“Commentaar op SEO rapport `Het roer moet om: naar een betere marktordening van bedrijfsmatig passagiersvervoer in de Amsterdamse grachten’ geschreven door Prof. dr. B.E. Baarsma, Drs. A.J.M. van der Voort en Drs. K.H.S. van Buiren. September 2012, Amsterdam”. Door Prof.dr. S. van Wijnbergen 24 juli 2013
1. Hoofdlijnen Het SEO rapport “Het roer moet om” over bedrijfsmatig passagiersvervoer in Amsterdam (lijndiensten, bemande verhuur, onbemande verhuur en rondvaarten) is van alle kanten een professioneel onder de maats rapport. De marktanalyse is niet op feiten maar evident op vooroordeel en roddelverhalen gebaseerd en bereikt een conclusie die voor dit soort markten niet gesteund wordt door de economische wetenschap. De gemeente heeft op zich het publiek belang wel helder gearticuleerd, maar het rapport geeft geen enkele analyse in hoeverre dat publieke belang wel of niet adequaat gewaarborgd wordt in de huidige marktordeningsstructuur. Het rapport gaat nog verder in de fout bij de aanbevelingen. De aanbevelingen worden simpelweg geponeerd, argumentatie ontbreekt. Het rapport analyseert niet of het publiek belang zoals door de gemeente Amsterdam gearticuleerd onder de voorgestelde marktordening gewaarborgd zal zijn. Het is zeer waarschijnlijk dat dat laatste NIET het geval zal zijn, terwijl het evident is dat de voorgestelde ordeningsstructuur de consument (toeristen grotendeels) schade zullen berokkenen. De kwaliteit van de dienstverlening zal onder de SEO voorstellen evident verslechteren; op de lange termijn is er een aanzienlijke kans dat er faillissementen, onderbroken dienstverlening en uiteindelijk hogere kosten zullen komen, terwijl er geen schijn van kans is dat de milieu doelstellingen van de gemeente gehaald zullen worden. Innovatieprikkels ontbreken volledig als de SEO voorstellen doorgevoerd gaan worden. Ten slotte spreekt uit de SEO analyse over de gevolgen van haar voorstellen en de beweerde rol van kapitaalsmarktdiscipline een totaal gebrek aan inzicht in de werking van financiële markten en in wat er wel en niet verwacht mag worden van kapitaalsmarkt discipline.
2. MarktanalyseEen fatsoenlijke marktanalyse ontbreekt in het SEO rapport. De ontwikkeling van het gemeentelijk beleid wordt wel dynamisch (over de tijd) geschetst, maar alle marktinformatie is allereerst uitsluitend beschrijvend en praktisch volledig gebaseerd op informatie uit een jaar (2012). Dat betekent dat de meeste beweringen over toenemende problematiek (overcrowding) niet op basis van de gepresenteerde cijfers geconcludeerd kunnen worden. Verscheidene punten vallen wel op, gebaseerd op de informatie die wel in het rapport staat. SEO voert aan dat overcrowding een groot probleem is. Dat wordt allereerst niet hard gemaakt, want er staat alleen maar dat er een aanzienlijke toename is in vaarbewegingen, maar er wordt geen bewijs gegeven dat er capaciteitsproblemen ontstaan. Die zijn er misschien wel maar bewijs ontbreekt. Wel
valt op uit het beetje dynamische informatie dat het rapport wel bevat, dat professioneel passagiersvervoer niet de oorzaak van overcrowding is; zo dat al een probleem is, zal die toch vooral toe te schrijven zijn aan de explosie in vaarbewegingen geassocieerd met particuliere pleziervaartuigen. SEO geeft geen enkel argument waarom dan toch iets moet veranderen bij de marktordening van bedrijfsmatig passagiersvervoer. Een groter probleem betreft de presumptie dat er grote welvaartsverliezen optreden doordat onder het huidige gesloten systeem van vergunningen geen toetreding mogelijk is. De noodzaak tot vrije toetreding wordt simpelweg gepostuleerd zonder enig bewijs dat er werkelijk consumentenverliezen op treden. SEO verheft concurrentie tot doelstelling die kennelijk geen onderbouwing behoeft, de benadering is puur dogmatisch. Echter, de feiten aangedragen door SEO zelf in haar eigen rapport wijzen in een andere richting. SEO zelf geeft aan dat de markt door prijscompetitie gekenmerkt wordt, dit wordt kennelijk afgedwongen door de grote tour operators die de verschillende vergunninghouders tegen elkaar uitspelen. Maar in dat soort omstandigheden (“Bertrand competitie”, zie Tirole (1989)) is de uitkomst van strategische interactie juist gelijk aan de uitkomst die uit een competitieve markt met vrije toetreding zou resulteren! Maar dat betekent weer dat er helemaal geen consumenten welvaartsverlies is, prijzen zijn gelijk aan efficiënte kosten en er is geen enkele reden tot verandering van marktordening. Het probleem met de SEO analyse is dat ze concurrentie tot dogma verheft, terwijl dat consumentenwelvaart zou moeten zijn. En die is maximaal in de huidige marktordening als de SEO stelling in het rapportdat er ten gevolge van de houding van de grote tour operators prijscompetitie is, correct is. De SEO auteurs hebben kennelijk de consequentie van hun eigen bevindingen niet begrepen. Er zijn omstandigheden denkbaar die de scherpe kanten van prijscompetitie af halen, bijvoorbeeld wanneer er capaciteits bottle necks zijn; maar SEO heeft niet eens het probleem herkend, laat staan gedemonstreerd dat die omstandigheden van toepassing zijn. Sterker, SEO suggereert het tegenovergestelde, namelijk dat er bij investeringen met vrije vergunningen overcapaciteit zou kunnen ontstaan wanneer grote spelers kleinere spelers uit de markt zouden kunnen proberen te drukken door al dan niet tijdelijk een situatie van overcapaciteit te laten voortbestaan. Tegelijkertijd maakt SEO weer een tegengestelde draai die een verbijsterend onbegrip van de werking van financiële markten suggereert. SEO stelt dat “de tucht van de kapitaalsmarkt” zal verhinderen dat er dergelijke capaciteits-oorlogen zullen ontstaan als het aantal vergunningen vrij geven gaat worden, zoals SEO aanbeveelt. Maar dat is natuurlijk volstrekte onzin, er zijn zes onafhankelijke spelers in de markt, met verschillende banken en andere financiers. Zelfs al zouden banken dit complexe coördinatie probleem kunnen oplossen (quod non), dan zouden ze het niet mogen doen vanwege de mededingingswet. Een bijzonder serieuze en onbegrijpelijke tekortkoming van de marktanalyse van SEO is dat de studie geen enkele aandacht besteedt aan de evidente coördinatieproblemen die rond aanleg en op/afstapplaatsen gaat ontstaan wanneer daar alles vrijgegeven wordt zoals SEO voorstelt. De problemen rond de taxistandplaatsen enige jaren terug in Amsterdam zijn kennelijk aan SEO voorbij gegaan. Dit is een serieuze tekortkoming. Ook de rondvaart markt kent prime locaties museumplein gebied, station, en dergelijke, consumenten zullen niet staan te trappelen om in de Slotervaart rond te toeren. Maar zonder vorm van regulatie van toegang tot prime op- en afstap locaties moeten daar taxi-oorlog achtige situaties verwacht worden die uiteindelijk zeer onaangenaam en schadelijk zullen
zijn voor toeristen en daarmee voor het aanzien van Amsterdam als toeristen bestemming. Het is onbegrijpelijk dat de SEO studie dit probleem niet eens noemt. Een laatste punt betreft de gevolgen voor consumenten van een groter aantal spelers op de markt. Aangezien er al prijscompetitie heerst, zijn er geen voordelen van scherpere competitie te verwachten. Op de korte termijn zouden capaciteitsoorlogen kunnen ontstaan, maar uiteindelijk moet aanzienlijk consumentennadeel verwacht worden. De reden daarvoor is dat deze industrie door hoge vaste kosten maar lage marginale kosten (voornamelijk brandstof, ook arbeid is de facto een vaste kostenpost) gekenmerkt wordt. Als dat in een stabiele marktsituatie moet ontwikkelen zullen die onnodig gedupliceerde vaste kosten uiteindelijk toch door de consument betaald moeten worden. Dit heet in vakjargon ‘wasteful competition’, concurrentie die uiteindelijk consumenten nadeel oplevert: meer spelers betekent op lange termijn hogere kosten en dus hogere prijzen, zonder dat er voordelen tegen over staan, de concurrentie (met de daarbij behorende lage marges) is al hevig vanwege de Bertrand/prijs competitie afgedwongen door de tour operators. 3. Borging publieke belangen Verrassenderwijs besteedt SEO hier volstrekt geen aandacht aan, het rapport is geobsedeerd met vrije toetreding en is daardoor kennelijk vergeten de vraag te stellen of en zoja hoe publieke belangen, zoals gearticuleerd door de gemeente, nu geborgd zijn en geborgd zullen worden in de door SEO gestelde structuur. De gemeente heeft een aantal doelstellingen gearticuleerd naast de gebruikelijke op openbare orde overwegingen gebaseerde (geen verkeerschaos op het water, beheersbare verkeersproblemen bij op/afstap, ook aan de wal, minder lawaai overlast, veiligheid). De belangrijkste daarnaast is misschien de wens een schonere bedrijfstak te krijgen, de milieudoelstellingen. Die draaien voornamelijk om de aandrijftechnologie (soort motoren). Gezien de levensduur van motoren is dit onvermijdelijker wijs een gradueel proces. SEO heeft op geen enkele manier aangetoond dat in de huidige regelomgeving onvoldoende milieu-gerichte innovatie plaats vindt, in het bijzonder niet wanneer men in aanmerking neemt dat de gemeente niet altijd even duidelijk of voorspelbaar is geweest in het invullen van die doelstelling. De frequente gemeentelijke beleidswijzigingen in deze werken evident vertragend, maar dat heeft niets met marktordening te maken. 4. Beleidsvoorstellen De beleidsvoorstellen van SEO zijn bizar gegeven de geschetste gemeentelijke doelstellingen en marktomschrijving van SEO zelf. Hoewel het stuk vol staat over het belang van een rem op het aantal vaarbewegingen stelt SEO doodleuk voor vergunningen ongelimiteerd uit te geven aan iedereen en toegang tot steigers voor op- en-afstappen volledig open te gooien. Hoe meer spelers gaat leiden tot minder vaarbewegingen wordt niet uitgelegd, de aanbeveling wordt niet beargumenteerd vanuit de marktanalyse of vanuit een discussie over hoe dat noodzakelijk zou zijn vanuit oogmerk van publiek belang, we krijgen alleen maar herhaald de mantra dat er concurrentie van nieuwe intreders moet komen. SEO gaat volledig voorbij aan alle aanwijzingen dat er al ruim voldoende competitie is vanuit bestaande vergunninghouders (het Bertrand prijs competitie argument). Als SEO tegen deze conclusie in wil gaan zal ze dat moeten onderbouwen, door aan te tonen dat er bovennormale winsten in die sector behaald worden; die analyse heeft SEO überhaupt niet gedaan in dit rapport, ze lijken de relevantie van dit punt überhaupt niet te zien, het wordt niet een keer genoemd in het
hele rapport. Zolang SEO die analyse niet doet, zijn de aanbevelingen puur dogma die bovendien volstrekt in gaan tegen de conclusies die logischerwijs uit hun eigen marktomschrijving volgen. Het is evident dat als er al een noodzaak is tot beheersing van vaarbewegingen, de SEO aanbevelingen het tegenovergestelde zullen bereiken. Meer markt toegang gaat onvermijdelijk tot meer aanbod en dus meer vaarbewegingen leiden. Verder is de ontkenning van de noodzaak van enige vorm van regulatie rond aanleg/opstap/afstap punten een serieuze omissie, het is onbegrijpelijk dat SEO volledig voorbij gaat aan de vergelijkbare situatie rond de taxi markt waar volstrekte chaos en aanzienlijk consumenten ongemak het gevolg was van een overigens veel minder vergaande liberalisatie dan SEO nu voorstelt. Verder moet verwacht worden dat onder de SEO voorstellen de kansen op vergroening van het “motorenpark� volledig naar nul gaat. De SEO aanbevelingen zullen dus naar alle waarschijnlijkheid tot aanzienlijk meer milieuschade leiden dan te verwachten is onder de huidige ordeningsstructuur 1. Hier wordt in het rapport geen aandacht aan besteed, ondanks de regelmatig herhaalde erkenning dat dit een legitieme doelstelling is. Maar volledig vrije toetreding zoals SEO voorstelt, zonder verplichting groene motoren te gebruiken (wat dat ook moge inhouden in de praktijk) zal onvermijdelijk tot de goedkoopste en dus meest milieuvervuilende oplossing leiden. En groene motoren wel verplicht stellen voor nieuwkomers zonder compensatie zal de free entry weer bemoeilijken omdat intreders dan een kosten nadeel hebben ten opzichte van bestaande partijen. Ook bestaande partijen verplichten hun huidige motoren ruim voor het einde van hun economische levensduur te vervangen zal tot aanzienlijke schadeclaims leiden, ook een punt dat SEO niet onderzocht heeft.
5. Conclusie Het SEO rapport is een oppervlakkig, door vooroordeel en economisch onbegrip gedreven rapport dat volledig faalt haar aanbevelingen fatsoenlijk te onderbouwen. Het ligt in de lijn der verwachtingen dat opvolging van de SEO adviezen tot aanzienlijke milieu schade, consumenten welvaartsverlies ten gevolge van wasteful competition, faillissementen en taxi-oorlog achtige chaotische situaties in de sector zal leiden. Amsterdams reputatie als toeristvriendelijke stad zal hier evident ook schade van ondervinden. Literatuur Tirole, Jean, The Theory of Industrial Orgnanization. MIT Press, Cambridge Massachusetts, 1988
1
Tenzij de gemeente nieuwe vergunningen alleen uit zou geven aan toetreders met schone motoren, zoals overwogen wordt.