Reforma stavebného práva by Poradca Podnikateľa

Reforma stavebného práva

JUDr. Martin Píry, PhD.

Recenzenti: Prof. JUDr. Jaroslav Klátik, PhD. Doc. JUDr. Ivan Podhorec, PhD.

Vzor citácie: Píry, M.: Reforma stavebného práva. Žilina: Poradca podnikateľa, spol. s r. o., 2024, 248 s.

Reforma stavebného práva

prvé vydanie, Žilina: Poradca podnikateľa, spol. s r. o., október 2024, 248 s.

ISBN 978-80-8186-173-4

Úvod

Publikácia, ktorá sa k vám dostáva, si kladie náročný cieľ vystihnúť kritické momenty reformy stavebného práva a pripravovaného zákona tak, aby súčasne:

a) poskytla ucelenú právnu argumentáciu pre obce a mestá, stavebníkov aj študentov stavebných a právnických fakúlt;

b) kormidlovala medzi rôznymi výkladmi už etablovaných inštitútov, ako aj nových, ktoré doteraz právo nepoznalo, a to najmä s akcentom na nie vždy šťastnú terminológiu najmä reformy z roku 2022;

c) predstavila laickej aj odbornej verejnosti základné piliere nového zákona, ktorý v čase písania publikácie bol v medzirezortnom pripomienkovanom konaní, aj keď s neistotou finálne schváleného materiálu.

Určite bude ambícia autora predložiť po finálnych zmenách v legislatíve, a to nielen v oblasti stavebného práva, ale aj práva životného prostredia, ucelené dielo ohľadne stavebného práva. Naša publikácia je reakciou na dopyt trhu po orientácii sa v medziobdobí.

Výber tém zodpovedá skúsenostiam autora s právnou praxou.

Výber judikatúry, ktorá je vždy sústredená za každou časťou publikácie, má hlavne cieľ podporiť argumenty uvedené v textovej časti alebo upozorniť na iné právne otázky. Vzhľadom na vývoj legislatívy nie je možné štandardným spôsobom použiť judikatúru, a to najmä z dôvodu, že k novej legislatíve judikatúra ešte ani nemôže byť. Použitie judikatúry sa niekedy viaže k abstraktným princípom, ktoré sú ale kľúčové pre použitie v rámci právno-aplikačnej praxe. Okrajovo som využil aj českú judikatúru. Použitie českej judikatúry je niekedy podrobené kritike. V rámci ustálenej rozhodovacej činnosti najmä najvyšších súdnych inštitúcií, ako sú NSS SR a ÚS SR, však v rozhodnutiach vidím mnohokrát inšpiráciu rozhodovacou činnosťou a doktrínou z Českej republiky.

Pevne veríme, že naša publikácia prispeje k rozvoju slovenského stavebného práva v súlade s požiadavkou na právny štát a ústavnosť a zákonnosť rozhodovacích procesov vo verejnej správe.

autor

O autorovi

JUDr. Martin Píry, PhD. je od roku 2000 vedecko-pedagogický pracovník Právnickej fakulty Univerzity Mateja Bela v Banskej Bystrici. Venuje sa problematike stavebného práva, správneho práva a práva životného prostredia. Jeho praktické skúsenosti sú odrazom celého radu pozícií v rámci samosprávy, ako aj v súkromnom sektore. Je autorom komentára k stavebnému zákonu a správnemu poriadku a desiatok vedeckých článkov a štúdií. Bol členom pracovnej komisie pre reformu stavebného práva Ministerstva dopravy SR. Pravidelne sa zúčastňuje vedeckých konferencií a expertných stretnutí na Slovensku aj v zahraničí.

2 Organizácia verejnej správy v nových právnych

6 Účastník konania, námietky a ochrana

Zákon č. 50/1976 Zb. o územnom plánovaní a stavebnom poriadku (stavebný zákon) ...................................................................................................

Zákon č. 200/2022 Z. z. o územnom plánovaní

Vyhláška č. 392/2023 Z. z. Úradu pre územné plánovanie a výstavbu Slovenskej republiky o obsahu a spôsobe spracovania územnoplánovacej dokumentácie a o územnoplánovacích podkladoch a všeobecných požiadavkách na priestorové usporiadanie územia a funkčné využívanie

1 Úvod do reformy stavebného práva

Úvod. Slovensko bolo viac ako 30 rokov postavené zoči-voči výzve na adekvátnu zmenu stavebného práva. Stavebný zákon stále platný je z roku 1976. Teda z obdobia, keď neexistoval právny a ústavný systém garantujúci ľudské práva, Slovensko bolo súčasťou iného štátu, rozdielna bola ako pozícia vlastníctva a jeho ochrany, tak aj otázka konaní pred orgánom verejnej moci. Prirodzená dvojička k tomuto zákonu je slovenský základný zákon o správnom konaní, a to zákon č. 71/1967 Zb. o správnom konaní v znení neskorších právnych predpisov (ďalej len správny poriadok). Tento zákon je základným právnym predpisom pre väčšinu rozhodovacích procesov vo verejnej správe, teda mimo:

a) súdnych konaní vrátane trestných konaní, údnych konaní vrátane trestných konaní údnych konaní vrátane trestných konaní

b) legislatívneho procesu, prijímania a schvaľovania právnych predpisov.

Aj keď v niektorých prípadoch je vylúčená pôsobnosť správneho poriadku, jeho základné zásady konania platia bez ohľadu na túto skutočnosť. Teda aj v právno-aplikačnej praxi stavebného práva tvorí správny poriadok pilotný a základný právny predpis, minimálne ak hovoríme o rozhodovacích procesoch.

Na tento predpis (v konečnom dôsledku ako na celý právny systém Slovenska) je naviazaný ústavný systém, ktorý niektorí autori1) označujú ako materiálne jadro Ústavy SR. Ide predovšetkým o:

a) princíp právneho štátu, rincíp právneho štátu rincíp právneho štátu rincíp právneho štátu rincíp právneho štátu

b) princíp ochrany ľudských práv a slobôd.

Ako pri tvorbe nových právnych predpisov, tak aj pri ich správnej aplikácii je potrebné vždy zohľadniť obidva tieto základné princípy a celý rad judikatúry, ktorá je s tým úzko spojená.

Ak skúmame otázku stavebného práva, nikdy nemôžeme ignorovať práve vyššie spomenuté princípy a systém ochrany zákonnosti. Ten je v správnom práve všeobecne identifikovaný jednak cez systém opravných prostriedkov – riadnych a aj mimoriadnych – a jednak cez systém orgánov ochrany práva, a to je prokuratúra a v našom prípade správne súdnictvo a nepriamo aj Ústavný súd SR.

Osobitnou kategóriou rozhodnutí, ktoré sa musia brať do úvahy pri rozhodovaní orgánov verejnej správy, je systém rozhodnutí Európskeho súdu pre ľudské práva a Súdneho dvora Európskej únie. V tomto prípade nejde len o doktrinálne (akademické) závery, ale aj o výslovné znenie Civilného sporového poriadku, t. j. zákona č. 160/2015 Z. z. Civilný sporový poriadok v znení neskorších právnych predpisov, hlavne čl. 3, ktorý z pohľadu systému správneho súdnictva, a teda možnosti preskúmavania rozhodnutí v správnom konaní vrátane rozhodnutí v stavebnom práve, má pozíciu základného procesného kódexu2).

1) BALOG, Boris. Materiálne jadro Ústavy Slovenskej republiky. Žilina: EUROKÓDEX, 2014. ISBN 978-808-1550-324.

2) V práve hovoríme aj o vzťahu lex specialis derogat lex generalis, teda že osobitný právny predpis, v tomto prípade zákon č. 162/2015 Z. z. Správny súdny poriadok v znení neskorších právnych predpisov, má prednosť pred všeobecným právnym predpisom, t. j. Civilným sporovým poriadkom. Správny súdny poriadok vo svojich základných ustanoveniach § 5 ods. 1 hovorí: „Konanie ...

Teda celý rad judikatúry a rozhodnutí súdov najmä v principiálnych otázkach, napríklad v otázke ústavnej konformity, je nevyhnutný pre správnu právno-aplikačnú prax. Aj najmenšie opatrenie môže vytvoriť bezprecedentný následok v podobe konania pred ESĽP a vytvoriť nárok na náhradu škody voči Slovenskej republike.

Jedným z častých a kritických momentov pri výklade zákona je napätie medzi textom zákona a účelom právneho predpisu, ako aj otázka riešenia nedokonalosti textu zákona. Ani najdokonalejší zákonodarca nie je schopný vytvoriť právny predpis, ktorý by počítal dopredu so všetkými eventualitami budúcej praxe. Nehovoriac o tom, že pri prijímaní zákonov je často prítomná dominancia politickej objednávky (čo je v demokratickej krajine absolútne prirodzené), ako aj časový faktor, ktorého následok môže byť nedokonalá právna úprava.

Systém práva ako slovenský cez právnu vedu a rozhodnutia najvyšších justičných orgánov, tak aj európsky, najmä v otázke základných práv a slobôd, pozná riešenia týchto kritických momentov praxe.

Prvým pilierom je požiadavka na ústavne komfortný výklad zákona. I. ÚS 18/95 a iné nasledovné rozhodnutia Ústavného súdu SR formulujú záver: Pri výklade a uplatňovaní zákonov (rovnako ústavných zákonov a ostatných všeobecne záväzných právnych predpisov) treba postupovať tak, aby boli v súlade s ústavou (čl. 152 ods. 4 Ústavy). Preto nie je možné ani Zákon o súdnych poplatkoch (zákon č. 71/1992 Zb. v znení neskorších predpisov) uplatňovať tak, aby došlo k porušeniu ústavnoprocesného princípu právnej ochrany pred súdmi, kde platí rovnosť všetkých účastníkov, len z dôvodu legislatívnej nejasnosti textu, ktorú možno odstrániť výkladom v zmysle čl. 152 ods. 4 Ústavy.

Druhým základným pilierom je otázka hľadania účelu zákona. Všeobecne platí, že ak je text zákona jasný a nepripúšťa medzery, tak má prevahu tzv. gramatický výklad zákona, teda výklad podľa textu zákona. Napríklad ustanovenie o lehote na odvolanie všeobecne určenej ako 15 dní, je gramaticky a matematicky nespochybniteľné. Otázkou však už môže byť napríklad pri téme verejnej vyhlášky (ako jednej z foriem doručovania v správnom práve), odkedy sa začína počítať lehota. V zásade ide o konflikt témy doba a lehota. Na tento konflikt zákonodarca nepodáva jasnú odpoveď, a preto je potrebné využiť doktrinálny výklad a vychádzať z poučky, že doba je časový úsek, v ktorom sa nepočíta s nejakou aktivitou osoby, zatiaľ čo lehota je časový úsek, ktorý predpokladá aktivitu osoby3). Teda časový úsek vyvesenia vyhlášky je dobou a následný časový úsek je lehotou.

V takýchto prípadoch je ideálne, ak existuje zodpovedajúca judikatúra. Ide aj o prípady tzv. hard cases, keď súd môže dokonca použiť interpretáciu mimo rámca textu zákona, a to z pohľadu na jeho účel. Súd v takejto situácii svojím rozsudkom poskytuje právnu argumentáciu –teoretickú abstrakciu vyjadrujúcu účel zákona. Niektoré zdroje, najmä z prostredia anglo-amerického práva, sa dokonca odvolávajú aj na rozpravu v rámci zákonodarného procesu napríklad v kongrese (parlamente)4). Na Slovensku zatiaľ nie je táto forma „hľadania“ práva populárna, je však možné, že pri rýchlo sa meniacom legislatívnom prostredí vrátane stavebného práva bude nutné hľadať aj správy, vyjadrenia a stanoviská navrhovateľov zákona. V tomto prípade je veľmi nešťastné podceňovanie dôvodovej správy zákona, ktorá mohla byť (a podľa nášho názoru aj mala byť) určením spoločenského účelu právnej normy.

... pred správnym súdom sa okrem princípov, na ktorých spočíva Civilný sporový poriadok a ktoré sa na konanie pred správnym súdom použijú primerane, riadi aj princípmi uvedenými v odsekoch 2 až 12.“

3) JÚDA, Vieroslav. Teória práva: 2. doplnené a podstatne prepracované vydanie. Banská Bystrica: Belianum, 2020. ISBN 9788055716893.

4) DWORKIN, Ronald. Ríša práva. Bratislava: Kalligram, spol. s r. o., 2014. ISBN 978 80 8101 812 1.

Formalistický výklad zákona, ktorý by ignoroval jeho materiálny cieľ, je potrebné odmietnuť v celom rozsahu právno-aplikačnej praxe ako správneho práva, tak aj iných právnych odvetví. V tejto súvislosti uvádzame rozhodnutie Ústavného súdu ČR, sp. zn. IV.ÚS 1241/12: Nemožno tolerovať formalistický postup, ktorým sa pri použití sofistikovanej argumentácie odôvodňuje zrejmá nespravodlivosť. Všeobecný súd nie je absolútne viazaný doslovným znením zákona, ale sa od neho môže a musí odchýliť, pokiaľ to vyžaduje účel zákona, história jeho vzniku, systematická súvislosť alebo niektorý z princípov, ktoré majú svoj základ v ústavne konformnom právnom poriadku ako významovom celku. Povinnosť súdov vyhľadávať právo neznamená len vyhľadávať priame a výslovné pokyny v zákonnom texte, ale tiež povinnosť zisťovať a formulovať, čo je konkrétnym právom aj tam, kde ide o interpretáciu abstraktných noriem a ústavných zásad.

V neposlednom rade z hľadiska otázky správneho výkladu zákona pri situáciách polemického textu právnej normy (samozrejme, myslíme z pohľadu technického, t. j. ambivalentné, vágne ustanovenia) treba dať do pozornosti aj rozhodnutie Najvyššieho súdu SR, sp. zn. 8Sžp/1/2010: Slovenská republika je právny štát, ktorý je založený na princípoch právnej istoty a predvídateľnosti právnych noriem, pričom nejasné a neurčité právne normy nemožno aplikovať a vykladať na ťarchu adresáta právnej normy – účastníka správneho konania, ale vždy na ťarchu tvorcu právnej normy.

Terminológia. V prípade správneho výkladu noriem správneho práva a osobitne noriem stavebného zákona a stavebného práva je potrebné chápať význam jednotlivých textových vyjadrení a inštitútov v správnom práve. V rámci tohto všeobecného úvodu prezentujeme niekoľko základných pojmov správneho práva, ktoré majú svoje odzrkadlenie v rámci stavebného práva.

Stavebné právo je prvý termín, ktorý je potrebné vysvetliť čitateľovi. Ide o celý rad otázok, ktoré v závislosti od krajiny a uhla pohľadu môžu mať rôznorodý charakter. Uvedieme klasický príklad rozdelenia na tzv. verejné stavebné právo a súkromné stavebné právo. Pod pojmom verejné stavebné právo chápeme právne predpisy správneho, prípadne trestného práva. Tento súbor právnych predpisov rozoberá a upravuje kompetencie orgánov verejnej správy, práva a povinnosti fyzických a právnických osôb, rozhodovacie procesy, procesné práva a povinnosti tzv. účastníkov konania, ako aj otázku zodpovednosti, a to v podobe správneho práva trestného (t. j. priestupky a správne delikty) a trestného práva (t. j. otázka trestných činov). Súkromné stavebné právo v podmienkach Slovenskej republiky je skôr otázkou vlastníctva podľa Občianskeho zákonníka, témy neoprávnenej stavby a susedských vzťahov. V niektorých krajinách však ide o rozpracované právne odvetvie upravujúce systém dodávateľsko-odberateľských vzťahov, zodpovednosti za škodu, penále a iné vzťahy typické pre obchodné/občianske právo.

Správne konanie. Ide o rozhodovací proces, ktorý je možné chápať v užšom a širšom slova zmysle. V širšom slova zmysle ide o akýkoľvek rozhodovací proces, v ktorom o právach a právom chránených záujmoch a povinnostiach rozhoduje orgán verejnej správy v konkrétnych a individuálnych prípadoch. V užšom slova zmysle ide o konanie podľa zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní v znení neskorších právnych predpisov. Zákonodarca používa skratku správny orgán. Ide o orgán verejnej moci (teda v zásade orgán exekutívy z hľadiska modelu trojdelenia moci na moc zákonodarnú, výkonnú a súdnu), ktorý ako správny orgán je vyslovene určený zákonom. V tomto prípade ide o kategorickú požiadavku Ústavy SR, a to čl. 2 ods. 2, ktorý hovorí: „Štátne orgány môžu konať iba na základe ústavy, v jej medziach a v rozsahu a spôsobom, ktorý ustanoví zákon.“ Teda aby sme mohli urobiť záver o tom, či je príslušný orgán správny orgán, musia byť kumulatívne splnené dve podmienky. Musí ísť o orgán verejnej správy a tento musí mať zákonom vyslovene určenú právomoc rozhodnúť. Nie je pritom rozhodujúce, či hovoríme o orgáne samosprávy alebo orgáne štátnej správy, alebo o situácii, keď je na samosprávu prenesený výkon štátnej správy, ako je to typické pre stavebné právo.

Dôležité je, aby ako orgán právne existoval. Typickým príkladom vymedzenia správneho orgánu je ustanovenie § 117 ods. 1 prvá časť zákona č. 50/1976 Zb. o územnom plánovaní a stavebnom poriadku v znení neskorších právnych predpisov (ďalej len stavebný zákon), ktorý hovorí: „Stavebným úradom je obec.“ Z tejto informácie vieme identifikovať všeobecné pravidlo, kto je správny orgán označovaný v zákone ako stavebný úrad. Toto pravidlo má, pochopiteľne, celý rad výnimiek, k čomu sa osobitne vrátime v rámci témy organizácie verejnej správy. Správne konanie je tak rozhodovací proces realizovaný správnym orgánom, ktoré má vždy svoj začiatok a koniec. Začiatok správneho konania je možný na základe dvoch skutočností, a to:

a) návrh, niekedy označovaný ako žiadosť. Návrh je podaním podľa ustanovenia § 19 správneho poriadku, ktorý musí spĺňať osobitné kritériá stavebného zákona, ako aj vyhlášky Ministerstva životného prostredia SR č. 453/2000 Z. z. Návrh je vždy podaním vo veci samej, tak ako to predpokladá už zmienený § 19 správneho poriadku;

b) ex offo. Ide o konanie, ktoré môže začať (ak na to má zákonom vyslovene stanovenú možnosť v zmysle čl. 2 ods. 2 Ústavy SR) správny orgán z vlastného podnetu.

Zvyčajne (ale nie je to 100 % pravidlo), ak je predmetom rozhodovania právo, konanie sa začína na návrh; ak je predmetom rozhodovania povinnosť, konanie sa začína ex offo. Teda ak stavebný zákon hovorí o povolení (v rôznych gramatických variáciách tohto slova), ide zvyčajne o konanie o práve, a ak ide o konanie, kde sa používajú slová „nariadenie“, „určenie“, rovnako vo všetkých gramatických variáciách týchto slov, hovoríme o povinnosti.

Priebeh konania je systém preukazovania, právnej argumentácie a dokazovania. V rámci stavebného práva sa preukazuje verejný záujem, dokazujú sa skutkové okolnosti, ako sú napríklad existencia stavby, realizovanie stavených prác, rozmery stavby a podobne. Právna argumentácia je vždy otázka výkladu zákona. Výsledkom správneho konania je rozhodnutie vo veci samej. Každé správne konanie sa musí skončiť rozhodnutím vo veci samej, ktoré je právoplatné. Znamená to, zjednodušene, skutočnosť, že konanie raz začaté musí mať na konci rozhodnutie, ktoré je možné nejakým spôsobom vykonať. Okrem základného princípu právneho štátu, t. j. v tomto prípade právnej istoty, kde je pravidlo povinnosti zakončiť konanie rozhodnutím prítomné implicitne, napríklad ustanovenie § 49 ods. 1 správneho poriadku, kde zákonodarca používa spojenie správny orgán rozhodne.

Administratívne konanie. Ide o konanie, ktoré je najvšeobecnejším pojmom pre rozhodovanie vo verejnej správe, pretože sa týka ako normotvorby, tak aj vydávania individuálnych správnych aktov. Teda napríklad aj prijímania všeobecne záväzných nariadení obce, aj stavebných povolení.

Rozhodnutie. Základným pojmom stavebného práva a celkovo správneho práva je rozhodnutie. Okolo tohto pojmu sa točí celý výklad všetkých ustanovení zákona a bez „nádeje“ na rozhodnutie by celý rozhodovací proces nemal význam. Ide o individuálny správny akt. To znamená, že účinky takéhoto aktu sú presne viazané na konkrétne osoby, adresátov takéhoto aktu. Napríklad územný plán ako normatívny správny akt nemá takýto individualizovaný rozmer, je určený neurčitému okruhu adresátov. Rozhodnutie musí byť ako rozhodnutie formálne označené. V rámci právnej úpravy zvyčajne býva použité aj slovné spojenie orgán rozhodne. Rozhodnutie môže byť vo veci samej a rozhodnutie procesné. Procesné rozhodnutie upravuje dočasne alebo trvalo niektoré otázky v rámci konania. Príkladom je vylúčenie účastníka konania, prerušenie konania alebo zastavenie konania. Dôležité je, že predmetom procesného rozhodnutia nie je otázka existencie hmotnoprávnych práv, resp. povinností, ale otázky výlučne procesného charakteru. Inak povedané, stavebník (navrhovateľ) môže spĺňať všetky podmienky pre povolenie stavby, ale ak nepredloží projektovú dokumentáciu, stavebný úrad konanie zastaví pre procesnú vadu. Rozhodnutie musí obsahovať výrok, odôvodnenie a poučenie.

Úvod do reformy stavebného práva

Výrok je najdôležitejšia časť rozhodnutia. Na jeho základe vznikajú práva a povinnosti. K výroku sa viaže aj možnosť použitia niektorých mimoriadnych opravných prostriedkov. Napríklad obnova konania podľa správneho poriadku je možná, len ak vady (uvedené v § 62 ods. 1 správneho poriadku) mohli mať reálny vplyv na rozhodnutie.

Odôvodnenie je časť rozhodnutia, kde správny orgán má uviesť argumenty, pre ktoré rozhodol tak, ako je uvedené vo výroku. Zvyčajne ide o zhrnutie skutkových okolností, výklad práva, ktorý sa viaže na predmetné skutkové okolnosti. Je dôležité, aby odôvodnenie nebolo len mechanickým opisom ustanovení právnych predpisov, ako sa s tým niekedy stretávame.

Poučenie je časť rozhodnutia, ktoré obsahuje základnú informáciu o možnostiach napadnúť rozhodnutie či už vo forme riadneho opravného prostriedku, zvyčajne odvolania, alebo vo forme súdnej žaloby v rámci správneho súdnictva. Povinnou súčasťou poučenia je lehota, v ktorej je možné podať riadny opravný prostriedok a spôsob, teda prostredníctvom akého orgánu.

Opatrenie. V tomto prípade ide o inú formu rozhodovania správneho orgánu. Spoločné s rozhodnutím majú to, že ide o individuálny správny akt. Teda o akt, ktorý má presných adresátov. Teória niekedy hovorí o aj tzv. hybridnom akte, napríklad v podobe opatrenia so všeobecným účinkom. V rámci slovenského práva takýto typ opatrenia reálne nemáme a dôkazom opaku nie je ani skôr ilustračná zmienka o takomto akte v zákone o prokuratúre5). Opatrenie musí mať rovnako výrok a odôvodnenie. Pravidlá pre výrok a odôvodnenie platné pre rozhodnutie sú aktuálne aj pre opatrenie. Typickým príkladom opatrení je určenie stavebného úradu, ohlásenie stavby, záväzné stanovisko.

Verejný záujem. Verejný záujem je jedným zo základným pojmov správneho práva, ale aj práva ústavného. Ide o hodnotu, ktorá je regulárnym dôvodom pre obmedzenie subjektívnych práv osôb. Zároveň je súčasťou spolu s princípom zákonnosti princípu právneho štátu. Do tretice je verejný záujem povinnosťou orgánu verejnej správy. Ten je povinný konať vo verejnom záujme vždy. Verejný záujem nie je opozitom voči súkromnému záujmu. Na dobrej kvalite ovzdušia môže mať tak záujem jednotlivec, ako aj celá spoločnosť. Teda kvalitné ovzdušie ako súčasť životného prostredia je tak v záujme jednotlivca a predstavuje, logicky, jeho súkromný záujem, ako aj globálny záujem skupiny osôb. Verejný záujem je buď výslovne, alebo opisne definovaný zákonom, v niektorých prípadoch medzinárodným dokumentom a niekedy, v prípade tzv. hard cases, aj rozhodnutiami súdov. Niektoré z týchto pojmov len definujú hodnotu, napríklad ochrana životného prostredia, kultúrneho dedičstva, verejné zdravie a podobne. V každom prípade, v ktorom sa má aplikovať verejný záujem, je však potrebné preukázať jeho existenciu vzhľadom na konkrétne okolnosti prípadu. Teda verejný záujem nie je bianco šek, ktorý je možné rovnako aplikovať za každých okolností. Preto je v niektorej literatúre označovaný aj ako neurčitý pojem. Na pripustenie možnosti, aby verejný záujem mohol byť dôvodom pre obmedzenie subjektívnych práv, a to ako v rovine individuálnych správnych konaní, tak aj normotvorby, je potrebné vykonať tzv. test proporcionality, t. j. odpovedať si na tri základné otázky, a to:

a) či v danom prípade skutočne existuje verejný záujem,

b) či nie je možné riešiť situáciu inak, bez zásahu do subjektívnych práv,

c) či zásah do subjektívnych práv je primeraný ochrane verejného záujmu.

5) Napríklad ustanovenie § 21 zákona č. 153/2001 Z. z. o prokuratúre v znení neskorších právnych predpisov hovorí: „Na účely tohto zákona sa rozumie... d) opatrením orgánu verejnej správy so všeobecnými účinkami riadiaci správny akt vydaný v rámci výkonu pôsobnosti v oblasti verejnej správy, ktorý smeruje dovnútra štruktúry orgánov verejnej správy, ...“.

K tejto téme budeme podrobne hovoriť v časti o územnom pláne, najmä s akcentom na novú právnu úpravu zákona č. 200/2022 Z. z. o územnom plánovaní v znení neskorších právnych predpisov (ďalej len zákon o územnom plánovaní).

Reforma stavebného práva – dôvody, priebeh a východiská pre budúce zmeny

Kvalita rozhodovacích procesov a legislatívy na úseku rozhodovacích procesov je priamo určená niekoľkými kritériami:

a) dĺžka konania,

b) predvídateľnosť rozhodnutí,

c) garancia spravodlivého a nestranného procesu.

Nejde pritom o otázku, ktorá by bola abstraktnou a teoretickou úvahou. Všetky tri kritériá sú jednou z pilotných otázok, ktorými sa zoberá investičný svet v prípade skúmania kvality podnikateľského prostredia. Vo všetkých troch kritériách je možné urobiť záver, že zákon č. 50/1976 Zb. o územnom plánovaní a stavebnom poriadku a zákon č. 71/1967 Zb. o správnom konaní sú nedostatočné. Ako najväčší problém je možné vnímať otázku dĺžky konania, avšak nie marginalizovaná je aj téma predvídateľnosti rozhodnutí a garancie nestrannosti.

Z týchto dôvodov sa prakticky od roku 2015 stále uvažuje o reforme stavebného práva. Prvý pokus predpokladal vznik dvoch zákonov, a to stavebného zákona a zákona, ktorý by reguloval otázku vyvlastnenia a obmedzenia vlastníckych práv. Úspešný bol len pokus o prijatie ucelenej legislatívy na úseku vyvlastnenia a obmedzenia vlastníckeho práva, a to zákonom č. 282/2015 Z. z. o vyvlastňovaní pozemkov a stavieb a o nútenom obmedzení vlastníckeho práva k nim a o zmene a doplnení niektorých zákonov. Paradoxne, v pôvodnom stavebnom zákone ostala celá časť o vyvlastnení, čo spôsobovalo chaos v právno-aplikačnej praxi, keďže stavebný zákon nemal osobitné zrušovacie ustanovenia. Tak v podstate na jednu a tú istú tému (okruh spoločenských vzťahov) boli čisto formálne platné dva zákony. Prax sa s tým vysporiadala pomocou zásady lex posterior derogat lex prior.

Relevantný6) pokus sa odohral v období vlád 2020 – 2023, keď boli prijaté nové zákony v danej oblasti, zriadený nový úrad a postupne pripravované vykonávacie predpisy. Základným motívom tejto reformy bolo skrátenie rozhodovacích procesov, prenos základnej kompetencie stavebných úradov na štát a parciálnych otázok na neštátne subjekty, ako sú obec, samosprávny kraj, projektant a čiastkovo zainteresovaná verejnosť. Rovnako významným sa javil aj cieľ plnej elektronizácie rozhodovacích procesov.

Formy, ktoré mali zabezpečiť tieto ciele, boli dva zákony, a to:

a) zákon č. 200/2022 Z. z. o územnom plánovaní (v súčasnosti už existuje niekoľko zmien a najvýraznejšou je zmena zavedená zákonom č. 46/2024 Z. z.), ktorý je až na malé výnimky niektorých ustanovení účinný od 1. apríla 2024;

b) zákon č. 201/2022 Z. z. o výstavbe, ktorý je rovnako niekoľkokrát zmenený následnými novelami ešte pred dátumom účinnosti a zákonom č. 46/2024 Z. z. má posunutú účinnosť od 1. apríla 2025.

Zákon o výstavbe predpokladal iba režim konania o povolení zámeru, pričom súčasné rozhodovacie procesy územného konania boli vypustené. Nový proces mal byť v podstate v troch štádiách:

6) V roku 2017 sme zaznamenali ešte jeden neúspešný pokus o prípravu reformy.

a) prípravná fáza realizovaná projektantom, a to vypracovanie návrhu stavebného zámeru a jeho pripomienkovanie s určeným okruhom osôb, t. j. účastníkmi konania, dotknutými orgánmi a orgánom územného plánovania (obcou);

b) konanie o zámere, t. j. stavebné konanie v užšom slova zmysle, na ktoré sa mala vzťahovať úprava správneho poriadku a ktorého výsledkom by bolo rozhodnutie o zámere; c) vypracovanie projektu a overenie projektu ako finálna fáza bez pôsobnosti poriadku.

Rovnako bez pôsobnosti správneho poriadku mala byť aj fáza kolaudácie, ktorá mala byť istou formou osvedčenia.

Vláda, ktorá prišla v roku 2023, vo svojom Programovom vyhlásení vlády uviedla okrem iného: „Stavebný zákon prijatý počas predchádzajúcej vlády je v aktuálnom stave inštitucionálnej pripravenosti k danému dátumu účinnosti nevykonateľný. Jeho zavedenie by viedlo k značným ťažkostiam pri príprave a povoľovaní stavieb. Aplikácia tejto legislatívy je nepripravená, a to nielen po technickej a organizačnej stránke, ale aj z pohľadu nadväzujúcej legislatívy. Je nevyhnutné odložiť účinnosť tejto právnej úpravy a v spolupráci so zástupcami samosprávy spracovať rozsiahlejšiu revíziu uvedenej legislatívy, ktorá napraví najväčšie nedostatky.

Vláda pripraví novelu aktuálne účinného stavebného zákona s cieľom zabezpečiť v prechodnej dobe výrazné urýchlenie procesov umiestňovania a povoľovania stavieb s využitím inštitútov platnej stavebnej legislatívy.

V oblasti stavebného povoľovania vo väzbe na posudzovanie vplyvov na životné prostredie sa vláda zasadí za harmonizáciu legislatívy a procesov v oblasti územného plánovania a krajinného plánovania. V oblasti posudzovania vplyvov na životné prostredie budú preskúmané kroky na zjednodušenie procesov EIA na národnej úrovni pri zachovaní súladu s európskou legislatívou.

Vláda posunie účinnosť novej stavebnej legislatívy s cieľom vytvoriť časový priestor na potrebnú úpravu a vytvorenie predpokladov na plynulé zahájenie implementácie. Vláda do účinnosti upravených nových stavebných predpisov pripraví novelu účinného stavebného zákona s využitím inštitútov platnej stavebnej legislatívy za účelom urýchlenia a zefektívnenia procesov umiestňovania a stavebného povoľovania.“

Následne bol prijatý zákon č. 46/2024 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 50/1976 Zb. o územnom plánovaní a stavebnom poriadku (stavebný zákon) v znení neskorších predpisov (ďalej len zákon č. 46/2024 Z. z.). Týmto zákonom sa posunula účinnosť zákona č. 201/2022 Z. z. o výstavbe, posunula sa účinnosť niektorých ustanovení zákona č. 200/2022 Z. z. o územnom plánovaní, ktorý ale ako celok platí od 1. apríla 2024, a zaviedli sa niektoré zmeny v rámci zákona č. 50/1976 Zb. o územnom plánovaní a stavebnom poriadku.

V súčasnosti (september 2024) je teda platný a účinný zákon o územnom plánovaní a stavebný zákon. V rámci vykonávacích predpisov sú platné a účinné vyhlášky, ktorými sa vykonáva stavebný zákon, a nové vyhlášky na vykonanie zákona o územnom plánovaní.

Z hľadiska budúcich zámerov sa pripravuje na Ministerstve dopravy SR materiál, ktorého cieľom bude pripraviť nový zákon o výstavbe. Rovnako ako pri odloženom zákone o výstavbe sa plánuje proces rozhodovania o zámere a následnom overení projektu bez osobitného územného konania. Podkladom pre vydanie rozhodnutí podľa tejto novej právnej úpravy bude záväzné stanovisko podľa zákona o územnom plánovaní. Organizáciu verejnej správy na tomto úseku by mali predstavovať predovšetkým tzv. strediskové obce podľa prílohy zákona, ktoré by mali byť stavebným úradom, a to vo veciach návrhových. Vo veciach konaní ex offo by mali byť stavebným úradom regionálne pracoviská Úradu pre územné plánovanie a výstavbu SR, ktoré by mali byť zároveň orgánmi inšpekcie.

Súvisiaca judikatúra

 Nález Ústavného súdu SR, sp. zn. II. ÚS 171/2013-30, z 22. 10. 2013

Rozdielna judikatúra v skutkovo rovnakých, prípadne podobných veciach je prirodzenou súčasťou vnútroštátneho súdneho systému (v zásade každého súdneho systému, ktorý nie je založený na precedensoch ako prameňoch práva). K rozdielnej judikatúre prirodzene dochádza aj na úrovni najvyššej súdnej inštancie. Z hľadiska princípu právnej istoty je ale dôležité, aby najvyššia súdna inštancia pôsobila ako regulátor konfliktov judikatúry a aby uplatňovala mechanizmus, ktorý zjednotí rozdielne právne názory súdov v skutkovo rovnakých alebo podobných veciach (Beian v. Rumunsko, IV. ÚS 265/09).

Obsahom princípu právneho štátu je vytvorenie právnej istoty, že na určitú právne relevantnú otázku sa pri opakovaní v rovnakých podmienkach dáva rovnaká odpoveď (I. ÚS 87/93, III. ÚS 356/06). Diametrálne odlišná rozhodovacia činnosť všeobecného súdu o tej istej právnej otázke za rovnakej alebo analogickej skutkovej situácie, pokiaľ ju nemožno objektívne a rozumne odôvodniť, je ústavne neudržateľná (IV. ÚS 209/2010). Aj keď právne závery všeobecných súdov nemajú v právnom poriadku Slovenskej republiky charakter precedensu, ktorý by ostatných sudcov zaväzoval rozhodovať v obdobných veciach identicky, napriek tomu protichodné právne závery vyslovené v analogických prípadoch neprispievajú k naplneniu princípu právnej istoty, ale ani k dôvere v spravodlivé súdne konanie (IV. ÚS 75/09).

 Uznesenie Ústavného súdu SR, sp. zn. II. ÚS 545/2023 -12, z 28. 11. 2023 Vo vzťahu k sťažovateľom namietanému porušeniu čl. 1 ods. 1 a 2 ústavy ústavný súd konštatuje, že predmetné ustanovenia ústavy patria medzi základné interpretačné pravidlá tvorby a aplikácie právneho poriadku Slovenskej republiky, vyjadrujúce princíp právneho štátu, princíp právnej istoty, princíp neviazanosti nijakou ideológiu ani náboženstvom a princíp dodržiavania medzinárodných záväzkov. Uvedené základné, resp. všeobecné pravidlá a zásady nemajú charakter samostatne uplatňovaného práva. Ich porušenie možno namietať len súčasne s ochranou konkrétnych základných práv a slobôd zaručených ústavou (resp. medzinárodnou zmluvou). Keďže v posudzovanej veci nebolo zistené porušenie sťažovateľom označených základných práv napadnutým uznesením krajského súdu, nemohlo dôjsť ani k porušeniu týchto základných interpretačných, resp. aplikačných pravidiel, pretože sú súčasťou základných princípov právneho štátu a vzhľadom na to nemôžu plniť poslanie priamo aplikovateľného ustanovenia v individuálnych konaniach (napr. I. ÚS 8/97, II. ÚS 821/00, IV. ÚS 55/2018).

 Uznesenie Ústavného súdu SR, sp. zn. IV. ÚS 110/09-32, z 2. 4. 2009

Za svojvôľu, ktorá má za následok porušenie základného práva na súdnu ochranu podľa čl. 46 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky všeobecným súdom, treba považovať aj nerešpektovanie kogentnej normy a prílišný formalizmus pri výklade a aplikácii právnych noriem, ako aj prípady, ak všeobecný súd svoje rozhodnutie nezdôvodnil buď vôbec, alebo tak urobil celkom nedostatočne, prípadne ak ho založil na dôvodoch, ktoré v okolnostiach konkrétnej veci nemajú zjavne žiadnu relevanciu.

 Nález Ústavného súdu SR, sp. zn. I. ÚS 47/96, z 28. 2. 1997 Účelom práva na prerokovanie veci bez zbytočných prieťahov podľa článku 48 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky je odstránenie stavu právnej neistoty, v ktorej sa nachádza osoba domáhajúca sa súdnej alebo inej právnej ochrany. Len prerokovaním veci na súdnom alebo inom právnom orgáne ochrany práva sa právna neistota osoby neodstráni. Právnu istotu vytvára až jeho právoplatné rozhodnutie. Preto na realizáciu ústavného práva podľa čl. 48 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky nestačí iba konanie a prejednávanie veci pred súdom bez meritórneho rozhod-

Úvod do reformy stavebného práva

nutia. Právna zložitosť sporu nezbavuje sudcu ústavnej zodpovednosti za prieťahy v konaní zapríčinené nesprávnou organizáciou práce, nedokonalým poznaním obsahu samotnej podstaty veci, odbornou nepripravenosťou na pojednávanie, neodborným využitím času určeného na pojednávanie, neodborným vedením jednotlivých pojednávaní a nariaďovaním dokazovania bez náležitého zistenia procesne významných skutočností pre toto dokazovanie. Správaním sa účastníka konania sa súd môže zbaviť zodpovednosti za prieťahy v konaní, len ak v dôsledku správania sa účastníka došlo k spomaleniu postupu v konaní. Prieťahy v konaní, ktoré zapríčinil aj účastník konania, nevylučujú však a priori zodpovednosť súdneho orgánu, ktorý vo veci koná, ak o právach účastníka konania rozhoduje dlhšie, než je primerané podľa povahy veci, alebo ak ide o zbytočný prieťah zapríčinený súčasne i nesprávnym postupom súdu.

 Nález Ústavného súdu ČR, sp. zn. IV. ÚS 1534/14, z 27. 11. 2024

1. Změna judikatury sama o sobě není porušením principu předvídatelnosti práva a nemůže být důvodem pro kasaci napadeného rozhodnutí. To proto, že judikatura nemůže být bez vývoje a není vyloučeno, aby (a to i při nezměněné právní úpravě) byla nejen doplňována o nové interpretační závěry, ale i měněna, např. v návaznosti na vývoj sociální reality, techniky apod., s nimiž jsou spjaty změny v hodnotových akcentech společnosti. Ke změně rozhodovací soudní praxe, zvláště jde-li o praxi nejvyšší soudní instance povolané i ke sjednocování judikatury nižších soudů, je ovšem třeba přistupovat opatrně a při posuzování jednotlivých případů tak, aby nebyl narušen princip předvídatelnosti soudního rozhodování a aby skrze takovou změnu nebyl popřen požadavek na spravedlivé rozhodnutí ve smyslu respektu k základním právům účastníků řízení. Je povinností soudů přistupovat ke změně judikatury nejen opatrně a zdrženlivě (tj. výlučně v nezbytných případech opodstatňujících překročení principu předvídatelnosti), ale též s důkladným odůvodněním takového postupu; jeho součástí nezbytně by mělo být přesvědčivé vysvětlení toho, proč, vzdor očekávání respektu k dosavadní rozhodovací praxi, bylo rozhodnuto jinak.

2. Judikatura je aplikační směrnicí poznávání právních norem. Ukazuje možné rozhodnutí, které nemusí být vždy správné, protože judikatura má vždy jen faktickou působnost, když sleduje harmonickou úpravu vztahů mezi jednotlivci navzájem i mezi jednotlivcem a celkem a chce rozumně a co nejlépe vyhovět názorům obecným, což se odráží i ve změnách právních názorů soudů.

3. Pokud dojde ústavně souladným způsobem ke změně judikatury, lze zásadně tento nový právní názor aplikovat též na řízení již běžící, tedy do jisté míry retrospektivně (blížeji viz Bobek, M., Kühn, Z. a kol. Judikatura a právní argumentace. 2. vydání. Praha: Auditorium, 2013, str. 161). Zejména v oblasti soukromého práva by jiný postup mohl zasáhnout do práv druhé strany sporu. K čisté prospektivitě změny, kdy se tato na projednávaný případ nevztáhne, lze přistoupit pouze výjimečně, pokud by aplikace nového právního názoru byla pro stěžovatele nepřiměřeně tvrdá.

 Nález Ústavného súdu ČR, sp. zn. II. ÚS 727/11, z 13. 12. 2011

1. Neopomenutelnou komponentou principu právní jistoty je předvídatelnost práva a legitimní předvídatelnost postupu orgánů veřejné moci v souladu s právem a zákonem stanovenými požadavky. Princip právní jistoty také důležitým způsobem souvisí s důvěrou občanů v právo. „Jedním ze základních znaků a předpokladů právního státu a zároveň právní jistoty jako jednoho z jeho atributů je takové uspořádání státu, v němž každý, fyzická osoba i osoba právnická, může mít důvěru v právo" (Knapp, V.: Teorie práva. Praha: C. H. Beck, 1995, s. 205). Z charakteru právního státu lze dovodit i legitimní požadavek, že se každý může spolehnout na to, že mu státní moc dopomůže k realizaci jeho subjektivních nároků a nebude mu v jejich uplatnění bránit. Stabilitu práva, právní jistotu jednotlivce, a v konečném důsledku též

míru důvěry občanů v právo a v instituce právního státu jako takové proto ovlivňuje i to, jakým způsobem orgány aplikující právo, tedy především soudy, jejichž základním úkolem je poskytovat ochranu právům (čl. 90 Ústavy České republiky), přistupují k výkladu právních norem. Ostatně na takovém významu judikatury soudů je vystavěna i dosavadní judikatura Ústavního soudu a Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“), která považuje za zákon v materiálním smyslu právě i judikaturu soudů (srov. rozhodnutí ESLP ve věci Kruslin proti Francii ze dne 24. dubna 1990, Müller a další proti Švýcarsku ze dne 24. května 1988, Markt Intern Verlag GmbH a Klaus Beermann proti SRN ze dne 20. listopadu 1989 a další). Analytická právní věta: Soulad s čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod vyžaduje, aby soudy dostály požadavku předvídatelnosti práva a právní jistoty v otázce určení místní příslušnosti, což v daném kontextu znamená, že soudy jsou povinny náležitě zdůvodnit svůj postup, pokud se odchýlí od své rozhodovací praxe. Návrh a řízení před Ústavním soudem: Na návrh stěžovatele Lesy České republiky, s. p., zrušil II. senát Ústavního soudu nálezem ze dne 13. 12. 2011 v řízení podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy usnesení Vrchního soudu v Praze č. j. 6 Cmo 207/2010-781 ze dne 21. prosince 2010 pro rozpor s čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Narativní část: Po stěžovateli, žalovaném ve sporu před obecnými soudy, požadoval žalobce náhradu ušlého zisku z důvodu předčasného ukončení smlouvy. Žalobce založil místní příslušnost Krajského soudu v Ústí nad Labem na tom, že v jeho obvodu došlo ke skutečnostem, které zakládají právo na náhradu škody [§ 87 odst. 1 písm. b) o. s. ř.]. K odvolání stěžovatele dotčený soud vyslovil svou místní nepříslušnost s tím, že věc bude postoupena Krajskému soudu v Hradci Králové. K odvolání vedlejšího účastníka vrchní soud rozhodl, že místní nepříslušnost Krajského soudu v Ústí nad Labem se nevyslovuje a věc se nepostupuje Krajskému soudu v Hradci Králové. Stěžovatel soudu vytkl, že se překvapivě a bez jakéhokoliv odůvodnění odchýlil od své zavedené rozhodovací praxe ve skutkově a právně totožných věcech. Odůvodnění nálezu Ústavního soudu: Ústavní soud již v minulosti konstatoval, že neopomenutelnou komponentou principu právní jistoty je předvídatelnost práva a legitimní předvídatelnost postupu orgánů veřejné moci v souladu s právem a zákonem stanovenými požadavky (srov. nález sp. zn. IV. ÚS 690/01, II. ÚS 487/03 či II. ÚS 2070/07). Vyložené zásady je pak nutno zvlášť důsledně dodržovat, dotýká-li se změna rozhodovací praxe určení příslušnosti soudu, neboť jejich nedodržením může být porušen princip zákonného soudce. V projednávané věci se jednalo o změnu místní příslušnosti soudu oproti zavedené rozhodovací praxi. Ačkoliv vrchní soud obecně odkázal na jedinečnost a konkrétnost okolností vylíčených v žalobě, blíže je nekonkretizoval. Podle Ústavního soudu se obecný soud v otázce určení místní příslušnosti dostal mimo rámec dosavadní vlastní rozhodovací činnosti, aniž svůj postup náležitě zdůvodnil. Z tohoto pohledu se jednalo o svévolné rozhodnutí v rozporu s ústavně chráněným principem právní jistoty. Ústavní soud dodal, že pokud soud setrvá na svém názoru, musí náležitě objasnit individuální okolnosti projednávaného případu, které jej odlišují od okolností ve skutkově obdobných věcech. Z výše uvedených důvodů Ústavní soud vyhověl ústavní stížnosti a napadené usnesení vrchního soudu zrušil. Soudcem zpravodajem v dané věci byl Stanislav Balík. Žádný soudce neuplatnil odlišné stanovisko.

2 Organizácia verejnej správy v nových právnych predpisoch

Základná charakteristika verejnej správy. Demokratické krajiny poznajú tzv. systém trojdelenia moci na moc súdnu, zákonodarnú a výkonnú. Výkonná moc de facto predstavuje tzv. pravý výkon štátnej moci, t. j. občan, fyzická a právnická osoba sa s ním môže konfrontovať prakticky počas celého života. Ide o činnosti od zabezpečovania cestnej dopravy, matrík, stavebného práva až po ochranu duševného vlastníctva či činnosť polície. Verejná správa sa delí v základnom chápaní na:

a) samosprávu,

b) štátnu správu.

Vyhneme sa na tomto mieste rôznym teoretickým polemikám o existencii ďalších klasifikačných kritérií vhodných skôr do akademickej diskusie. Z teoretických pojmov si však pomôžeme dvojdelením chápania verejnej správy, a to: a) v organizačnom rozmere, ako istý „pavúk“ orgánov vo vzťahu jednak nadriadenosti a podriadenosti, alebo vo vzťahu paralelnej koexistencie, b) v dynamickom slova zmysle ako súbor činností.

Verejná správa vždy predstavuje aj istú otázku subjektivity. Obec je právnickou osobou, ktorá má plnohodnotné postavenie v rámci súkromného práva, t. j. je vlastníkom, môže byť nájomcom aj prenajímateľom, kupujúcim aj predávajúcim. Ako každý iný subjekt musí realizovať správu vlastného majetku aj majetku „prepožičaného“ od štátu. Táto časť úloh verejnej správy je skôr otázkou legislatívy na úseku správy majetku, rozpočtov a financií7). Pre otázky stavebného práva má veľký význam postavenie orgánov verejnej správy ako správnych orgánov a orgánov, ktoré participujú na rozhodovacích procesoch. Správny orgán je napríklad stavebný úrad. Stavebný úrad vedie a rozhoduje napríklad v podobe územných konaní, stavebných konaní a kolaudačných konaní. Obec ako orgán územného plánovania je orgánom, ktorý vydáva záväzné stanovisko, obstaráva územno-plánovaciu dokumentáciu.

Mimoriadne dôležitou otázkou pri chápaní činnosti organizácie verejnej správy z hľadiska rozhodovacích procesov je výklad čl. 2 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky. V zásade ide o základné pravidlo fungovania štátnej moci. Toto ustanovenie hovorí: „Štátne orgány môžu konať iba na základe ústavy, v jej medziach a v rozsahu a spôsobom, ktorý ustanoví zákon.“ Budeme na viacerých otázkach stavebného práva overovať tvrdenie, že toto ustanovenie patrí k základným interpretačným pomôckam pre obce, stavebné úrady, ako aj dotknuté orgány v rámci jednotlivých konaní.

Odsek 2 tohto ústavného článku sa plnohodnotne vzťahuje na činnosť štátnej správy. Orgán štátnej správy alebo orgán, ktorý vykonáva prenesený výkon štátnej správy, musí v zmysle tohto článku skúmať vždy:

a) svoju pôsobnosť v danej oblasti,

b) možnosť konať,

c) existenciu zákonom predpokladaného spôsobu konania.

7) KUBINCOVÁ, Soňa. Daňový poriadok: komentár. Praha: C. H. Beck, 2015. ISBN 9788089603282.

To znamená, že ak chce správny orgán vydať rozhodnutie, musí existovať zákon, ktorý hovorí o tom, že túto kompetenciu má, že môže konať (napríklad nariadiť odstránenie stavby, vykonať štátny stavebný dohľad podobne) a že môže konať aj presne zákonom opísaným spôsobom. Správny orgán si nemôže dotvoriť kompetenciu, konanie, inštitút či formu rozhodnutia, ktoré nemá v zákone.

Oproti tomu samospráva vo všeobecnosti, ak vykonáva svoju originálnu pôsobnosť, teda nejde o výkon prenesenej štátnej správy, je obmedzená len vysloveným zákazom alebo existenciou kompetencie iného subjektu v tej istej veci. Samozrejme, zvyčajne zákon presne určuje pre samosprávu formu, spôsob, obsah konkrétnych činností. Teda autonómia v rámci samosprávnych činností je zvyčajne výrazne obmedzená znením zákona. Na rozdiel od štátnej správy však nemusí skúmať možnosť konania. Napríklad môže realizovať stavbu bytových domov, aj keď neexistuje zákon, ktorý by jej takúto povinnosť dal. Ak by išlo o prípad štátnej správy, v tom prípade by muselo existovať explicitné ustanovenie v zákone.

Štátnu správu reprezentujú orgány ústrednej štátnej správy a miestnej štátnej správy. Ústredná štátna správa je reprezentovaná ministerstvami a inými ústrednými orgánmi štátnej správy. V našom prípade hovoríme o zákone č. 608/2003 Z. z. o štátnej správe pre územné plánovanie, stavebný poriadok a bývanie a o zmene a doplnení zákona č. 50/1976 Zb. o územnom plánovaní a stavebnom poriadku (stavebný zákon) v znení neskorších predpisov s osobitným dôrazom na zákon č. 46/2024 Z. z. Na základe tohto zákona si rovinu ústrednej štátnej správy delia:

a) Ministerstvo dopravy SR,

b) Úrad pre územné plánovanie a výstavbu SR.

Miestnu štátnu správu reprezentujú regionálne úrady pre územné plánovanie a výstavbu ako organizačná zložka Úradu pre územné plánovanie a výstavbu SR. Ich obvody korešpondujú s územnými obvodmi samosprávnych krajov. Regionálny úrad:

a) vykonáva štátnu stavebnú správu v druhom stupni vo veciach, v ktorých v správnom konaní v prvom stupni koná obec ako stavebný úrad,

b) riadi a kontroluje výkon prenesenej štátnej správy vykonávanej obcami ako stavebnými úradmi,

c) plní úlohy štátneho stavebného dohľadu,

d) zabezpečuje výkon pôsobnosti stavebného úradu, ak obec dlhodobo, najmenej šesť mesiacov, nevykonáva svoju pôsobnosť stavebného úradu,

e) zabezpečuje výkon pôsobnosti stavebného úradu pri vyhradenej právomoci pri jednotlivých technicky náročných alebo neobvyklých stavbách, alebo opatreniach s väčšími alebo rozsiahlejšími účinkami na životné prostredie v ich okolí,

f) určuje, ktorý stavebný úrad vykoná konanie a vydá rozhodnutie v prípade stavieb alebo opatrení presahujúcich hranice územného obvodu jedného stavebného úradu, g) podieľa sa na tvorbe koncepcií v oblasti povoľovania a realizácie stavieb.

V oblasti územného plánovania upravuje koncept verejnej správy zákon o územnom plánovaní. Ústredným orgánom štátnej správy pre výkon územného plánovania je Úrad pre územné plánovanie a výstavbu SR a rovnako ako v prípade stavebného poriadku si zriaďuje svoje regionálne pracoviská. Na čele regionálneho úradu je riaditeľ menovaný ministrom dopravy. Zákon o územnom plánovaní následne rozlišuje systém orgánov územného plánovania. Zaraďuje sem úrad, samosprávny kraj a obec. Pri vojenských obvodoch túto činnosť vykonáva ministerstvo dopravy.

Orgán územného plánovania na rôznych úrovniach je zodpovedný za celý proces obstarania príslušného územného plánu. Úrovne obstarávania územnoplánovacej dokumentácie sú:

a) národná v podobe Koncepcie územného rozvoja Slovenska,

b) krajská, pod ktorú začleňujeme Koncepciu rozvoja regiónu a Územný plán mikroregiónu,

c) obecná s územným plánom obce, zóny a spoločným územným plánom viacerých obcí.

Proces obstarávania územného plánu sa delí na 4 etapy:

a) obstaranie a spracovanie územnoplánovacích podkladov, b) prípravné práce a obstaranie a spracovanie zadania vrátane jeho predloženia na schválenie,

c) samotné obstaranie a spracovanie návrhu územnoplánovacej dokumentácie,

d) prerokovanie a schválenie územnoplánovacej dokumentácie.

Z dôležitých a praktických otázok územného plánovania regionálny úrad posudzuje zadanie pre územný plán obce a zóny, vydáva stanovisko, preskúmava návrhy novej územnoplánovacej dokumentácie. Ide o rozsah kompetencií, ktoré mal predtým (t. j. pred 1. aprílom 2024) okresný úrad v sídle kraja.

V rámci územného plánovania existuje osobitný poradný orgán Rada územného plánovania, ktorého cieľom je sledovať vývoj a trendy v oblasti územného rozvoja.

Samospráva predstavuje fundamentálny pilier ako v rámci štátnej správy prenesenej, a teda povoľovacích a nariaďovaniach konaní, tak aj v rámci územného plánovania. Samospráva je súčasť základnej demokratickej výbavy každého štátu. Platí nepísané pravidlo, že čím viac úloh a pôsobnosti má samospráva, tým demokratickejší štát je. V podmienkach Slovenskej republiky hovoríme o ústavnej právnej úprave samosprávy, a to v IV. hlave Ústavy SR. Podľa Ústavy SR územnú samosprávu predstavuje: a) samosprávny kraj, b) obec.

Ústava ďalej upravuje aj orgány samosprávy, ktorými sú v prípade obce starosta a zastupiteľstvo a v prípade samosprávneho kraja predseda samosprávneho kraja a zastupiteľstvo samosprávneho kraja.

Postavenie starostu obce/predsedu samosprávneho kraja je mimoriadne dôležité pre konanie vo veciach, kde obec/samosprávny kraj realizuje rozhodovaciu činnosť v administratívnych konaniach. V prípade správneho konania, t. j. keď obec rozhoduje o právach a právom chránených záujmoch rozhodnutím v správnom konaní, starosta rozhoduje a podpisuje rozhodnutia. Podľa ustanovenia § 13 ods. 5 zákona č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších právnych predpisov (ďalej len zákon o obecnom zriadení) starosta môže poveriť zamestnanca obce rozhodovaním v rámci správneho konania, a to na základe písomného poverenia a v jeho rozsahu. V tomto prípade hovoríme o situácii, keď obec realizuje zvyčajne prenesený výkon štátnej správy. Ak ide o situáciu, keď realizuje originálnu pôsobnosť podľa § 13b zákona o obecnom zriadení do 60 dní od zloženia svojho sľubu, t. j. od dňa de facto aj de iure vzniku funkcie, môže poveriť iného poslanca riadne zvoleného vo voľbách svojím zastupovaním. V prípade obce nad 20 000 obyvateľov môže ísť o dvoch poslancov. Ak by starosta neurčil/nepoveril takéhoto poslanca, zvolí ho obecné zastupiteľstvo.

Od týchto dvoch foriem prenesenia právomoci/kompetencie treba ešte odlíšiť štandardné zastupovanie v rámci občianskeho a obchodného práva (prípadne trestného práva na strane poškodeného). V tomto prípade však ide o zastupovanie obce ako právnickej osoby, a to na základe plnej moci uzavretej buď podľa ustanovení Občianskeho zákonníka, alebo na základe

2 | Organizácia verejnej správy v nových právnych predpisoch

V súvislosti s postavením starostu v rámci správneho konania je potrebné ešte okrajovo spomenúť tému zaujatosti. Zaujatosť je jedna zo základných foriem narušenia požiadavky právneho štátu na nezávislý proces. Ide o princíp, na základe ktorého každý môže očakávať redukciu subjektívnych externalít, ktoré môžu ovplyvniť samotný rozhodovací proces. Naše právo kvalifikuje tento proces vo vzťahu k veci (teda predmetu konania) a vo vzťahu k účastníkom konania a k ich zástupcom. Nie je pritom rozhodujúce, či ide o pomer pozitívny alebo negatívny. Zákonodarca v prípade § 9 ods. 1 správneho poriadku ani neurčuje povinnosť dokázať zaujatosť. Obmedzuje sa len na konštatovanie vzniku pochybnosti o nezaujatosti. Existuje hneď niekoľko reálnych situácií, kedy je táto domnienka nespochybniteľná. Ide o situáciu podľa starého pravidla nemo iudex in causa sua, teda že nikto nemôže byť sudcom vo vlastnej veci. Takáto situácia je daná, ak by sa malo orgánom rozhodovať o veci, kde ten, kto rozhoduje, je sám účastníkom konania. Táto situácia je vylúčená a bola by zjavnou deštrukciou právneho štátu. Ďalej rozdeľujeme zaujatosť na vnútornú a vonkajšiu. Vnútorná spočíva v podstate vo vlastnom postoji úradníka k nejakej rozhodovacej veci, ktorý vzniká len a výlučne na základe dobrovoľného rozhodnutia dotyčnej fyzickej osoby.

Odborná literatúra však priznáva ešte druhú možnosť, a to je zaujatosť vonkajšia8). Táto má pre diskusiu o zaujatosti v rámci stavebného práva ešte väčší význam. Vzniká na základe situácie, keď neobjektívny postoj úradníka pramení zo záujmu inej osoby na výsledku konania, a to osoby, ktorá je v takej pozícii, že môže vykonávať účinný nátlak, dávať záväzné pokyny alebo inak vnucovať zamestnancovi správneho orgánu svoje predstavy o priebehu a výsledku konania. Napriek dnes zaužívanému názoru (napríklad aj v českom rozhodnutí Najvyššieho správneho súdu z 29. 4. 2015, sp. zn. 6 As 304/2014-50) je možné považovať túto tzv. systémovú zaujatosť za vážny problém. Napríklad klauzula v zmluve medzi obcou (ako stavebným úradom) a súkromnou spoločnosťou developerom o súčinnosti obce v kontexte povoľovacích rozhodovacích procesov je podľa nášho názoru právny dôvod na vylúčenie všetkých zamestnancov obce z konania. Ide v zásade o rovnakú situáciu, ktorú zákon pozná pod ustanovením § 119 odsek 3 stavebného zákona. Aj v tomto prípade zákonodarca pripustil možnosť zaujatosti všetkých zamestnancov úradu, a teda nemožnosť, aby obec ako celok rozhodovala. V zmysle tejto argumentácie je napríklad aj rozhodnutie Najvyššieho súdu SR sp. zn. 6 Sžo/371/2009, zo dňa 22. 9. 2010, v ktorom sa okrem iného uvádza: „Vznik akejkoľvek pochybnosti o nedodržaní tejto zásady môže mať za následok vadnosť samotného rozhodnutia vo veci samej a teda viesť k zrušeniu rozhodnutia vydaného v takomto konaní.“ Takýto výklad je plne s textom a účelom zákona (správneho poriadku), ktorý hovorí rovnako o pochybnosti. Či už ide o systémovú zaujatosť, alebo zaujatosť vnútornú, vždy je potrebné skúmať existenciu takéhoto stavu vzhľadom ku konkrétnej osobe. Je to z dvoch dôvodov. Prvý je, že zaujatosť je psychický vzťah, ktorý môže byť viazaný len na osobu (teda nikdy nie orgán ako virtuálny subjekt) a po druhé je to aj z dôvodu vysloveného znenia správneho poriadku, ktorý hovorí o zamestnancovi alebo členovi kolektívneho orgánu. Toto pravidlo sa musí aplikovať aj v prípade, ak ide o postoj z hľadiska už citovaného ustanovenia § 119 ods. 3 stavebného zákona. Prax, keď sa síce určí iný stavebný úrad v zmysle obce, ale činnosti budú vykonávať z titulu spoločného úradu rovnakí zamestnanci, je nezákonná. Zamestnanec spoločného stavebného úradu nemôže vykonávať úkony vo veci, v ktorej je obec v niektorej pozícii, ktorú predpokladá ods. 3 vyššie citovaného zákona. Osobitným je postavenie starostu. Starosta obce nepredstavuje pozíciu zamestnanca a z toho dôvodu ani nemôže byť o ňom rozhodované v rámci konania o vylúčení zamestnanca. Konanie, najmä verejné starostu obce však môže byť dôvodom na vyhodnotenie tzv.

8) ČERNIN, Karel. Principy dobré správy. Praha: Wolters Kluwer, 2019. ISBN 9788075983008.

Reforma stavebného práva osobitného zákona. Najčastejšie pôjde v právnych vzťahoch o zákon č. 586/2003 Z. z. o advokácii v znení neskorších právnych predpisov.

Organizácia verejnej správy v nových právnych predpisoch | 2

systémovej zaujatosti zamestnancov obce, ako je uvedené vyššie. Úradník by mal byť nielen nestranný vo svojich rozhodovacích konaniach (teda objektívna skutočnosť), ale aj pôsobiť nezaujato. Ide o tzv. teóriu zdania, podľa ktorej sudca/úradník sa musí ako nestranný aj javiť v očiach účastníkov konania a verejnosti9). Občan musí mať dôveru v činnosť štátu, orgánov verejnej moci, pretože bez tejto dôvery je princíp právneho štátu len formálna fikcia.

Stavebný úrad. Stavebný úrad je základným pojmom súčasného stavebného práva. Je to správny orgán, ktorý v rámci preneseného výkonu štátnej správy rozhoduje v správnych konaniach podľa stavebného zákona. Okrem konaní povoľovacích alebo nariaďovacích stavebný úrad koná aj ako orgán štátneho stavebného dohľadu a správny orgán v rámci správneho práva trestného (t. j. ohľadne priestupkov a správnych deliktov). Teda je evidentné, že stavebný úrad je základnou inštitucionálnou jednotkou a pojmom celého stavebného práva. V rámci kategorizácie stavebných úradov rozlišujeme:

a) všeobecný stavebný úrad, b) špecializovaný stavebný úrad.

Podľa súčasného znenia zákona je stavebným úradom obec. Pôsobnosť špecializovaných stavebných úradov určujú osobitné právne predpisy. Ako príklad je možné uviesť zákon č. 364/2004 Z. z. o vodách v znení neskorších právnych predpisov, ustanovenie § 26 ods. 3, ktoré znie: „Pri vodných stavbách má orgán štátnej vodnej správy pôsobnosť stavebného úradu podľa osobitného predpisu s výnimkou pôsobnosti vo veciach územného rozhodovania a vyvlastnenia. Orgán štátnej vodnej správy, ktorý je príslušný na povolenie vodnej stavby, rozhoduje aj o užívaní stavby vydaním kolaudačného rozhodnutia.“

Novela č. 46/2024 Z. z. v oblasti vzťahu všeobecného stavebného úradu a špecializovaných stavebných úradov priniesla niekoľko zmien. V prvom rade treba uviesť, že je potrebné rozlišovať situácie, keď je daná pôsobnosť špeciálneho stavebného úradu pre celé konanie a pôsobnosť pre konania, ktoré do 1. apríla 2024 boli prepojené s hlavnou stavbou. Ide o celý rad prípadov rôznych prípojok a podobne.

Podľa nového znenia zákona, ak ide o súbor stavieb s rozdielnymi stavebnými úradmi, rozhodujúci je stavebný úrad, ktorý je príslušný na povolenie hlavnej stavby. Teda vo väčšine prípadov sa množstvo osobitných úradov dostáva do pozície dotknutých orgánov, ktoré dajú do konania len záväzné stanovisko. Situácia bežná do 1. apríla 2024, keď sa muselo rozhodovať pred viacerými orgánmi, ktoré na seba nadväzovali, a predlžovalo sa tak samotné konanie, teda už nie je aktuálna a vo väčšine prípadov bude stavebným úradom obec. Vzhľadom na skutočnosť, že môžu nastať kompetenčné spory, zákonodarca určil aj orgán na ich riešenie, a tým je Úrad pre územné plánovanie a výstavbu SR.

Ako už bolo uvedené, stavebný úrad vykonáva činnosť preneseného výkonu štátnej správy. V tejto súvislosti sa na neho viaže celý rad podstatných povinností najmä v kontexte vyššie spomenutého článku 2 ods. 2 Ústavy SR. Fyzicky zabezpečujú činnosť stavebného úradu zamestnanci s odbornou prípravou. V mene obce – stavebného úradu podpisuje rozhodnutia starosta obce/primátor mesta. V praktickej rovine sa vyskytuje situácia, keď je rozhodnutie pripravené, avšak starosta ho odmieta podpísať. Správne právo pozná situáciu, keď starosta obce nepodpíše niektoré správne akty. Ide o využitie tzv. sistačného práva vo vzťahu k uzneseniam zastupiteľstva. Takéto právo ale nemá vo vzťahu k prenesenému výkonu štátnej správy. Správne konanie – teda niektoré z povoľovacích alebo nariaďovacích konaní podľa stavebného zákona musí byť skončené vo forme rozhodnutia. V stavebnom práve sa uplatňuje aj tzv. zásada koncentrácie konania. Ide o princíp, podľa ktorého ak je ukončené dokazovanie buď vo forme lehoty

9) Rozhodnutie Najvyššieho súdu SR, sp. zn. 5Ndz /4/2016, z 23. 09. 2016, rozhodnutie Najvyššieho súdu SR 3Nc/8/2016 z 13. 10. 2016.

Martin Píry

| Organizácia verejnej správy v nových právnych predpisoch

na vyjadrenie, alebo konania ústneho pojednávania, nemôže sa už realizovať iný úkon, môže sa už len vydať rozhodnutie. Ak teda uplynula lehota na vyjadrenie alebo bolo realizované ústne pojednávanie, je potrebné vydať rozhodnutie a starosta je povinný ho podpísať. Nekonanie v tomto prípade zo strany starostu môže mať niekoľko vážnych následkov: a) ide o prieťahy v konaní a porušenie napríklad ustanovení § 49 správneho poriadku. Ako následok je možnosť využitia niekoľkých inštitútov správneho práva. Ustanovenie § 50 správneho poriadku upravuje atrahovanie právomoci na nadriadený orgán, ktorý by inak rozhodoval o odvolaní. Druhým inštitútom môže byť možnosť podania sťažnosti na tento orgán, za súčasného stavu lege lata ide o regionálny úrad pre územné plánovanie a výstavbu podľa miestnej príslušnosti. Ďalej je to možnosť podať podnet prokurátorovi. Prokurátor je orgán ochrany práva, ktorý realizuje svoju pôsobnosť aj mimo rámca trestného práva v rámci všeobecného dozoru zákonnosti vo verejnej správe. Môže reagovať viacerými spôsobmi na nezákonnosť. V prípade prieťahov však ide o upozornenie. Prokurátor sa nemusí stotožniť s právnym názorom oznamovateľa. Vydanie upozornenia, prípadne protestu v prípade rozhodnutia je výlučne len na právnom zvážení prokurátora v konkrétnej veci, na ktorý neexistuje právny nárok. Nakoniec je tu možnosť podať žalobu podľa ustanovenia § 242 zákona č. 160/2015 Z. z. Civilný sporový poriadok v znení neskorších právnych predpisov. Podľa tohto ustanovenia je možné domáhať sa ochrany svojho práva a finančného zadosťučinenia, ak sa vo veci nekoná. Je potrebné upozorniť, najmä v kontexte zaužívanej praxe stavebných úradov, že pod pojmom nekonanie sa chápe aj10) vykonávanie nezmyselných a neúčelných úkonov s úmyslom zámerne preťahovať konanie, predražovať ho alebo šikanovať účastníka konania;

b) podľa ustanovení § 9 a § 14 zákona č. 514/2003 Z. z. o zodpovednosti za škodu spôsobenú pri výkone verejnej moci v znení neskorších právnych predpisov, nekonanie je nesprávny úradný postup, ktorý zakladá nárok na náhradu škody;

c) môže ísť o podozrenie z trestného činu zneužitia právomoci verejného činiteľa – starostu obce podľa ustanovenia § 326 a nasl. zákona č. 300/2005 Z. z. Trestný zákon v znení neskorších právnych predpisov.

Obec ako orgán územného plánovania. Pokiaľ postavenie správneho orgánu de facto aj de iure znamená, že orgán rozhoduje o právach a právom chránených záujmoch v rámci správneho konania, a to buď v prvom, alebo druhom stupni, ten istý subjekt práva môže mať ešte odlišné postavenie v iných právnych vzťahoch. Tak je to aj v rámci postavenia obce, ktorá na jednej strane v rámci správneho konania má postavenie správneho orgánu ako stavebného úradu a na druhej strane realizuje v rámci stavebného práva celý rad úloh rozdielneho charakteru.

Obec je podľa ustanovenia § 11 zákona o územnom plánovaní (č. 200/2022 Z. z.) orgán, ktorý prijíma/schvaľuje územný plán. Po 1. apríli 2024 každá obec musí mať územný plán, a to v rôznej forme a kvalite. Mestá môžu mať (teoreticky je to možné aj pri obciach) územný plán obce, ako aj územný plán zóny. Naopak, najmenšie obce, ktoré nemajú finančné prostriedky na obstaranie územného plánu podľa ustanovenia § 22 ods. 2, ak sa na tom dohodnú dve alebo viac obcí, môžu mať spoločný územný plán. To sa realizuje v takomto prípade spôsobom, že samotné obstaranie realizuje na základe dohody jedna z obcí a schvaľujú ho zastupiteľstvá všetkých obcí podľa dohody.

Samotný proces schvaľovania územného plánu je proces normotvorby. Minimálna verzia územného plánu obce musí obsahovať regulatívy zastavanosti alebo podlažných plôch,

10) Porovnaj BARICOVÁ, Jana. Správny súdny poriadok: komentár. Praha: C. H. Beck, 2018. ISBN 978807-4006-784, prípadne rozsudok Najvyššieho správneho súdu ČR, sp. zn. 7 Ans 2/2009, z 20. augusta 2009.

Organizácia verejnej správy v nových právnych predpisoch |

regulatív výšky zástavby, regulatív vegetačných plôch, regulatív verejného priestoru. Ak obec nemá ani po 1. apríli 2024 vlastný územný plán (aj keď s minimálnymi regulatívmi) alebo spoločný územný plán a nie je pre územie spracovaný územný plán mikroregiónu, záväzné stanovisko (základný podklad pre konania) vydáva na základe Koncepcie územného rozvoja regiónu samosprávny kraj. Normotvorba je skutočnosť, že obec prijíma územný plán vo forme všeobecne záväzného nariadenia obce. Podľa § 4 ods. 3 písm. j) zákona č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení je obstarávanie a schvaľovanie záväznej časti územného plánu originálnou pôsobnosťou obce – výkonom samosprávy.

Obec je v rámci územnoplánovacej činnosti dotknutým orgánom pri obstarávaní územnoplánovacej dokumentácie vyššieho stupňa. Ide o Koncepciu územného rozvoja regiónu a územný plán mikroregiónu. V týchto konaniach má obec:

a) dozerať na súlad s územnoplánovacou dokumentáciou vyššieho stupňa, b) presadzovať záujmy obce.

Postavenie dotknutého orgánu má obec aj v prípade územného plánu inej obce, ak s touto obcou susedí a môžu byť dotknuté jej záujmy. Na tomto mieste je potrebné uviesť otázku výkladu pojmu obecný záujem. Ten sa vinie správnym právom vo viacerých oblastiach. Obecný záujem je jednak:

a) verejný záujem sui generis, b) záujem obce ako právnickej osoby.

Je veľmi ťažké definovať všeobecnú poučku o obecnom záujme vo vzťahu k rôznym výskytom tohto slova v legislatíve. Môžeme sa pokúsiť definovať tento pojem ako najlepšie možné riešenia pre trvalo udržateľný ekonomický, hospodársky, územný a sociálny rozvoj obce ako personálno-ekonomicko-územnej entity. V rovine denných obecných úloh ide o hľadanie najefektívnejších riešení v rámci výstavby infraštruktúry, vytvorenie podnikateľských aktivít, ktoré majú zabezpečiť rozvoj územia, kultúry a sociálnych otázok, ekologickú stabilitu a otázku rozvoja zelenej infraštruktúry ako nástroja boja proti klimatickým zmenám, riešenie dopravnej infraštruktúry s osobitným zameraním na plynulosť cestnej premávky a statickú dopravu.

Otázka, ktorú môže priniesť právno-aplikačná prax, je, či je verejný záujem identický s obecným záujmom. Obec by sa mala snažiť o čo najväčší prienik obidvoch záujmov vo svojej politike. Treba ale prízvukovať, že obec je štandardný subjekt práva, a teda sa môže vytvoriť kategória situácií, keď verejný záujem bude znamenať obmedzenie napríklad ekonomických ambícií obce. V tom prípade by mal vždy byť realizovaný dôkladný test proporcionality. Obec ako subjekt verejného práva a základná jednotka samosprávy musí zároveň rešpektovať prioritu pri realizácii verejného záujmu, napríklad na obecných pozemkoch verzus pozemkoch vo vlastníctve súkromných právnických a fyzických osôb.

Nové je postavenie obce ako orgánu, ktorý vydáva povinne do každého konania záväzné stanovisko. Obsahu záväzného stanoviska sa budeme venovať v osobitnej časti. Na tomto mieste je potrebné organizačne charakterizovať obec v tejto pozícii. Obec podľa § 24 zákona o územnom plánovaní s výnimkou, že ešte nemá vlastný územný plán, vydáva záväzné stanovisko ako subjekt práva. Teda v zmysle Ústavy SR, ako aj zákona č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení hovoríme o obci ako o celku, ktorý je v tomto prípade reprezentovaný starostom obce, ktorý vydáva a podpisuje tieto záväzné stanoviská. Obec môže zriadiť na účel prípravy podkladov osobitnú organizačnú zložku. V tomto prípade hovoríme o postupe podľa zákona o obecnom zriadení, podľa ktorého sa zriaďuje obecný úrad a jeho členenie je predmetom organizačného poriadku, ktorý vydáva starosta obce.

Takýto organizačný odbor nie je však povinnosťou obce. Rovnako zákon nepredpokladá osobitnú odbornú spôsobilosť zamestnancov takéhoto odboru. Odborná spôsobilosť sa viaže len na proces obstarávania územnoplánovacej dokumentácie. Rovnako nie je vylúčené, aby v rámci § 20a zákona o obecnom zriadení úlohy pri výklade územného plánu podľa § 24 zákona o územnom plánovaní boli súčasťou dohody a spoločného úradu.

Inou alternatívou je zriadenie právnickej osoby rôznorodého charakteru, od právnickej osoby založenej podľa Obchodného zákonníka až po organizáciu neziskového charakteru alebo tomu podobnú organizáciu v zriaďovateľskej pôsobnosti obce. Takýto subjekt potom zásadne môže na základe písomnej zmluvy poskytovať služby aj pre iné obce.

Je dôležité ale uviesť, že v tejto časti o organizačných zložkách obecného úradu alebo právnických osobách zriadených obcou hovoríme len o príprave podkladov pre vydanie záväzného stanoviska obce. Teda ide o činnosť administratívno-odborného charakteru, ktorú možno analogicky pripodobniť k tvorbe zmlúv. Koncipovanie zmlúv môže byť rovnako realizované priamo starostom, ktorý fyzicky napíše zmluvu, právnym odborom obecného úradu, ak je zriadený, alebo aj externe prostredníctvom advokátskej kancelárie. Zákon nevylučuje, aby podklady pre záväzné stanovisko koncipovali interné alebo externé zložky mimo organizačnej štruktúry obce.

Rovnako nie je ani relevantné, ako sa obec vysporiada s prípadným názvom či už organizačného odboru obecného úradu, alebo právnickej osoby. Názov „Útvar hlavného architekta“ a podobne nemôže evokovať osobitosť a samostatnosť orgánu.

Záväzné stanovisko sa bude vždy vydávať len v mene obce, a teda za podmienok uvedených v zákone o obecnom zriadení. Okrem iného vždy ho podpisuje starosta alebo jeho zástupca z radov poslancov. Keďže v tomto prípade nejde o rozhodovaciu činnosť správneho konania, nie je možné využiť poverenie vedúceho odboru/útvaru právnickej osoby. Výklad smerom k aplikácii ustanovenia § 13 ods. 511) zákona o obecnom zriadení aj na tento prípad by bol minimálne kontroverzný a neprimerane extenzívny. Je pravda, že záväzné stanovisko je opatrenie sui generis. Sme toho názoru, že možnosť uvedená v ustanovení zákona o obecnom zriadení sa má vzťahovať na správne konanie v užšom slova zmysle, teda vydávanie rozhodnutí v správnom konaní, a to je účel zákona v tomto prípade.

Územnoplánovacia informácia je nový právny inštitút zavedený ustanovením § 40 ods. 13 zákona o územnom plánovaní. Územnoplánovacia informácia bola aj v minulosti súčasťou praxe slovenských stavebných úradov a obcí. V právnej praxi bolo štandardom, že v rôznorodej forme obce vydávali potvrdenie na návrh žiadateľa (zvyčajne pred začatím samotného konania) o obsahu záväznej časti územného plánu. Táto informácia zvyčajne bola len vytvorením kópie zo samotného textu územného plánu. Vytvárala však právnu situáciu legitímneho očakávania právnickej a fyzickej osoby. Táto právna situácia bola relatívne nešťastná. Mimo rámca konania bez formálnej opory v zákone a následnej zodpovednosti v rôznorodých formách a niekedy aj obsahu sa vydávali dokumenty, na základe ktorých potom stavebníci v rámci konania žiadali (niekedy v domnelej istote) vydanie rozhodnutia. Samozrejme, v čase žiadosti mnohokrát nebola spracovaná ani projektová dokumentácia, ani vyhodnotené pomery v území z hľadiska budúcej stavby. Išlo prakticky len o „výpis“ z územného plánu bez ohľadu na reálne budúce zámery žiadateľa.

Zastávame názor, že nie je vhodné mimo raz začatého konania so svojimi zákonitosťami, možnosťou preskúmania a zodpovednosťou realizovať akúkoľvek úradnú činnosť. Tento náš

11) Teda situácie, keď starosta obce rozhodovaním o právach a právom chránených záujmoch a povinnostiach fyzických a právnických osôb môže poveriť aj zamestnanca obce.

stavebného práva

názor okrem iného je podopretý aj potrebou jasnej možnosti vyvodiť zodpovednosť v prípade nezákonného rozhodnutia a nesprávneho úradného postupu.

České právo pozná priamo právnu úpravu územnoplánovacej informácie, ktorú si dovolíme prezentovať pre porovnanie s ods. 13 vyššie uvedeného ustanovenia. Zákon č. 283/2021 Sb. stavební zákon v znení neskorších právnych predpisov v § 174 rozlišuje dva druhy tzv. predbežnej informácie:

a) predbežnú informáciu stavebného úradu, b) predbežnú informáciu dotknutého orgánu.

Táto predbežná informácia je ohraničená lehotou 30 dní a určuje všetky potrebné pomery v území vrátane určenia okruhu dotknutých záujmov, ktoré bude povinnosť posudzovať, aj aký má byť rozsah tohto posudzovania. Ide o zákonom predpokladaný postup, ktorý je napríklad žalovateľný v prípade zjavnej nesprávnosti a nezákonnosti.

Naopak, u nás v zákone o územnom plánovaní je len skromná zmienka o územnoplánovacej informácii (v stave po 1. apríli 2024), ktorá obsahuje: a) podmienky využitia dotknutého územia a umiestňovania stavby, b) zásady funkčného a priestorového využitia územia, priestorové a funkčné regulatívy.

Teda takéto ustanovenie zákona, zdá sa, neopravuje vyššie spomenuté obavy z hľadiska právnej istoty a legitímneho očakávania, ale iba legitimizuje doterajšiu prax stavebných úradov. Takúto informáciu je možné podať len k schváleným územným plánom do 1. apríla 2024. Na rozdiel od českej právnej úpravy nie je ani určená lehota na jej vydanie, ani iné spresňujúce a formalizujúce podmienky. Územnoplánovacia informácia sa nemôže vydávať ani vo vzťahu ku konkrétnemu projektovému riešeniu12).

Postavenie regionálneho úradu pre územné plánovanie a Úradu pre územné plánovanie a výstavbu SR

V systéme organizácie verejnej správy je vznik nového orgánu/úradu vždy zaujímavý fenomén na skúmanie. Organizačne zatiaľ problematiku upravuje jednak zákon č. 200/2022 Z. z. o územnom plánovaní a jednak zákon č. 608/2003 Z. z. o štátnej správe pre územné plánovanie, stavebný poriadok a bývanie v znení neskorších právnych predpisov (ďalej aj ako zákon o štátnej správe v stavebnom práve). Z týchto právnych predpisov je zrejmé, že sa zriaďuje ústredný orgán štátnej správy Úrad pre územné plánovanie a výstavbu SR a tento si zriadi osem regionálnych úradov. Ich riaditeľov menuje minister dopravy. Podľa § 4a písm. a) zákona o štátnej správe v stavebnom práve regionálny úrad rozhoduje ako odvolací orgán v konaniach, v ktorých rozhoduje ako prvostupňový orgán stavebný úrad – najmä obec. Regionálny úrad je teda správnym orgánom v 2. stupni výkonu štátnej správy na tomto úseku a zároveň aj žalovaným subjektom v prípade správneho súdnictva.

Okrem toho v prípadoch napríklad atrahovania pôsobnosti je sám stavebným úradom a plní úlohy, ktoré doteraz realizoval okresný úrad v sídle kraja.

12) SALAJOVÁ, Slavomíra. Zákon o územnom plánovaní. Bratislava: Wolters Kluwer, 2024. ISBN 978 80 571 0684 5.

Súvisiaca judikatúra

 Rozhodnutie Najvyššieho súdu SR, sp. zn. 3Sžf/138/2009, z 13. 5. 2010

Správnym konaním sa nazýva postup správnych orgánov, účastníkov konania a ďalších osôb pri vydávaní rozhodnutí, ktorý upravuje právny predpis. Zmyslom všetkých procesných predpisov je zabezpečiť realizáciu hmotných noriem vo forme rozhodnutia o právach a povinnostiach fyzických a právnických osôb za takého postupu, aby vo veci bol zistený skutkový stav čo najúplnejšie prostriedkami, ktoré objasňujú okolnosti rozhodné pre posúdenie veci, a aby účastníkovi, o ktorého vec – práva a povinnosti ide, bola poskytnutá možnosť predkladať dôkazy, návrhy a obhajovať svoje práva.

 Rozsudok Najvyššieho správneho súdu SR, sp. zn. 5Sžk/6/2021, z 24. 8. 2022

Vychádzajúc z dikcie ustanovenia § 59 ods. 2 správneho poriadku kasačný súd uvádza, že ak druhostupňový správny orgán zistí, že rozhodnutie je v rozpore so zákonom alebo je inak nesprávne, odvolaniu vyhovie a rozhodnutie zmení. Nakoľko v správnom konaní sa uplatňuje tzv. apelačný princíp účastníci môžu v priebehu celého odvolacieho konania uvádzať nové skutočnosti a dôkazy, nakoľko odvolacie konanie tvorí s konaním prvostupňovým jeden celok. Odvolací správny orgán je v rámci odvolacieho konania oprávnený a súčasne i povinný preskúmavať zákonnosť postupu prvostupňového správneho orgánu ako aj zákonnosť a vecnú správnosť jeho rozhodnutia. Pritom posudzuje rozhodnutie nielen po stránke právnej, ale aj skutkovej. Odvolací správny orgán nie je viazaný skutkovým stavom, ktorý zistil správny orgán prvého stupňa a berie do úvahy aj skutočnosti, ktoré tomuto orgánu neboli známe. Z uvedeného jednoznačne vyplýva, že odvolacie konanie slúži práve na naprávanie určitých pochybení správnych orgánov prvého stupňa, ktoré môžu okrem iného spočívať aj v neurčitosti vo vzťahu k formálnym náležitostiam rozhodnutia.

 Uznesenie Ústavného súdu SR, sp. zn. III. ÚS 12/2019, z 9. 1. 2019

Z § 42 ods.1, 2 zákona č. 50/1976 Zb. (Stavebný zákon) v platnom znení, územné rozhodnutie sa účastníkom oznamuje doručením písomného vyhotovenia. Verejnou vyhláškou sa oznámi územné rozhodnutie o umiestnení líniovej stavby. Podľa § 61 ods. 4 Stavebného zákona, pri líniových stavbách alebo v odôvodnených prípadoch aj pri zvlášť rozsiahlych stavbách s veľkým počtom účastníkov konania, stavebný úrad upovedomí účastníkov o začatí stavebného konania verejnou vyhláškou najmenej 15 dní pred konaním miestneho zisťovania, prípadne ústneho pojednávania, a ak sa nekoná ústne pojednávanie, pred uplynutím lehoty určenej podľa ods. 3. Podľa § 69 ods. 1 Stavebného zákona, stavebné povolenie a rozhodnutie o predĺžení jeho platnosti sa oznámi rovnakým spôsobom ako začatie stavebného konania a upovedomenia o ústnom pojednávaní. Z citovaných ustanovení zákona vyplýva, že pokiaľ ide o líniové stavby, oznámenie územného rozhodnutia, ako aj oznámenie stavebného povolenia pri líniových stavbách, sa robí verejnou vyhláškou. Líniová stavba je jednoznačne definovaná, nejedná sa o neurčitý pojem, ktorý by dával možnosť rôzneho výkladu alebo možnosť na správnu úvahu pre správny orgán. Žalobcovia mali v rámci odvolacích lehôt možnosť podať opravné prostriedky proti územnému rozhodnutiu, aj proti stavebnému povoleniu, žalobcovia túto možnosť nevyužili, a preto sa územné rozhodnutie, ako aj stavebné povolenie stalo právoplatným.