EL CONSULTOR.CASO PRÁCTICONº 54. Directivas, Reales Decretos y Guías

Roberto Gª. Ovejero

Ingeniero Técnico de Minas. Técnico Superior en Prevención de Riesgos Laborales. Vicepresidente del Comité Técnico AEN-CTN 115, de Aenor. Asesor del Dpto. Técnico de Anmopyc Consultor de OP MACHINERY. Casos Casos Almudena García Álvarez Licenciada en Ciencias Ambientales Técnico Superior en Prevención de Riesgos Laborales. Auditor Jefe de Calidad y Medioambiente prácticos prácticos

DIRECTIVAS, REALES DECRETOSY GUÍAS.

NORMAS, EQUIPOSDETRABAJOYSEGURIDADYSALUD

Las siete palabras que están en la cabecera son las que mas aparecen en nuestros Casos Prácticos y van a ser las protagonistas del actual que nos ocupa. No obstante, hay otras muchas palabras que también se repiten en ellos frecuentemente, y que aparecerán en nuestros comentarios posteriores, como LEYES, ÓRDENES MINISTERIALES, MÁQUINAS, PREVENCIÓN, RIESGO, CONFORMIDAD, EMISIONES, TRABAJADORES, etc... pero hemos elegido esas siete porque son las que están en los títulos de los documentos

que vamos a utilizar ahora, que son los siguientes: Directiva 2006/42/CE, Real Decreto 1215/1997, Real Decreto 1627/1997, Guía 30 CEN-CENELEC, Guía 2006/42/CE, Guía 1215/ 1997 y Guía Obras de Construcción. Es evidente la imposibilidad de entrar en detalle al estudio completo de estos siete documentos que contienen miles de páginas, así que nos vamos a limitar a tomar algún breve texto de cada uno de ellos para su comentario, aquellos que a nuestro juicio son de especial interés.

CASO PRÁCTICO Nº 54

Introducción

De los siete documentos, que como decimos nos van a servir de base, tenemos que destacar que el primero de ellos es el que se viene denominando Directiva Máquinas, que escogemos en vez de su transposición; el segundo en cambio será la versión consolidada de un real decreto y sus modificaciones, que transponen varias directivas y se ocupa de los equipos de trabajo y su utilización; y los cuatro siguientes son guías, que no tienen carácter vinculante, pero son el mejor medio de interpretación de los textos legales originales que comentan; la primera es sobre normas y reglamentación, la segunda sobre máquinas, la tercera sobre utilización de los equipos de trabajo y la cuarta sobre disposiciones de seguridad y salud en obras de construcción.

Nuestro objetivo en este Caso es tomar algún texto de carácter relevante de cada uno de estos siete documentos para su comentario, aunque en algún caso los relacionaremos, porque dos de las guías son de explicación de los dos primeros documentos, la Directiva Máquinas y el Real Decreto 1215/1997.

Requiere explicación el que tomemos la Directiva Máquinas, en vez de su transposición al ordenamiento jurídico español, y el Real Decreto 1215/1997 en su versión consolidada, en vez de sus directivas originales.

La causa es la práctica diaria de todos los involucrados en el sector, que recurren en la mayoría de los casos al documento original en el caso de la Directiva Máquinas, en vez de a su transposición, mientras que lo hacen a la transposición, en el caso del Real Decreto, debido a nuestro juicio a razones de orden práctico.

La Directiva Máquinas afecta fundamentalmente a fabricantes de máquinas y distribuidores, cuyo interés se centra en la comercialización de sus productos en el ámbito de la Unión Europea, por lo que prefieren basarse en el documento original –la Directiva–para no correr el riesgo de que en su transposición exista alguna diferencia con el documento original.

En el caso del Real Decreto la situación es diferente, porque básicamente lo legislado es sobre utilización de equipos de trabajo (aunque su anexo I determina las disposiciones

El equipo seleccionado para un determinado trabajo tiene que ser adecuado para el trabajo a realizar, lo que no se produce en el caso de esta imagen.

mínimas aplicables a los equipos de trabajo) lo que afecta a los usuarios, a los que lo que más les importa es lo que su país ha legislado al respecto, que frecuentemente se ha realizado con determinadas aportaciones complementarias a lo que recogen las directivas originales.

No está de más recordar aquí que en España las transposiciones se rea lizan mediante leyes, reales decretos y órdenes ministeriales, según la relevancia del documento original. A título de ejemplo tenemos que la Directiva Marco 89/391/ CEE se transpuso al ordenamiento jurídico español mediante la Ley 31/1995 de Prevención de Riesgos Laborales; la segunda Directiva Específica para su desarrollo, mediante el Real Decreto 1215/1997; y hay muchas órdenes ministeriales que desarrollan los reales decretos de transposición.

A mayor abundamiento y solo como muestra, podemos decir que la versión consolidada de la Directiva 2009/104/CE tiene quince artículos y dos anexos, mientras que la del Real Decreto 1215/1997 mediante el que se transpone, tiene solo seis, pero una disposición transitoria, otra derogatoria y tres disposiciones finales. Ambos textos tienen dos largos anexos, el primero dedicado a DISPOSICIONES MÍNIMAS contempladas en el artículo 4, apartado 1, letra a), inciso ii), y letra b) y el

segundo a DISPOSICIONES RELATIVASALUSODELOS EQUIPOS DE TRABAJO en el caso de la Directiva, pero en el caso del Real Decreto el título del primero dice DISPOSICIONES MÍNI-

MAS APLICABLESALOS EQUIPOSDE TRABAJO y DISPOSICIONES RELATIVASALAUTILIZACIÓNDELOS EQUIPOSDE TRABAJO en el segundo, eso solo en las cabeceras, porque en el contenido hay notables diferencias de mayor importancia.

Los siete documentos

Los siete documentos que, como venimos explicando, vamos a utilizar en el presente Caso son los siguientes:

–DIRECTIVA 2006/42/CE DEL PARLAMENTO EUROPEOYDEL CONSEJO de 17 de mayo de 2006 relativa a las máquinas y por la que se modifica la Directiva 95/16/CE (refundición).

Documento tomado del Diario Oficial de la Unión Europea. –Real Decreto 1215/1997, de 18 de julio, por el que se establecen las disposiciones mínimas de seguridad y salud para la utilización por los trabajadores de los equipos de trabajo.

Texto consolidado tomado del Boletín Oficial del Estado. –Real Decreto 1627/1997, de 24 de octubre, por el que se establecen las disposiciones mínimas de seguridad y salud en las obras de construcción.

Texto consolidado tomado del Boletín Oficial del Estado. –GUÍA 30 CEN-CENELEC

Guía europea sobre normas y reglamentación –Mejora de la reglamentación mediante el uso de normas voluntarias –Orientación para los legisladores.

Documento proporcionado por AENOR. –Guía para la aplicación de la Directiva 2006/42/CE relativa a las máquinas. –Guía Técnica para la evaluación y prevención de los riesgos relativos a la utilización de equipos de trabajo. –Guía Técnica para la evaluación y prevención de los riesgos relativos a las obras de construcción.

Las tres guías obtenidas por medio del Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo (INSHT).

Directiva Máquinas y Guía

Los documentos que ocupan el primero y quinto lugar son la Directiva Máquinas y su Guía de interpretación en su segunda edición de junio de 2010, aprobada por el Comité de Máquinas de la Unión Europea el 2 de junio de 2010, de los que tomamos los textos siguientes:

Directiva:

Artículo 2 i) «fabricante»: persona física o jurídica que diseñe o fabrique una máquina o una cuasi máquina cubierta por la presente Directiva y que sea responsable de la conformidad de dicha máquina o cuasi máquina con la presente Directiva, con vistas a su comercialización, bajo su propio nombre o su propia marca, o para su propio uso. En ausencia de un fabricante en el sentido indicado, se considerará fabricante cualquier persona física o jurídica que comercialice o ponga en servicio una máquina o una cuasi máquina cubierta por la presente Directiva;

Guía:

Un fabricante puede ser una persona física o jurídica, es decir, un particular o una entidad jurídica, como una empresa o asociación. En el proceso de diseño y fabricación de máquinas o cuasi máquinas pueden participar distintas personas o empresas, pero una de ellas debe responsabilizarse, en calidad de fabricante, de la conformidad de las máquinas o cuasi máquinas con la Directiva. …………………………………………………………

Una persona que conforma un conjunto de máquinas se considera fabricante del Conjunto. …………………………………………………………

Una persona que fabrica máquinas para su propio uso se considera fabricante, y deberá cumplir todas las obligaciones establecidas en el artículo 5. En dicho caso, las máquinas no se comercializan, puesto que el fabricante no las pone a disposición de otra persona, sino que el propio fabricante es quien las utiliza. No obstante, dichas máquinas deberán cumplir los requisitos de la Directiva de máquinas antes de su puesta en servicio –véase §86: comenta-

rios sobre el artículo 2, letra k). Lo mismo se aplica a un usuario que conforma un conjunto de máquinas para su propio uso.

Tenemos la definición de la Directiva, que determina claramente que en todos los casos tiene que haber una persona física o jurídica que asuma la responsabilidad de fabricante.

Y hemos tomado solo algunas de las aclaraciones que realiza la Guía, las que nos parecen de mayor interés: –La primera que destacamos es que aunque participen en la fabricación diferentes personas o empresas, siempre tiene que haber una que se responsabilice como fabricante y asuma por tanto la conformidad de la máquina. –La segunda indica que si una persona conforma un conjunto de máquinas, es decir, toma del mercado una serie de máquinas, se supone que conformes, y las une para que funcionen como conjunto, adquiere la condición de fabricante del mismo y debe tener en cuenta que los fabricantes de cada una de ellas las pusieron en el mercado conformes, pero él asume la responsabilidad de que lo sea el conjunto, que no es lo mismo. –Y la tercera y última nos parece que está perfectamente clara y completa la anterior: Aunque sea para uso propio, quien fabrica una máquina se convierte en fabricante y adquiere todas las responsabilidades de conformidad, aunque se trate de conformar un conjunto de máquinas... para uso propio.

En todas las obras debe haber un coordinador de seguridad y salud y una dirección facultativa respaldados por el promotor, que debe asegurarse de que cumplen sus obligaciones, lo que no le exime, como promotor, de ser el sujeto responsable.

Real Decreto 1215/1997 y Guía

Vamos ahora con el segundo documento y el sexto, que son el Real Decreto 1215/1997 en versión consolidada y su Guía de interpretación en su segunda edición de noviembre de 2011, elaborada por el INSHT, de los que tomamos los textos siguientes:

Real Decreto

Artículo 3. Obligaciones generales del empresario . El empresario adoptará las medidas necesarias para que los equipos de trabajo que se pongan a disposición de los trabajadores sean adecuados al trabajo que deba realizarse y convenientemente adaptados al mismo, de forma que garanticen la seguridad y salud de los trabajadores al utilizar dichos equipos de trabajo.

Guía

De acuerdo con esta disposición, sólo deben emplearse equipos que sean “seguros para el uso previsto”. Este principio se tendrá especialmente en consideración a la hora de la elección de equipos que van a ponerse por primera vez a disposición de los trabajadores, ya sean nuevos o usados. En este caso el empresario debe asegurarse de que, por diseño o por características constructivas, el equipo seleccionado es adecuado para el trabajo a realizar. …………………………………………………………

Además, debe poseer y tener a disposición de los trabajadores las instrucciones y especificaciones del fabricante o del suministrador del equipo, en términos que resulten comprensibles para ellos (véanse los comentarios al apartado 2 del artículo 5). El empresario debe asegurarse asimismo de que el equipo se utiliza de acuerdo con dichas instrucciones y especificaciones.

Por otra parte, la aplicación de este principio general a los equipos ya existentes supone, de hecho, la prohibición de los “usos improvisados y no previstos o en situaciones o condiciones no previstas, es decir, no consideradas por el fabricante en el diseño del equipo de trabajo”, que puedan entrañar un riesgo como, por ejemplo: utilizar el destornillador como palanca, las tijeras como punzón o el alicate como llave de tuerca; cortar alambre con una muela abrasiva; utilizar una herramienta eléctrica convencional en atmósferas explosivas; utilizar una carretilla con motor de explosión en un local cerrado; utilizar una... …………………………………………………………

Si el empresario modifica una máquina sujeta al marcado CE, se convierte en fabricante cuando las modificaciones efectuadas afectan al uso previsto por el fabricante original y/o a las características básicas de dicha máquina, por ejemplo, por un cambio en el funcionamiento o en las prestaciones de la máquina, pudiendo dar lugar a nuevos peligros o al agravamiento de los riesgos y, por lo tanto, conforme a la normativa de seguridad industrial, debería aplicar las disposiciones de los Reales Decretos 1435/1992 y 56/1995, sobre comercialización y puesta en servicio de máquinas (transposición de la Directiva de Máquinas 89/392/CEE y sus modificaciones), y, a partir del 29 de diciembre de 2009, el Real Decreto 1644/2008 (transposición de la Directiva de Máquinas 2006/42/ CE), que sustituye a aquellos (en adelante, para simplificar la redacción, se hará referencia a toda esta normativa mediante la expresión “Directiva de Máquinas”).

El Real Decreto determina con total claridad en su artículo 3 que el empresario es responsable de que solo se pongan a disposición de los trabajadores equipos de trabajo adecuados y perfectamente adaptados al trabajo a realizar.

En cuanto a los tres textos aclaratorios tomados de la Guía, comentamos: –El primero de ellos determina que, tanto los equipos nuevos como usados que se ponen por primera vez a disposición de los trabajadores para realizar una determinada tarea, tienen que ser adecuados a esa función para garantizar su seguridad y salud, lo que es responsabilidad del empresario. –El segundo obliga al empresario a poner a disposición de los trabajadores las instrucciones y especificaciones necesarias y perfectamente comprensibles, y le hace responsable de asegurarse de que se cumplan. Asimismo, destaca este texto la prohibición de usos improvisados y no previstos, es decir, no tenidos en cuenta por el fabricante. Y termina citando una serie de ejemplos, a los que añadimos nosotros el uso de una retroexcavadora sobre cadenas convencional para movimiento de tierras como grúa o una cargadora sobre ruedas, asimismo convencional, para clavar estacas en el suelo golpeando con su cuchara. –Y el tercero indica que al modificar el empresario una máquina sujeta al marcado CE, se convierte en fabricante si

cambian su uso previsto o su características básicas, y asume por tanto la responsabilidad de que la máquina sea conforme con las disposiciones de la Directiva Máquinas vigente.

Real Decreto 1627/1997 y Guía

Abordamos ahora el comentario de los documentos tercero y séptimo, que son el Real Decreto 1627/1997 en su versión consolidada y su Guía de interpretación, segunda edición, de marzo de 2012, elaborada por el INSHT, tomando de ellos los textos siguientes:

Real Decreto

Artículo 3. Designación de los coordinadores en materia de seguridad y salud. 1. En las obras incluidas en el ámbito de aplicación del presente Real Decreto, cuando en la elaboración del proyecto de obra intervengan varios proyectistas, el promotor designará un coordinador en materia de seguridad y de salud durante la elaboración del proyecto de obra. 2. Cuando en la ejecución de la obra intervenga más de una empresa, o una empresa y trabajadores autónomos o diversos trabajadores autónomos, el promotor, antes del inicio de los trabajos o tan pronto como se constate dicha circunstancia, designará un coordinador en materia de seguridad y salud durante la ejecución de la obra. 3. La designación de los coordinadores en materia de seguridad y salud durante la elaboración del proyecto de obra y durante la ejecución de la obra podrá recaer en la misma persona. 4. La designación de los coordinadores no eximirá al promotor de sus responsabilidades.

Guía: 1. La designación de la figura de coordinador es una exigencia que el promotor no puede delegar ni transmitir, tan siquiera por contrato, a terceros. …………………………………………………………

Nada impide la designación de alguno de los proyectistas como coordinador, siempre que dicho técnico cumpla con los requisitos que le son de aplicación. 2. Al igual que en el apartado anterior, la designación del coordinador en materia de seguridad y salud durante la ejecución de la obra le corresponde al promotor, quien no podrá delegar ni transmitir dicha obligación al contratista o a terceros.

La obligación de designar un coordinador en materia de seguridad y salud durante la ejecución de una obra será preceptiva siempre que en la misma intervenga más de una empresa, o una empresa y trabajadores autónomos o diversos trabajadores autónomos”. 3. En este apartado la Guía no realiza ningún comentario. 4. El promotor debe respaldar las acciones y decisiones tanto de los coordinadores como de la dirección facultativa. El mero hecho de la designación formal de los coordinadores no exime al promotor de la obligación de asegurarse de que éstos desarrollan efectivamente las funciones establecidas en los artículos 8, 9, 13 y 14 de este real decreto. A este respecto, conviene recordar que la figura del promotor se cita expresamente, como sujeto responsable, en los artículos12 y 13, relativos a las infracciones graves y muy graves, respectivamente, del RDL 5/2000, de 4de agosto, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social (LISOS).

La entrada en vigor de la vigente Directiva 2006/42/CE el 29 de diciembre de 2009 introdujo novedades importantes, por ejemplo la incorporación de definiciones como la de fabricante, comercialización, puesta en servicio... que no estaban en la 98/37/CE y se venían aceptando por acuerdo general.

El Real Decreto determina a través de sus cuatro apartados que, tanto en proyecto como en ejecución, si son varias las empresas involucradas, el promotor debe designar un coordinador de seguridad y salud, que puede ser la misma persona en ambas fases, pero que no exime al promotor de sus responsabilidades.

En lo que se refiere a los cuatro puntos de ese artículo 3, la Guía aborda el comentario de tres de ellos, ya que sobre el tercero no realiza ninguno. –El primero concreta que la designación de coordinador no se puede delegar en ningún caso, aunque puede serlo uno de los proyectistas, si la persona elegida reúne los requisitos necesarios. –El segundo determina que la designación de coordinador durante la ejecución de la obra es obligación del promotor, la cual no puede delegar en ningún caso y es preceptiva siempre que sean varios los intervinientes. –El cuarto se centra en precisar que el promotor tiene que respaldar a coordinadores y dirección facultativa, asegurarse de que cumplen sus obligaciones y que él, como promotor, es el sujeto responsable.

Guía 30 CEN-CENELEC

El último es el documento que ocupa el séptimo lugar en nuestra lista, la GUÍA 30 CEN-CENELEC, de título “Guía europea sobre normas y reglamentación –Mejora de la reglamentación mediante el uso de normas voluntarias –Orientación para los legisladores Edición 1, 2015-06”, que en su introducción destaca que:

“ofrece una introducción al uso de las normas basadas en el mercado como una herramienta de la política para una reglamentación mejor y más inteligente dentro de la Unión Europea y de todos los miembros de CEN y CENELEC”. que

“Está orientada principalmente a los legisladores, a las autoridades públicas y representantes electos tanto a nivel europeo como nacional” y que “espera que también sea de utilidad para las comunidades que elaboran normas dentro de Europa (particularmente CEN, CENELEC, sus miembros y todas las partes interesadas)”. y que el

“Reglamento (UE) nº 1025/2012 establece el marco de referencia legal para la normalización europea” bajo el cual “ se reconocen tres organizaciones europeas de normalización –CEN, CENELEC y ETSI– y los organismos nacionales de normalización”.

Estos tres párrafos ofrecen ideas de carácter general acerca de las normas, pero pasamos a otras mas importantes que serán el final de este apartado, como cuando destaca la Guía que CEN, CENELEC y ETSI y los organismos nacionales de normalización.

“...dan lugar a normas europeas que cubren las necesidades de los agentes del mercado, proporcionando beneficios al mercado único y respaldando la competitividad de la industria y las empresas europeas. Además, las normas pueden utilizarse para apoyar la aplicación de la legislación y las políticas”.

Es procedente recordar que la aplicación de las normas es de carácter voluntario, que aquellas que son armonizadas son el mejor método para obtener la presunción de conformidad, aunque tampoco sean obligatorias, y que se dan algunos casos, poco frecuentes, en los que se establece por medio de la legislación su obligatoriedad, como es el caso de las relativas a las estructuras de protección de las máquinas ante el vuelco y la caída de objetos.

A esto se refiere el siguiente texto de la Guía:

“CEN yCENELEC, como organizaciones independientes sin ánimo de lucro, tienen un catálogo de aproximadamente 19 000 normas europeas, de las cuales la Unión Europea ha definido como ‘normas armonizadas’ cerca del 20%. El uso de la mayoría de estas normas armonizadas proporciona la presunción de conformidad con los requisitos legales de la UE”.

Y aportamos un penúltimo texto que hace referencia a los beneficios de las normas:

“El uso de normas es ya una herramienta importante para complementar la reglamentación en la Unión Europea y en sus Estados miembros. Su uso adicional como respaldo a la aplicación de la legislación y las políticas tiene el potencial de fomentar una consecución de objetivos políticos más eficiente y eficaz, de simplificar la legislación, de asegurar la aceptación por las partes interesadas, de fomentar enfoques innovadores, y de reducir las barreras al comercio”.

Lo más importante de este texto es a nuestro juicio el respaldo de las normas a la aplicación de la legislación y la reducción de las barreras al comercio.

Y ya cerramos con el último que confirma lo que venimos diciendo y no necesita mas explicaciones:

“El Acuerdo OTC de la OMC distingue claramente las normas de los “reglamentos técnicos” (un tipo de legislación) en las definiciones de su Anexo 1: las normas son de aplicación voluntaria, mientras que los reglamentos técnicos son obligatorios. Esta diferencia esencial también la recoge la Unión Europea. Por ejemplo, el primer considerando del Reglamento 1025/2012 establece: El principal objetivo de la normalización es la definición de especificaciones técnicas o cualitativas voluntarias”.

“Raramente la legislación hace obligatorio el uso de normas”.

Notas finales

Es evidente que los siete documentos que han servido de base al presente Caso permitirían escribir cientos de páginas para su comentario, lo que no es óbice para que hayamos cumplido nuestro objetivo de aportar información suficiente para que cualquiera de los interesados en estos asuntos puedan tener conocimiento de la base documental suficiente para su estudio.

Y terminamos resaltando que nos hemos centrado en destacar la importancia de quién adquiere la condición de fabricante y cuáles son sus responsabilidades; en las obligaciones y responsabilidades de los empresarios cuando ponen a disposición de los trabajadores los equipos de trabajo; la designación y funciones del coordinador de seguridad y salud en las obras; y en la importancia, beneficios y aplicaciones de las normas. •