Avances y dificultades de la participación y representación política indígena en el Perú

Avances y dificultades de la participación y representación política indígena en el Perú1

raMón PaJUelo

Quisiera hablarles sobre el tema que nos convoca a partir de una constatación muy simple: el Perú de los últimos años muestra una novedad consistente en el incremento de la preocupación por el rema de la participación y representación política, específicamente de los indígenas, de los pueblos indígenas. Creo que esta preocupación no es una casualidad. Es decir, que en Perú surja ahora una preocupación, un interés público por el tema de la participación indígena es en realidad una expresión de cambios que han venido ocurriendo aceleradamente en el país. Se trata de un interés que en mi opinión necesitamos pensar en un contexto más amplio; por ello quiero enfocar mi reflexión en una perspectiva histórico-política en relación a los avances, déficits y desafíos de participación y representación política indígena.

Se trata de un tema que si bien es novedoso, en el sentido de que viene generando un interés creciente en los últimos años, no es en realidad una pre ocupación inédita. En distintos momentos de la historia peruana, se aprecia una mayor preocupación por lo que podemos denominar como problemática indígena, incluyendo el tema específico de la vinculación entre los indígenas y la política, de la participación de pueblos y comunidades en el funciona miento del orden

1 Exposición en el ciclo de conversatorios: "Participación y competencia política en el Perú: desafíos de la representación política", organizado por el IEP y el JNE. Lima, 6 de mayo de 2014. Agradezco la invitación de Jorge Aragón y los comentarios de Oscar Espinosa de Rivero. Muchas ideas de este texto se alimentan del diálogo con los miembros de un grupo de investigación sobre participación política indígena, el cual funcionó algunos años gracias al respaldo del IFEA, logrando realizar seminarios y talleres en La Paz, Quito y Bogotá. Agradezco las discusiones en estas reuniones con Jorge León, Virginie Laurent,

Esteban Ticona, Luis Maldonado, Pablo Ospina, Andrés Guerrero, Silvia Rivera Cusicanqui; entre otros. Agradezco también los debates con los investigadores del Colegio Andino del Centro Bartolomé de las Casas del Cuzco, que integré entre los años 2006 y 2010.

Especialmente a Xavier Ricard, Javier Monroe, Martín Málaga, Fabrizio Arenas y Pablo

Sendón.

político. Se trata entonces de la relación entre los indígenas y el orden ciudadano y democrático realmente existente.

Decía que no se trata de un interés inédito, y en ese sentido cabe preguntarnos por las razones de la preocupación actual por la participación política indígena en el Perú. Es interesante destacar que el actual interés no se agota solamente en el ámbito académico, sino que va más allá, es un tema de atención pública. No tengo al respecto una comprensión acabada, pero quiero compartir algunas pistas que pueden resultar útiles.

La condición indígena

En primer lugar, creo que es importante explicitar el punto de vista desde el cual considero necesario hablar de indígenas y de pueblos indígenas. Uno de los aspectos vinculados al interés actual sobre la participación política indígena, tiene que ver con la necesidad de saber cuántos y quiénes pueden llamarse indígenas, y en ese sentido ser sujetos de derecho en la aplicación de normas como la Ley de Consulta Previa. Se trata entonces de definir los alcances y límites de instrumentos legales para la participación indígena. Pero creo que es necesario ver que dicho interés debería ir mucho más de un simple interés legal en la aplicación de determinados derechos. En estos meses hemos visto declaraciones de personajes públicos importantes, por ejemplo el propio Presidente de la República, en relación a la existencia de pueblos indígenas. Sobre todo en relación a los alcances de su existencia, a fin de fijar límites a la aplicación de instrumentos legales como la ley de consulta.

A partir de mi trabajo como investigador, parto de pensar que sí podemos hablar de formas de existencia individual y colectiva que podemos llamar indígenas. Que hay una condición social específicamente indígena en una sociedad como el Perú. Y que la categoría “pueblos indígenas” -que tiene una historia específica sobre la cual no puedo extenderme aquí- puede

servir como herramienta útil para dar cuenta de una parte de la realidad indígena. Cuando hablo de condición indígena entonces, me refiero concretamente a la existencia de formas de vida social, formas de organización de la vida social, que no pueden ser comprendidas cabalmente, a la luz de la lógica occidental moderna. Es decir, esto supone admitir, que la realidad de una sociedad como la nuestra, no se agota en la existencia de formas de vida correspondientes al horizonte occidental moderno. Por el contrario, se trata de una realidad en la cual podemos observar que existen todavía poblaciones cuyas maneras de organización de la vida en común, responden a la existencia de otros referentes culturales que se ubican por fuera del horizonte moderno dominante, hegemónico. Esto no quiere decir

que se trata de referentes que se ubican al margen, en completa desvinculación de la experiencia moderna de raigambre occidental. Cuando digo que se trata de experiencias de vida social que se ubican por fuera de lo moderno, me refiero a que la hegemonía de lo moderno occidental no agota la existencia de otras formas de organización de la vida en común, que provienen más bien de experiencias históricas previas y diferentes a lo moderno occidental.

Hablar de indígenas y pueblos indígenas, entonces, supone hablar de una textura difícil y compleja de la realidad peruana; Supone hablar de la existencia de diferencias culturales en la sociedad peruana. La idea de diferencia cultural puede utilizarse para aludir a formas de existencia social y cultural que provienen de una experiencia histórica particular. Una experiencia con miles de años de antigüedad, pero que desde el siglo XVI resultó asimilada a una nueva realidad colonial, y posteriormente a la construcción del Estado republicano. En esta perspectiva, vale mencionar que el Estado peruano recién va a cumplir doscientos años de existencia, pues nos acercamos al bicentenario de la independencia. Pero los pueblos indígenas tienen obviamente, en términos temporales, una experiencia colectiva mucho más larga de miles de años de existencia social.

Entonces, cabe plantear claramente esta cuestión que estoy señalando: la existencia en Perú de formas de vida y organización social que podemos llamar indígenas por su origen no moderno ni occidental. Pero es necesario ir más de miradas que podrían presentar esto de forma exótica, es decir de manera esencialista. Es un riesgo y lo anoto porque tenemos en Perú una larga experiencia al respecto. Ir más allá de una mirada esencialista de las culturas indígenas, implica considerar que se trata de realidades densas y dinámicas al mismo tiempo. Implica considerar la cultura como un fenómeno muy denso, en el sentido de estar cargado de historia, pero al mismo tiempo muy ágil, muy flexible. Comprender lo cultural como componente fundamental de la vida social, y la diversidad cultural como factor importante de la experiencia colectiva de la sociedad peruana, ad portas de cumplir dos siglos de vida republicana.

Participación y representación indígena en perspectiva

En segundo término, a partir de esta constatación, creo necesario decir que requerimos hablar de participación y representación política indígena yendo más allá de una preocupación estrictamente electoral. Digo esto, no porque crea que lo electoral no es importante, pues ocurre todo lo contrario, sino porque resulta clave considerar lo político-electoral en relación a la complejidad de la diversidad cultural, así como a las novedades y cambios que podemos observar en el país.

Respecto a ello, un cambio fundamental tiene que ver con las formas de comprensión de lo indígena. Palabras como indio e indígena no han tenido siempre el mismo significado. De hecho, una línea interesante al interior de las ciencias sociales, tiene que ver con el estudio de la modificación de los significados de las palabras y los lenguajes políticos. Trabajos recientes como el de Cecilia Méndez (2011), aportan pistas valiosas para discutir sobre los cambios de sentido atribuidos a palabras como “indio”. Muestra cómo recién en el siglo XIX, indígena e indio acaban siendo sinónimos de serrano, y en ese sentido asociadas a nuevas formas de dominación y discriminación étnica. La sinonimia tan fuerte, tan pesada en el Perú respecto a la condición del “indio” y “serrano”, implica una carga semántica de excusión, e impone una cadena peyorativa según la cual serrano termina siendo sinónimo de indio, e indio sinónimo de inferior, pobre, poco educado, ignorante, etc.

Una discusión más profunda sobre esto, nos podría llevar a reflexionar sobre el uso de estas palabras desde los tiempos coloniales, en la medida que las palabras indio e indígena tienen un claro origen colonial. Su creación se relaciona entontes a la imposición de un orden de dominación, que tuvo como uno de sus principales elementos la explotación y dominación de aquellos que pasaron a ser considerados “indios”. Algunos historiadores han llamado la atención acerca de una cuestión aparentemente paradójica: el hecho de que los llamados indios, tuvieron durante la colonia más derechos que en la República. En el siglo XIX, una vez disuelto el orden colonial, las comunidades indígenas se vieron desprotegidas, pues a ojos del discurso liberal criollo representaban un lastre del pasado y por tanto debían desaparecer. Esto, entre otras razones, porque “indígena” se refería, más que a una condición específica y clara, a una categoría jurídica. El asunto se encuentra en pleno debate, pues otras interpretaciones enfatizan más bien que las palabras indio e indígena, fueron instrumentos semánticos de' un complejo orden de dominación social construido durante los siglos coloniales. Se trata no solo de rasgos jurídicos, sino de formas de dominación sociocultural vinculadas a la formación de la modernidad occidental. Tienen una expresión jurídica, pero se trata fundamentalmente de modos de dominación relacionadas a condiciones más amplias de explotación y dominación, basadas concretamente en el racismo colonial.

La relación entre los modos de clasificación social colonial, la categoría de raza y el tributo, es un aspecto clave de esto. Se trata del uso de categorías raciales, utilizadas como mecanismos de distinción social y legitimación del funcionamiento del orden colonial. Un orden sustentado en formas evidentemente brutales y violentas de racismo. Esto lo podemos rastrear desde el origen del racismo colonial temprano, el cual posteriormente, a partir del siglo XVIII, cede paso a otra modalidad de racismo de talante más bien científico, basado en la clasificación biológica de las supuestas “razas” humanas. En el siglo XIX, aunque tardíamente,

desparece el tributo colonial indígena, y justamente en relación a esto el trabajo de Cecilia Méndez me parece importante. Porque nos muestra cómo desde la supresión del tributo entramos a otro momento de clasificación social basada en categorías coloniales. A pesar de los vaivenes que acompañan la eliminación del tributo durante las primeras décadas de existencia de los flamantes Estados republicanos, este llega a eliminarse paulatinamente. Ello implicó la eliminación formal -en el papel- de la propia condición étnica. La desaparición del tributo implicaba la obtención de una situación de igualdad jurídica que anteriormente fue anhelada por los propios libertadores: recuérdense al respecto las proclamas de San Martín ordenando el reemplazo de la palabra “indio” por “peruano”, y los decretos de Bolívar eliminando las tierras comunales y los cacicazgos.

Diferencia étnica y República imaginada

En los papeles fundacionales del orden republicano, es decir al instaurar el régimen ciudadano con el cual se instauran los Estados nacionales republicanos, se eliminan formalmente las categorías de diferencia étnica. Entra en vigencia entonces lo que podemos describir como una República imaginada. Un orden republicano inspirado en un anhelo profundo de igualdad universal, de contenido básicamente liberal. Pero que en la práctica instaura un abismo entre este modelo de igualdad universalista, y la continuidad en términos reales de la desigualdad de origen colonial basada en las diferencias étnicas. Sobre la base de este abismo se instaura entonces el orden republicano, y se implanta esto que he denominado como República imaginada: una noción de pertenencia a una República entendida como, la unión de ciudadanos libres e iguales ante la ley, bajo un orden soberano nacional. Esta República imaginada completamente divorciada de la situación real, cotidiana, en realidad encierra una paradoja brutal: legalmente otorga la condición de igualdad ciudadana para todos sus miembros, pero al mismo tiempo limita, restringe violentamente esta condición, con base en una serie de requisitos de ciudadanía. En la práctica, la adopción de estos atributos para el acceso a la ciudadanía, hace que apenas una parte ínfima de las personas pertenecientes al Estado republicano sean realmente ciudadanos. Se limita en primer lugar el derecho al voto, de modo que la ciudadanía política termina limitada por la continuidad de formas coloniales de dominación social.

Se trata de formas coloniales porque están montadas sobre la base de la reproducción de viejas desigualdades étnicas. Convertidas en atributos que delimitan los alcances del orden político republicano, dichas desigualdades restringen entonces el anhelo liberal temprano de igualdad universal que inspira la formación de las repúblicas en toda América Latina en el siglo XIX. Ocurre entonces la construcción de lo que el sociólogo e historiador Andrés Guerrero (2010) describe como un sistema ciudadano republicano con un pliegue interno

de dominación étnica. Es decir: un orden nominalmente re publicano, que tiene entre sus varios pliegues, entre sus varios componentes, uno de dominación étnica que resulta siendo fundamental para su existencia y reproducción. Lo interesante es que este pliegue de dominación étnica, es realidad es un mecanismo muy flexible, y este rasgo resulta ser una novedad republicana en relación al orden jurídico colonial. Es flexible porque en cada uno de los países, y al interior de ellos, se van generando diferentes situaciones de la ubicación e importancia de dicho pliegue étnico de dominación social.

El propio Guerrero menciona por ejemplo que en algunos sitios este orden de dominación étnica, consistente en la exclusión legal del acceso de los indígenas a la ciudadanía política, ocurre dentro del Estado. Es decir, a través de la administración directa de estas poblaciones indígenas por parte de los propios Estados. En otros casos ocurre por fuera de los Estados, a través de un mecanismo por el cual los Estados entregan a particulares la administración de los indígenas, incluyendo la disposición sobre sus cuerpos, sus territorios, su vida colectiva, etc. Esto a través de la imposición de un orden terrateniente de larga presencia en la historia republicana de nuestros países. También ocurre a través del funcionamiento más bien mixto, mediante el cual este pliegue de dominación étnica funciona al mismo tiempo dentro y fuera del Estado, mediante una estructura de dominación público privada (podríamos denominarla como una administración públicoprivada de poblaciones indígenas). Estas distintas modalidades de administración de poblaciones, comparten el hecho de asegurar la exclusión étnica de origen colonial, junto a la vigencia de una República imaginada, como componentes fundamentales del funcionamiento de las flamantes naciones republicanas. Se trata de un engranaje muy eficaz, debido a que incluye como uno de sus ingredientes, la legitimidad de la exclusión ciudadana de la mayoría de la población (al menos en los casos de los tres países centrales andinos: Ecuador, Perú y Bolivia). Una exclusión que funciona mediante la agregación de diferentes criterios de exclusión, por ejemplo el hecho de ser indígenas, analfabetos, rurales o pobres.

Se trata entonces de un orden flexible de dominación étnica, que funcionó cambiando las formas de comprensión sobre lo indio e indígena. En ese contexto podemos situar lo señalado por Cecilia Méndez, respecto a cómo fueron cambiando a lo largo del siglo XIX los contenidos de indio e indígena. Ella encuentra que recién en ese siglo ocurre la vinculación entre los significados de las palabras indio y serrano, especialmente en Perú, pues no ocurre lo mismo en otros países. La condición étnica indígena, termina asociada así a un espacio geográfico particular: el de la sierra andina. Esta es una marca de bastante peso en el funcionamiento de la dominación sociocultural, y de las nociones que sustentan la exclusión de los indígenas hasta el presente inclusive, tal como ha sido documentado extensamente por la antropología andina (Orlove 1993, Poole 1988).

Entonces, a lo largo del siglo XIX se establece un régimen de representación ciudadana aparente. Una República imaginada, hecho que no significa que no fue real, sino más bien que estuvo basado en la reproducción de la dominación étnica de origen colonial. Esto bajo el manto aparente, casi mágico, del horizonte liberal de igualdad ciudadana. En este sentido, en los últimos años, diversos historiadores han querido ver en la construcción de la política republicana, una situación en la cual los indios habrían quedado más desprotegidos que en la colonia, por la brutalidad de la dominación que les fue impuesta con la República. Paradójicamente, podemos notar que las condiciones de la exclusión étnica se acentuaron más en los momentos en los cuales emerge o avanza lo que Carmen Mc Evoy (1997) llama una talante más bien científico, basado en la clasificación biológica de las supuestas “utopía republicana”. Por ejemplo, en los momentos de auge de los regímenes liberales, se incrementan sin embargo las formas de exclusión de los indios. Así, podemos notar los vaivenes o las fluctuaciones entre momentos de avance y de retroceso de la participación política indígena.

Es evidente que hablar en sentido estricto de participación y representación política indígena, resulta complicado para todo el siglo XIX y buena parte del siglo XX. Porque finalmente la participación y representación indígena estuvieron limitadas a una ciudadanía realmente existente que fue una ciudadanía sumamente restringida para algunos pocos. Esto remite, a fin de cuentas, a la construcción del tejido complejo y paradójico de la ciudadanía política como una de las bases del orden republicano. Resalto su carácter paradójico porque se trata de un orden que pregona la igualdad universal, pero que se basa en la reproducción incesante de la desigualdad ciudadana, mediante diversos mecanismos de exclusión y discriminación político-social. Esto incluye la limitación del acceso universal a derechos políticos básicos tales como los electorales, sobre todo para los indígenas, pero también para otros sectores como las mujeres.

Claro que esto no fue permanente. Ya en el siglo XIX, podemos ver que la exclusión del voto no ocurre de manera continuada, pues hay algunos momentos en los cuales se admite que los indígenas puedan votar. Pero sobre todo en el siglo XX ocurren cambios interesantes. La apertura que implica el indigenismo, por ejemplo, incluyendo las políticas de doble cara del régimen de Leguía en relación a la población indígena, comienzan a abrir un terreno más amplio. Por razones de extensión no voy a detenerme en analizar detalladamente tales cambios. Baste mencionar que entre dichos cambios, podemos apreciar un incremento notable, paulatino, de las formas de participación política indígena a lo largo del siglo XX. Un hito importante es sin duda el acceso efectivo al voto, a partir de la ampliación de dicho derecho a los analfabetos, la mayoría de ellos indígenas. Esto ocurre recién con la Constitución de 1979. De manera que en las elecciones de 1980 apreciamos que por primera vez los analfabetos acceden al derecho básico de la ciudadanía política.

Pero sobre todo a partir de la última transición democrática, es decir desde inicios del presente siglo, podemos notar que los indígenas acceden de manera efectiva a la participación electoral.

Nuevo interés por la participación indígena

Actualmente se aprecia un notable interés por el tema de la participación política indígena. Georges Lomné (2014), acaba de publicar un libro en el cual reúne trabajos que muestran la novedad del incremento de la participación indígena. Se propone la formación de un campo reciente de estudios sobre política indígena, que no se agota en el tema específico de la participación y representación, sino que aborda el ámbito bastante más amplio de la política como tal: de las formas de relación entre el funcionamiento del orden político y la existencia de pueblos y comunidades.

La preocupación actual por la participación y representación política indígena no resulta casual. Responde más bien a la influencia de algunos procesos de cambio, que muestran justamente las nuevas condiciones del vínculo entre los indígenas y la política en la actualidad.

En primer término, ocurre la aparición de conflictos y luchas sociales en el país durante estos años, en los cuales el tema indígena, o en términos más amplios el tema étnico, parece estar presente de un modo protagónico, o al menos de modo importante. Esto resulta una novedad en la sociedad peruana. Desde llave hasta Bagua (2004 a 2009), desde Bagua hasta conflictos más recientes, tales como Conga, Cañaris, entre otros (2009 a 2014), hemos asistido al surgimiento de múltiples conflictos sociales. Se trata de un mar de conflictos que traen la novedad de un importante componente étnico, expresado en la forma de demandas por derechos colectivos, territorialidad, derecho a la consulta, demandas por el reconocimiento de la existencia colectiva como pueblos indígenas, demandas por el reconocimiento de un vínculo entre pertenencia colectiva a comunidades y existencia de dichos pueblos. Se trata además de demandas vinculadas a formas de organización indígena que también resultan novedosas. Sin duda, los paros amazónicos ocurridos los años 2008 y 2009 han sido el punto más alto, el “pico” de ese proceso. Es decir, del proceso de aparición de un componente indígena en el Perú, como ingrediente del escenario de conflictividad, organización y movilización social de las últimas dos décadas.

Muchos de estos conflictos se encuentran limitados a espacios locales, aparecen y desaparecen pronto en medio de cierto anonimato, a menos que escalen hacia situaciones violentas que terminan convirtiéndolos en noticias de cierto interés nacional. Se trata de conflictos que además de estas características, consisten

en la movilización de comunidades o poblaciones locales movilizadas ante el incremento de actividades mineras o de hidrocarburos, así como ante el desarrollo de obras de infraestructura que no toman en cuenta los ecosistemas locales. De hecho, muestran junto al componente indígena, un sentido ecologista que también resulta una novedad en la sociedad peruana, por cuanto se presentan como movimientos en defensa de la naturaleza, de la pachamama o “madre tierra”, del agua, de los bosques, etc. Por ello han sido catalogados fundamentalmente como conflictos socioambientales, que constituyen además la mayoría de los actuales conflictos del país. Estos rasgos han sido evidenciados por esfuerzos de seguimiento y monitoreo de la conflictividad social realizados por instituciones como la Defensoría del Pueblo.

Resulta fundamental decir que no se trata de algo como un sarampión de conflictividad que estaría atacando al país desde la década del noventa, por lo cual esporádicamente estallan pequeños conflictos, más o menos aislados, lejanos por estar ubicados en comunidades o distritos remotos de los Andes y la Amazonía, y que en algunos casos se desbordan en sucesos de violencia, como vemos cada cierto tiempo en las noticias. No se trata entonces de una enfermedad como el sarampión. Algunos rasgos de estos conflictos que ya hemos mencionado, podrían conducirnos a esta lectura completamente errática, pero que sobre todo revela la distancia y el desconocimiento de la realidad de las poblaciones implicadas, sobre todo comunidades campesinas y nativas. Justamente es la lectura predominante entre ciertos actores, tales como entidades estatales, empresas transnacionales o medios de comunicación

Para ellos la conflictividad social es una amenaza que debemos erradicar, sobre todo porque significa un riesgo para el desarrollo y progreso del país. Esta lectura ha sustentado acciones represivas de distintos regímenes, así como campañas impulsadas por empresas o medios de comunicación, en las cuales los promotores de los conflictos son presentados como simples delincuentes, incluso como “terroristas” que amenazan el progreso. Producto de ello, hemos visto diversos actos de represión gubernamental, que alimentan el uso de la violencia, el irrespeto a los derechos humanos inclusive, y que muestran una verdadera criminalización de la protesta social, con el saldo escandaloso de muertos, heridos, apresados y perseguidos.

Desde mi punto de vista, no se trata entonces de un sarampión de conflictividad, o complot de quienes se oponen al progreso y desarrollo. Más bien, en Perú se estaría manifestando un ciclo de conflictividad social que requiere ser comprendido en relación a los cambios ocurridos desde la década del noventa, merced a la imposición de un modelo de acumulación y desarrollo de orientación neoliberal que hasta la fecha se encuentra vigente. En las condiciones de existencia de la sociedad peruana desde esa década, específicamente desde la aplicación de las

reformas neoliberales, las condiciones de representación y participación política en el país se transformaron completamente. La neoliberalización acentuó fuertemente las dificultades de mediación política, en una sociedad fuertemente afectada por las secuelas de la guerra interna, la crisis económica y la crisis de representación política que se desataron desde la década del ochenta. Esto ocurrió junto a la completa destrucción y desarticulación de tejidos sociales, formas de organización social y mecanismos de canalización de intereses sociales, que afectaron sobre todo a los sectores populares del país. En el contexto de la modernización neoliberal desde los años noventa, junto a una profunda transformación de los horizontes de expectativa (se expande un sentido común neoliberal que ahora resulta predominante), se transforman aceleradamente las formas de articulación social. Producto de ello no desaparece, pero se modifica completamente la organización clasista de la sociedad peruana, junto a la emergencia de nuevas formas de diferenciación, distinción y clasificación social.

Nuevo escenario de conflictividad y participación indígena

En la situación reciente de la sociedad peruana, sobre todo desde la última transición democrática, las condiciones de la participación y representación política cambian. Aunque continúa una situación de fuerte desarticulación social y política, han venido emergiendo nuevas formas de participación que incluyen la movilización social. Sobre todo en un contexto en el cual persiste la falta de institucionalización de la representación política, a través de mecanismos como los partidos políticos. ¿Cómo se expresa la gente en un contexto de ausencia de mecanismos efectivos para ello?

En lo que respecta a la población campesino-indígena, uno de los rasgos de este nuevo escenario es la importancia de la organización comunal, junto a nuevos sentidos de pertenencia e identificación social, que reivindican la existencia de comunidades y pueblos. En mi opinión, uno de los ejes de este proceso es el redescubrimiento de lo comunal y lo colectivo, sobre todo en condiciones de incremento de la presión sobre los recursos comunes. La acentuación de las presiones de distinto tipo sobre los recursos colectivos indígenas, está generando nuevas maneras de comprender, considerar y valorar dichos recursos. Así, en muchas comunidades hay un redescubrimiento de la dimensión colectiva, que además comienza a ser considerada -esto específicamente en términos de discurso- como una dimensión indígena. Los recursos colectivos, sobre todo en condiciones en que resultan amenazados, se atribuyen así a la condición colectiva indígena: al hecho de la existencia de los pueblos, o de comunidades vinculadas a los pueblos indígenas. Poco a poco, a medida que se incrementan las presiones externas sobre los recursos comunes, muchas comunidades redescubren entonces este orden de lo colectivo. Y encuentran que la defensa de ese orden, puede tener en normas

como el Convenio 169 de la OIT, un instrumento sumamente útil. Entonces avanza el “giro” hacia considerarse indígenas, y a comenzar a levantar un discurso público en ese sentido.

Sin duda que esto no cambia aún la situación de base predominante, sobre todo en la sierra peruana, donde las palabras “indio” e “indígena”, siguen estando cargadas de una fuerte connotación negativa. La carga peyorativa que arrastran las palabras “indio” e “indígena”, entendidas como sinónimos de “pobre”, “atrasado” e “ignorante”, hacen que aún se las siga evitando, de modo que la gente busca otras palabras más neutras para el auto-reconocimiento (sobre todo la palabra campesino, que sigue siendo usada extensamente). Pero también es cierto que algo está cambiando, que respecto a esto hay novedades interesantes que necesitamos investigar con mayor atención y dedicación.

En segundo lugar, me gustaría mencionar la visibilización de ciertas formas de expresión política de lo étnico. Estamos asistiendo en estos años, a distintos modos de irrupción de lo étnico en la política peruana, incluyendo nuevas formas de participación político electoral. Este es un fenómeno que no se limita solamente a las poblaciones indígenas. Más bien, los nuevos discursos étnicos asumidos por las poblaciones indígenas, se ubican en un escenario más amplio, a nivel del país, de aparición de expresiones políticas de lo étnico. Desde el surgimiento del “chino” en el año de 1990, hasta el “cholo” Toledo una década después, vemos junto a ello el surgimiento de múltiples movimientos locales y regionales con membretes étnicos e indígenas. Algunos trabajos sobre nuevos actores electorales, han llamado la atención sobre la cantidad de movimientos políticos que usan nombres indígenas, en lo que constituye algo inédito en la política peruana (Pajuelo 2006).

Junto a esto, lo que me parece más interesante es que continúa la avanzada o ampliación de la participación indígena en espacios de poder local, por ejemplo a través de la elección de alcaldes y regidores indígenas en distintos lugares del país. Este proceso ya venía ocurriendo al menos desde la segunda mitad del siglo XX, sobre todo después de la reforma agraria, como muestran algunos trabajos para escenarios como Ayacucho (Degregori, Del Pino y Coronel 1998). Sin embargo, desde la última transición democrática se incrementa notablemente la participación electoral indígena, más aún merced a las recientes reformas descentralistas y participacionistas, las cuales incluyen mayor atención a los gobiernos locales, la instalación de gobiernos regionales, e incluso la aparición de municipalidades de centros poblados menores como espacios de intensa competencia política local y micro local. Además, resulta interesante la aparición de nuevas organizaciones, que pasan a reivindicar la condición indígena. De hecho, la experiencia de CONACAMI resulta ser representativa de esto, a pesar de la situación de crisis interna que enfrenta actualmente, como seguramente muchos

de ustedes lo saben. Ligado a esto, debe destacarse la otra novedad que consiste en el “giro” hacia lo indígena, o la mayor apertura hacia lo indígena, que vienen mostrando en Perú organizaciones campesinas de larga data; que en las décadas anteriores fueron protagónicas. Es el caso de la CCP y la CNA, por ejemplo, que en ese sentido han comenzado a acercarse a otras organizaciones indígenas, tales como la AIDESEP y CONAP, entre otras de reciente formación.

La novedad de la política estatal indígena

Un tercer elemento del escenario más amplio de cambios en la expresión pública de lo étnico, es la novedad de la implementación de políticas estatales indígenas, sobre todo a partir de la última década. Especialmente desde el régimen de Alejandro Toledo, se nota al respecto un campo novedoso que se reflejó en la creación de la CONAPA, transformada luego en INDEPA, y absorbida después en el Viceministerio de lnterculturalidad, una vez creado el actual Ministerio de Cultura el año 2011. Desde la creación de la CONAPA hasta la aprobación de la Ley de Consulta ese mismo año, tenemos un escenario muy interesante de idas y vueltas en la preocupación del Estado por la temática indígena.

Adicionalmente, también resulta interesante que ya esté asomando en el país un nuevo debate que parte justamente de preguntarse si estamos asistiendo a un retorno de lo indio.2 Se trata de un campo o área de discusión académica en relación a la temática indígena en plena constitución en el país durante estos años. Ya existen diversos trabajos, pero quisiera destacar el interés en el tema de la política indígena en el sentido amplio: participación electoral, elección de representantes indígenas en distintos niveles del Estado, conflictos sociales indígenas, movilización de comunidades y pueblos, etc.

No quería dejar de mencionar, entonces, la importancia de este escenario específico de la participación política electoral. Hay cada vez en el país mayor cantidad de alcaldes y regidores indígenas. Se ha formado además con toda legalidad e institucionalidad un ámbito muy interesante que incluye territorios específicamente indígenas, que son los centros poblados menores, ya reconocidos en tanto municipalidades sub distritales. De hecho en los próximos años, a la luz de las varias elecciones ocurridas que incorporan este ámbito de los centros poblados menores, podremos rastrear por fin con base empírica firme, las lógicas de participación política indígena, atendiendo a los resultados electorales a nivel de dichos centros poblados menores existentes en territorios predominantemente indígenas.

2 Consúltense al respecto los trabajos de Lomné (2014), Salazar-Solier (2014), De la Cadena y Starn (2010), Salazar-Soler y Robin (2009), Pajuelo (2007).

Sin embargo, en otros ámbitos importantes de participación política como por ejemplo el parlamentario, vemos que hay sobre todo mucha debilidad. Si bien se han elegido representantes indígenas, siguen siendo una ínfima minoría en un parlamento en el cual la presencia indígena enfrenta muchas dificultades. Por eso es valiosa la experiencia del Grupo Parlamentario Indígena conformado hace un tiempo, así como la elección reciente de mujeres indígenas que al asumir su condición de congresistas no han dudado en manifestar el orgullo de su condición indígena. Desde la elección de la congresista aymara puneña Paulina Arpasi a inicios de la década anterior, hasta el brillante desempeño de las congresistas quechuas cuzqueñas Hilaria Supa y Maria Sumire, se nota al respecto un cambio importante. Más aún porque estas congresistas tuvieron que enfrentar en su desempeño, las actitudes discriminatorias de sus colegas, como fue el caso indignante de la oposición de Martha Hildebrant al uso del quechua en el recinto parlamentario. Otro caso sumamente ilustrativo, pero en un sentido inverso, es el del congresista Eduardo Nabas quien fue elegido como primer congresista del pueblo Awajún, pues después del conflicto de Bagua, muchas comunidades votaron a su favor de modo impresionante. De hecho, se trata de alguien que movilizó un voto étnico en su beneficio, aunque una vez elegido haya brillado por su ausencia e invisibilidad.

Pero la elección de indígenas al parlamento sigue siendo más bien una excepción. Es que el Perú sigue siendo un país en el cual la presencia política indígena sigue estando bloqueada. Evidencia de ello es el hecho de que entre los aproximadamente setenta países del mundo que han implementado reformas institucionales para promover la participación política indígena, a través de la elección de representantes, Perú sigue siendo el único caso en el cual se restringe doblemente el alcance de estas reformas. Porque la cuota indígena o étnica aprobada en el Perú, se aplica nada más que para algunos gobiernos subnacionales (provinciales y regionales), al mismo tiempo que se trata de una reserva de cupos de candidatos en las listas electorales. En cambio, en otros países lo que se aplica es la reserva de asientos para representantes indígenas en distintos niveles de gobierno, desde el local hasta el nacional. Por ejemplo, a través de la reserva de escaños parlamentarios.

Al respecto, la situación de Perú es entonces de una tímida apertura, pero aún falta bastante trecho por recorrer, porque ocurre que apenas se reservan cupos para indígenas en las listas electorales para las municipalidades provinciales y elección de consejeros indígenas regionales. En comparación al funcionamiento de otras cuotas electorales como las de mujeres y jóvenes, creo que la destinada a los indígenas arroja los resultados menos alentadores.

En relación al escenario de las políticas indígenas estatales, entonces, decía que había una línea de continuidad desde el régimen de Toledo y la creación de

CONAPA, hasta el actual régimen de Ollanta Humala y la aprobación de un mecanismo como la Ley de Consulta. Esa línea de continuidad consiste en una tímida apertura hacia lo étnico en el Estado peruano. No es una completa novedad, si pensamos en el pasado en regímenes como los de Velasco o Leguía, o aún más atrás en algunos momentos del siglo XIX, cuando se puso en discusión por ejemplo la legitimidad del voto indígena. El escenario actual evidencia sin duda avances, pero también riesgos. Algunos cambios institucionales resultan importantes, a pesar de sus límites. Por ejemplo la Ley de Cuotas. Ya van tres elecciones sucesivas en las cuales se viene aplicando este mecanismo de las cuotas para indígenas en listas electorales de candidatos. Pero recién desde las elecciones municipales y regionales de 2014, se aprecia una ampliación significativa de los alcances de dicha cuota indígena, pues se ha considerado una cantidad mayor de provincias y regiones en las cuales será considerada. Siguiendo las recomendaciones del Viceministerio de interculturalidad, el Jurado Nacional de Elecciones ha decidido ampliar el ámbito de la implementación de la cuota indígena a un total de 44 provincias del país en 18 regiones. Sin duda se puede discutir todavía el uso de criterios para implementar la norma, por ejemplo que siga restringida a municipios provinciales y la elección de consejeros regionales. Pero es sin duda un espacio ganado, un avance, y al mismo tiempo un terreno sembrado de dificultades.

Lo mismo en el caso de la Ley de Consulta Previa. Consiste en un espacio ganado de vinculación entre poblaciones indígenas, el Estado y otros actores. Alrededor de 16 procesos de consulta vienen siendo gestionados por los organismos competentes. Otras solicitudes de consulta han sido rechazadas. Tres procesos ya han culminado, lo cual muestra que se puede seguir avanzando en relación a esto. Las dificultades son de muchos tipos: de falta de voluntad política, de ausencia de adecuadas coordinaciones entre distintas instancias del Estado, de existencia de presiones por grupos de interés, etc. Pero es un espacio ganado sin posibilidad de marcha atrás.

Como parte de la aplicación de la Ley de Consulta, uno de los instrumentos fundamentales es la creación de una base de datos oficial sobre pueblos indígenas. Se pueden discutir aspectos de la misma. De hecho, soy uno de los que ponen en duda aspectos como el considerar que en Perú existen solamente 52 pueblos indígenas. Otro aspecto problemático es el considerar como criterio organizativo, solamente aquellas comunidades reconocidas o tituladas. En fin, veo una debilidad clamorosa en la información etnográfica que acompaña el listado de comunidades de los distintos pueblos. Además, en el cruce de criterios como el lingüístico, la continuidad histórica y la autoidentificación, hay dificultades que limitan el modo en que se implementa la norma e identifica a quienes pueden ser llamados indígenas. Pero sin duda, la Ley de Consulta constituye un espacio ganado por los pueblos y sus comunidades, un espacio de avances pero también de múltiples riesgos. Por eso, quizá, la promulgación de la Ley ha trazado un

terreno ambivalente de relación entre las organizaciones indígenas del país y el Estado. Un terreno en el cual las organizaciones confluyen entre sí, en un diálogo con el Estado, pero al mismo tiempo se apartan o discrepan directamente, incluyendo el hecho de que a veces se dividen entre ellas (como vimos al ocurrir el debate en torno a la aprobación del reglamento de la Ley de Consulta).

Los dilemas de las organizaciones

Quisiera terminar mencionando el nivel organizativo. En el Perú, es novedoso que por fin existan organizaciones que reivindiquen su perfil indígena en el espacio político público. Pero esta novedad no implica que tengamos organizaciones o movimientos indígenas comparables a los de otros países.

Se trata de otro escenario, en el cual observamos un modo particular de expresión de lo étnico. De otro lado, ocurre que las pocas organizaciones existentes enfrentan -como ocurre a nivel más amplio con todas las formas organizativas en el país- una situación de debilidad, una severa crisis de representación. Pero el giro hacia lo étnico en viejas organizaciones como la CCP o la CNA, junto al surgimiento de recientes organizaciones autodefinidas como indígenas, resulta una novedad bastante interesante. Esto a pesar de que siguen existiendo fuertes distancias y hasta desvinculación entre organizaciones y sus bases sociales. De modo que la representación funciona sin necesidad de una vinculación orgánica con bases sociales a las cuales se aspira a representar. Al mismo tiempo, surgen desde abajo nuevas formas de organización y representación, pero que ya no están vinculadas a las organizaciones más formales o conocidas, sobre todo de ámbito nacional. Más aún en un contexto de movilización ligada -como ya he mencionado- a la vuelta hacia lo colectivo debido al incremento de las presiones y amenazas sobre recursos comunes, que muchas veces son recursos de sobrevivencia entre las comunidades.

Apreciamos entonces cambios, novedades y desafíos muy interesantes. Los mismos ocurren, sin embargo, en un contexto de permanencia del telón de fondo histórico al cual me referí al inicio de esta conferencia. Es un telón de fondo que muestra la existencia de un orden republicano, y de una ciudadanía en mi opinión más imaginada que real. Sobre todo en lo referente a la dimensión de su verdadera capacidad de asegurar derechos en condiciones de igualdad para todos. Es una ciudadanía que continúa reproduciendo el engranaje de la dominación étnica de origen colonial como uno de sus componentes fundamentales. Por ello, hablar plenamente de democracia e igualdad; implica sobre todo un reto, una promesa histórica pendiente de cara al futuro.

Referencias citadas

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