Dopo la Convenzione Europea del Paesaggio. Politiche, piani e Valutazione. by Planum. The Journal of Urbanism

“After the European Landscape Convention” discusses the legislative innovations, policies, plans and methodologies for evaluation which were developed by various countries during the ten-year period following the approval of the European Landscape Convention (Florence, 2000). Even though the European Union only partially considers the landscape in its territorial policies, 23 of its Member States have made important innovations in this area. In The Netherlands, Great Britain, Germany, Austria, Denmark, France, Spain and Italy the landscape is one of the main resources for sustainability and quality of life. The Netherlands and Great Britain – countries which according to the Council of Europe are applying the Convention – can be distinguished for their integration of landscape policies into territorial governance, their involvement of institutional representatives and the general public in the definition of strategies and plans, as well as for their good management of landscape projects.

Angioletta Voghera, architetto e dottore di ricerca in Pianificazione Territoriale e Sviluppo Locale, è ricercatore in Urbanistica presso il Dipartimento Interateneo Territorio del Politecnico di Torino. Svolge ricerche sulla pianificazione del territorio e del paesaggio in Europa e sul progetto urbanistico. È autore di Culture europee di sostenibilità. Storie e innovazioni nella pianificazione (Gangemi Editore, 2006) e di numerosi saggi e ricerche su questi temi, pubblicati in libri e riviste internazionali e nazionali. Angioletta Voghera, architect and PhD in Territorial Planning and Local Development, is an assistant professor in Urban Planning at the Dipartimento Interateneo Territorio of the Politecnico di Torino. Her research interests include territorial and landscape planning in Europe and urban design. She is the author of “Culture europee di sostenibilità. Storie e innovazioni nella pianificazione” (Gangemi Editore, 2006). Her numerous articles and researches findings in this field have been published both nationally and internationally.

€ 18,00

Angioletta Voghera Dopo la Convenzione Europea del Paesaggio After the European Landscape Convention

Dopo la Convenzione Europea del Paesaggio discute le innovazioni legislative, delle politiche, dei piani e delle metodologie di valutazione sviluppate da alcuni paesi nei dieci anni dall’approvazione della Convenzione Europea del Paesaggio (Firenze, 2000). Se nell’Unione Europea il paesaggio è solo parzialmente considerato dal quadro normativo e programmatico, in 23 stati membri si registrano oggi importanti innovazioni. In Olanda, Gran Bretagna, Germania, Austria, Danimarca, Francia, Spagna ed Italia il paesaggio è una delle principali risorse per la sostenibilità e la qualità di vita. L’Olanda e la Gran Bretagna – paesi che, anche secondo il Consiglio d’Europa, danno attuazione alla Convenzione – si segnalano per l’integrazione del paesaggio nel governo del territorio, la partecipazione di attori istituzionali e popolazione alla definizione di strategie e piani, oltre che per l’operatività dell’azione paesaggistica.

Angioletta Voghera

Dopo la Convenzione Europea del Paesaggio. Politiche, Piani e Valutazione

After the European Landscape Convention.

Policies, Plans and Evaluation

© copyright Alinea editrice s.r.l. - Firenze 2011 50144 Firenze, via Pierluigi da Palestrina, 17/19 rosso Tel. +39 055/333428 - Fax +39 055/6285887 Tutti i diritti sono riservati: nessuna parte può essere riprodotta in alcun modo (compresi fotocopie e microfilms) senza il permesso scritto della Casa Editrice e-mail: ordini@alinea.it http://www.alinea.it ISBN 978-88-6055-565-6 Direzione della collana Giuseppe De Luca Comitato scientifico Francesco Lo Piccolo Francesco Domenico Moccia Manuela Ricci Umberto Janin Rivolin In copertina: Figura tratta da: VROM, MLNV, 2008, Agenda Landschap. Landschappelijk verantwoord ondernemen voor iedereen, VROM, MLNV. Desidero ringraziare i professori Attilia Peano, Grazia Brunetta e Alberto Bottari per la lettura, la discussione del libro ed il sostegno continuo negli anni. Un particolare ringraziamento è dovuto inoltre al professor Giuseppe De Luca per aver inserito questo libro nella collana da lui diretta. Un prezioso supporto per l‘elaborazione della documentazione relativa all‘Olanda è stato fornito da Hans Farjon (The Netherlands Environment Assessment Agency), Rudy Huwland (Ministero VROM) e Patricia Braaksma (Ministero LNV); mentre per i documenti, i piani e le strategie necessari all‘elaborazione del caso della Gran Bretagna un utile supporto è stato fornito dal Landscape Research Group. Desidero ringraziare per il progetto grafico Cinzia Pagano (DITER del Politecnico di Torino). Traduzione a cura di Clive Prestt.

Finito di stampare nell’aprile 2011 — Stampa: Genesi Gruppo editoriale srl - Città di Castello (Perugia)

angioletta voghera

DOPO LA CONVENZIONE EUROPEA DEL PAESAGGIO. POLITICHE, PIANI E VALUTAZIONE AFTER THE EUROPEAN LANDSCAPE CONVENTION. POLICIES, PLANS AND EVALUATION

indice

Prefazione p. 9 di Attilia Peano

Parte 2 – Esperienze

1. Antecedenti ed effetti dell’Agenda Introduzione » 11 Landschap in Olanda » 53 di Angioletta Voghera 1.1. Il paesaggio: matrice storica, 5 competenze e loro evoluzione » 53 1.1.1. Paesaggio e governo del territorio » 55 Parte 1 – Il paesaggio in Europa 1.1.2. Paesaggio e agricoltura » 56 1.1.3. Politica per il paesaggio culturale » 59 1. Trasversalità o marginalità del 1.2. L’Appreciation index » 61 paesaggio nell’Unione Europea? » 17 1.3. L’Agenda Landschap » 64 1.1. Luci e ombre » 17 1.4. L’attuazione delle politiche 1.2. Politiche europee e paesaggio » 18 per il paesaggio » 66 1.2.1. SSSE e paesaggio » 23 1.4.1. Piani e progetti di paesaggio 1.3. Il paesaggio nei documenti alla scala locale » 70 comunitari » 23 1.4. Prospettive e operatività della Convenzione Europea del Paesaggio » 25 2. Dalla valutazione al piano partecipato in Gran Bretagna » 75 2. Approcci e sperimentazioni » 30 2.1. Le radici storiche della tutela 2.1. Una visione europea del paesaggio » 30 dei paesaggi » 75 2.2. Percorsi culturali e applicativi in 2.2. Valutazione e pianificazione » 76 paesi d’Europa » 32 2.2.1. Metodi e strumenti » 76 2.3. L’attuazione della Convenzione » 33 2.2.2. Valutare la sensibilità generale » 81 2.3.1. Ratifiche » 34 2.2.3. Valutare la sensibilità al cambiamento » 82 2.3.2. Competenze » 34 2.2.4. Valutare la Landscape Capacity » 82 2.3.3. Norme » 36 Strumenti per l’attuazione 2.3. 2.3.4. Influenza delle tradizioni » 37 della Convenzione » 83 2.3.5. Strumenti per l’identificazione e 2.4. Pianificazione paesaggistica la valutazione » 38 partecipata » 84 2.4. Integrazione e partecipazione per l’attuazione della Convenzione » 41

English Translation After the European Landscape Convention. Policies, Plans and Evaluation Part 1 – The Landscape in Europe 1. European Union and the landscape. Is it a marginal or a transversal aim? » 99 1.1. Lights and shadows » 99 1.2. Perspectives and visions » 100

2. Approaches and experimentation » 103 2.1. An European vision of the landscape » 103 2.2. Cultural approaches and practices in European countries » 104 2.3. The European Landscape Convention application » 105 2.3.1. Ratifications » 106 2.3.2. Competences » 106 2.3.3. Regulations » 108 2.3.4. Historical roots » 108 2.3.5. Identification and assessment » 109 2.4. Integration and participation for the implementation of the Convention » 113 Part 2 – Experiences 1. Background leading to the Agenda Landschap in the Netherlands and its effects 1.1. Landscape: historical roots, competences and their evolution 1.2. The Appreciation index and the Agenda Landschap 1.3. The implementation of the landscape policies

» 115 » 115 » 116 » 116

2. From evaluation to participative planning in Great Britain » 120 2.1. The historical roots of landscape protection » 120

2.2. Evaluation and planning » 121 2.2.1. Instruments and methods » 121 2.3. Instruments used to activate the Convention » 123 2.4. Participative landscape planning » 123

Indice acronomi/Acronyms index

» 129

Introduzione

La pianificazione per il paesaggio A dieci anni dall’approvazione della Convenzione Europea del Paesaggio (CEP, Firenze, 2000), quest’ultimo assurge a questione centrale delle strategie e degli interventi sul territorio. La valorizzazione del patrimonio paesaggistico diffuso che conforma il territorio è obiettivo di politiche, piani e progetti. In questa direzione si ricercano strumenti di comunicazione e di governo. L’interpretazione del paesaggio e la sua comunicazione alle popolazioni sono oggi infatti terreno di sperimentazione dei piani, nell’ottica di fondare sulla partecipazione sociale il riconoscimento collettivo dei valori identitari e la definizione di obiettivi di qualità e di scenari di trasformazione. La centralità del paesaggio nel governo del territorio si riflette anche nelle molte innovazioni sviluppate dal 2000 dai paesi europei. Le più significative riguardano: il ruolo del paesaggio come fondamento dell’identità delle popolazioni, l’estensione delle politiche di protezione, pianificazione e gestione all’intero territorio – tanto nelle sue forme eccellenti, come in quelle ordinarie e degradate, naturali, rurali, urbane e periurbane –, l’esigenza di coinvolgere inoltre le politiche di settore e le popolazioni nel progetto. Si è aperta pertanto una nuova stagione per il paesaggio che coinvolge anche l’Italia la quale, con il nuovo Codice (2004, s.m.i.) – pur recependo solo in parte la CEP – introduce rilevanti cambiamenti nei concetti e nelle pratiche. L’attenzione si sposta dalla difesa di elementi di significativa importanza alla valorizzazione del paesaggio, che caratterizza il territorio nelle

sue componenti fisiche, culturali, sociali, economiche, percettive, trovando riferimento nei piani territoriali e paesaggistici di ultima generazione. Rimangono tuttavia ancora da risolvere alcune criticità legate al difficile passaggio dagli scenari di valorizzazione individuati dai contenuti propositivi dei piani alle indicazioni normative che guidano il progetto, che troppo spesso si limitano a identificare le condizioni di compatibilità degli interventi. Nonostante il notevole interesse da parte degli Stati (sono 23 i membri che hanno ratificato la CEP), il paesaggio è solo parzialmente considerato dall’Unione Europea (UE). Lo Schema di sviluppo dello spazio Europeo (UE, 1999) assegna – funzionalmente alla sostenibilità del territorio comunitario – particolare rilievo ai paesaggi europei e ai territori più rappresentativi e sensibili (aree urbane e rurali, montagne, coste e isole, eurocorridoi, bacini fluviali e valli alluvionali, aree di riconversione, regioni di frontiera), da gestirsi attraverso politiche integrate, oltre che di cooperazione interregionale e transfrontaliera. Innova la concezione di paesaggio, ponendolo a fondamento dell’identità collettiva europea e riconoscendone l’importanza per la costruzione dello sviluppo, della coesione, della competitività e della vivibilità dei territori (in accordo con le Strategie del Consiglio di Lisbona e di Gothenburg). Tuttavia l’UE non ha sviluppato una politica autonoma in termini di indirizzi e di finanziamenti in materia di paesaggio. Infatti quest’ultimo viene fatto entrare nelle azioni per la coesione, l’agricoltura, l’ambiente, l’energia, i trasporti, il turismo, la cultura prevalen-

temente in termini di considerazione di effetti e impatti. Restano aperte le riflessioni sui molti paesaggi di importanza europea che necessitano di strategie transnazionali, oltre che sulla gestione delle trasformazioni determinate dalle politiche comunitarie. Il processo di attuazione della CEP, indebolito dall’assenza di una apposita politica comunitaria, resta affidato agli Stati che, secondo la propria cultura e tradizione e talvolta con limitate risorse finanziarie, vi provvedono in senso operativo. Ne discende il quadro estremamente articolato e a diverse velocità con cui i paesi afferenti al Consiglio d’Europa danno attuazione alla CEP, attraverso la sua ratifica istituzionale e adeguamenti legislativi e delle pratiche. Sono queste le principali innovazioni che pongono il paesaggio al centro del governo del territorio, come opportunità per lo sviluppo nel quadro della sostenibilità e quale protagonista di una nuova progettualità istituzionale e sociale.

Ma quali sono i contenuti della nuova pianificazione per il paesaggio? La pianificazione per il paesaggio si caratterizza per la produzione di: 1) strategie e politiche d’area vasta che delineano scenari di trasformazione dei paesaggi, legittimati attraverso processi di valutazione sociale delle scelte e dei loro effetti sulla qualità del paesaggio (come l’Agenda Landschap in Olanda, le Landscape guidelines in Gran Bretagna, ...); 2) piani paesaggistici d’area vasta (in Italia, Germania, Austria, Spagna,...) e/o locali (in Olanda, Germania, Gran Bretagna, Francia,...) che cercano, se autonomi, una sempre maggiore interrelazione con quelli di governo del territorio per fondare lo sviluppo sulla tutela e sulla valorizzazione del sistema paesaggistico. Essi inoltre sperimentano processi partecipati per l’identificazione dei valori e per la definizione di politiche e progetti condivisi dalle popolazioni; 3) strategie e piani di governo del territorio e di set-

tore – come quelli per lo sviluppo dell’agricoltura, delle infrastrutture di mobilità, delle reti energetiche o quelli per la gestione delle acque, ... – in cui il paesaggio è obiettivo prioritario nell’ottica della sostenibilità. Il paesaggio entra in gioco nelle strategie di governo del territorio in tutti i paesi come immagine visibile e comunicabile della ricerca di qualità a lungo termine dell’abitare e del vivere il territorio. La pianificazione per il paesaggio è lo strumento con cui si esprimono gli sforzi collettivi per costruire un mondo migliore che punta sulla qualità delle risorse irriproducibili (acqua, aria, suolo), sul ripristino dei valori identitari – legati ai caratteri naturali, alla storia, alla cultura locale –, oltre che sull’innovazione fisica dello spazio e sulle nuove tecnologie per il miglioramento ambientale e sociale. Sostenibilità, necessaria integrazione del paesaggio nel governo del territorio e partecipazione sono le parole chiave con cui si confronta nei paesi la pianificazione per il paesaggio, in attuazione della CEP. La Prima parte della pubblicazione affronta questi temi evidenziando il ruolo che il paesaggio dovrebbe giocare nell’UE per la costruzione dello sviluppo a lungo termine; inoltre si sofferma sull’analisi dell’approccio, dei risultati e delle criticità del processo di innovazione della pianificazione per il paesaggio conseguente alla CEP in alcuni paesi (in particolare in Olanda, Gran Bretagna, Germania, Austria, Danimarca, Francia, Spagna, Italia). Il protagonismo del paesaggio è la chiave di lettura dei due casi studio della Seconda Parte della pubblicazione: l’Olanda e la Gran Bretagna, paesi che anche secondo il Consiglio d’Europa attuano la CEP. Essi promuovono politiche di valorizzazione, partecipate dalla società, integrate a tutti i livelli amministrativi con la pianificazione fisica e di settore, e che trovano riferimento in progetti concreti nel territorio. Dalla ratifica nel 2006 l’Olanda ha reso il paesaggio l’obiettivo delle politiche di sviluppo e di pianificazione fisica negoziata con le istituzioni e gli attori

socio-economici a tutti i livelli di governo (nazionale, provinciale e comunale). Attraverso la partecipazione si sviluppano visioni per il futuro dei contesti paesaggistici, coerenti ai differenti livelli amministrativi e dotate anche di risorse economiche. Con l’Agenda Landschap (2008) si inaugura una nuova linea di azione a scala nazionale, fondata sulla valutazione dell’apprezzamento sociale e sulla definizione condivisa degli obiettivi di qualità, che trova specificazione operativa in progetti d’area vasta e locali. La pianificazione per il paesaggio si caratterizza infatti per un approccio programmatico-operativo che associa alle azioni le risorse economiche e le responsabilità per l’attuazione. Alla scala vasta i piani provinciali definiscono strategie di valorizzazione del paesaggio urbano, naturale, rurale e infrastrutturale. Individuano inoltre misure di compensazione degli impatti legati a grandi impianti, nuovi quartieri, polarità commerciali o produttive. Il processo di definizione del progetto dei nuovi impianti e/o quartieri si fonda sulla definizione di un “patto” tra l’amministrazione e gli operatori economici, che obbliga questi ultimi a finanziare in contropartita le reti ecologiche, quelle per la fruizione, oltre che il ripristino dei caratteri identitari dell’ambiente naturale e rurale. Alla scala locale più critici sono i processi trasformativi, che trovano riferimento nei bestemmingsplan. Significative in proposito sono le pratiche per la tutela e la gestione dei paesaggi culturali nazionali protetti. Questi ultimi sono “assediati” dall’espansione insediativa prevista dai piani locali che rischia di frammentare il paesaggio di confine, compromettendone l’integrità, la qualità e la percezione. Sono in corso nuove iniziative per definire in modo condiviso tra comuni, province e ministero responsabile della loro tutela i progetti, oltre che le misure di mitigazione. In questa direzione va anche la proposta di riforma della Pianificazione del Territorio (2008), finalizzata allo “sviluppo del paesaggio”, che prevede il coordinamento verticale degli attori istituzionali e la valutazione preliminare di sostenibilità dei piani e dei progetti locali da parte delle province.

In Gran Bretagna la pianificazione paesaggistica è dagli anni Novanta caratterizzata dalla produzione di Landscape Guidelines, costruite attraverso un processo partecipato di identificazione e di valutazione dei paesaggi (Landscape Assessment), che orienta le strategie di governo del territorio e il progetto alle diverse scale (nazionale, regionale e distrettuale). La valutazione della Landscape Capacity, ovvero della capacità di sopportare e rispondere a lungo termine alle trasformazioni, e della Landscape Sensitivity, stabilità dei caratteri e dei valori paesaggistici, consente di conoscere il paesaggio e di definirne la valorizzazione. L’European Landscape Convention – A Framework for Implementation (2007, 2009) promuove inoltre: la produzione di action plans, una migliore conoscenza dei caratteri e dei processi che attraversano i paesaggi per la costruzione di strategie e progetti, oltre che campagne di sensibilizzazione. Di grande interesse sono inoltre le pratiche di partecipazione delle popolazioni al progetto che, attraverso tecniche diverse, consentono di costruire un ampio consenso sugli obiettivi, oltre che di responsabilizzare gli attori pubblici e privati. Nasce in quest’ottica il Village Design Statement, strumento volontario a scala locale, che colpisce la dimensione degli insediamenti, degli spazi aperti come quella del dettaglio architettonico e urbano. Attraverso il coinvolgimento degli attori locali si costruiscono conoscenze, linee guida e abachi per disegnare il futuro del paesaggio naturale e rurale, degli spazi d’aggregazione e dei servizi pubblici, del costruito, delle strade e dell’arredo urbano. Questi paesi ci guidano su una strada che mira a ottenere concreti risultati attraverso strumenti flessibili, integrati negli obiettivi di valorizzazione della qualità ai diversi livelli e orientati a guidare e monitorare nel tempo i progetti. Tali strumenti nascono spesso da azioni volontarie “dal basso”, coinvolgendo popolazioni e operatori economici nelle scelte come nella realizzazione. Naturalmente la spinta all’azione di questi paesi è fortemente ancorata alla tradizione di pianificazione e di progetto che si fonda sulla responsabilizzazione degli attori istituzionali e sociali e su pratiche consolidate di

concertazione di strategie e interventi. Di rilievo è anche l’attenzione per gli impatti di politiche e progetti, valutati nel loro sviluppo attraverso metodologie consolidate, affinate negli anni attraverso le esperienze sul campo di tecnici e di amministratori pubblici. Le pratiche progettuali così costruite alle diverse scale territoriali mettono in stretta relazione la qualità del paesaggio con lo sviluppo locale. I temi di piani, politiche e progetti puntano alla riqualificazione della natura, del mosaico agrario, del patrimonio storicoculturale, degli insediamenti, delle infrastrutture, di fiumi e canali, come presa per la crescita anche economica, per la fruizione turistica e il tempo libero. Il paesaggio è oggi strumento di intervento pubblico, con l’investimento di cospicue risorse derivate direttamente dalla tassazione e indirettamente dalle misure di compensazione previste dai piani locali per i progetti di trasformazione e di sviluppo urbanistico. E’ anche un importante mezzo per guidare il progetto del territorio verso modelli di governo sostenibili, orientati alla competitività e alla qualità. Ciò che manca ancora, anche in Olanda e Gran Bretagna, è la centralità della città nel progetto paesaggistico. I molti sforzi, sostenuti anche dalla risorse comunitarie, per la rigenerazione urbana non hanno prodotto i risultati sperati dal punto di vista della qualità fisica degli spazi collettivi come di quelli privati. Molte sono infatti le occasioni sprecate: accanto ai riconosciuti effetti sociali, economici, culturali delle strategie e dei progetti di rivitalizzazione delle città europee non si può ancora annoverare la produzione di bei paesaggi. La ratifica della CEP segna comunque in tutti i Paesi un importante passo per la sostenibilità e la qualità del territorio. Restano ancora da rafforzare, sopratutto in Italia: l’integrazione del paesaggio nelle politiche e nella pianificazione territoriale e di settore, la partecipazione delle popolazioni, l’identificazione di soggetti pubblici e privati responsabili della gestione e dell’attuazione, oltre che di appropriate risorse finanziarie. Angioletta Voghera

Tabella 2. Quadro comparativo dei paesi in materia di paesaggio ORIGINE

COMPETENZE

LEGGI SPECIFICHE Leggi autonome dei Lander

GERMANIA

ANALISI ECOVAST (Sviluppato dal Consiglio formato dai rappresentanti dei Lander e delle piccole città): - individuazione di un metodo per guidare le popolazioni locali nell’identificazione delle unità di paesaggio e dei caratteri di identità - costruzione e diffusione di un manuale di buone pratiche

POLITICHE/ PROGETTI Piani paesaggistici diversi per contenuti e caratteri tra i Lander

INTEGRAZIONE VERTICALE

INTEGRAZIONE ORIZZONTALE

PARTECIPAZIONE In sperimentazione

APPROCCIO ANALITICO per la definizione di politiche e progetti

Protezione dei monumenti

Regioni

SI (2003 ) Entrata in vigore 1/3/2004

Nessuna riforma Sviluppo di legislativa Atlas d'area vasta e locali

Piani di paesaggio, attenti agli aspetti storicoculturali e rurali

In sperimentazione

CONSERVATIVO/ SVILUPPO - centralità dei paesaggi protetti nelle politiche paesaggistiche e di sviluppo

Conservazione dei valori eccezionali

- Ministero dell’Ecologia e dello Sviluppo sostenibile - Intercomunalità

SI (2006) Entrata in vigore 1/4/2006

L. 1993 (Loi Paysage)

ATLAS = individuazione e valutazione dei paesaggi

Per la trasformazione dei paesaggi: - Directive paysagère; - Plan de paysage ; - Charte. Per la conoscenza: - osservazione fotografica dei paesaggi

In sperimentazione

TENTATIVI DI INTEGRAZIONE TRA TUTELA E SVILUPPO

Movimento di salvaguardia della patria e dei paesaggi identitari (anni Trenta)

- Bund - Land - Gemeinde

Bundesnaturschutzgesetz, 1976 e s.m.i.

Nei piani paesaggistici alle diverse scale

Piani paesaggistici integrati con i piani per lo sviluppo del territorio a tutti i livelli amministrativi

SI alla scala locale

OPERATIVO

FRANCIA

DANIMARCA

AUSTRIA

Protezione delle LANDER risorse paesaggistiche dalle pressioni antropiche

RATIFICA CEP

Tabella 2. Segue .... COMPETENZE

RATIFICA CEP

LEGGI SPECIFICHE

GRAN BRETAGNA

POLITICHE/ PROGETTI

INTEGRAZIONE VERTICALE

INTEGRAZIONE ORIZZONTALE

PARTECIPAZIONE

APPROCCIO

Stato e Regioni

SI (2005)

Codice dei beni culturali e del paesaggio (2004, s.m.i.)

Ricerche per la valutazione dei paesaggi e adeguamento dei piani paesaggistici

Nuovi piani paesaggistici (Veneto, Piemonte, Liguria, Toscana, Lazio, Abruzzo, Umbria, Molise,Puglia, Sardegna)

In sperimentazione in alcune regioni

TENTATIVI DI INTEGRAZIONE TRA TUTELA E SVILUPPO

Sviluppo rurale (anni Venti)

Ministeri VROM e MLNV

SI (2006) Entrata in vigore 1/11/2005

Analisi dell'apprezzamento paesaggistico attraverso interviste alla popolazione (Monitoring Perception and appreception of Landscape)

AGENDA LANDSCHAP (2008) = LINEE GUIDA NAZIONALI da recepirsi nella pianificazione fisica alla scala nazionale, provinciale e locale

PROGRAMMATI CO-OPERATIVO (Planning, budgeting system)

Protezione del Countryside (1850)

DEFRA, Countryside Commission, Nature England, English Heritage

SI (2006) Entrata in vigore 1/3/2007

NO (Indirizzo dell'attuazione della CEP, 2007)

Landscape Character Assessment

Landscape SI strategies (NPG’s e RPG’s) da recepirsi nei local plans e nel Countryside Character Programme e Village Design Statement

STRATEGICO sviluppo di strumenti per guidare l'inserimento dei progetti alla scala locale

Protezione delle risorse naturali dallo sviluppo (1985, regeneracionismo)

Regioni

SI (2000) Entrata in vigore 1/3/2008

L. 13/1985 (Patrimonio Historico Espanol) L4/1989 (Conservacion de los Espacios Naturales y de la Flora e de la Fauna Silvestres)

Istituzione di Osservatori (Catalunia, Andalucia, ...)

Piani e strategie per il paesaggio integrate nella pianificazione territoriale ed urbanistica

In sperimentazione, con grandi diversità nelle regioni

TENTATIVI DI INTEGRAZIONE TRA TUTELA E SVILUPPO

SPAGNA

ANALISI

Tutela delle emergenze storico-culturali, naturali e paesistiche (Leggi del 1939)

OLANDA

ITALIA

ORIGINE

In sperimentazione, con grandi diversità nelle regioni

Il documento declina, articolandola nei 4 assi strategici, azioni territoriali con effetti paesaggistici che fondano lo sviluppo sulla qualità dei paesaggi, a partire dal rafforzamento dei valori naturali, culturali, funzionali e, anche, dalla considerazione del loro apprezzamento da parte di abitanti e fruitori. La strategia si fonda sui seguenti principi: – la qualità paesaggistica deve orientare la pianificazione fisica e lo sviluppo territoriale; – la valorizzazione del paesaggio necessita di un rafforzamento dell’autonomia di province e comuni – i principali attori del progetto di paesaggio – per l’attuazione delle strategie nazionali. A questo proposito definisce valori minimi di qualità (the basic quality standards) per il territorio, individuati dal governo nazionale (the National Structure), dando l’avvio ad un rafforzamento degli scenari strategici (che troveranno riferimento nell’Agenda Landschap – 2008). Ad esempio, per quanto concerne la gestione del territorio urbano, i valori minimi di qualità consistono: nella regolazione delle concentrazioni urbane secondo criteri di sostenibilità, nel buon equilibrio tra le aree urbanizzate (rosso), le aree rurali (verde) e quelle presso i fiumi e il mare (blu), oltre che nell’individuazione di criteri di sicurezza e di salvaguardia ambientale. Per quanto attiene alla natura e al paesaggio, si è provveduto a promuovere la creazione di buffer zones e di spazi verdi attorno alle città (vedi figura 1). L’innovatività e l’operatività discendono da una chiara divisione di responsabilità tra: – lo stato, che promuove la tutela e la gestione dei paesaggi di valore (inter)nazionale (20 Paesaggi protetti o Belvedere Areas); – le province e le municipalità (attori “locali”), cui sono attribuiti compiti per la gestione e la valorizzazione della qualità del paesaggio ordinario. Infatti la National Spatial Strategy articola le politiche di governo del territorio dividendole tra le responsabilità nazionali e quelle locali, individuando diversi strumenti per l’attuazione ed il monitoraggio dei loro effetti territoriali e paesaggistici, oltre che per valuta-

Figura 1. “Availability of public green space within 500 metres”, con riferimento alle principali 31 città (Fonte: Netherlands Environmental Assessment Agency, 2007)

re l’operato degli enti locali. Inoltre la strategia rafforza la partecipazione – nelle fasi di pianificazione dello sviluppo – di province, enti locali, associazioni, cittadini e attori economici per la costruzione degli scenari strategici. La partecipazione porta alla condivisione delle proposte e delle opzioni alternative da parte degli attori coinvolti nel processo decisionale, con conseguente controllo delle azioni di trasformazione del paesaggio. La National Spatial Strategy individua inoltre, per la realizzazione operativa degli obiettivi, due programmi: il Second Urban Renewal Investiment Budget (ISV-2) e il Rural Areas Investiment Budget (ILG), in fase di costruzione. 1.1.2. Paesaggio e agricoltura Interessanti riflessioni si trovano nell’OECD Rural Policy Reviews – Netherlands (2008) che individua i

Figura 2. Paesaggi nazionali protetti (grigio chiaro) e paesaggi ordinari (grigio scuro). La figura mette in evidenza la pressione insediativa – il cui governo spetta a province e municipalità – sui paesaggi nazionali di responsabilità statale

principali cambiamenti che attraversano il territorio rurale, discutendo le strategie di sviluppo possibili, supportandole con analisi sulle caratteristiche territoriali (uso del suolo, dinamiche demografiche, sociali ed economiche, indicatori ambientali). La campagna olandese è assediata dalle grandi conurbazioni (quella olandese è la campagna più urbanizzata d’Europa, con la seconda più alta densità di popolazione). Cinque province possono essere considerate rurali, quella di Groningen, di Friesland, di Drenthe, di Zeeland e di Flevoland. Le altre sette province sono a prevalente vocazione urbana. La vicinanza tra aree rurali e città è causa di recenti cambiamenti: alle buone condizioni economiche e ad un efficiente livello dei servizi pubblici e sociali corrisponde oggi un aumento della pressione antropica, legata alla crescente domanda di abitazioni e di edifici per le attività economiche e ricreative. Tutto ciò determina, in alcune zone rurali, un forte impatto sul paesaggio. Su questa situazione agiscono le strategie olandesi per il paesaggio e la biodiversità, che tendono a separare i valori e le funzioni, articolandole tra: i paesaggi nazionali protetti (The Belvedere Areas), le reti ecologiche per la biodiversità e le aree per la ricreazione. Seppur collegati nella pianificazione fisica, gli obiettivi delle strategie sono ad oggi separati, disomogenei e, tavolta, non coordinati. Costituisce esempio il rilievo nei piani nazionali e provinciali assegnato agli interventi per la valorizzazione delle principali strutture ambientali – come quelli per la creazione delle reti ecologiche – che trascurano il ruolo che i territori rurali dovrebbero giocare per la fruizione. Inoltre per i diversi territori sono state predisposte azioni e strategie specifiche troppo legate a quelle esistenti, come ad esempio quelle relative al Green Heart e al Finger Plan per Amsterdam, che dovrebbero essere aggiornate per migliorarne l’efficacia e soddisfare la richiesta di miglior qualità di vita. I paesaggi rurali sono inoltre toccati da strategie di settore, come la Groehe Nota (Piano di Struttura per le Aree Verdi naturali e Rurali in Olanda, 1994-2010) e Valuable Men Made Landscape (2001), prevalentemente rivolte alla ricerca di equilibrio tra uso econo-

saggio (De Vries, 2007; Hunziker, Kienast, 1999) attraverso i seguenti indicatori: – Naturalità (relativa anche ai paesaggi acquatici), funzionale a leggere l’apprezzamento sociale dei paesaggi che, per la tipicità del territorio olandese, deve tenere conto della presenza e della “visibilità” di verde e acqua (fiumi, canali, polders); – Presenza di rilievi (anche piccoli, tenuto conto delle caratteristiche del territorio olandese), è indicatore indiretto dell’attrattività del paesaggio, legata alla visibilità e all’apertura visuale (Appleton, 1975); – Storicità, relativo al patrimonio storico-culturale con valore identitario (monumenti e paesaggi) che, per la collettività, richiama un “tempo ed uno stile di vita” in cui uomo ed ambiente erano in equilibrio (Schama, 1995); – Urbanizzazione che ha un impatto negativo sull’apprezzamento del paesaggio (Real, Arce, Sabucedo, 2000); – Disturbo visuale, generato da elementi specifici legati all’antropizzazione (impianti, infrastrutture, ecc.) che hanno un impatto negativo sulla percezione (De Boer, Buijs, Van den Berg, 1999); – Livello di rumore, relativo alla presenza di un’infrastruttura o di un attività industriale, che disturba la percezione sociale, accentuando anche la “frammentazione visuale” (Goossen, Langers, 2000). GLAM 2 ha consentito di rappresentare su una carta georeferenziata (scala 1:10000, grid 250 x 250 m) l’apprezzamento dei paesaggi, integrando la misurazione diretta con i risultati di interviste dirette ad un campione di 3000 residenti (svolte in parallelo alla valutazione degli esperti). Infine interessante, per l’operatività, è il programma di monitoraggio della percezione e dell’apprezzamento dei paesaggi dell’Istituto olandese per la pianificazione spaziale (Ruimtelijk Planbureau o RPB) e dell’Agenzia di valutazione ambientale dei Paesi Bassi (Milieu it Natuur Planbureau o MNP). Il programma, nell’ottica di innalzare la qualità del paesaggio del 25% nel 2020 rispetto al valore del 2007 (National budget, 2008), focalizza l’attenzione sulla misurazione delle caratte-

Figura 4. Il metodo (Farjon, 2007)

ristiche fisiche del paesaggio. Attraverso il giudizio di esperti e della popolazione intervistata valuta quali fattori fisici e sociali influenzano la qualità e l’apprezzamento sociale dei paesaggi (Bakker, Koppe, 2007), consentendo di prevedere anche gli effetti degli “interventi di trasformazione fisica”. L’analisi si rivolge in particolare ai paesaggi rurali che si sono trasformati nel XX secolo, per la periurbanizzazione, l’infrastrutturazione e l’industrializzazione dell’agricoltura, con conseguente chiusura degli orizzonti visuali, frammentazione e diminuzione della diversità paesaggistica. Questo processo è ancora in corso per l’innovazione dei metodi e delle tecniche di produzione (dal mulino tradizionale all’impianto eolico), con conseguente trasformazione della loro percezione. Per valutare la percezione e l’apprezzamento sociale dei paesaggi, il modello GIS utilizzato combina i dati relativi alle caratteristiche fisico-morfologiche con quelli riferiti all’apprezzamento della qualità estetica. La valutazione della percezione delle caratteristiche fisiche è stata effettuata attraverso interviste, condotte nel 2006 su un campione di 4500 persone (rappre-

in particolare di quelli naturali e rurali, influenza l’apprezzamento. La relazione tra caratteri fisici del paesaggio e l’attrattività è stata studiata attraverso un sistema GIS secondo la seguente formula: ATTRATTIVITÀ = 1.129 + 0.4 (quantità di aree naturali) + 0.09 (“spontaneità” della natura) + 0.11 (identità storica) + 0.06 (altezza dei rilievi) + 0.07 (quantità di acqua) + 0.17 (unità)

Figura 5. Mappa relativa all’apprezzamento paesaggistico

sentativo per età, censo, livello di istruzione, interessi, ecc. e che già aveva risposto al questionario SPEL di monitoraggio ventennale della valutazione sociale del paesaggio; Coeterier, 20003). Il campione d’indagine è stato invitato a votare il paesaggio di 300 aree, identificate attraverso 15 fotografie, selezionate per la loro rappresentatività rispetto agli aspetti fisici che condizionano la percezione sociale. Per leggere i fattori sociali che influenzano la percezione ci si è invece avvalsi di un indagine su un campione di 1800 persone in 4 aree. L’indagine mostra come la società olandese apprezzi il paesaggio dei luoghi di residenza; l’apprezzamento decresce al crescere della distanza da casa. Inoltre il campione di persone di reddito elevato, valuta positivamente il paesaggio di residenza: la naturalità, la ruralità, la tranquillità, la coerenza visuale dei paesaggi di pianura. I fattori sociali che influenzano la percezione sono: l’età, il censo e l’origine. La popolazione anziana apprezza di più la qualità del paesaggio, mentre i nativi attribuiscono maggior valore al paesaggio di residenza, con cui hanno un rapporto di fruizione quotidiana, frequentandolo anche a fini ricreativi; inoltre la promozione sui media dei paesaggi,

Dal calcolo si evince che i fattori fisici che influenzano l’apprezzamento paesaggistico sono: la naturalità, l’unità, l’identità storica (riconosciuta dai vincoli di tutela), oltre che gli indicatori di assenza di urbanizzazioni o di ruralità, correlati alla naturalità. Questi indicatori hanno consentito di mappare a scala nazionale l’influenza dei fattori fisici sulla percezione del paesaggio. I risultati mostrano una chiara relazione tra la bellezza paesaggistica, identitaria (dei luoghi di residenza) e quella “riconosciuta” dai vincoli degli strumenti di pianificazione; questo metodo consente di testare l’effettiva rappresentatività dei paesaggi protetti di valore nazionale, oggetto di azioni di valorizzazione, e di valutare la percezione delle possibili trasformazioni, legate all’introduzione di nuove infrastrutture o di impianti tecnologici come l’eolico (attraverso fotomontaggi). L’analisi degli effetti delle trasformazioni sul paesaggio ha messo in evidenza che le infrastrutture di comunicazione, quelle per l’energia (linee di tensione, i wind parks), i nuovi insediamenti (soprattutto quelli commerciali, industriali, ma anche le residenze “ecologiche”), hanno impatto negativo sull’apprezzamento. Questa metodologia è un interessante sperimentazione di lettura e di interpretazione dei valori e della qualità dei paesaggi che consente di mappare, a scala nazionale, con possibili approfondimenti a livello provinciale (top-down), le zone di minor valore e apprezzamento paesaggistico, su cui agire con progetti e interventi. Gli interventi prevedono strategie e progetti

− in ciascun tipo di paesaggio alcuni valori hanno un peso maggiore, che deve essere esplicitato nel processo di identificazione e di valutazione (Landscape Characterisation); − alcuni elementi e caratteri sono più vulnerabili di altri; − la capacità di sopportare le pressioni antropiche e/o di recupero/reazione alle sollecitazioni varia notevolmente in ciascun tipo di paesaggio. La sensibilità ci consente di valutare in una prospettiva dinamica, attraverso la considerazione dei caratteri fisici e visuali, che relazione esiste tra le pressioni generate dalle politiche di trasformazione e di sviluppo e alcuni caratteri del paesaggio come: la significatività, la vulnerabilità, la sostituibilità, la stabilità e la resilienza rispetto alle scelte di pianificazione (Swanwick, 2002). Le tecniche di valutazione devono essere necessariamente relazionate alla scala e al tipo di pianificazione (strategica, paesaggistica, di uso del suolo) rispetto cui si valuta il paesaggio. In quest’ottica sono tre le metodologie utilizzate per valutare il paesaggio e orientare le scelte di governo del territorio: 1. determinazione della “sensibilità generale del paesaggio” (Overall Landscape Sensititvity), che è funzione della sensibilità caratteristica relativa alle singole risorse paesaggistiche e di quella visuale, ma è indipendente dal tipo di cambiamento previsto. Essa è normalmente utilizzata in preparazione di strategie d’area vasta regionali o sub-regionali o per il LVIA; 2. individuazione della sensibilità rispetto ad uno specifico tipo di cambiamento o sviluppo. Essa è data dallo studio del paesaggio, dei suoi caratteri e valori e del modo in cui è percepito dalla popolazione, oltre che dalla natura del cambiamento proposto; 3. misurazione della Landscape Capacity (LC), capacità di rispondere ai diversi processi di governo del territorio. LC dipende della sensibilità al cambiamento, da quella visuale e dal valore generale e specifico dei singoli elementi paesaggistici; la LC è utilizzata per valutare gli effetti di rilevanti politi-

Figura 1. Metodologia Overall Landscape Sensitivity: schema

Figura 2. Metodologia Landscape Capacity: schema

ATTORI ISTITUZIONALI Agenzie e dipartimenti governativi Autorità locali NGOs

ATTORI LOCALI Proprietari Agricoli

Popolazione residente Visitatori Associazioni locali Imprese locali

Figura 3. La partecipazione sociale al processo valutativo

che di trasformazione antropica del territorio come l’introduzione di parchi eolici, sviluppi insediativi (come quelli relativi alla realizzazione di almeno 1000 nuove abitazioni) e infrastrutturali. Le linee guida per la valutazione del paesaggio (Swanwich, 2002) individuano diverse metodologie utili per integrare la sensibilità generale, la sensibilità al cambiamento e la Landscape Capacity, riportate in Tabella 1. Tabella 1. Landscape Capacity

Landscape Character Sensitivity = sensibilità ecologica + sensibilità culturale Sensibilità visuale = visibilità generale (morfologia e usi del suolo) + livello e significatività per la popolazione Sensibilità generale = Landscape Character Sensitivity + sensibilità visuale Valore del paesaggio = presenza di aree protette (national designation) + valutazione esperta e sociale del valore Landscape Capacity = Sensibilità generale + valore del paesaggio

In genere le categorie di valutazione utilizzate sono qualitative (high, medium, low), mentre l’approccio quantitativo trova riferimento in quelle valutazioni che si avvalgono di GIS per organizzare e integrare i diversi livelli di informazioni, consentendo di costruire matrici e algoritmi valutativi e di diffondere informazioni ed elaborazioni presso un pubblico anche non esperto (attraverso il web, per il principio di trasparenza), oltre che garantendo un efficace ed efficiente utilizzo delle informazioni per la definizione di scenari alternativi di azione sul paesaggio (Landscape Guidelines). Nel processo di valutazione del paesaggio è essenziale che il gruppo di esperti lavori in stretto contatto con le autorità locali e i funzionari che si occupano della

gestione del territorio e del paesaggio – come è avvenuto negli studi di Staffordshire, Worchestershire e Herefordshire (vedi paragrafi successivi), in cui la legittimazione sociale dei criteri valutativi è stata continua in tutto lo studio e ha determinato una migliore capacità di rappresentare e disseminare presso la popolazione le informazioni. Per la partecipazione sociale sono utilizzate diverse metodologie (Participatory Action in the Countryside sviluppate dalla Countryside Agency), che corrispondono a diversi livelli di coinvolgimento degli stakeholders: diffusione di informazioni (pubblicazioni, siti,...), consultazione (incontri, interviste), condivisione di scelte e di azioni per l’intervento sul paesaggio (workshops, focus groups, ...), sviluppo di progetti promossi direttamente dagli attori locali (bottom–up actions). Le metodologie utilizzate si differenziano per obiettivi, scala territoriale di riferimento e per gli strumenti di pianificazione paesaggistica partecipata utilizzati; esse spaziano dalle iniziative per conoscere e diffondere la cultura e le tradizioni locali (Parish Maps, Age to Age) a quelle di identificazione di scenari, piani d’azione e progetti locali per la gestione condivisa del paesaggio (Village Design Statement, Imagine!, Future Search, ...). In proposito i principali metodi e strumenti utilizzati in Gran Bretagna per la progettazione partecipata del paesaggio sono (Swanwick,2002): − il Village Design Statement, strumento di orientamento dell’azione locale per il paesaggio, che coinvolge in workshops, pubbliche assemblee e questionari i residenti e le autorità locali con compiti in materia di governo del territorio e del paesaggio; − le Parish Maps (Klifford, King, 1996), che nascono negli anni Ottanta con l’iniziativa nazionale del Common Ground per conoscere la percezione locale dei luoghi e dei paesaggi urbani e rurali dell’ordinarietà; esse consentono, suddividendo la popolazione in gruppi, di interpretare e di costruire mappe dei luoghi di vita in diverse forme (racconti, schemi, immagini, film, fotografie), attraverso un processo di partecipazione che consente di acquisire graduale consapevolezza del paesaggio;

Figura 8. VDS: rappresentazione del paesaggio

A partire dal successo di questa prima esperienza, nel 2007, la popolazione ha partecipato alla redazione di un nuovo VDS, aggiornato nei contenuti. Le sezioni sono otto: comunità, economia, paesaggio e ambiente rurale, insediamento, spazi pubblici, edifici, strade e arredo urbano. Ad ogni categoria interpretativa corrispondono azioni specifiche per il progetto di paesaggio, corredate da indirizzi generali e indicazioni per l’inserimento paesaggistico e l’eventuale mitigazione (vedi Tabella 3 e Figure 8, 9, 10, 11). Attraverso la partecipazione dei diversi gruppi sociali (attori istituzionali, architetti, ingegneri, planners, proprietari e imprese) è stata definita una strategia per la trasformazione del paesaggio, con l’individuazione – come contributo per il piano locale (Local Development Framework) – di una zonizzazione che individua vincoli condivisi dalla popolazione per la sua valorizzazione: gli edifici da conservare, una green belt per tutelare il paesaggio rurale e naturale del contesto, gli ampliamenti delle zone di tutela del paesaggio storico (conservation areas), gli spazi pubblici e aperti significativi per la ricreazione e per la fruizione anche visuale dell’ambiente antropico e naturale (vedi Figura 9).

Figura 9. Cottenham Village Design Statements: zonizzazione

€ 18,00

Angioletta Voghera Dopo la Convenzione Europea del Paesaggio After the European Landscape Convention

Angioletta Voghera

Dopo la Convenzione Europea del Paesaggio. Politiche, Piani e Valutazione

After the European Landscape Convention.

Policies, Plans and Evaluation