leche, Comedores Populares y Programa Integral de Nutrición, se han encontrado factores comunes que explican sus dificultades y debilidades en el logro de sus objetivos. Estos factores se detallan a continuación44:

d. Limitada comunicación entre los órganos de ejecución. La falta de sistemas de información que se retroalimenten o el uso de un solo sistema de registro de beneficiarios, mediante el uso del DNI, por ejemplo, han generado problemas de filtración, subcobertura y yuxtaposición. El costo social de la ineficacia45 se traduce en la desatención de una parte importante de la población nutricionalmente vulnerable: los niños y las niñas más pobres del Perú.

a. F alta d e p lanes o perativos c onjuntos entre los programas. El quehacer de cada institución ha sido determinado por metas y procedimientos particulares, pocas veces articulados a un objetivo común claramente definido. Esto ha impedido consolidar sinergias a favor de la lucha contra la desnutrición infantil y otros problemas, tales como la anemia y el déficit calórico.

e. Debilidades en los procesos de entrega de la ayuda alimentaria. La falta de infraestructura necesaria para el almacenamiento de las canastas distribuidas a través de los establecimientos de salud ha impedido la entrega completa de la canasta en la calidad, cantidad y oportunidad adecuadas. f. La falta de condicionalidad de los programas PVL y PCA ha generado una cultura de asistencialismo difícil de revertir en la población. Ello genera mayores costos al no poder dejar de atender a la población beneficiaria que ha superado la pobreza. Esto está relacionado también a la falta de criterios de ingreso y de alta de los programas.

b. Inercia administrativa y presiones políticas. La natural resistencia a las transformaciones y la dificultad de generar cambios profundos, producto de la interacción de diferentes grupos con intereses diversos, han constituido barreras para el replanteamiento de estrategias. Sin embargo, es importante resaltar que, principalmente a partir del g. El establecer objetivos claros, precisos y 2007, se han percibido algunos cambios alineados a una estrategia multisectorial es importantes, como la progresiva reasignación de suma importancia. De la misma forma, del gasto en programas alimentarios hacia la es primordial comprender la relevancia del componente alimentario en el marco protección de la primera infancia. de una intervención articulada; es decir, c. Falta de definición de objetivos de los reconocer que la existencia aislada de este programas. ¿Hasta qué punto un órgano elemento tendrá poco o ningún impacto en público de distribución de alimentos puede el problema. ser realmente responsable de la reducción de la desnutrición crónica? ¿En qué forma la h. Otro aspecto primordial a tomar en entrega de alimentos asegura la lucha contra cuenta es el establecimiento de prioridades la malnutrición? Estas preguntas deben de atención entre la población objetivo. responderse para comprender la necesidad Esto significa destinar el presupuesto del de repensar los objetivos de los programas programa, en primer lugar, a los grupos más y, en consecuencia, las modalidades de vulnerables, como los niños menores de 3 intervención, estrategias y responsabilidades años y sus madres y, dentro de este grupo, a aquellos en situación de extrema pobreza. de las instituciones involucradas.

7. ¿CUÁL ES LA PROPUESTA DE REFORMA DE ESTOS PROGRAMAS?

Los problemas alimentario-nutricionales en el Perú se pueden comenzar a resolver desarrollando dos líneas de trabajo con dos objetivos diferentes. Por un lado, urge atender a la población en mayor riesgo nutricional y en pobreza extrema asentada en los distritos I, II y III* de quintiles de pobreza. Para ello, se propone un PIN@ que brinda una canasta familiar 46 y cuya composición nutricional apunta a resolver tres problemas fundamentales: desnutrición crónica infantil, déficit calórico y anemia. Por otro lado, es importante brindar oportunidades de ingreso permanente a la población pobre, con la finalidad de mejorar su acceso a alimentos y mejorar sus estatus nutricionales. En ese sentido, se propone una sustitución de la ayuda alimentaria por transferencias condicionadas a las organizaciones sociales de base, como comedores populares y vaso de leche. De esta manera, esta opción permite atacar una causa subyacente de la inseguridad alimentarionutricional: la capacidad limitada de gasto familiar para cubrir sus requerimientos nutricionales. 7.1 Lineamientos para una reforma de los programas alimentario-nutricionales El diagnóstico de los programas alimentario-nutricionales del Perú conduce a la conclusión de la urgencia de acentuar el proceso de reforma. Con esta finalidad, el cambio está en la gestión descentralizada47 por resultados, como un medio eficaz, eficiente y equitativo para lograr una mejora de la inversión social orientada a contribuir con la reducción de problemas fundamentales como la desnutrición crónica infantil, el déficit calórico y la anemia. El logro de una gestión descentralizada por resultados depende del trípode la reforma de los programas alimentario-nutricionales. ¿En qué consiste este trípode?. En primer lugar,

de la optimización de la relación entre el Estado y los beneficiarios. En segundo lugar, de la transformación del proceso del delivery. Finalmente, de la capacidad del Estado de mejorar su aprendizaje institucional a partir de un efectivo monitoreo y evaluación. Por lo tanto, la reforma de los programas alimentarios contempla una serie de medidas que se sustentan en los siguientes lineamientos generales: La gestión descentralizada por resultados Las autoridades de los municipios son elegidos democráticamente y están cerca de la población. En consecuencia, están en mejor posición de conocer la magnitud e intensidad de los problemas. Sin embargo, la capacidad de solucionar los problemas es heterogénea por diversas razones. Por lo tanto, el Estado debe asegurar una mejora permanente y sostenible de las capacidades de gestión de quienes más y peores problemas tienen que enfrentar. A partir del anterior principio, la reforma de los programas alimentarios incorpora un componente de desarrollo institucional con una mirada progresiva, pero bajo una gestión por resultados. ¿Qué significa ello? El Estado invertirá, en un principio, prioritariamente en aquellas municipalidades que posean limitaciones en su gestión municipal y a su vez enfrenten altas probabilidades de tener vulnerabilidad ante la desnutrición crónica infantil. La continuidad del apoyo dependerá de los logros que se irán obteniendo a la luz de los convenios de gestión por resultados monitoreados por un sistema ad hoc. De esta manera, se brindarán los medios a las municipalidades para que puedan asumir adecuadamente su responsabilidad de mejorar la situación nutricional de la población objetivo. Los medios a los que accederán las 29

municipalidades serán de doble naturaleza. Por un lado, un paquete institucional y, por el otro, una gama de iniciativas con una mirada de seguridad alimentario-nutricional. De esta manera, la gestión por resultados adquirirá a nivel local una vinculación más racional entre el presupuesto asignado y los logros esperados. Los gobiernos subnacionales deben cumplir su deber de respetar los derechos de los ciudadanos, como el acceso a una buena alimentación y nutrición. Sin embargo, ello no significa que necesariamente el aparato estatal, del cual forman parte, debe hacer todo. Los gobiernos subnacionales deben optar por la tercerización en la medida que ésta reduzca sus costos de intervención, llegue la ayuda a la población objetivo y sea temporal. Esto será positivo para asegurar la reforma, mientras el gobierno subnacional mejore sus capacidades para enfrentar sus retos en un mediano plazo. Ciertamente, el uso de esta opción debe estar bajo la mirada atenta de un Mimdes en su rol rector, a fin de asegurar el logro de beneficios antes que de costos. La tercerización es una vía que facilita el quehacer, pero también puede generar problemas. Por esta razón, la temporalidad del uso de esta vía es importante. Lo que se desea son gobiernos subnacionales desarrollados institucionalmente y no limitados permanentemente a depender de terceros. En este campo, se propone la creación de entes privados que coadyuven al desarrollo institucional y se traduzca en la eficacia de la inversión de recursos públicos. A partir de ello, se sugiere la formación de las Asociaciones Privadas de Inversión Social (APIS), que pueden ser un ente que tendrá muchas ventajas de ser parte del proceso de mejora de las capacidades con una visión de resultados. Por un lado, alimentará un espíritu de emprendimiento de organizaciones del tercer sector que podrán asumir un rol proactivo de desarrollo institucional. Por otro lado, las habilidades gerenciales de quienes las conformen pueden hacer posible la reducción de los costos de transacción, la penetración acertada en las zonas objetivos y el mejoramiento de los procesos de gestión municipal, ahí donde la escasez es extrema. El manejo de recursos por parte de las APIS no impide que la Contraloría vele por el buen uso de dinero del fisco; lo importante es establecer reglas de incentivos y penalidades claras para el privado. 30

La fusión hace la fuerza. Si diversos esfuerzos a nivel de municipio se sintonizan colectivamente, se generarán ahorros de recursos públicos y ello se puede trasladar a la población objetivo en términos de mayor cobertura. Si bien la autonomía e independencia en la toma de decisiones públicas es fundamental, el pragmatismo debe tomarse en cuenta. Por esta razón, parte de la reforma contempla que cualquier entidad ejecutora pueda operar conjuntamente (fundamentalmente de municipios contiguos) con otra. La finalidad es lograr economías de escala, desarrollar un delivery más costo-efectivo de la ayuda, así como mejorar la capacidad de monitoreo y evaluación. Ejemplos referidos a compras conjuntas, administraciones logísticas vinculadas y desarrollo de sistemas de información compartidos son algunas iniciativas que pueden dar forma a la sinergia. La reducción de la intervención no debe significar el repliegue del Estado en su obligación de respetar los derechos a la alimentación y nutrición. La reducción se debe entender como una forma de generar ahorros a fin de aumentar la disponibilidad y el mejor uso de recursos públicos para atender a la población. La transferencia monetaria es una opción de ahorrar recursos y llevarlos más directamente al grupo meta, aún más, de empoderar a las organizaciones sociales de base. Los costos administrativos y logísticos de llevar ayuda alimentaria pueden aminorarse sustantivamente si se reemplaza por opciones más costo-efectivas. Las transferencias (monetarias y no monetarias) condicionadas son una alternativa que puede ayudar en varios sentidos. En primer lugar, evitar las pérdidas en el camino que implica llevar ayuda desde el centro de producción de alimentos hasta el destinatario final. En segundo lugar, brindar la oportunidad que los receptores maximicen el uso del recurso monetario, lo cual es menos eficiente si recibe recursos alimentarios. En tercer lugar, reducir los costos de focalización en las zonas urbanas donde los “casos sociales” y bolsones de pobreza merecen especial atención y son más difíciles de ubicar. Por lo tanto, la reforma contempla brindar la oportunidad que las organizaciones sociales de base reciban dinero en efectivo, a través

del sistema bancario, o servicios financieros y no financieros, por el mismo valor de lo que percibía en forma de alimentos. De esta manera, los comedores populares recibirán, vía cuenta bancaria, el monto de dinero que cubra las raciones a cambio que atiendan un porcentaje mínimo de personas en extrema pobreza o en riesgo de caer en pobreza, que estén fidedignamente comprobados. Asimismo, los comités del vaso de leche recibirán el monto de dinero correspondiente al valor de los insumos alimentarios para cubrir sus raciones, con la finalidad de que hagan el mejor uso del recurso a cambio de lograr el propósito de mejorar la situación alimentaria de su jurisdicción. De esta manera, la transferencia monetaria es condicionada a que las organizaciones sociales de base contribuyan haciendo el mejor uso del recurso monetario para contribuir a aliviar, en parte, los problemas de alimentación de los grupos más vulnerables. Las transferencias no monetarias condicionadas se convierten en una alternativa para que los miembros de las OSB puedan mejorar su acceso a través de una mejora de su ingreso. Para ello, se constituye una opción de sustituir la ayuda alimentaria por servicios especializados que les permitan constituir pymes que se vinculen con el mercado o les permitan consolidar emprendimientos sociales orientados a lograr las metas del PAN a nivel local. Ser participativo es positivo, pero ser, adicionalmente, más efectivo y eficiente es mejor. Los procesos de formulación y ejecución de políticas deben enriquecerse con las voces y raciocinios de todos quienes están involucrados. De esta manera, la decisión adquiere legitimidad, con lo cual su aplicación tendrá altas probabilidades de tener menos resistencias y más apoyo. Sin embargo, la reforma de los programas alimentarios precisa acelerarse. Por esta razón, todo cambio de reglas de juego deberá escuchar los puntos de vista de los diferentes actores, pero tampoco ello no debe convertirse en una barrera para la decisión firme por el cambio. Lo importante es que los recursos sean mejor empleados y al menor costo, para que la inclusión de la población con mayor vulnerabilidad a la desnutrición crónica sea realidad tangible. En este sentido, los gobiernos subnacionales deben ejercer su potestad y hacerlo en cumplimiento de su mandato de definir las mejores reglas en búsqueda de lograr el propósito del cambio. De allí que el Convenio

de Gestión Descentralizada por Resultados (evaluado anualmente) se convierte en una herramienta de cambio de los procedimientos que, si bien hace participar a cada actor en la reforma, está bajo exclusivo liderazgo del gobierno subnacional. Por lo tanto, los convenios traducen la visión de alcanzar resultados y procesos eficaces y eficientes en aras de mejorar la situación nutricional del municipio. Beneficiarios Los cambios de las prácticas, actitudes y comportamientos de la población son de lenta maduración, pero de permanente impacto. Por lo tanto, los recursos públicos se invertirán con una visión de Estado, mirando el futuro antes que el presente. Las canastas de alimentos, alimentos fortificantes y productos fortificantes serán parte importante de la inversión de recursos públicos a nivel de los distritos de quintiles más pobres, en el marco de la presente reforma. Sin embargo, tanto o más importante que aliviar la necesidad presente de alimentación es asentar la lactancia materna exclusiva, el manejo adecuado de alimentos, la higiene y otros mensajes claros que aportan mucho más a reducir sostenidamente la vulnerabilidad a la desnutrición. Ciertamente, los resultados se visibilizarán más en el largo plazo que en el corto plazo, pero lo importante es que serán permanentes y ello cimentará las bases para hacer viables los municipios saludables. La propuesta, si bien ataca las causas inmediatas, también aborda las causas subyacentes. En este sentido, hay que comprender que la nutrición es multicausal y el entendimiento de eso por parte de la población es fundamental. Para ello, el componente información, educación y comunicación y las responsabilidades de los diferentes actores juegan un rol determinante. Mientras la desnutrición crónica infantil siga siendo el problema gravitante, ésta será la prioridad de la inversión social. Mientras la exclusión y la pobreza extrema coexistan causando la desnutrición, ésta será la población objetivo cuyos derechos a la alimentación y nutrición deben ser garantizados con prioridad. El Estado tiene la responsabilidad de proteger y respetar todos los derechos de todos. Sin embargo, las demandas sociales exceden a la disponibilidad de recursos 31

públicos y, por esta razón, la inversión social debe tener prioridades. En consecuencia, los recursos públicos deben orientarse a proteger socialmente a los más vulnerables. De ahí que aquellos que sufren de desnutrición crónica infantil, producto de vivir excluidos y sumidos en la pobreza extrema, adquieren la atención prioritaria, pero no la única. Lo que es gratis nunca se valora. El Estado ha destinado significativos recursos públicos para respetar los derechos a la alimentación y nutrición. Si bien ésta es su obligación, los receptores de la ayuda alimentaria no necesariamente han estado plenamente satisfechos. La razón mayormente consensuada es que los gobiernos han intentado cumplir, pero han tenido limitaciones en términos de eficiencia, eficacia, equidad y transparencia. Por lo tanto, ¿cómo mejorar el uso de los escasos recursos públicos? Haciendo que los ciudadanos cumplan parte del contrato social mediante el cumplimiento de sus responsabilidades básicas: proteger el bien público, y ello significa no sólo ser parte demandante de derechos, sino parte ofertante de colaboración que tiene un valor significativo en la estabilidad, en el marco de la seguridad alimentario-nutricional. De esta manera, la reforma de programas alimentarios propone que los ciudadanos, a título individual o bajo una organización social de base, sean parte de un programa voluntariado de promotores comunales. De esta manera, se nutre una ciudadanía capaz de acceder, utilizar y compartir información de las oportunidades de apoyo social que el Estado y la sociedad civil ofrece a la población, a fin de ampliar sus oportunidades de mejora de calidad de vida. Un vigilante social significa un ciudadano capaz de observar y emitir opinión basada en información veraz sobre el desempeño de los ejecutores en cuanto al uso y destino de los recursos públicos programados a atender las necesidades de la población objetivo. Por lo tanto, las figuras de voluntarios de apoyo a los promotores comunales consolidadas en los municipios harán pensar que la ciudadanía no sólo sabe reclamar el respeto de sus derechos sociales y económicos, sino también contribuye cumpliendo con su responsabilidad de proteger el buen uso de los recursos destinados al bien público. Todo problema político, en el terreno de la pobreza y la desnutrición, es un problema económico no resuelto. Los programas alimentario-nutricionales han sido una modalidad de transferencia de 32

ingresos a la población de escasos recursos. La mejor manera que esta población salga de esta condición de precariedad no es a través de un mayor acceso y uso de programas alimentarios, sino de un acceso a una fuente de ingreso permanente. De esta manera, la mejor manera de propender a una estabilidad social y política ante la reforma de los programas alimentarios es aumentando el flujo de información de oportunidades de empleo a personas no calificadas. En consecuencia, mientras no se resuelva el tema del ingreso permanente de los pobres a través de empleo, el problema político de mayores demandas por presupuesto para los programas alimentarios no cesará. La riqueza del capital social no está en la existencia en sí misma, sino en su contribución al logro del objetivo de la inclusión social. Las organizaciones sociales de base vinculadas a programas alimentarios se han convertido en importantes actores en la formulación y ejecución de políticas públicas. Su presencia en la escena política es innegable no sólo por su capacidad de demandar, sino fundamentalmente por su habilidad de actuar. Por esta razón, la reforma contempla capitalizar las fortalezas de las organizaciones sociales de base y comprometerlas a compartir la tarea de mejorar la inversión social con una mirada más inclusiva. Por ello, la reforma contempla dos iniciativas. Por un lado, que las organizaciones sociales asentadas en los distritos de los quintiles de pobreza puedan convertirse en agentes de cambio por dos vías: las organizaciones se convierten en intermediarios de la información para el acceso y uso de servicios sociales básicos que ayuden a mejorar la calidad de vida de la población. Por otro lado, las organizaciones sociales de base, al hacer uso de transferencias (monetarias y/o no monetarias) condicionadas, se convierten en una fuerza emprendedora de pymes generadoras de empleo o de iniciativas sociales. Ambas ciertamente contribuirán al acceso y uso de alimentos a través de una mejora de sus capacidades de gasto. Delivery Cuanto más directa y rápida sea la relación entre el ciudadano y el gobierno respetuoso de su derecho a la alimentación y nutrición, más efectiva será la inversión. Los costos de transacción derivados de los

extensos y tensos procesos de adquisición y distribución de alimentos precisan eliminarse. De esta manera, se liberan recursos y se amplía la posibilidad de brindar más recursos para la población objetivo. ¿Cuál es la mejor opción? Sustituir la ayuda alimentaria en los distritos de quintiles de pobreza por transferencia (monetaria y/o no monetaria) condicionada a organizaciones sociales de base. Experiencias internacionales y nacionales de ayuda directa a la población objetivo conduce a pensar que las transferencias a quienes necesitan la ayuda puede rentabilizar el recurso público. La suma de intervenciones es positiva, pero aún más efectiva es la inversión social cuando se multiplican los esfuerzos de manera colectiva. Por ello, la sinergia es un imperativo impostergable. La reforma de los programas alimentarios se sustenta en la práctica de la sinergia del accionar de diversos componentes y agentes. Las intervenciones en el campo alimentario, educacional, de desarrollo institucional, de control de calidad, de monitoreo, entre otros, serán eficaces si y sólo si alcanzan la perfecta sintonización de su operatividad. Por esta razón, la propuesta descansa en que los actores involucrados en el “convenio de gestión por resultados” tienen claros los incentivos y las penalidades para alcanzar el propósito. Se aspira que a nivel local las autoridades, por su cercanía a los problemas y por las estrechas relaciones interinstitucionales, puedan hacer tangible la sinergia. Para ello, la reforma contempla todo un procedimiento de la articulación de esfuerzos a nivel nacional, regional, provincial y distrital. Monitoreo Si no se aprende del pasado, subsistirán los errores del presente y, por tanto, el futuro no será diferente para los más vulnerables nutricionalmente. Las palabras monitoreo y evaluación de impacto llegaron hace varias décadas en el lenguaje técnico de los profesionales de las ciencias sociales. Las técnicas de medición cuantitativa y cualitativa han evolucionado, a fin de que sea accesible no sólo para los pasajeros de la academia, sino para quienes temporalmente ostentaban poder de decisión en la esfera pública. Sin embargo, si bien los términos han estado fluyendo en diversas esferas, la práctica de hacer el monitoreo y evaluación ha sido muy limitada.

Aún más, las lecciones aprendidas de las pocas experiencias de monitoreo poco se convirtieron en mejoras de modalidades de pensar y actuar en la inversión social. Por esta razón, si bien la reforma contempla el predominio de los Convenios de Gestión Descentralizada por Resultados, éste sólo adquirirá efectividad en la medida que exista un sistema de monitoreo que permita valuar el cumplimiento. A raíz de ello, el sistema se convierte en una herramienta fundamental para el aprendizaje institucional del Estado en términos de medir los cambios de la situación nutricional del municipio, así como los cambios de las capacidades de gestión de las municipalidades. La gestión descentralizada por resultados es importante, pero la diferencia entre un Estado federativo o, pero aún, un conjunto de microestados, es la función del gobierno nacional que incluye necesariamente el monitoreo estratégico. La idea no es centrarse en los detalles de qué operador está fallando, sino también, y sobre todo, si el modelo causal que sustenta la lógica de intervención está fallando. Para poder comenzar a respetar el derecho a la alimentación se precisa comenzar a respetar el derecho a la identidad. Por ello, un monitoreo del buen cumplimiento de este deber no puede seguir sustentándose en niños, niñas y adolescentes sin documento nacional de identidad (DNI). La mejor inversión de los recursos de los programas alimentarios (así como de otro tipo de intervenciones sociales) se puede llevar a cabo haciendo un seguimiento del ciudadano desde su nacimiento. El conocer sus necesidades presentes y futuras a lo largo de su ciclo de vida permitirá sintonizar las intervenciones del Estado en aras de respeto a sus derechos básicos. Para que ello sea posible, es importante identificar al ciudadano desde su nacimiento, para que así se pueda monitorear su desenvolvimiento y sus requerimientos de servicios sociales básicos. Sólo de esta manera, se protegerá adecuadamente a las personas a lo largo de sus vidas, si el Estado cuenta con la información de su devenir. El DNI constituye un vital instrumento para hacer viable el monitoreo del cumplimiento de los derechos de los ciudadanos. En consecuencia, en la medida que las bases de datos de los órganos ejecutores cuenten con el acceso a la base de datos de DNI de los ciudadanos en Reniec, se podrá llevar a cabo una mejor sincronización de las intervenciones. 33

7.2 Cambio programas

objetivos

los

Se propone un cambio de objetivos de los programas PIN, PVL y PCP, de manera que se encuentran alineados con las estrategias nacionales analizadas en la segunda sección del presente documento. De esta forma, el PIN tendrá un objetivo de ayuda alimentaria, mientras que PVL y PCA pasarán a tener un papel fundamental en la generación de

ingresos para las familias. Ambos objetivos se encuentran subordinados a un objetivo nutricional. Ambos factores tienen importante incidencia en la seguridad alimentaria y en la disminución de la desnutrición crónica infantil, como puede observarse en el gráfico a continuación, en el que se detalla la causalidad del estado nutricional.

Gráfico Nº 3: Modelo causal de FAO/FIVIMS

OBJETIVOS PIN

PVL y PCA

Fuente: FAO/FIVIMS. Framework: linkages between the overall development context, the food economy, households, and individual measures of well-being.

Es necesario, entonces, detallar qué papel desarrollará cada programa y cuál será su estrategia de intervención. En los siguientes acápites se describen el componente alimentario a entregarse, las líneas de acción de los programas, sus canales de atención y otros. 7.3 PIN @ El objetivo principal del PIN@ es disminuir las brechas de ingesta de macro nutrientes y micronutrientes de niños menores de 3 años y madres gestantes y población de los distritos más pobres con déficit de ingesta calórica. Asimismo, el PIN@ busca contribuir a la mejora del uso de los servicios de salud y los cuidados generales de la madre y el niño. El PIN@, bajo la estrategia de atención de familias con niños menores de 3 años y madres

gestantes, pretende atender a la población con riesgo social: pobres y pobres extremos de los distritos de quintiles I, II y III*, con riesgo biológico nutricional, para prevenir el desarrollo de desnutrición infantil, el bajo peso al nacer, la anemia y atender familias con déficit calórico. La persistencia del déficit calórico o hambre en los hogares lleva a un impacto negativo en el estado nutricional de los niños y niñas. Para atender las causas subyacentes de los problemas nutricionales y el hambre se propone transferencias condicionadas a los programas de asistencia alimentaria, como los programas del vaso de leche y comedores populares que ayuden a la generación de ingresos mediante el acceso al mercado. Para llegar a los grupos vulnerables se proponen dos líneas de trabajo. La primera, orientada a la atención de los niños y niñas

menores de 3 años dentro de su hogar, con una canasta de alimentos que aporte el 30% de los requerimientos diarios de una familia tipo con alimentos fortificados y fortificantes orientados a la prevención de la anemia en este grupo de edad, entregada en los establecimientos de salud. La segunda línea está dirigida a prevenir y/o combatir la anemia a través del refrigerio escolar para niños y niñas desde los 3 hasta los doce años. Este refrigerio aportará el 30% de los requerimientos de energía diarios de esta población (Ver Anexo Nº 2). 7.3.1 Componente alimentario Debe entenderse el PIN@ componente alimentario del

Articulado de Nutrición (PAN), cuyo fin es disminuir la desnutrición infantil. El propósito de este componente es el de asegurar que las familias con niños menores de 3 años, madres gestante y lactantes pobres y pobres extremas (quintiles I, II y III*) reciban y usen alimentos fortificados y fortificantes con el principal objetivo de disminuir las brechas de déficit de macronutrientes y micronutrientes, contribuir con el cambio de hábitos alimentarios y nutricionales de la madre y el niño, y promover el uso de los servicios de promoción y prevención de salud.

como el Programa

Gráfico Nº 4: Modelo causal Crecer

Fuente: PCM. Estrategia Nacional Crecer.

Para llegar a los grupos vulnerables se propone una modificación de la estrategia de atención de canastas unipersonales que, a mayo del 2009, reparte el programa (Ver Anexo Nº 3. Cuadro Nº 1), y que, sumadas, llegan a 2378 kcal/día, como se detalla a continuación: a. Menor de 2 años: papilla (387 kcal/ día) + canasta (349 kcal/día) = 735 kcal/día. Considerando el aporte que proporciona la leche materna, la cantidad de calorías adicionales que requiere un niño de 6 a 8 meses es de

269 kcal/día; de 9 a 11 meses, 451 kcal/ día; y de 12 a 24 meses, 741 kcal/día. Como puede apreciarse, el aporte del programa, a mayo del 2009, sobrepasa los requerimientos diarios de los niños menores de un año (en 274% para los de 6 a 8 meses, y en 169% para los de 9 a 11 meses), cubre casi el 100% para los niños de 12 a 24 meses y el 80% de los niños de 24 a 36 meses. b. Niños 3 a 6 años: mezcla fortificada (217 kcal/día) + canasta (683 - 695 kcal/ día), lo que en total representa entre

900 y 912 kcal/día, aproximadamente el 60% de los requerimientos diarios de energía. Estos productos son repartidos en centros educativos de nivel inicial. c. Madres gestantes y lactantes: canastas (736 kcal/día) que representan entre el 28 y el 30% de los requerimientos diarios de energía del grupo objetivo. La canasta de alimentos propuesta otorgará el 30% de los requerimientos diarios de una familia tipo compuesta por cuatro miembros: una madre gestante, un niño menor de 2 años, un niño de entre 3 y 6 años y un padre con actividad física moderada. Esto significa

un aporte de entre 2370 y 2378 kcal/día por familia48. La composición de esta dieta debe ser balanceada, no complementaria de déficit presunto familiar o individual alguno. Debe contener alimentos enriquecidos o fortificados con micronutrientes y proteínas de alta calidad biológica, como se viene otorgando en el programa. Además, debe proveer de fortificantes (“chispitas”) para ser adicionadas a las comidas preparadas con los alimentos entregados. Las “chispitas” no sólo aportan hierro, sino también otros minerales como zinc, cobre, yodo y vitaminas A, C y el complejo B (Ver Anexo Nº 3. Cuadro Nº 2).@

Cuadro Nº 8: Requerimiento de energía por miembro de hogar y aporte del programa PIN @

Miembro del hogar

Requerimiento de energía promedio (kcal/día)

30% del requerimiento de energía promedio (kcal/día)

Madre gestante

2710

813

Niño menor de 2 años

741a

222.3

Niño de entre 3 y 6 años

1560b

468

Padre

2895

868.5

Total

7906

2371.8

Considera atención producción promedio de leche materna (Unicef, 2001). FAO/OMS/UNU (1989). Elaboración: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico.

Como puede apreciarse, esta canasta aportará la misma cantidad de calorías por día que el total de las tres canastas repartidas por el diseño del PIN, a mayo del 2009.

La canasta propuesta estará compuesta por papilla, enriquecido lácteo, cereales, leguminosas, productos de origen animal y aceite.

Cuadro Nº 9: Composición y aporte calórico familiar

Composición de la ración

Aporte diario

g/ día

Energía

Kilo/ mes

Pronaa 2008 Mes

Proteína

Precio unitario

Papilla

387

11.6

2.7 (3 bolsas) 16.77

0.51

Mezcla fortificada

217

5.0

1.5

7.80

0.26

Cereal (arroz) 275

957

16.2

8.25

10.73

1.3

Leguminosa (frijol/arveja)

132

444

28.4

4.0

8.71

2.2

Sardina en aceite y sal (latas 425 g)

5.7

0.85

13.44

6.72

Aceite

310

1 (botella)

5.0

Subtotal Total

472 612

1781 2385

50.3 66.9

14.1 18.3

37.88 62.447

16.0 16.76

*Aporte calórico de la canasta sin papilla ni mezcla: P (13%), grasas (23%) Elaboración: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico.

El 25% del total de energía está dirigido a los menores de 3 años, población prioritaria de atención, quienes además reciben alimentos fortificados. La papilla dirigida al menor de 2 años aporta el 143% de las kilocalorías

que requiere como alimento semisólido o sólido un niño de 6 a 8 meses; el 85% de los requerimientos de energía de los niños de 9 a 11 meses y el 52% de los menores entre 12 y 24 meses.

Cuadro Nº 10: Requerimientos de energía de niños menores de 2 años, aporte de energía de la leche materna y requerimientos de energía como alimentos sólidos

Edad (meses)

FAO/OMS/ ONU 1985

kcal/ día que aporta la LM*

kcal/ requiere como alimentos semisólidos o sólidos

% aporte energía de papilla (387 kcal)

6-8

682

413

269

>143%

9-11

830

379

451

85%

12-24

1092

346

741

52%

* Producción promedio de leche materna. Fuente: Unicef 2001.

Se propone entonces un paquete familiar de 12.5-13 kilos/mes de alimentos cuyo costo aproximado es de S/.51, que incluya además la provisión de fortificantes “chispitas” para los miembros del hogar, para ser adicionadas a las comidas preparadas con los alimentos proporcionados. Las “chispitas” estarían proveyendo no sólo hierro, sino también otros minerales como zinc, cobre, yodo y vitaminas A, C y el complejo B (Ver Anexo Nº 3. Cuadro Nº 2). La entrega de las “chispitas” (micronutrientes en polvo encapsulado) es una estrategia innovadora para enfrentar las dificultades técnicas de efectos secundarios, aceptabilidad y adherencia de los clásicos suplementos de hierro (gotas, jarabes o tabletas). La fortificación en el hogar con chispitas ha demostrado tener una buena aceptabilidad; la eficacia en el tratamiento y prevención de anemia y otros micronutrientes ha sido demostrada en diversos estudios49, 50, 51, 52, 53 . La distribución de las “chispitas” a través de las canastas familiares que se otorgan a las familias de los quintiles I, II y II, durante un periodo de seis meses seguidos, es una alternativa a considerar, además de la distribución a través del control de crecimiento y desarrollo del niño. Se propone otorgar dosis de 12.5 mg/día, semejante a las dosis “estándar de oro” de las gotas de sulfato ferroso, pese a la conocida presencia la presencia de fitatos dietarios, inhibidores de la absorción de hierro, considerando que los niños recibirán papilla fortificada que aporta el 100% de los requerimientos de hierro y vitamina A para los menores de 3 años54, 55. El cálculo de aporte calórico para esta composición familiar también permitirá atender a familias compuestas de maneras diferentes: madre adolescente gestante, padre y un menor de 2 años; madre gestante, padre y dos niños o niñas menores de 3 a 6 años, madre gestante y dos niños o niñas menores de 2 años, entre otros, cuyos requerimientos nutricionales se encuentran dentro del promedio de la norma propuesta. Este “patrón normativo” permite la elaboración de una gran diversidad de canastas compuestas por productos adquiridos según la disponibilidad local y las preferencias de los beneficiarios. En el Anexo Nº 3 se detalla la composición de cada una de las canastas regionales, el costo referencial y el porcentaje de calorías que aportan, así como proteínas y grasas. En todas las canastas, el porcentaje de calorías proporcionadas como proteínas oscila entre 11 a 14% y el de grasas, entre 38

23 a 25%. Como se describe, las mezclas de alimentos que predominan son los cereales (arroz con cáscara, trigo, maíz amarillo) y las leguminosas (frijol, arveja seca, habas secas). En las regiones de Huancavelica, Puno, Arequipa y Junín el alimento base es el tubérculo (papa blanca) y, dentro de las leguminosas, las habas, el frijol y las arvejas. De acuerdo con la información de la base de datos de la Dirección General de Información Agraria, seis regiones (Pasco, Junín, Moquegua, San Martín, Tumbes y Tacna), por escasez de producción de leguminosas, deben recurrir a la compra de estos productos en regiones vecinas. La entrega de una única canasta permite además superar en cierta medida una debilidad del planteamiento actual del PIN. Bajo el diseño de este programa, se dedica gran cantidad de tiempo a los procesos de adquisición de alimentos, entre otras cosas, porque estos son adquiridos de manera individual y el Pronaa tiene la responsabilidad de armar las canastas56. La experiencia de las localidades de la selva refleja una serie de debilidades de gestión en focalización, coordinación e integración multisectorial y en el componente educativo que debe acompañar al programa, así como una baja aceptabilidad del producto papilla dirigido al menor de 2 años. Estas localidades merecen una especial atención en el reforzamiento del componente educativo que debe acompañar toda entrega de “producto nuevo”, tal como la “papilla” dirigida al menor de 2 años, como a las “chispitas”, que acompañarán a las canastas. La alternativa de una poca aceptabilidad del producto puede ser resuelta mediante la promoción de preparaciones de alimentos locales de la canasta familiar destinados a este grupo de edad, asegurando un adecuado acompañamiento educativo de calidad y pertinencia. Estrategia de distribución Se propone una distribución de periodicidad mensual, es decir, se entrega cada treinta días y los establecimientos de salud serán, como hasta ahora, responsables de la entrega de la misma. En zonas donde la capacidad de atención, distribución y almacenamiento de los establecimientos es limitada, y en las áreas rurales de mayor pobreza, se propone como estrategia de apoyo la participación de promotores comunales que vienen trabajando a largo de varios años en distintos sectores sociales. Ejemplo del trabajo con líderes comunales o con promotores en este tipo de

tarea es el realizado en los programas Pacfo, así como en el proyecto Kusiayllu del Panfar del INS en la década pasada. Un programa de capacitación de estos promotores, a través de una cascada multiplicadora puede hacer llegar mensajes educativos homogéneos a un mayor número de familias. Estos promotores pueden además realizar acciones de vigilancia individual de familias en alto riesgo, siempre y cuando estas funciones no sobrecarguen demasiado su trabajo. En el curso de la cascada de capacitación pueden incorporarse los contenidos educativos dirigidos al personal operativo de los servicios de salud, con la intención de reforzar los mensajes transmitidos a nivel comunitario. Adicionalmente, se propone que los miembros del hogar en edad preescolar y escolar (de 3 a 12 años) continúen siendo atendidos a través de los centros educativos con refrigerios que cubran: aproximadamente, el 30% de los requerimientos diarios de energía con alimentos fortificados con hierro y vitaminas. Al igual que la canasta familiar, la atención en centros educativos debe orientarse a los distritos en los quintiles I y II de pobreza y a los distritos con índices de vulnerabilidad a la desnutrición infantil mayor o igual a 0.20 del quintil III. Debido a que, a mayo del 2009, existe un importante número de colegios de distritos de los quintiles IIIº, IV y V, el programa debe buscar la orientación redistributiva gradual a la población escolar objetivo propuesta. En conclusión, se proponen dos modalidades de atención. Por un lado, la atención a familias con niños menores de 3 años y madres gestantes y lactantes mediante una canasta mensual de alimentos entregada por el establecimiento de salud a la madre, que permita a los miembros del hogar cubrir alrededor del 30% de los requerimientos de calorías diarios. Por otro lado, el refrigerio entregado a alumnos de centros educativos cuyas edades se encuentren entre los 3 y 12 años, de manera que se cubra también el 30% de su requerimiento diario de energía. Cabe resaltar que para lograr mejoras en el estado nutricional de los beneficiarios, los alimentos deben ser acompañados por el componente educativo y atención de salud57. Comedores populares El Centro Nacional de Alimentación y Nutrición, bajo el rubro “La mejor compra”, tiene a disposición 55 recetas que pueden ser usadas como referencia para la preparación

de un almuerzo en los comedores populares. Cada menú aporta en promedio 654 calorías, 37% del requerimiento calórico de un adulto varón promedio, y un buen aporte de hierro y proteínas, con un costo aproximado de S/.1.7 por ración. Estas recetas se encuentran disponibles para el público en general58 y se renuevan constantemente. Como ejemplo, entre las recetas se encuentran: pescado al ajo, frijol caballero primaveral, hamburguesa de pescado, pota en salsa de pimiento, entre otras. 7.3.2 Componente educativo Tomando como base la evaluación de Waters et al. (2006), "The cost-effectiveness of a child Nutrition Education Programme in Peru", se calcula que el costo del componente educativo es de US$15.37 por niño para un periodo de 18 meses. Esta inversión permite que los niños que participan en la intervención tengan una probabilidad de ser desnutridos equivalente a la tercera parte de la probabilidad que enfrentan aquellos que no participan del componente59. La eficacia de la educación en la mejora de ingesta de alimentos y el crecimiento infantil en niños, a través de establecimientos de salud y comunidades, ha sido demostrada en diversos estudios de investigación. La evidencia muestra que los programas que promueven la alimentación complementaria pueden mejorar el peso de los niños y revertir el retardo en el crecimiento (Shoroeder et al., 1995; Caufield et al., 1999; Brown et al., 1993 en Bangladesh; Guthrie et al., 1990, mostró que la educación en madres mejoró la dieta de los niños). Intervenciones a nivel comunitario también han demostrado mejorar las prácticas de alimentación60. Por lo tanto, este componente es esencial para el éxito del programa, el que por su naturaleza requiere de la elaboración de un plan específico de información, educación y comunicación orientado al cambio de prácticas y comportamientos en salud, nutrición y ciudadanía, como lo señala Pronaa en su propuesta educativa61. Dentro de este plan deben considerarse actividades de sensibilización y motivación de la población, acciones que viabilizan el apoyo y participación activa de la población en el transcurso del programa, que generan resultados sostenibles y perdurables en el tiempo62, barreras de lenguaje, uso 39

de materiales apropiados, definición de roles de los actores involucrados63, una adecuada articulación e integración con otras actividades existentes a nivel regional y local, análisis para la identificación y factibilidad de las modalidades o estrategias idóneas a utilizar (demostraciones en establecimientos, hogar), entre otras64. El público objetivo del componente debe incluir a65: •

Madres de niños y niñas menores de 3 años y/o padres de familia o cuidadores/as, principalmente gestantes y lactantes.

•

Madres de niños y niñas menores de 3 años y/o padres de familia o cuidadores/as, principalmente gestantes y lactantes.

•

Líderes y autoridades comunales.

•

Promotores.

•

Agentes comunitarios y asistentes técnicos.

•

Operadores Mimdes.

•

Funcionarios de los sectores y de los gobiernos subnacionales.

•

Docentes, apafas y comités de alimentación escolar (CAE).

Los ejes temáticos centrales deben considerar las recomendaciones internacionales de la OMS66, las cuales han sido han sido incorporadas y adaptadas a nuestra legislación a través de normas técnicas. En particular, deben informar acerca de la alimentación infantil con el rol preponderante de la lactancia materna, prácticas de alimentación y nutrición e importancia de micronutrientes (en especial, el hierro). Asimismo, deben incluir los temas de prácticas de lavado de manos, higiene y manipulación de alimentos; estimulación temprana en niños; crecimiento y desarrollo, habilidades sociales (liderazgo y autoestima); paternidad responsable y orientación afectivosexual; atención prenatal, de crecimiento y desarrollo (también especificado por un conjunto de normas técnicas67) y comunidades saludables. Los contenidos de los ejes temáticos relacionados deben incluir técnicas y criterios de almacenamiento, evaluación de lotes y su 40

conformidad, procesos de quejas y reclamos, preparación y conservación de alimentos, y condiciones de calidad de productos que también se encuentran especificadas en normas internacionales, como el Codex Alimentarius68, y han sido adaptadas en normativas nacionales. Estos requerimientos son universales, con variaciones ligadas básicamente a edad, sexo, estado fisiológico y contextura de la población beneficiaria. Entre estos temas, cobra importancia el de preparación adecuada de los productos a ofrecer y, particularmente, el de los productos nuevos a introducir, es decir, la importancia y el uso adecuado de las “chispitas”. Este componente exige un monitoreo continuo de actividades. Su calidad se expresa en el impacto esperado en el mediano y largo plazo. Este monitoreo continuo debe permitir la reorientación o el fortalecimiento de actividades que en la evaluación continua resulten necesarias. Debido a que este componente es considerado esencial para el éxito del programa, requiere contar con un presupuesto público protegido, que asegure su desarrollo e implementación69. 7.4 El trípode de la reforma La propuesta de una gestión descentralizada de los programas alimentarios se sustenta en el trípode de la reforma, compuesto por: (a) la identificación de los beneficiarios, (b) el delivery, (c) el monitoreo y evaluación. La propuesta apunta a precisar los instrumentos de gestión que permitan una mejora sostenida de los niveles de eficiencia, eficacia, equidad y transparencia del PIN@, PVL y PCA en un contexto de reforma. Por esta razón, se precisa comprender el ámbito de cada uno de los componentes del trípode. 7.4.1 Identificación de beneficiarios La iniciativa central de la mejora de la identificación de los beneficiarios de los programas alimentario-nutricionales es la utilización del documento nacional de identidad (DNI)70. De esta manera, y a la luz de los esfuerzos del gobierno central de programar tentativamente recursos ordinarios en el 2010 al Reniec para comenzar a emitir DNI a los ocho millones de niños, niñas y adolescentes que carecen del documento, se sentarán las bases de un subsistema de generación de datos para un Sistema de Identificación de Beneficiarios. Así, el uso de la bases del Reniec mejorará la eficiencia

y eficacia administrativa de los programas alimentarios bajo reforma71. Aún más, se fortalecerán los procesos de sinergia que demanda la ejecución de la Estrategia Crecer, la implementación del Programa Articulado de Nutrición (PAN) y el respeto de las iniciativas de cambio institucional en el marco de la Estrategia de Seguridad Alimentaria. Sin embargo, en el proceso hacia esta situación ideal se necesita normar la utilización obligatoria y compartida del Sisfoh (MEF), SIAS (PCM), Monin (Minsa), entre otras fuentes de información primaria. De esta manera, la construcción de los padrones en el espacio distrital y la consolidación de data de beneficiarios en las municipalidades provinciales que alimentarán el Registro Único Regional de beneficiarios generarán dos ventajas. Por un lado, contribuirán a la transparencia y rendición de cuentas. Por otro lado, ayudarán a un seguimiento del ciclo de vida de los beneficiarios, a la luz de las iniciativas bajo el PAN y la Estrategia Crecer, cuyo núcleo es la sinergia de la inversión social. 7.4.2 Delivery El concepto ampliado del delivery es la sumatoria de todos los procesos internos que, ejecutados eficiente, eficaz y transparentemente, se traducen en el uso óptimo de la ayuda alimentaria. ¿Cuáles son las iniciativas de la presente propuesta? Por un lado, focalizar la ayuda en las personas nutricionalmente más vulnerables. Por otro lado, sustituir la ayuda alimentaria por transferencias condicionadas. Exactamente, ¿cómo se asegurará un mejor uso de los recursos públicos a través de estas iniciativas? Desarrollando instrumentos que posibiliten una reforma gradual basada en indicadores de gestión para el monitoreo y graduación, paquetes de desarrollo institucional, entes privados que ayuden a la mejora de las capacidades gerenciales y, finalmente, y no menos importante, convenios de gestión por resultados. ¿Cómo entender estas iniciativas de manera ordenada? Comencemos con una vista panorámica de las iniciativas para luego arribar a cómo se articulan en un proceso de reforma. a. El mapa de iniciativas La reforma debe tomar en cuenta dos hechos fundamentales. En primer lugar, el PIN es el único programa del gobierno central (S/.509 millones) pendiente a descentralizar al 2009. En segundo lugar, los recursos del Programa de Complementación Alimentaria y

del Vaso de Leche están bajo responsabilidad de las municipalidades provinciales y distritales, respectivamente (más de S/.450 millones)72. ¿Cómo abordar los cambios de estas intervenciones de tal manera que abonen al logro de las metas del PAN? Para este propósito se construyen tres escenarios diferentes posibles, que podrán traducirse en tres mapas que combinan similares iniciativas. Para cada mapa hay que tomar en cuenta la diferenciación de la población por quintiles de pobreza. Escenario inestable Un primer escenario podrá estar signado por la prevalencia y/o agudización de los conflictos sociales, producto de una desaceleración económica en el 200973, así como una cercanía a los procesos electorales del 2010 y 201174. En consecuencia, los cambios deben regirse bajo dos principios: 1. Mejorar la cobertura y calidad de la atención alimentario-nutricional de las familias que cuenten por lo menos con un niño o niña menor de 3 años y niños en edad escolar, así como ayudar a las familias pobres extremas. 2. Brindar a la población, usualmente receptora de asistencia alimentaria, oportunidades de generación de ingreso permanente así como el acceso y uso de información nutricional siempre y cuando esté dispuesta a sustituirla por transferencias condicionadas.75 La traducción de estos principios se concreta en dos tipos de intervenciones según las características socioeconómicas de los municipios. En cuanto a los distritos de los quintiles I, II y III* de pobreza se procede de la siguiente manera: 1. El PIN@ se concentra en la población meta que reside en los distritos de los quintiles I, II y III* de los quintiles de pobreza. De esta manera, los beneficiarios que anteriormente eran atendidos por el PVL y el PCA serán atendidos únicamente por el PIN@ en los establecimientos de salud y en las instituciones educativas, según el subprograma que le corresponda por edad y condición. 2. Los beneficiarios del PVL y PCA dejan de recibir ayuda alimentaria y la sustituyen por el acceso y uso de un programa de transferencia no monetaria condicionada76. En el caso de los distritos de los quintiles III°, IV y V de pobreza se desarrollan dos líneas de trabajo: 41

1. La estrategia focalizada de bolsones de pobreza se aplica de manera diferenciada en la zonas urbanas y rurales para la población meta del PIN@. Si bien en ambos casos se brinda acceso a una canasta familiar, en las zonas urbanas se logrará mediante la entrega de cupones alimentarios, mientras que en las zonas rurales se entregarán canastas de alimentos.

2. Los beneficiarios del PCA y PVL accederán a una de dos alternativas de sustitución de la ayuda alimentaria. La primera opción es recibir una transferencia monetaria condicionada, cuyo monto sea equivalente al valor monetario de la ayuda recibida hasta el 31 de diciembre del 2007. La segunda opción es recibir una transferencia no monetaria condicionada.

Cuadro N° 10: Intervenciones en un escenario inestable social y/o políticamente Nivel de Pobreza / Programa

PIN @

Programa del Vaso de Leche

Programa de Complementación Alimentaria77

Quintil I

Canasta familiar

Refrigerio escolar

Transferencia no monetaria condicionada a OSB

Quintil II

Canasta familiar

Refrigerio escolar

Transferencia no monetaria condicionada a OSB

Quintil III*

Canasta familiar

Refrigerio Escolar

Transferencia no monetaria condicionada a OSB

Quintil III°

“Estrategia focalizada de bolsones de pobreza”

Transferencia monetaria o no monetaria condicionada a OSB

Quintil IV

“Estrategia focalizada de bolsones de pobreza”

Transferencia monetaria o no monetaria condicionada a OSB

Quintil V

“Estrategia focalizada de bolsones de pobreza”

Transferencia monetaria o no monetaria condicionada a OSB

Elaboración: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico.

Por lo tanto, cabe identificar dos novedades en la sustitución de la ayuda alimentaria. Por un lado, la transferencia no monetaria condicionada que se convertirá en un instrumento de acceso en el marco de la seguridad alimentaria78. Por otro lado, la transferencia monetaria condicionada, que será una herramienta para aumentar el uso y control social de recursos públicos, y que asegurará el mejor uso de los mismos a favor de la población meta. La transferencia se torna atractiva por el ahorro generado debido al menor costo de administrarla (0.5%), 42

frente a los costos administrativos de las entregas de raciones alimentarias79 (un 11% para el Pronaa-PIN80 y un 5% para el PVL) (Ver Anexo Nº 4)81. La transferencia condicionada.

monetaria

El concepto significa que la OSB no recibe directamente recursos públicos, sino que tendrá acceso a dos opciones mutuamente excluyentes; a saber:

Pymes de mercado:

OSB

articuladas

Los miembros de la OSB tienen acceso a servicios financieros y no financieros para obtener una fuente de ingreso permanente y sostenible a través de la formación de pymes que estarán articuladas al mercado. Desde esta mirada, el Estado provee acceso al Programa de Desarrollo Empresarial Pyme por articuladores de mercado (MiEmpresaProduce), con la condición de que los beneficiarios sean parte del programa de voluntariado de apoyo a los promotores comunales. La transferencia no monetaria se rige bajo el Convenio de Gestión por Resultados entre la municipalidad y la OSB82. La transferencia tiene una vigencia de tres años, al cabo de los cuales la OSB debe haber logrado insertar su pyme en el mercado de bienes y servicios de manera competitiva, gracias a las gestiones de los articuladores que operan bajo el concepto de bono por éxito83. La fuente de financiamiento de la transferencia son los recursos ordinarios públicos programados para los programas PCA y PVL, vigentes al 31 de diciembre del 2007. La reforma se sustenta en el éxito de la experiencia de articulación de mercados que llevó a cabo el Proyecto PRA (2000-2008) financiado por USAID. La generación de 18 millones de jornales para producir US$307 millones en ventas en ocho años, gracias a brokers que articulaban las demandas externas con la mano de obra pobre de diez regiones pobres del Perú, es un argumento para apostar por el modelo. La opción de formación de pymes articuladas que generen sostenibilidad en el ingreso de las organizaciones de las mujeres es muy bien aceptada. En Bolivia, ATAR84 solía ser un movimiento de mujeres y actualmente es una organización privada que realiza promoción económica rural y capacitación

a comunidades indígenas. En este mismo país, se han empezado a elaborar manuales para que las organizaciones sociales puedan desarrollar capacidades de gestión y más adelante formen pymes85 y desarrollen competitividad. El Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo peruano precisa que la importancia de la conformación de pymes radica en la creación de empleo86, y la asocia con la descentralización y desarrollo regional. Por ello es un modelo a apoyar87. Por el lado de las ONG, su incidencia para la formación de las OSB en pymes se centra en la dotación de capacidades técnicas y empresariales. Organizaciones sociales como Aconsur88, CASI89, CEPAM90, Cepesiu91 y la Asociación Aurora Vivar han desarrollado proyectos para la conformación de pymes92 y capacitaciones técnicas, teniendo como público objetivo a las OSB. Esto indica que hay una aceptación por el lado de las mujeres líderes para desarrollar empresa, lo cual es un indicio claro del interés de ellas para independizarse y generar sus propios ingresos93. 2. Emprendimiento social de las OSB: El desarrollo de muchas organizaciones sociales de base se ha sustentado en el reconocimiento de los derechos. Es decir, agrupaciones de mujeres tomaron conciencia de sus derechos a la salud, educación, alimentación y otros, y establecieron un vínculo con el Estado, a fin de que el gobierno provea de los servicios públicos necesarios por respeto a estos derechos. Por esta razón, el emprendimiento social busca cimentar una opción a la generación de ingresos para que las OSB sigan en el camino de contribuir al respeto de los derechos económicos, sociales y políticos. De ahí que la opción de sustituir la ayuda por esta vía es crear un sendero de consolidación del quehacer del movimiento social.

Transferencias no-monetarias condicionadas a Organizaciones Sociales de Base (OSB) de distritos de quintiles I, II y III* de pobreza

Identificación de OSB beneficiarias

Comedores populares expresan interés de acogerse a Convenio por resultado ante municipalidad provincial.

Comités de Vaso de Leche expresan interés de acogerse a Convenio por resultado ante municipalidad distrital.

Suscripción de Convenio por Resultados Acceso y uso de programa de desarrollo PYME o de emprendimiento social.

Acceso y uso de programa de voluntariado de promotores comunales.

Resultados son monitoreados por Gobiernos Subnacionales MIMDESPRONAA, Salud, Educación y Produce.

Municipalidades ejecuta convenio con OBS`s inscritas. Elaboración: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico.

Programa de Desarrollo PYME por articuladores de mercado (Mi Empresa-Social) para distritos de quintiles I, II, III* de pobreza

Municipalidad

ETAPA I:

Contratación de Servicios de “Articuladores de Mercado”

Mi Empresa (Produce)

Alianza para llevar a cabo programa de desarrollo PYME por articuladores de mercado.

Licitación por subasta inversa de articuladores bajo el concepto de ingreso fijo, ingreso por éxito y porcentaje de ventas.

ETAPA II:

Conciliación de demanda de bienes y oferta.

Identificación de Demanda sostenida de bienes y servicios

Precisión de magnitud y calidad de oferta laboral de beneficiarios de OSB.

Articuladores define bien y/o servicios “Transable” sobre la base de contrato con cliente.

ETAPA III:

Articulación de oferta de servicios complementarios con demanda de parte OSB.

ETAPA IV:

Producción, venta de bienes “Transables” y distribución de beneficios.

Perfil bien y/o servicio Oferta de servicio de : 1. 2. 3. 4.

Capacitación Asesoría Técnica Crédito Legal

Articulador concilia oferta de servicio según las necesidades específicas del grupo meta.

Necesidades de OSB´s para mejorar la productividad laboral y competitividad.

Producción de bien y/o servicio “Transable”

Venta se traduce en: 1. Ingresos para PYME de OSB. 2. % para articular un mercado.

Elaboración: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico.

Una opción interesante de vinculación con el mundo de negocios constituye la posibilidad que la OSB que participa del programa pueda convertirse en operador logístico, servicio de supervisión y/o ejecutor del componente educativo nutricional del PIN. Lo importante es que la pyme se vincule con alguna cadena de producción de la zona; de esta manera, los participantes del programa acceden a una fuente de ingresos que les permitirá mejorar su capacidad de gasto. Así es que

este instrumento se convierte en un medio de acceso de seguridad alimentario-nutricional. Finalmente, la transferencia no monetaria tiene la condicionalidad de que la junta directiva y los miembros de las organizaciones sociales de base se comprometen a ser parte del Programa de Comunidades Saludables. El esquema operativo se perfila en los siguientes términos:

Programa Voluntariado de apoyo a promotores comunales para OSB de distritos de quintiles I, II, III* de pobreza ETAPA I:Compilación de dara del sector público. ETAPA II: Instalación de ventanillas únicas de programas sociales.

Oferta de información a la luz del PAN: Salud, educación, agua y desagüe, agricultura, identidad de ingresos.

Demanda de información por parte de los residentes de los municipios intervinientes del programa.

Comité de OSB inscrito en el Programa de Desarrollo PYMEs por articuladores de mercado.

ETAPA III:Promoción de prácticas saludables y ejercicio de derechos y deberes como ciudadanos en el marco del PAN.

Desarrollo de actividades de transferencia de información para la promoción de comunidades saludables.

Elaboración: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico.

Transferencia monetaria condicionada El concepto significa que la OSB, representada legalmente por su junta directiva, recibe directamente recursos públicos a través del sistema financiero94 como transferencia de la municipalidad. Desde esta mirada, el Estado empodera económicamente a las OSB para que hagan el mejor y máximo uso de los recursos públicos, a fin de aumentar el acceso y uso de alimentos95. La transferencia monetaria se rige bajo un Convenio de Gestión por Resultados entre la municipalidad y la OSB.96. Las condicionalidades difieren: 1. El convenio municipalidad provincialcomedor popular exige dos cosas. Por un lado, el comedor popular entrega mensualmente el padrón de personas atendidas en pobreza extrema o en riesgo de caer en pobreza97. Por otro lado, el comedor popular debe ajustarse a las pautas nutricionales para la preparación de los menús. La idea es contribuir a reducir el sobrepeso 46

y la obesidad para mejorar la ingesta calórica de la población que atiende el comedor y promover prácticas saludables en familia y comunidad. 2. El convenio municipalidad distritalcomité de vaso de leche tiene dos exigencias. Por un lado, que los padrones de beneficiarios contengan únicamente a la población según las especificaciones detalladas en la ley. Por otro lado, que los beneficiarios participen activamente del Programa Voluntariado de promotores comunales, que se especializan en campañas de promoción de salud, educación y nutrición, con la finalidad de lograr las metas del PAN. La transferencia tendrá vigencia hasta que el Sistema de Monitoreo y Evaluación precise técnicamente la graduación de beneficiarios y municipalidades. La decisión de graduación se basará en la medición de una gama de indicadores que se precisan en una sección posterior.

Transferencias monetarias condicionadas a organismos sociales de base (OSB) de distritos de quintiles III, IV y V Identificación de beneficiarios Casos Sociales (Comedores Populares)

Niños 0-6, madres gestantes y lactantes, más 6-12 y ancianos

Generación de Padrón de beneficiarios Municipalidad Distrital

Municipalidad Provincial

Gerencia de Desarrollo Social aplica instrumentos de focalización y cruce de datos RENIEC.

Aprobación o no de requerimiento de monto de dinero a transferir condicionalmente En función de Casos Sociales (Comedores)

En función de tamaño de población objetivo PVL

Gerencia de Planificación y Presupuesto sustenta convenios de transferencias condicionadas a OSB según corresponda Comité de PVL suscribe convenio por resultados con Municipalidad Distrital y recibe depósito bancario o cupón para consolidar compras consolidadas de alimentos

Comedores suscriben convenios por resultados con Municipalidad Provincial (casos sociales) y recibe depósito bancario

Representantes alineados Sistema de Monitoreo de Beneficiarios Municipalidad

MIMDES - PRONAA

Evaluación mensual de Cumplimiento de Convenios por resultados

Aprueba Emisión de cheques con fondos para transferencias

Desaprueba Transferencias y pone en suspenso hasta subsanar problema

Elaboración: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico.

Estrategia pobreza

focalizada

bolsones

¿Qué hacer en los distritos de quintiles III°, IV y V de pobreza, donde existen bolsones de

pobreza y familias pobres extremas con hijos menores de 3 años?98. La propuesta contempla llevar a cabo la “Estrategia focalizada de bolsones de pobreza” (Ver Anexo Nº 5), que se detalla en el diagrama siguiente: 47

El Mimdes precisa los bolsones de pobreza y determina el volumen de beneficiarios para cada localidad y asigna presupuesto.

Entrega de cupones en zonas urbanas

Entrega de canastas en zonas rurales

Asociación privada realiza la compra de las canastas y entrega a centros de salud

La municipalidad local, con alto nivel de gestión, identifica y registra a las familias beneficiarias en el padrón.

La municipalidad local, con bajo nivel de gestión, junto con la APIS** identifica y registra a las familias beneficiarias en el padrón.

Municipalidad realiza la compra de las canastas y entrega a centros y EE. de salud.

La municipalidad local identifica a las familias beneficiarias en su localidad y las registra en el padrón de beneficiarios

Centros y Establecimientos de salud entregan mensualmente la canasta a la familia*

Centros de salud entregan mensualmente la canasta a la familia*

Evaluación de los resultados alimentarionutricionales que logren los gobiernos subnacionales por parte del Centro de Salud y Mimdes. Evaluación de los resultados alimentarionutricionales que logren las APIS por parte del centro de salud y Mimdes.

Evaluación de los resultados alimentarionutricionales que logren los gobiernos subnacionales.

Monitoreo

La familia recibe el cupón en EE. SS. y lo hace efectivo en abarrotes en redes de tiendas y bodegas.

Entrega

El jefe de hogar de la familia beneficiaria se acerca mensualmente a su municipalidad con su DNI para registrarse en el padrón de beneficiarios.

* Tanto la entrega como el control de la canasta de alimentos tendrá el mismo sistema que el PIN. ** Asociación Privada de Inversión Social. Elaboración: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico.

Mimdes, haciendo uso del Sisfoh, precisa los bolsones de pobreza y determina el volumen de beneficiarios para cada localidad y asigna el presupuesto.

Identificación de beneficiarios

Se ha identificado que en los distritos de los quintiles IV y V se presentan bolsones de pobreza. Por ello, es necesaria la intervención del Estado para la contribución a la satisfacción de sus necesidades alimentario-nutricionales. La propuesta de intervención es presentada a continuación.

La estrategia focalizada en los bolsones de pobreza en los distritos de los quintiles IIIº, IV y V

Escenario estable Si bien todo lo anteriormente desarrollado se centra en un escenario con cierta inestabilidad, cabe pensar en un escenario diferente, con estabilidad económica, social y política, que podrá ayudar a una mayor y mejor concentración de recursos públicos en el PIN@, fundamentalmente en los distritos de los primeros tres quintiles de pobreza. Para el caso de los quintiles

restantes, se proponen intervenciones de acceso a seguridad alimentaria a través de transferencias no monetarias condicionadas a OSB. Ciertamente, el supuesto básico es que el crecimiento posibilita la inserción de sectores de los quintiles III°, IV y V al mercado de bienes y factores. Sólo así sería viable un escenario en el que el PVL y PCA dejan de recibir recursos públicos, tal como se detalla a continuación.

Cuadro N° 11: Intervenciones en un escenario estable social y/o políticamente Nivel de pobreza / Programa

PIN @

Quintil I

Canasta familiar

Refrigerio escolar

Quintil II

Canasta familiar

Refrigerio escolar

Quintil III*

Canasta familiar

Refrigerio Escolar

Programa del Vaso de Leche

Programa de Complementación Alimentaria99

Quintil III°

Transferencia no monetaria condicionada a OSB

Quintil IV

Transferencia no monetaria condicionada a OSB

Quintil V

Transferencia no monetaria condicionada a OSB

Elaboración: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico.

Escenario intermedio Entre 2009 y 2011 podrá presentarse en el Perú un escenario con macroeconomía estable, un clima político agitado y un ambiente social cambiante. La posibilidad es que las proyecciones de crecimiento económico se hagan realidad en la medida en que el plan de estímulo de la inversión pública y privada genere un crecimiento del PBI por encima del 3% anual. En esta situación, el crecimiento económico evitará el incremento del desempleo y, por tanto, no se presentarán mayores demandas sociales. Por el contrario, los procesos electorales para nuevos presidentes regionales, alcaldes provinciales y distritales en el 2010, así como la elección general del

2011, pondrán una cuota de inestabilidad en el plano del discurso político más que en la inversión de mediano plazo. Por estas razones, se puede dibujar un escenario intermedio, en el que la reforma de los programas alimentario-nutricionales tendrá dos líneas de trabajo. Por un lado, el PIN@ con canastas familiares y refrigerios, siempre priorizando a la población de mayor riesgo nutricional. Por otro lado, la vinculación de la población pobre con el mercado de bienes y factores, a través de transferencias no monetarias condicionadas. De esta manera, la promoción de pymes sostenibles se convertirá en un vehículo de acceso a la seguridad alimentario-nutricional en un contexto de bajo crecimiento económico. 49

Cuadro N° 12: Intervenciones en un escenario en relativa estabilidad económica, social y/o política Nivel de pobreza / Programa

PIN @

Programa del Vaso de Leche

Programa de Complementación Alimentaria100

Quintil I

Canasta familiar

Refrigerio escolar

Transferencia no monetaria condicionada a OSB

Quintil II

Canasta familiar

Refrigerio escolar

Transferencia no monetaria condicionada a OSB

Quintil III*

Canasta familiar

Refrigerio Escolar

Transferencia no monetaria condicionada a OSB

Quintil III°

Transferencia no monetaria condicionada a OSB

Quintil IV

Transferencia no monetaria condicionada a OSB

Quintil V

Transferencia no monetaria condicionada a OSB

Elaboración: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico.

La ventaja de enfatizar la vinculación de la población pobre con el mercado, a través de programas de articuladores para la formación de pymes sostenibles, es que ayudará a la liberación de recursos del Estado. Así, el vínculo del Estado con los beneficiarios de las organizaciones sociales de base pasará de ser asistencialista a productivo. La población pobre puede comenzar a aspirar a obtener una mejora de su capacidad de gasto y ello, con información adecuada y oportuna, les permitirá alimentarse y nutrirse mejor. b. La gradualidad de la implementación de las iniciativas La propuesta centra sus esfuerzos en la descentralización como un medio para posibilitar que los problemas sean mejor resueltos por quienes están más próximos a sus ciudadanos. Desde esta perspectiva,

el gobierno local se convierte en el actor fundamental para llevar a cabo la reforma de los programas alimentario-nutricionales, a fin de que el delivery se traduzca en bienestar de la población objetivo. Sin embargo, existe un desarrollo desigual de las capacidades de las municipalidades frente a los agudos problemas que enfrentan. Esta afirmación se ha constatado al evaluar las diferentes dimensiones de la gestión municipal sobre la base del Registro Nacional de Municipalidades (Renamu), construido anualmente por el INEI. A partir de estos resultados, se considera que el proceso de reforma debe seguir un ritmo gradual de implementación. Esta debe estar en función de las capacidades y los problemas con los que las municipalidades cuentan. Para este fin, se construyó un cuadrante de municipalidades en el que se emplean

dos variables. Por un lado, un indicador de la capacidad de gestión municipal. Por otro lado, un indicador del problema que la municipalidad debe enfrentar. A partir de estos dos elementos, se ha creado el Índice de Gestión Municipal y se ha utilizado el Índice de Vulnerabilidad a la Desnutrición Crónica Infantil del PMA. Al cruzar ambos indicadores, se han generado cuadrantes de priorización de la inversión social centrada en los derechos a la alimentación y nutrición.

El Índice de Gestión Municipal, a diferencia de otras mediciones nacionales e internacionales101, resume en un número la calificación del grado de desarrollo de cinco dimensiones de la gestión municipal (Ver Anexo Nº 6)102 medidas a partir del Renamu (INEI). El gráfico siguiente presenta las ponderaciones de las dimensiones del Índice de Gestión Municipal (Ver Anexo Nº 7).

Gráfico N° 5: Ponderaciones de los tipos de gestión municipal empleados para el Índice de Gestión Municipal

Elaboración: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico.

Al realizar el análisis comparado del Índice de Gestión Municipal con el Índice de Vulnerabilidad a la Desnutrición Infantil, se encontró que los distritos pertenecientes a los quintiles IV y V tienen capacidades de gestión media y aceptable, así como un índice de vulnerabilidad nutricional bajo. Por tal motivo, la presente propuesta de reforma

de los programas alimentario-nutricionales se centra en los distritos de los quintiles I y II y los distritos pertenecientes al quintil III con Índice de Vulnerabilidad a la Desnutrición Infantil mayor a 0.2. En el siguiente gráfico de dispersión se muestran los cuadrantes con las concentraciones de los distritos que participarán en la reforma.

Gráfico N° 5: Índice de Gestión Municipal e Índice de Vulnerabilidad a la Desnutrición Infantil para los quintiles I, II y III* (con vulnerabilidad nutricional mayor a 0.2)

Elaboración: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico.

Sobre la base del análisis anterior, se han diseñado tres paquetes de medidas de desarrollo institucional para cada uno de los tipos de gestión103, los cuales se muestran en el siguiente cuadro. Cuadro N° 13: Tres paquetes de mejoras de la capacidad institucional, según el tipo de municipalidad Paquete 1 Grupo meta: municipalidades con capacidad de gestión aceptable

Paquete 2 Paquete 3 Grupo meta: Grupo meta: municipalidades municipalidades con con capacidad de gestión capacidad de gestión media limitada

Las municipalidades deberán ser provistas de internet, redes Las municipalidades tienen informáticas, así como todo el la capacidad de superar sus hardware y software adecuado deficiencias. Solamente se les que los trabajadores dará a conocer sus indicadores para cuenten con las herramientas de las dimensiones débiles. necesarias para la gestión de Tendrán que reportar “planes de recursos. Deberán reportar mejoría” de manera trimestral. trimestralmente sus planes de mejoría de indicadores.

Las municipalidades deberán ser provistas de internet, redes informáticas, hardware, software. El seguimiento cercano del Mimdes-Pronaa se realizará a través de visitas constantes para vigilar y asesorar el cumplimiento de los Convenios de Gestión Descentralizada por Resultados, que ejecutan las APIS por encargo de la municipalidad.

Elaboración: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico.

El éxito de la reforma dependerá de la claridad de las reglas de juego de los actores intervinientes. Por ello, se precisa que los incentivos y penalidades estén claramente definidos para asegurar que el propósito y fin de las intervenciones se plasmen en la realidad. De ahí que el Convenio de Gestión Descentralizada por Resultados se convierte en el documento formal de suma importancia, pues precisa los deberes y responsabilidades de los actores para el logro de los resultados (Ver Anexo Nº 8). El caso de las municipalidades con mayores problemas y limitaciones: el rol de las APIS Actores importantes del proceso de reforma son las municipalidades de los distritos de los quintiles I, II y III* de pobreza que poseen una capacidad de gestión limitada para el logro del Convenio de Gestión Descentralizada por Resultados. ¿Cómo resolver este problema conociendo que justamente son los que enfrentan problemas más graves en cuanto a la vulnerabilidad frente a la desnutrición crónica infantil?104. Aquí se propone que la municipalidad encargue la ejecución del convenio a la Asociación Privada de Inversión Social (APIS). ¿Cuál es la idea? La mejor manera de asegurar que la municipalidad con limitaciones de gestión logre los resultados definidos en el convenio es invertir tiempo y 52

energía para que lleve a cabo los paquetes de desarrollo institucional propuestos. Por esta razón, se requiere de un agente externo a la municipalidad, que ayude al fortalecimiento de las capacidades administrativas. En esta lógica, la APIS es un ente privado de propiedad de personas naturales y jurídicas (empresas, fundaciones, iglesias, organizaciones sociales de base, etcétera), en cuyos directorios se encuentran representantes de los sectores gubernamentales sociales presentes en la localidad (Ver Anexo Nº 9). El objetivo de la APIS es administrar, por no más de tres años, recursos ordinarios del PIN@ y de programas de desarrollo institucional, para mejorar sostenidamente la capacidad de gestión de la municipalidad distrital. La APIS puede asumir la administración de dos líneas de trabajo en los distritos de los quintiles I, II y III* de pobreza. Por un lado, el PIN@, mientras dura el proceso de mejoramiento de las capacidades de gestión municipal que culmina a los tres años de contrato por resultados. Por otro lado, la transferencia condicionada no monetaria orientada a las organizaciones sociales de base, como los comedores populares y el vaso de leche. De esta forma, al término del periodo del acompañamiento, se espera que la municipalidad se encuentre fortalecida para asumir de manera independiente los retos de implementar las estrategias locales de desarrollo (Ver Anexo Nº 10).

La Asociación Privada de Inversión Social será un actor importante en la mejora de eficacia de los programas alimentarios. A nivel internacional, un caso exitoso de transferencia de recursos del Estado a privados es el Programa de Nacional de Autogestión para el Desarrollo Educativo105 de Guatemala. En él, el Comité de Autogestión Educativa es una asociación privada y es el principal ejecutor del programa, que, además de los logros en materia educativa, incrementó el nivel de participación de la comunidad indígena. La descentralización de estas actividades educativas permitió que las instituciones de servicios educativos106 pudieran coordinar estrechamente con la Unidad de Ejecutora Central del Estado y hacer el monitoreo adecuado.

Además, el monitoreo se realiza a través de la Diresa110, que transfiere los recursos al CLAS una vez revisado el informe mensual que estos entregan y en donde se encuentran los principales avances y resultados.

En Chile, Junaeb107 administra el Programa de Alimentación Escolar, el cual es reconocido dentro de los cinco mejores del mundo por la ONU. Tiene la peculiaridad de externalizar los servicios sociales a entidades privadas. Así, Estado y unidad ejecutora firman un convenio y el coordinador regional revisa los avances de las actividades. Sólo así se transfieren los recursos mensuales a la unidad ejecutora. Este modelo otorga mayor participación en los programas sociales a las organizaciones del Estado a nivel regional. En este mismo país, el Estado terceriza sus programas para la infancia a través de la Fundación Integra108. Tienen un sistema eficaz de monitoreo, ya que integran en su Comité Ejecutivo a la directora del Área Sociocultural de la Presidencia de la República, la cual puede evaluar desde adentro el manejo de este programa.

Como se puede observar en el siguiente gráfico, se han dividido a los 1,531 distritos de los quintiles I, II y III* que participarán en la reforma en nueve grupos. El proceso de transferencia será gradual, en tres años, tomando como variable de mayor importancia al Índice de Vulnerabilidad a la Desnutrición Infantil. Durante el primer año se deberán transferir los recursos a los distritos pertenecientes a los cuadrantes VI, VIII y IX, cuyo Índice de Vulnerabilidad a la Desnutrición Infantil es mayor a 0.2 y tienen una calificación en capacidad de gestión municipal menor a 10. En el segundo año, a los distritos que pertenecen a los cuadrantes III, V, VII; mientras que, en el tercer año, la transferencia será para los distritos pertenecientes a los cuadrantes I, II, IV.

Como se puede apreciar, estos modelos de éxito empoderan a las entidades estatales regionales para el monitoreo de los programas sociales de las asociaciones privadas, ya que es la mejor manera de verificar los avances en materia social por su cercanía con la comunidad. De esta manera, el gobierno central tiene la función de rectoría y dota de mayores capacidades a los gobiernos regionales y locales. Ruta de la reforma

En el Perú, un modelo interesante es el CLAS109, dirigido por una asociación sin fines de lucro. Este modelo permite que sean las comunidades quienes tengan voz y voto en decisiones en gestión de la salud pública.

Gráfico N° 6: Índice de Gestión Municipal e Índice de Vulnerabilidad a la Desnutriión Infantil

Elaboración: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico.

7.4.3 Monitoreo Para asegurar que la inversión de recursos humanos y financieros sea socialmente rentable, se precisa contar con un sistema de monitoreo y evaluación. Tres actores a nivel del gobierno nacional son importantes para la construcción y mantenimiento del sistema. 1. El Mimdes cumplirá dos roles. Por un lado, la Dirección de Descentralización hará un seguimiento del Índice de Gestión Municipal a partir de la Renamu (INEI). Por otro lado, el Pronaa hará un monitoreo del cumplimiento de los Convenios de Gestión Descentralizada por Resultados. 2. El Minsa desarrollará dos labores. El INS-Cenan monitoreará los indicadores alimentario-nutricionales. Digesa reforzará su control sanitario de los establecimientos productores de los bienes y servicios de alimentación. Dada la naturaleza del trabajo a nivel nacional, los gobiernos regionales deberán invertir en la expansión de los servicios de Cenan y Digesa.

que se convierten en nodos de información de cada circunscripción. De esta manera, el sistema se nutrirá desde las escalas distritales hasta las nacionales, con la finalidad de fortalecer el aprendizaje institucional del Estado, sobre la base de prácticas de transparencia y rendición de cuentas. El punto de partida del monitoreo y la evaluación es el Convenio de Gestión Descentralizada por Resultados, que condensa las reglas de juego y los resultados por los cuales se evaluará el cumplimiento del mismo. Por este motivo, se convierte en una herramienta de encuentro de todas las entidades del gobierno nacional y gobiernos subnacionales comprometidos con la reforma. a. Objetivos del Sistema de Monitoreo y Evaluación 1. Analizar el desarrollo de las capacidades institucionales de los gobiernos subnacionales firmantes de los Convenios de Gestión Descentralizada por Resultados, a partir del Índice de Gestión Municipal.

3. El Produce centra su atención en los resultados económicos de las pymes promovidas por MiEmpresa, en el marco de la intervención de articuladores de mercado.

2. Evaluar los resultados alimentarionutricionales que logren los gobiernos subnacionales definidos en los convenios, a partir de indicadores cuantitativos medidos por el Cenan.

Los aliados de las instancias nacionales ciertamente son los gobiernos subnacionales

3. Monitorear los resultados económicos de las pymes beneficiarias de la

transferencia no monetaria condicionada que administrará MiEmpresa a favor de las OSB que se acojan a la sustitución de la ayuda alimentaria. 4. Informar detallada y oportunamente, a la ciudadanía y a los órganos públicos competentes, del gobierno nacional y los subnacionales, el cumplimiento de los convenios, con la finalidad de alimentar una cultura de gestión por resultados, transparencia y rendición de cuentas. b. Principios del Sistema Nacional de Monitoreo y Evaluación El Sistema de Monitoreo y Evaluación se rige por los principios de eficiencia, eficacia y transparencia. En este sentido, el sistema de monitoreo y evaluación será: Eficiente, porque empleará información disponible por fuentes oficiales para la se generarán gastos adicionales. Por un lado, el Registro Nacional de Municipalidades compendiado por el INEI brindará data anual para la actualización del Índice de Gestión Municipal. Por otro lado, el INEI, al producir la Enaho, y la PCM, al contar con el Sistema de Información de Asuntos Sociales (www. crecer.gob.pe), brindarán información para la actualización de indicadores de resultados de la situación de seguridad alimentarionutricional. Asimismo, información específica de los usuarios del programa, a través de las instituciones educativas y de los establecimientos de salud, permitirá precisar el alcance a nivel del municipio. Eficaz, porque maximizará sus recursos para que los procesos de captura, procesamiento, análisis de información, así como la diseminación de las evaluaciones, se produzcan con la calidad técnica y la oportunidad necesaria para la mejora de la toma de decisiones públicas, desde el espacio distrital hasta las instancias del gobierno central. Transparente, porque permitirá el acceso y uso de los resultados de las mediciones de los Índices de Gestión Municipal e indicadores de resultados de la situación alimentario-nutricional a todos los agentes involucrados en el logro del fin de la inversión social, destinada a respetar los derechos a la alimentación y nutrición.

c. Definición de los módulos al interior del Sistema de Monitoreo y Evaluación El sistema es corresponsabilidad de los entes técnicos de los principales tres actores: 1. En el Mimdes se identifican dos unidades. En primer lugar, la Oficina de Descentralización del Mimdes, responsable, entre otras labores, de producir el Índice de Gestión Municipal. En segundo lugar, la Unidad de Monitoreo del Pronaa, responsable de la medición de los indicadores de resultados de la situación de seguridad alimentario-nutricional. 2. En el Minsa se destaca a dos entidades. Por un lado, el Cenan, que asume el monitoreo nutricional. Por otro lado, la Digesa, que realiza vigilancia sanitaria de los establecimientos vinculados a la industria de alimentación. 3. Produce, que tendrá a MiEmpresa como su brazo operador del Programa de Desarrollo Pyme por Articuladores de Mercado, y que es responsable de metas de ventas de las firmas promovidas en las OSB. Los módulos del sistema son: El módulo de generación y captura de información Se encarga de la generación y captura de la información estadística disponible, de tal forma que mida anualmente los Indicadores de Gestión Municipal, resultados de situación de seguridad alimentario-nutricional, indicadores nutricionales y resultados económicos de pymes, producto de las transferencias no monetarias condicionadas. Los diferentes agentes involucrados de la administración pública de la unidad ejecutora asumen la responsabilidad de acopiar, almacenar y brindar la información necesaria, oportuna y válida que exprese la medición de los indicadores definidos en los convenios. El módulo indicadores

procesamiento

El concepto es transformar la información en forma de indicadores definidos en los convenios. El set de indicadores se precisa en detalle en el anexo.

El módulo de análisis de indicadores El módulo es responsable de emitir opinión técnica acerca del cumplimiento de todos y cada uno de los convenios, a la luz de las mediciones de los indicadores del sistema. Está compuesto por todas las pautas de producción de documentos impresos y virtuales que expresen un estudio sólido y oportuno para la toma de decisiones, así como para informar a la ciudadanía sobre los resultados del cumplimiento de los convenios. El producto final de este subsistema es el listado de municipalidades que han cumplido con los Convenios de Gestión Descentralizada por Resultados. El producto es elevado a la Alta Dirección del Mimdes, para que ésta la discuta y apruebe si procede solicitar la asignación presupuestal al DNPP del MEF. El módulo de diseminación Se encargará de la comunicación de los informes técnicos sobre la base de los resultados de medición de indicadores obtenidos. Es la sumatoria de los productos de información, educación y comunicación de los documentos generados por el módulo de procesamiento y análisis de los indicadores. La forma y fondo del contenido de los productos del módulo deberá satisfacer las necesidades de quienes toman las decisiones en la esfera pública y de la ciudadanía. Desde esta perspectiva, el listado se hará de conocimiento de la Alta Dirección del Mimdes, la DNPP y la municipalidad que sea parte del programa. d. Indicadores de Graduación de las municipalidades La reforma consta de una serie de iniciativas que tienen por objetivo mejorar el estatus nutricional en el Perú. Cada iniciativa está vinculada a un objetivo específico que se ha detallado en secciones anteriores, y estos objetivos se traducen en metas. De esta manera, el siguiente cuadro propone la definición de los indicadores de las metas de las iniciativas que servirán para la graduación de las municipalidades. La comprensión del siguiente cuadro implica tener con claridad varios elementos de juicio en el marco de la reforma. En primer lugar, el PIN@ tiene por objetivo contribuir a combatir la desnutrición crónica infantil, el déficit calórico y la anemia. Por lo tanto, se propone que ahí donde estos problemas son graves y ponen en riesgo o en 56

desmedro la productividad y la salud de las personas, el Estado debe priorizar el gasto público en forma de programa público. En segundo lugar, los Programas de Complementación Alimentaria y de Vaso de Leche tienen presencia en todos distritos de quintiles de pobreza. Por lo tanto, la dinámica es la siguiente: 1. En los quintiles I, II y III* se atacan las causas inmediatas y subyacentes de la desnutrición, déficit calórico y anemia. Las inmediatas se abordan a través de intervenciones con canastas alimentarias para toda la familia, así como refrigerios escolares para los niños y niñas de 6 a 12 años. Las causas subyacentes se enfrentan en un tema clave: generación de ingresos permanentes de los hogares para que mejoren su capacidad de acceso a una adecuada alimentación. Para ello, las transferencias no monetarias condicionadas se convierten en la herramienta complementaria a la ayuda alimentaria para mejorar el estatus nutricional de las familias. De esta manera, a la par se van resolviendo la emergencia nutricional y la urgencia de sacar de la pobreza a los hogares de mayor riesgo. 2. En los quintiles III°, IV y V se tienen dos realidades. Por un lado, los bolsones de pobreza que deben ser atendidos de manera muy bien focalizada. En caso de las zonas urbanas, a través de cupones alimentarios; mientras que en las zonas rurales, a través de canastas familiares. Por otro lado, la población vinculada a las organizaciones sociales de base tienen dos opciones frente a la inseguridad alimentario-nutricional: la transferencia monetaria y la no monetaria. Esta última consiste en una herramienta de mayor efectividad para aumentar el acceso de la población de un mejor y mayor ingreso permanente, que se pueda traducir en más y mejor alimentación y nutrición. En consecuencia, en un escenario optimista, las transferencias no monetarias se convierten en el mejor medio para vincular a la población pobre de los quintiles III°, IV y V con actividades de impacto económico y social. En caso que opten por la vinculación productiva, se estará abriendo las puertas a una inserción laboral ventajosa al mercado y, por tanto, resolviendo un problema subyacente de la inseguridad

alimentaria. En caso de que se opte por el emprendimiento social, se estará reforzando actividades como la educación en alimentación y nutrición, lo que contribuirá en resultados tangibles del PAN.

Tipo de causa del problema alimentario nutricional

Causa inmediata y directa

Iniciativa de reforma

Problema para resolver

Indicadores de graduación

Canasta alimentaria familiar

Desnutrición crónica Déficit calórico Anemia

Talla/peso y talla/edad Ingesta calórica Nivel de hemoglobina

Refrigerios escolares

Anemia

Nivel de hemoglobina

Limitado ingreso permanente

Nivel de ventas de las pymes de OSB articuladas a mercado

Limitado acceso y uso de información alimentarionutricional

Nivel de uso de conocimientos para cambios en patrones, actitudes y comportamientos alimentario-nutricionales

Limitado uso de recursos alimentarionutricionales

Nivel de uso de alimentos, alimentos fortificados y fortificantes Nivel de ingesta calórica Nivel de sobrepeso

Transferencias no monetarias Causa subyacentes

Transferencias monetarias

El procedimiento de captura, procesamiento y análisis de los indicadores de graduación es de responsabilidad del Sistema Nacional de Monitoreo y Evaluación, que contempla la presente reforma. Los valores que adoptarán cada uno de los indicadores dependerán de la construcción de las líneas de base para cada una de los grupos de municipalidades que serán parte del proceso gradual de reforma.

7.5 Articulación de programas en los diferentes espacios La articulación de los programas tienen tres líneas de trabajo: la identificación de beneficiarios, el delivery y el monitoreo de las intervenciones. Para que la articulación se haga efectiva es importante definir los roles de los diferentes niveles de gobierno en cada uno de estos aspectos de la reforma.

7.5.1 Identificación de beneficiarios Niveles de gobierno

Actividades

Gobierno nacional

A la luz del PAN y Crecer, Mimdes elabora: • Lineamientos y criterios de identificación (empleando Sisfoh, SIAS, Juntos, Monin, etcétera) de beneficiarios. • Base de datos de Registro Único Nacional de Beneficiarios enlazada con Reniec.

Gobierno regional

Sobre la base de las directivas de Mimdes, el GR: • Administra el Registro Único Regional de Beneficiarios con enlace a la base de datos DNI del Reniec. • Alimenta procesos de construcción de bases provinciales y distritales de beneficiarios. • Comparte información a fin de asegurar sinergia de intervenciones regionales del PAN y Crecer.

Municipalidad provincial

Tomando las indicaciones técnicas del GR: • Registra beneficiarios del PCA. • Consolida información de distritos sobre beneficiarios de las diversas intervenciones.

Municipalidad distrital

Respetando las pautas técnicas: • Construye Padrón Único de Beneficiarios de las diferentes intervenciones. • Transmite información sobre beneficiarios al MP, GR y GN

Elaboración: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico.

7.5.2 Delivery Niveles de gobierno

Actividades

Gobierno nacional

A la luz del PAN y Crecer, Mimdes y Minsa (INS-Cenan, Digesa) y Produce elaboran: • Mimdes-CENAN: Lineamientos y criterios de construcción de canasta y ración alimentaria (PIN, según el subprograma correspondiente), requisitos de calidad e inocuidad de productos. • Mimdes-CENAN: Pautas sobre condicionalidad de carácter alimentario-nutricional de transferencias monetarias y no monetarias aplicables a intervenciones de sustitución de ayuda estatal. • Digesa: lineamientos y criterios de evaluación sanitaria de los establecimientos de producción de alimentos y afines. • Mimdes-Produce: Pautas sobre operatividad de los programas de transferencia monetaria y no monetaria condicionada a OSB. • Mimdes: Pautas sobre licitaciones por subasta inversa para la operatividad de las Asociaciones Privadas de Inversión Social. • Mimdes-Cenan: Pautas sobre licitaciones para los componentes alimentarios y educativos del PIN. • Base nacional de datos de proveedores, APIS y articuladores de mercado (MiEmpresa).

Gobierno regional

Sobre la base de las directivas del GN, el GR: • Posee la capacidad de administrar, por encargo del MP y MD, procesos de licitaciones de compras conjuntas de componentes alimentario, educativo, servicios de APIS y servicio de articuladores de mercado para el Programa Pyme de Desarrollo (MiEmpresa). • Alimenta procesos de construcción de bases provinciales y distritales de proveedores, APIS y articuladores de mercado. • Comparte información a fin de asegurar sinergia de intervenciones regionales del PAN y Crecer.

Municipalidad provincial

Tomando las indicaciones técnicas del GR: • Posee la capacidad de administrar, por encargo del MD y con recursos propios, procesos de licitaciones de compras conjuntas de componentes alimentario, educativo, servicios de APIS y servicio de articuladores de mercado para el Programa Pyme de Desarrollo (MiEmpresa). • Administra transferencias monetarias y/o no monetarias condicionadas a comedores populares (según corresponda el quintil de pobreza y el convenio de resultados). • Consolida información de distritos sobre proveedores, APIS y articuladores de mercado.

Municipalidad distrital

Respetando las pautas técnicas: • Tiene la potestad de ejecutar por cuenta propia o encargando a terceros (APIS, MP o GR) licitaciones de las diferentes modalidades de intervenciones. • Administra transferencias monetarias y/o no monetarias a comités de vaso de leche (según corresponda el quintil de pobreza y el convenio por resultados). • Transmite información sobre beneficiarios al MP, GR y GN • Administra el registro de beneficiarios de cupones y canastas familiares, en el marco de la estrategia focalizada en los bolsones de pobreza.

Elaboración: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico.

7.5.3 Monitoreo y evaluación Niveles de gobierno

Gobierno nacional

Actividades A la luz del PAN y Crecer, Mimdes, Minsa (INS-Cenan, Digesa) y Produce, construyen un Sistema Nacional de Monitoreo y Evaluación sobre la base de la siguiente división de trabajo tripartito: • Mimdes (Descentralización): Lineamientos y criterios de seguimiento de Índice de Gestión Municipal (ver en anexo la línea de base 2007) sobre la base de Renamu (INEI). • Mimdes (Pronaa): Lineamientos y criterios de seguimiento del cumplimiento de los Convenios de Gestión Descentralizada por Resultados y, asimismo, lineamientos de control y monitoreo de la gestión propia de los programas mismos (adquisición, compra, almacenamiento, delivery (ver detalle en anexo). • Minsa (INS-Cenan): Lineamientos y criterios de construcción de indicadores nutricionales. • Minsa (Digesa): Lineamientos y criterios de construcción de vigilancia sanitaria a establecimientos proveedores de intervenciones • alimentario-nutricionales. • Mimdes-Minsa: Pautas sobre alimentación del Sistema de Información de Asuntos Sociales (SIAS) para el monitoreo de la Estrategia Crecer (www.crecer.gob.pe). • Produce (MiEmpresa): Lineamientos y criterios de seguimiento de resultados del Programa de Desarrollo Pyme por articuladores de mercado, especialmente diseñado para OSB, ligadas a intervenciones alimentario-nutricionales. • Mimdes-Minsa: Define criterios de graduación y base de datos nacional para llevar a cabo la salida de beneficiarios graduados. • Mimdes (Descentralización): Define criterios de graduación de los distritos que dejarán de recibir la ayuda en el marco de la reforma de los programas alimentarios, una vez cumplidas las metas de nutrición estipuladas en los convenios de gestión.

Gobierno regional

Sobre la base de las directivas de los órganos comprometidos en la reforma, el GR: • Administra la consolidación de información para el monitoreo y evaluación de las intervenciones a nivel regional. • Alimenta procesos de construcción de indicadores para el seguimiento de la inversión en provincias y distritos. • Comparte información a fin de asegurar sinergia de intervenciones regionales del PAN y Crecer.

Municipalidad provincial

Tomando las indicaciones técnicas del GR: • Registra información para la construcción de indicadores de la jurisdicción poniendo especial énfasis en los beneficiarios del PCA. • Consolida información de distritos de las diversas intervenciones.

Municipalidad distrital

Respetando las pautas técnicas: • Registra información para la construcción de indicadores de la jurisdicción, poniendo especial énfasis en los beneficiarios del vaso de leche. • Transmite información para el sistema al MP, GR y GN.

Elaboración: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico.

En suma, el conjunto de iniciativas que componen la presente propuesta guarda sintonía con los tres parámetros de la política pública, en cuanto a intervenciones alimentario-nutricionales: la Estrategia Crecer, el Programa Articulado de Nutrición

y la Estrategia de Seguridad Alimentaria. A continuación, se presenta de manera gráfica cómo las iniciativas encajan en las actividades propuestas en los modelos causales de estos parámetros:

Gráfico Nº 7: Marco causal de la Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria

Fuente: El Peruano (2004). Decreto Supremo N° 064-2004-PCM. p. 275953-275954 Elaboración: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico.

Gráfico Nº 8: Modelo causal del Programa Articulado Nutricional PROPUESTAS PIN PIN Condicionalidades de programas de transferecia condicionada a OSB

Gestión descentralizada por resultados

Fuente: MEF (2008). Instrumentos para la programación presupuestaria estratégica. Elaboración: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico.

Gráfico Nº 9: Modelo causal de la Estrategia Crecer PROPUESTAS PIN componente educativo* PIN transferencias condicionadas monetarias Desarrollo empresarial por articulaciones de mercado Transferencias condicionadas a PVL y comedores PIN

* El componente educativo no es exclusivo del PIN@. Fuente: PCM-CIAS. Política social, nuevo enfoque, p. 24 Elaboración: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico.

7.6 Plan de implementación de la propuesta de reforma de programas alimentario-nutricionales La propuesta considera que la cautela y la gradualidad debe primar en el proceso de reforma, con la finalidad que los objetivos de las iniciativas sean tangibles en el mediano plazo de manera sostenida. Por estos motivos se propone llevar a cabo dos etapas previas al proceso definitivo en los siguientes términos:

7.6.1 Etapa preparatoria de reforma El gobierno nacional, al tomar la decisión de llevar a cabo la reforma de los programas alimentario-nutricionales, precisa emitir resoluciones de nombramiento de equipos para realizar las siguientes tareas preparatorias a una experiencia piloto:

Mimdes (Descentralización): Define las aglomeraciones de distritos de quintiles I, II y III* de intervención en los cuadrantes VI, VIII y IX, formado por Índices de Gestión Municipal y PMA. Mimdes (Pronaa): Desarrolla ejercicio de programación presupuestal para intervenciones de PIN@ y programas de transferencias condicionadas a OSB. Mimdes (Descentralización-Pronaa): Sobre la base de las pautas de Cenan, elabora criterios de entrada y salida de intervenciones. Mimdes-Minsa-Produce: Define los distritos de la etapa piloto. Mimdes-Reniec: Firma acuerdo de cooperación para proyecto piloto. Mimdes-Minsa-Produce-Gobiernos regionales piloto: Instala comisión técnica de transferencia y define reglas de juego de la etapa preparatoria, piloto y ejecución de reforma.

Administra la construcción del Registro Único Regional de Beneficiarios (de las áreas piloto). Evalúa la viabilidad de implementar los instrumentos de gestión descentralizada por resultados para las diferentes iniciativas de reforma

Desarrolla focus groups con diferentes representantes de las poblaciones objetivos, en torno a las iniciativas de reforma. Desarrolla los instrumentos legales para implementar convenios de gestión de resultados y de transferencias condicionadas a OSB.

Respetando las pautas técnicas del Mimdes, construye el padrón único de beneficiarios.

Gobierno regional

Municipalidad provincial

Municipalidad distrital

Identificación de beneficiarios

Gobierno nacional

Niveles de gobierno

Gobiernos regionales piloto instalan equipos para la construcción exploratoria del Sistema de Monitoreo y Evaluación en cada una de las regiones. Participa de las reuniones técnicas de construcción del sistema a nivel regional para medir factibilidad.

Mimdes-Minsa-Produce-Gobiernos regionales piloto: Instala comités regionales para producir herramientas de implementación de las etapas piloto y definitivas de la reforma.

Desarrolla planes de trabajo para la implementación de las transferencias no monetarias condicionadas con muestra de comedores populares de los distritos piloto.

Participa de los ensayos preparatorios para la construcción de sistema de captura, procesamiento y análisis de información primaria.

A la luz del PAN y la Estrategia CRECER: Mimdes (Descentralización): (i) Construye manual operativo del piloto de seguimiento de Índice de Gestión Municipal sobre la base de Renamu (INEI), (ii) construye criterios de graduación de beneficiarios y distritos beneficiarios. Mimdes (Pronaa): Construye manual de elaboración y seguimiento de cumplimento de Convenios de Gestión Descentralizada por Resultados, en coordinación con distritos piloto. Minsa (Cenan): Diseña manual operativo de construcción de indicadores nutricionales y modalidad de seguimiento en los distritos-meta, con especial énfasis en la zona piloto. Produce (MiEmpresa): Diseña manual operativo del programa de articuladores de mercado para pymes de OSB.

Mimdes-Minsa (Cenan): Instala equipo técnico para elaborar: (i) lineamientos y criterios de construcción y licitación de canasta y ración alimentaria, (ii) condicionalidades de carácter nutricional para las transferencias, (iii) normas de actividades del programa de voluntarios de promotores comunales Mimdes-Produce (MiEmpresa): Instala equipo técnico para elaborar las pautas de la operatividad de los programas de transferencia no monetaria condicionada. Mimdes-Contraloría-PCM (Descentralización): Instala comisión para determinar reglas de juego de las Asociaciones Privadas de Inversión Social (APIS).

Construye de manuales operativos por parte de equipos técnicos sobre: (i) PIN@ en sintonía con pautas MimdesMinsa, (ii) transferencias monetarias condicionadas para comités de vaso de leche (si corresponde), (iii) Asociaciones Privadas de Inversión Social (APIS).

Monitoreo y evaluación

Delivery

7.6.2 Etapa piloto de la reforma Sobre la base de los resultados de la etapa preparatoria se procederá a desarrollar un piloto. Se proponen los siguientes pasos: 1. Seleccionar una muestra del universo que significan los distritos de los quintiles I, II y III*, que serán parte de los cuadrantes VI, VIII y IX de las zonas de intervención (ver anexo para universo de distritos). 2. Priorizar, al interior de la muestra, los distritos de las regiones Ayacucho, Huancavelica y Apurímac. 3. Planificar el gasto corriente y no corriente, por municipalidad y región priorizados, que corresponderá a los siguientes productos de la reforma: i. Padrón de beneficiarios. ii. Enlace entre ejecutores con red Reniec para DNI. iii. Canastas familiares de alimentos. iv. Refrigerios escolares. v. Programa de transferencia no monetaria condicionada. vi. Programa de transferencia monetaria condicionada. vii. Proceso de licitación de Asociaciones Privadas de Inversión Social. viii.Sistema de Monitoreo y Evaluación. ix. Estrategia de bolsones de pobreza.

4. Nombrar núcleos descentralizados en conformados por:

ejecutores cada región

i. Representante de Mimdes, quien asume la coordinación. ii. Representante de Minsa. iii. Representante de Produce. iv. Representante de gobierno regional piloto. v. Representante de las municipalidades provinciales piloto. vi. Representante de las municipalidades distritales piloto. Sobre la base de la ejecución presupuestal de las diferentes partidas asignadas al logro de los objetivos a través de los productos identificados, los núcleos ejecutores sistematizan las experiencias. El gobierno nacional y los gobiernos subnacionales elaboran las versiones definitivas de la normatividad, las herramientas de gestión y cualquier instrumento legal y financiero que se requiera para llevar a cabo la primera etapa de implementación de la reforma de los programas alimentarionutricionales.

8. ¿QUIÉNES SE BENEFICIARÁN DE ESTOS PROGRAMAS A PARTIR DE SUS REFORMAS?

El PIN beneficiará a cerca de 750 mil niños y niñas menores de 3 años de los distritos de los quintiles I, II y III*, que se encuentran en riesgo nutricional, con la intención de prevenir la desnutrición crónica y sus secuelas. Además, se buscará atender a alrededor de

810 mil niños y niñas de entre 3 y 6 años en sus hogares, a través de las canastas familiares, y a más de dos millones de niños y niñas de entre 6 y 12 años, a través de los centros educativos, con el fin de prevenir y combatir la anemia.

Cuadro Nº 13: Población de niños y niñas de 0 a 12 años en el Perú, según quintiles de pobreza de distritos

Fuente: Mimdes (2006). Plan Nacional de Lucha contra la Malnutrición 2006-2011

El programa atenderá también a madres gestantes y en periodo de lactancia de los quintiles I, II y III*111. Por otro lado, la transferencia no monetaria propuesta, en caso de ser preferida a la monetaria, podrá llegar a beneficiar a más

de 44 mil comités del Programa de Vaso de Leche y comedores populares que operan en los distritos de los quintiles I, II y II*. Estas OSB trabajan a favor de más de 2,950,000 personas, que podrán verse vinculadas a pymes sostenibles.

Cuadro Nº 14: Número de comités del Programa del Vaso de Leche y comedores populares en el Perú y población beneficiaria, según quintiles de pobreza de distritos

Fuente: INEI. Renamu 2007; PMA (2007) Mapa de Vulnerabilidad a Desnutrición Crónica Infantil en Perú 2007, Índice de vulnerabilidad a la desnutrición infantil; INEI (2009). Mapa de la pobreza 2007.

9. ¿POR QUÉ SE ESPERA QUE TENGAN ÉXITO BAJO ESTAS CARACTERÍSTICAS Y LINEAMIENTOS? ¿QUÉ POSIBLES RESULTADOS SE OBTENDRÁN?

La innovación de los instrumentos de intervención se sintetizan en dos básicamente: transferencias y cupones. Estos han sido utilizados internacionalmente de manera exitosa en intervenciones para la superación de la pobreza y el mejoramiento del estado nutricional de la población (Ver Anexos Nº 11 y 12). Las transferencias condicionadas tienen dos versiones. En primer lugar, aquellas no monetarias, como medios de acceso para la seguridad alimentaria nutricional, que apuntan a brindar oportunidades de generación de un ingreso permanente sostenible. En segundo lugar, aquellas monetarias, con sentido de mayor uso de alimentos con una mirada de

seguridad nutricional, que aspiran a aumentar la disponibilidad y el mejor uso de los recursos financieros públicos para la adquisición de alimentos. Las experiencias internacionales y nacionales han demostrado ventajas en la entrega, rapidez de uso, control social y manejo administrativo frente a la opción de los altos costos logísticos y operativos de la entrega de alimentos realizados por el Estado. Los cupones alimentarios han tenido un notable éxito a nivel internacional por los bajos costos operativos, la alta facilidad de su control, la pertinencia en ámbitos urbanos y la significativa aceptabilidad por parte de los usuarios.

10. ¿CUÁL ES EL COSTO DE LA REFORMA?

El gobierno ha establecido como prioridad la lucha contra la desnutrición112, lo cual es una inversión socialmente rentable en el largo plazo, puesto que contribuye al incremento de la productividad de la población y del capital humano. En ese sentido, es importante destinar recursos adicionales para el financiamiento de una intervención integral para el mejoramiento del estado nutricional de la población, en especial de la más vulnerable. Este requerimiento de mayores recursos se calcula debido a la existencia de un contexto político inestable, en el que difícilmente se puede dejar de atender a la población no prioritaria. Técnicamente, la ayuda deberá concentrarse principalmente hacia el grupo de niños y niñas menores de 3 años pertenecientes a los quintiles más

vulnerables, en cuyos casos pueden prevenirse los daños ocasionados por la desnutrición y otros déficits nutricionales. La ayuda podrá ampliarse hacia los niños y niñas de entre 3 y 6 años, etapa en la que aún son oportunas las acciones de prevención. El detalle de la inversión requerida para la implementación de las líneas de acción propuestas se precisa en el simulador de los costos de la reforma de programas alimentario-nutricionales del Perú. Debido a que existen restricciones en la disponibilidad de recursos, se recomienda priorizar la atención de los distritos de los quintiles I, II y III* y de la población de niños menores de 3 años y madres gestantes y en periodo de lactancia, por ser los más vulnerables.

PIE DE PÁGINA

Los llamados “casos sociales”.

El trabajo de campo realizado entre febrero y marzo del 2009 reveló la voluntad de parte de la población beneficiaria de cambiar la visión asistencialista del Estado. “Los chicos tienen que crecer ya no pensando que deben esperar a fin de mes para recibir algo, entonces cambiaríamos la forma de pensar y contra la pobreza”. Testimonio de funcionario de la Municipalidad Provincial de Huancavelica. Estudio cualitativo, marzo del 2009.

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en el Perú”, los participantes, como actores involucrados en la ejecución de los mismos estuvieron de acuerdo con la idea de que los programas alimentarionutricionales deben ser manejados por los gobiernos distritales. Sin embargo, resaltaron la necesidad de mejorar las capacidades de estos últimos para mejorar la eficiencia de los primeros.

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Existe evidencia de que la canasta entregada, a mayo del 2009, para los niños de 6 meses a 3 años se comparte dentro de la familia, es decir se genera dilución, por lo que el niño no es consumidor exclusivo de los productos repartidos. “Sí, a los hermanitos también [se les da la papilla], a veces se lo comen como máchica los más grandecitos”; “Me alcanza para dos semanas”; “La papilla la hacen en frito, como si fuera avena. En mazamorra con leche, para toda la familia, no van a estar mirando los niños o los papás también quieren”; “Los alimentos duran para dos días”; “Preparo los alimentos para toda la familia. La papilla le dura para una semana; “Con mi esposo [comen los productos entregados]. Testimonios de madres de niños menores de 3 años, madres gestantes o en periodo de lactancia beneficiarias del PIN en la región Lima y Huancavelica. Estudio cualitativo, febrero y marzo del 2009.

En el Taller de Discusión Nº 2: “Recomendaciones para la reforma de los programas alimentario-nutricionales

Los actores involucrados participantes del Taller de Discusión Nº 2: “Recomendaciones para la reforma de los programas alimentario-nutricionales en el Perú” consideraron necesario que la atención de los grupos vulnerables se dé bajo la modalidad familiar. Fuente: CIUP (2009). Taller de discusión para la reforma de los programas alimentarionutricionales en el Perú. Lima, 29 de abril del 2009. p. 6.

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Zlotkin, S.; Koho Yeboah, Schauer C. “Use of Microencapsulated Iron (ii) Fumarato Sprinkles to Prevent Recurrence of Anaemia in Infant and Young Children at High Risk”. Bulletin of the World Health Organization 2003, 81: 108-115 Hyder, S. M.; Haseen, F.; Rahman. M.; Zeng, L.; Zlotkin, S. H. “Efficacy of Daily vs. Weekly Home Fortification of Weaning Foods with Sprinkles Among Infants and Young Children in Bangladesh” [abstract]. In: International Nutritional Anemia Consultative Group [IVACG] Symposium; 2004 nov. 18, 2004; Lima, Perú. Washington, D. C.: ILSI Research Foundation; 2004. Comisión Especial para la Transferencia del Programa Integral de Nutrición (PIN) (2009). Informe sobre el estado situacional del Programa Integral de Nutrición (PIN). Lima, enero del 2009.

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Ver http://www.who.int/nutrition/ publications/nutrecomm/en/index. html.

También especificadas en Normas Técnicas. Ver: RM 292-2006/MINSA, RM 193-2008/MINSA y RM 610-2007/ MINSA.

Ver http://www.codexalimentarius.net/ web/index_en.jsp.

Los participantes del Taller de Discusión Nº 2: “Recomendaciones para la reforma de los programas alimentarionutricionales en el Perú” manifestaron su preocupación por el poco éxito de los programas implementados en el pasado y la importancia de la educación en la lucha contra la desnutrición. Fuente: CIUP (2009). Taller de Discusión Nº 2: Recomendaciones para la reforma de los programas alimentario-nutricionales en el Perú. Lima, 29 de abril del 2009, p. 5.

La Comisión Interministerial de Asuntos Sociales ha acordado, en abril del 2009, respaldar la iniciativa del Programa Juntos para que el DNI sea de uso obligatorio por los programas sociales, a fin de poder identificar y hacer seguimiento de beneficiarios. De esta manera, la Estrategia Crecer tendría una herramienta eficaz de monitoreo de la sinergia de las intervenciones.

El cruce de información entre las diversas intervenciones permitirá precisar el nivel de yuxtaposición y de filtración. El ahorro de recursos potencialmente generados a partir del sinceramiento de la información ayudará a financiar parte de la cobertura en déficit.

En el caso particular de los comedores populares, clubes de madres y comedores autogestionarios de Lima

dem.

Extraído de www.pronaa.gob.pe/ pagina_web/componente_educativo. htm. Actualizado al 23 de abril del 2009.

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y Callao, el Pronaa administraba las compras y distribución de las raciones alimentarias, así como el cheque para las organizaciones sociales de base a mayo del 2009. 73

Según el Informe Técnico Mayo 2009 del INEI, el PBI en el primer trimestre del 2009 creció 1.9% en relación con el mismo periodo en el 2008. De esta manera, es previsible que el crecimiento anualizado llegue a no más de 3%.

El Informe de la Defensoría del Pueblo de abril del 2009 da cuenta de una proyección del crecimiento de diversos conflictos para el 2009, con cierta probabilidad de agudizarse durante el 2010.

Un análisis de las ventajas de las transferencias condicionadas se encuentra en PMA (2009), Estudio para determinar sistema de aplicación de cash transfer en Proyectos PMA, Informe final, borrador al 29 de enero del 2009.

Los efectos e impactos previstos en transferencias a la población beneficiaria de programas alimentarios son detallados en PMA (2008), Cupones para alimentos y transferencia de dinero como instrumento de asistencia alimentaria: perspectivas y desafíos, Asuntos de política, segundo periodo de sesiones ordinario de la junta ejecutiva, Roma, pp. 6 y 7.

El énfasis se da en comedores populares, por significar el 90% de los recursos ordinarios públicos.

Ver el cuadro N° 2, “Ventajas e inconvenientes de la utilización de cupones para alimentos y transferencias de dinero”, del PMA (2008), Cupones para alimentos y transferencias de dinero como instrumentos de asistencia alimentaria: perspectivas y desafíos, Asuntos de Política, Roma, p. 15.

La ventaja de realizar entregas en efectivo en el Perú frente a la distribución de alimentos se encuentra estudiada en PMA (2008), Estudio para determinar sistema de aplicación de cash transfer en Proyectos PMA, Informe final, borrador al 29 de enero del 2009. Soltau, Sánz y Alcázar (2008), Informe final: presupuesto público evaluado

(PPE): Pronaa, MEF, p. 86. 81

Ver anexo sobre la conveniencia de transferencias versus entrega de alimentos.

Cabe enfatizar que la municipalidad provincial firmaría el convenio con los comedores populares de su jurisdicción y la municipalidad distrital con los comités de vaso de leche.

La propuesta se fundamenta en el éxito alcanzado por el Proyecto de Reducción y Alivio de la Pobreza (PRA). El proyecto financiado por Usaid logró la formación de 47,700 pymes conectadas con 220 empresas clientes y generando US$211 millones de nuevas ventas en el Perú. Detalles en www.proyectopra.com.

Fundación intercultural, cuyo objetivo principal es promover e impulsar el desarrollo integral y sostenido de los grupos más vulnerables y discriminados en Bolivia, buscando la sostenibilidad ambiental, la equidad de género y la justicia social y económica.

www.americaeconomia.com La Cámara de Industria, Comercio y Servicios (Cainco) fue la responsable de este material pedagógico que busca impulsa el desarrollo económico en el país.

http://www.mintra.gob.pe/contenidos/ exposiciones/expo_04_10_2005.pdf.

http://www.congreso.gob.pe/ congresista/2001/sjaimes/ documentos/audiencias/pymes-31-0306/PROGRAMA.pdf.

http://www.aconsurperu.com/

Centro de Apoyo al Sector Informal. Ha realizado proyectos con el objetivo de validar una oferta de servicios de asistencia técnica y capacitación empresarial sostenibles para promover el desarrollo de microempresas de producción o servicios de alimentos generadoras de ingresos para mujeres integrantes de los comedores populares.

Centro de Formación Empresarial para Mujeres Organizadas

Centro de Promoción y Empleo para el Sector Informal Urbano, 71

Estas organizaciones han recibido el respaldo del International Labour Organization, que trabaja principalmente para la igualdad de género. http://www.congreso.gob.pe/ congresista/2001/sjaimes/ documentos/audiencias/pymes-31-0306/PROGRAMA.pdf. Una propuesta detallada de las alternativas de implementación de procesos y productos de este tipo de transferencia se encuentra en PMA (2009), Estudio para determinar sistema de aplicación de cash transfer en proyectos PMA, Informe final, borrador al 29 de enero del 2009, Lima. Ver el desarrollo de esta idea con mayor profundidad en PMA (2008), Cupones para alimentos y transferencias de dinero como instrumentos de asistencia alimentaria: Perspectivas y desafíos, Roma.

Cabe enfatizar que la municipalidad provincial firmaría el convenio con los comedores populares de su jurisdicción y la municipalidad distrital con los comités de vaso de leche.

En mayo del 2009, el Viceministerio de Desarrollo Social del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social había acordado establecer con la dirigencia de comedores populares de Lima definir que la ayuda del Estado estaría orientada a que por lo menos el 25% de los beneficiarios sean pobres extremos o personas en riesgo de caer en pobreza. Inclusive se planteó la posibilidad que este porcentaje llegase, progresivamente, al 50% de los requerimientos alimentarios por comedor, en caso que se requiera y se presente evidencia de la necesidad de atender a más personas en vulnerabilidad nutricional. Reunión de presentación de informe CIUP de propuesta de reforma del jueves 4 de junio del 2009 ante PMA y Viceministerio de Desarrollo Social, Lima.

En el Taller de Discusión Nº 2: “Recomendaciones para la reforma de los programas alimentario-nutricionales en el Perú”, los asistentes manifestaron su preocupación por la población existente en estos segmentos. Fuente: CIUP (2009). Taller de discusión para la reforma de los programas alimentario-

nutricionales en el Perú. Lima, 29 de abril del 2009, p. 6. 99

El énfasis se da en comedores populares, por significar el 90% de los recursos ordinarios públicos.

100 El énfasis se da en comedores populares, por significar el 90% de los recursos ordinarios públicos. 101

La construcción del Índice de Gestión Municipal se basó en modelos de indicadores de seguimiento de Chile, México, Argentina y Suiza.

102

Las cinco dimensiones se encuentra desarrolladas en Vásquez, E. (2008), Gerencia estratégica de inversión social, Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico, Lima, capítulo X. 103 Ver anexo para mayores detalles. 104 El grupo de trabajo del Taller de Discusión Nº 1: “Diagnóstico para la reforma de los programas nutricionales” identificó la existencia de debilidades en las capacidades de gestión de las municipalidades provinciales como uno de los principales problemas presentados en la transferencia de comedores populares a los municipios provinciales. Asimismo, consideró como limitante la falta de acompañamiento a las municipalidades durante el proceso. Fuente: CIUP (2009). Taller de Discusión Nº 1. Diagnóstico para la reforma de programas nutricionales. Lima, 21 de abril del 2009, pp. 17-19. 105 Pronade. El Ministerio de Educación de Guatemala encarga la ejecución de los servicios educativos a terceros, y obtiene como resultado el incremento en el acceso a la educación en las áreas más remotas. 106 Estas entidades se encuentran cercanas a la comunidad y a la entidad ejecutora que realiza los servicios mercerizados, que coordinan con la entidad representante del Estado. 107 Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas del Gobierno de Chile: http:// www.junaeb.cl. 108 Entidad privada, sin fines de lucro. Es una red nacional de recursos humanos e infraestructura y cuenta con más de 12

mil trabajadoras que educan y alimentan a 80 mil niños y niñas en todo el país en sus 1,031 jardines infantiles y salas cuna: www.integra.cl. 109 Programa de Administración Compartida “Comunidad Local de Administración de Salud”. Estas entidades permiten contribuir con el control público del gasto del Estado porque hay una transferencia de poder de decisión. 110 Dirección Regional de Salud. La Diresa presta además asesoría en ámbitos legal, contable y administrativo al CLAS, dotando de capacidades de gestión a estas organizaciones.

111 Debido a la falta de cifras precisas, el número de beneficiarias de este grupo no se detalla. 112 Mensaje a la Nación del señor presidente de la República, Alan García Pérez, al asumir el mando presidencial. Congreso de la República, 28 de julio del 2006. Disponible en: http://www.presidencia. gob.pe/contenido.asp, actualizado al 30 de mayo del 2009; Estrategia Nacional Crecer; Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria y PAN.

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ANEXOS

ANEXO N° 1: LOS PROBLEMAS ALIMENTARIO-NUTRICIONALES EN EL PERÚ

Definiciones básicas Malnutrición: Estado patológico resultante en general de la insuficiencia o exceso de uno o varios nutrientes o de una mala asimilación de los alimentos. Subnutrición: Resultado de una baja ingesta o absorción prolongada de alimentos consumidos. Generalmente aplicado a deficiencia de energía (o proteína y energía), pero también puede relacionarse con deficiencias de vitaminas y minerales como resultado de una falla para mantener las reservas de estos nutrientes. Subnutrido crónico: Aquel cuyo estimado de ingesta anual cae por debajo de lo requerido para mantener el peso y soportar una actividad liviana. Deficiencia de micronutrientes: Carencia de vitaminas y minerales esenciales resultantes de un desbalance entre la ingesta de alimentos y problemas específicos de absorción o consumo. Malnutrición de micronutrientes: Deficiencia de desórdenes de vitaminas y minerales. Generalmente ocurre como parte de la subnutrición, debido primariamente a ingesta inadecuada de alimentos (pobre acceso a alimentos que son una fuente adecuada de estos nutriente o a pobre hábitos alimentarios).

acceso físico y económico a alimentos nutritivos en cantidad suficiente, seguros, que alcanzan las necesidades dietéticas para tener una vida activa y saludable. Inseguridad alimentaria: Insuficiente ingesta de alimentos seguros y nutritivos para tener una vida activa y saludable, que puede ser transitoria (cuando ocurre en época de crisis), estacional o crónica (cuando sucede de continuo). Vulnerabilidad: Presencia de factores por los que las personas corren riesgo de sufrir inseguridad alimentaria o desnutrición. Desnutrición: Estado patológico resultante de una dieta deficiente de uno o varios nutrientes esenciales o de una mala asimilación de los alimentos. Entre los síntomas se encuentran emaciación o adelgazamiento, retraso en el crecimiento, insuficiencia ponderal, capacidad de aprendizaje reducida, salud delicada y baja productividad. Antropometría: Uso de medidas del cuerpo humano para obtener información sobre el estado nutricional. Emaciación o adelgazamiento: Bajo peso para la estatura, que por lo general es el resultado de una disminución del peso debido a un periodo reciente de inanición o una enfermedad grave.

Sobrenutrición: Resultado de ingesta excesiva de alimentos en relación con los requerimientos de energía.

Retardo en el crecimiento: Baja talla para la edad, que se refleja en un caso (o en casos sostenidos) de desnutrición.

Requerimientos energéticos: Son determinados por el tamaño corporal, nivel de actividad y condición fisiológica, tal como enfermedad, infección, gestación y lactancia.

Insuficiencia ponderal: Bajo peso para la edad, que refleja un estado resultante de una insuficiente alimentación, casos de desnutrición o salud delicada.

Seguridad alimentaria: Existe cuando todas las personas en todo momento tienen

Índice de masa corporal (IMC): Razón de peso para talla usualmente utilizada para estimar la grasa corporal. Se obtiene 79

dividiendo el peso (en kilogramos) entre la talla al cuadrado (en metros). El IMC no es apropiado para evaluar a niños en crecimiento, ancianos sedentarios o mujeres gestantes o en periodo de lactancia.

Fuente: FAO (1999). Estado de inseguridad alimentaria en el mundo. Disponible en: http:// www.fivims.org/index.php?option=com_ glossary&Itemid=31, actualizado al 30 de mayo de 2009. FAO and FMFH Partners (2006).

Gráfico N° 1: Modelo causal de la desnutrición Resultados

Malnutrición Infantil

Ingesta insuficiente de alimentos

Acceso insuficiente de alimentos

Enfermedad

Cuidado inadecuado al niño y madre

Insuficientes servicios de salud y falta de saneamiento básico

Causas Inmediatas

Causas Subyacentes (Nivel hogar)

Cantidad y calidad de recursos humanos, económicos y organizaciones Causas básicas (Nivel social) 1. Entorno social y político 2. Medio Ambiente 3. Tecnología Fuente: Unicef (1998). Estado mundial de la infancia.

OMS

NCH %

50 40 30 20 10 0

Huancavelica Cusco Apurimac Cajamarca Huanuco Amazonas Ancash Ayacucho Ucayali Loreto Junin Puno La Libertad Pasco PERU Piura Lambayeque San Martin Madre de Tumbes Arequipa Ica Moquegua Lima Tacna

% de desnutridos cr—nicos

Gráfico N° 2: Prevalencia de retardo en el crecimiento en menores de 5 años, por departamentos, 2000

OMS NCHS Fuente: Encuesta Demográfica y de Salud Familiar, 2000 (Endes IV, 2000). Elaboración: Organización Panamericana de la Salud. 80

Gráfico N° 3: Prevalencia de anemia en niños menores de 5 años, Endes, 1996-2005

Fuente INEI, Encuesta de Salud y Demografía Familiar 1996, 2000 y 2005. Elaborado

Cuadro N° 1: Prevalencia de la deficiencia de vitamina a en niños menores de 5 años entre 1997 y 2001

Año 1997 1998 1999 2000 2001

Costa N

79 162 148 129 126

17,7 17,9 9,5 14,0 15,1

Sierra urbana N 74 151 138 103 91

Sierra rural

14,9 9,9 9,4 13,6 14,3

92 164 165 114 142

12,0 13,4 16,4 20,2 9,9

Selva N

101 173 174 137 162

25,7 11,6 11,5 10,2 17,9

Lima N 50 158 116 83 117

% 26,0 12,7 6,9 4,8 10,3

Trapecio andino N 108 138 141 91 96

Total nacional

28,7 15,9 11,3 14,3 22,9

504 946 882 657 734

% 19,2 13,6 10,4 12,3 13,0

Fuente: Monitoreo Nacional de Indicadores Nutricionales 1997-2001. Dirección Ejecutiva de Vigilancia Alimentario-Nutricional del Centro Nacional de Alimentación y Nutrición, Instituto Nacional de Salud.

Cuadro N° 2: Prevalencia de la deficiencia de vitamina A en mujeres en edad fértil, entre 1997 y 2001

Año 1997 1998 1999 2000 2001

Costa N

148 217 148 173 198

6,8 1,8 9,5 5,8 11,1

Sierra urbana N 131 151 138 171 180

% 4,6 9,9 9,4 8,2 4,4

Sierra rural N

136 164 165 166 248

5,9 13,4 16,4 11,4 6,0

Selva N

133 173 174 171 218

5,3 11,6 11,5 15,2 8,3

Lima N 150 158 116 154 205

% 8,0 12,7 6,9 3,2 11,2

Trapecio andino N 133 138 141 133 179

% 2,3 15,9 11,3 15,0 11,2

Total nacional N

831 1001 741 968 1228

6,4 9,4 10,4 7,8 8,7

Cuadro N° 3: Déficit calórico. Encuesta Nacional de Hogares, Continua, 2004-2007 Periodo de la encuesta Ámbito geográfico

2002 oct-dic a/

2004 ene-dic b/

2005 ene-dic b/

2006 ene-dic b/

2007 ene-dic b/

Total

35.8

32.3

29.3

28.2

27.2

Lima Metropolitana 1/

26.0

26.2

20.0

16.2

15.3

Resto de país (excluye Lima Metropolitana)

40.5

34.8

33.0

32.0

Amazonas

49.4

33.9

28.0

29.0

25.1

Áncash

25.0

34.4

27.7

23.8

26.9

Apurímac

46.9

38.8

44.1

39.8

30.1

Arequipa

31.8

38.4

28.2

32.1

28.7

Ayacucho

45.4

28.0

32.9

38.4

41.3

Cajamarca

44.7

39.8

37.5

37.7

37.2

Cusco

46.4

27.6

25.4

24.6

39.1

Huancavelica

59.8

60.6

72.3

61.2

65.9

Huánuco

62.7

43.4

47.1

58.5

46.5

Ica

37.2

18.8

14.8

16.7

20.1

Junín

35.8

27.5

35.3

33.3

29.0

La Libertad

28.9

28.6

21.8

26.8

25.7

Lambayeque

53.6

28.8

26.5

25.5

19.3

Lima 1/

24.5

26.6

20.2

16.7

16.1

Loreto

50.9

48.6

52.0

42.2

42.1

Madre de Dios

43.6

21.1

26.1

23.6

20.1

Moquegua

35.2

38.5

27.8

30.0

Pasco

45.0

45.4

51.5

53.0

56.7

Piura

36.7

34.0

34.2

36.8

31.1

Puno

51.0

50.0

45.9

43.9

38.7

San Martín

24.3

25.3

23.3

20.6

21.8

Tacna

23.1

26.8

29.3

22.5

24.0

Tumbes

24.0

34.1

17.8

10.9

10.4

Ucayali

41.9

30.2

24.2

28.1

29.6

Departamento

Nota: A partir de mayo del 2003 la Encuesta Nacional de Hogares (Enaho) deja de lado el diseño de la muestra para la ejecución de la encuesta en periodos de recolección de datos trimestrales, pasando a una encuesta continua con recolección de información. 1/ Incluye Lima Metropolitana. Fuente: Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI). Encuesta Nacional de Hogares,Continua, 2004-2007.

Gráfico N° 4: Tasas de desnutrición crónica de niños menores de 5 años y déficit calórico por regiones, 2005 y 2007, respectivamente

Fuente: INEI (2009). Perú: compendio estadístico 2008, p. 450; Minsa (2007).

81 83

ANEXO N° 2: ¿CUÁL ES LA PROPUESTA DE REFORMA DE ESTOS PROGRAMAS?

Marco lógico del Programa Integral de Nutrición (PIN) Objetivos

Medios de verificación

Indicadores

Supuestos

FIN • Situación nutricional mejorada (en términos desnutrición crónica, déficit calórico y anemia) en los distritos de quintiles 1 y 2 de pobreza.

• •

•

Tasa de desnutrición crónica de niños menores de 5 años de 15% a nivel nacional en el 20151. Tasa de déficit calórico de 25% a nivel nacional en el 20151. Tasa de anemia en madres gestantes y en periodo de lactancia y en niños y niñas menores de tres años de menos de 20% a nivel nacional en el 20151. Tasa de anemia en niños y niñas en edad escolar de quintiles 1 y 2 de menos de 20% a nivel nacional en el 20152.

• • • •

Endes / Monin Enaho Endes / Monin Monin (extensión)

Todas las instituciones involucradas cuentan con el presupuesto y capacidad de gestión para lograr sus objetivos establecidos y alcanzar este fin.

•

Enaho / Sistemas de Información de Asuntos Sociales de ST-CIAS (www. crecer.gob.pe) Minedu / Centros educativos Enaho / Sistemas de Información de Asuntos Sociales de ST-CIAS (www. crecer.gob.pe) Sistemas de Información de Asuntos Sociales de ST-CIAS (www. crecer.gob.pe) / Visitas a hogares beneficiarios/ Encuestas a muestra periódica.

Entrega oportuna de lo estipulado en cantidad, calidad, inocuidad y aceptabilidad con la continuidad establecida.

PROPÓSITO Hogares de los quintiles uno y • dos de pobreza y escolares reciben y usan alimentos, alimentos fortificados • y productos fortificantes en cantidad y calidad adecuadas. •

•

Porcentaje de hogares beneficiarios de los quintiles 1 y 2 de pobreza que reciben alimentos, alimentos fortificados y productos fortificantes a nivel nacional. Porcentaje de escolares beneficiarios de los quintiles 1 y 2 de pobreza que reciben alimentos fortificados a nivel nacional. Porcentaje de hogares beneficiarios de los quintiles 1 y 2 de pobreza que reciben transferencias monetarias condicionadas a nivel nacional en el primer año. Porcentaje de uso de la transferencia monetaria condicionada recibida por los hogares beneficiarios de los quintiles 1 y 2 de pobreza para la adquisición de alimentos.

• •

•

COMPONENTES • Componente 1: Entrega de alimentos, alimentos fortificados y productos fortificantes a hogares y escolares de los quintiles 1 y 2 de pobreza.

•

Número de hogares de los quintiles 1 y 2 de pobreza que reciben alimentos en cantidad adecuada por trimestre durante el año. Número de hogares de los quintiles 1 y 2 de pobreza que reciben alimentos fortificados en cantidad adecuada por trimestre durante el año. Número de hogares de los quintiles 1 y 2 de pobreza que reciben productos fortificantes en cantidad adecuada por trimestre durante el año. Número de escolares de los quintiles 1 y 2 de pobreza que reciben alimentos fortificados en cantidad adecuada por trimestre durante el año.

•

Enaho /Monin / Sistemas de información de unidades ejecutoras / Sistemas de información de asuntos sociales de ST-CIAS (www. crecer.gob.pe)

Las unidades ejecutoras reciben los recursos necesarios para la compra de bienes en los tiempos pactados.

• Número de hogares de los quintiles 1 y 2 de pobreza que reciben transferencias monetarias condicionadas a tiempo por trimestre durante el año.

Enaho / Monin / Sistemas de información de unidades ejecutoras/ Sistemas de información de asuntos sociales de ST-CIAS (www. crecer.gob.pe).

Las unidades ejecutoras reciben los recursos necesarios para la entrega de transferencias monetarias en los tiempos pactados.

Componente 3: Educación alimentaria nutricional (en el marco de • un programa de conductas, actitudes y prácticas saludables en madres, hogares, colegios y municipios)3.

Número de capacitaciones en • temas nutricionales4 recibidas por hogar, establecimientos de salud y centros educativos a nivel nacional.

Sistemas de información de unidades ejecutoras.

Presupuestos públicos protegidos para estas intervenciones.

Componente 4: Desarrollo institucional y gestión local.

Índice CIUP de capacidad de gestión municipal.

•

Componente 2: Entrega de transferencias monetarias condicionadas a hogares de los quintiles 1 y 2 de pobreza.

•

• • Componente 5: Control de calidad de alimentos. •

Porcentaje de productos con plan de muestreo apropiado en el proceso productivo. Porcentaje de productos con plan de muestreo apropiado en el proceso de adquisición. Porcentaje de productos con controles de calidad a nivel usuario e el ámbito nacional.

•

Renamu / Censo poblacional/ Minsa / Defensoría del Pueblo

•

Sistemas de información de unidades ejecutoras. Sistemas de información de unidades ejecutoras. Sistemas de información de unidades ejecutoras.

•

• •

• Componente 6: Supervisión, monitoreo y evaluación.

• • • •

Número de hogares de los distritos de quintiles 1 y 2 de pobreza visitados y encuestados por mes a nivel nacional. Número de escolares de centros educativos de los distritos de quintiles 1 y 2 de pobreza encuestados por mes a nivel nacional. Número de plantas de proveedores supervisadas por mes a nivel nacional. Número de almacenes supervisados por mes a nivel nacional. Número de establecimientos de salud supervisados por mes a nivel nacional. Número de centros educativos supervisados por mes a nivel nacional.

•

ACTIVIDADES • • • Actividad 1: Formulación y ejecución del presupuesto.

• •

•

Porcentaje de ejecución presupuestal con respecto a lo programado. Porcentaje del presupuesto destinado y ejecutado en gastos administrativos. Porcentaje del presupuesto destinado y ejecutado a la compra de alimentos, alimentos fortificados y productos fortificantes de la canasta. Porcentaje del presupuesto destinado y ejecutado a realizar transferencias condicionadas. Porcentaje del presupuesto destinado y ejecutado a actividades de capacitación y generación de conocimiento de actores involucrados. Porcentaje del presupuesto asignado y ejecutado para la elaboración y dictado de talleres de capacitación en hogares, centros educativos y establecimientos de salud.

•

Sistemas de información de unidades ejecutoras. SIAF / Sistemas de información de unidades ejecutoras. SIAF / Sistemas de información de unidades ejecutoras. SIAF / Sistemas de información de unidades ejecutoras. SIAF / Sistemas de información de unidades ejecutoras.

• • • Actividad 2: Programación de beneficiarios.

•

Número de hogares de distritos de los quintiles 1 y 2 atendidos a nivel nacional. Número de escolares de centros educativos de distritos de los quintiles 1 y 2 atendidos. Número de niñas y niños menores de 3 años de distritos de quintiles 1 y 2 de pobreza atendidos a nivel nacional. Número de niñas y niños de 3 a 6 años de distritos de quintiles 1 y 2 de pobreza atendidos a nivel nacional. Número de niñas y niños de 6 a doce 12 de distritos de quintiles 1 y 2 de pobreza atendidos a nivel nacional. Número de madres gestantes y lactantes de distritos de quintiles 1 y 2 de pobreza atendidos a nivel nacional. Número de madres gestantes y lactantes adolescentes de distritos de quintiles 1 y 2 de pobreza atendidos a nivel nacional.

•

• •

• Actividad 3: Adquisición de alimentos.

• • • • • • • •

Número de toneladas de alimentos, alimentos fortificados y productos fortificantes adquiridas / programadas a nivel nacional. Número de toneladas de alimentos, alimentos fortificados y productos fortificantes entregados / adquiridos a nivel nacional. Número de procesos de adjudicación directa / número de procesos de compra. Número de procesos de selección / número de procesos de compra. Número de proveedores por tipo de producto. Porcentaje de proveedores penalizados y retirados por tipo de producto. Número de impugnaciones a procesos de compra / número de procesos de compra. Costo diario por ración. Costo caloría/día. Tiempo de proceso de compra, adquisición y entrega.

•

Enaho / Sistemas de información de unidades ejecutoras. Enaho / Sistemas de información de unidades ejecutoras. Enaho / Sistemas de información de unidades ejecutoras. Enaho / Sistemas de información de unidades ejecutoras. Enaho / Sistemas de información de unidades ejecutoras. Enaho / Sistemas de información de unidades ejecutoras. Enaho / Sistemas de información de unidades ejecutoras. Seace / Sistemas de información de unidades ejecutoras. Seace / Sistemas de información de unidades ejecutoras. Seace / Sistemas de información de unidades ejecutoras. Seace / Sistemas de información de unidades ejecutoras. Seace / Sistemas de información de unidades ejecutoras. Seace / Sistemas de información de unidades ejecutoras. Seace / Sistemas de información de unidades ejecutoras. Sistemas de información de unidades ejecutoras. Sistemas de información de unidades ejecutoras. Seace / Sistemas de información de unidades ejecutoras.

• • Actividad 4: Almacenamiento de alimentos bajo estándares internacionales.

• • • •

Porcentaje de almacenes que cumplen las normas vigentes a nivel nacional. Volumen (TM) de productos por almacenar / número de almacenes a nivel nacional. Porcentaje de almacenes con programas de fumigación ejecutados a nivel nacional. Porcentaje de almacenes con sistemas de control de existencias implementados a nivel nacional. Volumen de productos mermados / volumen total de productos adquiridos.

•

• • Actividad 5: Distribución de alimentos.

• •

•

Tiempos máximo, mínimo y promedio en días empleados en el proceso de entrega de cada tipo de • producto. Número de raciones programadas / distribuidas. • Número de días de retraso en la entrega de los productos a la institución responsable por contrato. Porcentaje de canastas incompletas • distribuidas a nivel nacional.

Actividad 6: Control de calidad • de alimentos.

Porcentaje de lotes no conformes por tipo de productos a nivel nacional. Porcentaje de canastas no conformes5 entregadas a usuario a nivel nacional.

Actividad 7: Entrega de transferencias monetarias condicionadas.

Monto anual transferido a los hogares de quintiles 1 y 2 de pobreza a nivel nacional. Porcentaje de hogares con condiciones de transferencia cumplidas a nivel nacional.

• •

•

Actividad 8: Información, educación y • comunicación en conductas, • actitudes y prácticas saludables para madres, hogares, • colegios y municipios.

Número de capacitaciones realizadas / programadas a nivel nacional. Número de charlas realizadas por cada tema a nivel nacional. Número de actividades de difusión de información en medios locales y masivos. Porcentaje de madres, hogares, colegios y municipios con conductas, actitudes y prácticas saludables.

•

Sistemas de información de unidades ejecutoras. Sistemas de información de unidades ejecutoras. Sistemas de información de unidades ejecutoras. Sistemas de información de unidades ejecutoras. Sistemas de información de unidades ejecutoras. OSCE / Sistemas de información de unidades ejecutoras. Sistemas de información de unidades ejecutoras. Sistemas de información de unidades ejecutoras. Sistemas de información de unidades ejecutoras. Sistemas de información de unidades ejecutoras. Sistemas de información de unidades ejecutoras. Sistemas de información de unidades ejecutoras. Sistemas de información de unidades ejecutoras. Sistemas de información de unidades ejecutoras. Sistemas de información de unidades ejecutoras. Sistemas de información de unidades ejecutoras. Visitas y encuestas por muestreo.

• • Actividad 9: Integración y gestión local.

• •

Número de capacitaciones a técnicos y responsables ejecutores del programa a nivel nacional. Número de instituciones locales participantes del programa a nivel nacional. Número de convenios suscritos por instituciones locales participantes del programa a nivel nacional.

•

• Actividad 10: Supervisión, monitoreo y evaluación

• •

Número de visitas a hogares realizadas / programadas. Número de encuestas a hogares realizadas / programadas.

•

1/ Se toma como referencia el indicador nacional y se plantea aspirar a que las brechas entre regiones se disminuyan. Fuente: Marco Causal de la Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria. Tomado de las páginas 5953-4 del DS 066-2004/PCM en http://www.crecer.gob.pe/documentos/DS_066_2004_PCM.pdf 2/ Se toma como línea de base la Evaluación de Impacto del programa Desayunos Escolares 3/ Se propone un programa integral de promoción de conductas saludables en madres, familias, escuelas y municipios, además de las ya señaladas. 4/ Técnicas y criterios de almacenamiento, evaluación de lotes y su conformidad, procesos de quejas y reclamos, preparación y conservación de alimentos, lactancia materna y alimentación complementaria, preparación de alimentos, importancia y uso de las “chispitas”, higiene y manejo de alimentos. 5/ Canastas incompletas, envases que no estén de acuerdo con la norma, fuera de la fecha de vencimiento, entre otros similares. Elaboración: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico.

ANEXO N° 3: COMPONENTE ALIMENTARIO DEL PIN. CANASTAS REGIONALES

Cuadro N° 1: Aportes calóricos y de micronutrientes del componente alimentario del PIN por grupos de edades

Aporte de energía del programa (kcal/día)

Porcentaje (%) de requerimiento de micro nutrientes día

Porcentaje (%) de aporte del requerimiento energía/ día

Costo ración/ día (Nuevos soles)

Programas

Requerimiento de energía promedio (kcal/día)

< 2 años

LM1 + 4872

Canasta papilla (total)

387 348 (735)

6-8 m 274% 9-11 m 169% 12-24 m 99% 24-36 m 80%

100% Fe, vit. A 60% otros

0.805

3-6 años

15602

Canasta + EL

904

58-60%

100% Fe, 60% otros

0.822

Madres gestantes y lactantes

2710

Canasta

736

28%

0.756

6-12 años

16363

Líquido + sólido

380

23%

100% Fe, 60% otros

0.857

Modalidad de atención

1/ Producción promedio de leche materna (Unicef, 2001). 2/ FAO/OMS/UNU (1989). 3/ FAO/WHO/UNU (2001). Human Energy Requirements. Report of a Joint FAO/WHO/UNU Expert Consultation. Rome, 17-24 October 2001 4/ El costo de la ración diaria de papilla supera el 50% del costo total por ración (S/. 0.559). Fuente: Pronaa (2009). Ayuda memoria. Elaboración: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico.

Cuadro N° 2: Composición de “chispitas” formuladas con multinutrientes Micronutriente

Cantidad

Vitamina A

400 μg RE

Vitamina C

30 mg

Vitamina D

5μg

Vitamina E

5 mg α-TE

Vitamina B1

0.5 mg

Vitamina B2

0.5 mg

Vitamina B6

0.5 mg

Vitamina B12

0.9 μg

Ácido fólico

150 μg

Niacina

6 mg

Hierro

12.5 mg

Zinc

4.1 mg

Cobre

0.56 mg

Yodo

90 μg

Fuente: Sprinkles Global Health Iniciative. Disponible en http://www.sghi.org/about_sprinkles/index.html, actualizado al 21 de marzo del 2009.

Cuadro N° 3: Composición y aporte calórico familiar Composición de la ración

Gr/ dia

Aporte diario Energia Proteina

Kilo mes

Pronaa 2008

Papilla

387

11,6

2.7 (3 bolsas)

16,77

0,51

Mezcla fortificada

217

5,0

1,5

7,80

0,26

Cereal (arroz)

275

957

16,2

8,25

10,73

1,3

Leguminosa (frijol/arveja)

132

444

28,4

4,0

8,71

2,2

Sardina en aceite y sal (latas 425g)

5,7

0,85

13,44

6,72

Aceite

310

1 (botella)

5,0

Subtotal

472

1781

50,3

14,1

37,88

16,0

Total

612

2385

66,9

18,3

62,447

16,76

*Aporte calórico de la canasta sin papilla ni mezcla :

P (13%);

Grasas (23%)

Elaboración: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico

Cuadro N° 4: Canasta para Amazonas Aporte diario Composición de la ración

gramos/ día

Energia

Proteína

kilos/ mes

Precio Pronaa 2008 (S/. mensuales)

Precio unitario (S/.)

Papilla

387

11,6

2.7 (3 bolsas)

16,77

0,51

Mezcla fortificada

217

5,0

1,5

7,80

0,26

Cereal (arroz)

275

957

16,2

8,25

10,73

1,3

Leguminosa (frijol/arveja)

132

444

28,4

4,0

8,71

2,2

Sardina en aceite y sal (latas 425g)

5,7

0,85

13,44

6,72

Aceite

310

1 (botella)

5,0

Subtotal

472

1781

50,3

14,1

37,88

16,0

Total

612

2385

66,9

18,3

62,447

16,76

*Aporte calórico de la canasta sin papilla ni mezcla: proteínas (13%); grasas (23%) Elaboración: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico

Cuadro N° 5: Canasta para Áncash Aporte diario Composición de la ración

gramos/ día

Energia

Proteína

kilos/ mes

Precio Pronaa 2008 (S/. mensuales)

Precio unitario (S/.)

Papilla

387

11,6

2.7 (3 bolsas)

16,77

0,51

Mezcla fortificada

217

5,0

1,5

7,80

0,26

Cereal (arroz)

275

957

16,2

8,25

10,73

1,3

Leguminosa (frijol/arveja)

132

444

28,4

4,0

8,71

2,2

Sardina en aceite y sal (latas 425g)

5,7

0,85

13,44

6,72

Aceite

310

1 (botella)

5,0

Subtotal

472

1781

50,3

14,1

37,88

16,0

Total

612

2385

66,9

18,3

62,447

16,76

*Aporte calórico de la canasta sin papilla ni mezcla: proteínas (13%); grasas (23%) Elaboración: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico

Cuadro N° 6: Canasta para Apurimac Aporte diario Composición de la ración

gramos/ día

Energia

Proteína

kilos/ mes

Precio Pronaa 2008 (S/. mensuales)

Precio unitario (S/.)

Papilla

387

11,6

2.7 (3 bolsas)

16,77

0,51

Mezcla fortificada

217

5,0

1,5

7,80

0,26

Maíz Amarillo

325

1023

21,3

7,8

Frejol

110

370

3,9

8,60

2,2

Sardina en aceite y sal (latas 425g)

5,7

0,85

13,44

6,72

Aceite

310

1 (botella)

5,0

Subtotal

455

1773

13,55

27,04

16,0

Total

595

2377

71,6

17,75

51,61

16,76

*Aporte calórico de la canasta sin papilla ni mezcla: proteínas (13%); grasas (23%) Elaboración: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico

Cuadro N° 7: Canasta para Arequipa Aporte diario Composición de la ración

gramos/ día

Energia

Proteína

kilos/ mes

Precio Pronaa 2008 (S/. mensuales)

Precio unitario (S/.)

Papilla

387

11,6

2.7 (3 bolsas)

16,77

0,51

Mezcla fortificada

217

5,0

1,5

7,80

0,26

Maíz Amarillo

325

1023

21,3

7,8

10,14

1,3

Frejol

110

370

3,9

8,60

2,2

Sardina en aceite y sal (latas 425g)

5,7

0,85

13,44

6,72

Aceite

310

1 (botella)

5,0

Subtotal

455

1773

13,55

37,18

16,0

Total

595

2377

71,6

17,75

61,75

16,76

*Aporte calórico de la canasta sin papilla ni mezcla: proteínas (13%); grasas (23%) Elaboración: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico

Cuadro N° 8: Canasta para Ayacucho Aporte diario Composición de la ración

gramos/ día

Energia

Proteína

kilos/ mes

Precio Pronaa 2008 (S/. mensuales)

Precio unitario (S/.)

Papilla

387

11,6

2.7 (3 bolsas)

16,77

0,51

Mezcla fortificada

217

5,0

1,5

7,80

0,26

Trigo

285

1012

7,8

10,14

1,3

Arveja seca

110

386

23,9

3,9

8,60

2,2

Sardina en aceite y sal (latas 425g)

5,7

0,85

13,44

6,72

Aceite

310

1 (botella)

5,0

Subtotal

455

1778

61,6

13,55

37,18

16,0

Total

595

2382

78,2

17,75

61,75

16,76

*Aporte calórico de la canasta sin papilla ni mezcla: proteínas (14%); grasas (24.5%) Elaboración: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico

Cuadro N° 9: Canasta para Cajamarca Aporte diario Composición de la ración

gramos/ día

Energia

Proteína

kilos/ mes

Precio Pronaa 2008 (S/. mensuales)

Precio unitario (S/.)

Papilla

387

11,6

2.7 (3 bolsas)

16,77

0,51

Mezcla fortificada

217

5,0

1,5

7,80

0,26

Arroz con cascara

270

940

7,8

10,14

1,3

Arveja seca

130

456

3,9

8,60

2,2

Sardina en aceite y sal (latas 425g)

5,7

0,85

13,44

6,72

Aceite

310

1 (botella)

5,0

Subtotal

455

1776

49,7

13,55

37,18

16,0

Total

595

2380

66,3

17,75

61,75

16,76

*Aporte calórico de la canasta sin papilla ni mezcla: proteínas (11%); grasas (25%) Elaboración: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico

Cuadro N° 10: Canasta para Cusco Aporte diario Composición de la ración

gramos/ día

Energia

Proteína

kilos/ mes

Precio Pronaa 2008 (S/. mensuales)

Precio unitario (S/.)

Papilla

387

11,6

2.7 (3 bolsas)

16,77

0,51

Mezcla fortificada

217

5,0

1,5

7,80

0,26

Arroz con cascara

280

974

16,5

7,8

10,14

1,3

Habas secas

130

436

3,9

Sardina en aceite y sal (latas 425g)

5,7

0,85

13,44

6,72

Aceite

310

1 (botella)

5,0

Subtotal

455

1790

56,2

13,55

28,58

16,0

Total

595

2394

72,8

17,75

53,15

16,76

*Aporte calórico de la canasta sin papilla ni mezcla: proteínas (12.5%); grasas (24.5%) Elaboración: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico

Cuadro N° 11: Canasta para Huancavelica Aporte diario Composición de la ración

gramos/ día

Energia

Proteína

kilos/ mes

Precio Pronaa 2008 (S/. mensuales)

Precio unitario (S/.)

Papilla

387

11,6

2.7 (3 bolsas)

16,77

0,51

Mezcla fortificada

217

5,0

1,5

7,80

0,26

Papa blanca

970

941

7,8

Arveja seca

130

456

20,4

3,9

8,60

2,2

Sardina en aceite y sal (latas 425g)

5,7

0,85

13,44

6,72

Aceite

310

1 (botella)

5,0

Subtotal

455

1777

54,1

13,55

27,04

16,0

Total

595

2381

70,7

17,75

51,61

16,76

*Aporte calórico de la canasta sin papilla ni mezcla: proteínas (12%); grasas (23%) Elaboración: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico

Cuadro N° 12: Canasta para Huánuco Aporte diario Composición de la ración

gramos/ día

Energia

Proteína

kilos/ mes

Precio Pronaa 2008 (S/. mensuales)

Precio unitario (S/.)

Papilla

387

11,6

2.7 (3 bolsas)

16,77

0,51

Mezcla fortificada

217

5,0

1,5

7,80

0,26

Arroz con cascara

270

940

7,8

10,14

1,3

Arveja seca**

130

456

3,9

8,60

2,2

Sardina en aceite y sal (latas 425g)

5,7

0,85

13,44

6,72

Aceite

310

1 (botella)

5,0

Subtotal

455

1776

49,7

13,55

37,18

16,0

Total

595

2380

66,3

17,75

61,75

16,76

*Aporte calórico de la canasta sin papilla ni mezcla: proteínas (11%); grasas (25%) **Compra otra región. Elaboración: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico

Cuadro N° 13: Canasta para Ica Aporte diario Composición de la ración

gramos/ día

Energia

Proteína

kilos/ mes

Precio Pronaa 2008 (S/. mensuales)

Precio unitario (S/.)

Papilla

387

11,6

2.7 (3 bolsas)

16,77

0,51

Mezcla fortificada

217

5,0

1,5

7,80

0,26

Cereal (arroz)

275

957

16,2

8,25

10,73

1,3

Leguminosa (frijol/ arveja)

132

444

28,4

4,0

8,71

2,2

Sardina en aceite y sal (latas 425g)

5,7

0,85

13,44

6,72

Aceite

310

1 (botella)

5,0

Subtotal

472

1781

50,3

14,1

37,88

16,0

Total

612

2385

66,9

18,3

62,447

16,76

*Aporte calórico de la canasta sin papilla ni mezcla: proteínas (13%); grasas (23%) Elaboración: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico

Cuadro N° 14: Canasta para Junín Aporte diario Composición de la ración

gramos/ día

Energia

Proteína

kilos/ mes

Precio Pronaa 2008 (S/. mensuales)

Precio unitario (S/.)

Papilla

387

11,6

2.7 (3 bolsas)

16,77

0,51

Mezcla fortificada

217

5,0

1,5

7,80

0,26

Papa blanca

970

941

7,8

Arveja seca**

130

456

20,4

3,9

8,60

2,2

Sardina en aceite y sal (latas 425g)

5,7

0,85

13,44

6,72

Aceite

310

1 (botella)

5,0

Subtotal

455

1777

54,1

13,55

27,04

16,0

Total

595

2381

70,7

17,75

51,61

16,76

*Aporte calórico de la canasta sin papilla ni mezcla: proteínas (12%); grasas (23%) **Compra otra región. Elaboración: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico

Cuadro N° 15: Canasta para La Libertad Aporte diario Composición de la ración

gramos/ día

Energia

Proteína

kilos/ mes

Precio Pronaa 2008 (S/. mensuales)

Precio unitario (S/.)

Papilla

387

11,6

2.7 (3 bolsas)

16,77

0,51

Mezcla fortificada

217

5,0

1,5

7,80

0,26

Cereal (arroz)

275

957

16,2

8,25

10,73

1,3

Leguminosa (frijol/ arveja)

132

444

28,4

4,0

8,71

2,2

Sardina en aceite y sal (latas 425g)

5,7

0,85

13,44

6,72

Aceite

310

1 (botella)

5,0

Subtotal

472

1781

50,3

14,1

37,88

16,0

Total

612

2385

66,9

18,3

62,447

16,76

*Aporte calórico de la canasta sin papilla ni mezcla: proteínas (13%); grasas (23%) Elaboración: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico

Cuadro N° 16: Canasta para Lambayeque Aporte diario Composición de la ración

gramos/ día

Energia

Proteína

kilos/ mes

Precio Pronaa 2008 (S/. mensuales)

Precio unitario (S/.)

Papilla

387

11,6

2.7 (3 bolsas)

16,77

0,51

Mezcla fortificada

217

5,0

1,5

7,80

0,26

Cereal (arroz)

275

957

16,2

8,25

10,73

1,3

Leguminosa (frijol/ arveja)

132

444

28,4

4,0

8,71

2,2

Sardina en aceite y sal (latas 425g)

5,7

0,85

13,44

6,72

Aceite

310

1 (botella)

5,0

Subtotal

472

1781

50,3

14,1

37,88

16,0

Total

612

2385

66,9

18,3

62,447

16,76

*Aporte calórico de la canasta sin papilla ni mezcla: proteínas (13%); grasas (23%) Elaboración: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico

Cuadro N° 17: Canasta para Lima Aporte diario Composición de la ración

gramos/ día

Energia

Proteína

kilos/ mes

Precio Pronaa 2008 (S/. mensuales)

Precio unitario (S/.)

Papilla

387

11,6

2.7 (3 bolsas)

16,77

0,51

Mezcla fortificada

217

5,0

1,5

7,80

0,26

Cereal (arroz)

275

957

16,2

8,25

10,73

1,3

Leguminosa (frijol/ arveja)

132

444

28,4

4,0

8,71

2,2

Sardina en aceite y sal (latas 425g)

5,7

0,85

13,44

6,72

Aceite

310

1 (botella)

5,0

Subtotal

472

1781

50,3

14,1

37,88

16,0

Total

612

2385

66,9

18,3

62,447

16,76

*Aporte calórico de la canasta sin papilla ni mezcla: proteínas (13%); grasas (23%) Elaboración: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico

Cuadro N° 18: Canasta para Loreto Aporte diario Composición de la ración

gramos/ día

Energia

Proteína

kilos/ mes

Precio Pronaa 2008 (S/. mensuales)

Precio unitario (S/.)

Papilla

387

11,6

2.7 (3 bolsas)

16,77

0,51

Mezcla fortificada

217

5,0

1,5

7,80

0,26

Cereal (arroz)

275

957

16,2

8,25

10,73

1,3

Leguminosa (frijol/ arveja)

132

444

28,4

4,0

8,71

2,2

Sardina en aceite y sal (latas 425g)

5,7

0,85

13,44

6,72

Aceite

310

1 (botella)

5,0

Subtotal

472

1781

50,3

14,1

37,88

16,0

Total

612

2385

66,9

18,3

62,447

16,76

*Aporte calórico de la canasta sin papilla ni mezcla: proteínas (13%); grasas (23%) Elaboración: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico

Cuadro N° 19: Canasta para Madre de Dios Aporte diario Composición de la ración

gramos/ día

Energia

Proteína

kilos/ mes

Precio Pronaa 2008 (S/. mensuales)

Precio unitario (S/.)

Papilla

387

11,6

2.7 (3 bolsas)

16,77

0,51

Mezcla fortificada

217

5,0

1,5

7,80

0,26

Cereal (arroz)

275

957

16,2

8,25

10,73

1,3

Leguminosa (frijol/ arveja)

132

444

28,4

4,0

8,71

2,2

Sardina en aceite y sal (latas 425g)

5,7

0,85

13,44

6,72

Aceite

310

1 (botella)

5,0

Subtotal

472

1781

50,3

14,1

37,88

16,0

Total

612

2385

66,9

18,3

62,447

16,76

*Aporte calórico de la canasta sin papilla ni mezcla: proteínas (13%); grasas (23%) Elaboración: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico

Cuadro N° 20: Canasta para Moquegua Aporte diario Composición de la ración

gramos/ día

Energia

Proteína

kilos/ mes

Precio Pronaa 2008 (S/. mensuales)

Precio unitario (S/.)

Papilla

387

11,6

2.7 (3 bolsas)

16,77

0,51

Mezcla fortificada

217

5,0

1,5

7,80

0,26

Trigo

285

1012

7,8

Arveja seca**

110

386

23,9

3,9

8,60

2,2

Sardina en aceite y sal (latas 425g)

5,7

0,85

13,44

6,72

Aceite

310

1 (botella)

5,0

Subtotal

455

1778

61,6

13,55

27,04

16,0

Total

595

2382

78,2

17,75

51,61

16,76

*Aporte calórico de la canasta sin papilla ni mezcla: proteínas (14%); grasas (24.5%) Elaboración: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico

Cuadro N° 21: Canasta para Pasco Aporte diario Composición de la ración

gramos/ día

Energia

Proteína

kilos/ mes

Precio Pronaa 2008 (S/. mensuales)

Precio unitario (S/.)

Papilla

387

11,6

2.7 (3 bolsas)

16,77

0,51

Mezcla fortificada

217

5,0

1,5

7,80

0,26

Cereal (arroz)

275

957

16,2

8,25

10,73

1,3

Leguminosa (frijol/ arveja)

132

444

28,4

4,0

8,71

2,2

Sardina en aceite y sal (latas 425g)

5,7

0,85

13,44

6,72

Aceite

310

1 (botella)

5,0

Subtotal

472

1781

50,3

14,1

37,88

16,0

Total

612

2385

66,9

18,3

62,447

16,76

*Aporte calórico de la canasta sin papilla ni mezcla: proteínas (13%); grasas (23%) **Compra otra región. Elaboración: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico

100

Cuadro N° 22: Canasta para Piura Aporte diario Composición de la ración

gramos/ día

Energia

Proteína

kilos/ mes

Precio Pronaa 2008 (S/. mensuales)

Precio unitario (S/.)

Papilla

387

11,6

2.7 (3 bolsas)

16,77

0,51

Mezcla fortificada

217

5,0

1,5

7,80

0,26

Cereal (arroz)

275

957

16,2

8,25

10,73

1,3

Leguminosa (frijol/ arveja)

132

444

28,4

4,0

8,71

2,2

Sardina en aceite y sal (latas 425g)

5,7

0,85

13,44

6,72

Aceite

310

1 (botella)

5,0

Subtotal

472

1781

50,3

14,1

37,88

16,0

Total

612

2385

66,9

18,3

62,447

16,76

*Aporte calórico de la canasta sin papilla ni mezcla: proteínas (13%); grasas (23%) Elaboración: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico

Cuadro N° 23: Canasta para Puno Aporte diario Composición de la ración

gramos/ día

Energia

Proteína

kilos/ mes

Precio Pronaa 2008 (S/. mensuales)

Precio unitario (S/.)

Papilla

387

11,6

2.7 (3 bolsas)

16,77

0,51

Mezcla fortificada

217

5,0

1,5

7,80

0,26

Papa Blanca

1000

970

7,8

Habas secas

130

436

3,9

Sardina en aceite y sal (latas 425g)

5,7

0,85

13,44

6,72

Aceite

310

1 (botella)

5,0

Subtotal

455

1786

60,7

13,55

18,44

16,0

Total

595

2390

77,3

17,75

43,01

16,76

*Aporte calórico de la canasta sin papilla ni mezcla: proteínas (13.5%); grasas (22.5%) Elaboración: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico

101

Cuadro N° 24: Canasta para San Martín Aporte diario Composición de la ración

gramos/ día

Energia

Proteína

kilos/ mes

Precio Pronaa 2008 (S/. mensuales)

Precio unitario (S/.)

Papilla

387

11,6

2.7 (3 bolsas)

16,77

0,51

Mezcla fortificada

217

5,0

1,5

7,80

0,26

Maíz Amarillo

325

1023

21,3

7,8

Frejol

110

370

3,9

8,60

2,2

Sardina en aceite y sal (latas 425g)

5,7

0,85

13,44

6,72

Aceite

310

1 (botella)

5,0

Subtotal

455

1773

13,55

27,04

16,0

Total

595

2377

71,6

17,75

51,61

16,76

*Aporte calórico de la canasta sin papilla ni mezcla: proteínas (13%); grasas (23%) Elaboración: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico

Cuadro N° 25: Canasta para Tacna Aporte diario Composición de la ración

gramos/ día

Energia

Proteína

kilos/ mes

Precio Pronaa 2008 (S/. mensuales)

Precio unitario (S/.)

Papilla

387

11,6

2.7 (3 bolsas)

16,77

0,51

Mezcla fortificada

217

5,0

1,5

7,80

0,26

Trigo

285

1012

7,8

Arveja seca**

110

386

23,9

3,9

8,60

2,2

Sardina en aceite y sal (latas 425g)

5,7

0,85

13,44

6,72

Aceite

310

1 (botella)

5,0

Subtotal

455

1778

61,6

13,55

27,04

16,0

Total

595

2382

78,2

17,75

51,61

16,76

*Aporte calórico de la canasta sin papilla ni mezcla: proteínas (14%); grasas (24.5%) **Compra otra región. Elaboración: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico

102

Cuadro N° 26: Canasta para Tumbes Aporte diario Composición de la ración

gramos/ día

Energia

Proteína

kilos/ mes

Precio Pronaa 2008 (S/. mensuales)

Precio unitario (S/.)

Papilla

387

11,6

2.7 (3 bolsas)

16,77

0,51

Mezcla fortificada

217

5,0

1,5

7,80

0,26

Cereal (arroz)

275

957

16,2

8,25

10,73

1,3

Leguminosa (frijol/ arveja)

132

444

28,4

4,0

8,71

2,2

Sardina en aceite y sal (latas 425g)

5,7

0,85

13,44

6,72

Aceite

310

1 (botella)

5,0

Subtotal

472

1781

50,3

14,1

37,88

16,0

Total

612

2385

66,9

18,3

62,447

16,76

*Aporte calórico de la canasta sin papilla ni mezcla: proteínas (13%); grasas (23%) **Compra otra región. Elaboración: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico

Cuadro N° 27: Canasta para Ucayali Aporte diario Composición de la ración

gramos/ día

Energia

Proteína

kilos/ mes

Precio Pronaa 2008 (S/. mensuales)

Precio unitario (S/.)

Papilla

387

11,6

2.7 (3 bolsas)

16,77

0,51

Mezcla fortificada

217

5,0

1,5

7,80

0,26

Maíz Amarillo

325

1023

21,3

7,8

Frejol

110

370

3,9

8,60

2,2

Sardina en aceite y sal (latas 425g)

5,7

0,85

13,44

6,72

Aceite

310

1 (botella)

5,0

Subtotal

455

1773

13,55

27,04

16,0

Total

595

2377

71,6

17,75

51,61

16,76

*Aporte calórico de la canasta sin papilla ni mezcla: proteínas (13%); grasas (23%) Elaboración: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico

103

ANEXO N° 4: TRANSFERENCIAS VS. LOGÍSTICA

Transferencia condicionada monetaria vs. entrega de alimentos por el Estado Entregar una transferencia condicionada monetaria a las OSB, en lugar de que el Estado mantenga una infraestructura logística y distribución de alimentos, es una opción que puede reducir los gastos administrativos y logísticos significativamente. En el caso del

PVL, como se observa en el siguiente cuadro, los gastos exógenos a los alimentos, como lo del personal y los correspondientes al rubro “Otros”, podrían reasignarse y traducirse en más niños atendidos. En tal sentido, aproximadamente el 5% del presupuesto podría reasignarse. ¿Qué otros efectos genera la aplicación de dicha transferencia?

Cuadro N° 1: Estructura del gasto del Programa Vaso de Leche en el 2008 Monto ejecutado (en nuevos soles)

Proporción del gasto (en porcentaje)

Alimentos Otros* Otros gastos de capital Otros gastos corrientes Personal y obligaciones sociales

365,579,929 11,030,473 95,785 335,395 6,688,600

95.27 2.87 0.02 0.09 1.74

Total

383,730,182

100.00

Rubro

* El rubro “Otros” abarca cuentas como combustible, SOAT, publicidad, propinas, entre otros. Fuente: SIAF (2009). Elaboración: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico.

Por un lado, debido a que el subsidio es directo merma las pérdidas por corrupción pues permite tener un mejor control sobre los recursos asignados1. Del mismo modo, permite que el programa sea autónomo y elimina la dependencia con los proveedores2, lo cual disminuye las pérdidas económicas y sociales generadas por el posible incumplimiento de los contratos.

condicional, las adhieren al sistema de salud y al sistema educativo4. El cumplimiento de los requisitos para acceder al programa, como ir a la escuela por ejemplo, junto con el principio de self-targeting, contribuyen a la disminución de los costos generados por las filtraciones5. Esto se debe a que selecciona la población objetivo de manera más precisa pues se colocan más filtros6.

Por otro lado, es una herramienta importante que contribuye con la reducción de la pobreza y la inclusión social3. Esto se debe a que las personas con menos recursos se integran al mercado mediante el sistema financiero y, gracias a su naturaleza

En conclusión, la transferencia monetaria condicionada resulta una opción que permite ayudar a la gente más pobre de manera más eficiente pues disminuye los gastos operativos, las pérdidas por corrupción y las relacionadas al incumplimiento de los proveedores, entre otras.

1 Betto, Frei (2004). El Programa Hambre Cero en Brasil, pp.3. Disponible en: http://www.congreso.gob.gt/plumainvitada/15.pdf Actualizado al 22 de Mayo de 2009. 2 Entrevista Betto Frei, Asesor del presidente Luiz Inácio Lula da Silva de Brasil, realizada el 18 de octubre de 2003. 3 PortaL OIT. Disponible en: http://www.ilo.org/global/About_ the_ILO/Media_and_public_information/Feature_stories/lang--es/ WCMS_091725/index.htm Actualizado al 22 de mayo de 2009.

104

4 Betto, Frei (2004). El Programa Hambre Cero en Brasil, pp.4 5 Barrett, Christopher (2000). How Accurate is Food-for-Work Self-Targeting in the Presence of Imperfect Factor Markets? Evidence from Ethiopia, pp.1. Disponible en: http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_ id=257337 Actualizado al 22 de Mayo de 2009. 6 Ibíd.

ANEXO N° 5: TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS

CONVENIO PARA TRANSFERENCIA MONETARIA CONDICIONADA AL COMEDOR POPULAR Y ALBERGUE INFANTIL CON LA MUNICIPALIDAD PROVINCIAL CORRESPONDIENTE AL QUINTIL 3

Conste por el presente documento el Convenio que con el fin de ejecutar el Programa de Complementación Alimentaria, en adelante se acuerda celebrar: Conste por el presente documento el Convenio que con el fin de definir nuevas responsabilidades al Comedor Popular, en adelante se acuerda celebrar: a. La Municipalidad Provincial b. La Organización Social de Base: Comedor Popular c. Albergue Infantil Las partes declaran que concurren a la celebración de este Convenio premunidos de la suficiente capacidad de la Ley y que sus Estatutos les confieren. 1. GENERALIDADES La transferencia condicionada de recursos económicos al comedor popular y albergue infantil consiste en la entrega directa de dinero a la directiva del comedor popular o comité administrativo del albergue para que la organización lo administre a través de la provisión de raciones diarias de alimento a los casos sociales de su jurisdicción. El comedor popular tiene la posibilidad de elegir si acogerse al sistema de transferencia monetaria condicionada o al sistema de transferencia no monetaria. Para este último deberá cumplir con otras responsabilidades contenidas en el Convenio de Gestión de transferencias no monetarias, para lo cual deberá informar a su municipalidad sobre su decisión. Las madres socias del comedor popular agrupadas por proximidad geográfica a su

población beneficiaria, así como los hogares y albergues, participan en la recepción de los recursos económicos y la distribución de las raciones diarias. Además, la transferencia de recursos económicos es realizada sobre la base del número de casos sociales que sean atendidos. Esta transferencia tiene vigencia hasta que el Sistema de Monitoreo y Evaluación determina la graduación de beneficiarios. Finalmente, el comedor popular y el albergue participan de manera activa como canalizadores de las demandas sociales que llegan a la organización, siendo los responsables de guiar estas demandas hacia el organismo competente. 2. OBJETIVO DEL CONVENIO El convenio tiene por objetivo establecer las actividades para la ejecución y financiamiento del comedor popular y albergues dirigido a la atención de los casos sociales. Asimismo, determinar las responsabilidades de la municipalidad provincial, comedor popular y albergue en su jurisdicción, las cuales son reconocidas por las partes asumiendo los compromisos que el presente convenio contiene. 3. DE LA TRANSFERENCIA DE FONDOS El comedor popular y el albergue recibirán el financiamiento directamente de la municipalidad provincial para cubrir los costos directos de la ración diaria de los casos sociales. Los montos establecidos para el comedor popular y el albergue serán asignados por la municipalidad provincial bajo la modalidad de transferencias a la cuenta corriente del comedor popular o albergue. Esta transferencia se realizará de acuerdo al cronograma de desembolsos establecido por

105

la municipalidad provincial. La organización recibirá el valor monetario de la ayuda alimentaria mensual contabilizada al 31 de diciembre del 2007. El comedor popular, a través de su presidenta, abrirá una cuenta corriente, en la cual se depositarán los recursos para el pago del costo directo de las raciones para los casos sociales. En el caso de los hogares, albergues, la administración de estas entidades recibirán lo recursos bajo la misma modalidad. La transferencia estará condicionada al cumplimiento de las responsabilidades de ambas partes. 4. RESPONSABILIDADES DE LA MUNICIPALIDAD PROVINCIAL, EL COMEDOR POPULAR Y ALBERGUE Son obligaciones del comedor popular y albergue respecto a: Recursos económicos a. Adquirir personería jurídica con la finalidad de que puedan abrir una cuenta corriente a través de un intermediario financiero para recibir la transferencia de recursos económicos. b. Abrir una cuenta corriente a través del presidente o tesorero. c. Administrar los recursos destinados, sin que sus gastos sean superiores a los presupuestos. Los depósitos monetarios serán destinados para cubrir sólo las raciones de los casos sociales que se encuentren empadronados. d. Asociarse con otros comedores populares y/o albergues para las adquisiciones directas de los insumos si y sólo si el costo de las compras en conjunto son menores a la suma de las compras por separado de cada comité destinadas a los insumos para la preparación de las raciones. Identificación de beneficiarios e. Seleccionar junto con la municipalidad provincial los casos sociales, tomando en cuenta el nivel socioeconómico, vulnerabilidad nutricional e identidad de la persona. f. Hacer el registro de beneficiarios en su localidad, solicitando los documentos 106

pertinentes y verificando que el beneficiario se encuentre dentro de los requisitos. g. Enviar el padrón de beneficiarios a la municipalidad mensualmente, conteniendo la relación de casos sociales. El padrón deberá incluir los datos principales del beneficiario y los datos solicitados por la municipalidad provincial dentro del plazo. h. Dirigir sus acciones con la finalidad de reducir el sobrepeso, la obesidad y mejorar la ingesta calórica de la población que atiende. Su rol como broker de desarrollo social i. Ser el nexo entre la municipalidad y la población para canalizar las demandas sociales. j. Brindar información a la población con la cual interactúan, así como a las personas que se acerquen al comedor popular, sobre las redes de salud, educación, empleo y todos los programas sociales a los cuales pueden acceder. Son obligaciones de la municipalidad: a. Transferir los fondos monetarios al comedor popular y albergue en el plazo estipulado. b. Brindar las facilidades al comedor popular y albergue para el registro de beneficiarios, cómo capacitar para el llenado del registro y ser el guía para identificar a los casos sociales en la localidad. c. Solicitar al comedor popular y albergue el padrón de casos sociales estableciendo e informando las fechas de entrega. d. Verificar los datos del padrón de casos sociales entregado por el comedor popular y albergue. Esto se llevará a cabo por medio de una supervisión constante y sin previo aviso a los comedores populares. De esta manera, se podrán constatar que los casos sociales correspondan a los requisitos. 5. INCUMPLIMIENTO En

caso

incumplimiento

las

obligaciones por ambas partes se optará por la resolución del presente convenio. Los miembros del convenio son responsables solidarios por la buena utilización de los recursos económicos proporcionados por la municipalidad provincial. En tal sentido, ambas partes podrán dirigirse a cualquiera de ellos para exigir el cumplimiento de sus obligaciones.

6. PENALIDAD PARA LA TRANSFERENCIA MONETARIA En caso el comedor popular o albergue presente un padrón de beneficiarios que no contenga datos verídicos respecto a los casos sociales, en un primer momento serán alertadas por la municipalidad provincial. Si el comedor o albergue vuelve a incumplir, dejará de percibir el presupuesto asignado.

CONVENIO DE GESTIÓN DE TRANSFERENCIA NO MONETARIA CONDICIONADA ENTRE LA MUNICIPALIDAD DISTRITAL Y EL COMITÉ DE VASO DE LECHE CORRESPONDIENTES A LOS QUINTILES 1, 2, y 37

Conste por el presente documento el convenio que, con el fin de definir nuevas responsabilidades al Comité de Vaso de Leche, en adelante se acuerda celebrar: a. La municipalidad distrital que se encontrase dentro de los quintiles 1 y 2 de pobreza y el quintil 3, con un índice de vulnerabilidad mayor a 0.2 de acuerdo con el estudio realizado por el Programa Mundial de Alimentos. b. Comité de Vaso de Leche que pertenezca a la jurisdicción de la municipalidad distrital. Las partes declaran que concurren a la celebración de este convenio premunidos de la suficiente capacidad de la ley y sus estatutos les confieren. 1. OBJETIVO DEL CONVENIO El convenio tiene por objetivo establecer las nuevas funciones del Comité de Vaso de Leche, así como su interrelación con la población cercana y la municipalidad distrital, las cuales son reconocidas por las partes asumiendo los compromisos que el presente convenio contiene. 2. GENERALIDADES El Comité de Vaso de Leche es una organización que tiene cercanía geográfica a la población de la municipalidad distrital. Esta realidad le permite ser el principal ente intermediario entre la municipalidad distrital, los organismos del Estado que brindan servicios públicos y la población. Así, el Comité de Vaso de Leche participa

activamente en el desarrollo de prácticas de integración social. Para ello, cuenta con las capacidades necesarias para atender las principales demandas brindando la información pertinente para la población. El Comité de Vaso de Leche tiene el expertise para desarrollar actividades de distribución de alimentos a los beneficiarios, razón por la cual puede convertirse en socia de la Asociación Privada de Inversión Social (APIS) para ayudar a la gestión o fiscalizar la misma. Además, estas OSB, por el grado de organización que tienen, pueden desarrollar una línea de desarrollo empresarial (pymes) y emprender oportunidades de negocio. La transferencia no monetaria condicionada tendrá una vigencia de tres años, dentro de los cuales el comedor popular debe haber logrado insertar su pyme en el mercado de bienes y servicios. 3. RESPONSABILIDADES DE MUNICIPALIDAD DISTRITAL COMITÉ DE VASO DE LECHE

LA EL

Son obligaciones del Comité del Vaso de Leche:

a. Desarrollo de una línea empresarial formando parte de Programa de Desarrollo Pymes. b. Ser el articulador del mercado vinculando la oferta de mano de obra de la organización y la demanda laboral. c. Supervisar el funcionamiento de la Asociación Privada de Inversión Social y/o formar parte de una de ellas

7 Las municipalidades del quintil 3 que cuenten con un índice de vulnerabilidad mayor a 0.2, de acuerdo con el estudio realizado por el Programa Mundial de Alimentos.

107

pasando a ser socias activas.

de Inversión Social.

d. Promocionar las prácticas saludables y ejercicio de derechos y deberes de los ciudadanos que pertenezcan a la jurisdicción de la municipalidad.

d. Entregar la información requerida por el Comité de Vaso de Leche respecto al funcionamiento de los programas sociales.

e. Transferencia de información a los ciudadanos acerca del desarrollo comunidades saludables en la zona.

e. Brindar las herramientas necesarias para desarrollar las capacitaciones de formación de microempresa.

Son obligaciones de la municipalidad:

a. Capacitar al Comité de Vaso de Leche sobre todos las servicios existentes en los organismos del Estado, principalmente del sector educación, salud y empleo. b. Actualizar mensualmente a los comités del vaso de leche sobre todas las oportunidades del sector privado, público y ONG, que existen en la jurisdicción de la municipalidad distrital. c. Facilitar la inscripción del comité de vaso de leche en la Asociación Privada

f. Ser el vínculo principal entre el Programa Mi Empresa (Produce) y el Comité de Vaso de Leche. 4. INCUMPLIMIENTO En caso de incumplimiento de las obligaciones por ambas partes se optará por la resolución del presente convenio. Los miembros del convenio son responsables solidarios de las obligaciones escritas en el convenio. En tal sentido, ambas partes podrán dirigirse contra cualquier de ellos para exigir el cumplimiento de sus obligaciones.

CONVENIO PARA TRANSFERENCIA MONETARIA CONDICIONADA DE RECURSOS A LOS COMITÉS DEL PROGRAMA DE VASO DE LECHE (QUINTILES 3, 4 y 58)

Conste por el presente documento el convenio que con el fin de ejecutar el Programa de Complementación Alimentaria, en adelante se acuerda celebrar: a. La municipalidad distrital que se encontrase dentro de los quintiles 4 y 5 de pobreza y el quintil 3, con un índice de vulnerabilidad menor o igual a 0.2 de acuerdo con el estudio realizado por el Programa Mundial de Alimentos. b. La organización social de base: Comité Vaso de Leche Las partes declaran que concurren a la celebración de este convenio premunidos de la suficiente capacidad de la ley y sus estatutos les confieren. 1. GENERALIDADES La transferencia condicionada de recursos económicos al Comité de Vaso de Leche consiste en la entrega directa de dinero al comité para que la organización social de

base lo administre a través de la provisión de raciones diarias a su población objetivo. El Comité de Vaso de Leche tiene la posibilidad de elegir si acogerse al sistema de transferencia monetaria condicionada o al sistema de transferencia no monetaria. Para este último deberá cumplir con otras responsabilidades contenidas en el Convenio de Gestión de transferencias no monetarias, para lo cual deberá informar a su municipalidad distrital sobre su decisión. Las madres socias del comité, agrupadas por proximidad geográfica a su población beneficiaria, participan en la recepción de los recursos económicos y la distribución de las raciones diarias. La transferencia de recursos económicos es realizada sobre la base del número de beneficiarios registrados por un padrón generado por el comité. Esta transferencia tiene vigencia hasta que el Sistema de Monitoreo y Evaluación determina la graduación de beneficiarios. El comité participa de manera activa como canalizador de las demandas sociales que

8 Las municipalidades del quintil 3 que cuenten con un índice de vulnerabilidad menor o igual a 0.2, de acuerdo con el estudio realizado por el Programa Mundial de Alimentos.

108

llegan a la organización, siendo el responsable de guiar estas demandas hacia el organismo competente. Finalmente, tanto la transferencia como la ejecución del programa en su conjunto serán supervisadas por el Pronaa, quien está en la capacidad de pedir rendición de cuentas y recursos cuando lo vea conveniente. 2. OBJETIVO DEL CONVENIO El convenio tiene por objetivo establecer las actividades para la ejecución y financiamiento del comité dirigido a la atención de los beneficiarios. Asimismo, determinar las responsabilidades de la municipalidad distrital y el comité del vaso de leche en su jurisdicción, las cuales son reconocidas por las partes asumiendo los compromisos suscritos en el presente convenio. 3. DE LA TRANSFERENCIA DE FONDOS El Comité del Vaso de Leche recibirá el financiamiento a través de la municipalidad distrital proveniente de la transferencia hecha por el Ministerio de Economía y Finanzas para cubrir los costos directos de la adquisición de insumos utilizados para la preparación de las raciones diarias. La OSB recibirá el valor monetario de la ayuda alimentaria contabilizado al 31 de diciembre de 2007, para que decidan el mejor uso en alimentos orientados a la población objetivo definido por ley. Esta transferencia se realizará de acuerdo con el cronograma de desembolsos establecido por la municipalidad distrital. El Comité de Vaso de Leche, a través de su presidenta, abrirá una cuenta corriente, en la cual se depositarán los recursos para la adquisición de insumos que serán utilizados para la preparación de las raciones diarias. Los depósitos se realizarán de acuerdo con lo acordado en el presupuesto aprobado y respetando el cronograma de desembolsos mensuales. La transferencia será condicionada al cumplimiento de las responsabilidades de ambas partes.

Son obligaciones del Comité de Vaso de Leche:

Respecto a recursos económicos a. Adquirir personería jurídica con la finalidad de que puedan abrir una cuenta corriente en un intermediario financiero para recibir la transferencia de recursos. b. Abrir una cuenta corriente a través del presidente o tesorero. c. Administrar los recursos destinados al comité, sin que sus gastos sean superiores a los presupuestos. Los depósitos monetarios serán destinados para cubrir sólo las raciones de los casos sociales que se encuentren empadronados. d. Asociarse con otros comités para las adquisiciones directas de los insumos si y sólo si el costo de las compras en conjunto son menores a la suma de las compras por separado de cada comité, destinadas a los insumos para la preparación del vaso de leche. Respecto a la identificación de beneficiarios e. Seleccionar junto con la municipalidad distrital a los beneficiarios de la localidad, siguiendo los requisitos que la municipalidad determine. f. Hacer el registro de beneficiarios en su localidad solicitando los documentos pertinentes y verificando que el beneficiario se encuentre dentro de la población objetivo. g. Enviar mensualmente el padrón de beneficiarios a la municipalidad, el cual debe incluir los datos principales del beneficiario y los datos solicitados por la municipalidad distrital dentro del plazo requerido. Este padrón debe corresponder únicamente la población objetivo que manda la ley.

4. RESPONSABILIDADES DE LA MUNICIPALIDAD DISTRITAL Y EL COMITÉ DEL VASO DE LECHE

h. Asegurarse por medio de visitas a los beneficiarios que estos cumplan con los requisitos establecidos por la Municipalidad.

Son obligaciones del Comité de Vaso de Leche la rendición de cuentas a la municipalidad distrital y al Pronaa, de acuerdo con el criterio de transparencia.

i. Dirigir sus acciones con la finalidad de reducir el sobrepeso, la obesidad y mejorar la ingesta calórica de la población que atiende. 109

Su rol como broker de desarrollo social: j. Ser el nexo entre la municipalidad y la población para canalizar las demandas sociales. k. Brindar información a la población con la cual interactúan, así como a las personas que se acerquen al comité, sobre las redes de salud, educación, empleo, y todos los programas sociales a los cuales pueden acceder. l. Dentro del comité, incluir representantes multisectoriales, sobre todo de salud y educación de manera que contribuyan con el aporte nutricional al programa. m. Orientar a los beneficiarios para que participen activamente de las campañas de promoción de salud, educación y nutrición. Son obligaciones de la municipalidad distrital:

c. Rendirle cuentas al Pronaa, de acuerdo al criterio de transparencia. d. Transferir los fondos monetarios al comité en el plazo estipulado. e. Brindar las facilidades al comité para el registro de beneficiarios, como la capacitación para llenar el registro y los lineamientos para identificarlos correctamente.

f. Solicitar al comité el padrón beneficiarios, estableciendo informando las fechas de entrega.

de e

g. Verificar los datos del padrón de beneficiarios entregado por el comité. Esto se llevará a cabo por medio de supervisiones que deberán ser constantes y sin previo aviso a los comités. 5. INCUMPLIMIENTO En caso de incumplimiento de las obligaciones por ambas partes se optará por la resolución del presente convenio. Los miembros del convenio son responsables solidarios por la buena utilización de los recursos económicos proporcionados por la municipalidad distrital. En tal sentido, ambas partes podrán dirigirse contra cualquier de ellos para exigir el cumplimiento de sus obligaciones. 6. PENALIDAD PARA LA TRANSFERENCIA MONETARIA En caso el comedor popular presente un padrón de beneficiarios que no contenga datos verídicos respecto a los casos sociales, en un primer momento serán alertadas por la municipalidad distrital. Si el comedor vuelve a incumplir, dejará de percibir el presupuesto asignado.

CONVENIO DE GESTIÓN PARA LA TRANFERENCIA NO MONETARIA CONDICIONADA ENTRE LA MUNICIPALIDAD PROVINCIAL Y EL COMEDOR POPULAR CORRESPONDIENTES A LOS QUINTILES 1, 2, Y 39

Conste por el presente documento el convenio que con el fin de definir nuevas responsabilidades al Comedor Popular, en adelante se acuerda celebrar: a. La municipalidad provincial que se encontrase dentro de los quintiles 1 y 2 de pobreza y el quintil 3, con un índice de vulnerabilidad mayor a 0.2 de acuerdo con el estudio realizado por el Programa Mundial de Alimentos. b. Comedor Popular que pertenezca a la jurisdicción de la municipalidad distrital.

Las partes declaran que concurren a la celebración de este convenio premunidos de la suficiente capacidad de la ley y sus estatutos les confieren. 1. OBJETIVO DEL CONVENIO El convenio tiene por objetivo establecer las nuevas funciones del Comedor Popular, así como su interrelación con la población cercana y la municipalidad provincial, las cuales son reconocidas por las partes asumiendo los compromisos que el presente convenio contiene.

9 Las municipalidades del quintil 3 que cuenten con un índice de vulnerabilidad mayor a 0.2, de acuerdo con el estudio realizado por el Programa Mundial de Alimentos.

110

2. GENERALIDADES El Comedor Popular es una organización que tiene cercanía geográfica a la población de la municipalidad provincial. esta realidad le permite ser el principal ente intermediario entre la municipalidad provincial, los organismos del Estado que brindan servicios públicos y la población. Así, el Comedor Popular participa activamente en el desarrollo de prácticas de integración social. Para ello, cuenta con las capacidades necesarias para atender las principales demandas brindando la información pertinente para la población. El Comedor Popular tiene el expertise para desarrollar actividades de distribución de alimentos a los beneficiarios, razón por la cual puede convertirse en socia de la Asociación Privada de Inversión Social (APIS) para ayudar a la gestión o fiscalizar a la misma. Además, estas OSB, por el grado de organización que tienen, pueden desarrollar una línea de desarrollo empresarial (pyme) y emprender oportunidades de negocio. La transferencia tendrá una vigencia de tres años dentro de los cuales el Comedor Popular debe haber logrado insertar su pyme en el mercado de bienes y servicios. 3.RESPONSABILIDADES DE LA MUNICIPALIDAD PROVINCIAL Y EL COMEDOR POPULAR Son obligaciones del Comedor Popular: a. Desarrollo de una línea empresarial formando parte de Programa de Desarrollo Pymes.

todos las servicios existentes en los organismos del Estado principalmente del sector educación, salud y empleo. g. Actualizar mensualmente al Comedor Popular sobre todas las oportunidades del sector privado, público y ONG, que existen en la jurisdicción de la Municipalidad Provincial. h. Facilitar la inscripción del Comedor Popular de Leche en la Asociación Privada de Inversión Social. i. Entregar la información requerida por el Comedor Popular de Leche respecto al funcionamiento de los programas sociales. j. Brindar las herramientas necesarias para desarrollar las capacitaciones de formación de microempresa. k. Ser el vínculo principal entre el Programa Mi Empresa (Produce) y el Comedor Popular. 4. INCUMPLIMIENTO En caso de incumplimiento de las obligaciones por ambas partes se optará por la resolución del presente convenio. Los miembros del convenio son responsables solidarios de las obligaciones escritas en el convenio. En tal sentido, ambas partes podrán dirigirse contra cualquier de ellos para exigir el cumplimiento de sus obligaciones.

b. Ser el articulador del mercado vinculando la oferta de mano de obra de la organización y la demanda laboral. c. Supervisar el funcionamiento de la Asociación Privada de Inversión Social y/o formar parte de una de ellas pasando a ser socias activas. d. Promocionar las prácticas saludables y ejercicio de derechos y deberes de los ciudadanos que pertenezcan a la jurisdicción de la municipalidad. e. Transferencia de información a los ciudadanos acerca del desarrollo comunidades saludables en la zona. Son obligaciones de la municipalidad: f. Capacitar al Comedor Popular sobre 111

ANEXO N° 6: CATEGORÍA DE GESTIÓN MUNICIPAL

Basado en Vásquez, E. (2008), Gerencia estratégica de inversión social, Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico, Lima, cap. X. La Gestión de Desarrollo Económico mide la capacidad del gobierno subnacional para generar políticas que mejoren el bienestar económico de la localidad y además mide la asignación de presupuestaria con la cuenta la municipalidad para realizar su gestión. La Gestión de Desarrollo Administrativo evalúa la capacidad de contar con los recursos para la mejor organización, ya que califica la distribución y productividad de los trabajadores, así como los instrumentos de gestión con los que cuenta. La Gestión de Desarrollo Social evalúa el entorno social en el que se encuentra

el gobierno subnacional a través de la participación de la población, para, de esta manera, saber si los pobladores contribuyen o no a la labor de las autoridades locales. La Gestión de Desarrollo de Infraestructura califica si la jurisdicción de la municipalidad cuenta con la infraestructura y personal de salud adecuados para realizar una buena gestión a favor de los ciudadanos. La Gestión de Desarrollo Territorial mide si las condiciones geográficas son favorables para que la municipalidad realice un buen trabajo.

Tipos de gestión municipal y sus características para los distritos de los quintiles 1, 2 y 3 con un índice de vulnerabilidad nutricional mayor a 0.2 Tipo de gestión municipal

Rango de notas

Número de distritos

Aceptable

Capacidad de gestión municipal adecuada para realizar una buena administración de los recursos que se le asignen

09.83 - 16.7

433

Media

Capacidad de gestión municipal mediana

06.84-09.82

806

Limitada

Capacidad de gestión municipal baja. Es necesario constante monitoreo.

00 - 06.83

577

Característica

Elaboración: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico.

112

ANEXO N° 7: INDICADORES POR TIPO DE GESTIÓN

I. GESTIÓN DE DESARROLLO TERRITORIAL

FICHA DE INDICADOR 1 CONCEPTOS

DEFINICIÓN

FICHA DE INDICADOR 2 CONCEPTOS

DEFINICIÓN

Indicador

Tipo de vía de acceso a la capital provincial.

Indicador

Número de desastres.

Tipo de Indicador

Específico.

Tipo de indicador

Específico.

Fundamento

El indicador mide el desarrollo territorial según el tipo de vía usado para acceder a la zona. Un tipo de vía adecuado permitiría un mayo nivel de accesibilidad a la jurisdicción de la MD.

Fundamento

El entorno es importante para realizar una buena gestión. Los desastres naturales dificultan la capacidad de administración ya que constituye una amenaza para las MD.

Forma de cálculo

Se le asignará un puntaje a cada tipo de vía: Carretera asfaltada :1 Avenida : 1 Ferrocarril : 1 Carretera Afirmada : 2 Trocha : 3 Vía fluvial : 4 Camino carrozable : 5 Camino de herradura : 6

Forma de cálculo

Sumatoria de desastres naturales. 0-14 Tomar en cuenta que de 5 a 14 es la peor amenaza posible.

Fuente de información

Renamu 2007.

Fuente de información

Renamu 2007.

113

II. GESTIÓN DE DESARROLLO SOCIAL FICHA DE INDICADOR 4 CONCEPTOS Indicador

Número de conflictos por demandas sociales.

Tipo de Indicador

Continuo de reducción.

Fundamento

Este indicador mide cuántos conflictos sociales existen en la jurisdicción de la municipalidad. Los conflictos pueden ser socioambientales, laborales, demandas entre gobiernos locales, entre otros.

Forma de cálculo

Suma del número de conflictos en cada distrito. 0: 20 X: 0

Fuente de información

Defensoría del Pueblo.

FICHA DE INDICADOR 3 CONCEPTOS

DEFINICIÓN

Indicador

Grado de participación vecinal.

Tipo de Indicador

Continuo de incremento.

Fundamento

Forma de cálculo

Fuente de información

Este indicador mide el número de actividades en las cuales la población participa de manera activa en la municipalidad a la cual pertenecen. Las actividades son: concertación de los planes de desarrollo municipal, concertación del presupuesto municipal, formulación y control de planes económicos locales, cabildo abierto, acciones de seguridad en el distrito, comités de gestión alimentaria, juntas vecinales, comités de vecinos, entre otros. Número de actividades en las que participa la población para contribuir con la gestión administrativa. 0: La población no participa en ninguna de las actividades para contribuir con la gestión administrativa. 8: La población participa en todas las actividades para contribuir con la gestión administrativa.

FICHA DE INDICADOR 5 CONCEPTOS

DEFINICIÓN

Indicador

Instrumentos de planeamiento municipal relacionado con el desarrollo social

Tipo de Indicador

Continuo incremento.

Fundamento

Este indicador mide el número de instrumentos de planeamiento con los cuales la municipalidad cuenta para gestionar el desarrollo social de su jurisdicción. Los instrumentos de planeamiento tomados en cuenta son: Plan de Desarrollo Municipal Concertado, Plan Estratégico y de Desarrollo Económico Local, Plan de Desarrollo Institucional, Presupuesto Participativo, Plan de Seguridad Ciudadana.

Forma de cálculo

Suma de los (4) instrumentos de gestión con los que cuenta la municipalidad. 0: 0 6: 20

Renamu 2007.

Fuente de información

114

DEFINICIÓN

Renamu 2007.

FICHA DE INDICADOR 6 CONCEPTOS

DEFINICIÓN

FICHA DE INDICADOR 7 CONCEPTOS

DEFINICIÓN

Indicador

Participación del Consejo de Coordinación Local en el presupuesto participativo.

Indicador

Número de organizaciones sociales ligadas a la nutrición.

Tipo de Indicador

Específico.

Tipo de Indicador

Continuo incremento.

Fundamento

Forma de cálculo Fuente de información

En este indicador mide si el Consejo de Coordinación Local de la municipalidad participa del presupuesto participativo. Se considera importante esta participación ya que permite a la población ejercer su derecho de ciudadano y viabilizar la democracia.

Participa en el presupuesto participativo. si: 1 No: 0 Renamu 2007.

FICHA DE INDICADOR 8 CONCEPTOS

DEFINICIÓN

Fundamento

Forma de cálculo Fuente de información

Este indicador mide cuántas organizaciones sociales participan a través de sus actividades en temas de nutrición. Con ello se podría saber si los ciudadanos cuentan con organizaciones sociales que han desarrollado capacidades de organización y ejecución de programas alimentarios.

Número de organizaciones sociales 0-2 Renamu 2007.

FICHA DE INDICADOR 9 CONCEPTOS

DEFINICIÓN

Indicador

Personal de salud por cada mil habitantes.

Indicador

Establecimientos de salud.

Tipo de Indicador

Específico.

Tipo de Indicador

Específico.

Fundamento

Forma de cálculo Fuente de información

El indicador mide la cantidad de personal de salud establecido en esta zona para la población.

Población de salud x 1000 Total de la población Renamu 2007 y Minsa 2007

Fundamento

Este indicador mide el ratio de establecimientos médicos designados para el total de la población.

Forma de cálculo

Número de centros de salud x 1000 Habitantes

Fuente de información

Minsa 2007 y Renamu 2007.

115

III. GESTIÓN DE DESARROLLO DE INFRAESTRUCTURA

FICHA DE INDICADOR 8 CONCEPTOS

DEFINICIÓN

FICHA DE INDICADOR 9 CONCEPTOS

DEFINICIÓN

Indicador

Personal de salud por cada mil habitantes.

Indicador

Establecimientos de salud.

Tipo de Indicador

Específico.

Tipo de Indicador

Específico.

Fundamento

Forma de cálculo Fuente de información

El indicador mide la cantidad de personal de salud establecido en esta zona para la población.

Población de salud x 1000 Total de la población Renamu 2007 y Minsa 2007

Fundamento

Este indicador mide el ratio de establecimientos médicos designados para el total de la población.

Forma de cálculo

Número de centros de salud x 1000 Habitantes

Fuente de información

Minsa 2007 y Renamu 2007.

IV. GESTIÓN DE DESARROLLO ECONÓMICO FICHA DE INDICADOR 10 CONCEPTOS Indicador Tipo de Indicador

Fundamento

Forma de cálculo Fuente de información

116

DEFINICIÓN Capacidad ejecutora del presupuesto.

FICHA DE INDICADOR 11 CONCEPTOS Indicador

Capacidad de recaudación

Tipo de Indicador

Específico.

Específico. Es un indicador que mide la capacidad de ejecutar el presupuesto disponible de las MD.

Presupuesto ejecutado Presupuesto total. Renamu 2007.

DEFINICIÓN

Fundamento

Forma de cálculo Fuente de información

Es un indicador que mide cuánto del presupuesto total proviene de los aportes tributarios de los habitantes de la MD. Esto permitirá conocer el grado de injerencia que tiene la economía local en el desarrollo de la MD. Impuestos recaudados Presupuesto total Renamu 2007.

FICHA DE INDICADOR 12 CONCEPTOS

DEFINICIÓN

FICHA DE INDICADOR 13 CONCEPTOS

DEFINICIÓN

Indicador

Municipalidades que cuentan con TUPA.

Indicador

Última fecha de publicación del TUPA.

Tipo de Indicador

Específico.

Tipo de Indicador

Específico.

Fundamento

Este indicador muestra la transparencia de la gestión del MD.

Fundamento

Forma de cálculo

0: Si las MD no cuentan con TUPA 20: Si las MD cuentan con TUPA

Forma de cálculo

Fuente de información

Renamu 2007.

FICHA DE INDICADOR 14 CONCEPTOS Indicador Tipo de Indicador

Fundamento

Forma de cálculo Fuente de información

DEFINICIÓN Capacidad de incentivar a mypes.

Fuente de información

Si: 1 No: 0 Renamu 2007.

FICHA DE INDICADOR 15 CONCEPTOS

DEFINICIÓN

Indicador

Presupuesto per cápita.

Tipo de Indicador

Continuo de incremento.

Continuo de incremento. Este indicador permitirá conocer el número de actividades en las que participa la población para contribuir con la gestión administrativa. Entre ellas está: promoción y publicidad, realización de ferias y concursos, convenios con ONG / empresas privadas, capacitación para mejorar la producción y venta, simplificación de trámite para licencia de funcionamiento, entre otras.

Este indicador muestra que las MD deben de tener información actualizada para el uso de las autoridades públicas.

Fundamento

Forma de cálculo Fuente de información

Este indicador permite conocer cuánto del presupuesto se asigna por habitante del distrito. Presupuesto total Total de habitantes Renamu 2007.

Número de actividades 0-6 Renamu 2007

117

FICHA DE INDICADOR 16 CONCEPTOS

DEFINICIÓN

FICHA DE INDICADOR 17 CONCEPTOS

DEFINICIÓN

Indicador

Autonomía financiera.

Indicador

Índice de productividad.

Tipo de Indicador

Específico.

Tipo de Indicador

Específico.

Fundamento

Forma de cálculo Fuente de información

Establecer qué porcentaje representan los ingresos propios permanentes, respecto del total de ingresos de libre disponibilidad. Ingresos corrientes Ingresos totales Renamu 2007.

Fundamento

Mide el monto del gasto que realiza la municipalidad en inversión.

Forma de cálculo

Inversión total Gasto total

Fuente de información

Renamu 2007.

V. GESTIÓN DE DESARROLLO ADMINISTRATIVO FICHA DE INDICADOR 18 CONCEPTOS

DEFINICIÓN

FICHA DE INDICADOR 19 CONCEPTOS

DEFINICIÓN

Indicador

Número de trabajadores de la municipalidad por cada mil habitantes.

Indicador

Número de técnicos de la municipalidad por cada mil habitantes.

Tipo de Indicador

Especifico.

Tipo de Indicador

Específico.

Fundamento

Forma de cálculo Fuente de información

118

Este indicador mide si la municipalidad se acerca o sobrepasa al número óptimo de trabajadores por habitantes. Número de trabajadores de la MD Miles de habitantes de la MD Renamu 2007.

Fundamento

Este indicador mide si la municipalidad se acerca o sobrepasa al número óptimo de técnico por habitantes.

Forma de cálculo

Número de técnicos de la MD Miles de habitantes de la MD

Fuente de información

Renamu 2007.

FICHA DE INDICADOR 20 CONCEPTOS

DEFINICIÓN

FICHA DE INDICADOR 21 CONCEPTOS

DEFINICIÓN

Indicador

Número de profesionales de la municipalidad por cada mil habitantes.

Indicador

Número de auxiliares de la municipalidad por cada mil habitantes.

Tipo de Indicador

Específico.

Tipo de Indicador

Específico.

Fundamento

Este indicador mide si la municipalidad se acerca o sobrepasa al número óptimo de profesionales por habitantes.

Fundamento

Este indicador mide si la municipalidad se acerca o sobrepasa al número óptimo de auxiliares por habitantes.

Forma de cálculo

Número de profesionales de la MD Miles de habitantes de la MD

Forma de cálculo

Número de auxiliares de la MD Miles de habitantes de la MD

Fuente de información

Renamu 2007.

FICHA DE INDICADOR 22 CONCEPTOS

DEFINICIÓN

Fuente de información

Renamu 2007.

FICHA DE INDICADOR 23 CONCEPTOS

DEFINICIÓN

Indicador

Acceso a Internet de las municipalidades.

Indicador

Capital físico por trabajador de la municipalidad.

Tipo de indicador

Específico.

Tipo de Indicador

Específico.

Fundamento

Forma de cálculo

Este indicador valora el acceso a Internet de las MD, que permite el acceso rápido a la información disponible en diferentes servidores y facilita la comunicación entre la MD y otras entidades. Si la MD cuenta con acceso: 1

Si la MD no cuenta con acceso: 0

Fundamento

Este indicador valora el capital físico por trabajador con el que cuenta la MD. Este componente contribuye a la eficiencia de la gestión de la MD.

Forma de cálculo

Número de equipos de oficina Número de trabajadores.

Fuente de información

Renamu 2007

119

FICHA DE INDICADOR 25

FICHA DE INDICADOR 24 CONCEPTOS

CONCEPTOS

DEFINICIÓN

Indicador

Nivel educativo de los trabajadores de la municipalidad.

Indicador

Servicios Informáticos Computarizados.

Tipo de Indicador

Específico

Tipo de Indicador

Específico.

Fundamento

Forma de cálculo Fuente de información

Este indicador valora el nivel educativo de los trabajadores de la municipalidad, pues cuánto mayor sea este mayor serán las capacidades de mejorar la gestión de la MD. Razón entre profesionales, técnicos y auxiliares de la MD. Renamu 2007.

Fundamento

Este indicador mide la existencia de herramientas con las cuales se opera y se almacena todos los procesos realizados por la MD.

Forma de cálculo

Número de servicios informáticos computarizados de la MD.

Fuente de información

FICHA DE INDICADOR 26 CONCEPTOS Indicador

Red informática.

Tipo de Indicador

Específico.

Fundamento

Forma de cálculo Fuente de información

120

DEFINICIÓN

Las áreas que existen en cada municipalidad se encuentren interconectadas.

Si: 1 No: 0 Renamu 2007.

Renamu 2007.

ANEXO N° 8: CONVENIO DE GESTIÓN DESCENTRALIZADA POR RESULTADOS

CONVENIO DE GESTIÓN ENTRE EL MIMDES Y LA MUNICIPALIDAD PROVINCIAL PARA LA ATENCIÓN DE LOS QUINTILES 310 , 4 Y 5 Conste por el presente documento el convenio que con el fin de definir nuevas responsabilidades a la municipalidad provincial, en adelante se acuerda celebrar: a) La municipalidad provincial que se encontrase dentro de los quintiles 3 y 4 de pobreza y el quintil 3, con un índice de vulnerabilidad mayor a 0.2, de acuerdo con el estudio realizado por el Programa Mundial de Alimentos. b) Mimdes. Las partes declaran que concurren a la celebración de este convenio premunidos de la suficiente capacidad de la Ley y sus Estatutos les confieren. 1. OBJETIVO DEL CONVENIO El Convenio tiene por objetivo establecer las nuevas funciones la municipalidad provincial, así como su interrelación con la población cercana y el Mimdes, las cuales son reconocidas por las partes asumiendo los compromisos que el presente convenio contiene. 2. GENERALIDADES Dentro de la jurisdicción de la municipalidad provincial que pertenece al quintil 3, 4 y 5, se encuentran bolsones de pobreza los cuales requieren de una atención por parte del Estado. La municipalidad al ser un organismo que tiene cercanía geográfica a la población le permite ser el principal ente que brinde los bienes y servicios públicos y la población. Además el tamaño de operaciones del mismo y el poder de negociación generará

ahorros y por tanto mayor beneficio para los jefes de hogar meta. Así, la municipalidad participa activamente en el desarrollo de prácticas de integración social y cuenta con las capacidades necesarias para atender las principales demandas. La intervención del Estado sería focalizada en bolsones de pobreza para lo cual el Mimdes identificaría el volumen de beneficiarios y sobre la base de esta información asignaría el presupuesto. Se establece una diferenciación entre la zona urbana y rural. Por un lado, en la zona urbana, la atención será a través de la entrega de cupones a los jefes de hogar, los cuales podrán ser canjeados por alimentos en bodegas que pertenezcan a una red. Por otro lado, en las zonas rurales se entregará a través de los centros de salud, una canasta familiar. 3. FUNCIONES DEL MIMDES a) Focalizar los bolsones de pobreza haciendo uso de las herramientas necesarias como el Sisfoh, el Mapa de la Pobreza de Foncodes o el Sistema de Información de Asuntos Sociales. b)

Asignar el presupuesto para la municipalidad provincial de acuerdo con el volumen de beneficiarios encontrados en los bolsones de pobreza.

Brindar la asistencia técnica correspondiente a la municipalidad provincial para la correcta identificación de beneficiarios.

d) Evaluación de los resultados alimentarionutricionales.

10 Las municipalidades del quintil 3 que cuenten con un índice de vulnerabilidad mayor a 0.2, de acuerdo con el estudio realizado por el Programa Mundial de Alimentos.

121

4. FUNCIONES DE LA MUNICIPALIDAD PROVINCIAL Municipalidad provincial en zona rural: a) Identificación de familias con hijos mejores de 3 años con pobreza extrema. b) Verificación de los niveles de pobreza de las familias, los cuales deben cumplir los requisitos del programa. c) Registrar en el padrón de beneficiarios a todas los miembros de las familias beneficiarias usando el DNI como medio de inscripción. d) Entregar el cupón a los jefes de hogar haciendo el registro correspondiente. e) Informar y capacitar a la población beneficiaria sobre la entrega de cupones orientando sobre la inscripción, fechas de entrega de cupón, canje de cupón y uso correcto del mismo. f) Actualizar anualmente el padrón de beneficiarios con la información que reciba del Mimdes. Municipalidad provincial en zona rural: g) Si la municipalidad cuenta con un alto nivel de gestión tiene como responsabilidad la identificación de familias beneficiarias en su localidad. En caso contrario, el API junto con la municipalidad realizarán la identificación.

122

h) Verificación de los niveles de pobreza de las familias los cuales deben cumplir los requisitos del programa. i) Registrar en el padrón de beneficiarios a todas los miembros de las familias beneficiarias usando el DNI como medio de inscripción. j) Realizar las compras de las canastas de alimentos. Si la municipalidad cuenta con un bajo nivel de gestión, el API realizará las compras de las canastas de alimentos. k) Entregar las canastas a los centros de salud mensualmente. El API realizará la entrega en el caso que la municipalidad tenga bajo nivel de gestión. l) Informar y capacitar a la población beneficiaria sobre la entrega de canastas de alimentos orientando sobre la inscripción, fechas de entrega y uso correcto del mismo. m) Actualizar anualmente el padrón de beneficiarios con la información que reciba del Mimdes. 5. INCUMPLIMIENTO En caso de incumplimiento de las obligaciones por ambas partes se optará por la resolución del presente convenio. Los miembros del convenio son responsables solidarios de las obligaciones escritas en el convenio, en tal sentido ambas partes podrán dirigirse contra cualquier de ellos para exigir el cumplimiento de sus obligaciones.

ANEXO N° 9: ASOCIACIONES PRIVADAS DE INVERSIÓN SOCIAL

ASOCIACIONES PRIVADAS DE INVERSION SOCIAL (APIS) Son consideradas APIS cualquier ente autónomo seleccionado por el Mimdes para desempeñar las funciones que se les sea encargadas en el convenio suscrito con la municipalidad distrital o provincial. Pueden ser consideradas APIS:

d) Los ingresos que obtenga como producto del desarrollo de sus actividades. Otros bienes de la API, no relacionados con el Programa Alimentario-Nutricional, son manejados a discreción de la API para otros fines que así dispongan.

- Organizaciones no gubernamentales - Fundaciones - Empresas privadas

Fin de las APIS

- OSB Su plazo de duración será de tres años, tiempo en el que se comprometerá a cumplir las funciones que se le encargue de acuerdo a las necesidades de la(s) municipalidad(es) distrital(es) con las que trabaje de tal forma que se mejore la gestión y cumplir con el fin del programa alimentario-nutricional. El plazo de duración podrá ser menor, si así lo decide la municipalidad distrital y el Mimdes en caso de que los objetivos de su intervención se hayan logrado. De la misma manera, el plazo podrá extenderse en caso de que por razones exógenas a la ejecución del programa el cumplimiento de las funciones se haya visto perjudicadas. Constituyen bienes patrimonio de la APIS:

como parte del acervo documentario y de archivos para ser utilizados en los programas que disponga la API en coordinación con la MD.

que

integran

a) El aporte económico en dinero que haga el Ministerio de Economía y Finanzas que será transferido a la municipalidad distrital. b) Las donaciones y/o legados y herencias que reciba de personas naturales y/o jurídicas del país o del extranjero. c) Los bienes o inmuebles que transfiera a título gratuito el Mimdes recibidos

Las APIS tienen como fin la ejecución del Programa Alimentario-Nutricional en nombre de la municipalidad distrital, dentro del ámbito de su jurisdicción geográfica. La eficacia del cumplimiento de este fin será evaluado por el Pronaa, de acuerdo con los indicadores del marco lógico correspondiente y al índice CIUP de gestión municipal. Funciones de las APIS c) Cumplir con el convenio suscrito con una o más municipalidades distritales, según sea dispuesto por el Mimdes, cumpliendo con los deberes y derechos que se dispongan. Los deberes y derechos establecidos en el convenio dependerán de las funciones específicas que se les sean asignadas para el trabajo en conjunto con la municipalidad distrital suscrita. La asociación es una entidad privada que puede o no tener fines de lucro, cuyas funciones son: a) Manejar los recursos que se les sean asignados de manera eficiente, eficaz y transparente en coordinación con la municipalidad, manteniendo

123

b) Fortalecer el capital humano de la municipal del distrito atendido de manera que mejore la gestión de sus funciones en especial del Programa Alimentario-Nutricional. c) Rendir cuentas de recursos monetarios que dispongan para la ejecución del Programa. d) Mejorar el índice CIUP de gestión municipal, tomando en cuenta tres posibles casos. En caso de que la municipalidad se encuentre en un nivel aceptable, su labor de acuerdo con el convenio será de mantener la gestión y lograr que ésta pueda usar los recursos

124

que posee de manera más eficiente para mejorar los indicadores del marco lógico que le correspondan. En caso de que la municipalidad se encuentre en un nivel medio y limitado, su labor de acuerdo con el convenio será de e) Respetar las penalidades que se les sea impuestas debido al incumplimiento del convenio suscrito. f) Evaluar y mejorar la ejecución del Programa de Alimentación-Nutricional, así como el índice CIUP de gestión municipal a la luz de los informes realizados por el Pronaa y el Mimdes.

ANEXO N° 10: PROPUESTA DE CAMBIO PARA LAS NORMAS LEGALES

Para el presente apartado se analizarán las normas legales actuales y la correspondencia o contradicción que tengan respecto a los cambios propuestos para la reforma de los programas alimentario-nutricionales. Ayuda alimentaria vs. formación de pymes La investigación presentada propone que las OSB conformen pymes de manera gradual y participen activamente en la entrega de las canastas de alimentos a la población beneficiaria, siendo las principales unidades de gestión. La Ley de Promoción y Formalización de la Micro y Pequeña Empresa11 señala que el Estado debe desarrollar y promover programas e instrumentos que estimulen la creación, el desarrollo y la competitividad de las pymes y además favorezcan la sostenibilidad económica, financiera y social de los actores involucrados. Además, un aspecto destacable es que, mediante la conformación de estas pymes, se mejoraría la eficiencia de la intervención pública, a través de la especialización por actividad económica que tienen las OSB. Por ende, se propone que las Oficinas de Formalización y Desarrollo de mype12 brinden asesoría técnica a las OSB para su formación como microempresas. Ayuda alimentaria vs. monetaria condicionada

transferencia

Dado que una de las propuestas formuladas es la transferencia monetaria condicionada a las organizaciones sociales de base de los quintiles III13 , IV y V, se analizará el contraste con las normas legales existentes. Para el caso del Programa de Vaso de Leche, la Ley 2405914 señala que el Estado a través de los

municipios debe proveer a los Comités de Vaso de Leche de 250 cc de leche o alimento equivalente. Ante la nueva propuesta, se debería precisar que el Estado entregaría una transferencia monetaria la cual sería equivalente al valor de dinero correspondiente al número de raciones que recibía el comité al 31 de diciembre del 2008. La Ley 2747015 autoriza a los gobiernos locales la compra de los alimentos, y para la presente propuesta esta labor se mantendría en el caso de que la municipalidad cuente con las capacidades de gestión adecuadas. En caso contrario, se encargará la compra de alimentos a asociaciones privadas y la ley tendría que incorporar este cambio. Sólo en el caso de que la OSB tome la decisión de acudir a su gobierno local o regional para la compra de alimentos con el fin de abaratar costos, el gobierno subnacional tendrá esta responsabilidad. Respecto a los comedores populares, la Ley 2773116 indica que los clubes de madres y comités autogestionarios sólo participan en la calidad de veedores en la adquisición de alimentos. Esta característica debería ser cambiada ante el cambio propuesto ya que las OSB pasarían a ser las responsables, con voz y voto en la compra de alimentos. La ley que especifica la ayuda alimentaria que reciben las OSB es la Ley 2530717. En ella se señala que se atenderá a la necesidad de alimentación de la población de menores recursos económicos, mediante el suministro de alimentos a las organizaciones sociales de base. Para la presente propuesta, se tendría que precisar que se atenderá a la necesidad de alimentación de la población mediante l

11 Ley 28015. 12 Programa Mi Empresa del Ministerio de Producción. 13 Dentro del quintil III sólo las organizaciones pertenecientes a zonas moderadamente vulnerables. 14 Ley de Creación y Financiamiento del Programa de Vaso de Leche. 15 Ley que establece las normas complementarias para la ejecución del Programa de Vaso de Leche. 16 Participación de clubes de madres y otros. 17 En la presente ley se declara de prioritario interés nacional la labor que realizan los clubes de madre, comités de vaso de leche, entre otras organizaciones sociales de base.

125

126

ANEXO N° 11: ¿POR QUÉ SE ESPERA QUE TENGAN ÉXITO BAJO ESTAS CARACTERÍSTICAS Y LINEAMIENTOS? ¿QUÉ POSIBLES RESULTADOS SE OBTENDRÁN?

A continuación se describen numerosos casos de éxito en el uso de transferencias condicionadas y cupones a nivel internacional. 1. México El Programa Oportunidades llevado a cabo por la Secretaría de Desarrollo Social de México trabaja con familias en condición de pobreza extrema y se realiza alrededor de tres componentes: educación, nutrición y salud18. El programa trabaja a nivel nacional

con aproximadamente cinco millones de familias, como se observa en el cuadro N° 1, y consiste en apoyo en diferentes modalidades, como transferencias monetarias, apoyo de útiles escolares, complementos alimenticios, paquetes de servicios médicos, entre otros19. Se realiza además una transferencia condicionada a las madres, quienes tienen una mayor probabilidad de gastar el dinero20. Esta transferencia condicionada está sujeta a la recepción de ayuda en clínicas del Estado, donde se monitorea el estado nutricional de los beneficiarios21.

Cuadro N° 1: Histórico de la cobertura de municipios, localidades y familias beneficiarias del Programa Oportunidades en México del 2000 al 2008

Año

Municipios

Localidades

Familias beneficiarias

2000

2166

53232

2,476,430

2001

2310

67539

3,116,042

2002

2354

70520

4,240,000

2003

2360

70436

4,240,000

2004

2,429

82,973

5,000,000

2005

2,435

86,091

5,000,000

2006

2,441

92,672

5,000,000

2007

2,444

92,961

5,000,000

2008

2,445

95,819

5,049,206

Fuente: Disponible en http://www.oportunidades.gob.mx/Wn_Inf_General/Padron_Liq/Cober_Aten/ archivos/fams%20%20benef%20mpios%20locs%20historico%202000-2008%20(2).pdf, actualizado al 30 de mayo del 2009.

18 Disponible en http://www.oportunidades.gob.mx/index.html, actualizado al 31 de mayo del 2009. 19 Disponible en http://www.oportunidades.gob.mx/Wn_Blindaje/Pob_obj.html, actualizado al 31 de mayo del 2009. 20 Boullon, César Patricio y Tejerina, Luis. Do We Know What Works? A Systematic Review of Impact Evaluations of Social Programs in Latin America and the Caribbean. Inter-American Development Bank. Sustainable Development Department. Poverty and Inequality Unit. Sec. 1, p. 50. 21 Ibídem, sec. 1, p. 51.

127

El impacto del Programa se puede resumir en el siguiente cuadro:

Cuadro N° 1: Impacto del Programa Oportunidades en México

Zonas

Aspectos

Duración de intervención evaluada

Grupo evaluado

Impacto

9 años

Niños y niñas hasta 36 meses.

Positivo significativo.

Estatura

2002-2005

Niños que reciben beneficios desde 1998 contra niños que no habían recibido beneficios, para el 2005.

Aumento de estatura de 1.4 cm.

Anemia

1998-2001

Conductuales, capacidades verbales y lingüísticas Rurales1/

Talla y peso

Positivo significativo.

Niños en general.

Urbanas2/ Peso

Talla

Pertenencia asociada al aumento. (Mayor magnitud mientras más joven ingresa al programa). Reducción importante en la prevalencia de talla baja. Aumento.

Todos los grupos de edades.

Reducción importante en la prevalencia de talla baja.

(2008) Instituto Nacional de Salud Pública (INSP) y Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social (Ciesas). Evaluación externa de oportunidades. A diez años de intervención en zonas rurales (19972007). Tomo I. Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol). México, p. 43. 2/ (2006) Instituto Nacional de Salud Pública. Evaluación externa de impacto del Programa Oportunidades 2006. Tomo II: Alimentación, p. 16. Elaboración: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico. 1/

2. Chile El Programa Chile Solidario forma parte de la Red de Protección Social del Ministerio de Planificación en Chile y su público objetivo son las familias en extrema pobreza. El objetivo es ayudar a dichas familias a salir de su estado de pobreza mediante redes de apoyo22. Evalúa a sus beneficiarios mediante fichas con varios indicadores de salud, educación y empleo.

Este programa incluye transferencias monetarias a familias por un determinado tiempo, en el que se les incluye en las redes de apoyo23. La efectividad de este programa se puede ver reflejada en la inclusión de las familias en el sistema de salud (incluye niños menores de 6 años)24, en ganancias significativas en cuanto a la calidad de vivienda e infraestructura.

22 Disponible en http://www.chilesolidario.gov.cl/sist/sist1.php, actualizado al 31 de mayo del 2009. 23 Boullon, César Patricio y Tejerina, Luis. Do We Know What Works? A Systematic Review of Impact Evaluations of Social Programs in Latin America and the Caribbean. Inter-American Development Bank. Sustainable Development Department. Poverty and Inequality Unit. Sec. 1, p. 52. 24 Ibídem, sec. 1, p. 57.

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ANEXO N° 12: CUPONES VS. ENTREGA DE ALIMENTOS

Cupones alimentarios vs. entrega de alimentos Los cupones son una alternativa a las transferencias monetarias. Hay dos tipos: aquellos que son vales para adquirir en las tiendas una determinada cantidad de productos alimenticios (cupones para alimentos basados en productos) y aquellos que tienen un valor monetario determinado para el canje por alimentos (cupones para alimentos basados en valor)25. Según el Programa Mundial de Alimentos (2008), ha aumentado el interés por la utilización de cupones para alimentos. Este interés se ve potenciado por el hecho de

que los mercados de los países en desarrollo funcionan ahora mejor que antes, los sistemas alimentarios están más integrados, el ritmo de urbanización va en aumento y la difusión de los servicios financieros básicos es cada vez mayor, incluso en las zonas rurales26. Cuando las circunstancias son las adecuadas, la utilización de este instrumento conlleva a menores requisitos informáticos, uso de proveedores privados, fortalecimiento de los mercados locales, incremento de la productividad de los pequeños agricultores y el aumento la capacidad de acción de los beneficiarios27. En el siguiente cuadro se muestran las ventajas de utilizar cupones sobre el uso de transferencia de alimentos.

Cuadro N° 1: Ventajas de utilizar cupones sobre transferencias de alimentos Cupón

Transferencia de alimentos

Bajos costos de transacción ya que la compra se realiza en una tienda de la localidad.

Elevados costos de transacción debido a todos los procesos que se deben de seguir.

Pocos requisitos informáticos.

Elevados requisitos informáticos debido a toda la logística que implica.

Fortalecimiento de los mercados locales debido a los requisitos que implica utilizar este mecanismo.

No crea muchos incentivos para crecimiento del mercado local.

No ocurre una demora en la recepción del producto porque el mismo beneficiario se encarga de comprarlo cuando lo necesita.

Demora de recepción del producto por parte del beneficiario debido a las condiciones geográficas y a los largos procesos de compras y distribución.

Elaboración: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico.

25 Programa Mundial de Alimentos (2008). Cupones para alimentos y transferencias de dinero como instrumentos de asistencia alimentaria: perspectivas y desafíos. p. 5. 26 Ibíd, p.9 27 Banco Interamericano de Desarrollo (2009). Políticas sociales y laborales para tiempos tumultuosos: cómo enfrentar la crisis global en América Latina y el Caribe, p.28

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Cabe resaltar que estas ventajas se dan en un contexto en cual los mercados funcionan de manera adecuada. Sin embargo, ¿es esa la realidad del Perú? Si bien se mencionó que los mercados en los países en desarrollo funcionan mejor que antes, existen aún muchas limitaciones. Al momento de realizar una política social, ya sea a través de un subsidio directo, de transferencias de monetarias o de cupones, es importante realizar un análisis del entorno sobre el cual se va a ejecutar, ya que está puede estar muy bien diseñada, pero no resulta viable debido a que el lugar puede no tener las condiciones necesarias para su aplicación.

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El aplicar el mecanismo de cupones tendrá un impacto diferente si se aplica en una zona urbana que si se aplica en una zona rural de su ejecución. En una zona urbana los costos de transacción serán menores. Esto se debe a que en las zonas urbanas cuentan con la infraestructura (bancos y vías de acceso) necesaria. Asimismo, a pesar de que las zonas urbanas cuenten con un entorno favorable, las tiendas incurren en un pequeño costo de transacción al tener que ir al banco a cambiar el cupón por dinero, por lo que, para que este mecanismo sea viable, el Estado debería brindar incentivos a fin de que las tiendas acepten los vales.

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