Financiación de la educación en Colombia by Polis polis

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ISSN: 2011-5903

Documentos de Políticas Públicas FINANCIACIÓN DE LA EDUCACIÓN EN COLOMBIA

Observatorio de Políticas Públicas -POLIS POLICY PAPER 2012 - 001

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DOCUMENTOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS POLIS

ISSN: 2011 -5903

2012 - 001Cali, Septiembre 2012.

Comité Editorial

Blanca Cecilia Zuluaga John James Mora Julio Cesar Alonso Luciana Manfredi Vladimir Rouvinski Silvana Godoy Mateus Ximena Dueñas Herrera

Observatorio de Políticas Públicas – POLIS Teléfono: (2) 555 23 34 Ext. 8400 Fax: (2) 555 17 06 Calle 18 Nº 122 – 135 Cali –Colombia Correo electrónico: polis@icesi.edu.co www.icesi.edu.co/polis

FINANCIACIÓN DE LA EDUCACIÓN EN COLOMBIA1

Silvana Godoy Mateus sgodoy@icesi.edu.co Economista y Negociadora Internacional, Universidad Icesi. Maestría en Economía (e), Universidad Icesi. Miembro del Grupo Economía, Políticas Públicas y Métodos Cuantitativos, Universidad Icesi. Clasificación B Colciencias

Resumen

Este artículo estudia la financiación de la educación básica y media como una de las principales aplicaciones de la economía de la educación, poco documentadas en Colombia. El trabajo hace una revisión contextual normativa de la planificación y financiación de la educación en Colombia, con un análisis de las tendencias de la financiación pública en educación, estudiando el impacto de la descentralización territorial, sus implicaciones en eficiencia y equidad, e indagando sobre la financiación de la educación obligatoria. La segunda parte del trabajo documenta algunos modelos de financiación implementados en Colombia desde la oferta y la demanda en educación, y pone en discusión la eficiencia de ambas formas de financiación, su sostenibilidad, pero también sus implicaciones en términos de la calidad de la educación.

Palabras Clave: Educación, capital humano, equidad, descentralización, eficiencia, modelos de financiación.

Clasificación JEL: A20, I22, I28

Las opiniones expresadas en este documento comprometen únicamente a sus autores y no a las entidades involucradas. Proyecto desarrollado con el apoyo de Colciencias y el Programa Jóvenes Investigadores e Innovadores “Virginia Gutiérrez de Pineda”.

Contenido

Introducción .................................................................................................................... 3

Marco Contextual Normativo.......................................................................................... 6

Marco Conceptual: Modelos de Análisis de Financiación ............................................ 28

Tendencias de la Financiación de la Educación en Colombia ...................................... 49

Conclusiones ................................................................................................................. 56

Referencias Bibliográficas ............................................................................................ 59

1. Introducción Los gobiernos alrededor del mundo reconocen la importancia de la educación para el desarrollo económico y social de un país, e invierten un porcentaje de su presupuesto en ella, considerando la provisión de la educación como una de sus funciones y responsabilidades. Desde el punto de vista de la teoría económica, la responsabilidad estatal está fundamentada en la teoría del capital humano y los rendimientos a la educación, ya que dicha inversión incrementa la productividad de los individuos y mejora su habilidad para adquirir y usar información, lo que les permite actuar de forma eficaz en un entorno cambiante (Patrinos, Market Forces in Education, 2000).

De acuerdo con Glewwe et al. (2011), los economistas han acumulado una gran cantidad de evidencia sobre el efecto de la educación en el aumento de la productividad de los trabajadores y en el aumento de sus ingresos.2 También afirman al citar a Lochner (2011) que existen muchos beneficios no monetarios de la educación asociados al mejoramiento de la salud y la disminución del crimen. Adicionalmente, Hanushek y Woessmann (2008) argumentan que a nivel de país, existe evidencia de que la educación aumenta la tasa de crecimiento económico.

La educación sirve inherentemente tanto a intereses públicos como privados en relación con el nivel de ingresos de las familias. Los resultados públicos y privados de la educación se pueden superponer, dado que mejores resultados para los individuos y sus familias contribuyen al beneficio social (Levin, The public-private Nexus in education, 1999).

Los policymakers de los países en vías de desarrollo han aceptado, en general, el mensaje de los beneficios de incrementar el capital humano, por lo que los gobiernos de forma generalizada han aumentado los recursos para educación. De 1980 a 2008, el gasto real en 2

Algunos de los trabajos citados en (Glewwe, Hanushek, Humpage, & Ravina, 2011) son: Jacob Mincer (1970, (1974), centrado en la educación y su relación con los ingresos de los individuos, y los retornos a la educación estimados para la mayoría de los países del mundo (Psacharopoulos y Patrinos (2004)). Otros trabajos se enfocan en medidas del logro educativo (e.g., Mulligan (1999), Murnane, Willett, Duhaldeborde, y Tyler (2000), y Lazear (2003)), aunque muy pocos se relacionan con países en vías de desarrollo (ver, however, Hanushek y Zhang (2009)).

educación de los gobiernos se duplicó en América Latina y África Sub-Sahariana, casi se triplicó en el Medio Oriente, se incrementó en más de cinco veces en el Este de Asia y casi ocho veces en el sur de Asia (Glewwe, Hanushek, Humpage, & Ravina, 2011).

Colombia entra en esta dinámica al iniciar la década del noventa, cuando la educación adquirió mayor importancia dentro del debate público, reconocida como un factor de acumulación de capital humano y movilidad social que representa uno de los elementos claves del proceso de crecimiento y desarrollo económico (Iregui, Melo, & Ramos, La educación en Colombia: Análisis del marco normativo y de los indicadores sectoriales, 2006).

Bajo esa consigna, el fortalecimiento del proceso de descentralización, derivado de la Constitución Política de 1991 y sus normas reglamentarias, resultan fundamentales, y como resultado de ese proceso, los recursos destinados a educación aumentaron gradualmente y de manera significativa (Iregui, Melo, & Ramos, La educación en Colombia: Análisis del marco normativo y de los indicadores sectoriales, 2006).

La provisión de la educación está en gran medida determinada y financiada por el gobierno, que resulta en la expansión y cobertura del servicio educativo, lo que lleva a un Estado a actuar como el gran oferente del sistema (Patrinos, Market Forces in Education, 2000). Con el proceso de descentralización, y tras contemplar la insuficiencia de la ampliación de los recursos para la oferta educativa, Colombia adoptó un modelo de financiación enfocado en la demanda, con evidencia internacional3 de buenos resultados sobre cobertura y calidad de la educación.

El objetivo principal de este documento es analizar y revisar los modelos de financiación de la educación, especialmente básica y media, como una de las principales aplicaciones sobre Economía de la Educación que se ha trabajado marginalmente en Colombia.

Tal es el caso de los países de las tablas 2 y 3, analizados en Patrinos (2000).

El trabajo se divide en cinco secciones incluyendo esta introducción. La segunda sección hace una revisión general de la planificación y financiación de la educación, un análisis de las tendencias de la financiación pública, así como un estudio del impacto de la descentralización territorial, todo esto, a través de una revisión contextual normativa.

La tercera sección presenta una disertación conceptual sobre los modelos de análisis de financiación vigentes en Colombia, incluyendo los pros y contras de cada uno, planteando las implicaciones en eficiencia y equidad, teniendo en cuenta los sistemas educativos mixtos: sector privado – sector público. La cuarta sección, analiza las tendencias de la financiación en las 13 principales ciudades de Colombia. Por último, el estudio concluye con un análisis de los resultados más importantes.

2. Marco Contextual Normativo Para comprender el surgimiento y evolución de la financiación de la educación básica y media en Colombia, hace falta realizar una revisión contextual normativa de la evolución del derecho a la educación. La revisión aquí planteada inicia en 1886 y se extiende hasta 2010 con el fin de establecer, desde la norma, los principios rectores de la financiación de la educación pública y su relación con la privada, teniendo en cuenta el proceso de descentralización territorial de las últimas décadas, encontrando que sólo hasta 1958 la educación pública se convierte en un rubro de inversión obligatorio de los gobiernos equivalente al 10% del presupuesto nacional, mientras que sólo hasta 1991 la educación se convierte en un derecho de toda persona.

Durante buena parte del siglo XIX la educación en Colombia estuvo afectada por varios factores relacionados con los constantes conflictos entre los partidos políticos, y por la relación de éstos con la iglesia católica, bajo una relación histórica entre Estado, educación e iglesia (Ramírez y Téllez, 2006). La Constitución de 1886 en su artículo 41 hace referencia a este tipo de relación: la educación primaria (básica) era costeada con fondos públicos, siendo gratuita pero no obligatoria, organizada y dirigida en concordancia con la religión católica. En ese momento, existían en Colombia siete ministerios, siendo el Ministerio de Instrucción Pública el encargado de supervisar y regular el tema educativo (Ley 7 de 1886).

En 1888, en un paso hacia la descentralización, fueron definidas las funciones de las Asambleas Departamentales y del Tesoro de la Nación en relación con la educación, donde básicamente, las Asambleas debían establecer cuánto necesitaba el Departamento para el sostenimiento del ramo, señalando y auxiliando los gastos de los Municipios para mantener las escuelas, fijando además el número de escuelas que debían abrirse para suplir la demanda. La Nación por su parte, asumía el sostenimiento del personal y la dotación de la

instrucción pública primaria, y auxiliaba aquellos Municipios que no tenían recursos suficientes para sostener escuelas elementales de niñas.4

En ese mismo año, se sienta un precedente con respecto a la financiación de la educación pública y su relación con la privada. De acuerdo con la Ley 92 de 1888, el Gobierno debía subvencionar los colegios públicos y privados establecidos o por establecer en cualquier población de la República, en la medida en que estuvieran obligados a educar gratuitamente el número de alumnos designados por el mismo; aunque la subvención a los colegios privados estaba limitada por un monto máximo a pagar, y sujetos a que en el lugar en el que existiera un colegio público subvencionado, no podía subvencionarse uno privado. Por su parte, el Decreto 908 de 1888, introduce el tema de la educación secundaria y establece claramente la diferenciación entre establecimientos públicos y privados: “Son establecimientos públicos los que se sostienen con rentas del Tesoro público departamental o municipal, y los que, teniendo rentas propias procedentes de fundaciones particulares, dan enseñanza gratuita a los alumnos que a ellas concurren; y establecimientos privados los fundados y dirigidos por institutores particulares que cobran de sus alumnos una pensión anual como remuneración del servicio que éstos reciben”.

En 1893, el decreto 429 hace anotaciones adicionales sobre la instrucción pública primaria, dividiendo las escuelas de enseñanza primaria en urbanas y rurales o de los distritos5, indicando que en cada distrito debía haber al menos una escuela y que cuando la escuela pasaba de 70 niños atendidos diariamente, debía abrirse una nueva si la asistencia de al menos 40 niños estaba garantizada. Así mismo, los habitantes de cada distrito debían sostener el número de escuelas necesarias para garantizar la cobertura educativa gratuita de las niñas de 7 a 15 años. Para tal efecto, era competencia de los Municipios construir los edificios, proporcionar el mobiliario, y pagar a los maestros (de las escuelas urbanas de niñas), mientras el Departamento debía correr con los gastos de sostenimiento, y la Nación los de auxilio de útiles y bibliotecas.

4 5

Ley 89 de 1888, sobre instrucción pública nacional. El territorio de cada Departamento se divide en Provincias y distritos de Instrucción Pública.

Ya en el Siglo XX, después de la Guerra de los Mil Días, Colombia sufrió un proceso de reconstrucción económica y transformación del Estado, para la que fueron emitidas una serie de leyes con el objeto de regular y organizar la administración pública en el país. Referente a la educación, entran a regir la Ley 39 de 1903, reglamentada por el decreto 491 de 1904 (Ramírez y Téllez, 2006).

La Ley 39 de 1903 divide la instrucción pública en primaria, secundaria, industrial y profesional, estimulando la descentralización administrativa y asignando nuevamente competencias así: La instrucción primaria costeada con fondos públicos, estaba a cargo y bajo la dirección y protección de los gobiernos de los Departamentos, e inspeccionada por el Poder Ejecutivo nacional, siendo los Municipios los que suministraban los locales y enseres para el funcionamiento, y los Concejos Municipales los encargados de apropiar los recursos necesarios para suplir los requerimientos, mientras la Nación proporcionaba los útiles y textos a todas las escuelas primarias del país (Ramírez y Téllez, 2006); la instrucción secundaria, técnica y clásica, estaba a de cargo de la Nación e inspeccionada por el Poder Ejecutivo; la instrucción industrial y la profesional eran costeadas por la Nación cuando los establecimientos funcionaban en la Capital de la República, y por los Departamentos en los demás casos.

Esa distribución de responsabilidades entre los entes territoriales, generó un desorden que perjudicó la educación del país por la falta de claridad y la sobreposición de competencias, pues por ejemplo, si bien los Departamentos tenían los recursos para contratar maestros, los Municipios no tenían los necesarios construir y dotar escuelas, lo que lleva a que sólo los que tenían mayores recursos tenían mayor capacidad de cobertura, de suplir la demanda y de fomentar la educación (Ramírez y Téllez, 2006).

Adicionalmente, la ley derogó las subvenciones a colegios privados otorgadas en la Ley 92 de 1888, y ratificó la gratuidad y no obligatoriedad de la educación primaria, terminando con 11 años de financiación de educación privada con recursos públicos. La Ley 39 de 1903 estableció durante los primeros treinta años del Siglo XX las bases del sistema

educativo del país, llevando a una duplicación del gasto entre 1906 y 1908 (Ramírez y Téllez, 2006).

El primero de enero de 1928 el Ministerio de Instrucción y Salubridad Públicas pasa a ser el Ministerio de Educación Nacional, en cumplimiento de la Ley 56 de 1927, y el Decreto 1790 de 1930 que la reglamenta. La Ley 56 de 1927 supone un cambio importante en términos del derecho a la educación, al declarar el carácter obligatorio de la instrucción primaria con algunas particularidades: Los padres estaban obligados a proporcionar a los niños un mínimo de educación con las bases necesarias para la vida en materia de instrucción intelectual, moral y religiosa, cívica y física, ya sea en una escuela pública o privada, aunque la obligación era suspendida por falta de escuelas gratuitas a una distancia de dos y medio kilómetros del domicilio del niño.

Por su parte, el Decreto 1487 de 1932, entra a reformar la enseñanza primaria y secundaria. La instrucción primaria debía darse tanto en las escuelas urbanas como rurales, comprendiendo cuatro años consecutivos. Los años quinto y sexto de primaria se transformaron en dos años de escuela complementaria, destinada a los alumnos que no aspiraban a seguir estudios secundarios, los cuales comprendían seis años de curso necesario para aspirar a la universidad.

A partir de 1934, los principales cambios surgieron con el gobierno del presidente Alfonso López Pumarejo, quien hizo de la educación uno de los ejes centrales de su programa de gobierno. Retomando el problema del desorden generado por la descentralización administrativa que impedía la unificación de recursos para el desarrollo de la educación, este gobierno la consideraba uno de los principales problemas del sistema. Puntualmente, los Municipios destinaban a la educación el 50% del impuesto predial, que en muchos casos, no era cobrado por falta de catastro, mientras el aporte municipal y departamental representaba en promedio más del 60% de los gastos totales en educación, y aunque el gobierno central buscó más participación y reorganización, los Departamentos seguían con la mayor responsabilidad en la financiación de la educación, pues por ejemplo, entre 1930 y 1950, destinaban más del 20% de su presupuesto total a la educación pública,

especialmente la enseñanza primaria a la que se asignaba entre el 50% y el 70% del gasto en educación (Ramírez y Téllez, 2006).

López Pumarejo realizó reformas orientadas a la democratización e intervención estatal mediante la reforma constitucional de 1936 (Ramírez y Téllez, 2006). El Acto Legislativo 1 de 1936, garantiza la libertad de enseñanza bajo la inspección y vigilancia del Estado, y reitera el carácter gratuito y obligatorio de la educación primaria en las escuelas del Estado. En esa misma línea, la Ley 32 de 1936 ordena igualdad de condiciones para el ingreso a los establecimientos de educación de cualquier tipo (primaria, secundaria, etc.) sin importar las diferencias sociales, raciales o religiosas de los alumnos.

En 1939, el gobierno de Eduardo Santos buscó fortalecer la participación del Estado al apoyar la construcción de escuelas primarias, contribuyendo con un 50% de su costo, siempre que los Municipios aportaran los terrenos y el 50% restante6. Desde ese momento y hasta 1950, no hubo modificaciones relevantes en materia educativa desde el punto de vista normativo.

El despegue de la expansión educativa en Colombia ocurrió desde 1950, hasta mediados de los 70, cuando los indicadores mejoraron significativamente. Por ejemplo, el crecimiento de alumnos matriculados en primaria y secundaria fue muy superior al crecimiento de la población durante el período. El avance responde al mayor esfuerzo fiscal dedicado a la educación gracias a las condiciones favorables de la economía. El gasto público en educación como porcentaje del PIB crece de forma importante desde mediados de los años 50, al pasar del 1% al 3% aproximadamente en los años 60 y 70. Los recursos para la educación pasaron del 8.6% en 1950 al 19.4% en 1976 como porcentaje del presupuesto total. El gasto del Ministerio de Educación Nacional como porcentaje del gasto total de la Nación se incremento del 6.7% en 1950 al 19.8% en 1976 (Ramírez y Téllez, 2006).

En términos legislativos, el Decreto 2838 de 1954 nacionaliza la educación primaria e incrementa el fomento municipal a través de la asignación de los recursos provenientes del 6

Ley 69 de 1939

impuesto a la cerveza a los Departamentos, obligando a aportar con un porcentaje fijo (50%) de esos ingresos al incremento de las partidas de educación.

Una herramienta adicional de financiación llega en 1958, cuando la reforma del Plebiscito que entró en vigencia el 10 de enero de ese año, ordenaba que todos los gobiernos debían invertir el 10% del presupuesto nacional en la educación pública. En concordancia con esa moción, la Ley 111 de 1960 y el Decreto 1786 de 1961 que la reglamenta, dispone que la Nación, Ministerio de Educación Nacional, toma a su cargo el pago de los sueldos del Magisterio Oficial de la Enseñanza Primaria en todo el territorio de la República, nacionalizando el gasto de forma paulatina, antes a cargo de los Municipios. Sin embargo, la administración del personal docente seguía siendo una responsabilidad municipal, lo que da inicio a un sistema de transferencias de recursos entre la Nación y los entes territoriales, acercándose al sistema actual.

Posteriormente, en busca de solucionar los problemas de la distribución de competencias antes nombradas, el Decreto 3157 de 1968 fortalece la descentralización mediante la creación de los Fondos Educativos Regionales en los entes territoriales, administrados por los Departamentos, para el manejo de los recursos creados con aportes de la Nación, los Departamentos, el Distrito Especial y los Municipios para atender el sostenimiento y expansión de los servicios educativos en los planteles oficiales de educación elemental, media y de carreras intermedias. El mismo decreto asigna a los Departamentos la responsabilidad de administrar el personal docente, donde, con miras a lograr una mayor eficacia administrativa mediante la agilización de los trámites, el Gobierno les delegó parcial o totalmente la clasificación en el escalafón de primaria y secundaria.

En 1974, dos nuevos decretos impactan en el sistema educativo. El Decreto 80 divide la educación media en dos ciclos: uno básico de cuatro años de duración, y uno vocacional de dos años; mientras el Decreto 2854, ordena el establecimiento de la segunda jornada en todos los planteles oficiales nacionales de enseñanza media, y reglamenta el acuerdo entre colegios privados y el Ministerio de Educación Nacional, para de igual forma establecer una segunda jornada en educación media o de primaria, correspondiente a las necesidades

de la demanda, con un número adecuado de alumnos en cada grupo, donde el profesorado de la segunda jornada era seleccionado por el plantel y presentado al Ministerio de Educación, siendo el Estado el encargado de nombrarlo y pagarlo directamente. En este punto, el Estado vuelve a recurrir a la financiación de la educación privada con el fin de garantizar la cobertura educativa.

Un año después, la moción de la nacionalización de la educación primaria ordenada por el Decreto 2838 de 1954 es reforzada por la Ley 43 de 1975, que ratifica la nacionalización de la educación primaria y nacionaliza la educación secundaria que oficialmente venían prestando los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, y los Municipios, disponiendo de la misma como un servicio público a cargo de la Nación. En consecuencia, los gastos ocasionados eran de cuenta de la Nación, incluyendo gastos de funcionamiento y personal, donde, los recursos pasan a ser administrados por los Fondos Educativos Regionales. Esta Ley completó el proceso de nacionalización del gasto público iniciado en 1958 con el Plebiscito. Pero las reformas desarrolladas desde entonces, no lograron resolver el divorcio entre la financiación, las competencias del gobierno central y los entes territoriales (Ramírez y Téllez, 2006).

Una vez nacionalizado el gasto y reorganizado el sistema educativo desde el punto de vista legislativo, el Decreto 102 de 1976 refuerza la moción de descentralización de la administración de los planteles nacionales de educación, otorgando la administración de los mismos, con excepción de las universidades, a los Fondos Educativos Regionales -FER. El Ministerio de Educación Nacional pasó a prestar un servicio de asistencia técnica a las entidades territoriales para la implementación de la política educativa, mientras que las juntas administradoras de los FER, estarían integradas exclusivamente por autoridades locales o regionales, quienes estaban a cargo de la administración de los dineros del situado fiscal educativo y de los demás aportes financieros trasferidos al fondo, lo que los obligaba a presupuestar las rentas y gastos, y controlar la ejecución.

A comienzos de los ochenta, la administración Betancur también da prioridad a la reforma de aspectos del sector educativo que van más allá de la oferta de recursos como la

modernización, descentralización y planificación de la educación. Es así como los esfuerzos nacionales para mejorar la calidad de la educación en zonas rurales son apoyados por el Banco Mundial. Con este proyecto denominado Plan de Fomento para la Educación en el Área Rural7, Colombia recibe uno de los primeros préstamos del Banco Mundial en América Latina para financiar educación primaria. En términos de recursos, el gasto público en educación como porcentaje del PIB siguió aumentando hasta 1984 como respuesta a los procesos de nacionalización iniciados en 1960 (Ramírez y Téllez, 2006).

El periodo 1986-1989 supone grandes cambios para el sector educativo en términos de fortalecimiento de la descentralización y la asignación de nuevos recursos. Puntualmente, en 1986 el proceso toma fuerza con la elección popular de Alcaldes Municipales y de Distrito, que inicia con periodos de gobierno de dos años, y supone la descentralización administrativa de los entes territoriales.

Los nuevos recursos llegaron con la Ley 12 del mismo año, con la cesión de recursos del Impuesto a las Ventas o Impuesto al Valor Agregado (I.V.A.) para gastos de inversión en construcción, mantenimiento de la planta física y dotación de los planteles educativos oficiales de primaria y secundaria, que de acuerdo con Ramírez y Téllez, 2006 hasta ese momento habían estado a cargo del gobierno central a través del Instituto Colombiano de Construcciones Escolares. Sin embargo, la Nación retuvo el 50% de las transferencias que debían hacerse por concepto de la participación en el I.V.A. en aquellos Municipios de más de 500.000 habitantes, donde las sumas retenidas eran giradas a los Fondos Educativos Regionales, que debían destinar mínimo el 70% de los recursos a atender los costos de los empleados docentes y administrativos de dichos fondos. En ese sentido, la Ley 12 de 1986 implica dos cosas: la descentralización de los gastos de inversión y administración de la infraestructura para la educación básica y media, y un refuerzo en términos de recursos para la gestión de los Fondos Educativos Regionales.

Los logros del proyecto estuvieron dirigidos a mejoras en la calidad a pesar, de algunas prácticas clientelistas en algunas regiones (Ramírez & Téllez, 2006).

El siguiente paso hacia la descentralización de la educación ocurre con la Ley 24 de 1988 que reestructura el Ministerio de Educación Nacional, asignándole más funciones de formulación y coordinación de política educativa, y menos de implementación. La Ley asigna a los gobernadores y alcaldes8, las funciones de nombrar, controlar y, en general, administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos. Adicionalmente, reafirma el funcionamiento de un Fondo Educativo Regional en cada Departamento, y estipula que el fondo debe separar los recursos que la Nación y la entidad territorial respectiva y la Ley 12 de 1986 destinan a la educación, aclarando el carácter inembargable de los mismos.

Durante ese mismo período, se realizaron esfuerzos en términos del aumento de cobertura y el mejoramiento de la calidad con el apoyo de organismos multilaterales. En 1987 inicia el Plan para la Universalización de la Educación Básica Primaria y en 1992 el Programa de Ampliación de Cobertura y Mejoramiento de la Calidad de la Educación Secundaria (Paces), ambos con cofinanciación del Banco Mundial. El programa Paces, entrega financiación a la demanda de educación bajo condiciones de rendimiento académico y necesidades financieras, de tal forma que los estudiantes pobres puedan realizar sus estudios secundarios. El programa cubrió a más de 125.000 beneficiados. En una evaluación del mismo, Angrist et al. (2000) concluyen que el programa tiene efectos positivos tanto académicos como en el desarrollo personal de los estudiantes (Ramírez y Téllez, 2006).

En los noventa el proceso de fortalecimiento a la descentralización administrativa se consolidó con la Constitución de 1991. La nueva norma decretó la educación como un derecho de toda persona, un derecho fundamental de los niños, y como un rubro del gasto público social al declararla un servicio público que cumple una función social. El Estado, la sociedad y la familia son responsables de la educación, obligatoria entre los cinco y los quince años de edad, comprendiendo como mínimo, un año de preescolar y nueve de educación básica, y con este fin, es gratuita en las instituciones del Estado. La Constitución 8

La Ley 24 de 1988 originalmente asigna las funciones relacionadas con el personal docente y administrativo sólo al Alcalde Mayor de Bogotá, posteriormente la Ley 29 de 1989 extiende las funciones a todos los alcaldes municipales.

afirma el carácter regulador, de inspección y vigilancia de las funciones del Estado, donde la Nación y las entidades territoriales participan en la dirección, financiación y administración de los servicios educativos estatales.

Con estas herramientas, la educación en Colombia adquirió mayor importancia en el debate público, emerge como un factor de acumulación de capital humano y movilidad social que representa uno de los elementos claves del proceso de crecimiento y desarrollo económico. Si bien en este momento se observan avances en las coberturas educativas, la oferta de cupos sigue siendo insuficiente, especialmente en educación secundaria y superior en donde tradicionalmente el sector privado ha jugado un papel complementario. Como resultado del proceso de descentralización, los recursos destinados al sector aumentaron gradualmente y de manera significativa, pasando por ejemplo del 3.3% del PIB en 1993 al 5.1% del PIB en 2004 (Iregui, Melo y Ramos, 2006).

La Ley 60 de 1993, entra a reglamentar las disposiciones de algunos artículos de la Constitución Política, en materia de competencias de los Municipios y los Departamentos. Corresponde a los Municipios, a través de las dependencias de su organización central o de las entidades descentralizadas municipales competentes: administrar los servicios educativos estatales de educación preescolar, básica primaria y secundaria y media; financiar las inversiones necesarias en infraestructura y dotación y asegurar su mantenimiento; y ejercer inspección y vigilancia, y supervisión y evaluación de los servicios educativos estatales.

Es competencia de los Departamentos, a través de las dependencias de su organización central o de las entidades descentralizadas departamentales competentes: dirigir y administrar directa y conjuntamente con sus Municipios la prestación de los servicios educativos estatales en los niveles de preescolar, básica primaria, secundaria y media; participar en la financiación y cofinanciación de los servicios educativos estatales y en las inversiones de infraestructura y dotación; asumir las funciones de administración, programación y distribución de los recursos del situado fiscal; regular, en concurrencia con el Municipio, la prestación de los servicios educativos estatales; ejercer inspección,

vigilancia, supervisión y evaluación de los servicios educativos estatales; incorporar a las estructuras y a las plantas departamentales las oficinas de escalafón, los fondos educativos regionales.

En síntesis, la Ley 60, define los parámetros para la distribución de las transferencias del gobierno central para financiar servicios públicos e incrementa el porcentaje de los ingresos de la nación a ser distribuidos entre Departamentos y Municipios, donde los Departamentos recibieron el situado fiscal, que representa un 24.5% de los ingresos corrientes del gobierno central y que debe redistribuirse entre los Departamentos de acuerdo con la proporción de los usuarios actuales y potenciales de los servicios educativos y de salud (Melo, 2005).

En términos de cobertura, la Ley establece que solamente donde se demuestre la insuficiencia de Instituciones Educativas del Estado puede contratarse la prestación del servicio educativo con entidades privadas sin ánimo de lucro, sin detrimento de velar por la cobertura e infraestructura de los servicios educativos estatales.

Una vez aclaradas las competencias de los Municipios y Departamentos que habían generado grandes ineficiencias en el sistema hasta ahora, es promulgada en 1994 la Ley General de Educación para alinear la prestación de los servicios educativos de acuerdo con los principios de la nueva Constitución Política (Iregui, Melo y Ramos, 2006).

La Ley 115 de 1994 establece las directrices de la prestación del servicio educativo en relación con la calidad, siendo responsabilidad de la Nación y de las entidades territoriales garantizar el cubrimiento. En cuanto a financiación, instaura las siguientes disposiciones:

Los salarios y prestaciones del personal docente, directivo docente y administrativo de la educación estatal son pagados con los recursos del situado fiscal y demás que se determinen por ley.

En cuanto a los aportes de las entidades territoriales, los Departamentos y Distritos que durante los cinco años anteriores a junio de 1993 invirtieron en promedio en educación una

cuantía superior al quince por ciento (15%) de su presupuesto ordinario, recibirían prioridad y apoyo financiero adicional de la Nación para cofinanciar los gastos en educación.

El pago de educadores por los municipios: financiados con recursos del presupuesto ordinario del Municipio, con cargo al incremento de los recursos recibidos por concepto de transferencias de la Nación. Los Fondos Educativos Regionales –FER, entran a hacer parte de la estructura de las Secretarías de Educación de las entidades territoriales respectivas, con funciones como pagar los salarios del personal docente y administrativo de la educación; y administrar financieramente los recursos del situado fiscal previstos en la Ley 60 de 1993.

Líneas de crédito, estímulos y apoyo para los establecimientos educativos estatales y privados con destino a programas de ampliación de cobertura educativa, construcción, adecuación de planta física, y equipos.

Estímulo a la conformación de asociaciones sin ánimo de lucro para asegurar la universalidad de la educación básica.

Las Leyes 60 de 1993 y 115 de 1994, otorgan mayor autonomía a las autoridades locales y regionales para administrar los recursos humanos y financieros del sector. Las transferencias del gobierno central cubrían aproximadamente el 80% del gasto público total en educación. El 20% restante, en promedio, era cubierto con otras fuentes de financiación provenientes de rentas propias de los Departamentos y Municipios, y con recursos de crédito y fondos de cofinanciación. Un porcentaje importante de las transferencias nacionales hacia los Municipios, cerca del 60%, se redistribuía de acuerdo con el Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI)9, el cual no necesariamente era un buen indicador

El índice de necesidades básicas insatisfechas mide la pobreza al identificar los hogares con algunas características que evidencian la falta de un consumo básico. Un hogar se define como pobre si cumple al menos una de las siguientes características: 1) características físicas inadecuadas, tales como casas con materiales precarios en paredes y pisos; 2) sin servicios públicos básicos; 3) con hacinamiento crítico. En

para medir las necesidades del sector educativo dado que la asignación por estudiante podía ser diferente entre Municipios y Departamentos, y no coincidía ni con los costos del servicio ni con los requerimientos particulares de las regiones para financiar la educación pública (Iregui, Melo y Ramos, 2006).

Para ese momento, el número de años de educación de la población con 24 años o más aumentó de 3.5 a 5.9 entre 1973 y 1993, y aunque la cobertura del sistema escolar había aumentado, los excesivos niveles de repitencia y deserción eran síntomas de la incapacidad de retención del sistema escolar y la baja calidad de la educación, donde, si bien el gasto público ha tenido una tendencia a aumentar, estaba sujeto a las fluctuaciones de los ciclos económicos con la ineficiente asignación antes mencionada (Presidencia de la República. Departamento Nacional de Planeación, 1994).

El gobierno Samper (1994-1998) fijó en el empleo y la educación los puntos focales del Plan de Desarrollo, El Salto Social, y establece la educación como “el eje fundamental del desarrollo económico, político y social de la Colombia de hoy y del futuro”. Resaltando que “la universalización de la educación básica y el mejoramiento de la calidad […] constituyen los retos principales del sector en los próximos años [...] Este propósito sólo se alcanzará mediante esfuerzos sostenidos encaminados a transformar las instituciones educativas, el modelo pedagógico y los procesos de planeación, administración y evaluación”.

En ese sentido, de 1994 a 1998, el gasto público en educación como porcentaje del PIB creció en un 42.3%, pasando de 3.76 a 5.35 (Iregui, Melo, & Ramos, Evaluación y análisis de eficiencia de la educación en Colombia, 2006).

Ya en el gobierno Pastrana (1998-2002), el Plan de Desarrollo Cambio para Construir la Paz, fijó como objetivo, entre otros, la revisión del esquema de financiación del sector,

particular, aquellas casas con más de tres personas por cuarto; 4) con una alta dependencia económica, medida como los hogares con más de tres personas por persona empleada y donde la cabeza de familia tiene menos de tres años de educación formal; 5) cuando al menos un niño entre 7 y 11 años de edad no está asistiendo al colegio (Melo, 2005).

donde se consideraron necesarias la sustitución del mecanismo de subsidios a la oferta por el de subsidios a la demanda y la revisión de la fórmula para calcular el monto de las transferencias territoriales10. Esto con el propósito de corregir las desigualdades e inconsistencias del sistema de transferencias y mejorar la equidad y eficiencia del sistema educativo (Iregui, Melo y Ramos, 2006).

En general, de acuerdo con el Departamento Nacional de Planeación (DNP), el objetivo fundamental de la Ley 715 de 2001 en materia educativa fue crear las condiciones para el cumplimiento del derecho constitucional de una educación básica y media con calidad y cobertura universal, siendo condiciones necesarias para la garantía del derecho a la educación: la viabilidad financiera y la organización adecuada del sistema educativo.

La Ley 715 asignó los recursos del SGP y definió las competencias que en materia de educación deben ejercer los diferentes niveles de gobierno. Así mismo, señaló que las transferencias para educación deberían distribuirse entre Departamentos, Municipios y Distritos, con base en los criterios de población atendida y población por atender, en condiciones de eficiencia y equidad (Iregui, Melo y Ramos, 2006).

En general, el SGP destinaría recursos a tres grandes sectores: participación para educación, participación para salud, y participación para propósito general que incluye recursos para agua potable y saneamiento básico. Donde, después de destinar un 4% de los recursos a disposiciones especiales, el 96% restante estaría distribuido así: para el sector educativo el 58.5%, para el sector salud el 24.5%, y para propósito general el 17% (Tabla 1).

En ese sentido, el gobierno nacional propuso una reforma para modificar los artículos de la Constitución Política que hacen referencia al sistema de transferencias de recursos mediante el Acto Legislativo 01 de 2001, y dicta normas orgánicas para organizar la prestación del servicio de educación mediante la Ley 715 del mismo año. Puntualmente, el Acto Legislativo reformó el sistema de transferencias a las regiones y unificó en una sola bolsa los recursos por situado fiscal, participación de los Municipios en los ingresos corrientes de la nación y transferencias complementarias, para crear el Sistema General de Participaciones (SGP).

Tabla 1 Distribución por componente del sistema general de participaciones Ley 715 de 2001

Ley 1176 de 200711

1.1 Resguardos Indígenas

0,52%

1.2 Municipios Ribereños del Río Magdalena

0,08%

1.3 Alimentación Escolar

0,5%

1.4 FONPET

2,9%

96%

2.1 Participación Educación

58,5%

2.2 Participación Salud

24,5%

2.3 Participación Propósito General

17%

11,6%

2.4 Participación Agua Potable y Saneamiento Básico

5,4%

100%

Concepto 1.

ASIGNACIONES ESPECIALES

DISTRIBUCIÓN SECTORIAL

TOTAL

Fuente: CONPES Social 77.

El SGP modificó nuevamente las competencias de la Nación, de los Departamentos, y de los Municipios certificados y no certificados en materia de educación preescolar, básica y media en el área urbana y rural12.

A la Nación le fue asignada la responsabilidad de distribuir los recursos para educación del SGP, y definir anualmente la asignación por alumno. Los Departamentos debían dirigir, planificar y prestar el servicio educativo; administrar y distribuir entre los Municipios de su jurisdicción los recursos; participar con recursos propios en la financiación de los servicios educativos; y mantener la cobertura y propender por su ampliación. Los Distritos y Municipios certificados, mantendrían funciones similares a las de los Departamentos, mientras que los Municipios no certificados administrarían y distribuirían los recursos que se les asignen para el mantenimiento y mejoramiento de la calidad.

En 2007 la Ley 1176 modificó la conformación del SGP, adicionando un rubro en la distribución sectorial con la creación de una participación con destinación específica para el sector agua potable y saneamiento básico, separándolo de los recursos con participación de propósito general, y conservando el porcentaje de participación para educación. 12 La distribución de las competencias corresponde a la forma en la que son transferidos los recursos, pues los Distritos y Municipios certificados los reciben directamente, mientras que los Departamentos reciben las transferencias correspondientes a los Municipios no certificados y los corregimientos departamentales.

Los recursos específicos para asegurameinto de la calidad son girados directamente a los Municipios. Adicionalmente, la distribución atendería a unos criterios basados en la población atendida y asignación por alumno. La destinación de los recursos estaría dirigida al pago del personal docente y administrativo de las instituciones; construcción de la infraestructura, mantenimiento, pago de servicios públicos y funcionamiento; y las destinadas a mantener, evaluar y promover la calidad educativa.

El nuevo sistema empezó a operar en el año 2002, sobre la base de los montos apropiados en el año 2001 por situado fiscal, participaciones municipales, y asignaciones al Fondo Educativo de Compensación (FEC), que en conjunto ascendieron a $10.9 billones. Sobre esta partida inicial, el monto del SGP ha venido aumentando anualmente con la inflación observada mas 2 puntos durante el periodo 2002-2005 y 2.5 puntos en el periodo 20062008 (Iregui, Melo y Ramos, 2006).

En 2004, el CONPES Social 77 determina las distribución de la mayor parte de los recursos del SGP en educación para cubrir tres rubros: funcionamiento del sistema, incluyendo gastos de nomina del personal docente, directivo y administrativo; subsidios para la matricula contratada por el sector oficial con instituciones privadas13; y recursos para calidad destinados principalmente a dotaciones escolares, mantenimiento y adecuación de infraestructura.

Para la vigencia 2004 el CONPES distribuye un total de $ 5.626.161 millones de los cuales $5.142.551 millones corresponden a la asignación por funcionamiento, $214.908 millones a la asignación de subsidios y $268.702 millones a calidad.

Para la vigencia 2005, fueron introducidos algunos ajustes a la distribución que no dejan claro cuál es el avance respecto al esquema utilizado en 2004. En particular, el CONPES 13

“Si bien la matrícula contratada por el sector oficial con instituciones educativas privadas no es tenida en cuenta para la estimación de las plantas requeridas de docentes, directivos docentes y administrativos, si es tenida en cuenta para la distribución de recursos del SGP. Para ello se multiplica la matrícula oficial contratada con instituciones privadas por el valor de la tipología en la que se sitúa la entidad territorial.” (Departamento Nacional de Planeación, 2004). Las tipologías son igualmente definidas en el CONPES Social 77.

Social 90 de 2005 tuvo en cuenta cuatro rubros para la distribución del SGP: i) asignación por alumno atendido; ii) asignación complementaria por alumno atendido; iii) calidad; y iv) cancelación de prestaciones sociales del magisterio (Iregui, Melo y Ramos, 2006).

En 2007 se suman a los recursos del SGP y los propios de los entes territoriales, los recursos del Fondo Nacional de Regalías destinados a alcanzar coberturas, asignados por el Decreto 416, permitiendo con ellos: contratación de la prestación del servicio educativo con Instituciones Educativas públicas y privadas; inversiones en construcción, adecuación y mantenimiento y dotación de establecimientos educativos oficiales; y provisión de transporte escolar.

En general, la distribución de los recursos para educación, tanto con la Ley 60 como con la Ley 715, fue realizada con base en criterios financieros, tratando de asegurar el financiamiento del costo de la nómina, dada la restricción presupuestal (Iregui, Melo, & Ramos, La educación en Colombia: Análisis del marco normativo y de los indicadores sectoriales, 2006).

Tanto la Ley 715 de 2001 como la Ley 1176 de 2007 suponen dos etapas para la financiación de la educación, donde el estudio de Sánchez (2006), muestra que para el periodo 1994-2004, existe una baja reacción de la cobertura oficial ante el crecimiento de los recursos destinados a la educación por el Estado. La evolución de las fuentes de financiación (gasto en educación) entre 1994 y 2001 (Ley 60) creció pasando de 2.0% a 3.2% del PIB y de 2001 a 2004 (Ley 715) pasó al 3.6%. El rubro de mayor crecimiento fue la financiación del gobierno central (Situado Fiscal y SGP) con un aumento del 1.7% a 3.2% del PIB en el período mencionando. Sin embargo, en términos de cobertura neta en primaria no hay evidencia de un avance significativo de 1994 a 2004, mientras la cobertura neta en secundaria si aumentó considerablemente, llevando los resultados en cobertura educativa a niveles de 86% en primaria y alrededor de 70.1% en secundaria. Por su parte, Melo (2005) afirma que el impacto positivo en la ampliación de las tasas de cobertura, va de la mano con un impacto negativo en el logro académico de los estudiantes.

Desde 2002, la Revolución Educativa como estrategia implementada por el Ministerio de Educación Nacional, es una propuesta que busca reforzar la ampliación de cobertura desde la educación inicial hasta la educación superior, con metas tales como crear 1.500.000 cupos para educación básica, durante el cuatrienio (2002-2005), atender 400.000 nuevos niños de 3 y 4 años durante el mismo periodo, mayoritariamente de los niveles 1 y 2 del Sisbén, para alcanzar cobertura universal en educación básica (preescolar, primaria y secundaria) y ampliar la cobertura en educación media apoyándose en la contratación del servicio con el sector privado (Piñeros, 2010).

Para puntualizar el tema de la contratación de la prestación del servicio educativo con recursos del SGP, en el 2004, y a partir de lo estipulado en la Ley 715, se expidió el Decreto 4313 a fin de reglamentar dicha contratación por parte de las entidades territoriales certificadas. El decreto establece las diferentes modalidades de contratación: (i) contratación de la prestación del servicio público educativo, cuando la entidad territorial certificada contrata la prestación del servicio público educativo por el año lectivo para determinado número de alumnos; (ii) concesión del servicio público educativo cuando en los términos del numeral 4 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, las entidades estatales puedan entregar en concesión a los particulares la prestación del servicio educativo; (iii) la contratación con las Iglesias y las confesiones religiosas de la administración de establecimientos educativos oficiales; y (iv) la Educación Misional Contratada. En lo que respecta a la modalidad de contratación de la prestación del servicio público educativo, el Decreto 4313 (Artículo 8) establece que la entidad territorial certificada debe conformar un banco de oferentes para seleccionar los contratistas La contratación se hace en el orden en que la entidad fuera clasificada, de conformidad con la calificación obtenida, y tiene en cuenta la ubicación geográfica de la demanda (Banco Mundial, 2006).

Por otra parte, hay otros aspectos de la financiación de la educación igualmente reglamentados y categorizados como programas de apoyo.

El programa de alimentación escolar, reglamentado en la Ley 1176 de 2007, y financiado con diversas fuentes que incluyen el SGP y recursos del ICBF. De acuerdo con la Ley, los recursos para alimentación escolar serán distribuidos entre los distritos y municipios de acuerdo con los criterios: el 95% por equidad, definida como el peso relativo que se asigna a cada entidad territorial de acuerdo con la matrícula de la vigencia anterior para la cual se realiza la distribución, certificada por el MEN, expandida por la dispersión poblacional y ponderada por el Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas. El 5% por eficiencia, entendida como el incentivo a cada entidad territorial que reduzca la deserción escolar de un año a otro.

De acuerdo con el MEN, en el 2002, la cobertura del programa de alimentación escolar sólo con recursos del ICBF era del 29% con 2.229.687 beneficiarios. En el 2009, con todas las fuentes de recursos asignadas por la Ley 1176 de 2007, la cobertura del programa de alimentación escolar llegaba a un 60% sobre los estudiantes matriculados en el sector oficial entre los grados 0 y 11; esto equivale a 4'833.380 de beneficiarios.

El programa de transporte escolar es financiado con recursos del SGP por concepto de calidad, con rescuros propios de los municipios, y con recursos del sector solidario. El propósito del MEN con este programa es incentivar a los entes territoriales a aprovechar el uso de los recursos disponibles a través de proyectos de transporte escolar.

En 2011, el Decreto 4807 formaliza la gratiudad educativa en Colombia, entendida como la exención del pago de derechos académicos y servicios complementarios en las instituciones educativas oficiales financiadas por el SGP, desde preescolar hasta grado 11. El MEN establece que la gratuidad total en la educación significa que los padres de familia no pagan en dinero o en especie por la prestación del servicio educativo de sus hijos, y por lo tanto, las instituciones educativas no pueden cobrar por costos relacionados con la matrícula, pensiones, carné estudiantil, certificados de estudio, mantenimiento de equipos, boletines, constancias o derechos de grado, seguros estudiantiles y en general, por ningún servicio complementario de las instituciones educativas oficiales.

El Decreto establece que la financiación será con recursos de la participación para educación del SGP por concepto de calidad que tratan los artículos 16 y 17 de la Ley 715 de 2001. Para la vigencia 2012 fueron asignados $525.000 millones, generando un incremento de los recursos en más de 120% frente a los $237.000 millones asignados en 2011.

Los recursos podrán ser destinados para: dotación pedagógica de los establecimientos educativos; construcción, mantenimiento y adecuación de establecimientos educativos oficiales; funcionamiento de los establecimientos educativos oficiales, con excepción de servicios públicos; pago de servicio de transporte escolar cuando las condiciones geográficas lo requieran; desarrollo de jornadas extendidas y complementarias; costos asociados a la obtención del título de bachiller; y alimentación escolar de jornadas extendidas y complementarias.

En ningún caso podrán ser destinados para: financiar alimentación escolar, a excepción de las jornadas extendidas y complementarias; financiar cursos preparatorios del exámen ICFES; financiar la capacitación de funcionarios; financiar el pago de gastos suntuarios.

El MEN igualmente estima que para el año 2012 serán beneficiados más de 8,5 millones de niños y jóvenes de todo el país, y se encuentra en proceso de establecer los valores de ajuste de la asignación por alumno que se reconoce por gratuidad educativa. Hasta el momento, y luego de realizar algunos ejercicios preliminares, el valor promedio para educación básica pasaría de $35.000 a $65.000 por alumno al año; mientras que para educación media aumentaría de $62.000 a $95.000. Asimismo, el MEN busca reconocer un valor por estudiante diferencial para el nivel de preescolar y para la media técnica, con el fin de compensar los mayores valores de la canasta educativa en los que incurren las instituciones que ofrecen dichas modalidades.

Hasta este punto, no hemos tenido en cuenta el papel de la financiación de la educación privada desde lo normativo. A continuación un breve revisión de la norma de los últimos años.

En general, la educación privada está reglamentada en tres aspectos: matrículas y pensiones; transporte, alimentación y alojamiento; y útiles, uniformes y otros cobros. “En Colombia, la fijación de tarifas de matrícula y pensión dependen de los resultados de la evaluación institucional sobre la calidad del servicio ofrecido. Estos resultados permiten la clasificación de los establecimientos educativos privados según los regímenes establecidos. Si un colegio obtiene altos puntajes en su autoevaluación o se certifica en calidad, sea con la familia de normas NTC ISO9000 o con uno de los modelos de la gestión de calidad reconocidos por el Ministerio de Educación Nacional, se clasifica en régimen de Libertad Regulada; los establecimientos que obtienen puntajes intermedios se clasifican en Libertad Vigilada y los de bajos puntajes en Régimen Controlado, según lo establecido en el artículo 202 de la Ley 115 de 1994” (Ministerio de Educación Nacional, 2012). De acuerdo con el Decreto 2253 de 1995, la matrícula es la suma anticipada que se paga una vez al año en el momento de formalizar la vinculación del estudiante al servicio educativo ofrecido por el establecimiento educativo privado o cuando esta vinculación se renueva. La pensión es la suma anual que se paga al establecimiento educativo privado por el derecho del estudiante a participar en el proceso formativo, durante el respectivo año académico. El valor de la matrícula no podrá ser superior al 10% de la tarifa anual que adopte el establecimiento; generalmente las pensiones se cobran en 10 mensualidades, aunque el colegio puede establecer en su Manual de Convivencia otra periodicidad, no mayor a la trimestral (Ministerio de Educación Nacional, 2012). “El régimen en que se clasifique el establecimiento educativo establece los parámetros para que fije la tarifa de su primer grado, así: libremente, si se clasifican en Libertad Regulada, sin superar unos topes para los colegios en Libertad Vigilada y por las secretarías de educación para los colegios en Régimen Controlado. Las tarifas del segundo grado en adelante se calculan aplicando incrementos autorizados por el MEN, teniendo en cuenta las tarifas cobradas el año y grado inmediatamente anterior. Estos incrementos son mayores para quienes se clasifican en regímenes más altos o ascienden a un régimen superior” (Ministerio de Educación Nacional, 2012).

“Como lo establece el artículo 4 del Decreto 2253 de 1995, los servicios de transporte, alojamiento y alimentación escolar, se denominan cobros periódicos y son las sumas que pagan habitualmente los padres de familia o acudientes que voluntariamente lo hayan aceptado, por concepto de estos servicios prestados por el establecimiento educativo privado. Estos cobros no constituyen elemento propio de la prestación del servicio educativo, pero se originan como consecuencia del mismo. Los cobros periódicos deben ser fijados de manera expresa en el Manual de Convivencia -incluido en el PEI y comunicado a los padres de familia durante el proceso de matrícula-, previa aprobación del Consejo Directivo del colegio como se establece en los numerales 7 y 9 del artículo 14, artículo 15 y el numeral 9 del artículo 17 del Decreto 1860 de 1994” (Ministerio de Educación Nacional, 2012).

En cuanto a útiles, uniformes y otros cobros, “el artículo 4 del Decreto 2253 de 1995 establece que se denominan otros cobros periódicos las sumas que se pagan por servicios del establecimiento educativo privado, distintos de matrícula, pensión, transporte, alojamiento y alimentación. Estos deben ser fijados de manera expresa en el Manual de Convivencia -incluido en el PEI y comunicado a los padres de familia durante el proceso de matrícula-, previa aprobación del Consejo Directivo del colegio” (Ministerio de Educación Nacional, 2012).

3. Marco Conceptual: Modelos de Análisis de Financiación Si bien el contexto normativo determina de forma reglamentaria el funcionamiento del sistema educativo en Colombia, hace falta comprender por medio de la teoría económica el funcionamiento de la educación desde la perspectiva de la estructura de mercado, considerando que, en general, las políticas públicas, planes y programas en educación, incluso con enfoques de mercado, enfrentan una serie de trade offs entre sus objetivos (Levin & Belfield, The Marketplace in Education, 2003).

De acuerdo con Levin & Belfield (2003), un mercado es un lugar en el que se reúnen compradores y vendedores para comprar un determinado bien o servicio a un precio acordado. En un mercado puramente competitivo interactúan una gran cantidad de vendedores y compradores, donde cada uno en sí mismo ejerce una influencia insignificante en el precio de mercado, que opera bajo los supuestos de información perfecta, libre entrada y salida del mercado tanto de compradores como de vendedores, donde los productos que se transan son homogéneos (Mankiw, 2002).

En general, los compradores buscan maximizar su utilidad sujeta a su restricción presupuestaria, mientras los vendedores desean maximizar sus beneficios de forma eficiente para producir al precio que el mercado establece. Bajo esos supuestos, una curva de oferta es una representación de la cantidad de un bien o servicio particular que puede ser ofrecido a un determinado nivel de precios en cualquier punto del tiempo. Cada curva de oferta hace referencia a una determinada calidad del bien o servicio. La curva de demanda es la representación de las cantidades que los compradores quieren y pueden comprar. Un aumento de los precios reduce las cantidades de bienes y servicios que pueden ser comprados y fomenta la compra de sustitutos relativamente más baratos. En esas condiciones, hay una intersección de la curva de oferta y demanda, y un precio que equilibra el mercado (Levin & Belfield, The Marketplace in Education, 2003).

El modelo del mercado es un soporte teórico para aquellos que proponen el cambio de la oferta de la educación por parte de los gobiernos hacia los privados, argumentando que si

la elección y la competencia están presentes en el sistema educativo, la calidad aumenta cuando los costos son constantes, o los costos disminuyen para cierto nivel de calidad, considerando además diversidad en la oferta en términos de tipos de enseñanza, y formando una serie de sub mercados para los hogares de acuerdo con sus preferencias. Remplazar el monopolio escolar con la competencia de mercado incentiva la eficiencia para los productores dado que deben competir en la provisión del servicio bajo los menores costos posibles, y para los hogares al encontrar en el mercado los tipos de enseñanza que se ajustan a sus necesidades. En ese sentido, los hogares tienen incentivos para elegir de forma cuidadosa, y las instituciones educativas para responder adecuadamente a las necesidades de los estudiantes, con el propósito de retenerlos y atraer nuevos, hasta copar su capacidad máxima (Levin & Belfield, The Marketplace in Education, 2003).

Sin embargo, los mercados no son siempre perfectamente competitivos y el de la educación no es una excepción. Los consumidores podrían no tener buena información, o incluso en algunas poblaciones pequeñas una institución podría cubrir toda la demanda en educación por lo que la competencia no tendría sentido. Particularmente para Colombia, existe una recurrente desinformación de los planteles educativos, una falta de indicadores que ayuden a tomar una buena decisión en la elección de los colegios, y una evidente falta de control estatal frente a la implementación de algunos programas.

A pesar de las imperfecciones, el argumento radica en que, aunque la competencia imperfecta reduce la eficiencia de los mercados, la opción de elegir y la competencia en sí misma mejora los procesos y resultados en educación, a pesar de que el mejoramiento no es del todo óptimo (Levin & Belfield, The Marketplace in Education, 2003).

En el Estado colombiano la educación es un derecho que debe ser ofrecido y garantizado. En concordancia con la formalización de los beneficios de la educación a través de la teoría del capital humano, éste y otros Estados han reconocido, la importancia de la educación y sus implicaciones en la construcción de capital humano, desarrollo social y crecimiento económico por medio del aumento del gasto en educación.

El servicio educativo ha sido tradicionalmente planeado, regulado, financiado e implementado por los gobiernos, con la cobertura como principal objetivo. Este tipo de intervención en el mercado es considerada en los modelos de financiación como una intervención por el lado de la oferta, e implica la interacción del gobierno central con el sistema educativo nacional, regional y local (Patrinos, Market Forces in Education, 2000).

La financiación a la oferta comprende el incremento de los fondos para educación, destinados en sus inicios para la construcción de escuelas y dotación de personal en áreas donde no existían escuelas, reflejando el simple hecho de que no es posible ir a la escuela si no existe (Glewwe, Hanushek, Humpage, & Ravina, 2011). Sin embargo, la expansión estatal no ha llegado de forma equitativa a todos los miembros de la sociedad, y no alcanza a satisfacer la diversidad de necesidades de los consumidores (Patrinos, Market Forces in Education, 2000).

En ese sentido, el gasto público en educación es frecuentemente ineficaz debido a la mala distribución y administración de los recursos, e inequitativo cuando los potenciales estudiantes no pueden vincularse a una institución educativa ya sea por falta de oportunidad o de capacidad de pago (Patrinos, Market Forces in Education, 2000).

En Colombia particularmente, la ineficiencia del sistema desde la oferta se evidencia en la evaluación de los 6 años de implementación del SGP, presentada por el Departamento Nacional de Planeación (DNP) en el 2009, con los siguientes resultados en educación.

La pérdida total de recursos del SGP en educación en el año 2007 fue equivalente al 13% de la asignación de la vigencia fiscal 2007, debido a fugas como:

Fuga presupuestal en las Entidades Territoriales (ET): está relacionada con una fuga de ingresos que corresponde a la diferencia entre los recursos girados del Gobierno Nacional a las ETs y los recursos que éstas apropian en su presupuesto de ingresos, durante la respectiva vigencia fiscal.

Fuga de ausentismo: se refiere a la ausencia de los maestros ó administrativos de la institución educativa. La fuga se presenta porque, a pesar de su ausencia injustificada, el docente o administrativo continúa recibiendo el mismo salario. Fuga de sobre-salarios: se presenta cuando el personal docente devenga salarios que no corresponden a sus pares del sector educativo privado, o incluso obtiene un salario que está por encima de su productividad. Fuga de sobre-precios: fuga por sobreprecios en las compras de material didáctico, dotación, y en general, insumos asociados a la prestación del servicio educativo. Fuga presupuestal en las Instituciones Educativas (IEs): corresponde a la fuga de ingreso y gasto en las IEs.

En lo que a infraestructura se refiere, la evaluación encontró limitaciones importantes para el mejoramiento de la calidad de la educación. Las estadísticas indican que de las Instituciones Educativas solo el 19.2% tienen acceso a internet (41.1% en los Municipios certificados y solo 14.8% en los no certificados); asimismo, el promedio de aulas de informática es de 0.8 en las Instituciones Educativas de los Municipios certificados y de 0.6 en los no certificados. En términos de cobertura, los resultados de la evaluación indican que el impacto en la cobertura educativa es significativamente mayor en los Municipios que presentan mayor dependencia del SGP, y muestran evidencia de que aumentos en los recursos del SGP no necesariamente se ven reflejados en aumentos en la calidad de la educación. Desde la eficiencia, la evaluación indica que si todas las Instituciones Educativas aumentaran su nivel de eficiencia al máximo posible, sería factible aumentar el número de alumnos atendidos en un 91%, mientras el número de alumnos que atendía el sistema en ese momento podría ser cubierto con una planta docente 8,7% menor (Departamento Nacional de Planeación, 2009).

Por lo tanto, la insuficiencia de la oferta educativa y sus ineficiencias no están necesariamente ligadas a la falta de recursos. En Colombia parece estar principalmente asociado a los problemas de corrupción en todos los niveles.

Dada su naturaleza ambigua, la corrupción usualmente se mide con índices de percepción como el Índice de percepción de corrupción del Banco Mundial. El gráfico 1 presenta la evolución para Colombia de 1998 a 2011, mostrando desde 2005 una tendencia a la baja de la percepción de la corrupción.

En general, los índices de percepción presentan recurrentemente problemas de sesgo, y aunque existe una fuerte correlación positiva entre la percepción de la corrupción y su grado de existencia real, las medidas subjetivas de corrupción están afectadas por particularidades culturales que varían entre países, pues lo que es considerado corrupción extrema en un país puede ser visto como algo normal en otro (Sevcenco, 2008).

Para el caso colombiano, el estudio de Gamarra Vergara (2006), hace una aproximación alternativa a la medición de la corrupción a través de la construcción del índice del Índice Golden y Picci (GyP) que toma tres grupos de variables de provisión de servicios del Estado: educación, salud y saneamiento básico.

Como medida de gasto para cada grupo, utilizan las cifras agregadas de transferencias recibidas por todas las gobernaciones y municipios durante el periodo 1994-2004.

Particularmente en educación, Gamarra argumenta que a lo largo del periodo en estudio Colombia experimentó un aumento notable en el número de alumnos matriculados en el sector oficial, siendo mayor ese aumento en las zonas rurales y en las regiones con mayores índices de pobreza; lo cual resulta relevante si se tiene en cuenta que Sánchez (2006) muestra la existencia de una relación positiva de las variaciones en la matrícula oficial con respecto a los indicadores de pobreza y a una relación negativa con la participación de las transferencias municipales sobre el gasto total. Si se tiene en cuenta que los municipios más pobres son los más dependientes de los recursos de la Nación, es clara la existencia de un efecto encontrado. Un factor explicativo de esa relación es el papel que juega la corrupción, pues las regiones más pobres son las que precisamente tienen los mayores riesgos de corrupción y son más dependientes de las transferencias de la Nación (Gamarra Vergara, 2006).

Otros estudios como el de Rumyantseva (2005), caracterizan varios tipos de corrupción en la eduación que incluyen: un tipo que involucra a los estudiantes directamente, y que tiene el potencial de impactar los valores, las oportunidades, y las creencias de los estudiantes; y un tipo de corrupción educativa que no involucra directamente a los estudiantes, pero indirectamente afecta a los resultados de los estudiantes (Shaw, 2007).

La corrupción que afecta a los estudiantes indirectamente (o la llamada corrupción administrativa) se produce principalmente en los niveles superiores e implica la asignación indebida de fondos, o el uso indebido de los fondos de las instituciones educativas. Esto puede incluir, por ejemplo, el desvío de recursos destinados a la compra de material escolar, o el uso de las instalaciones escolares para la búsqueda personal de rentas, que es el tipo de corrupción que particularmente sucede en Colombia (Sevcenco, 2008).

Gráfico 1 Índice de percepción de la corrupción para Colombia 200

4,5

180

4,0

160

3,5

140

3,0

120

2,5

100

2,0

1,5

60 40

1,0

0,5

0,0

Puesto

Total Países

Puntaje

Fuente: Banco Mundial

A pesar de este tipo de resultados, la intervención pública en educación ha sido justificada por sus beneficios: puede reducir la inequidad, compensa las fallas de mercado, reduce las asimetrías de información, genera externalidades positivas y altas tasas de retorno a la educación, y hace más accesible la información sobre los beneficios de la educación,

particularmente para familias de bajos ingresos con padres desinformados (Patrinos, Market Forces in Education, 2000).

Bajo esos argumentos, los gobiernos mantienen la responsabilidad de la educación donde la competencia intersectorial por los fondos públicos ha reducido su capacidad para continuar con la expansión. Al mismo tiempo, la contribución potencial de los hogares bajo las condiciones de financiamiento por el lado de la oferta son limitadas. La eficiencia y la equidad que soporta la intervención estatal, parece incrementar cuando los gobiernos cambian su papel en la provisión y financiación de la educación, al definir explícitamente el rol del sector privado, la iglesia, organizaciones sin ánimo de lucro, ONG, y los hogares, etc.. En otras palabras, el Estado organiza la oferta en el mercado de la educación. La discusión entonces está centrada en si los recursos públicos deberían destinarse a la expansión de la educación pública, al subsidio de las Instituciones Educativas privadas o a los individuos (Patrinos, Market Forces in Education, 2000).

En ese sentido, los gobiernos de países desarrollados y en vías de desarrollo, incluyendo el de Colombia, han explorado nuevos mecanismos para canalizar los fondos disponibles para educación. Uno de ellos es el modelo de financiación por el lado de la demanda, usado generalmente para incentivar a las familias más pobres a invertir en educación, mediante la asignación de los recursos directamente a los individuos o Instituciones Educativas de acuerdo con las necesidades de la demanda, lo que no necesariamente implica menos financiación pública (Patrinos, Market Forces in Education, 2000).

Como vemos en las tablas 2 y 3, los mecanismos de financiación por el lado de la demanda tienen un alto grado de intervención en el mercado de la educación a través de los estudiantes y sus familias, por una razón: la demanda en educación es fuertemente influenciada por factores económicos, políticos, sociales y culturales. En muchos casos, no es suficiente la construcción de escuelas o que la educación sea gratuita para que las familias decidan vincular a sus hijos al sistema. Lo que pretende la financiación a la demanda es empoderar a las familias, y derribar las barreras que impiden la formación de

los niños, poniendo los recursos en las manos de quienes demandan educación y no en quienes la ofrecen (Patrinos, Demand-side financing in education, 2007).

Tabla 2 Financiación de la demanda en educación: ejemplo de países en desarrollo. País Bangladesh Belice Bolivia Brasil Chile Colombia Costa de Marfil El Salvador Guatemala Kenya México Pakistan

Mecanismo Estipendios para niñas, escuelas públicas o privadas Alianza entre el gobierno y la iglesia Administración privada de escuelas públicas Subsidios, becas para mantener los estudiantes pobres en la escuela Voucher para estudiantes pobres, subsidios para todos los estudiantes Becas dirigidas, sistema de voucher Patrocinio del gobierno a estudiantes de instituciones privadas Oportunidad de elección de escuela para los pobres Becas dirigidas para niñas Voucher para el sector informal de trabajadores Becas dirigidas para la población pobre y los indígenas Subsidios a las escuelas privadas que atienden niñas de bajos recursos en zonas rurales República Dominicana Asistencia a escuelas privadas que atienden estudiantes de bajos ingresos Tailandia Bicicletas para los estudiantes pobres en zonas rurales Fuente: Bray 1996; Fiske 1996; Jimenez & Sawada 1998; Patrinos & Ariasingam 1997; van der Gaag 1995; West 1996, 1997; World Bank 1995. En Patrinos 2000.

Tabla 3 Financiación de la demanda en educación: ejemplos de países europeos y de la OECD. País Mecanismo Bélgica Los estudiantes escogen entre las escuelas públicas Canadá Subvenciones de capitación y asistencia a escuelas privadas Escocia Los estudiantes escogen entre las escuelas públicas España Voucher para pre-escolar Estados Unidos Voucher: escuelas públicas, privadas, charter schools Francia Escuelas privadas reciben subsidios del gobierno Holanda Asistencia a escuelas privadas Hungría Financiamiento a los padres para que elijan entre escuelas públicas y privadas Inglaterra Asistencia a escuelas privadas Japón Asistencia a escuelas privadas Nueva Zelanda Alta financiación para estudiantes pobres. Vouchers dirigidos Países Bajos Subvenciones de capitación Polonia Asistencia a escuelas privadas Reino Unido Asistencia a escuelas privadas (cupos para estudiantes de bajos ingresos) Suecia Subvenciones de capitación Sources: Glenn 1989; Granell & Fuenmayor 1997; Halasz 1998; OECD 1994; Teese 1986; Toma 1996; West 1996, 1997. En Patrinos 2000.

Desde su definición, la financiación a la demanda parece presentar claros beneficios en términos de eficiencia y ganancias de la educación: mayor acceso, matrícula, asistencia, años completados, logro académico de los estudiantes y aumento de la rentabilidad (costobeneficio) de los programas, entre otros. El propósito de la intervención es cambiar comportamientos, y permite en los consumidores mayor oportunidad de elección e incentiva la diversidad en el sistema educativo (Patrinos, Demand-side financing in education, 2007).

Los beneficios se logran a través de una serie de tipologías de financiación a la demanda. De acuerdo con Patrinos (2007), las más generales son:

Estipendios o pagos en efectivo: incluyen las tradicionales becas, y transferencias condicionales de dinero diseñadas para aliviar la pobreza en el corto plazo con pagos que buscan aliviar los costos de la educación, condicionados a la asistencia de los niños a la escuela en un número mínimo de días al mes. Ejemplos: Oportunidades en México, Bolsa Escola en Brasil, Familias en Acción en Colombia. Bonos dirigidos o vouchers: es un pago en efectivo que reciben directamente las familias o las escuelas sobre la base de la matrícula, y permite la asistencia a escuelas privadas o públicas para un número determinado de estudiantes seleccionados por su nivel de ingreso o medidas de pobreza. Ejemplo, PACES en Colombia. Créditos estudiantiles: son usados para ayudar a fondear los costos educativos y permite a un gran número de estudiantes

acceder a los servicios educativos

especialmente de educación superior. Ejemplo, Icetex en Colombia. Transferencias en especie: están diseñados para incentivar a las familias a enviar a sus hijos a la escuela, y en la mayoría de los casos se refiere a transferencia de alimentos. Ejemplo: programa de desayunos escolares en Colombia. Asociaciones público-privadas: la financiación pública de asistencia a la escuela privada, por ejemplo, es muy común en los países desarrollados, se utiliza para

mejorar la eficiencia y eficacia del sistema general de educación. Este tipo de asociaciones incluyen varios mecanismos que serán revisados más adelante.

Algunos ejemplos de estas tipologías presentes en los países de América Latina y en Colombia y sus resultados, se presentan a continuación.

Transferencias condicionales de dinero

Los programas de transferencia condicional de dinero tienen el propósito de aliviar la pobreza en el largo plazo mediante el fomento de la acumulación de capital entre los niños de hogares pobres e indigentes, y en el corto plazo mediante la transferencia de un pago. Estos programas de asistencia social han sido implementados en los países desarrollados durante mucho tiempo, pero son relativamente nuevos en los países en vías de desarrollo. El programa de transferencia condicional de alimentos Food for Education, fue uno de los primeros de su tipo en ser implementado en la década de 1990 en Bangladesh, aunque el primer gran programa de transferencia en efectivo fue Progresa en México iniciado en 1997, seguido por otros países en vías de desarrollo como Colombia, Nicaragua, Honduras, Brasil, Argentina, Ecuador, y Turquía (Attanasio, Fitzsimons, Gómez, Gutiérrez, Meghir, & Mesnard, 2008).

Familias en Acción es un programa de transferencia de dinero condicional implementado en las zonas rurales de Colombia desde el año 2002. Se trata del pago de un subsidio condicional para inversiones en educación, nutrición y salud. El componente más grande es el de educación, destinado a familias con niños entre los 7 y los 17 años. Un segundo subsidio está disponible para mejorar la nutrición, asignado a madres de familias con niños entre los 0 y 6 años, sujeto al cumplimiento de ciertas condiciones de salud, incluyendo vacunas, entre otros (Attanasio, Fitzsimons, Gómez, Gutiérrez, Meghir, & Mesnard, 2008).

La focalización del programa se llevó a cabo en dos etapas. En la primera, 622 de los 1.098 Municipios de Colombia fueron calificados como elegibles a partir de ciertos criterios. En la segunda etapa, los hogares elegibles fueron seleccionados a partir de uno de los

indicadores de bienestar más usados en Colombia: SISBEN. El subsidio fue asignado a hogares registrados en SISBEN nivel 1, ubicados en los Municipios elegibles y con niños menores de 18 años. En los primeros dos años 340.000 hogares fueron registrados para participar. El programa fue extendido posteriormente para 60.000 hogares más (Attanasio, Fitzsimons, Gómez, Gutiérrez, Meghir, & Mesnard, 2008).

Los resultados de la evaluación de impacto realizada por Attanasio, Fitzsimons, Gómez, Gutiérrez, Meghir, & Mesnard en 2008, muestran un incremento en la participación escolar de los niños de 14 a 17 años, entre 5 y 7 puntos porcentuales, con un efecto menor en la asistencia de los niños más pequeños con un aumento de 1 a 3 puntos porcentuales. En cuanto al trabajo infantil, el efecto es mayor en las áreas rurales relativamente más urbanizadas y particularmente para los niños más jóvenes, cuya participación en el trabajo doméstico disminuyó alrededor de 13 puntos porcentuales después del programa, comparado con una disminución de 10 puntos porcentuales para los niños más grandes de las mismas áreas. El programa parece no tener un impacto discernible en el trabajo infantil en las áreas más rurales, mientras que la participación en la generación de ingreso a partir del trabajo se mantuvo inafectada. Los autores de la evaluación encuentran evidencia sobre el tiempo en el que el niño permanece en la escuela y el tiempo en el que trabaja señalando que no necesariamente son sustituibles, lo cual sugiere que parte del incremento del tiempo del niño en la escuela provendría de los momentos de ocio.

Otros programas de trasferencia condicional han sido implementados en México y Brasil con importantes resultados. Progresa, ahora conocido como Oportunidades en México tiene un presupuesto de aproximadamente $2.7 billones de dólares al año, logrando un aumento significativo en la matrícula, especialmente de las niñas en secundaria, un incremento del 8.4% de la asistencia escolar en secundaria sobre la base del 65%, y del 2,2% en primaria sobre la base del 92%, y una reducción de las tasas de deserción, entre otros. Bolsa Escola, ahora conocido como Bolsa Familia en Brasil, que tenía un presupuesto de $680 millones de dólares en 2001, ha logrado incrementos en las tasas de asistencia escolar y reducciones en las tasas de deserción, así como un incremento en la calidad de la educación (Patrinos, Demand-side financing in education, 2007).

Vouchers Un voucher es un pago que una entidad del gobierno da a los estudiantes o a sus familias para que lo usen pagando los gastos relacionados con su educación en la escuela de su elección. La posibilidad de elección hace parte del marco conceptual de la financiación a la demanda. De acuerdo con Friedman, la elección es un medio para promover la competencia en el mercado de la educación, que llevaría a las escuelas a funcionar bajo criterios de eficiencia, innovación y calidad para atraer estudiantes (Patrinos, Market Forces in Education, 2000). La capacidad de respuesta a las necesidades de las familias generaría una competencia por satisfacer los nichos que surgen en el mercado como resultado de las diferencias en las preferencias (Levin, The public-private Nexus in education, 1999).

Colombia inició la implementación de este tipo de financiación en 1991 con el Programa de Ampliación de la Educación Secundaria (PACES), dirigido a familias de bajos ingresos con niños pertenecientes a los barrios de los dos estratos socio económicos más bajos. Para ser beneficiarios, los niños debían estar admitidos en una escuela participante en el programa (Angrist, Bettinger, & Kremer, 2004). Los costos del programa eran compartidos entre el gobierno central y local. El bono era renovable hasta el undécimo grado, con un valor máximo estipulado, y con gran participación de los Municipios con mayor demanda en educación (Patrinos, Market Forces in Education, 2000). Los beneficiarios fueron seleccionados mediante un sorteo dado que el programa estuvo sobre demandado.

Entre los resultados del programa, se produjo un incremento en los años de educación completados y una reducción de la probabilidad de repetir un año en 6 puntos porcentuales, entre sus beneficiarios. Las niñas completaron más años de educación que los niños, y hubo un aumento del 25% en el número de niños que finalizaron la educación secundaria. En términos de calidad de la educación, los beneficiarios se desempeñaron tan bien como los estudiantes de escuelas públicas tanto en las pruebas de matemáticas como de lenguaje, donde sólo el 50% de las escuelas privadas de las áreas de tratamiento participaron en el programa. En cuanto a la eficiencia, el análisis costo-beneficio realizado por Angrist et al.

(2002) muestra que el programa es un medio rentable de financiación teniendo en cuenta los resultados que produce, con cerca de dos tercios del costo por alumno que registran las escuelas públicas tradicionales (Patrinos, Demand-side financing in education, 2007).

Créditos Estudiantiles En Colombia, los créditos educativos financian, esencialmente, la educación superior. Los estudiantes de menores niveles socioeconómicos difícilmente acceden a la educación superior debido a la combinación de dos factores: a) escasez de cupos en las instituciones públicas, en relación con la alta demanda, y la consiguiente alta competencia por estos pocos cupos, y b) su imposibilidad de pago de la educación privada (Gómez Campo & Celis Giraldo, 2009).

Desde la perspectiva de mercado, la demanda por educación superior ésta aumentado rápidamente en los últimos años debido a la ampliación de la cobertura en la educación básica y media. Desde la oferta, “el Gobierno no tiene la capacidad para aumentar la oferta de educación superior por su propia cuenta” (Gómez Campo & Celis Giraldo, 2009). De nuevo, la financiación por el lado de la oferta parece insostenible, y el crédito educativo subsidiado y focalizado a estudiantes de los estratos socioeconómicos más bajos entra a funcionar en Colombia como una política social de acceso con equidad a la educación superior.

Existen posiciones discutibles sobre el carácter equitativo de este tipo de políticas: quienes deben endeudarse para financiar educación son, en su gran mayoría, quienes han recibido educación de baja calidad, que no les permite competir con éxito por los pocos cupos disponibles en las Instituciones de Educación Superior (IES) públicas, que son altamente selectivas, dada la enorme demanda de aspirantes en relación con los escasos cupos disponibles. Sin embargo, quienes se endeudan también pueden estar considerando la decisión de no pertenecer al sistema público y preferir una educación privada de calidad.

El análisis de Gómez Campo y Celis Giraldo (2009) revela que en lugar de invertir en la expansión de oportunidades de educación superior pública de calidad, a los estudiantes se les traslada la financiación de su educación superior, principalmente en instituciones privadas, mediante el endeudamiento privado.

Transferencias en Especie

La alimentación escolar es el tipo de transferencia en especie más usual en la financiación de la educación en Colombia. De acuerdo con el Ministerio de Educación, la alimentación escolar constituye un incentivo a la demanda educativa, contribuye a la calidad del aprendizaje de los estudiantes, asegura su permanencia en las aulas y promueve hábitos alimenticios saludables.

Este tipo de subsidios de alimentación en especie son utilizados recurrentemente en América Latina como programas de protección social para enfrentar problemas de inseguridad alimentaria y vulnerabilidad (Cohen & Franco, 2005). Según el ICBF el programa de alimentación escolar considera la entrega diaria de un complemento alimenticio: desayuno o almuerzo, durante la jornada escolar, a niños, niñas y adolescentes matriculados en instituciones oficiales en zonas rurales y urbanas. Las raciones proporcionadas suelen cubrir parcialmente las necesidades nutricionales de los niños, oscilando entre el 20% y el 25% de las recomendaciones diarias de energía y nutrientes, según el grupo de edad, en el desayuno, y el 30% y 35% en el almuerzo.

Asociaciones Público-Privadas

Si bien la tercerización o contratación de la prestación de servicios sociales como salud, cuidado infantil o la administración de programas de bienestar social, es una práctica común en muchos países del mundo, contratar servicios educativos es menos usual. Siguiendo la línea de la financiación a la demanda, las asociaciones público-privadas en educación son propuestas frecuentemente para corregir las ineficiencias de la prestación pública del servicio, como las relacionadas con el SPG para el caso colombiano. Sus

proponentes citan el costo-beneficio, la equidad, el desempeño y el ahorro de costos entre sus beneficios potenciales (Patrinos, Public-Private Partnerships: Contracting Education in Latin America, 2006).

Tabla 4 Tipos de contratación de educación Definición Objeto del contrato del gobierno El gobierno compra Insumo: de gestión Gestión, servicios servicios (financiera, de personal, profesionales etc.) o servicios auxiliares y profesionales El gobierno compra la Insumo: de Disponibilidad de disponibilidad instalaciones instalaciones

Proceso: Servicios operación

Tipos de contrato

Contratos de gestión Contratos de servicios profesionales (diseño de currículos) Contratos por provisión de servicios de infraestructura

El gobierno compra Contratos de operación de servicios de operación escolar

Producto: Servicios educativos

El gobierno compra cupos estudiantiles en colegios privados (contratos con el colegio para matricular a estudiantes específicos)

El gobierno compra una combinación de disponibilidad de instalaciones y prestación de servicios (de operación o productos) Fuente: Banco Mundial, 2006 Insumo y producto: Disponibilidad de instalaciones y servicios educativos

Contrato por la educación de estudiantes específicos

Contratos de provisión de infraestructura con contratos de servicios educativos

Beneficios

Gestión: innovación, libertad de decisión, menos restricciones en comparación con los empleados públicos. Permiten al gobierno diferir el pago de la inversión de capital en el curso del tiempo mediante una serie de pagos extendidos a lo largo del plazo del contrato Concede autonomía a las instituciones y aprovecha el interés de la comunidad para mejorar. Permite al gobierno expandir la cobertura en forma rápida, sin tener que aportar los gastos iniciales de construcción y dotación de nuevos planteles El proceso de planificación, diseño y construcción de instalaciones puede ser potencialmente más eficiente

Friedman afirmaba que el hecho de que el gobierno sea el financiador de las escuelas, no implica que las deba administrar. La contratación de los servicios educativos sigue ese precepto y está definida por LaRocque (2006) como “un proceso mediante el cual un gobierno adquiere de un proveedor los servicios relacionados con la educación, de una calidad y cantidad definidas, a un precio acordado, y durante un periodo de tiempo

específico” (Patrinos, Public-Private Partnerships: Contracting Education in Latin America, 2006).

Aunque las asociaciones público privadas pueden tomar varias formas, la contratación de servicios educativos más común documentada en la literatura está relacionada con los vouchers. Sin embargo, en Colombia existen otros tipos de convenios basados en los tipos de contratación de la educación definidos por el Banco Mundial, que varían de acuerdo con el objeto del contrato, ya sea para la provisión de un insumo, un proceso o un producto (ver tabla 4).

Tabla 5 Modelos de educación contratada en América Latina Modelo Contratos de administración

País América Latina y España

Programa Fe y Alegría

Contratos profesionales

Colombia

Colegios en Concesión en Bogotá

Venezuela

Asociación venenezolana educación católica

Colombia

PACES (vouchers para estudiantes de bajos recursos) Vouchers para todos los estudiantes

servicios

Contratos operacionales

Contratos de educación estudiantes específicos

Chile

Contratos de servicios provisión de infrastructura

Contratos de provisión de infraestructura y servicios educativos Fuente: Patrinos, 2006

México

Proyectos para la provisión de servicios universitarios

N/A

La experiencia en América Latina en términos de educación contratada se resume en la tabla 5. Patrinos (2006) afirma que el sector privado ha demostrado su eficiencia a la hora de administrar las escuelas y educar a los menos favorecidos. La evidencia parece estar particularmente sustentada en el programa de vouchers de Colombia y la gestión privada de escuelas públicas. Sin embargo, aunque algunos países de la región tienen una larga historia de contratación entre el gobierno y el sector privado, existe una escasez de 43

evaluaciones de impacto rigurosas. Por lo tanto, hay una necesidad de diseño experimental o cuasi experimental en la formulación, seguimiento y evaluación, con información ex ante y asignación de los beneficiarios al azar. En cuanto a los tipos de educación contratada presentes en Colombia, a continuación un análisis de casos de acuerdo con el objeto del contrato.

Contratación de Insumos

Los casos mas frecuentes de contratación de insumos en Colombia, considerada como una financiación a la oferta por brindar recursos a los insumos de la producción de la educación, se exponen a continuación.

Contratación de servicios de apoyo a la educación (transporte y alimentación)

De acuerdo con el Banco Mundial (2006), las actividades no educativas, que incluyen mantenimiento, transporte escolar y comidas para los estudiantes son a menudo muy costosas de realizar para los colegios públicos. En muchos países, “las autoridades encargadas de las políticas han extendido la práctica de la contratación de servicios de apoyo como una forma de mejorar la relación costo-eficacia, con el fin de liberar recursos y tiempo de la planta de personal de los planteles y de los docentes para dedicarlos a las labores educativas propiamente dichas” (Banco Mundial, 2006).

Algunas contrataciones de servicios de apoyo se llevan a cabo prácticamente en todos los sistemas de educación pública. Por ejemplo, casi la totalidad del servicio de transporte escolar en Inglaterra y Nueva Zelanda es prestado por contratistas, y en Canadá se subcontrata 80% del mismo (Banco Mundial, 2006).

Contratación de modelos educativos flexibles (servicios profesionales)

Entre los modelos educativos flexibles identificados por el Banco Mundial (2006), encuentran dos formas de participación del sector privado. “En primera instancia están las 44

innovaciones pedagógicas desarrolladas por entidades privadas, que por sus buenos resultados en cobertura y en calidad de la educación han sido promovidos por el Estado como estrategias para resolver problemas de la educación en poblaciones urbanomarginales y rurales.

En segundo lugar, están las innovaciones pedagógicas y

curriculares desarrolladas por el Estado colombiano o experiencias exitosas en otros países ajustadas y mejoradas por el MEN y operadas por entidades privadas” (Banco Mundial, 2006).

Dentro de las innovaciones educativas más significativas, el Banco Mundial (2006) encuentra:

El Sistema de Aprendizaje Tutorial (SAT) para la educación secundaria básica y media en las zonas rurales, que tiene en cuenta las características culturales, sociales y económicas de las áreas rurales focalizándose en las actividades diarias del campo, y logra integrar la teoría con la práctica, adaptando el horario escolar de los estudiantes a las actividades laborales del campo.

El Servicio Educativo Rural (SER), desarrollado en 1997 por la Universidad Católica de Oriente (Antioquia), se propone mejorar el acceso a la educación básica y media de los jóvenes y adultos del sector rural y campesino, ubicados en zonas donde la oferta de educación pública es prácticamente inexistente. Su metodología está basada en la realidad y cotidianidad campesina y opera a través de proyectos productivos.

Cafam, una metodología de educación continuada, desarrollada por la Caja de Compensación Familiar, está dirigida a jóvenes y adultos que desean alfabetizarse o que buscan iniciar o continuar su educación básica. Actualmente el Estado ha expandido este programa al territorio nacional.

El modelo de aceleración del aprendizaje es una adaptación de la experiencia de Brasil. Su objetivo es ayudar a los estudiantes en extra edad a alcanzar el grado correspondiente y así reducir la brecha entre edad y grado. En general, los niños y jóvenes que participan están

entre 10 y 15 años; pueden saber leer y escribir y no han terminado la básica primaria. Su implementación surge a partir de una alianza entre el MEN, la Federación Nacional de Cafeteros y la Corporación para el Desarrollo de la Educación Básica (Corpoeducación). La financiación es con recursos provenientes del SGP.

Contratación de Procesos

Educación misional contratada (servicios de operación)

Este tipo de contratación se celebra entre los entes territoriales certificados y la Iglesia Católica cuando la administración y coordinación de los servicios educativos estatales no pueden ser asumidos por la Secretaría de Educación del respectivo ente territorial debido a su ubicación geográfica, por razones de seguridad o por condiciones logísticas, cediendo a la Iglesia Católica esa responsabilidad, en cuyo caso la planta docente y administrativa es del Estado. La fuente de financiación de la educación misional es el SGP (Banco Mundial, 2006).

Concesión del servicio público educativo (servicios de operación)

La concesión del servicio público educativo, sustentada en el Artículo 4 del Decreto 4313 de 2004, es una forma de contratación en la que el ente territorial puede aportar dotación e infraestructura física o éstas podrán ser aportadas, adquiridas o construidas, total o parcialmente por el particular, imputando su valor a los costos de la concesión. La entidad territorial reconoce al concesionario una suma anual por alumno atendido teniendo en cuenta los costos efectivos de los componentes, suministrados por él, necesarios para la prestación del servicio educativo. “Las condiciones pactadas en esta modalidad de contratos realizadas por Bogotá, Medellín, Valle del Cauca, Cali, Cundinamarca y Cartagena incluyen (i) la autonomía en la administración de la institución educativa (con excepción del Valle del Cauca); (ii) planta física de propiedad del Estado; (iii) valor del contrato estimado por el costo 46

estimado por alumno y número de niños atendidos; (iv) oferta del servicio para los diferentes niveles educativos (preescolar, primaria, básica secundaria y media) y (v) la inexistencia de relación laboral entre el Estado y el personal docente y administrativo que el contratista vincula, en concordancia con el Decreto 4313 Artículo 18. Adicionalmente, en los contratos de Bogotá, Antioquia, Medellín y Cartagena el contrato especifica la calidad del servicio contratado y la continuidad y permanencia de un número determinado de alumnos” (Banco Mundial, 2006).

El informe del Banco Mundial (2006) reporta, además, monitoreo y auditoría a la contratación en Bogotá y Cartagena. Las otras entidades territoriales contempladas en el informe coinciden en la debilidad de los procesos de seguimiento y evaluación de sus programas.

Fe y Alegría (servicios de operación) Fe y Alegría es una organización no gubernamental controlada por la Orden de los Jesuitas de la Iglesia Católica, que se encarga de operar programas de educación formal de preescolar, primaria, secundaria y técnica en las comunidades más pobres de América Latina. Su misión primordial es asegurar que los estudiantes terminen por lo menos el ciclo escolar básico y fundar colegios que funcionen en pro del desarrollo comunitario. Gobiernos de varios países latinoamericanos han celebrado contratos con FyA para la operación de colegios públicos, principalmente situados en áreas deprimidas (Banco Mundial, 2006).

Contratación de Productos El gobierno contrata por producto “cuando en lugar de encargarle a una entidad privada la operación de un colegio público, contrata la matrícula de estudiantes en colegios privados, lo que equivale, esencialmente, a comprar un producto” (Banco Mundial, 2006).

La contratación de la prestación del servicio público educativo (servicios de educación), es una contratación por producto, que de acuerdo con el Artículo 4 del Decreto 4313 de 2004 47

es una modalidad en la que la entidad territorial certificada contrata la prestación del servicio público educativo por el año escolar para determinado número de alumnos. El contratista, de acuerdo con el contrato, asumirá todos o algunos de los costos inherentes a la prestación del servicio educativo, recibiendo en contraprestación una suma fija de dinero por alumno atendido, por cada período lectivo contratado, cuya forma de pago podrá ser convenida libremente por las partes.

El propósito de esta contratación es garantizar la prestación del servicio educativo a estudiantes de los estratos más bajos (con prioridad del 1 y 2), cuando se demuestre la insuficiencia para prestar el servicio educativo en los establecimientos públicos. Las Secretarías de Educación de los departamentos y municipios certificados establecen las necesidades de cupos, conforman el banco de oferentes, seleccionando los prestadores del servicio educativo y realizan la contratación, anexando en cada contrato la lista de los estudiantes asignados a cada institución educativa (Banco Mundial, 2006).

En resumen, tras revisar y evaluar las experiencias de contratación en Colombia, el Banco Mundial (2006) trae a colación algunas las reflexiones: La contratación de servicios de apoyo y los servicios profesionales es relativamente fácil y puede generar mejoras sustanciales de calidad y eficiencia. La contratación de servicios de gestión representa una tarea más complicada, debido a que no es tan fácil identificar cómo contribuye la gerencia al desempeño del plantel escolar. La contratación con planteles escolares para la matrícula de estudiantes beneficiarios de fondos públicos es relativamente fácil y constituye una estrategia adecuada para la expansión acelerada de acceso a la educación. La contratación de actores privados para las labores de operar, financiar y construir planteles escolares puede generar una mayor eficiencia, que se refleja en la multiplicación de los fondos disponibles para la construcción de instalaciones escolares (Banco Mundial, 2006).

4. Tendencias de la Financiación de la Educación en Colombia Esta sección presenta la experiencia en financiación y contratación de la educación de las 13 principales ciudades de Colombia14 con base en una revisión documental de la información publicada por las secretarías de educación de cada ente territorial durante el periodo 2011-2012, incluyendo planes de desarrollo municipales.

El propósito es identificar los programas propios de cada administración municipal, adicionales a las políticas nacionales como la gratuidad educativa. De la revisión documental presentamos los programas más relevantes entre las ciudades consultadas.

Desde la oferta

Los programas más comunes de financiación a la oferta educativa están asociados a las políticas nacionales de ampliación de cobertura, la gratuidad educativa, transporte escolar y alimentación escolar. Son pocos los entes territoriales que tienen programas propios en este sentido.

Ibagué por ejemplo, trabaja esencialmente en la modernización de la secretaría de educación a través del modelo de Gestión de Cobertura desarrollado por el MEN, para organizar y ejecutar el proceso de matrícula. Cartagena, a través del programa “Cobertura con Garantías” y el proyecto “Estrenando escuela”, pretende ampliar la cobertura educativa oficial, construyendo nuevas instituciones educativas oficiales.

Manizales, a través del programa de fortalecimiento de la infraestructura y dotación escolar, pretende proporcionar los medios educativos necesarios para lograr una adecuada

Ibagué, Cartagena, Manizales, Pasto, Pereira, Barranquilla, Medellín, Bucaramanga, Montería, Villavicencio, Cali, Cúcuta y Bogotá.

prestación del servicio educativo que corresponda a las necesidades y exigencias del entorno. En Pereira la apuesta es por la primera infancia con el programa “Infantes a la Escuela” y con la implementación de jardines oficiales. Se crearán 40 aulas para atender 25 niños y niñas de 3 y 4 años anualmente. Para una cobertura en los 4 años de 4 mil infantes beneficiados.

El programa de financiación de derechos académicos de Medellín fue creado mediante Acuerdo Municipal 034 de 2004 y reglamentado por el Decreto Municipal 0127 de 2005, y tiene como propósito financiar los Derechos Académicos de estudiantes entre 5 y 17 de edad de los niveles de educación preescolar, básica y media, registrados en la base de datos del SISBEN del Municipio de Medellín, con niveles l y ll del SISBEN. La base de financiación del programa es el 10% de un salario mínimo legal mensual vigente. De este 10% el Municipio de Medellín financia el 90%. El 10% restante lo asume la madre, el padre de familia o el acudiente. El programa se puso en marcha en 2005 cuando se asignaron 50.000 cupos distribuidos entre las diferentes instituciones y centros educativos oficiales de Medellín, lo que significó para el Municipio una inversión de 1.700 millones de pesos para ese año, 3.672 millones de pesos para el 2006, y 5.854 millones en 2007 con 100.000 y 150.000 beneficiados respectivamente. Para el año 2008 el número de beneficiados creció a 200.000 escolares equivalentes a 8.307 millones de pesos (Secretaría de Educación de Medellín, 2012).

En Cali particularmente, las 21 Megaobras propiciaron la ampliación de la oferta educativa oficial con 3 ciudadelas educativas: Ciudadela Educativa Troncal de Aguablanca, cuenta con 2.560 cupos escolares para primaria y secundaria, 300 cupos de primera infancia y 488 cupos de educación media técnica; Ciudadela Educativa Isaías Duarte Cansino, con 7.680 cupos escolares para primaria y secundaria, 320 cupos de primera infancia y 3.840 cupos de educación media técnica; y Ciudadela educativa Eustaquio Palacios con 3.840 cupos escolares para primaria y secundaria, 300 cupos de primera infancia y 768 cupos de educación media técnica.

Desde la demanda La modalidad más común de financiación desde la demanda tiene que ver con las asociaciones público-privadas.

Ibagué por ejemplo, cuenta con el programa de colegios en concesión. En Cartagena las nuevas escuelas del programa “Estrenando escuela” serán operadas aprovechando la experiencia de entes privados de reconocida trayectoria en la prestación del servicio educativo.

Pereira implementa modelos pedagógicos y didácticos flexibles como estrategias para fomentar la cobertura y hacer llegar el servicio educativo a todos los ciclos vitales de todos los

sectores

poblacionales

focalizados

las

políticas

públicas

municipales.

Adicionalmente, recurre a las asociaciones público-privadas con el “Plan Padrino”, un plan de responsabilidad social empresarial cuyo propósito es financiar y hacer inversión social en temas relacionados con infraestructura educativa, dotaciones, acceso y permanencia en la educación.

Barranquilla busca, a través de metodologías flexibles, fortalecer el ingreso y retención de los estudiantes en el sistema.

Tiquete estudiantil es un programa de la Alcaldía de Medellín, que lidera a través de sus Secretarías de Transporte y Tránsito y de Educación, y que gracias al apoyo del Metro de Medellín y de las empresas de transporte que se han vinculado desde 2007, ha beneficiado a 18.500 estudiantes de instituciones educativas oficiales y universidades de la ciudad (Secretaría de Educación de Medellín, 2012).

De forma similar, Bogotá cuenta con un programa de subsidios condicionados a la asistencia escolar. El subsidio educativo es una transferencia monetaria otorgada a estudiantes que se destacan por su excelencia académica con el fin de aliviar los costos de la educación. El subsidio de transporte es igualmente una transferencia monetaria para 51

cubrir costos de transporte de ida y regreso del colegio, dirigido a estudiantes a quienes la Secretaría de Educación asigne cupo escolar en un colegio oficial a más de 2 kilómetros de distancia del lugar de residencia.

En Bogotá, Cali y Medellín gran parte de la matrícula oficial es contratada con privados como veremos más adelante.

En cuanto a la educación superior, Cartagena (con directo a la u), Pereira (con todos a la u) y Cali (con el plan talentos) tienen programas que buscan fortalecer las competencias de los bachilleres para mejorar sus oportunidades de acceso a la educación terciaria.

Ahora, siguiendo con la línea de la financiación desde la demanda, cabe resaltar la importancia de la contratación del servicio educativo que realizan buena parte de las entidades territoriales en Colombia.

De acuerdo con el MEN, para el 2008 la matrícula privada pagada por particulares estuvo conformada por 1.861.210 estudiantes, de los cuales el 30% corresponde a la matrícula en Bogotá, siendo la ciudad de mayor cobertura en educación privada, seguida por Cali y Medellín con el 16% del país. Todas las entidades territoriales certificadas, a excepción de Vaupés, contratan la prestación del servicio educativo que no puede ser atendida por el sistema educativo oficial. La matrícula privada financiada por las familias es cerca del 16% de la matrícula total, y la matrícula oficial fue para ese año de más 9 millones de estudiantes incluyendo la educación contratada (Ministerio de Educación Nacional, 2012).

Para el año 2009, la información reportada por las secretarías de educación al MEN, muestra que “55 entidades territoriales certificadas utilizaron la estrategia de contratación de la prestación del servicio educativo con 1.621 establecimientos educativos del sector privado, atendiendo una matrícula de 530.804 estudiantes, lo que representó el 28.3% del total de la matrícula nacional, incluyendo las que pagaron las familias y la que contrataron las secretarías de educación” (Ministerio de Educación Nacional, 2012).

El gráfico 2 muestra el número de estudiantes atendidos, la cantidad de colegios, y el promedio de estudiantes por colegio por entidad territorial para el 2009. Bogotá contó con 139.831 estudiantes atendidos en 315 colegios, con un promedio de 444 estudiantes por colegio; Cali contrató la educación para 100.119 estudiantes, en 258 colegios con un promedio de 388 estudiantes atendidos por colegio; Medellín por su parte, atendió 45.172 estudiantes con la contratación de 69 colegios, con un promedio de 655 estudiantes por colegio contratado; Cartagena y Buenaventura atendieron 41.597 y 36.138 estudiantes, respectivamente. Éstas son las 5 ciudades que más estudiantes atienden mediante la contratación del servicio educativo, y en conjunto representan el 68,37% de la educación contratada en el país.

Gráfico 2 Contratación de la prestación del servicio educativo por entidad territorial, 2009. 140.000

1.000 900

120.000

800 100.000

700 600

80.000

500 60.000

400 300

40.000

200 20.000

100

Estudiantes atendidos

Cantidad Colegios

Promedio est por colegio

Fuente: Ministerio de Educación Nacional.

Por otra parte, de acuerdo con el MEN, “la matricula privada en Colombia es atendida en 11.264 establecimientos educativos, incluidas instituciones educativas que ofrecen al menos un grado de preescolar y los nueve grados de educación básica, centros educativos

y jardines infantiles” (Ministerio de Educación Nacional, 2012). Particularmente las 5 ciudades antes nombradas, contaban con 1.930 colegios privados en Bogotá, 1.177 en Cali, 444 en Medellín, 349 en Cartagena, y141 en Buenaventura. Los mapas 1 al 3 muestran el comportamiento de la composición de la matrícula de las 13 ciudades principales por sector, público y privado, para los años 2002, 2006, y 2010, intentando dilucidar el estado de la composición al inicio de cada periodo presidencial de Álvaro Uribe, e incluyendo el año 2010 tras identificar una caída generalizada de la participación del sector oficial en la matrícula.

Mapa 1 Matrícula 13 ciudades principales por sector, 2002

Mapa 2 Matrícula 13 ciudades principales por sector, 2006

Para el 2002, la educación privada tenía una participación del 45. 98% en Bogotá, 55.62% en Cali, 28.29% en Cartagena, y 23.18% en Medellín. En general, para el 2006 la participación de la matrícula privada disminuyó un 21.96% en Bogotá, 25% en Cali, 4.48% en Cartagena y 9.25% en Medellín. Esto puede deberse a la entrada en vigencia de diversos programas de contratación del servicio público educativo con colegios privados

para ampliar la cobertura, donde la contratación entra a ser contabilizada en el sistema como matrícula oficial y no privada.

Mapa 3 Matrícula 13 ciudades principales por sector, 2010

Es de resaltar que en términos generales, la matrícula total, tanto de educación pública como privada, aumenta durante el periodo de estudio. Sin embargo, para el 2010, la matrícula disminuye en un 3% en Bogotá, 4.8% en Cali, y 6.3% en Medellín, invirtiendo de la misma forma, la tendencia creciente de las tasas de cobertura bruta.

Si tenemos en cuenta además que para el 2010 la participación de la matrícula privada vuelve a aumentar, intuitivamente podríamos afirmar que la disminución en la matrícula y la cobertura en 2010 puede estar asociada a la disminución de la contratación del servicio público educativo, hipótesis que podría ser corroborada con información sobre la contratación de la prestación del servicio educativo por entidad territorial, consolidada por el MEN para 2010, pero que no fue posible encontrar.

5. Conclusiones El objetivo de este trabajo era analizar y revisar los modelos de financiación de la educación, especialmente básica y media, como una de las principales aplicaciones sobre Economía de la Educación que se ha trabajado marginalmente en Colombia.

Para tal propósito, hicimos una revisión normativa desde 1886 hasta la actualidad para identificar tendencias en la planificación y financiación de la educación, encontrando avances significativos desde 1991 desde el punto de vista del derecho a la educación, y a partir del 2001 desde la financiación y descentralización del sistema; siendo la gratuidad educativa instaurada en 2011, y que entra en vigencia en 2012, la apuesta histórica más ambiciosa de financiación de la educación.

Adicionalmente, presentamos una disertación conceptual sobre los modelos de análisis de financiación vigentes en Colombia, desde la oferta y la demanda en educación, encontrando una gran cantidad de argumentos a favor de la financiación a la demanda de educación, generalmente asociado a la gran cantidad de problemas de ineficiencia y corrupción que genera la financiación a oferta. Razón por la cual, algunos autores como Patrinos (2007), afirman que la financiación a la demanda es una estrategia adecuada para alcanzar las metas de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, en lo que a educación universal se refiere.

Sin embargo, la financiación a la demanda tiene sus particularidades. El éxito de programas de este tipo, más allá de la formulación sustentada en el modelo a la demanda, depende en gran parte de la adaptación al contexto socio-cultural de cada país, región o localidad, y a la forma en la que los gobiernos en particular deciden implementarlo. Un programa sustentado en argumentos teóricos sólidos con evidencia de experiencias exitosas en un país puede no funcionar en otro, y para saber qué funciona y qué no funciona la evaluación se hace necesaria.

No obstante, y siguiendo los argumentos de Patrinos (2006), si bien existen diferentes tipos de financiación a la demanda, asociaciones público-privadas o acuerdos contractuales en

educación, pocos han sido objeto de evaluaciones rigurosas. En Latinoamérica resulta rescatable la evaluación del programa PACES de Colombia, como la única experiencia innovadora con propiedades de experimento aleatorio. Por lo tanto, existe una necesidad tácita de formación y evaluación experimental de programas.

Con el fin de ayudar a subsanar ese vacío en la evaluación de programas de financiación a la educación, este proyecto continúa en una segunda etapa, con la realización de un análisis empírico y una evaluación de impacto del programa de Ampliación de Cobertura en la ciudad de Cali, Colombia sobre la cobertura y calidad de la educación.

El análisis inicial está sustentado en que tradicionalmente, existe la tendencia a pensar en la educación privada como una educación de élite con altos estándares de calidad. Los resultados obtenidos por los estudiantes de los colegios privados son superiores a los de los colegios públicos. La justificación de los mejores resultados está en que las condiciones socio-económicas de los estudiantes son mejores, pero también porque los colegios privados están mejor administrados (Melo, 2005).

Sin embargo, con los programas de ampliación de cobertura sustentada en la contratación de colegios privados para prestar un servicio público, la tendencia parece haber cambiado: la educación privada ya no es de élite económica ni académica. Melo (2005) afirma que el impacto positivo en la ampliación de las tasas de cobertura, va de la mano con un impacto negativo en el logro académico de los estudiantes, y en la calidad de la educación de los departamentos, medida como el porcentaje de colegios clasificados en la categoría baja por el ICFES.

Por lo tanto, los actuales programas de educación contratada podrían no estar dando los resultados esperados en términos de la calidad de la educación que reciben los estudiantes. El propósito es re plantear el debate y analizar hasta dónde es viable sustentar la ampliación de cobertura con la contratación de colegios privados, en detrimento de garantizar la calidad en la provisión de la educación pública en colegios públicos, teniendo en cuenta que la cobertura privada en sí misma no varía mucho con respecto a la población en edad

escolar, dificultando la reducción del déficit de cupos existente. Es decir, el reto es establecer cuáles son los límites de la financiación a la demanda.

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Documentos de Políticas Públicas - POLIS Artículos Publicados Policy Paper Número

Autor(es) Pablo Sanabria

2008-001 Natalia Solano

2008-002

Juan Pablo Milanese

2008-003

Juanita Villaveces

Jhon James Mora 2009-001 Carlos Giovanni González

2009-002

Juan Esteban Carranza Romero

Título Seguimiento a las Finanzas Públicas del Valle del Cauca: 2004 – 2006 Relaciones ejecutivo-legislativo en la actual coyuntura política colombiana, un análisis desde la lógica de los veto players

Fecha Julio de 2008 Octubre de 2008

Política de tierra en Colombia: Enfoques y perspectivas de política pública

Noviembre de 2008

Desaceleración de la economía y las políticas activas de empleo: una estrategia común para la creación activa de empleo para la ciudad de Cali – Colombia

Julio de 2009

Consideraciones casi obvias sobre la tasa de cambio en Colombia

Diciembre de 2009

¿Posee el Valle Del Cauca una economía trasformadora de importaciones orientadas a la exportación?

Marzo de 2010

Lo dicen los datos: La violencia homicida en Colombia es un resultado del ciclo económico

Abril de 2010

Seguimiento a las Finanzas Públicas de Cali: 2007-2008

Abril de 2010

Carlos Giovanni González Jaime Andrés Collazos 2010-001 Pedro Luis Rosero Juan Esteban Carranza Romero 2010-002

Carlos Giovanni González Ximena Dueñas Herrera Pedro Pablo Sanabria

2010-003

Natalia Solano Juan Sebastián Corrales M.

2010-004

2010-005

2011-001

María del Pilar López R.

Pedro Pablo Sanabria

Carlos Giovanni González Espitia

2011-002

2012-001

Valle del Cauca: Gran Subsidiador del Gasto Público Territorial en Colombia. 2002-2008

¿Quiénes dirigen a los vallecaucanos? Caracterización de los altos funcionarios públicos del Valle del Cauca y Cali – 2008 Econometría para la Evaluación de Políticas Públicas con Stata: Introducción y Análisis de Datos

Junio de 2010

Noviembre de 2010

Enero de 2011

Públicas - POLIS

Factores Y Mapas De Riego Electoral. Alcaldía De Cali 2003 Y 2007

Octubre de 2011

Silvana Godoy Mateus

Financiación de la educación en Colombia

Septiembre 2012

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