Construcción de Políticas Públicas Participativas by Pnud Colombia

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Representante Residente PNUD Colombia Bruno Moro Directora País Silvia Rucks Directora País Adjunta María del Carmen Sacasa Coordinador Área de Gobernabilidad Democrática José Ricardo Puyana Oficial de Gobernabilidad Territorial Marco Stella Asesor Nacional de Gobernabilidad Fernando Medellín Lozano Oficina PNUD-Cartagena, Coordinador de Gobernabilidad en Cartagena Fidel García Asesor de Comunicaciones Gerardo Ferro Diseño, Diagramación e Impresión Felipe Riveros / Editores Gráficos Colombia

CONSTRUCCIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS PARTICIPATIVAS: EL CASO DEL CONSEJO DE POLÍTICA SOCIAL DE CARTAGENA 2008-2010 Abril de 2011 ISBN 978-958-8447-53-7 Foto de bailarines en portada: Eva García Varga Todos los derechos reservados. Queda prohibido reproducir, transmitir o almacenar de cualquier manera o medio, esta publicación sin previa autorización de PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD-Colombia Avenida 82 No. 10-62, Piso 3, Bogotá www.pnud.org.co

Contenido Prólogo

Presentación

1. Descripción de la experiencia 1.1. Gobernabilidad, Políticas Públicas y Participación. Un Nuevo Enfoque para la Gestión Social Pública 1.2. Antecedentes del Acompañamiento PNUD al Consejo de Política Social a Nivel Local

2. Estrategias 2.1. Estrategia de Formación al Consejo de Política Social 2.2. Asesoría Técnica y Metodológica para la Construcción de Políticas Públicas Participativas desde el Consejo de Política Social de Cartagena

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3. Actores 3.1. El Consejo Distrital de Política Social 3.2. Otros Actores en la Construcción de las Políticas

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4. Resultados desde los actores del proceso 4.1. Impacto en el Fortalecimiento de las Organizaciones de la Sociedad Civil 4.2. Impacto en la Relación Interinstitucional del Sector Público con las Organizaciones de la Sociedad Civil 4.3. Impacto en el Gobierno Distrital de Cartagena 4.4. Impacto en la Comunidad 4.5. Una Mirada desde los Actores Sociales y Gubernamentales 4.6. Impacto del Acompañamiento del PNUD 4.7. Aspectos Innovadores

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Bibliografía

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Prólogo La gobernabilidad democrática depende de la capacidad que tienen los actores, como sujetos políticos que piensan en el bien común, de construir un destino compartido. Por ello, el triunfo que obtienen los gobernantes en las urnas, se debe traducir en políticas públicas que respondan a sus programas de gobierno pero que, más ampliamente, respondan a las expectativas de la sociedad en su conjunto. Los retos asumidos por la sociedad colombiana para el cumplimiento de los objetivos de desarrollo del milenio, la atención y reparación de víctimas del conicto y de los desastres naturales, así como para la gestión del riesgo asociada al cambio climático, entre otros, reclaman el fortalecimiento de las condiciones de gobernabilidad en las entidades territoriales del país. Es desde allí, y con el liderazgo de alcaldes y gobernadores, que se podrá dar respuesta a los más importantes desafíos para el Desarrollo Humano en la próxima década. Con el ánimo de contribuir al fortalecimiento de la gobernabilidad en las entidades territoriales, el PNUD viene trabajando tanto con las instituciones del Estado, como de la sociedad civil en varias regiones de Colombia. El PNUD considera que las capacidades para “construir un destino compartido” en un territorio, requieren de un trabajo sistemático y dirigido a la consolidación de espacios de diálogo entre los diferentes grupos de interés que actúan en el territorio. Los esfuerzos se orientan entonces, a facilitar las condiciones en el territorio para la creación de acuerdos de largo plazo que se expresan en el diseño, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas públicas.

Prólogo 5

Con este propósito, el área de gobernabilidad del PNUD ha apoyado a la ciudad de Cartagena de Indias durante los últimos años. Allí, en un trabajo conjunto con la Alcaldía Distrital y los actores locales, se estableció la urgencia e importancia de activar y potenciar los espacios de gerencia política, y en particular el Consejo de Política Social, para cumplir con la agenda de desarrollo humano y fomentar la corresponsabilidad ciudadana en los asuntos de interés público. Un desafío persistente por la transparencia, la superación de la pobreza y la inclusión social requiere de acuerdos locales sostenibles, de largo aliento y que movilizarán los activos ciudadanos presentes en la ciudad. El trabajo del PNUD contribuyó al diseño de herramientas metodológicas y conceptuales, a la apropiación de nuevos conocimientos y al despliegue de buenas prácticas para el diseño de políticas públicas en el seno del Consejo de Política Social del Distrito. Esta importante experiencia se ha sitematizado y hoy se presenta como un activo más de la oferta cualicada que pone el PNUD a disposición de los gobiernos locales en Colombia. El buen resultado de este acompañamiento en la formulación participativa de un conjunto de políticas públicas prioritarias para el Distrito de Cartagena de Indias potenciando el trabajo interinstitucional –en función de los derechos de niños y niñas, jóvenes y personas en situación de discapacidad– es un proceso que, sin equívocos, anima al PNUD a seguir promoviendo escenarios de construcción pública de políticas públicas y gestión pública participativa de manera colectiva y en continua cooperación. Bruno Moro Representante Residente

6 Prólogo

Presentación El presente documento1 hace parte del proceso de fortalecimiento del Consejo Distrital de Política Social, en el marco del acompañamiento mediante el cual el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo -PNUD-, desde el área de Gobernabilidad, Colombia, brinda apoyo técnico a la Alcaldía Distrital de Cartagena para el desarrollo de las capacidades de gestión pública y la promoción de la ciudadanía social y política a nivel local. Su elaboración coincide con el cierre de la etapa inicial de acompañamiento estratégico para la formulación de las políticas públicas de Infancia y Adolescencia, Juventud y Discapacidad y con la apertura de la fase encaminada a su socialización, implementación y seguimiento.

1. Esta publicación tiene como base el documento "Descripción, Análisis y Recomendaciones al Proceso de Sistematización: Fortalecimiento del Consejo de Política Social de la Alcaldía de Cartagena 2008-2010", elaborado para el PNUD por Ilva Chogó Picón.

Este proceso ha tenido como metas centrales fortalecer las capacidades locales para la formulación y seguimiento de políticas sectoriales claves para el desarrollo humano de la región, apoyar el desarrollo institucional del Gobierno del Distrito de Cartagena de Indias y aanzar las facultades para la gestión de la gobernabilidad local, desde el Consejo de Política Social de la ciudad. La experiencia verica los momentos más importantes, los impactos que la acción ha generado en la construcción colectiva de políticas públicas de la Alcaldía de Cartagena y los aprendizajes producidos en los diferentes actores participantes. Con esta publicación sobre el ejercicio participativo, el PNUD busca alimentar el desarrollo de las teorías de la construcción colectiva de políticas públicas en los territorios, mediante elementos empíricos, a partir del estudio de caso con el Consejo de Política Social de Cartagena.

Presentación 7

8 Sesi贸n del curso: Gesti贸n y Seguimiento de Pol铆ticas P煤blicas en Cartagena

1. Descripción de la experiencia

1.1. Gobernabilidad, Políticas Públicas y Participación. Un Nuevo Enfoque para la Gestión Social Pública El Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, Colombia, entiende la gobernabilidad democrática territorial como la capacidad de las sociedades para orientar y organizar sus instituciones públicas y sociales de modo que ofrezcan a las personas más y mejores oportunidades para llevar el tipo de vida que valoran, incluyéndolas en las decisiones que les afectan. El propósito fundamental de su asistencia técnica al país en este campo, es el de fortalecer estas competencias individuales y sociales (conocimientos, actitudes y destrezas) en los diversos territorios donde desarrolla su labor.

2. PNUD. Nota técnica género y gobernabilidad. Ideas básicas en torno a la gobernabilidad democrática desde una mirada de género. P. 1.

"Por un lado, la gobernabilidad busca mejorar la ecacia y eciencia de la gestión pública, generando transparencia y responsabilidad por parte de las instituciones hacia la ciudadanía a la que están destinadas a servir. Por otro, la agenda de la buena gobernabilidad promueve la participación ciudadana en la gestión de lo público, para lo cual se plantea la necesidad de empoderar a grupos y comunidades para negociar con las instituciones públicas, inuir en la agenda política y controlar la discrecionalidad gubernamental"2. En este sentido, la gobernabilidad involucra claramente al Estado y a la Sociedad Civil. No sólo alude a la capacidad de Descripción de la experiencia

3. ENTREVISTA con Fernando Medellín Lozano. Asesor Nacional, Área de Gobernabilidad, PNUD. 25 de junio de 2010. 4. Bourdin, Alain, citado por Jolly, Jean Francois. Lo público y lo local: gobernancia y políticas públicas. Ponencia presentada en el seminario internacional sobre el fenómeno administrativo público. ESAP. Bogotá, julio de 2010. P.5. 5. Morales Barragán, Federico. Desarrollo regional sustentable: una reflexión desde las políticas públicas [en línea]. Revista Digital Universitaria. 31 de octubre de 2003, <http:/ /www.revista.unam.mx/ vol.4/num6/art14/ art14.htm>. P.4.

respuesta de un Gobierno, sino a las demandas que desde la Sociedad Civil se generan. "La Gobernabilidad se juega en los espacios de encuentro, de participación y de decisión en los que participan el aparato estatal y las organizaciones de la sociedad civil... Así, los espacios en donde las entidades públicas y la sociedad civil se encuentran, controvierten y establecen acuerdos, se convierten en ejes de la gobernabilidad (...)" sostiene Fernando Medellín, Asesor Nacional del Área de Gobernabilidad Democrática del PNUD3. En este documento se entiende que la construcción de lo público se logra a partir de la expresión de los intereses privados, no como el "interés general" predeterminado. Es en las localidades, en los territorios, donde éstos se maniestan y se genera consenso para la construcción del interés general. Bourdin4 señala que "se nota toda la importancia del nivel local, porque el desenclave de los sectores y la expresión de los intereses individuales diversos parecen a priori más fácil a este nivel, al menos en razón de la proximidad". Como lo menciona Morales Barragán5, esta dimensión plantea que lo público y con ello las políticas públicas no se denen de una vez y para siempre, sino que se estructuran permanentemente a través de las interacciones sociales. El proceso de construir las políticas públicas sociales, desde un escenario como el Consejo de Política Social de los entes territoriales, se enmarca en el redimensionamiento que vive el Estado en gran parte de los países latinoamericanos, lo cual implica una transformación en el diseño y ejecución de las políticas públicas. La creación de consensos y la búsqueda de una actuación más eciente son dos rasgos que sobresalen del conjunto de cambios a los cuales se ha visto avocado.

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A las políticas públicas se les atribuyen generalmente ciertas características por parte de politólogos y sociólogos. Una política pública no se reduce a un actor concreto considerado aisladamente, puesto que existe un marco más general en el que se integra el acto o actividad gubernamental; la presencia de una orientación normativa, dado que la actividad pública no es el resultado de respuestas aleatorias sino la expresión de nalidades y preferencias que el decisor no puede dejar de asumir; por último, constituye una competencia social, atendiendo a que una política pública se dene por los actos y disposiciones que afectan la situación problemática, los intereses y comportamientos de los administrados, como lo expresan Meny y Thoenig6.

6. Meny, Ives y Thoenig, Jean Claude. Las políticas públicas. Barcelona: Editorial Ariel. 1992. P. 90-91. 7. Medellín, Pedro. Elementos para el estudio de las políticas públicas en países de baja autonomía en la estructuración y trazado de sus políticas públicas. Una aproximación para el caso colombiano. Bogotá: Universidad de los Andes, Centro Interdisciplinario de Estudios Regionales -CIDER-. 1996. P.30.

Para el análisis de políticas públicas es relevante dar alcance a las relaciones Estado-Sociedad, identicando los distintos elementos y factores que las integran, es decir "...las instancias en donde se estructuran las políticas públicas. Se trata de establecer los terrenos en donde las ideas, intenciones y propósitos gubernamentales toman forma y se concretan en políticas públicas y éstas en acciones de gobierno en los territorios (...), allí radica la naturaleza pública de las políticas públicas. Se trata de precisar tanto los componentes que permiten una relación orgánica entre el Estado y la Sociedad, como los elementos especícos que dan cuenta de los campos de acción y los alcances territoriales y así como de la temporalidad de las realizaciones gubernamentales (...) los ámbitos en que las políticas públicas dan sentido y contenido a las relaciones entre el Estado y la Sociedad. Es decir, los ámbitos en que, por excelencia, las políticas construyen y expresan una particular relación entre uno y otra"7. "Las políticas públicas no pueden concebirse al margen de los mecanismos institucionales que propicien la Descripción de la experiencia

incorporación de los sectores de la sociedad en el diseño y ejecución de las mismas. Para que estos mecanismos tengan éxito, en un marco de construcción de políticas regionales, deben estar referidos a un contexto que les dé sentido, que los haga pertinentes. "[El territorio] está cargado de sentido por su historia y por sus habitantes que lo dotan de valores y al que vinculan sus identidades" (Crevoisier y Gigon, 1998)8. El aporte fundamental que ofrece la aproximación territorial a la construcción de políticas públicas regionales radica, precisamente, en que sitúa en un contexto especíco su diseño e instrumentación"9.

8. Crevoisier, O y N. Gigon. Les territoires des économies de la grandeur, citado por Morales Barragán, Federico. Desarrollo regional sustentable: una reflexión desde las políticas públicas [en línea]. Revista Digital Universitaria. 31 de octubre de 2003, <http:// www.revista.unam.mx/ vol.4/num6/art14/ art14.htm>. P.3. 9. Morales, OP.cit. P.3. 10. Corredor Martínez, Consuelo. La política social en clave de derechos. Bogotá. Universidad Nacional de Colombia, Facultad de Ciencias Económicas. 2010. P. 59.

Por ello, el acompañamiento del PNUD se ha centrado en: a) Fortalecer los espacios de encuentro institucionalizados y, en este caso particular, el Consejo de Política Social de Cartagena; b) Buscar acuerdos ajustables o adaptables entre las organizaciones de la Sociedad Civil y entre éstas y las instituciones estatales del nivel local. Con la formulación de las tres políticas públicas, el PNUD y la Alcaldía del Distrito de Cartagena buscan crear capacidades y posibilidades en las personas para inuir en las decisiones que les afectan. Precisamente, esta sistematización deja ver cómo el mismo proceso de formulación de las políticas se adelantó desde la perspectiva de sujetos de derechos. Entendiendo que los derechos son obligaciones que deben contar con mecanismos para hacerlas exigibles10, el proceso de construcción colectiva de las políticas es un mecanismo que permite tener en cuenta tanto los aportes de la población que vive la problemática, como el

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de las organizaciones de la Sociedad Civil que trabajan por ello, para construir desde sus vivencias, posibles soluciones. Igualmente "...el enfoque de derechos implica cambios en la institucionalidad pública y en la organización ciudadana para poder dar cabal cumplimiento a sus obligaciones"11; en ese sentido, uno de los objetivos de la asistencia técnica del PNUD es desarrollar capacidades y fortalezas en el Gobierno y en las organizaciones locales para su interacción, a través del proceso de construcción de las políticas públicas.

11. Ibid. P. 60.

Por otra parte, la experiencia de su elaboración en el seno del Consejo de Política Social del Distrito de Cartagena, amerita una mirada centralizada en el enfoque participativo de la construcción de las políticas, desde el espacio de lo estatal. Implica un amplio abanico de actores de lo público, tales como las secretarías de la Alcaldía, institutos descentralizados, órganos de control, entre otros; además, supone una metodología que permita a los actores no estatales aportar en su construcción. Sin lugar a dudas impone un reto para la formulación misma de la política y para la Sociedad Civil organizada, la cual asume un rol que trasciende la agrupación de intereses. De igual forma signica la reapropiación de las instituciones políticas por parte de los ciudadanos. La construcción de la política desde el Consejo, comprende temas básicos de la participación: √ La incidencia en las estructuras gubernamentales y en las políticas públicas, mediante la actuación directa o indirecta de distintos actores en la denición de las metas de acción de un grupo poblacional y de los medios para alcanzarla.

Descripción de la experiencia

12. ENTREVISTA con Fidel García Misas. Coordinador Local de Gobernabilidad en Cartagena. Julio de 2010.

√ La transformación del orden social y político, que permite a los individuos reconocerse como actores, identicar intereses comunes y lograr autonomía respecto a otros actores sociales y políticos. √ La creación de consensos en el marco de nuevas formas de las relaciones, puesto que el proceso entraña la interacción de diversos actores y comprende relaciones de poder, tensiones y conictos. √ La exigibilidad de derechos, porque no solamente la Sociedad Civil organizada tiene la posibilidad de velar por el cumplimiento de las leyes, sino también el ciudadano que vive la problemática tiene la oportunidad de poner en común y generar consensos respecto a la verdadera dimensión de los problemas y sus requerimientos. Construir políticas a partir de la dinámica del Consejo de Política Social es hoy considerado un proceso innovador en el contexto local. "Cartagena siempre ha sido una ciudad que se ha destacado en el concierto nacional por sus iniciativas de participación territorial, especialmente aquellas relacionadas con la participación a nivel de organizaciones comunitarias, pero muy pocas veces ha fortalecido espacios de participación institucionalizados, lo que debilita la incidencia organizada y sostenible de intereses plurales en la gestión de la ciudad"12. En este sentido, la identicación del Consejo de Política Social en el marco del proceso estudiado tiene esta concepción porque se le reconoce, por un lado, como un espacio de gobierno ampliado y, por otro, como una instancia de participación de sectores organizados que cogestionan las políticas públicas sociales. Esta participación actúa a

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nivel de cogestión, en tanto las organizaciones civiles y sus delegados acompañan cada etapa y discusión de la formulación de las políticas públicas teniendo una clara incidencia desde la identicación de problemas y oportunidades hasta la denición de recomendaciones de alternativas de solución.

1.2. Antecedentes del Acompañamiento PNUD al Consejo de Política Social a Nivel Local Diferentes actores que vienen participando en el Consejo de Política Social coinciden en armar que desde su implementación en Cartagena, éste se constituyó en un espacio con una dinámica de funcionamiento muy parecida al del nivel nacional; es decir, se cumplía con la norma, pero se carecía de una agenda y temas Descripción de la experiencia

13. ENTREVISTA con Giovanna Correa. Secretaría de Participación y Desarrollo Social. Junio de 2010. 14. Judith Pinedo Flórez. Alcaldesa Mayor de Cartagena de Indias, D.T. y C. Acta N° 1. Consejo Distrital de Política Social del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias. Enero de 2008.

estructurales de discusión y no correspondía a procesos de desarrollo. A lo largo del funcionamiento del Consejo en la ciudad se nota la buena voluntad de la administración, pero al mismo tiempo se siente gran vacío técnico sobre cómo abordar el tema de la construcción de políticas públicas, se evidencia falta de articulación de la información y ausencia de contenido en la discusión de los temas13. Igualmente se destaca el continuo interés de las Organizaciones No Gubernamentales en aportar al proceso, con base en la experticia que cada una posee en las temáticas que trabaja y en la información que maneja en su área, tal como lo registran las distintas actas del Consejo de Política Social de Cartagena de los años 2006 y 2007. Adicionalmente, es importante resaltar la presión permanente que ejercen los órganos de control en el seguimiento al cumplimiento del marco normativo en el que se inscriben los Consejos de Política Social y la política de Infancia y Adolescencia. Desde el 2008 la nueva administración da a conocer su programa de gobierno. Se presentan las líneas estratégicas del Plan de Emergencia Social Pedro Romero y se explica el tema relacionado con la Red de Protección Social para la superación de la extrema pobreza. La Alcaldesa reconoce el Consejo de Política Social como "el más importante de la ciudad, porque es el órgano rector de la política social en Cartagena, donde se toman las decisiones más importantes para la ciudad"14. La Administración Distrital expresa estar convencida de que una forma ecaz para la promoción del desarrollo social consiste en conjugar el crecimiento económico local con el fortalecimiento del capital humano. En ese entonces sostenía que "Cartagena requiere de un programa para la superación de la pobreza extrema, dado que en estos momentos la situación de

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pobreza que vive un gran número de habitantes y la falta de condiciones para el desarrollo la convierte en una ciudad inviable"15. En ese momento el Consejo de Política Social de Cartagena reejaba la falta de una agenda estructurada y diferentes actores hacían llamados a la administración frente a sus necesidades y problemáticas.

15. Ibid. 16. PNUD. Estrategia de intervención en el Distrito de Cartagena de Indias: Apoyo estratégico a la implementación del Plan de Desarrollo Distrital "Una sola Cartagena". 2009.

Momento 1: Validación del Espacio y Definición de Acuerdos Fundamentales El contexto en el que se empiezan a crear las bases para trabajar las políticas públicas desde el Consejo de Política Social de Cartagena, muestra indicadores de inclusión ciudadana bastante críticos; por ejemplo, se presentaba una altísima percepción ciudadana de discriminación: uno de cada dos ciudadanos consideraba que en Cartagena había discriminación de género, raza o condición social para acceder a puestos de poder16. En ese entonces no se había identicado un modelo de desarrollo local para Cartagena, lo que hacía que los proyectos y programas que se emprendían estaban dirigidos a resolver problemas puntuales que se convertían en acciones dispersas que no se estimaban pertinentes por parte de los actores estratégicos y sobre las cuales no existía consenso. Esta situación, unida a la inestabilidad política derivada de la ausencia de períodos de gobierno de alcaldes de 3 o 4 años completos, constituía uno de los mayores obstáculos de gobernabilidad que ha tenido la ciudad en los últimos años, haciendo imposible garantizar la continuidad de las políticas y prácticamente erosionando el liderazgo público local.

Descripción de la experiencia

Algunas cifras de ese momento registraban que los actores estratégicos de la ciudad valoraban como sectores cruciales para su desarrollo: educación (81%), salud (71%), seguridad (71%), desarrollo económico (55%) y lucha contra la pobreza (45%). En ese contexto, el Plan de Desarrollo "Por Una Sola Cartagena" 2008-2011, en la estrategia 2: Cohesión e Inclusión So-cial, enuncia lo siguiente: "Las políticas del Distrito deberán hacer posible que todas las personas ejerzan los derechos necesarios para llevar una vida digna en un ambiente sano, tengan acceso a un nivel mínimo de bienestar, puedan desarrollar el proyecto de vida que autónomamente decidan y ejerzan la ciudadanía de manera activa". Por lo anterior y en el marco del acuerdo de cooperación entre la Alcaldía y el PNUD, a partir del segundo semestre del 2008, desde el área de Gobernabilidad y el Proyecto Objetivos de Desarrollo del Milenio -ODM- en lo local, se inició la tarea orientada al fortalecimiento del Consejo Distrital de Política Social en lo que se reere a darle contenidos sustantivos, apoyar su unidad técnica y a la construcción participativa de políticas sociales, focalizando las de Infancia y Adolescencia, Juventud y Discapacidad del Distrito de Cartagena de Indias. Para el PNUD es claro que los Consejos de Política Social se conciben hoy día como espacios consultivos para la elaboración conjunta de agendas estratégicas, de participación y control social, en el proceso de formulación y desarrollo de las políticas públicas que en materia social se adopten; dado su carácter mixto, cuentan con una representación plural de organismos o entidades estatales y la participación del sector privado, organizaciones sociales y comunitarias. 18 Descripción de la experiencia

En términos de lograr impacto en su actuación, el PNUD consideró importante brindar apoyo para que el Consejo se convirtiera en espacio institucional, donde se planteara lo social como un reto organizado y planicado, desde una concepción de derechos y de políticas públicas. "Una condición especial es que lo preside la Alcaldesa con su equipo de trabajo, pero también que están los otros actores de la ciudad que trabajan en cada uno de los temas. Era partir de un espacio ya creado, para darle ordenamiento, planicación, sustentabilidad técnica al tema de la política social, para que fuera estructurado, un tema sólido, sostenible"17.

17. ENTREVISTA con Fidel García Misas. Coordinador Local de Gobernabillidad en Cartagena. Junio de 2010.

"Porque estamos partiendo de un concepto y es que en la gente y las organizaciones sociales hay un potencial que si Descripción de la experiencia

18. Ibid. 19. ENTREVISTA con Fernando Medellín Lozano. Asesor Nacional, Área de Gobernabilidad, PNUD. 25 de junio de 2010. 20. UNFPA Colombia. Enfoque Poblacional y Políticas Públicas. http:// www.unfpacolombia. org/menuSupIzqui. php?id=19. P.1.

se activa y se articula, se encontrarán soluciones mucho más efectivas y más sólidas para combatir esa disparidad social que tiene Cartagena", señala la coordinación del PNUD en Cartagena18. Para el Asesor Nacional del Área de Gobernabilidad del PNUD, "Existía voluntad de la Alcaldía en fortalecer el Consejo de Política Social y las otras organizaciones, pero no se sabía cómo. Nuestra opción fue trabajar políticas públicas desde su formulación y, posteriormente, acompañar su seguimiento y evaluación. Se empezaron a abordar elementos más formales, como denir agenda y plantear temas para el Consejo. Se decidió trabajar en políticas especícas. Comenzamos a trabajar 4 políticas públicas: la de inclusión productiva, con la que empezamos a animar los diagnósticos, tiene un carácter más indicativo e involucra el tema de la pobreza y con las tres poblacionales: Discapacidad, Juventud, Infancia y Adolescencia"19. Es preciso resaltar lo estratégico de trabajar con políticas poblacionales, las cuales no sólo permiten visibilizar los grupos que de otra manera serían excluidos de la oferta pública, sino que este enfoque integra a los diferentes sectores en su dinámica demográca, ambiental, social y económica. "El enfoque poblacional consiste en identicar y comprender las interacciones en la dinámica poblacional, a n de responder tanto a los problemas como a las oportunidades presentes en el territorio, orientando la formulación de objetivos y estrategias que permitan superar las tensiones problemáticas y potenciar las fortalezas en búsqueda de los nes señalados"20. El trabajo se centró en tres aspectos: √ Recuperar la importancia política y de concertación social de políticas públicas en el Distrito.

20 Descripción de la experiencia

√ Facilitar herramientas metodológicas y conceptuales del PNUD a través de asistencia técnica especializada y transferencia de conocimiento de buenas prácticas. √ Acompañar el diseño metodológico para la formulación de políticas públicas prioritarias, aprovechando el trabajo existente de manera interinstitucional. Para tal n, se asistió metodológicamente a la Secretaría de Participación y Desarrollo Social que actúa como Secretaría Técnica del Consejo. Además, el PNUD ubicó su rol haciendo parte de la Unidad Técnica. Finalmente, las mencionadas Secretarías solicitaron apoyo en el diseño de políticas públicas que fuesen validadas y se les hiciera seguimiento desde el Consejo. En esta primera fase, como se rerió anteriormente, se priorizaron tres políticas: Juventud, Discapacidad, Infancia y Adolescencia.

Momento 2: Formulación Estratégica y Diálogo Social Para el caso que nos ocupa, el PNUD buscó transferir capacidad de formulación estratégica a la gestión de la Alcaldía y de diálogo social para la construcción de las políticas. Durante este momento, la asistencia técnica se orientó a: √ La constitución de grupos técnicos con roles claros desde cada sector y la conformación de tres secretarías técnicas. √ La elaboración de un documento metodológico que orienta las etapas del proceso y su apropiación colectiva. Descripción de la experiencia

√ La identicación de líderes institucionales y de la sociedad civil. √ El diseño y acompañamiento a la ejecución de las consultas públicas. √ La creación y puesta en marcha del Link Consejo de Política Social en la página de la Alcaldía del Distrito de Cartagena: http://servicios.cartagena.gov.co: 8080/cps √ El diseño y desarrollo del curso "Gestión y Seguimiento de Políticas Públicas". √ El fortalecimiento de los sectores sociales de Infancia, Juventud y Discapacidad mediante la formulación, seguimiento y evaluación de las políticas públicas poblacionales. √ La producción y adopción de los tres documentos de políticas públicas.

Momento 3: Apropiación de Capacidades Institucionales con Actores Locales Este momento se encuentra en la primera etapa de desarrollo; contempla las siguientes acciones: √ Una campaña masiva de socialización de las políticas y los resultados esperados. √ La puesta en marcha del sistema de monitoreo y seguimiento de las políticas por parte de la Administración Distrital y el Consejo de Política Social.

22 Descripción de la experiencia

√ El acompañamiento a las organizaciones de la Sociedad Civil para el control social de las políticas públicas. √ El diseño de proyectos poblacionales y un mecanismo de coordinación interinstitucional e intersectorial. √ La gestión de recursos de cooperación internacional para la implementación de las políticas.

Descripción de la experiencia

24 Giovanna Correa, de la Alcaldía de Cartagena, en una consulta pública de la política de Infancia y Adolescencia

2. Estrategias

2.1. Estrategia de Formación al Consejo de Política Social Como parte del acompañamiento al Consejo de Política Social, se diseñó un plan de formación en las áreas de Gestión, donde se desarrollaron los módulos de "Gestión Social Territorial" y "Planeación y Financiación de la Gestión Social". Igualmente se incluyó la temática de Políticas públicas, a través de los módulos de "Políticas Públicas y Participación", "Transparencia y Probidad en la Gestión de Políticas" e "Indicadores Sociales y Medición de Impacto". Finalmente se abordó el área temática de Territorio mediante el módulo de "Avances de Gestión del Plan de Desarrollo".

21. ENTREVISTA con Fidel García Misas. Coordinador Local de Gobernabilidad en Cartagena. Junio de 2010.

“Consideramos que era importante empezar a fortalecer con herramientas conceptuales y metodológicas el sentido de una política pública y cómo se gestionan, que es la fase que viene dentro del acompañamiento al Consejo"21. Se estructuró un plan de formación dirigido a los miembros del Consejo, que cumpliera con tres objetivos: √ Fortalecer las competencias individuales para comprender claramente qué es una política pública, cómo se concibe, cómo se construye y lo que se está haciendo al respecto.

Estrategias

√ Desarrollar la capacidad para la implementación y gestión de la política pública, como etapa posterior a su formulación y aprobación. √ Promover competencias para realizar seguimiento a la política pública. Este componente fue el que menos se desarrolló, por lo que la coordinación local del PNUD advierte sobre la importancia de abordarlo con mayor profundidad. Entre marzo y abril de 2010, la Alcaldía de Cartagena y el PNUD realizaron el curso “Gestión Seguimiento de Políticas Públicas”.

El curso se concibió como instrumento necesario para fortalecer el Consejo de Política Social; especícamente participaron los miembros del Comité Técnico y otras organizaciones con interés en el tema.

22. Ibid.

En el futuro se contemplan seminarios sobre temas más puntuales, diplomados y misiones de conocimiento de otros territorios. "Lo que queremos evidenciar es la necesidad de desarrollar estrategias de formación para fortalecer estos espacios, porque no todas las organizaciones de la ciudad que acompañan el proceso, no todos los actores, tienen necesariamente las capacidades, habilidades y competencias para hacer un buen trabajo de seguimiento a la inversión pública"22. Los consultores nacionales del PNUD, que tienen la formación y experiencia en política pública, brindaron asesoría en la materia. Los temas se organizaron con base en las debilidades que se fueron identicando a lo largo del proceso en las sesiones de trabajo. Se estimó necesario tener el marco institucional y conceptual de la formulación de la política, para lo cual se adelantaron sesiones de 4 horas que permitieron contextualizar los diferentes temas.

26 Estrategias

Plan de Formación 2010 Área de desarrollo Gestión

Módulo Gestión Social Territorial Planeación y Financiación de la Gestión Social

Experto/experta Consuelo Corredor Aarón Espinosa

Fecha Marzo Abril

Políticas públicas

Políticas Públicas y Participación Transparencia y Probidad en la Gestión de Políticas Indicadores Sociales y Medición de Impacto

Fernando Medellín Patricia Polo

Marzo

José Barreras

Abril

Avances Gestión Plan de Desarrollo

Fidel García

Mayo

Territorio

Los participantes consideraron el curso como el punto de partida básico para la formación en políticas públicas y temas anes. Así lo expresaron las personas que integraron el grupo focal de Organizaciones No Gubernamentales y algunos actores que fueron entrevistados. "El curso permitió tener elementos básicos: gestión de políticas públicas, técnicas de negociación, desarrollo de programas y proyectos". "Permitió ampliar los conocimientos relacionados con las políticas públicas con elementos de actualidad". "Fue un espacio de apoyo técnico para el trabajo desarrollado". "Fue un proceso de formación que brindó elementos conceptuales y metodológicos muy importantes para fortalecer y profundizar temas de interés". "Todos los docentes son de alto nivel profesional, posibilitando un espacio de conocimiento e intercambio de saberes". "Ha sido una experiencia exitosa porque me ha permitido adquirir conocimientos técnicos que no manejaba". "Esto fue un abreboca, requerimos más cursos como éste".

Estrategias

2.2. Asesoría Técnica y Metodológica para la Construcción de Políticas Públicas Participativas desde el Consejo de Política Social de Cartagena En el tema de lo social, en el país han surgido nuevos desafíos para el Gobierno Nacional y los entes territoriales. Ya no sólo se trata de conocer cómo trabajar con la población vulnerable, logrando cobertura y nanciamiento de los programas, sino que surge la necesidad de masicar las metodologías de trabajo, organizar redes de ejecutores calicados y crear sistemas de supervisión y evaluación. En este contexto, la creación de las políticas públicas sobre bases democráticas se ha venido abordando de diferentes maneras; aunque existen modelos que responden a estos interrogantes, no hay una receta rápida ni única. Así lo entendió el PNUD, organización que tenía la responsabilidad de hacer el acompañamiento técnico a la formulación de las políticas públicas de Infancia y Adolescencia, Juventud y Discapacidad, a través de la Unidad Técnica del Consejo de Política Social. Para estructurar el marco metodológico del proceso, el PNUD tenía claro que éste debía reunir cuatro condiciones fundamentales: √ Facilitar la participación organizada de los actores. √ Propiciar el diálogo entre lo técnico y lo político. √ Permitir aprender de buenas prácticas. √ Posibilitar la apropiación de la política por parte de los participantes. Durante la sistematización de la experiencia, los actores reconocieron una serie de momentos que consideraron vitales: 28 Estrategias

√ Convocatoria e instalación del Comité. √ Elaboración de una versión inicial del diagnóstico y la línea base. √ Aprobación del diagnóstico por parte del Consejo de Política Social. √ Denición de un marco conceptual y normativo. √ Realización de la consulta pública. √ Aprobación de la consulta por el Consejo de Política Social. √ Desarrollo de la mesa de expertos. √ Formulación estratégica: elaboración técnica del documento. √ Identicación de la malla de recursos públicos y privados. √ Denición de la oferta de programas y proyectos en marcha. √ Validación y socialización. √ Aprobación de los documentos de las políticas públicas por parte del Consejo de Política Social. Adicionalmente, cabe mencionar que la sistematización arrojó una fase adicional, que aunque se registra no se identica como tal y se constituye en el primer momento llamado por los teóricos el "Establecimiento de la agenda política".

Estrategias

30 Estrategias

Estrategias

32 Los niĂąos y niĂąas aportaron sus deseos e ideas para la formulaciĂłn de estrategias y programas

3. Actores

3.1. El Consejo Distrital de Política Social Como se rerió previamente, los Consejos de Política Social se constituyen en espacios consultivos para la denición conjunta de agendas, la participación y el control social en materia de diseño y ejecución de las políticas públicas sociales, para lo cual concurren representantes de las instituciones públicas, el sector privado y las organizaciones sociales y comunitarias.

23. Alcaldía Mayor de Bogotá. Consejo Distrital de Política Social. Lineamientos Generales de Política Social para Bogotá 2004-2014: Una aproximación desde los derechos de la niñez, la juventud, las mujeres, las personas mayores y la familia. 2003. P.10.

Se ocupan de acompañar las políticas sociales, entendidas "como un conjunto deliberado y sistemático de acciones promovidas y ejecutadas por el Estado, en conjunto con la sociedad y la familia, para lograr el bienestar y la calidad de vida de la población, en función de su inclusión como miembros de una sociedad organizada. La política social busca garantizar los derechos de todas las personas, a través de la promoción de sus capacidades y potencialidades y del acceso a los servicios sociales que requieren para la satisfacción plena de sus necesidades humanas"23. Uno de los mecanismos propuestos por el Decreto Presidencial 1137 de 1999 es la constitución de los Consejos de Política Social en todas las entidades territoriales para articular la oferta gubernamental y de las organizaciones de la sociedad civil. Son concebidos como una gura cercana a la institucionalización de la participación en el marco de la planeación. "Este mecanismo ha tenido múltiples dicultades enunciadas por los mismos integrantes o promotoActores

Marco Normativo del Consejo de Política Social del Distrito de Cartagena de Indias Nacional

Local

El Decreto 1137 de 1999, creó los Consejos de Política Social como instancias que permiten la articulación funcional de los agentes del Sistema Nacional de Bienestar Familiar.

El Decreto 0191 de marzo de 2002 creó el Consejo Distrital de Política Social en la ciudad de Cartagena.

Posteriormente el artículo 207 de la Ley 1098 de 2008, dispuso: "Consejos departamentales y municipales de política social. En todos los departamentos, municipios y distritos deberán sesionar Consejos de Política Social, presididos por el gobernador y el alcalde quienes no podrán delegar ni su participación, ni su responsabilidad so pena de incurrir en causal de mala conducta. Tendrán la responsabilidad de la articulación funcional entre las Entidades Nacionales y las Territoriales, deberán tener participación de la sociedad civil organizada y definirán su propio reglamento y composición...".

A través del Decreto 0143 del 25 de febrero de 2008, en aras de impartir mayor claridad y operatividad al Consejo Distrital de Política Social, la Alcaldesa Mayor de Cartagena de Indias, Judith Pinedo, modificó los artículos 4° y 6° del Decreto anteriormente referido (No. 0378 del 20 de abril de 2004), asignando la coordinación y Secretaría Técnica del Consejo de Política Social a la Secretaría de Participación y Desarrollo Social de la Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias.

34 Actores

Mediante el Decreto 0378 del 20 de abril de 2004 el Gobierno de turno conformó el Consejo de Política Social como instancia de coordinación interinstitucional e intersectorial para la definición, concertación y evaluación de la política social orientada a mejorar la calidad de vida en el Distrito de Cartagena de Indias. Determinó su naturaleza, objetivo, criterios, integrantes y funciones. En los artículos 4° y 6° asignó al Director del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar de la Seccional Bolívar, la coordinación y secretaría técnica del Consejo Distrital de Política Social.

res de estos consejos. Ven falta de voluntad de las diversas organizaciones municipales, no encuentran apoyo presupuestal o entran a reñir con los Planes de Desarrollo, los cuales deben ejecutarse por Ley, con o sin las opiniones del Compos"24. Algunas de las dicultades que se han identicado en los resultados de los Consejos de Política Social son: 1. Los inconvenientes en la articulación de instituciones acostumbradas a trabajar de manera sectorial. 2. Los problemas para diseñar un plan estratégico común e integrador (por criterios poblacionales) en las entidades territoriales. 3. Las limitaciones de los resultados del consenso que puedan surgir en los Consejos de Política Social para inuir en los Planes de Desarrollo y el choque de este mecanismo con las formas culturales que adopta la participación. Son conictos básicos que se presentan en el establecimiento de las relaciones entre sociedad civil y Gobierno, e inclusive entre las mismas organizaciones de la sociedad civil. 4. Los enfrentamientos entre la normatividad que rige a los consejos o que regula los mecanismos de planeación y las organizaciones y redes sociales que luchan por un lugar dentro de estos espacios25.

24. Vélez Cuartas, Gabriel. Sinergias y tensiones en la construcción de políticas públicas: una visión sobre la descentralización política administrativa de Colombia. En: Revista del Centro de Estudios de Opinión, Facultad de Ciencias Sociales y Humanas, Universidad de Antioquia. Medellín. N° 17. 2008. 25. Ibid. 26. ENTREVISTA con Nubia Chams Sanmartín. Secretaria de Participación y Desarrollo Social de la Alcaldía Distrital de Cartagena. Junio de 2010.

En la estructura orgánica de la actual administración "El Consejo de Política Social es un organismo asesor que dene para el Distrito de Cartagena todas las políticas de corto, mediano y largo plazo, relacionadas con la atención a grupos poblacionales protegidos constitucionalmente. Atiende aspectos relacionados con infancia, juventud, mujeres, población en condición de discapacidad y se ha articulado el tema que tiene que ver con la parte productiva, porque muchas de estas problemáticas están asociadas a la generación de ingreso"26. Actores

Más allá de la asistencia sustantiva sobre los temas poblacionales, el acompañamiento del PNUD a través de su Área de Gobernabilidad ha sido fundamental para construir métodos de trabajo que hacen posible la combinación del conocimiento cientíco con los saberes acumulados por las experiencias en lo local, así como la conformación de espacios de conanza entre los sectores que históricamente habían asumido iniciativas de programas y proyectos divorciados. En esta nueva visión subyacen otros elementos tales como: √ La construcción de información pública que se valida para la toma de decisiones desde cualquier sector. √ El fortalecimiento de los miembros de organizaciones sociales y funcionarios, quienes han desarrollado su potencial para analizar, formular y elaborar orientaciones técnico-políticas que superan el método de prueba y error. √ La apertura de posibilidades de trabajo estratégico en la medida en que se ha logrado identicar espacios de gerencia pública ya creados, con un marco normativo e institucional estable, para realizar acompañamiento que facilite la transferencia de herramientas técnicas, metodológicas y de enfoque político.

3.2. Otros Actores en la Construcción de las Políticas Para la formulación de las políticas públicas desde el Consejo de Política Social de Cartagena, este ente se estructuró con los siguientes componentes: 1. El Programa de las Naciones Unidas -PNUD- como Unidad Técnica, que a través de su coordinador local de Gobernabilidad, Fidel García, y miembros del equipo nacional, brindó acompañamiento técnico y metodológico. 2. La Secretaría de Participación y Desarrollo Social, que desde la normativa reglamentada en el Distrito de Cartagena ejerce la coordi36 Actores

nación de la Secretaría Técnica del Consejo, cuyas funciones se dirigieron a convocar reuniones, estructurar agendas, denir metas, organizar el trabajo continuado de las mesas de acuerdo con cada población atendida y armonizar las acciones para lograr una dinámica permanente con instituciones públicas y privadas. 3. Los Comités de Infancia y Adolescencia, Juventud y Discapacidad, que cuenta cada uno con la coordinación para la formulación de su respectiva política y una secretaría técnica integrada por miembros del Gobierno y de las organizaciones sociales. Los diferentes actores alimentaron la formulación de la política pública. Unos hacían el acompañamiento técnico, Actores

Política pública: Infancia y Adolescencia Actores

Secretaría Tecnica Formulación

Instancias de trabajo

Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias CORVIVIENDA Departamento Administrativo de Tránsito y Transporte (DATT) Departamento Administrativo Distrital de Salud -DADISInstituto de Patrimonio y Cultura de Cartagena (IPCC) Instituto Distrital de Recreación y Deporte (IDER) Secretaría de Educación Distrital de Cartagena Secretaría de Infraestructura Secretaría del Interior Secretaría de Planeación Distrital Secretaría de Participación y Desarrollo Social

Merlys Serrato Mejía Asesora externa Secretaría de Planeación.

Unidad técnica: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo -PNUD-. Fidel García Misas, Coordinador Local Gobernabilidad.

Alcaldías locales Alcaldía Localidad Histórica y del Caribe Norte Alcaldía Localidad de la Virgen y Turística Alcaldía Localidad Industrial y de la Bahía Entes de control Procuraduría de Familia Personería Distrital de Cartagena de Indias D.T. y C. Instituciones participantes Actuar por Bolívar Asociación Niños de Papel Comfenalco Corpolatin 106 Corporación Mayaelo Fenalco Fundación Renacer Fundación Semillas de Esperanza Fundación Tierra de Hombres FUNSCRI GTZ - CERCAPAZ ICBF Observatorio Ángeles Somos Observatorio de Infancia Colegio Mayor de Bolívar Plan Internacional Policía de Infancia y Adolescencia UNICEF Universidad de San Buenaventura Universidad Tecnológica de Bolívar

38 Actores

Giovanna Correa López -Secretaría de Participación y Desarrollo Social. Shirley Navarro - Gerente Fundación Plan

Fernando Medellín Lozano- Asesor Nacional PNUD.

Política pública: Discapacidad Actores

Secretaría Tecnica Formulación

Instancias de trabajo

Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias CORVIVIENDA Departamento Administrativo de Tránsito y Transporte (DATT) Departamento Administrativo Distrital de Salud (DADIS) Instituto de Patrimonio y Cultura de Cartagena (IPCC) Instituto Distrital de Recreación y Deporte (IDER) Secretaría de Educación Distrital de Cartagena Secretaría de Hacienda Pública Secretaría de Infraestructura Secretaría de Participación y Desarrollo Social Secretaría de Planeación Distrital Unidad de Desarrollo Económico

Virna Zúñiga Carrillo Asesora Externa Secretaría de Planeación

Unidad técnica: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo -PNUD-. Fidel García Misas, Coordinador Local Gobernabilidad.

Alcaldías locales Alcaldía Localidad Histórica y del Caribe Norte Alcaldía Localidad de La Virgen y Turística Alcaldía Localidad Industrial y de la Bahía

Olga Lucia Montes Paredes - Asesora Externa Secretaría de Participación y Desarrollo Social Julián Ospina Leal Coordinador de Planeación y Proyectos Fundación REI

Fernando Medellín Lozano- Asesor Nacional PNUD

Entes de control Defensoría del Pueblo Personería Distrital Consejos de discapacidad Consejo Distrital de Discapacidad Consejo Local de Discapacidad Localidad Histórica y del Caribe Norte Consejo Local de Discapacidad Localidad de La Virgen y Turística Consejo Local de Discapacidad Localidad Industrial y de la Bahía Instituciones participantes Asociación de Madres 48 horas por Amor Centro de Nivelación Educativo (CEN) Ciudad Sin Barreras Comfenalco Coodisbol Corporación Mente Activa Corporación Universitaria Rafael Núñez Fundación Aluna Fundación Compartir Fundación Hoy Por Ti Fundación Mujeres Sobre Ruedas Fundación Pompeya Fundación REI Liga de Parálisis Cerebral GTZ - CERCAPAZ RBC Boquilla Handicap International RBC Pozón Instituto de Habilitación para el Universidad de S. Buenaventura Niño Sordo (INHASOR) Universidad Tecnológica de Instituto del Rosario Bolívar

Actores

Política pública: Juventud Actores

Secretaría Tecnica Formulación

Instancias de trabajo

Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias CORVIVIENDA Departamento Administrativo Distrital de Salud (DADIS) Instituto de Patrimonio y Cultura de Cartagena (IPCC) Instituto Distrital de Recreación y Deporte (IDER) Secretaría de Educación Distrital de Cartagena Secretaría de Infraestructura Secretaría del Interior Secretaría de Participación y Desarrollo Social Secretaría de Planeación Distrital

Jeidys Banquez - Consejo Distrital de Juventud

Unidad técnica: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo -PNUD-. Fidel García Misas, Coordinador Local Gobernabilidad

Instituciones participantes Comfenalco Consejo Distrital de Juventud de Cartagena Corporación Candilé Corporación Colombia Joven Corporación Colombia Nueva ICBF Movimiento Juvenil Dignidad Plan Internacional Universidad Tecnológica de Bolívar Universidad Rafael Núñez

Rosa Montero - Consejo Distrital de Juventud Eylin Carolina Medina Puello - Secretaría de Participación y Desarrollo Social Heider Bravo- Asesor Externo Secretaría de Participación y Desarrollo Social

Fernando Medellín Lozano - Asesor Nacional PNUD

Bladimir Valencia Asesor Externo Secretaría de Participación y Desarrollo Social Yorlin Lans Vargas Asesor Externo Secretaría de Planeación Claudia Morales Fundación Plan. Claudia Patricia Chávez Ospino - Comfenalco

otros complementaban el contenido, la gran mayoría aportaba información, un grupo hacía revisión, discutía, depuraba y otros sistematizaban los distintos momentos. Se destaca la participación activa de muchas personas que hacen parte de la población afectada, quienes jugaron un papel central en el proceso. "Mi participación consistió en aportar como doliente en el tema de la discapacidad, cuáles eran nuestras necesidades y cómo podíamos formular respuestas 40 Actores

a esas necesidades, desde el punto de vista de los familiares de la población con discapacidad. También ser parte de la solución, poder colocar nuestro granito de arena en una forma compleja y sentirnos voceros de nuestros pares" así lo expresa Martha, madre de niña discapacitada.

Actores

42 La alcaldesa Judith Pinedo preside una de las sesiones del Consejo de PolĂtica Social

4. Resultados desde los actores del proceso En este capítulo se exponen las reexiones de los actores participantes de la Sociedad Civil, del Gobierno y del ente asesor, acerca del desempeño del Consejo de Política Social de Cartagena durante los dos últimos años y del proceso de formulación de las políticas públicas sociales desde el seno de esa instancia, en la cual ellos fueron protagonistas. Igualmente, se presentan las principales consideraciones evidenciadas a lo largo del ejercicio de sistematización de la experiencia, con fundamento en los marcos conceptuales utilizados para su análisis.

27. Voces de participantes en el Grupo Focal de Organizaciones No Gubernamentales. Cartagena. Junio de 2010.

4.1. Impacto en el Fortalecimiento de las Organizaciones de la Sociedad Civil La sistematización evidencia que las organizaciones de la Sociedad Civil comprometidas en esta experiencia lograron fortalecer sus destrezas y habilidades para incorporar a los grupos poblaciones en la toma de decisiones que los afectan directamente, a través de la formulación de las políticas públicas. "La construcción de las políticas públicas se convierte en la posibilidad de incidir y movilizar espacios de decisión en la agenda pública para temas de interés para nuestras instituciones". "La construcción colectiva de las políticas ha sido útil para hacer coincidir los puntos de vista de los diferentes actores implicados en una situación de especial relevancia social, concentrando las posibles soluciones o estrategias de actuación. Se convierte en una garantía de la sostenibilidad en los programas y proyectos denidos"27. La construcción colectiva Resultados desde los actores del proceso

28. Ibid. 29. Ibid. 30. Asociación de madres 48 horas por amor. Grupo Focal de Organizaciones No Gubernamentales. Cartagena. Junio de 2010.

permitió una planeación que contempla las necesidades del ser humano como sujeto activo y como eje referencial de la gestión pública. "Este proceso se convierte en un mecanismo para aportar trabajo en red con los diferentes actores. Es un mecanismo para poder tener en cuenta los aportes de las poblaciones que viven las problemáticas y poder construir las soluciones"28. La política pública como proceso, ha sentado las bases de una estrategia de formación tanto en el contenido de las temáticas como en los aspectos técnicos y metodológicos para abordarlas. Igualmente las organizaciones y los actores empiezan a apropiarse de las herramientas que les posibilitan incidir en las decisiones de gobierno. "Ha permitido adquirir conocimiento de la metodología para la formulación y construcción de la política pública". "Es útil porque nos ha orientado en el proceso de planeación estratégica y nos ha permitido validar el proyecto hacia la comunidad". "Ha sido un medio para formular soluciones a las necesidades de la población con discapacidad y una herramienta para darnos a conocer e interactuar con otras organizaciones que manejan el mismo tema", así lo expresaron las organizaciones que conformaron el grupo focal desarrollado29. El carácter participativo de la formulación de las políticas y su naturaleza integradora, ha permitido pensar y construir una política pública en la que es fundamental la cooperación y complementariedad de los diversos actores. Se sumaron esfuerzos y recursos públicos y privados en esta etapa, para hacer eciente el proceso. "Ha sido un logro el poder dar nuestros aportes como organización que trabaja en pro de la discapacidad (...) dar a conocer nuestro trabajo, el crecer como institución en este proceso y ser voceros de una minoría que por su condición no puede expresar sus necesidades y anhelos, ha constituido un verdadero logro"30.

44 Resultados desde los actores del proceso

4.2. Impacto en la Relación Interinstitucional del Sector Público con las Organizaciones de la Sociedad Civil Uno de los temas recurrentes en el que coincidieron los actores que participaron en la construcción de las políticas públicas fue el de las relaciones entre el sector gubernamental, las Organizaciones No Gubernamentales y el PNUD como organismo que brinda la asistencia técnica. Lo destacan como una de las experiencias más valiosas. "La relación con los funcionarios de la Alcaldía fue de mutuo aprendizaje", "fue de colaboración y coparticipación", "fue muy activa, comprometida, propositiva y abierta"31. Algunas personas maniestan que al principio se presentaron tensiones por celos institucionales que luego fueron superadas. Igualmente destacan el importante rol que jugó el PNUD en el proceso de articulación: "La relación con la administración se dio a través del PNUD, quien siempre movilizó espacios de encuentro32", "el PNUD permitió a lo largo del proceso articular el trabajo que hacíamos desde la Alcaldía con el de las organizaciones que nos acompañaban"33. "Los interlocutores de la Alcaldía son personas bien comprometidas. Al principio dependía más de la buena voluntad, pero han tenido que ponerse a estudiar en discapacidad y han aprendido en el tema. Hoy día son personas que saben mucho más que nosotros sobre el tema, en términos de la formulación, el diálogo ha sido excelente, respetuoso y el aporte ha sido de interacción permanente"34.

31. Voces de participantes en el Grupo Focal de Organizaciones No Gubernamentales. Cartagena. 26 de Junio de 2010. 32. Ibid. 33. ENTREVISTA con Nubia Chams Sanmartín. Secretaria de Participación y Desarrollo Social, Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias. Junio de 2010. 34. ENTREVISTA con Julián Ospina. Coordinador de Proyectos, Fundación REI. Junio 26 de 2010.

"Para mí lo más importante ha sido la sinergia que ha permitido el Consejo de Política Social; fortalecer esfuerzos entre lo público y lo privado y aún a nivel intrainstitucional. Tradicionalmente existe una Resultados desde los actores del proceso

35. ENTREVISTA con Nubia Chams Sanmartín. Secretaria de Participación y Desarrollo Social, Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias. Junio de 2010..

tendencia y es que las diferentes secretarías trabajan de manera aislada y los recursos son dispersos. El Consejo de Política Social es un escenario que permite unir esfuerzos, metas y liderar procesos. Puntualizar metas del plan de desarrollo para gestionarlas de manera conjunta. (...) En Cartagena es muy difícil encontrar experiencias de trabajo público-privado. Lo que hemos hecho hoy en el Consejo es hacer evidente que cuando planteamos alternativas frente a la pobreza, que implica la participación de los actores organizados y no organizados, entonces ya no hablamos de superar la pobreza, sino de generar inclusión y desarrollo con inclusión social"35.

4.3. Impacto en el Gobierno Distrital de Cartagena La formulación de las tres políticas públicas poblacionales le permitió al Gobierno local estructurar un proceso de planeación de la política social de manera colectiva, en un horizonte que busca trascender los períodos gubernamentales, lo cual se convierte en una base importante para darle continuidad programática y sostenibilidad nanciera a la gestión del Distrito en su política social. También le transrió capacidades al equipo de Gobierno participante para la formulación estratégica y el diálogo social, para adelantar ecazmente el proceso. Estas armaciones se sustentan en los resultados concretos descritos previamente: la constitución de grupos técnicos con roles claros desde cada sector y conformación de las tres Secretarías Técnicas; un documento metodológico que orienta las etapas del proceso de construcción y apropiación de las políticas; las consultas públicas realizadas para la formulación de cada política; la visibilidad de la dinámica del Consejo de Política Social en el portal de la Alcaldía y la elabo46 Resultados desde los actores del proceso

ración de los tres documentos de Políticas Públicas Sociales, aprobados por el Consejo de Política Social.

36. Ibid.

Así mismo, esta experiencia ha iniciado la institucionalización de instancias, mecanismos y sistemas de trabajo para las políticas sociales del Distrito de Cartagena. Se empiezan a crear las bases para la conformación de nuevas redes sociales de comunicación. Además, se emprende la sistematización y socialización de nuevos modelos de gestión de lo público.

4.4. Impacto en la Comunidad Para la Administración Distrital la estrategia de trabajo de las políticas favoreció la participación de la comunidad. "Fue una excelente participación. La comunidad respondió positivamente. Fue fundamental y estratégico vincular como equipo de apoyo a instituciones que ya tienen trabajo reconocido en cada uno de los temas. Contar con un enlace que permitiera fortalecer y que tuviera la experiencia de trabajo frente a cada temática fue fundamental para lograr la formulación de las políticas"36. Por su parte, organizaciones de la Sociedad Civil involucradas en el proceso argumentan que la participación de la comunidad se convirtió en uno de los principales retos. "La respuesta a la convocatoria fue baja, razón por la cual se recurrió a diferentes estrategias para llegar a los 22.00 jóvenes". "Las organizaciones juveniles participaron pero con poca apropiación". "Se organizó por localidad para garantizar la participación de líderes, madres, cuidadoras". "No todas las localidades dieron las mismas respuestas. Mientras algunos sectores mostraban mediano compromiso, ligado al asistencialismo, las organizaciones nos dedicamos a explicarles que estaban haciendo parte de un Resultados desde los actores del proceso

37. Voces de participantes en el Grupo Focal de Organizaciones No Gubernamentales. Cartagena. Junio de 2010.

proceso de largo alcance, que no íbamos a dar respuestas inmediatas y coyunturales a los problemas"37.

4.5. Una Mirada desde los Actores Sociales y Gubernamentales La matriz de validación diligenciada por los actores tanto del Gobierno local como de la Sociedad Civil, muestra que el 47% de los participantes está totalmente de acuerdo con que hoy Cartagena tiene un Consejo de Política Social fortalecido, mientras que el 37% dice estar medianamente de acuerdo con esta armación. Lo anterior reeja que si bien es cierto se ha empezado una importante labor en el fortalecimiento del Consejo de Política Social, aún existen aspectos que deben reforzarse; uno de ellos es lograr mayor compromiso de las Secretarías de la Administración que forman parte del Consejo, pero que no están directamente implicadas en la construcción de las políticas. Otra de las debilidades identicadas por algunos de los actores, es que todavía no se ha conseguido que el sector privado participe regularmente en el Consejo y asuma la responsabilidad con el tema social. Igual sucede con las Universidades y con el sector académico en general; pese a que algunas instituciones educativas se involucraron en ciertos momentos, no se ha obtenido una sostenida participación y verdadero compromiso con los procesos adelantados desde el Consejo de Política Social. Muchos de los actores, tanto de la Sociedad Civil como del Gobierno local, lo denen como un espacio de validación y de convergencia entre los actores. "Se convirtió en el espacio de intercambio de las diferentes problemáticas; abrió la posibilidad de incidencia y seguimiento a la formulación de las políticas públicas". "Este espacio ha motivado

48 Resultados desde los actores del proceso

la construcción de la política pública; además regula y hace seguimiento a todos los procesos relacionados con la política pública, a través de la Secretaría Técnica"38. De otra parte, reconocen el aprendizaje obtenido: "Ha sido una experiencia de aprendizaje y empoderamiento". "Nos ha permitido ampliar el espectro de las relaciones interinstitucionales". "Hemos logrado tener una visión más amplia en el análisis de la información y formulación de la política pública y lograr el aprendizaje organizacional sobre el manejo de políticas". "Nos ha permitido participar en procesos sociales de impacto con nuestra capacidad técnica. Confrontar nuestros planes, programas y proyectos con la realidad local"39.

38. Ibid. 39. Ibid. 40. ENTREVISTA con Shirley Navarro. Gerente Plan Internacional. Julio de 2010.

4.6 Impacto del Acompañamiento del PNUD ¿Qué signica para ustedes el acompañamiento del PNUD al Consejo de Política Social? A este interrogante respondieron actores del Gobierno Distrital y de las Organizaciones No Gubernamentales que vienen participando en la construcción de las políticas públicas. "Este organismo se ha convertido en el articulador de todos los actores, tanto del Gobierno como de la Sociedad Civil que participamos en el Consejo. Ese apoyo que está brindando a la Alcaldía, a través del Consejo va a traducirse en un benecio colectivo para toda la población infantil, juvenil y discapacitada de Cartagena (...) El liderazgo del PNUD con su coordinador Fidel García, ha jugado un papel determinante en el proceso"40. "La presencia del PNUD ha sido fundamental en el Consejo de Política Social, porque ha permitido Resultados desde los actores del proceso

41. ENTREVISTA con Nubia Chams Sanmartín. Secretaria de Participación y Desarrollo Social, Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias. Junio de 2010.

metodologías, normas claras, frente a la forma de participación para el diseño de las políticas públicas. Todo el acompañamiento técnico profesional, la asistencia técnica metodológica y sobre todo permitir sistematizar y visibilizar las acciones, creo que es algo de mucha importancia. Cuando la gente no tiene una foto de un antes y un después, posiblemente se nos olvide cuánto hemos avanzado, así que sistematizar, colocar en el sitio web del Distrito un enlace donde vamos mostrando el trabajo, los avances, creo que esto nos compromete más y nos hace sentir que hay que avanzar"41. El rol del PNUD es el de asesor técnico que motiva la construcción de la política pública, asesor temático, ente formador y de apoyo logístico. De acuerdo con las voces de los actores, este organismo ha jugado un papel clave en su sensibilización respecto a la problemática y ha sido determinante para la convocatoria y articulación de los distintos sectores. Le reconocen su liderazgo y la capacidad de movilizar y empoderar a los funcionarios.

4.7. Aspectos Innovadores Los siguientes son una serie de aspectos que se han identicado como innovadores en el contexto local y están relacionados con la manera como el Gobierno Distrital y los organismos no gubernamentales han abordado la temática social: 1. La formulación misma de las políticas se llevó a cabo desde la perspectiva de sujetos de derechos, lo cual es considerado como un elemento innovador del proceso de construcción colectiva de las políticas en Cartagena. Bajo este enfoque, el proceso incorporó 50 Resultados desde los actores del proceso

los valiosos aportes de la población afectada por los problemas y de las organizaciones sociales que se ocupan de los mismos, con el propósito de denir, desde su propia experiencia, posibles respuestas para su mitigación o superación. Fue novedosa "la convocatoria a jóvenes de diferentes estratos, incluyendo el 6, quienes generalmente no participaban porque no son tenidos en cuenta"42; de la misma manera destacan que se hubiera trabajado una política pública que tuvo en cuenta las voces de los niños, niñas y adolescentes. 2. La construcción de políticas a partir de la dinámica del Consejo de Política Social es hoy considerado como un proceso innovador en el contexto local. Como lo manifestó el Coordinador Local del PNUD en entrevista ya señalada, a pesar que Cartagena ha sobresalido a nivel nacional por sus iniciativas de participación, eventualmente ha podido institucionalizar este tipo de espacios, lo que ocasiona fragilidad y pone en riesgo la sostenibilidad de la gestión del desarrollo en la ciudad. "La participación dejó de ser un discurso, y se transformó en líneas de acción"43.

42. Mesa de Política de Juventud, participantes en el Grupo Focal de Organizaciones No Gubernamentales. Cartagena. Junio de 2010. 43. ENTREVISTA con Nubia Chams Sanmartín. Secretaria de Participación y Desarrollo Social, Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias. Junio de 2010. 44. ENTREVISTA con Fernando Medellín Lozano. Asesor Nacional, Área de Gobernabilidad, PNUD. 25 de junio de 2010.

3. La metodología y el resultado de la Política de Discapacidad. "Muy pocas políticas de discapacidad a nivel territorial han tenido una participación tan activa de las organizaciones sociales, un acompañamiento tan fuerte como el que se desarrolló en Cartagena"44. 4. El empoderamiento de los actores. "Yo tengo diez años de estar trabajando con discapacidad, más veintinueve de vivir con ella, y te cuento que sí había esfuerzos anteriores a este proceso, pero aislados y por eso no se veían los resultados. Es decir, un valor agregado de todo esto, y te lo reitero, es la parte del empoderaResultados desde los actores del proceso

45. ENTREVISTA con Olga Montes. Secretaría de Participación y Desarrollo Social. Junio de 2010. 46. ENTREVISTA con Nubia Chams Sanmartín. Secretaria de Participación y Desarrollo Social, Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias. Junio de 2010.

miento, la articulación, la coordinación interinstitucional, todo esto fue clave"45. 5. El acompañamiento de un organismo de cooperación en la construcción participativa de políticas públicas poblacionales. "Si tuviera que destacar un resultado, diría que fue el apoyo del PNUD para poder denir una metodología ya validada y aprobada. Eso dene caminos para que en cualquier otra área que se quiera construir política pública en el Distrito, exista una metodología que demostró tener resultados. Una metodología que hace actores principales a los que van a establecerse como beneciarios y que realmente son los dueños de la política pública. El criterio participativo fue fundamental y la asesoría del PNUD para esto fue central"46.

52 Resultados desde los actores del proceso

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