Programa Iberoamericano de Cooperación en Gestión Territorial PROTERRITORIOS
Contenido de Políticas Públicas del Observatorio Marco conceptual para el desarrollo de un Observatorio sobre Políticas Públicas Territoriales Con el fin de contar con un marco conceptual que suministre criterios para identificar, catalogar y analizar las políticas públicas, que se incluirán en la Encuesta, desde el punto de vista de su capacidad para gestionar el desarrollo territorial, en este informe se abordarán los siguientes temas: (1) territorio; (2) desarrollo territorial; (3) ordenamiento territorial; (4) gestión del desarrollo territorial, y;(5) políticas públicas territoriales. Los acuerdos alrededor de los significados y atributos básicos de tales conceptos y la forma como se estructura y genera el desarrollo territorial permitirán establecer criterios compartidos para examinar las políticas territoriales en función del objetivo central del programa: promover políticas públicas que logren movilizar los actores y organizaciones locales y regionales, suscitándola corresponsabilidad y cogestión público – privada – social, el desarrollo territorial endógeno, y garantizando la gobernabilidad territorial
Territorio Las políticas públicas pueden intervenir en los Estados, departamentos, provincias, o municipios que componen la nación, asimilándolos como receptores pasivos de las acciones de tales políticas o como entidades u organizaciones activas con capacidad para generar sinergias a través de las interrelaciones entre los generadores y ejecutores de las políticas y los sujetos de las acciones públicas. Para la optimización del impacto delas políticas públicas es fundamental tener presente el significado del territorio como factor de desarrollo y, en consecuencia, vincularlo de manera que se potencien sus recursos y capacidades. En el contexto de las políticas para el desarrollo sustentable, el territorio más allá de receptor pasivo de las intervenciones de las acciones públicas, debería asimilarse a un “territorio activo” sujeto de construcción social. En este último sentido el “territorio” se entiende como un espacio físico ocupado por una población y con capacidades para articular y desarrollar diversas relaciones sinérgicas y transformar los recursos tangibles e intangibles en atributos esenciales a la vida humana y social, que propicien el mejoramiento continuo y sostenible de la calidad de vida. Así, el territorio tiende a desarrollar una identidad y una cultura de desarrollo propi Para que el territorio se constituya en la práctica en factor activo de desarrollo necesita ser comprendido y asimilado no solamente como recipiente de los recursos de una colectividad, sino como un sistema complejo y dinámico, compuesto por recursos y potenciales naturales, económicos, humanos e institucionales, que se interrelacionan en un entramado urbano – rural y regional. “El territorio se constituye en un espacio en el que convergen y se entrelazan los intereses, la identidad y cultura de una comunidad. Por esa trama social, histórica y cultural que caracteriza a los territorios, estos pueden jugar un papel activo como agentes de desarrollo”53 En este mismo contexto, “territorio” es una construcción política y, así, un espacio de ejercicio del poder. El “territorio” aquí abordado es parte de un territorio 53
Territorio y desarrollo. Mimeo, sin referencia
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Programa Iberoamericano de Cooperación en Gestión Territorial PROTERRITORIOS nacional, donde el poder se expresa por la soberanía nacional e por la imposición del Estado. El poder del Estado puede ser políticamente descentralizado o compartido con agentes específicos y en espacios constituidos territorialmente. El significado de territorio y más específicamente de lo territorial se expresa en diversidad de espacios de dominación o propiedad, o de ámbitos geográficos flexibles y en constante transformación, caracterizados por específicas particularidades socioeconómicas y relaciones de poder, en los cuales se advierte la presencia de factores que cobran relevancia para explicar las condiciones de vida; por ejemplo, las instituciones, la cultura, la política. Los ámbitos territorial es podrán comprender e integrar municipios, provincias, departamentos, regiones, sin que necesariamente se ciñan a las división es político – administrativas. 54Al reconocerlos como espacios de desarrollo lo más importante es que se caractericen y diferencien por algunos rasgos de identidad ambiental, económica, social, cultural y político – institucional.
Desarrollo territorial Con el fin de precisar el significado y alcances de la gestión del desarrollo territorial es pertinente tener claridad sobre las relaciones entre territorio y desarrollo, y sobre los medios para transformar las capacidades latentes del territorio en condiciones favorables para el desarrollo. Así se comprenderá la importancia de que las políticas públicas focalicen la atención en la gestión de los factores para el desarrollo. “El desarrollo es un proceso multidimensional que en forma paulatina acumula – en un sistema territorial- las condiciones que mediante mecanismos de generación de procesos de transformación, sinérgicos, harán que en una dinámica evolutiva, en un momento dado, surja un nuevo estado del sistema al cual con propiedad se pueda denominar como desarrollo”.55 Es necesario comprender el territorio y sus estructuras para que las políticas públicas logren actuar sobre los factores que generan desarrollo. Esto implica examinar las actividades socioeconómicas y sus interrelaciones con el ámbito natural y construido en términos de relaciones de proximidad entre actores y la manera en que los mismos construyen la realidad. La construcción de desarrollo desde y con el territorio lleva a movilizar los recursos y potencialidades internas, aprovechando a la vez las oportunidades del contexto externo, por medio de la activación de los capitales para el desarrollo territorial endógeno. El desarrollo territorial combina aspectos que se retroalimentan y que integran la descentralización, el control social de los recursos, la diversificación productiva, el ejercicio de la participación activa de actores y organizaciones locales, el reconocimiento de la diversidad y la capacidad de gobierno del territorio. La incorporación de objetivos de desarrollo territorial en las políticas públicas e iniciativas sociales, persigue el diseño y gestión de acciones articuladas de interés público en espacios determinados por la proximidad e identidad entre los diversos actores sociales, con el objetivo de aprovechar óptimamente los recursos, promover cambios y de superar dificultades estructurales y coyunturales que limitan el desarrollo sustentable del territorio. 54
El territorio desde la perspectiva del desarrollo, como espacio socializado, apropiado y producido por sus habitantes, es independiente de su tamaño, extensión, límites naturales o administrativos. 55 Bosier, Sergio: “Un ensayo epistemológico y Axiológico sobre gestión del Desarrollo Territorial: Conocimiento y valores”. Mimeo, Santiago de Chile 2005.
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Programa Iberoamericano de Cooperación en Gestión Territorial PROTERRITORIOS La noción de desarrollo territorial es usada cada vez con mayor frecuencia y tiende a substituir a la tradicional expresión de “desarrollo regional”, pues permite una referencia simultánea a los diversos recortes espaciales adoptados por las instancias de gobierno y de representación social, comprendiendo la articulación de varios objetivos, recursos y procesos, materiales e inmateriales, así como la promoción de la solidaridad y cooperación entre atores sociales y gestores públicos, adoptando una perspectiva multisectorial e interterritorial para dar cuenta de la complejidad del desarrollo sustentable como uno de los objetivos compartidos entre la nación y sus organizaciones territoriales. Al referirse al desarrollo del territorio y no exclusivamente a sectores de actividad y a grupos de población aislados, las políticas públicas deberán incorporar el carácter multidimensional de la promoción del desarrollo sustentable. El carácter multidimensional que conlleva el desarrollo con enfoque territorial, entendido como la simultaneidad de objetivos económicos, sociales, políticos, ambientales y culturales, así como el reconocimiento de la multisectorialidad de las economías territoriales, obligan a la gestión de interlocución con las políticas sectoriales que el Estado ha definido para cada uno de esos campos”.56 El desarrollo territorial todavía carece de estudios básicos desarrollado en profundidad, capaces de determinar una amplia referencia teórica y práctica para superar las divisiones sectoriales con que el gobierno establece sus acciones, organiza sus mecanismos de gestión y dialoga con las instancias de representación social, así como para comprender las transformaciones en curso en los espacios rurales, suburbanos y urbanos, elementos fundamentales para una actualización de las relaciones entre el Estado y la sociedad en la esfera política nacional.
Ordenamiento para el desarrollo territorial El desarrollo y la ordenación del territorio son indisolubles; las estrategias de desarrollo territorial necesariamente toman lugar en determinados lugares, vinculan las relaciones de la sociedad con el territorio, implicando la organización o reorganización del espacio, por lo tanto tales interrelaciones deben establecerse explícitamente. A través del ordenamiento territorial es posible establecer las condiciones que debería poseer la organización del espacio para alcanzar determinados objetivos, teniendo en cuenta que éste se puede convertir en el principal medio limitante o propiciador del desarrollo. En este sentido las políticas de desarrollo territorial deberían estar acompañadas con las correspondientes políticas y estrategias de ordenamiento territorial. Las políticas de desarrollo y las políticas de ordenamiento territorial generalmente no se han coordinado, ni complementado. En las primeras suele predominar el enfoque sectorial, sin referentes que reconozcan las particularidades territoriales, y en las segundas suele predominar la zonificación y las definiciones sobre usos y ocupación del suelo, sin considerar la interacción y dinámicas de los procesos socioeconómicos y culturales. El desarrollo sostenible del territorio exige la combinación armónica de las perspectivas de desarrollo con la ordenación del territorio. El ordenamiento territorial busca garantizar el uso y la preservación del territorio teniendo en cuenta los objetivos nacionales y las particularidades regionales. Para el Estado, el ordenamiento del territorio comprende el establecimiento de leyes generales y específicas (normativas), de manera restrictiva con respecto a su uso. Para la sociedad el
56 Rafael Echeverri Perico. Políticas de desarrollo rural con enfoque territorial en países Iberoamericanos. FAO, IICA, CEPAL, Proterritorios. Santiago de Chile, agosto de 2009
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Programa Iberoamericano de Cooperación en Gestión Territorial PROTERRITORIOS ordenamiento del territorio comprende la garantía de derechos (individuales y colectivos) de acceso y uso de recursos y del espacio. “Conceptualmente, la ordenación del territorio es la proyección en el espacio de las políticas social, cultural, ambiental y económica de una sociedad. El estilo de desarrollo determina, por lo tanto, el modelo territorial, expresión visible de una sociedad, cristalización de los conflictos que en ella se dan, cuya evolución no es sino el reflejo del cambio en la escala de valores sociales. De forma paralela la ordenación territorial cuyo origen responde a un intento de integrar la planificación socioeconómica con la planificación física, procura la consecución de una estructura espacial adecuada para un desarrollo eficaz y equitativo de la política económica, social, cultural y ambiental de una sociedad. Trata de superar la parcialidad del enfoque temático en la planificación sectorial y la reducida escala espacial del planeamiento municipal.” 57 La política de ordenamiento territorial debería responder a políticas de desarrollo procurando una relación sustentable entre los objetivos del desarrollo y determinadas formas de organización de los componentes del territorio, referidas a la manera como se deberían localizar, distribuir y relacionar para proveer el soporte físico – espacial requerido. El ordenamiento territorial se constituye en un poderoso instrumento para la gestión del desarrollo territorial al establecer estrategias y acciones sobre los componentes que facilitan e impulsan el desarrollo o que posibilitan desencadenar dinámicas territoriales, considerando las condiciones, limitaciones y potencialidades ecológicas, históricas, económicas, socioculturales, institucionales. Al entender el territorio como el medio para facilitar y acelerar el desarrollo, propiciando la generación de sinergias entre los diversos factores que lo integran, la revisión de las políticas o estrategias de ordenamiento territorial se dirigirá hacia la identificación de los componentes de dichas políticas e instrumentos (como los planes de ordenamiento territorial) que contribuyen a la formación de relaciones, de entornos y de estructuras institucionales dirigidas a potenciar las capacidades y potenciales locales, fomentar el cambio, las alianzas, la autonomía, la acumulación de conocimientos y la formación de estructuras y redes.
Gestión territorial (GT) La noción de territorio que preside las políticas públicas lleva a tener presente que éstas intervendrán sobre un conjunto de actores y organizaciones (empresas, instituciones, asociaciones, poderes públicos, locales, otros); unos elementos materiales (empresas, infraestructura, equipamiento) y unas condiciones inmateriales, como el saber hacer, las formas seculares de organización y las pautas de comportamiento colectivo. El desarrollo territorial concebido integralmente exige considerar simultáneamente tales aspectos, entendiendo que lo que se gestiona son las relaciones de la sociedad con el territorio. Movilizar los componentes del territorio de manera que éste se constituya en la práctica en el ámbito que posibilita la interacción y articulación de los diversos actores sociales, económicos y organizaciones institucionales alrededor de propósitos compartidos, exige ir más allá del diseño, programación y la administración de acciones de las política se incorporar igualmente estrategias e instrumentos que viabilicen las transformaciones requeridas.
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Luis Lira Cossio. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES) Dirección de Gestión del Desarrollo Local y Regional. Serie Gestión Pública 44. Santiago de Chile, noviembre de 2003.
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Programa Iberoamericano de Cooperación en Gestión Territorial PROTERRITORIOS La gestión del desarrollo territorial es “el conjunto de arreglos y acciones que generan la capacidad para atender las necesidades de desarrollo de un espacio geográfico determinado, a través de arreglos institucionales (territorios) que: (i) garanticen gobernabilidad a las intervenciones realizadas por un conjunto de políticas públicas que concurren en él (articulación de políticas), (ii) promuevan la correspondencia de la responsabilidad de cada nivel territorial (local, regional, nacional, internacional, global), a la naturaleza y nivel geográfico (escala) de los problemas y desafíos del desarrollo, (descentralización - globalización), (iii) movilicen las energías sociales, organizaciones, agentes y actores en modelos de corresponsabilidad y cogestión público - privada, basada en negociación del conflicto y acuerdos, pactos y compromisos (participación)''. La gestión del desarrollo territorial se caracteriza por la definición y concertación de objetivos y medios para alcanzarlos procurando vincular a los principales actores del desarrollo. Las políticas públicas tienen como principal función garantizar que los habitantes de las diversas zonas que componen los ámbitos de gobierno logren disfrutar de adecuadas condiciones de vida, en términos de desarrollo humano sustentable, haciendo uso eficiente y eficaz de los recurso públicos, consiguiendo además vincular y potenciar las iniciativas y recursos privados en función de propósitos compartidos con perspectiva de largo plazo. Así será posible alcanzar un desarrollo sustentable. El desarrollo es una propiedad emergente de los territorios, es decir se consigue en la medida que los actores e instituciones locales y regionales se organicen y constituyan en artífices de su presente y futuro. Por lo tanto, para que las políticas logren suscitar desarrollo necesitan contemplar los elementos requeridos para gestionar procesos que propicien interrelaciones, complementariedades, autonomía, acuerdos y concertaciones alrededor de objetivos y estrategias que consideren no solo los déficits y la demandas actuales sino también los requerimientos de las futuras generaciones, incorporando estrategias anticipatorias. 58 En este sentido, el concepto de “propiedad emergente” sugiere que al optar por el territorio se generan un conjunto de interacciones que generan un plus, una sinergia que justifica este enfoque (las propiedades del todo generado son mayores que la suma de las propiedades individuales de los elementos que conforman el sistema). ¿En que se basa esta sinergia? Por un lado, la interacción entre actores mejora la coordinación; por otro, lo territorial supone una mejor calidad de las decisiones, pues los actores locales están más cerca de los problemas reales y de las oportunidades. Es necesario, por tanto, poner énfasis en la movilización de los factores endógenos del desarrollo, de manera que la gestión del desarrollo logre consolidar y/o crear condiciones de autodesarrollo, de aprovechamiento de las oportunidades externas, reduciendo a la vez la dependencia de factores que escapan al control local: la naturaleza endógena del desarrollo territorial, implica que las políticas deben plantear la forma como reconocen y buscan movilizar los recursos propios de cada territorio, sus potencialidades, aprovechando además las oportunidades del contexto externo. Se trata de desencadenar procesos de desarrollo de abajo – arriba, contribuyendo a generar capacidades de autodesarrollo de manera que se potencien los recursos locales y estos a la vez se asocien con los recursos disponibles en el entorno regional. Esto implica necesariamente que las políticas deben tener un auténtico carácter descentralizado y disponer de mecanismos de coordinación vertical entre los diferentes niveles de gobierno y horizontal entre organismos públicos, privados y organizaciones sociales (pactos territoriales). 58
La idea es establecer si las políticas contienen elementos, programas, proyectos, u otros aspectos que consideren de manera anticipada impactos y nuevas opciones de desarrollo, utilizando algún instrumento de prospectiva, formal o informalmente
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Programa Iberoamericano de Cooperación en Gestión Territorial PROTERRITORIOS La gestión territorial es un tema de relativa complejidad, pues ella tiene un sentido amplio de decisión y ejecución de procesos con objetivos definidos por decisiones (colectivas, consensuales, individuales, impositivas) y realizadas por agentes (instituciones, organizaciones, entidades, actores), según reglas definidas por las posiciones de poder. La gestión pública estatal trabaja con normas y procedimientos legalmente instituidos, en tanto que la gestión pública no estatal trabaja con normas y procedimientos socialmente instituidos. Los primeros ejercen el poder mediante la aplicación de las leyes, reglamentos y contratos, en tanto que los segundos ejercen el poder según acuerdos, reglas de conducta y costumbres. El poder, de hecho, pertenece a quién tiene las posibilidades de determinar las “reglas del juego”. La gestión del desarrollo territorial se refiere a las iniciativas o acciones que expresan la capacidad de una sociedad organizada territorialmente, para liderar y coordinar los asuntos clave para alcanzar objetivos y metas de desarrollo, con visión de largo plazo, a partir del compromiso conjunto y cooperativo de los atores sociales, económicos e institucionales. Dallabrida (2007), al referirse a la gestión territorial, considera los diferentes procesos de toma de decisión de los actores sociales, económicos e institucionales de un determinado ámbito espacial, sobre la apropiación y el uso de los territorios. La perspectiva de gestión del desarrollo que contienen las políticas públicas llevará a identificar los elementos que determinan las posibilidades que tienen los arreglos institucionales y las estrategias e instrumentos para transformar las condiciones de desarrollo, creando espacios de concertación y de movilización para construir el futuro territorial.
Las políticas públicas territoriales. Las políticas públicas para la promoción del desarrollo territorial pueden ser entendidas como el conjunto de acciones de corto, mediano y largo plazo que el gobierno impulsa en concertación con los diferentes actores territoriales, con el fin de atender sus necesidades, promover sus recursos y potencialidades procurando alcanzar un desarrollo sustentable. Las políticas públicas contribuyen a la construcción del desarrollo sostenible en la medida que promuevan el aprovechamiento y la movilización de los recursos territoriales, y la creación de capacidades, no solamente mediante el desarrollo de marcos normativos y el establecimiento de incentivos, sino mediante la formación de una institucionalidad que favorezca la generación de sinergias y la construcción de consensos alrededor de objetivos compartidos que permitan la unión de esfuerzos. Con el anterior propósito dichas políticas deberían poseer, entre otras, las siguientes propiedades: privilegiar la creación de capacidades de desarrollo endógeno y por lo tanto disponer de mecanismos de participación que involucren a los diferentes actores públicos, privados y sociales, asociándolos a través de pactos para el desarrollo territorial. Igualmente posibilitarán articular acciones sectoriales y capacidades y competencias entre los diferentes niveles de gobierno en el territorio, fortaleciendo la institucionalidad local y regional y la gobernanza. Además deben evidenciar resultados concretos en el corto y mediano plazo, guiadas hacia una visión compartida de largo plazo. El campo de acción más estratégico de las políticas para la gestión del desarrollo territorial se ubica en contribución a la formación de entornos territoriales y estructuras institucionales dirigidas a fomentar la asociatividad, la formación de redes sociales, económicas, y la creación de ambientes innovativos. Este nivel corresponde a la mesopolíticas y comprende la “estrategia y coordinación de las acciones de las diversas
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Programa Iberoamericano de Cooperación en Gestión Territorial PROTERRITORIOS políticas sectoriales que convergen en un territorio determinado. La búsqueda de sinergias, la congruencia de objetivos y mecanismos de implementación, así como al posibilidad de lograr resonancia en el alcance de los objetivos e impactos de política, se convierte en una necesidad imperiosa de la gestión territorial”. 59
Enfoque territorial en políticas sectoriales Las políticas públicas en general pueden ser entendidas como “universales” o “sectoriales”. Ellas se transforman en “políticas territoriales” cuando se adecúan a las especificidades y demandas de los territorios y responden ajustando sus instrumentos y procesos a la escala, o ámbito espacial, a la institucionalidad, a la diversidad y en general a la naturaleza territorial. Así se convertirá en instrumento de “gestión territorial” del desarrollo. Según la visión de cada sector pueden existir distintos territorios. Cada política podría conformar “su” territorio, como instrumento de interlocución con el público que tiene demandas e intereses a defender respecto a aquel sector. Si cada política diera lugar a la conformación de un territorio específico existirían múltiples “territorios programa”, es decir, habrían diversas particularidades territoriales definidas para la ejecución de cada programa sectorial. El desarrollo de las instituciones públicas deberá favorecerla territorialización de las políticas sin que necesariamente se requiera la conformación de nuevas entidades territoriales y de institucionalidades de participación y control social. La tendencia es que las políticas sectoriales busquen conformar organizaciones temáticas aprovechando las institucionalidades pre-existentes, evitando sobreponer nuevas estructuras poco efectivas para la articulación e integración de políticas que, por naturaleza, tienen alcance limitado al sector en que actúan. Las políticas públicas pueden constituirse de acuerdo con una visión territorial. Para el efecto se requiere prever la participación social, la articulación institucional y la gestión en el territorio, disponiendo de mecanismos de adecuación a la diversidad que caracteriza a la mayoría de los territorios desde el punto de vista del desarrollo. Según lo anterior, será necesario examinar las políticas seleccionadas en relación con la forma como se aborda, implícita o explícitamente “el territorio” y la noción de desarrollo que las preside. Además se observará la manera como se vinculan los actores e instituciones en la elaboración de las políticas, en su implementación, seguimiento y evaluación, procurando identificar los elementos propios del enfoque territorial y de la gestión del desarrollo territorial, que indican el potencial de la política para promover las capacidades de autodesarrollo.
Institucionalidad La institucionalidad territorial es una instancia de naturaleza política que organiza la participación social y la gestión del plan de desarrollo sustentable de un territorio. Ella es representativa de la diversidad de identidades y de los actores sociales teniendo como objetivo analizar, debatir, proponer e incluso decidir sobre aspectos considerados relevantes para el desarrollo del territorio. La articulación que promueve entre demandas del territorio y políticas públicas debe dialogar también con las políticas sectoriales y aplicarlas siguiendo un enfoque territorial, transformándolas así en instrumentos del desarrollo sustentable. La institucionalidad está formada por espacios públicos de participación social y por las reglas y convenciones 59
R. Echeverri, op.cit.
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Programa Iberoamericano de Cooperación en Gestión Territorial PROTERRITORIOS aplicables a sus propósitos y a su funcionamiento, mediante la manifiesta voluntad política de los diversos segmentos en que se constituye la Sociedad: Estado, Mercado y Sociedad Civil. Para realizar plenamente sus funciones la institucionalidad territorial debe conquistar, legitimar y ejercitar el poder de movilizar, proponer y negociar demandas sociales entre los actores que constituyen los poderes de la sociedad, articulando iniciativas territoriales con las políticas públicas que las puedan apoyar. La institucionalidad territorial es la principal responsable por la mediación de disputas y por la identificación de soluciones que permitan la convergencia de intereses, la formulación de proyectos comunes y la celebración de acuerdos para la cooperación entre los actores y las organizaciones que representan, contribuyendo así para la realización de los objetivos propuestos en el plan territorial de desarrollo sustentable. Incluso cuando no está legalmente instituida, la institucionalidad territorial depende de instituciones del Estado que permitan y apoyen su funcionamiento, pues en su reconocimiento por la esfera pública y por los actores políticos es fundamental para que conquiste la legitimidad de la representación social Una institucionalidad territorial esta consolidada cuando comprende al menos tres instancias articuladas: • •
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Un espacio de amplia participación donde se discuten y se delibera sobre los elementos estructurantes del desarrollo del territorio, generalmente en la forma de un foro. Varios espacios de naturaleza sectorial, con la participación de representantes de las organizaciones sociales, políticas y económicas, donde se discuten las reinvidicaciones de los segmentos, generalmente en la forma de comités temáticos o sectoriales, y; Una comisión directiva, que reúne representantes escogidos por los diversos segmentos sociales, políticos y económicos, siendo responsables por la dirección y gestión de las acciones pactadas y constantes del plan territorial de desarrollo sustentable, con el apoyo de un núcleo técnico-administrativo.
Criterios convenidos para delimitar programas de Gestión Territorial Se han acordado cinco criterios para delimitar con precisión cuales serán los programas que serán parte de la GT.
Multisectorial Hay dos perspectivas complementarias: • •
El programa es de carácter integral y es por tanto ejecutado por varios ministerios El programa es acotado y se suma a otros programas públicos. El programa es parte de una estrategia más amplia e integral.
En ambos casos hay una articulación de políticas sectoriales: alrededor de objetivos y metas compartidas con visión de futuro(concurrencia, articulación de estrategias y acciones de todas las políticas sectoriales que convergen en un territorio). Los componentes del territorio son sectoriales y transversales. Desde el punto de vista sectorial se trata de promover el desarrollo a partir de actividades económicas y sociales diversas, que tendrán su especialidad según la naturaleza de cada región. El territorio y su desarrollo tienen carácter multidimensional: esto significa que el desarrollo territorial sustentable no se logra con la activación o desempeño apropiado de una dimensión ni de ellas separadamente. En el territorio interactúan las dimensiones
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Programa Iberoamericano de Cooperación en Gestión Territorial PROTERRITORIOS sociocultural, económico-productiva, natural-ambiental y político institucional. Por lo tanto el desarrollo territorial es resultado de la interacción sistémica de las mencionadas dimensiones60. Desde el punto de vista anterior se buscará que las políticas para la gestión del desarrollo territorial reconozcan tal inter-dimensionalidad y la contemplen en su diseño y estrategias. Cuando las políticas se refieren a territorios específicos y no solamente a sectores de actividad o grupos poblacionales, se está reconociendo el carácter multidimensional del desarrollo territorial. La articulación sectorial requiere de acuerdos y visiones compartidas y de una institucionalidad que rompa las inercias sectoriales.
Descentralización: Se asume que las decisiones de política pública son más adecuadas si son tomadas por quienes conocen el territorio, conocen sus particularidades y están directamente involucrados. Por tal razón, este criterio incorpora otros dos temas (o sub-criterios) relevantes:
Mirada del territorio: Se lo ve como una entidad viva y dinámica (no sólo como soporte pasivo), se reconoce su heterogeneidad. Esto implica reconocer la diversidad regional: las estrategias para la gestión territorial serán más potentes, en la medida que reconozcan y modulen las cualidades del territorio, de manera que se visualice la región desde una lógica de zonificación de la gestión pública apropiada para cada realidad territorial. Cada territorio posee condiciones diferenciales para su desarrollo, referidas a su base natural y construida, a las capacidades de los individuos y sus organizaciones para construir y movilizar recursos. La perspectiva territorial del desarrollo debe llevar a incorporar en las políticas las especificidades del espacio y la sociedad en donde intervienen las políticas públicas. Al incorporar las políticas el reconocimiento de la diversidad regional, se procura que los lineamentos de política nacional no se impongan unilateralmente sobre las diferentes realidades locales y regionales. Las políticas de desarrollo territorial deben contribuirá promover una mayor autonomía y reivindicar la diversidad regional como una fortaleza y oportunidad. El enfoque territorial consiste en definir e impulsar estrategias de desarrollo a partir de realidades locales, reconociendo sus puntos fuertes y débiles y sus relaciones con el exterior.
Dinámica ascendente (desde lo local hacia arriba) versus dinámica descendente: La descentralización determina si las relaciones entre el gobierno nacional y los gobiernos locales realmente permiten la autonomía y auto-responsabilidad para ser autogestores del desarrollo. Descentralización, que debe tener presentes las diversas condiciones socioeconómicas e institucionales de las diferentes entidades territoriales, de manera que responda a una concepción que reconozca la diversidad regional. Dicha descentralización 60
Para comprender esta aproximación interdimensional al territorio, es recomendable pensar el territorio como un sistema que se encuentra compuesto por distintos subsistemas que expresan múltiples procesos económicos, sociales, institucionales que tienen lugar en cada espacio de manera diferenciada, según sus particularidades
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Programa Iberoamericano de Cooperación en Gestión Territorial PROTERRITORIOS debe mirarse junto con el ejercicio de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiaridad (Diferenciar desconcentración de descentralización de las políticas).
Participación: Movilizar las energías sociales, auto-responsabilidad: El desarrollo es entendido como la capacidad de una sociedad local para formularse propósitos colectivos de progreso material, equidad, justicia, sostenibilidad, y movilizar los recursos locales endógenos necesarios para su obtención. 61 Esto implica que la dimensión social y políticoinstitucional es fundamental para el aprovechamiento de los recursos y de las capacidades locales. En tal sentido las políticas deberían contemplar el desarrollo como una construcción social, creando espacios de participación y de organización socio – institucional que permitan movilizar actores y organizaciones y aprovechar las iniciativas y conocimientos de cada territorio, logrando compromisos y apropiación. • • • •
Reconocer los roles, proyectos y poderes de los diversos actores y organizaciones locales y regionales. Promover el compromiso y empoderamiento 62 Generar consensos y alianzas (partenariados) Espacios e instrumentos de participación
Institucionalidad: Tiene que haber una estructura de gobernabilidad, tiene que haber además un mejoramiento de las capacidades institucionales.
Plan Territorial, pacto, visión de largo plazo - Visión de desarrollo – pactos territoriales La visión de desarrollo, entendida como el acuerdo compartido sobre el modelo de desarrollo y los correspondientes pactos para construir y hacer realidad un escenario futuro promisorio, son elementos que idealmente deberían poseer las políticas públicas territoriales. La importancia de la visión radica en su fuerza catalizadora y movilizadora de los diversos intereses y aspiraciones futuras de los territorios, algunos convergentes y otros conflictivos, entre sectores y entre niveles territoriales. Gestionar el desarrollo territorial logrando la convergencia, unión de esfuerzos y compromisos alrededor de una visión compartida, es la forma más efectiva para alcanzar un desarrollo sustentable. Por otra parte, si se tiene en cuenta que el desarrollo territorial es dinámico y cambiante y está sujeto a incertidumbres permanentes, las políticas de desarrollo debería ser anticipativas, para no ir detrás de los hechos, reactivamente. La gestión del desarrollo territorial tiene más potencia en la medida que movilice los factores territoriales y prevea los arreglos institucionales, desde el presente, en función de objetivos de futuros, así será posible constituir a los actores y organizaciones locales y regionales en artífices de su futuro.
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CEPAL-ILPES-GTZ. Políticas e instituciones para el desarrollo económico territorial en América Latina y el Caribe Santiago de Chile , 2005 62 El partenariado, indica que en las relaciones entre las partes deben prevalecer las formas de colaboración entre iguales. Esto significa superar las relaciones asistencialistas y fortalecer los vínculos de asociación horizontal.
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Contexto Político Institucional para la identificación del marco de selección de políticas para el Observatorio El relevamiento de las políticas como instrumentos de gestión de las administraciones públicas que se ha hecho en los últimos años ha traído consigo un importante debate acerca de la conceptualización de éstas en el marco político de los países. No se tiene claridad en torno a la posición que las políticas ocupan en el sistema y por esta misma razón se presentan muchos tipos de políticas, programas o proyectos dentro de los diferentes países latinoamericanos. En este sentido, al buscar definir las políticas públicas, se hace necesario buscar contextualizarlas dentro de un marco político institucional para el cual deben mencionarse las definiciones del sistema político y de la gestión pública. El primero de ellos como referente de la relación entre políticas y política, que no es lo mismo, y el segundo, en cuanto a la operatividad de las mismas como formato de intervención en los territorios locales.
Sistema Político Para hablar de sistema político es necesario introducir la importancia del estudio de la política como fénomeno. El orígen de la reflexión que se presenta acá es la política como un complejo conjunto de acciones, situaciones, actividades e, incluso, actitudes que se pueden analizar, observar y entender, a partir de métodos particulares como los que reúne la ciencia política63. La democratización del Estado Liberal abre el espacio para pensar en la política en términos de distribución de poder y, en esa línea, en función de la importancia de actores diferentes al Estado. “Cuando la política ya no es actividad exclusiva de unos pocos, cuando se generaliza y se hace anónima en decisiones tan trascendentes como la elección de los gobernantes, surge la necesidad de estudiarla de una manera distinta […] No se trata ya de preguntarse solamente sobre el gobierno justo, ni de proponer o explicar teorías normativas generales sobre el Estado y el gobierno, sino de estudiar, también, el proceso político, las instituciones, la administración y el sistema político como un conjunto cohesionado” (Caminal, 1996) En este contexto, el sistema político surge como una manera de entender y analizar la política mediante una visión sistémica. Según autores como Easton, el sistema político se define como el conjunto de “aquellas interacciones por medio de las cuales se asignan valores en una sociedad” (Easton, 1953). Estos valores son asignados desde una posición de autoridad, trayendo a discusión en el concepto la idea de la legitimidad de esa autoridaAdicionalmente, el concepto se refiere a interacciones de carácter político, que determinan la vida política como una serie compleja de procesos que se suceden en un ambiente particular y definido. El sistema político, entonces, se refiere a un sistema de conducta que existe en un ambiente físico, social y cultural determinado, que legitima la idea de ceder autoridad a los gobernantes elegidos de manera popular en la base democrática del Estado liberal y que está en constante movimiento. Es un sistema abierto,
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La Ciencia política surge de la mano de la democratización del Estado Liberal, a través de la incorporación de ciertas condiciones que permiten una mirada diferente de la política: 1) La ampliación del derecho de participación política y el reconocimiento del sufragio universal masculino con independencia de la condición social, 2) el reconocimiento del pluralismo político y de la posibilidad, de impulsar, canalizar y organizar concepciones políticas distintas con igual legitimidad para acceder al gobierno del Estado, 3) la integración de las clases sociales en el sistema político poniendo fin a la exclusión política de la clase obrera y 4) la configuración del Estado como sistema político cuyos actores fundamentales son los partidos políticos (Caminal, 1996)
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Programa Iberoamericano de Cooperación en Gestión Territorial PROTERRITORIOS propenso al cambio, con capacidad de adaptarse a las perturbaciones del ambiente y, en consecuencia, adaptarse a las circunstancias (Arnoletto, 2007). Existen diferentes definiciones, más o menos detalladas, del sistema político 64 . Para efectos del trabajo que nos ocupa, la idea de flujos de Easton presenta la alternativa más clara para entender las políticas públicas como productos de este sistemEl sistema político funciona de manera cíclica en forma de circuito de retroalimentación, en la que se presentan una serie de inputs y outputs que van y vienen entre los diferentes actores protagonistas del sistema político y en los que se debe garantizar el flujo para evitar la crisis del mismo. Los inputs se refieren a la gran variedad de acontecimientos y circunstancias ambientales que afectan al sistema. De manera puntual, Easton se refiere a los inputs como las demandas y apoyo de los actores sociales hacia los actores políticos. Estas demandas y apoyo dependen de un gran número de variables tales como las expectativas, las necesidades expresadas [y sin expresar], la legitimidad a la autoridad, y la responsabilidad con el autodesarrollo, entre otros. Los outputs, por el otro lado, son aquellas iniciativas para organizar las consecuencias resultantes de la conducta de los miembros del sistemParticularmente, nos estamos refiriendo a las decisiones y acciones de las autoridades como actores políticos del sistemA su vez, estas decisiones y acciones están determinadas por el comportamiento de los actores sociales y por variables de tipo político como la ideología, los intereses y los planes de desarrollo de los gobiernos. El comportamiento de relación entre estos inputs y outputs es lo que Easton llama el circuito de retroalimentación. Éste va a permitir medir los inputs que manda la sociedad, la forma en que los recibe la autoridad, los organiza y producir los outputs. La función de este circuito es, en esencia, medir la tensión frente al nivel de satisfacción que los outputs generan en la sociedad. Si las autoridades no satisfacen estos inputs para evitar las interferencias en el circuito se produce una tensión constante que deriva en un sistema en crisis (Easton, 1953).
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Dentro de las diferentes definiciones de sistema político se pueden rescatar las de autores como Lapierre, “Un sistema político es un conjunto de procesos de decisión que conciernen la totalidad de una sociedad global” (Lapierre, 1976); Almond, “Un sistema político es un sistema de interacciones, existente en todas las sociedades independientes, que realiza las funciones de integración y adaptación” (Almond, 1976); Huntington, “Un sistema político es un conjunto formado por unas determinadas instituciones políticas, que tienen unas determinadas expresiones formales identificables en el régimen jurídico, en relación con un cierto nivel de participación que se manifiesta en conductas observables empíricamente y referidas al ejercicio del poder político por medio de las instituciones y los actos del gobierno” (Huntington, 1968); o la de Apter, “Un sistema político es una formación que resulta de la relación entre las normas de una sociedad y las pautas de autoridad prevalecientes” (Apter, 1965).
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Programa Iberoamericano de Cooperación en Gestión Territorial PROTERRITORIOS Gráfica No. 1
Circuito de Retroalimentación del Sistema Político Fuente: Tomado del trabajo de David Easton (Easton, 1965)
El sistema político está compuesto por una serie de elementos claves para garantizar el flujo de información, inputs y outputs de los que se hablaba anteriormente. Componentes institucionales (régimen político), sociales (actores locales), culturales (valores, identidad) e internacionales (sistema político internacional) (Alcántara, 1995). •
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Institucionales: representa los poderes políticos y las reglas de interacción que éstos tienen entre ellos y con la sociedad. Es lo que se conoce como régimen político, el conjunto de instituciones que regulan la lucha por el poder y su ejercicio. El nuevo institucionalismo contempla no sólo a las organizaciones como parte de este conjunto, sino a las normas, valores, reglas y procesos del entorno organizativo del Estado (Serna, 2001). Sociales: se refiere a los diferentes actores sociales que interactúan en el sistema. Dentro de los componentes sociales se reconoce la institucionalización de la sociedad, la organización social e inclusive aquellos que de manera pasiva trasmiten sus demandas, o buscan influir o modificar en mayor o menor medida las decisiones del gobierno. Culturales: es fundamental tomar en cuenta el papel que juegan los valores de los individuos y los grupos sociales en comprender la actividad política. Los parámetros que dan identidad a los sujetos sociales en relación a su desarrollo y a la forma de interactuar en los fenómenos políticos, determinan elementos de la historia cultural de las sociedades dentro del sistema político. Internacionales: menciona la existencia de un contexto internacional en el que se encuentra inmerso el sistema político nacional. De éste recibe influencias directas como de su interacción con otros sistemas políticos nacionales.
Un aspecto fundamental en la relación de estos componentes del sistema político es su diferenciación no jerárquica para fines del sistema. Todos estos elementos tienen la misma importancia y sus acciones afectan de igual manera el flujo del circuito, de donde se reconoce su carácter sistémico. El tipo de relaciones dentro del sistema son variadas, por tanto, reconociéndose aquellas de poder, de mando, de obediencia, de satisfacción de necesidades, de legitimidad, apoyo, eficiencia, efectividad y eficacia. Lo resaltable de este tipo de interacciones es su continuo movimiento, generando cambios y transformaciones constantes.
Administración y Gestión Pública Existen muchos debates acerca de la diferencia entre política y gestión públicLa mayoría de autores concuerdan en separar estos dos elementos dentro del funcionamiento del Estado, en particular en relación a las actividades económicas. Las visiones más funcionales ven a la política en términos de distribución del poder y a la administración
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Programa Iberoamericano de Cooperación en Gestión Territorial PROTERRITORIOS pública como la planeación y el ordenamiento de las relaciones entre el Estado y la sociedad, en particular los mecanismos con los que los gobiernos acceden a los actores sociales (García, 2007). En este sentido, la gestión pública retoma importancia dentro del sistema político como mecanismo de regulación de las interacciones entre los componentes del sistema, y por ende, como marco de aplicación de políticas públicas. A finales del siglo XX, surge en el campo teórico un importante debate acerca de la administración pública y el papel del Estado en la economía, principalmente, gracias a las políticas neoliberales que se aplicaron en aquella época. El debate se centra en seleccionar el gestor apropiado, la función pública o la iniciativa privada. Situaciones como la inequidad en la distribución de la renta pusieron de manifiesto las fallas del mercado, favoreciendo un papel más activo del Estado, que a la larga derivo en nuevos cuestionamientos acerca de las fallas de la intervención estatal dadas las ineficiencias de los programas públicos, por ejemplo, en reducir los índices de pobreza, el crecimiento del aparato burocrático, la competencia política y los fenómenos de corrupción, entre muchos otros. Situación que abrió nuevamente el camino a propuestas de reducción del tamaño del Estado y sus intervenciones, privatizaciones y modelos de economía neoliberal. Los cuales probaron finalizado el siglo XX, tener fallas importantes en la distribución, la equidad y la igualdad. Los principales antecedentes teóricos de estos modelos se centran en la teoría burocrática de la organización del Estado, la administración pública como conjunto operativo de ejecución de acciones de un gobierno y la teoría sistémica orientada hacia flujos de interacción entre actores. Estas teorías han representado en su momento un paradigma hacia la forma en que el Estado administra sus recursos, su capacidad técnica y su oferta de intervención. En la última década ha surgido un nuevo paradigma en este sentido, la aparición de una serie de reformas administrativas orientadas hacia principios de la gestión privada pero aplicada desde la función pública, nacida de la experiencia sajona de Reino Unido y Nueva Zelanda, pasando a gran parte de los Estados miembros de la OCDE. La Nueva Gestión Pública (NGP), consiste entonces de una serie de reformas administrativas orientadas a una gestión por objetivos, desde la que se ve al Estado como un productor de servicios públicos. Busca una nueva forma de funcionar del Estado como operador eficiente y eficaz de los espacios en los que el ámbito privado no puedPara ello colabora con el sector privado buscando satisfacer las necesidades públicas y cediendo momentos de gestión a los ciudadanos. La filosofía que la nutre es la idea del nuevo institucionalismoy la gerencia profesional, donde se consideran a las instituciones como entes dotados de lógica propia que condiciona las preferencias individuales. Como se mencionó anteriormente, las instituciones son, en este contexto, un “conjunto de valores, normas, reglas, rutinas y procesos que se desarrollan en un entorno organizativo y que inciden en la actuación desarrollada por los distintos actores implicados, dirigiendo y limitando su comportamiento” (Serna, 2001). Se sustenta teóricamente en varios enfoques como la teoría de la Elección Pública (Public Choice), la de los costos de transacción, el neo-tailorismo y la de la AgenciDesde la primera de ellas se busca introducir en la gestión pública mecanismos de mercado tales como una mayor competencia en el desarrollo de servicios públicos, contratación externa para la reducción del gasto, mayor información sobre la viabilidad de las alternativas de los servicios públicos ofertadas en bases competitivas y de acuerdo a costes comparados y controles más estrictos sobre la burocracia (García, 2007).
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Programa Iberoamericano de Cooperación en Gestión Territorial PROTERRITORIOS La teoría de los costos de transacción le introduce a la nueva gestión pública una ampliación en la visión de competencia, tratando de sopesar las fallas que el mercado presenta en la provisión de bienes públicos. En este sentido, se habla de identificar y asociar costes asociados a las firmas de acuerdos y contratos, el control de resultados y el comportamiento de las partes y buscar el punto de equilibrio de estos costes “[…] lo que llevará a la administración pública a incorporar condiciones similares a las de mercado como mecanismos de control cuando aseguren un mantenimiento de dichos costes equilibrados con los intereses que todos los artífices de procesos sociales y colectivos merecen” (Boston, 1996). El neo-tailorismo habla de generar una “transformación fundamental de los organismos y sistemas públicos para que produzcan mejoras espectaculares en su eficacia, su eficiencia, su adaptabilidad y su capacidad para innovar. [Lo que se] logra cambiando su propósito, sus incentivos, su responsabilidad, su estructura de poder y su cultura” (Osborne y Plastric, 1998). Finalmente la teoría de la agencia, le incorpora a esta forma de gestionar lo público una visión por competencias de cada actor o agente inmerso en la relación dentro del sistema político. En este sentido, se habla de identificar las diferentes relaciones de los agentes en los diferentes niveles y ámbitos de gestión65, reconociendo la existencia de una cadena de relaciones y competencias entre la delegación sucesiva de responsabilidad en la cadena ciudadanos → políticos → gestores, y aquellas sucedidas entre administraciones (niveles territoriales). Para que esta relación entre agentes y delegación de poder funcione en términos de eficiencia y eficacia es necesario tener claro un sistema de control y una perfecta delimitación de responsabilidades (García, 2007). El objetivo central de la nueva gestión pública es obtener “un gobierno que cueste menos y trabaje mejor” (Gore, 1993). Las premisas centrales de la NGP apuntan en primera instancia a la reducción del Estado en los ámbitos que corresponden con acciones que van desde las privatizaciones hasta la gestión mixta de la prestación de servicios, la introducción de competencia externa, ampliación de los fenómenos de cooperación y colaboración, la creación de competencia interna, la simplificación de la estructura jerárquica con procesos profundos de descentralización, la racionalización de procesos administrativos, la desburocratización, el desarrollo de políticas de personal, la introducción de técnicas privadas, la innovación tecnológica, la comunicación externa y la participación ciudadana (García, 2007).
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La teoría de la agencia aplicada a la gestión pública presenta varios niveles de análisis dada la multiplicidad de actores presentes en la relación del sistema político. El detalle de cada uno de estos niveles excede las intencionalidades del presente trabajo, por lo que se sugiere profundizar en García, I., 2007, pg. 41 a 43.
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Programa Iberoamericano de Cooperación en Gestión Territorial PROTERRITORIOS Gráfica No. 2 Pilares de la Nueva Gestión Pública Elección Pública • Introducción del sector privado en la producción pública • Introducción de mecanismos de competencia
Costes de Transacción
Neo-Tailorismo
• Reestructuración organizativa en relación con la función de coste más óptima
• Reducción de la burocracia y sus normas de actuación • Simplificación de la estructura jerárquica • Perfeccionamiento de los mecanismos de motivación, vinculados a sistemas de control
Teoría de la Agencia • Implantación de herramientas de control vinculadas al ejercicio de responsabilidades • Implantación de procesos de rendición de cuentas
NUEVA GESTIÓN PÚBLICA Reformas a la estructura orgánica Racionalización normativa y cultural Transparencia de la administración
Fuente: Tomado de García, I., 2007, pg. 43
Políticas Públicas: Definiciones operacionales del Observatorio En este contexto, las políticas públicas se convierten en herramienta central para la gestión pública y en productos del sistema político, ya que expresan de manera estructurada los objetivos, decisiones y acciones que un gobierno adopta para el manejo político, social y económico de las realidades nacionales, muchas veces complejas y problemáticas (Nirenberg, Brawerian, Ruiz, 2003). Independiente del marco teórico utilizado para la conceptualización de las políticas públicas como herramienta de gestión, hay un consenso general en que es innegable la relación de éstas con la estructura institucional organizativa y productiva de cada país (Alcántara, 1995). Formular una determinada política pública parte de concepciones muy particulares de lo que es considerado como objetivo de planeación en la gestión pública por parte de los decisores de política. Uno de los principales aspectos de la crisis de resultados en la aplicación de las políticas públicas hoy día, particularmente aquellas que atañen al desarrollo de países con altos índices de pobreza y desigualdad social, como los latinoamericanos 66 , se encuentra precisamente en la definición de este objetivo de planeación y el marco de gestión en la que son implementadas.
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Dentro del marco de evaluación de políticas sociales en América Latina, muchos autores coinciden en afirmar que las políticas planteadas en la mayoría de países no han tenido resultados claros en términos de la reducción de la pobreza, crecimiento y modernización institucional, llevando a modelos que “no han tenido totalmente en cuenta las particularidades y/o necesidades de la región. […] En muchos casos su implementación no sólo no ha favorecido a un crecimiento económico sostenido, sino que ha generado un deterioro en los planos social e institucional existentes”. Para más detalles ver AMADEO, E., (2003) Balance y Evaluación de
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Fundamentos de Políticas No existe un consenso académico general acerca de las definiciones de política pública, ya que se aproximan a un mundo de realidades políticas diversas y a un complejo conjunto de relaciones entre actores. Sin embargo, dentro de los objetivos del presente trabajo, las definiciones básicas de políticas públicas están directamente asociadas al sistema político y al modelo de gestión pública desde el que son concebidas. En este contexto, podríamos hablar de una definición inicial de política pública como “tomar una medida o formular un plan para abordar un problema público” (Parsons, 2007). Desde esta perspectiva se podría pensar en que existen tantas políticas como problemas se identifiquen en la realidad social. Otros enfoques más sistemáticos y programáticos hablan de políticas públicas como aquellas acciones creadas para orientar la toma de decisiones de gobierno que van a afectar a las comunidades y su desarrollo. En esta medida se puede entender por política pública al conjunto de lineamientos que determinan las acciones a seguir por los dirigentes para orientar el comportamiento de los agentes de una comunidad y así impulsar el desarrollo de sus habitantes (Nirenberg, Brawerian, Ruiz, 2003). Al relacionar estas acciones con el sistema político, las políticas adquieren una dimensión en el espacio al ser consideradas “como determinados flujos del régimen político hacia la sociedad […] Son concebidas como productos del sistema político, no como partes exógenas del mismo sino constitutivas de los resultados de las actuaciones de los elementos formalmente institucionalizados del sistema político adscrito al ámbito del Estado” (Alcántara, 1995). En otras palabras se pueden entender como el uso estratégico de recursos para aliviar los problemas nacionales (Chandler y Plano, 1988). Se trata en esencia de extraer recursos de la sociedad para volver a colocarlos en ella, retomando la idea del circuito de retroalimentación de Easton. Lo que se plantea es el reconocimiento de demandas y necesidades por parte de la sociedad que el Estado necesita hacer frente, con lo cual comienza el mismo a captar cantidades de recursos de los ciudadanos y los regresa en forma de programas y servicios que van en beneficio de ellos mismos. Las políticas públicas son, entonces, el conjunto de actividades de las instituciones de gobierno, actuando directamente o a través de agentes, y que van dirigidas a tener una influencia determinada sobre la vida de los ciudadanos (Peters, 1982). Algunos autores como Pallares (1988) señalan que a esta definición genérica de políticas públicas hay que agregarle algunas consideraciones fundamentales como el ser consideradas un proceso de decisión, un conjunto de decisiones que se llevan a cabo a lo largo de un plazo de tiempo, y un proceso institucional, es decir haber sido “generada, o al menos procesada hasta cierto punto, en el marco de los procedimientos, instituciones y organizaciones gubernamentales” (Pallares, 1988). Dentro de la definición de política pública es necesario abordar los instrumentos de acción de las mismas, sin las cuales no existiría política como tal. Éstos son las normas jurídicas, los recursos financieros y la persuasión. En primer lugar, las normas jurídicas constituyen el único recurso propio y exclusivo del Estado para convertir una política pública en acciones concretas. “Es a través de las normas jurídicas que los poderes públicos autorizan y establecen las actividades que constituyen las políticas, y también, limitan la discrecionalidad en el actuar de los que la
las Políticas Sociales en América Latina y el Caribe en los 90 y Perspectivas Futuras. Observatorio Social, Chile.
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Programa Iberoamericano de Cooperación en Gestión Territorial PROTERRITORIOS elaboran y ejecutan” (Pallares, 1988). Las políticas públicas deben generarse en un marco normativo reconocido por cada país que lo haga efectivo y lo respalde jurídicamente. En segunda instancia, se mencionan los recursos financieros. Para poder llevar a cabo las políticas públicas es necesario que la administración tenga recursos. La viabilidad de las políticas depende en gran medida de contar con un presupuesto establecido y con los recursos o cuando menos los mecanismos para generarlos. Existe una alta dependencia de los recursos técnicos (personal, equipo, tecnología, información) necesarios para implementar una política y los recursos para financiar esta infraestructura. Finalmente se menciona la persuasión, como un instrumento efectivo muy importante ya que “los ciudadanos consideran al gobierno como legítima expresión de la interpretación mayoritaria de los intereses generales de la sociedad” (Pallares, 1988). La negociación política con los actores involucrados, tanto para sostener esta legitimidad en la representación como para ampliar los canales de participación en la elaboración y la implementación de las políticas es central para el desarrollo de éstas. En el contexto que se ha desarrollado aquí, se puede resumir que las políticas públicas son el conjunto de lineamientos estratégicos, producto de los flujos del sistema político (demandas y decisiones) que buscan tener una influencia en la calidad de vida de los ciudadanos. Están diseñadas en un marco institucional de acuerdo a un modelo de gestión pública determinado y deben tener una representación normativa, contar con recursos financieros y buscar la legitimidad de los sujetos de intervención.
Origen de las políticas públicas (Matriz Estado-Sociedad) Dentro del complejo universo de la teoría de políticas públicas se pueden mencionar dos enfoques básicos al momento de pensar en el origen de las políticas públicas como herramienta de la gestión pública. Uno de ellos las ubica en respuesta a una mirada hacia la sociedad, una tendencia sociocéntrica, que revitaliza las sociedades como objeto de política y como agentes de intervención. Desde este enfoque podemos referirnos a las visiones marxistas y pluralistas, dónde las políticas públicas surgen de la acción de grupos sociales, particularmente las élites dominantes, que detentan el poder, en el caso del marxismo, o, desde la perspectiva pluralista, son los grupos de presión que discuten por intereses particulares, en cuyo caso el papel del Estado es asumir un modelo que cubra los intereses de la opción elegida. El segundo enfoque es aquel que pone el énfasis del origen de las políticas públicas en el Estado. Se apunta entonces, desde este enfoque, al debate sobre la autonomía relativa del Estado en la gestión pública y la relación entre el colectivo de funcionarios con los intereses de la sociedad al momento de diseñar e implementar políticas. Existen perspectivas que defienden la autonomía del Estado frente al quehacer político y la forma en que interpretan su realidad social (Evans, Rueschemeyer, Skocpol 1985), y otras que ven al Estado como un marco institucional o como actor que define las reglas del juego de la interacción social. Las teorías en análisis de políticas públicas surgen en 1950 cuando se empieza a hablar, como se vio en el aparte anterior, de un sistema político que no está compuesto sólo por individuos sino por grupos, normalmente politizados. Estos miembros ejercen el poder y están en competencia entre ellos. En este contexto, la decisión pública, que determina las acciones del gobierno, está determinada por la interacción entre estos grupos, de acuerdo a la opinión pública, incorporando la teoría de los sub-gobiernos para explicar el origen de las políticas públicas (Truman, 1951).
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Programa Iberoamericano de Cooperación en Gestión Territorial PROTERRITORIOS En la década del sesenta se habla de la teoría de los triángulos de hierro, en la que se incluye en el análisis de los sub-gobiernos las relaciones entre lo que llaman triángulos de hierro: el poder ejecutivo, la comisión parlamentaria y los grupos de opinión. Nuevamente la interacción entre ellos va a determinar el proceso de toma de decisión sobre las acciones públicas de acuerdo a los dominios de sus políticas –policy domains- (Randall y Franklin, 1975). Para finales de los sesenta y los setenta, el análisis de la gestión pública adquiere un interés por parte de varias disciplinas, generando una conjunción de estudios estructurales, funcionalistas, behavioristas, y sistémicos. Influida por el pensamiento de Lasswell (1953) sobre las etapas del proceso de políticas, surge en esta época el modelo secuencial de políticas públicas, que es utilizado metodológicamente aún hoy en día para analizar el ciclo del policy-making, que se detalla más adelante (Estevez, 2005) Hacia 1974, surge un nuevo planteamiento en cuanto a que los actores actúan en torno a cuestiones o problemas particulares y no a sectores o policy domains, por lo tanto sus decisiones son flexibles y cambiantes. Surge la idea de la red de cuestiones o issue network, donde los sistemas de acción se forman por múltiples grupos ligados de manera inestable, fragmentada, informal y temporal. Otra característica de esta teoría es que ve al mercado como político, sin que la racionalidad política sea de tipo económico necesariamente (Heclo, Hugh y Wildavsky, 1974). Surgen de estos planteamientos la teoría del public choice o interés público (1980). Como se mencionó en el aparte anterior, esta teoría intenta explicar los comportamientos sociales mediante suposiciones económicas. Se parte de la descripción de los comportamientos de los individuos y grupos racionales frente a las restricciones de las instituciones, a las interacciones de los grupos o a las estructuras socio-económicas. Suponen que las preferencias individuales son estables y racionales, y que los mercados tienden siempre a buscar su equilibrio. Todo individuo es racional y busca la maximización de su bienestar (un empresario maximiza beneficios, un político sus votos, un burócrata su presupuesto), y el Estado es principalmente un mecanismo de redistribución de la riqueza a favor de los grupos de interés (Estevez, 2005) La teoría de las coaliciones discursivas, a finales de los ochenta, focaliza su atención sobre los resultados del discurso tecnocrático de la modernidad. Sus planteamientos están fuertemente ligados a la teoría crítica de Habermas, sosteniendo que hay una tensión entre el conocimiento experto y la democracia y que para evaluar una política pública es necesario explicitar los valores sociales y no los tecnocráticos (Fisher y Forester, 1987). Casi de manera paralela en esta época, se da la teoría de las comunidades políticas. Esta teoría pone el acento en la relación estructural entre los grupos y el Estado, focalizando el rol de los grupos de interés en su relación con el gobierno (Skogstad y Coleman, 1990). En la década del noventa, se habla de policy network como un concepto reservado para describir las propiedades que caracterizan las relaciones entre un particular grupo de actores que se reúnen en torno a asuntos de importanciEstá basado en las propiedades estructurales de los actores involucrados. El consenso entre los grupos establece un camino de interacciones e interrelaciones (corporativismo). Se presentan modelos o estructuras institucionalizadas (patterns) de relaciones para el desarrollo y la implementación de la política pública (Van Waarden, 1992) El final del siglo XX se presenta con una evaluación programática de los modelos de políticas públicas, particularmente hacia la tendencia del nuevo institucionalismo que busca ver las instituciones como un conjunto complejo de elementos y no simplemente como organismos determinados. En este contexto es en el que surge la nueva gestión
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Programa Iberoamericano de Cooperación en Gestión Territorial PROTERRITORIOS pública y una mirada de las políticas públicas como productos del sistema político (García, 2007).
El marco de planeación Independientemente del enfoque que se asuma, existe un importante aspecto que no puede dejarse de lado al hablar de políticas y programas públicos: su relación con la estructura institucional, organizativa y productiva de los países. Aspectos que junto con la cultura política determinan las formas de interpretación de la realidad problemática sobre la cual se decide intervenir. La identificación de estas realidades problemáticas o “problemas sociales” es la clave central del diseño de políticas públicas. Esta identificación va a proporcionar “[…] (1) una razón para hacer todo el trabajo necesario para completar el proyecto y (2) un sentido de dirección para la actividad de acumulación de evidencia […]”67. También la identificación y definición del problema va ser el punto guía en la planeación de los modelos de intervención sobre la realidad social. Esta planeación se presenta en el centro del debate de la gestión pública, en una clara pugna entre las visiones tradicionales de la planeación, dónde el sujeto u objeto social es sólo receptor, el conocimiento reside exclusivamente en el planificador con relaciones centralizadas de poder, quien delimita el espacio de acuerdo al modelo y no a la realidad, frente a una visión más moderna que incluye aspectos de la gestión privada, conocida como planeación estratégica, con un campo de actor más amplio, variedad de actores, interactividad, continuidad y participación de los sujetos de la política (SIEMPRO, 1997). La planeación estratégica tiene en su centro un elemento normativo muy importante: reconoce y supone una ampliación, circulación y movimiento del poder entre Estado y Sociedad. Dentro de este marco de planeación es necesario tener presente las bases éticas que afectan a las políticas públicas. En cualquier acción pública existe una ética implícita, la de diseñar soluciones a problemas reales que evoquen el fortalecimiento o ampliación de los derechos ciudadanos, la de fortalecer al Estado en su capacidad institucional brindando un nivel de crecimiento y aprendizaje que favorezcan Estados y Sociedades más fuertes. Adicionalmente a este carácter ético, los programas públicos deben reconocer la incertidumbre y el poco control que se puede ejercer sobre los sujetos de política, las limitaciones que se tienen desde la gestión pública en relación al tiempo y al espacio, de tal manera que se pueda asegurar el logro y la continuidad de las alternativas escogidas de política. En resumen, las políticas públicas deben reconocer, fortalecer y ampliar el carácter ciudadano de la sociedad.
Criterios de selección de políticas de acuerdo con el Ciclo de Políticas Públicas Como se mencionó en el aparte sobre el origen de las políticas públicas, en 1970 surge un modelo secuencial para el análisis de éstas, muy útil al momento de su análisis, el policy-making cicle o ciclo de políticas públicas. El modelo del policy scientist of democracy de Harold Laswel, introdujo el concepto de proceso en la toma de decisiones de las élites llevando a un ciclo básico de construcción de políticas públicas68. 67
Traducción de: Bardach, E., (2000), A practical guide for policy analysis, Chatham House Publishers, New York. Pg. 1 68 Las teorías de Laswell han servido de base para la definición de etapas en la formulación de políticas públicas dentro de la ciencia política. Pese a no carecer de críticas, particularmente en relación a la visión elitista
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Programa Iberoamericano de Cooperación en Gestión Territorial PROTERRITORIOS Gráfica No. 3 Etapas del Proceso de Toma de Decisiones de las Élites
Fuente: Tomado de Lapuente, O., 2007
Modelos de Elaboración y Análisis Dentro de la teoría de políticas públicas, se pueden mencionar dos modelos de elaboración y análisis, el modelo racional planteado por Simon (1947) y el modelo incremental de Limdblom (1959). Ambos modelos han determinado tipos diferentes de hacer política pública y ninguno está exento de críticas. El modelo racional, de H. Simon plantea tres momentos: 1) recoger información e investigar de forma sistemática con el objeto de identificar los problemas presentes o posibles, 2) definir todas las alternativas posibles para enfrentar cada problema y 3) hacer un análisis omnicomprensivo de todas las posibilidades alternativas y de sus consecuencias. Las principales críticas a este modelo se dan a nivel de su aplicación práctica, ya que rara vez el proceso de decisión se produce de manera tan lógica, racional y claramente orientada. Según este modelo, podría pensar que todo proceso de elaboración de políticas parte de cero, desconociendo una realidad de las políticas públicas: están inmersas en el contexto de la sucesión de gobiernos, de políticas planteadas con anterioridad, de planes desarrollados en otros contextos y modificados para ser aplicados en el propio. El modelo incremental, planteado por Limdblom, surge en gran medida buscando resolver algunos de los problemas fundamentales del modelo racional como el no reconocimiento de las limitaciones humanas y del conflicto de intereses y la inexistencia de métodos de previsión y de evaluación satisfactoria. El modelo incremental parte del hecho que en la práctica la elaboración de políticas tiene como punto de partida la situación existente y lo que se busca es generar cambios o modificaciones de manera incremental. La principal de la democracia, estas bases siguen siendo sólidas y centrales en la construcción de políticas y su análisis hoy dí
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Programa Iberoamericano de Cooperación en Gestión Territorial PROTERRITORIOS objeción que se le hace al modelo es que en este sentido no parece permitir el planteamiento de innovaciones básicas. Adicionalmente, se ha planteado que en este sentido de ajuste se favorece a los actores mejor organizados y con más recursos de poder, reconociendo una desigual distribución de poder en las relaciones políticas y haciendo que el proceso de ajuste incremental no desempeñe la función que inicialmente se planteaba para solucionar las problemáticas existentes. Sin embargo, en la actualidad, existe cierto acuerdo general que acepta el modelo incremental como descripción genérica del proceso de elaboración de las políticas públicas, más acorde con las ideas planteadas en este documento acerca del sistema político abierto y la nueva gestión pública.
Formulación, Implementación y Evaluación El proceso del policy cicle o ciclo de políticas públicas reúne los estándares propuestos y pactados por los componentes del sistema político para fomentar el desarrollo de sus comunidades. En este sentido, una política vista de esta forma debe cumplir con una serie de características fundamentales: •
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Descentralización: Debe ser altamente descentralizada, permitiendo a los protagonistas del desarrollo, los actores locales, apropiarse de los lineamientos, actividades y estrategias que promulga la política. Administración: Los términos en que son planteados los principios y líneas básicas de cualquier política, deben tener presente su carácter administrador de programas y proyectos, las necesidades organizacionales del territorio que se verá afectado por la política y las capacidades de los actores locales. Escala de valores: La política pública debe reflejar el equilibrio de los valores públicos, el bien común sobre el bien particular y los intereses particulares como componentes de un propósito público Poder de decisión: Es importante que la política que se diseñe tenga de una forma clara y explícita las líneas de acción que harán realidad las decisiones de gobierno.
En general, el proceso de políticas públicas concentra sus diferentes etapas en tres grandes grupos: recolección y análisis de información, formulación o diseño, e implementación y evaluación (ESD 11, 2000). Cada uno de estos grupos pueden constituirse en micro procesos o sub-procesos. El primero de ellos concerniente a la información apunta a determinar el problema o situación que se quiere atender, lo que lleva a posicionarlo en la agenda de discusión de los decisores de política o policymakers. De igual manera como parte de este proceso se reconoce una etapa de diagnóstico que permite documentar las condiciones existentes y establecer un punto de referencia para el diseño de la política pública (MRSC, 1999). El segundo proceso o grupo atañe directamente a la formulación o diseño de políticas públicas. En este se reconoce una primera etapa de establecimiento de la visión a largo plazo, en la cual, normalmente, está determinado el tipo de enfoque que orientará estructuralmente las acciones propias de la política formulada (Lapuente, 2007). Una segunda etapa en el sub-proceso de diseño se refiere a la definición de metas, objetivos y la estructura central, a la vez que es necesario identificar los principales impedimentos y evaluarlos para encontrar la mejor forma de contenerlos (Reyes, 2001). La tercera etapa implica la generación de alternativas de acción, líneas estratégicas puntuales y programas o proyectos, siempre de la mano de la evaluación de cada una de ellas de tal manera que se puedan establecer y definir las estrategias definitivas (MRSC, 1999). Finalmente hay una última etapa del sub-proceso de diseño, la que busca identificar los actores claves que participarán no sólo de la planeación estratégica -actores institucionales- sino también
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Programa Iberoamericano de Cooperación en Gestión Territorial PROTERRITORIOS de la gestión y ejecución de los programas y proyectos que fueron definidos en la etapa anterior -actores privados, sociales y locales- (Lapuente, 2007). El último sub-proceso establece las etapas de implementación, gestión y ejecución, y seguimiento de resultados de la política pública. Este sub-proceso requiere de actividades de negociación con los actores claves, regulación y legislación en los casos que sea necesario, refuerzo del manejo presupuestario que va a sostener el desarrollo de las actividades planteadas en el diseño de la política, y el establecimiento de un sistema de indicadores que permita evaluar y retroalimentar constantemente el avance de resultados de la política pública (ESD 11, 2000). Gráfica No. 4 Ciclo de Policy-Making
Desglosando las etapas del proceso, la mayoría de autores coinciden en reconocer siete etapas fundamentales, todas causales e interdependientes, el establecimiento de la agenda política, el desarrollo de una visión, el establecimiento de alternativas, la identificación de grupos y comportamientos estratégicos, el diseño de estrategias e instrumentos de política, la implementación y la evaluación y seguimiento: 1. Establecimiento de la agenda: Existen una gran cantidad de situaciones, problemas o realidades que deben ser abordadas y manejadas por los gobernantes a partir de una política pública. Para el encargado del diseño de la política es necesario y de vital importancia, realizar un diagnóstico concreto, real y completo de los principales problemas, carencias y potencialidades de los territorios que se busca desarrollar, para poder tener un panorama general de la situación 0, situación inicial que se verá directamente afectada por la política. Este diagnóstico debe contemplar de manera clara a los actores locales, sus necesidades y condiciones presentes. En la idea de sistema político y de una gestión pública más cerca a la sociedad, es importante tener presente que la inclusión de los temas en la agenda política se ve afectada directamente por aspectos de demanda de los grupos sociales.
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Programa Iberoamericano de Cooperación en Gestión Territorial PROTERRITORIOS 2. Desarrollo de una visión: De acuerdo a la realidad del territorio y sus habitantes, es necesario pensar un escenario deseable, la situación final, esa realidad a la que se quiere llegar, el establecimiento de las metas y los objetivos de la política. Este escenario se desarrolla a partir de los efectos en la sociedad que se esperan conseguir, es decir cuáles serán los impactos finales de la intervención pública. Es este escenario, en conjunto con el diagnóstico de la agenda, los elementos claves para establecer las líneas prioritarias de la política, que servirán de base para la formulación de la misma. 3. Establecimiento de alternativas: Una vez claros los puntos de partida y llegada, es necesario iniciar un proceso de “lluvia de ideas”, establecimiento de todas las alternativas, acciones y estrategias posibles, que permitan llegar de la situación inicial a la final. Este proceso de establecimiento de alternativas requiere de un análisis serio de los recursos disponibles, actuales y futuros, con los que se cuenta o que sería necesario generar para cumplir los objetivos de la política. Así como tener presente las características del sistema político en el que se está inmerso y el modelo de gestión con el que se cuenta. 4. Identificación de grupos y comportamientos estratégicos: Dependiendo de las diferentes alternativas que se plantean, se debe contemplar una etapa de identificación de los actores claves en el desarrollo de la política, los sujetos de intervención, que no sólo se verán afectados sino serán protagonistas de los planes o programas que especifique la política. Es necesario identificar los comportamientos que se espera generar en los objetos de la política, cuales son sus necesidades y los alcances de su intervención en los procesos que se deriven de la aplicación de la política. 5. Diseño de estrategias e instrumentos de política: Teniendo todos los elementos identificados y caracterizados, se procede a evaluar las alternativas de política y traducirlas en estrategias e instrumentos claros de aplicación de la misma. Esta etapa contempla el diseño de programas, proyectos y acciones claras, concretas, evaluadas y presupuestadas que permitan generar los comportamientos de los actores claves para llegar a la situación deseada. Es en síntesis elegir una opción dentro de las alternativas posibles teniendo en cuenta el contexto político institucional, los recursos existentes y el marco de gestión que va a ser fundamental en la implementación. “Una opción es seleccionada mediante los procedimientos de decisión y, a través de su desarrollo gubernamental, entra en la fase de aplicación práctica: la implementación” (Pallares, 1988). 6. Implementación: El proceso de implementación en modelos de sistema político abierto y nueva gestión pública se da en un marco participativo y cooperativo con los agentes del cambio, es decir directamente con los habitantes y actores implicados en los programas y proyectos diseñados. Se busca generar mecanismos eficientes de aplicación y ejecución de la política en el territorio. Para esta etapa es fundamental contar con el marco institucional normativo que dará viabilidad a la política dentro de los esquemas de cada país. 7. Evaluación y seguimiento: Es necesario que la política cuente desde su inicio con un plan de evaluación y seguimiento, que permita dar a la misma la flexibilidad que los agentes sociales requieren. Los diseñadores de política deben contemplar la posibilidad de modificar durante y después algunos lineamientos generales para permitir cumplir el objetivo final de política. La evaluación de las políticas públicas debe hacerse con referencia a los objetivos establecidos, pero sobre la base fundamental de los resultados alcanzados, tanto en los aspectos previstos como en los no previstos. Una política se redefine continuamente en su proceso de aplicación y puede estar sujeta a cambios en función de su rendimiento, pero si no se han previsto mecanismos para su evaluación y cambio, este será más difícil y se hará con menor capacidad de orientación.
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Programa Iberoamericano de Cooperación en Gestión Territorial PROTERRITORIOS La manera en que se desarrollan estas etapas permite establecer un marco de gobernabilidad en el país teniendo en cuenta la idea de participación ciudadana en el proceso de elaboración y de intervención en cualquier fase del proceso. Las políticas públicas, cuando menos en el planteamiento teórico, son instrumentos que van a buscan mantener el equilibrio del sistema entre las demandas y apoyos de la sociedad y las decisiones y acciones de los actores políticos, generando un clima de gobernabilidad importante para el desarrollo de los países.
Componentes y contenidos del Observatorio: Categorización, componentes e indicadores de política Con el contexto, las definiciones y el ciclo de políticas identificados anteriormente, se buscan establecer esquemáticamente las diferentes características operativas de las políticas públicas, teniendo, en todo caso, presente que no existen una fórmula única de clasificación, tipología o indicadores dado lo complejo del concepto que se ha manejado acá.
Categorización y tipología Como se ha mencionado en repetidas ocasiones a lo largo de este documento, existen varias perspectivas de análisis de políticas públicas y por ende varias clasificaciones de ellas, dependiendo de factores puntuales como su cobertura, temporalidad, su objetivo final, los ámbitos de desarrollo al que se apunta, el origen del diseño, el origen de la implementación y el nivel territorial en el que se inscriben. Una política, además, puede ser varios tipos de política en sí misma. a. Cobertura: de acuerdo al foco que buscan atender • Universal: su objetivo central es asegurar al conjunto de la población el acceso a servicios básicos (salud, educación, infraestructura, vivienda, previsión social, justicia, trabajo). • Selectiva: orientada por criterios de focalización o discriminación positiva, cuyos objetivos se diferencian en función de los grupos sociales o territorios a los cuales se dirijan. b. Temporalidad: siguiendo una línea de tiempo en su implementación • Corto plazo: aquellas diseñadas para atender un problema específico y puntual a resolver de carácter, casi siempre, inmediato. • Mediano plazo: son políticas de modificación o solución de situaciones particulares que requieren un espacio temporal amplio pero que tienen características contenidas que hacen previsible un mejoramiento cercano. • Largo plazo: aquellas tendientes a generar cambios fundamentales en las estructuras de desarrollo y funcionamiento de las poblaciones objetivo. c. Objetivo final: dependiendo de las metas que se proponga alcanzar • Asistencial: su objetivo central es suplir paliativamente las carencias sociales básicas que la sociedad considera inaceptables, a través de la transferencia no retornable de dinero o especies a un grupo específico. • De inversión social: busca proporcionar a los sujetos las oportunidades y capacidades para responsabilizarse, por sus propios medios, del mejoramiento de sus condiciones de vida. d. Ámbitos de desarrollo: de acuerdo al contexto institucional en el que se inscriben • Sectorial: ofrece beneficios y/o servicios en un solo ámbito del desarrollo. • Multisectorial: ofrece servicios a más de un ámbito de desarrollo, en las cuales cada sector pone a disposición una acción específica y la política surge como una sumatoria de estas acciones. • Intersectorial: contempla más de un ámbito de desarrollo pero presentados como una acción estratégica y no como sumatoria de sectores, constituyendo (virtual o materialmente) una ventanilla única. e. Origen del diseño: siguiendo la orientación inicial que da pie al diseño de la política
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Programa Iberoamericano de Cooperación en Gestión Territorial PROTERRITORIOS Orientadas desde la oferta: diseñadas en virtud del servicio que buscan prestar o privilegiar las decisiones de los actores de política. • Orientadas desde la demanda: diseñadas en virtud de las necesidades o atributos de la población objetivo, privilegiando por tanto las demandas y expectativas del grupo social. f. Origen de implementación: de acuerdo al ámbito en el que son implementadas • Oferta regular: si se inscriben en las funciones generales predeterminadas de cada sector o institución y forman parte estructural de los mismos. • Oferta dedicada: se concentra en un ámbito particular de intervención, es decir que su implementación se origina como preocupación primordial por atender un problema específico o beneficiar a un determinado grupo. g. Nivel Territorial: tomando en cuenta donde se ubica el ejecutor primordial de la política • Central: si el ejecutor directo es el nivel nacional • Regional: si es implementación de niveles provinciales, estatales o departamentales • Local: tomando como base al municipio o su división local •
Clasificación de Políticas Públicas Criterios de Clasificación
Tipos de política Universal Selectiva Corto plazo Mediano plazo Largo plazo Asistencial De inversión social Sectorial Multisectorial Intersectorial Orientadas desde la oferta Orientadas desde la demanda Oferta regular Oferta dedicada Central Regional Local
Cobertura Temporalidad Objetivo final Ámbitos de desarrollo Origen del diseño Origen de la implementación Nivel territorial
Es importante aclarar que esta clasificación es general y que dadas las características de las políticas públicas éstas pueden ser de varios de estos tipos a su vez o existir alguna otra particular teniendo en cuenta los diferentes modelos de gestión pública en cada país, así como su organización político administrativa y su conformación jurídicPor esta razón, algunos autores presentan una clasificación agrupada de esta tipología de políticas tomando en cuenta el modelo de gestión desde el que son impulsadas y viendo estos criterios como características del mismo. En este sentido se habla de cuatro tipos o modelos de políticas: tradicional, estratégica, dirigida y focalizada. •
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Política tradicional: es aquella en que las funciones de diseño y ejecución se concentran en el nivel central, es implementada sectorialmente, aplica criterios de focalización discrecional y es operacionalizada a través de la oferta regular. En este contexto, no se consideran grupos específicos dentro de los objetivos de atención de la política, sino que se ven todos los grupos sociales como parte del universo regular de la población beneficiaria atendida por cada sector. Política estratégica: es aquella que sigue teniendo como eje de referencia la oferta regular pero introduce un polo innovativo, donde la lógica tradicional sectorial es reemplazada por una articulación de tipo multisectorial cuya ejecución tiende en algunos casos a radicarse en el nivel local. Se privilegian aún criterios de orientación de oferta pero con cierto grado de focalización territorial. Política dirigida: es aquella que se diseña de manera ad hoc a los problemas y necesidades que presentan los beneficiarios y el criterio que prima es la demanda. En este caso se da la
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apertura de nichos institucionales específicamente orientados a la atención preferente de los grupos objetivo, siendo una política de tipo dedicada. Política focalizada: es aquella que presenta un tipo de acción más descentralizado, donde las demandas de grupos específicos orientan el diseño de la misma y, casi siempre, tienden a ser políticas de largo plazo. Su ámbito de desarrollo es intersectorial por cuanto busca concretar la articulación dinámica entre los distintos sectores pensando en aprovechar las capacidades institucionales de cada sector. En este tipo de política, convergen las ofertas de los sectores a la vez que hay una definición más o menos consensuada entre los actores estratégicos que concurren a su diseño, implementación y/o ejecución.
Gráfica No. 6 Tipología de Políticas Públicas en un Marco de Gestión Pública
POLÍTICA TRADICIONAL
POLÍTICA ESTRATÉGICA
POLÍTICA DIRIGIDA
POLÍTICA FOCALIZADA
Fuente: Tomado y modificado de Mideplan, 2002
Esta tipología es, apenas, una base de división de políticas de acuerdo al carácter del modelo de gestión en el que están inmersas y da una idea de la forma en que se pueden plantear diferentes clasificaciones de política siguiendo sus características fundamentales. “La principal diferencia está dada […] por la forma en que el modelo de gestión traduce un enfoque particular en torno a la condición y requisitos que justifican el carácter prioritario dado a los grupos de la población a los que va dirigida una determinada política y, en consecuencia, los diseños se deciden y modelan en función no del contenido de la oferta sino de las especificidades y vulnerabilidades de los grupos” (Mideplan, 2000).
Componentes básicos Aunque con ciertas salvedades, se puede pensar en un cierto consenso acerca de los componentes básicos de toda política pública. Tomando en cuenta las diferentes etapas del ciclo de políticas públicas, se puede hablar de siete componentes primarios de un documento de política: visión, objetivos, metas, población objetivo, impactos, arreglo institucional y presupuesto o mecanismos de financiación.
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Programa Iberoamericano de Cooperación en Gestión Territorial PROTERRITORIOS Antes de mirar el detalle de estos componentes, se debe hablar de los principios orientadores de políticas públicas, que van a determinar un marco ético y de competitividad en el manejo de los recursos técnicos y financieros del Estado, así como en las relaciones entre los agentes de cualquier sistema político. Estos principios se centralizan en coherencia, pertinencia, suficiencia y eficiencia. Principios orientadores de los componentes de políticas PRINCIPIO Coherencia
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Pertinencia
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Suficiencia
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Eficiencia
CARACTERÍSTICAS Las acciones que se desarrollan a favor de un determinado grupo obedecen a las orientaciones que provee el marco ético político en el que se insertan Las unidades de intervención se corresponden con los objetivos y productos expresados en el macroprograma del que se desprenden Las prioridades y énfasis gubernamentales recogen aspectos sustantivos identificados en el diagnóstico Los componentes se articulan entre sí El contenido de la política se adecua a la definición de la situación que dio origen a la intervención y a las características y condiciones de los beneficiarios Cuando en la estrategia metodológica hay adecuación entre la duración de la ejecución, la especificidad y nivel de complejidad del problema y la etapa del problema en la que se interviene Cuando hay correspondencia entre la metodología empleada, el perfil de los beneficiarios y el tipo de ejecutor responsable de la intervención Cuando las modalidades de gestión empleadas, el sector que implementa la política y el nivel territorial en que esto se produce, se ajustan a criterios de gestión que contribuyen a resolver la situación social que afecta al grupo prioritario. Los subgrupos que están siendo atendidos al interior del grupo prioritario van asimilando esta cobertura al universo total de potenciales beneficiarios dentro de este grupo Cuando lo que se ha logrado a través de las distintas ofertas existentes, aporta realmente a la superación de la situación inicial que ha justificado la intervención. Desde el punto de vista de la gestión de la oferta la participación de los sectores y el grado de desconcentración y descentralización implícitos en su diseño operativo, favorece una administración expedita del proceso, potenciando el rendimiento de las acciones realizadas y que se reflejan a nivel de resultados
Con estos principios en mente, los componentes básicos de políticas públicas se pueden resumir en: •
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Visión: Establecer y describir de manera general pero concreta el esenario ideal al que se desea llegar, con parámetros que cubran las expectativas o demandas que los actores del proceso hayan expresado. Objetivos: Definir un objetivo general acorde a la visión y el enfoque de la política y diseñar los específicos que sean necesarios para el logro de éste. Metas: Determinar horizontes temporales para los objetivos planteados, así como establecer en ellos parámetros cualitativos o cuantitativos de lo que se desea alcanzar con los programas a diseñar. Población objetivo: Caracterizar a la población objetivo o el sujeto de la intervención pública, determinando claramente sus condiciones y expectativas. Estrategias, lineamientos, programas y proyectos: Establecer las diferentes estrategias, sus componentes y los programas específicos que la componen y reúnen los lineamientos de acción de política. Arreglo institucional: Establecer, bien sea en el documento de política o en un anexo posterior al proceso de formulación, el tipo de arreglo institucional que dará fortaleza jurídica a la implementación de la política, así como el marco de instituciones que participarán y colaborarán (en el caso de políticas multi o intersectoriales) y de los actores sociales con sus determinadas competencias. Presupuesto o mecanismos de financiación: Es fundamental para la viabilidad de la política que se vea reflejado el presupuesto para la puesta en marcha de los programas y proyectos o, cuando menos, los mecanismos de financiación que asegurarán los recursos para ello.
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Indicadores de política Finalmente se presenta un esquema general de indicadores básicos para la identificación y diferenciación de políticas públicas en un marco de gestión determinado. Estos indicadores dan cuenta de los elementos constitutivos del sistema político del que son producto las políticas, así como de elementos particulares para su tipología y clasificación. a. Contexto institucional • •
Estructura de gobierno para la formulación: Soporte institucional normativo y de entidades a cargo del proceso de diseño y puesta en marcha de la polític Entidad(es) a cargo de la formulación y promoción de la política: Marco organizacional de desarrollo del proceso
b. Marco de gestión • •
Referente de planeación: Inventario de planes y programas soporte o complemento de la política Referente de evaluación: Inventario de herramientas soporte del seguimiento de la política
c. Modelo de diseño Construcción • •
Proceso previo al diseño de la política que dé cuenta de factores claves de participación, descentralización u otros fenómenos claves en la formulación de la política Modalidad de acceso: Características de focalización, instrumentación, elegibilidad y monitoreo
d. Estructura de formulación • • • • • • •
Visión: El panorama final al que se desea acceder con el desarrollo de la política Objetivos: General y específicos Metas: Con indicadores temporales (corto, mediano y largo plazo) Población objetivo: Tipo de actores sujetos de intervención Estrategias: Mecanismos y/o instrumentos para el logro de objetivos y la puesta en marcha de la política Programas/Proyectos: Inventario general Alcances: Limites de la intervención
e. Sistema de seguimiento • •
f.
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Fiscalización y control: Competencias y atribuciones de cada agente involucrado Indicadores de medición: Determinantes de avance y cumplimiento de metas (cuantitativo y cualitativo) Monitoreo: Instrumentos de revisión y retroalimentación
Arreglo institucional • •
Normatividad: Expresión normativa de la política (ley, decreto, etc.) Tipo de arreglo: Acuerdos y distribución de competencias de los actores para la implementación de la política
g. Mecanismos de financiación • • • •
Manejo presupuestario: Administración y distribución de recursos Instrumentos de inversión: Modalidades de consecución de recursos Modalidades de asignación: Dependientes de las estructuras generales y/o de transferencias, traspaso de recursos o proceso de descentralización fiscal Otros mecanismos: En caso de existir fondos cofinanciados, concursables, presupuestos participativos, etc.
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