CÓMO FACILITAR LA MITIGACIÓN POPULAR

ejemplos mencionados, este caso demuestra cómo una gran variedad de condiciones totalmente diferentes pueden coexistir dentro de un país y refuerza, por lo tanto, la idea de que es más importante encontrar ese punto crítico donde el proceso en espiral de mitigación puede despegarse, en vez de expropiar el derecho de encontrar soluciones apropiadas a problemas locales mediante la aplicación de programas estándares.

Tal vez la condición más fundamental para iniciar un proceso de mitigación popular es que exista conciencia de la posibilidad de mitigar el riesgo y de reducir la vulnerabilidad frente a una amenaza determinada. Este depende, de un lado, del nivel de riesgo. Cuando los desastres ocurren con poca frecuencia, tal como en el caso de las erupciones volcánicas o, en algunos lugares los terremotos o lluvias excepcionales, es probable que haya poca conciencia del riesgo. En cambio, en lugares donde los desastres son frecuentes o hasta estacionales es probable encontrar niveles de conciencia bastante sofisticados. Sin embargo, la conciencia del riesgo en sí no es suficiente para generar un proceso de mitigación. Esto depende también de las particularidades de las condiciones locales de vulnerabilidad. El caso de Geddis, Turquía (Aysan 1984), demuestra que puesto que para la mayoría de comunidades la vulnerabilidad y el riesgo tienen múltiples facetas y a la vez los recursos disponibles a nivel local son bastante limitados, siempre se daría prioridad a la mitigación de un tipo de riesgo al costo de inclusive aumentar otros riesgos. Por ejemplo, la necesidad de tener acceso a fuentes de agua potable o a vías de acceso puede tener mayor importancia que la mitigación de determinadas amenazas, aun cuando el resultado sea la ubicación bastante riesgosa de un centro poblado. En general, es correcto asumir que dentro de los límites impuestos por su propia conciencia de riesgos y la disponibilidad de información, cualquier comunidad cuando enfrenta una variedad de riesgos siempre priorizaría esa mitigación de riesgos que optimiza el uso de los escasos recursos disponibles. En contextos metropolitanos como Lima, la vulnerabilidad puede ser tan alta en todas sus dimensiones que aun cuando haya una conciencia clara de los riesgos a una amenaza determinada, se daría prioridad, por ejemplo, a la maximización de las oportunidades de empleo, inclusive cuando esto signifique aumentar deliberada y conscientemente el riesgo de la amenaza. En tales contextos, es común que se incorpore la ocurrencia de los desastres dentro de la cultura "normal" de la comunidad y se aprenda a convivir con los desastres. Por ejemplo, estudios de caso de Paraguay (Ríos, Galeano 1984) demuestran que la pérdida anual de viviendas está aceptada por comunidades como el costo normal del acceso a oportunidades de empeo urbano.

Debería enfatizarse que terminos como conciencia y riesgo tienen muchos niveles y dimensiones diferentes. Si los desastres se perciben en términos mágicos o mitológicos , entonces puede ser difícil que una comunidad visualice la factibilidad de una intervención humana para mitigar riesgos. Asimismo, es preciso no tomar en forma literal la relación sugerida por Davis (Davis 1983) que los desastres son canales que crean conciencia y luego permiten la adopción de medidas de mitigación. Tal como demuestra el caso de Cuyocuyo, el desastre sí produjo niveles de conciencia del riesgo y de la necesidad de adoptar medidas de mitigación. Sin embargo, esta conciencia fue estrictamante coyuntural y no necesariamente llevó a un proceso a largo plazo que permitiera reducir la vulnerabilidad.

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Otra condición crítica para la mitigación es la organización social. Con la excepción del mejoramiento de la vivienda, que puede ser una actividad individual o familiar (aunque en general depende también de factores como normas y códigos municipales y financiamiento y recursos controlados por el mercado o el Estado), la implementación de casi cualquier medida de mitigación depende de ciertos niveles de organización social. La organización social evidentamente está íntimamante ligada al concepto de conciencia. La conciencia colectiva de una necesidad o una amenaza puede conducir al desarrollo de niveles de organización social. Y de la misma forma, la experiencia social generada puede retroalimentar positiva o negativamante esa conciencia colectiva. Por lo tanto, no se puede analizar la organización social en forma aislada del contexto en el cual se da. La capacidad de una comunidad de organizarse para enfrentar un desastre está muy relacionada a experiencias anteriores de organización para resolver necesidades o amenazas comunes. En el estudio de caso de la respuesta comunitaria a las inundaciones de Guayas, Ecuador (Egas 1984), se demostró cómo en muchas zonas el carácter atomizado, dividido y dependiente de las comunidades contribuyó a frenar cualquier respuesta organizada a los desastres. Por otro lado, en algunas zonas rurales, cooperativas agrarias que tenían una historia larga de organización y de revindicación de sus derechos a la tierra lograron crear una respuesta organizada eficiente y eficaz para mitigar los efectos del desastre.

Al igual que la conciencia, la organización social puede existir a muchos niveles diferentes y puede asumir muchas formas. Por ejemplo, en el contexto peruano puede haber dentro de una comunidad muchas organizaciones funcionales, que aunque no representan a toda la comunidad dan las condiciones mínimas para un proceso de mitigación. Nos referimos, por ejemplo, a organizaciones femininas, juveniles, productivas y gremiales. A la vez, existen organizaciones territoriales formadas para representar a toda la comunidad para lograr títulos de propiedad, la instalación de infraestructura básica y otras necesidades comunes. Asimismo, existen en algunas regiones organizaciones de segunda nivel que funcionan como coordinadores de una serie de organizaciones de base, tanto funcionales como territoriales. Estas organizaciones de segundo nivel son a menudo muy importantes puesto que representan la posibilidad y la potencialidad de que un proceso de mitigación popular desborda el ámbito estrictamente local para alcanzar objetivos de mayor dimensión. Los municipios distritales deberían considerarse también en muchos contextos como formas válidas de organización local.

Una tercera condición crítica se refiere al acceso a recursos esenciales. Recursos básicos para la mitigación de los desastres incluyen diferentes combinaciones de materiales, mano de obra, energía y tecnología. Los recursos son el punto de articulación entre la conciencia y la organización social, por un lado, y la implementación de medidas de mitigación, por el otro. Se requieren recursos para implementar medidas tanto a nivel local como para otros niveles, por ejemplo, el gobierno central a nivel regional. Dado que las comunidades que presentan mayor vulnerabilidad frente a amenazas naturales son generalmente (pero no siempre) las más pobres, entonces casi por definición su acceso a recursos es a menudo mínimo o no existente. Una falta total de recursos puede inhibir o bloquear por completo cualquier intento de mitigación. Por ejemplo, en el caso de la vulnerabilidad de la vivienda, el alto costo de los materiales de

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construcción comerciales y el desconocimiento de tecnologías que podrían permitir aplicar materiales alternativos son factores que rápidamente se convierten en obstáculos. Paradójicamante son las comunidades rurales más aisladas quienes a menudo tienen mayores niveles de acceso a recursos propios comparadas con comunidades urbano-marginales que generalmente dependen totalmente o del mercado o de la ayuda extralocal.

Tal vez el recurso más importante es la tecnología. Cuando una comunidad haya apropiado la tecnología que requiere entonces en muchos casos se puede movilizar recursos locales disponibles pero hasta entonces no- aprovechados. Similarmente, existiendo un manejo adecuado de tecnologías se puede convencer a agentes extralocales de disponer de los recursos externos necesarios para complementar los recursos locales. Sin embargo, la apropiación de la tecnología tampoco puede darse en un vacío social; depende del nivel de conciencia y organización social, un factor olvidado en muchos programas de mitigación.

En sí, la disponibilidad de recursos es otro paradoja: cuando existen permiten la implementación de medidas de mitigación. La falta de acceso a ellos es uno de los estimulantes más fuertes para la generación de niveles de organización social.

Otra condición crítica se ubica en el marco institucional, legal, normativo e ideológico en el cual se encuentran inmersos los diferentes actores sociales. Con la modernización y urbanización de las economías en la región de América Latina se tiende a generar un marco superestructural y una simbología que inhibe o desincentiva la acción local organizada, enfatizando la participación individual en el mercado o a través de mecanismos asistencialistas como la única forma válida de resolver problemas sociales, incluyendo el riesgo frente a los desastres. Este problema que aparentamente se ubica en el plano subjetivo o cultural tiene en muchos contextos consecuencias bastante concretas y reales.

A menudo no se reconoce el estatus legal o jurídico de organizaciones comunales, significando que no pueden administrar fondos u otros recursos y no pueden formalmente asumir la representación de la población frente al gobierno o agencias externas de ayuda. Por otro lado, normas y reglamentos totalmente inapropiadas de construcción pueden inhibir o hasta prohibir procesos de mejoramiento o reconstruccion de viviendas en base a tecnologías apropiadas que aprovechan recursos locales. El sistema legal de tenencia de la tierra es otro factor que en muchos casos puede servir para obstaculizar por completo la implementación de medidas de mitigación como la remodelación o reubicación de asentamientos vulnerables. Y en toda la sociedad se introducen signos, imágenes y símbolos que desincentivan la participación organizada en la apropiación de tecnologías para resolver necesidades locales, levantando más bien nuevas utopías presentadas por un mercado inaccesible para las grandes mayorías o por un Estado incapaz de satisfacer las necesidades básicas si no de segmentos minoritarios de la sociedad. Obviamente, tal como se da con las demás condiciones críticas, esta superestructura es muy diferente en cada contexto y época.

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