Regulación de las drogas y mitigación de riesgos y daños: opciones y estrategias by PPD del CIDE

Regulación de las drogas y mitigación de riesgos y daños:

opciones y estrategias

Bernardo González-Aréchiga José Antonio Caballero Alejandro Madrazo Lajous David Pérez Esparza Ana Gabriela Santana

Regulación de las drogas y mitigación de riesgos y daños: opciones y estrategias Bernardo González-Aréchiga José Antonio Caballero Alejandro Madrazo Lajous David Pérez Esparza Ana Gabriela Santana

Este documento representa la opinión de sus autores y no refleja necesariamente la opinión de las instituciones a las que pertenecen. El Tecnológico de Monterrey y el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) son instituciones que promueven el análisis de problemas sociales relevantes y complejos así como la elaboración de propuestas de política pública que puedan promover el bienestar y el desarrollo de la población. Las instituciones promueven la discusión de ideas, el debate de propuestas y respetan la libertad académica de sus profesores-investigadores. Exigen, en todo momento, la objetividad, la búsqueda de evidencia y el apego a las normas aceptadas de investigación, reporte de hallazgos, presentación de propuestas y discusión. Los autores agradecen los comentarios realizados de manera puntual a este texto de (orden alfabético): Angela Guerrero, Jorge Hernández Tinajero y Eugenio Weigend.

Introduccion El Informe Mundial sobre Drogas 2012 de la oficina de la ONU para las Drogas y el Delito (UNODC)1, presenta el estado actual y las tendencias de cambio en la producción, trasiego y consumo de narcóticos según dicho órgano. Entre los puntos más relevantes de este estudio destacan: a) anticipa un incremento del 25% en el número global de consumidores de drogas para el 2050; b) prevé que este crecimiento se va a concentrar en los países en desarrollo, ya que anticipa que el número de consumidores en los países desarrollados se mantendrá en niveles semejantes a los actuales; c) reconoce que el sistema de control vigente ha tenido efectos no intencionados en términos del desarrollo de la delincuencia organizada y el desplazamiento de producción, consumo y tránsito; d) estima que el costo directo del consumo por tratamiento de usuarios problemáticos y pérdida de productividad se encuentra entre el 1.2% y el 3.1% del PIB global; y e) concluye que el peso de los costos totales de las drogas se va a transferir crecientemente de los países desarrollados hacia los países en desarrollo.

A pesar de las amenazas y retos que encuentra, el Informe no sugiere un cambio de rumbo; aunque sí sugiere rebalancear los controles de oferta, que han dominado la agenda, con un mayor esfuerzo de control de la demanda. Urge a los países a reforzar el trabajo en los términos establecidos por las convenciones de Naciones Unidas que definen la política global de drogas. Frente a esta postura, queda pendiente resolver qué hacer con la delincuencia organizada como fenómeno resultante de la política prohibicionista de drogas. No hay que olvidar que se trata de grupos con poder económico capaces de retar a las instituciones públicas y desequilibrar a los Estados débiles. Para dicho reto, las propuestas del Informe son insuficientes. Ante este tipo de desafíos, se requiere de una nueva respuesta que sea realmente integral y equitativa para todos los Estados involucrados. Cada país debe desarrollar una política de drogas que utilice racionalmente las capacidades de sus instituciones públicas, ofreciendo servicios de prevención, tratamiento, rehabilitación y reinserción a los usuarios problemáticos, y que logre sumar a la sociedad civil de manera ordenada para mitigar los riesgos y los costos sociales del consumo de drogas.

El Informe Mundial concluye que aunque “el sistema de control de drogas no ha eliminado el problema (…), parece haber tenido el efecto deseable de contener la expansión del problema y limitar la dispersión del uso y la adicción a las drogas”. Propone además, profundizar la estrategia actual. Esta evaluación contrasta con las expectativas de la comunidad internacional. En 1998, en la Sesión Especial de la Asamblea General de Naciones Unidas sobre Drogas (UNGASS)2, se planteó como objetivo eliminar o reducir considerablemente la fabricación, comercialización y tráfico ilícito de substancias sicotrópicas para el año 2008. Al no lograrlo, la meta fue postergada para el 20193. Lo más probable, si la tendencia sigue como hasta ahora, es que este objetivo tampoco se vaya a alcanzar.

Se requiere además, que los organismos internacionales generen nuevos instrumentos y compromisos de cooperación orientados a la consolidación de lo que la literatura económica llama “bienes públicos regionales”. En este contexto, dicho concepto se referiría a beneficios en materia de seguridad y salud pública, que aunque son gozados por todos los actores, sólo pueden ser promovidos de manera conjunta por la comunidad internacional. En este documento se propone regular a las drogas -y los mercados en que se distribuyen- con el objeto de crear condiciones para su consumo legal, sujeto a restricciones y con el apoyo de instituciones y programas públicos que contribuyan a mitigar los riesgos y los costos sociales. Se propone que la regulación no sólo despenalice el consumo y oriente a los usuarios problemáticos a centros de tratamiento y rehabilitación, sino que atienda a la cadena completa de producción y abasto buscando la reducción de los riesgos y los costos que genera hoy a la sociedad. La evidencia internacional que ha surgido en países con realidades tan distintas, demuestra que una mejor política pública es posible.

Por sus siglas en inglés: United Nations Office on Drugs and Crime. Por sus siglas en inglés: United Nations General Assembly Special Sessions. 3 En la UNGASS de 2009 resultó que ninguna de las metas fijadas diez años antes pudo ser cumplida. A pesar de ello, se reafirmó la misma estrategia de control, pero rechazando la inclusión formal en el plan de acción del término “reducción de daños”. Sin embargo, 26 países establecieron que, con o sin ese nombre, lo continuarían implementando, lo que rompió el supuesto consenso internacional en relación a las drogas. La reducción de riesgos y daños supone imposibilidad de eliminar por completo el uso de drogas en la sociedad. Se enfoca, en consecuencia, en mitigar los riesgos y el daño que el consumo de ellas produce, tanto a nivel individual como social. Políticamente, sus impulsores son considerados una amenaza al prohibicionismo, ya que tales políticas suponen el abandono de la tolerancia cero. Ejemplos de políticas de reducción de riesgos y daños son: la distribución de jeringas entre usuarios de drogas inyectables, la distribución de preservativos, campañas contra el tabaquismo o hacer conciencia sobre los peligros de mezclar alcohol y manejar un vehículo. 2

El sistema internacional contra las drogas

fue establecer mecanismos de control de las plantas y substancias derivadas del arbusto de la coca, el opio o adormidera y la cannabis. También incorporó restricciones a los estupefacientes de origen sintético con efectos semejantes a los de las substancias antes mencionadas. Como resultado de dicha Convención, y con el apoyo de la Organización Mundial de la Salud (OMS), se crea la Lista de Estupefacientes o Lista Amarilla, misma que incorpora y clasifica a las substancias de acuerdo a su capacidad para generar adiciones y a su valor terapéutico atribuido.

El sistema internacional para el control de drogas evolucionó paulatinamente durante la primera mitad del Siglo XX -desde la Convención de La Haya sobre el Opio de 1912- hasta que se crea la Convención Única sobre Estupefacientes de 1961, que conjuntó todos los tratados firmados con anterioridad sobre dichas substancias. Desde entonces, este instrumento jurídico, de carácter prácticamente universal, ha sido la piedra angular en la regulación de las drogas.

Diez años más tarde, y para responder a los avances de la industria farmacéutica, la Convención sobre Substancias Psicotrópicas de 1971, agregó un nuevo conjunto de substancias a los mecanismos de control desarrollados para los estupefacientes controlados. Adicionalmente, profundizó la intensidad de fiscalización, así como el control de producción, distribución por receta, registro, comercio internacional y consumo. De igual forma, se estableció la clasificación de substancias psicotrópicas en un nuevo instrumento, la Lista Verde.

Una de las principales aportaciones de dicha Convención

Las 3 Listas de las Convenciones de Naciones Unidas sobre Narcóticos

Amarilla

Verde

Roja

Única de 1961

Sicotrópicas de 1971

Tráfico Ilegal 1988

Países signatarios

180

171

185

Tipo de sustancias

Estupefacientes

Sicotrópicas

Precursores y químicos

Convención

Número de sustancias

Ejemplos

Número de Listas

134 más isómeros, ésteres y sales Cannabis (resina, extractos y tinturas) Cocaína y hoja de coca Heroína Metadona Mofrina Opio Acetildihidrocodeína Codeína 4 (1 en blanco)

117 más sales y otros LSD Extasis (MDMA) Peyote (mescalina) Hongos alucinantes Anfetamina Metanfetamina Benzodazepinas (Valium) THC isómeros y variantes 4

Estimulación o depresión del sistema nervioso, Uso para producir estado de dependencia, potencial de uso estupefacientes o narcóticos indevido y problemas sanitarios y sociales. peligrosos. Efectos semejantes a estupefacientes. Licencia para fabricación, comercio y Prohibe todo uso excepto investigación distribución. Receta médica para suministro y científica. Monitoreo de producción, despacho. Restricciones (hasta prohibición) Licencia y control de personas y transporación, importación, para importación, exportación, tránsito y uso de empresas que fabriquen o exportación de la sustancia y a limitar puertos y zonas francas. Informes estadísticos. distribuyan. Impedir acumulación su disponibilidad. Considerar Medidas de represión de actos contrarios a de sustancias. Exigir etiquetas, prohibición de toda actividad. Sanción leyes y reglamentos. Sanción penal a documentación y vigilancia del penal por incumplimiento. incumplimientos. comercio exterior. Desarrollo de capacidades de decomiso e Sustancias de uso médico autorizado. Licencia para fabricación, comercio y incautación. Reportes de Requiere receta. Menores obligaciones distribución. Receta médica para suministro y monitoreo. Sanción penal a de registro y monitoreo (régimen despacho. Restricciones obligatorias para incumplimiento. menos estricto no tiene ninguna importación, exportación, tránsito y uso de sustancia). puertos y zonas francas.

Criterios para asignar Cocaína, opiacios y cannábicos y sustancias con efectos semejantes. a listas

Mayor restricción

Menor restricción

23 más sus sales Efedrina Seudoefedrina Permanganato potásico Acetona Acido Clorídrico Ácido Sulfúrico Esteretílico Tolueno 2

El tercer elemento del sistema de tratados sobre drogas es la Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas de 1988, con tres propósitos centrales.

La Ley General de Salud de México se apega a los lineamientos internacionales y en muchos casos, a pesar de la evidencia médica sobre el daño de las substancias y el impacto de los mercados negros sobre la seguridad, aplica restricciones todavía más severas.

En primer término, exigir que a nivel doméstico los Estados establecieran controles y sanciones penales sobre la posesión, producción y movilidad de las drogas que se habían declarado prohibidas o controladas en las convenciones anteriores.

En lo particular, se sanciona también a los consumidores ya que en muchas de las substancias, las dosis máximas de portación personal permitidas son más bajas que los estándares internacionales4. Además, prohíbe los usos industriales de algunas plantas, cosa que las convenciones no hacen e inclusive prohíbe las plantas en su totalidad, sin distinguir las partes que sirven como intoxicantes, como sí lo hacen las convenciones. Inclusive, contrario a lo reportado ampliamente, la llamada “Ley de Narcomenudeo” -un conjunto de reformas a la Ley General de Salud5, el Código Federal de Procedimientos Penales y el Código Penal Federal aprobadas en 2009- no despenalizó a los consumidores, pues si bien abre la posibilidad de omitir la aplicación de sanciones por la posesión de cantidades muy pequeñas de drogas, mantiene el carácter penal de la conducta.

En segundo término, incorporar instrumentos como el decomiso, erradicación, extradición y asistencia judicial; algo que en la práctica elevó el régimen de fiscalización a nivel internacional. Por último, añadir los precursores químicos a las substancias sujetas al sistema de control de drogas, a través de un tercer instrumento, la Lista Roja. Como resultado de esta clasificación, y tal como se observa en la Tabla 1, en un extremo se encuentran las substancias que se consideraron altamente peligrosas y carentes de usos médicos probados, según los estándares definidos por la OMS. Desde entonces, sólo está permitido su uso en investigaciones científicas debidamente registradas y controladas por los gobiernos de los países.

Una evaluacion del sistema internacional contra las drogas

En el otro extremo, se encuentran substancias con amplio uso médico y bajo potencial de daño a la salud. En este caso se establecen normas generales para el cultivo o la producción, el trasiego, la importación y la exportación; así como mecanismos de registro, tales como la venta con receta médica asociada a control en farmacias y laboratorios. Uno de los objetivos más importantes de este sistema internacional es sentar las bases para la política de drogas en cada uno de los Estados signatarios, mismos que deben apegarse a las normas de prohibición, persecución y sanción penal para algunas sustancias, así como a diversos mecanismos de licencia, receta médica, control y fiscalización para otras. La homologación en el trato a las diversas listas ha buscado crear sinergias entre países con el fin de abatir prácticas consideradas ilegales.

A 50 años de la Primera Convención de Naciones Unidas, es necesario evaluar la efectividad de la actual política de control de drogas. El balance de fortalezas y debilidades muestra que existe un debate no resuelto entre dos posturas 4 Véase Ley General de Salud artículo 477-479, disponible en <http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/142.pdf>. 5 Hasta el año 2009, la regulación penal de las drogas y su aplicación se encontraban exclusivamente a cargo del ámbito federal. Sin embargo, las reformas contenidas en la llamada “Ley de Narcomenudeo” modificaron este panorama al involucrar a las entidades federativas en la persecución de delitos contra la salud, y al incorporar principios sobre reducción de riesgos y daños a la legislación correspondiente. Esta reforma apenas se está implementando a nivel local y sus alcances apenas comienzan a ser interpretados y, en consecuencia, determinados por las instancias judiciales. Con esta reforma, ahora se establece, con certeza, el concepto de la cantidad de drogas para el estricto consumo personal de un adicto. Antes de agosto de 2009, determinar la cantidad dependía de dictámenes periciales, en los cuales podía haber un enorme margen de discrecionalidad del que podrían beneficiarse los peritos, los agentes del Ministerio Público y hasta los jueces y defensores. Ahora, la ley propone una tabla con cantidades fijas, terminando así con la discrecionalidad y las posibilidades de corrupción (Vizcaíno, 2010).

La rigidez del modelo desconoce que cada país enfrenta realidades particulares y cuenta con distintas capacidades institucionales y con recursos distintos, cuantitativa y cualitativamente hablando. Para el caso de México, la Encuesta Nacional de Adicciones 2008 muestra que la droga más consumida es la marihuana, seguida por la cocaína y la heroína. Todas estas sustancias están clasificadas en la sección más restrictiva de la Lista Amarilla, que prohíbe y exige se penalice toda la cadena de producción y distribución.

opuestas. Por un lado, están los que creen que este modelo ha fallado y presentan evidencia crítica, y por el otro, aquellos que consideran que el sistema ha evitado la proliferación de narcóticos y ha contenido la expansión del problema como concluye el informe de la UNODC.

e incapaces de incorporar la evidencia que incremente su eficiencia y legitimidad. Existen otras críticas importantes a la política de drogas prohibicionista. El enfoque de control de oferta que ha dominado las acciones de los gobiernos, olvida que las drogas son un problema de mercado en donde la demanda crea la oferta. Bajo esta lógica, la prohibición basada en la criminalización y la persecución penal se vuelve una respuesta inadecuada e ineficaz. Esta situación se hace más crítica en la medida en que se crean mercados negros rentables, que ante la ausencia de mecanismos para resolver disputas de manera pacífica, generan violencia. El propio Informe Mundial de Drogas de Naciones Unidas reconoce la existencia de efectos no intencionados de la estrategia de control que refuerzan los mercados negros (de bienes robados, contrabando, productos pirata, armas, órganos, entre otros) y generan efectos desplazamiento (de zonas de producción, rutas de trasiego y tipo de substancia) en vez de reducir la oferta y el consumo total.

Sin duda, existen argumentos que pueden sustentar ambas posturas. La pregunta es qué tan confiables son las evidencias que los sustentan y qué tan útiles son para definir políticas públicas eficaces. En cualquier caso, una posición objetiva debe reconocer la contribución de la actual política pero también aceptar sus limitaciones. La perspectiva crítica de las convenciones, como lo han señalado Room y Reuter, apunta a que el actual sistema internacional de fiscalización de drogas: 1. No ha restringido efectivamente el uso no-médico de las substancias controladas y ahora, la producción, la manufactura y el consumo de drogas ilícitas son un problema global.

Una crítica grave es que la criminalización de substancias con un alto nivel de uso, compromete la eficiencia de las políticas de control de consumo, ya que provoca que distribuidores y consumidores se oculten, dificultando la adopción de mecanismos para la reducción de riesgos y de daños.

2. No ha asegurado una oferta médica adecuada de opioides en algunos países en desarrollo. 3. Ha puesto énfasis en la criminalización del uso de drogas, lo que ha contribuido a: un incremento en el número de personas infectadas con VIH y Hepatitis C por el uso intravenoso de drogas y medidas como la prohibición de la venta libre de jeringas; el incremento de las detenciones por delitos menores; la adopción de políticas punitivas que han sido ineficaces para limitar el consumo; y la dificultad de recolectar información sobre el uso y daño ocasionado por las drogas.

Otra crítica seria a la política actual, es que asigna las mismas responsabilidades y requiere los mismos instrumentos a todos los Estados, sin reconocer sus diferencias, sobre todo las existentes entre Países Desarrollados y en Desarrollo7. De igual forma, se debe reconocer que la política permite (podríamos decir, no controla o incluso promueve) la transferencia mayor de los costos asociados a las drogas ilícitas de los países desarrollados hacia los países en desarrollo. Adicionalmente, hay fenómenos de mercado que vuelven aún más compleja la política de drogas. Uno de ellos es el ya mencionado efecto desplazamiento o “efecto globo” que ocurre cuando se toman medidas para evitar la producción o el tráfico en un lugar determinado, pero que al tratar de lograr dicho objetivo, sólo trasladan ese problema a otro. Tal es el caso de la coca que antes se producía en Bolivia y ahora se produce en Perú, o el cambio en la ruta de cocaína colombiana que antes ingresaba a Estados Unidos por la vía del Caribe y que ahora lo hace por tierra, a través de Centro América y México.

4. Ha generado políticas más orientadas a reducir los riesgos ocasionados por el uso de drogas que a mitigar las consecuencias adversas de la prohibición de las sustancias de mayor consumo. En una perspectiva aún más crítica, la Comisión Global sobre Política de Drogas6 afirma que la lucha mundial en contra de estas substancias ha fallado. En su opinión, no cumplió el objetivo de reducir el mercado, ya que a pesar del endurecimiento de las sanciones en contra de la producción, distribución y uso de las drogas como heroína, cocaína y marihuana, el mercado ha crecido dramáticamente y continúa su expansión. Otra de las críticas de la Comisión Global, es que la mayoría de los actores de la política pública, a nivel nacional e internacional, tienden a eliminar el escrutinio abierto o el debate de alternativas para solucionar este problema global. Esta posición no sólo limita la experimentación, sino que también se traduce en políticas poco flexibles,

Otro reto es el efecto reemplazo que ocurre con el cambio en los patrones de consumo de las drogas, tal como ocurrió en el 7 Autores como Cindy Fazey, criminóloga y ex Jefa del Departamento para la Reducción de Demanda del Programa de Fiscalización de Drogas de Naciones Unidas, han argumentado que un número creciente de países se están replanteando el enfoque prohibicionista de las Convenciones de Naciones Unidas. Como respuesta, señala, han implementado medidas pragmáticas para el uso de drogas a nivel nacional.

Véase el Informe de la Comisión Global de Políticas de Drogas, junio 2011. Disponible en <http://www.globalcommissionondrugs.org/reports/>.

Reino Unido con la sustitución de anfetaminas por cocaína.

de otros países con condiciones socioeconómicas similares. El reto es evitar su expansión y contener los efectos del tráfico sobre la seguridad pública y el Estado de Derecho.

En efecto, la política de fiscalización y control del sistema de control de drogas actual de las convenciones internacionales ha tenido efectos no intencionales y ha generado costos muy altos a los países que los padecen. Si hay un país que ejemplifica cómo el endurecimiento en contra del mercado de drogas ilícitas, puede provocar efectos más adversos que el propio problema del consumo de droga, es México.

La Gráfica 1 muestra las muertes producidas por los diversos problemas de salud de la población mexicana. Tal como se observa, el número de muertes directamente atribuidas al consumo de drogas ilícitas es relativamente menor, especialmente cuando se le compara con muertes causadas por consumo de drogas lícitas y por problemas de salud como el sobrepeso y el VIH. Esto demuestra que antes de atender los problemas por consumo de droga, se debería priorizar a los que dañan a los mexicanos con mayor intensidad. Además de contar con serios problemas en el diagnóstico a partir del cual se construye la política de drogas, también es preocupante que el grueso de los objetivos programáticos que se han propuesto desde hace décadas en materia de combate a las drogas no se hayan cumplido.

El caso de Mexico Desde hace décadas, la legislación mexicana en materia de drogas ha tenido como objetivo la protección de la salud, de allí que a los delitos relacionados se les denomine “delitos contra la salud”.

A continuación, se ofrecen algunos ejemplos a partir de los planteamientos del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012: 1. Investigación de delitos. Se propuso mejorar el desempeño de la procuración de justicia en la investigación de delitos. Para ello, se planteó “fortalecer la investigación ministerial y policial en integración de la averiguación previa” (Estrategia 4.1, Plan Nacional de Desarrollo).

El resultado normativo es que ese derecho fundamental es un núcleo protegido simultáneamente a través del derecho administrativo y penal. En términos prácticos esto significó prohibir y castigar por la vía penal la producción, la posesión simple y el tráfico; y por la vía administrativa, el consumo mismo de un número significativo de drogas.

La Gráfica 2 muestra la eficacia de la averiguación previa como una función de la diferencia entre averiguaciones iniciadas en el Ministerio Público y averiguaciones consignadas ante un juez. Como se aprecia, durante los primeros años de esta década, la eficacia se ubicaba cerca del 50%; cinco años más tarde, había caído a casi la mitad, al 26%.

Tal como ocurre a nivel internacional, la política de drogas en México8 enfrenta duras críticas con respecto a su diseño e implementación. Una de ellas es que el país ha extendido la prohibición de las drogas incluso a las plantas originales, a diferencia del régimen internacional que acota el sistema de control sólo a las partes psicoactivas de las plantas9. Como ya se mencionó, México es más exigente con las substancias que el resto de la comunidad internacional.

2. Incidencia delictiva. Según datos oficiales, tras un fuerte incremento inicial en 2007, los delitos contra la salud efectivamente han tenido una tendencia a la baja. Sin embargo, han aumentado considerablemente otros delitos federales, directa o indirectamente relacionados con el narcotráfico que son más graves en términos de su impacto a la sociedad. Este es el caso de homicidios, secuestros y delitos perpetrados por funcionarios públicos (corrupción).

La política asume que es posible la erradicación de la oferta de drogas. Sin embargo, el sustento empírico que se ofrece para justificar esta política es endeble. Adicionalmente, suele utilizar indicadores vagos, desactualizados o poco útiles, que no permiten la toma de decisiones asertivas, y que además reflejan acciones, pero pocas veces resultados.

Ver Gráfica 3. Incidencia Delictiva.

Quizá la crítica más importante es que la política de drogas en México está diseñada como si existiera un serio problema de salud por consumo de drogas ilícitas que requiere de una acción decidida del Estado. La evidencia señala que aunque el consumo ha crecido, se mantiene por debajo del promedio

3. Disminución de edad de inicio y permisividad ante usos indebidos o comercio ilegal de substancias legales. La Encuesta Nacional de Adicciones, única fuente disponible para conocer el uso de sustancias ilegales, muestra un incremento en el consumo de sustancias entre 2002 y 2008; y entre 2008 y 2011. Es necesario medir esta información con mayor frecuencia.

8 La persecución del narcotráfico ocupa el grueso de la estrategia de seguridad y justicia del Estado (sólo los delitos contra la salud -producción o tráfico de drogas sin violencia- ocuparon el 60% de las sentencias penales federales en 2010, por ejemplo). 9 En el caso de México todas las partes de la planta de cannabis (marihuana) están prohibidas. No obstante, hay países como Reino Unido y Estados Unidos, donde las semillas, las raíces, y el tallo no están prohibidas, debido a que pueden ser utilizados para fines industriales (Misuse of Drugs Act 1971).

4. Las prioridades de la agenda de prevención y persecución de los delitos y su impacto sobre la población. La implementación de la legislación en materia

Fuente 1: Elaboración propia a partir de información de Sistema Nacional de Información sobre Salud (SINAIS), 2000-2010.

Fuente 2: Elaboración propia a partir de la información proporcionada por informes del Gobierno Federal y Estadísticas Judiciales INEGI 2000-2010.

Gráficas 1, 2 y 3 Cfr. Madrazo, Alejandro y Guerrero, Ángela, “Más caro el caldo que las albóndigas”, Nexos, México, diciembre 2011. Disponible en: http://www.nexos.com.mx/?P=leerarticulo&Article=2103069

Gráfica 3. Fuente 2: Elaboración propia a partir de la información proporcionada por informes del Gobierno Federal y Estadísticas Judiciales INEGI 2000-2010.

Fuente 3 : Elaboración propia a partir de la información proporcionada por informes del Gobierno Federal y Estadísticas Judiciales INEGI 2000-2010.

de delitos contra la salud tiene que ser el resultado de una política de seguridad pública y de confrontación a la delincuencia en que se encuentren debidamente balanceados tanto los intereses de los ciudadanos como los objetivos de la acción pública. En ese sentido, destacan fenómenos como el encarcelamiento de mujeres de escasos recursos acusadas de tráfico de drogas (coloquialmente conocidas como “mulas”). Esta medida no sólo desintegra familias, sino que genera costos al Estado y poco hace por asistir a comunidades marginadas. Por otro lado, se distraen recursos de la persecución de delitos de alto impacto social, como los delitos de carácter violento y patrimonial, que sí afectan de forma directa a toda la ciudadanía. En el caso de las drogas, la política pretende terminar con cualquier tipo de impunidad, sin importar la peligrosidad de la substancia o la posición en la cadena de los indiciados, lo que lleva a una jerarquización distorsionada y poco funcional.

Los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo relacionados con la política de drogas que sí se han alcanzado se limitan al plano legislativo. Estos casos se caracterizan por aumentar la discrecionalidad de las autoridades que persiguen el delito, aunque en algunos casos, pueden ir en detrimento de los derechos fundamentales de los inculpados. Recientemente, y sobre todo después de 2006, el país adecuó su estrategia de seguridad interior10. Una parte importante de este cambio significó vincular el combate al narcotráfico con el combate a las organizaciones de la delincuencia organizada11. En gran medida, esta estrategia ha tenido dos implicaciones: por un lado, se encuentra orientada al fortalecimiento de las instituciones de seguridad y de 10

Que incluyó los programas de seguridad pública, procuración de justicia, defensa nacional, de marina y de inteligencia para la seguridad nacional. 11 El programa se renovó en junio de 2010 y nuevamente en abril de 2011 con la Estrategia Nacional de Seguridad con 5 ejes cinco ejes que son: 1) la contención y debilitamiento de las organizaciones criminales; 2) el incremento de las capacidades del Estado para prevenir y castigar el delito; 3) la transformación institucional de la seguridad pública; 4) la reconstrucción del tejido social; y 5) la corresponsabilidad y cooperación federalista.

justicia; las reformas de 2008, 2009, la de narcomenudeo y la transformación de la Policía Federal y el despliegue de los fondos federalizados prentenden ir en ese sentido. Por otro lado, se enfoca en utilizar los instrumentos de seguridad y justicia civiles y las Fuerzas Armadas para arrestar “o abatir” a capos y para “desmantelar” a los cárteles12. En la práctica, lo que hace es dividirlos en subgrupos. En la opinión de algunos estudios recientes, esta fragmentación de las organizaciones tiene dos efectos: la ola de violencia por reacomodos internos e intercárteles; y la recomposición de varias organizaciones13 (Guerrero, 2011).

usuarios problemáticos, quienes generalmente encuentran opciones muy limitadas para recibir ayuda, al tiempo que su ambigüedad legal dificulta un contacto más directo con las instituciones del Estado en materia de salud. Las principales críticas a la forma en que México ha implementado su política de drogas son: 1. No se ha aplicado con base a criterios que permitan mitigar la violencia. 2. Se ha orientado en combatir prioritariamente la oferta. Sin embargo, al no atender la lógica del mercado, ha permitido que la demanda haya aumentado.

En materia de drogas, la gran mayoría de las acciones estipuladas en los programas gubernamentales están relacionadas con la seguridad pública. Esto implica que la política de drogas se empalma al grado de prácticamente confundirse con la política de seguridad. De hecho, los programas gubernamentales en materia de salud están prioritariamente enfocados en la atención y, en menor medida, en la prevención de adicciones. El gasto en programas de salud representaba en 2007 solamente 1 peso por cada 16 que se destinaban a seguridad14. Esa brecha no hizo mas que crecer a lo largo del sexenio.

3. Se ha dejado el mercado de las drogas en manos de grupos del crimen organizado. 4. Se ha criminalizado por igual a productores, traficantes, narcomenudistas y consumidores sin analizar su peligrosidad social. 5. Se han destinado más recursos a perseguir y castigar que a prevenir y rehabilitar.

En cualquier escala de impacto social, el caso de México demuestra que las drogas hoy consideradas ilícitas parecen ser menos dañinas que las políticas para contenerlas. El costo ha sido enorme: más de 70,000 muertos si hemos de creer las declaraciones hechas por el gobierno entrante en 201215, incremento en delitos graves y diversificación de actividades de la delincuencia organizada, pérdida de capital social, uso de las fuerzas armadas para enfrentar a criminales, altos costos de cooptación y corrupción de los sistemas de seguridad y justicia, pérdida de inversiones productivas, y criminalización y descuido de consumidores. La gran cantidad de recursos destinados al combate frontal a las drogas contrasta con uno de los niveles más bajos de eficacia en la relación costo-beneficio. El uso del sistema de justicia como salida prácticamente única de la estrategia conduce a la pérdida de la eficiencia, crea tensiones entre municipios, estados y federación, satura cárceles y desperdicia sus recursos en los eslabones más débiles de la cadena de tráfico, no en los más peligrosos. A ello se debe añadir la marginación institucional de los

6. No ha reducido la incidencia delictiva. 7. No ha reducido los daños sociales generados por la droga. De hecho, en ocasiones se ha olvidado de atender a los adictos. A pesar de los grandes esfuerzos para combatir el creciente reto de la delincuencia organizada y el narcotráfico en México, los resultados han sido pobres y el proceso de fortalecimiento institucional ha sido lento. Resulta indispensable buscar alternativas de solución que sean viables y eficaces atendiendo a los costos y riesgos del modelo actual y de las opciones de política.

Estrategia utilizada en la Administración de Felipe Calderón. Véase también a Escalante Gonzalbo, Pérez Correa y otros. 14 Existe un desequilibrio de, por lo menos, 16 a 1 en la inversión de recursos públicos destinados a seguridad pública y a la procuración y administración de la justicia con respecto a la prevención y tratamiento de la farmacodependencia (Programa de Acción Específico 2007-2012. Prevención y Tratamiento de las Adicciones. Secretaría de Salud.Fuente: IV Informe de Gobierno, Presidencia de la República, México ). 13

El gobierno de Enrique Peña Nieto, estimó el 18 de diciembre de 2012 que hubo “alrededor” de 70.000 muertos en los últimos seis años en la lucha antidrogas. El procurador general de Justicia, Jesús Murillo Karam, afirmó en una entrevista con MVS Radio que aún se carece de un número preciso de asesinatos asociados con el crimen organizado, pero que esa es la estimación.

¿Como podria mejorar la politica de drogas? La estrategia del mercado regulado La política actual de drogas genera cuatro clases de problemas que son: los costos directos del consumo de drogas; el costo de la presencia, operación y disputa de los cárteles por los mercados ilegales; el costo incurrido por el Estado para el control de los cárteles y la prohibición del consumo; y los costos asociados a la relaciones con otros países en materia de droga: - Los costos directos del consumo de drogas: Caen en esta categoría los daños a la salud, la violencia bajo el influjo de drogas y el delito cometido por los usuarios para financiar su consumo. También son costos directos los que inciden sobre la sociedad y sobre las familias como la pérdida de capital social, el abandono de estudios, el desempleo y los gastos en salud asimilados por individuos y familias, el estigma social y todos aquellos costos derivados. También se incluyen la baja productividad laboral y los costos generados al sector salud, tanto públicos como privados. Este rubro también contempla el costo de oportunidad de no atender a los consumidores desde una perspectiva de salud pública, lo que implica no distinguir entre los consumidores problemáticos y los que no lo son, así como entre los consumidores y los traficantes16. - Los costos por presencia, operación y disputa de cárteles de los mercados ilegales: En términos de la presencia, estos costos incorporan los ingresos extraordinarios producto del régimen de prohibición y los mercados negros del cual se beneficia la delincuencia organizada (fenómenos cuasi-rentas y distorsión de mercados). En materia de operación y disputa, entran en esta categoría los costos vinculados al conflicto entre organizaciones criminales por el control de territorios y mercados. Asimismo, se consideran aquellos vinculados a la expansión a otras actividades ilegales que generan costos a la sociedad, tales como secuestro, extorsión, tráfico de armas, personas, piratería y otras. Entran también los costos derivados con la irrupción de fondos ilegales y estrategias de intimidación en actividades legales. - Los costos incurridos por el Estado para el control de los cárteles y la prohibición del consumo: Este rubro está 16

El Informe de Drogas estima este concepto entre 1.2 y 3.1% del PIB global.

determinado por los impactos de la intervención púbica sobre la producción, distribución y consumo en México. Adicionalmente, se incluye la confrontación entre fuerzas del Estado y cárteles así como el impacto de la extorsión e intimidación de autoridades por parte de la delincuencia. Otra parte importante de este tipo de costos es el gasto público en seguridad dedicado a perseguir y encarcelar delincuentes, así como el gasto para evitar la pérdida de control territorial por parte de los cárteles y la sustitución del Estado en algunas comunidades. Finalmente, un costo muy alto es la violación de derechos humanos que atenta contra la credibilidad del gobierno ante la sociedad. En suma, este componente incorpora todos los costos de oportunidad de invertir en el control de cárteles y narcomenudistas basado en la fuerza física en un país como México con tantas necesidades sociales. - Los costos asociados a las relaciones con otros países en materia de droga: Caben en este rubro todos los costos vinculados a la participación e incorporación de los Estados en el mercado global de drogas. Para los Estados productores los costos se orientan más a la erradicación de los cultivos y la interdicción de droga para la exportación; para los países de tránsito el costo se genera por la violencia que acompaña la disputa por las rutas y plazas para el trasiego internacional; y para los países de consumo se refiere a los costos de operación de organizaciones delincuenciales vinculadas con el narcomenudeo. Cabe destacar que en la dinámica global no hay una distribución equitativa dentro de la sociedad de costos y beneficios de la implementación de la política actual. La “regulación de mercado” es una forma coherente y estratégica de contribuir a la “reducción de riesgos y daños”. Permite pasar de la “prohibición” que limita la acción del Estado a sancionar, arrestar y juzgar a quien actúe en contra la norma prohibicionista y abre un espectro mucho más amplio de posibles acciones del Estado como regular calidades, sitios y formas de consumo, imponer gravámenes y atender a usuarios. Algunas de las acciones propuestas para la reducción de riesgos y daños bajo el régimen de regulación también podrían operar bajo el régimen de prohibición; no obstante, es más sencillo y más eficaz implementarlo en el primero. En esta nueva dinámica, el Estado debe concebir a los usuarios de droga no como delincuentes, sino como personas que toman decisiones (más o menos informadas; más o menos responsables) sobre el consumo de substancias prohibidas o de acceso restringido. Esto conlleva la responsabilidad de asegurar la disponibilidad de información confiable y objetiva sobre sus efectos, la existencia de entornos en que las decisiones puedan

Gráfica 4. Política de Drogas

Prohibición total

Libre mercado

Despenalización de facto

Despenalización aislada del consumo

10% menos infartos

Regulación laxa del mercado

Tabaco hoy en el DF

Holanda: separación de mercados

Tabaco antes

(aplicable a la Lista I de la Lista Amarilla)

Marihuana en California

Daño social y de salud

Política de drogas hoy

Regulación estricta del mercado

Prescripción 3

Nivel de regulación

Nota: La prohibición total se refiere a las substancias contenidas en la Lista I de la Lista Amarilla. Fuente: idea original, Transform Drug Policy Foundation, 2009; adaptada

tomarse con libertad, los medios seguros de acceso y consumo, el derecho a recibir tratamiento y rehabilitación, y en su caso, la atención desde la perspectiva de salud cuando decidan dejar el consumo o cuando se hayan convertido en usuarios problemáticos. A su vez, los usuarios asumen nuevas responsabilidades, como abstenerse de usar productos si no cumplen con condiciones de edad, salud y comportamiento adecuado, o de hacerlo en lugares, horarios o formas no permitidas por la ley, y siempre y cuando no pongan en riesgo su integridad o la de terceros. Lo que se busca es la formación de ciudadanos plenamente responsables de sus actos, y que sólo en caso de incumplimiento se sometan a la autoridad del Estado. La regulación permite establecer normas y controles para los eslabones de la cadena de producción, procesamiento, trasiego, exportación, distribución y consumo de drogas. Estas normas podrían definir qué actores pueden participar en la cadena y quiénes no. Dichas normas, también deberían determinar bajo qué condiciones sanitarias, de certificación y registro, de transparencia sobre producción y distribución, y de pago de impuestos, están sujetos los actores partícipes de esta actividad económica.

En resumen, se debe regular y gestionar las substancias dañinas y adictivas con el fin de crear una cadena de producción, tránsito y distribución legal, que opere bajo el control, el monitoreo y el gravamen del Estado. Esta nueva industria legal debe ser capaz de competir eficazmente y debilitar las cadenas ilegales operadas por la delincuencia organizada y de ofrecer servicios de prevención, tratamiento, rehabilitación y reinserción. Mientras se normaliza el mercado, es factible que durante las primeras etapas de esta estrategia, se pudiera incrementar tanto la demanda como la oferta de narcóticos. Ante estos riesgos, los Estados deben estar preparados para proteger a los usuarios, a la población vulnerable y para focalizar la persecución de delitos y reducir los riesgos y daños en la sociedad. El diseño de una Agenda de Riesgo17 por parte de las autoridades responsables de salud y de la seguridad interior sería la mejor estrategia para diseñar un plan de acción que 17 La agenda de riesgos es un producto de inteligencia y un instrumento prospectivo que identifica riesgos y amenazas, ponderándolos a través de la probabilidad de ocurrencia y las vulnerabilidades del sistema que dichos riesgos y amenazas plantean (CISEN, 2012).

permita mitigar este tipo de contingencias. Es crítico en este nuevo régimen que toda violación a las normas legales sea perseguida y castigada con eficacia. La opción contraria es mantener la estrategia de prohibición y confrontación con los altos costos sociales que genera. Se debe subrayar que la nueva estrategia de regulación no elimina la necesidad de usar la fuerza pública para enfrentar el tráfico y la distribución ilegal de drogas ni de combatir a la delincuencia organizada; más bien permite focalizar la acción sobre ella. En ningún sentido esta nueva política permitirá impunidad para quienes violen la ley, incurran en violencia o limiten los derechos de terceros. Para entender mejor las ventajas del mercado regulado, es necesario señalar que existe un amplio rango de modelos de regulación de substancias, que van desde la prohibición total, hasta el libre mercado. La curva en forma de “U” de la Gráfica 4, representa una aproximación hipotética sobre los costos sociales que se tienen que pagar para cada uno de los tipos de políticas de drogas. Como se observa, en ambos extremos, tanto en el prohibicionismo total como en el libre mercado, se incurren en los mayores costos. En el caso de la prohibición total, y como ya se ha mencionado, hay costos no intencionados que resultan ser mayores que los beneficios esperados. Por su parte, el libre mercado, además de las distorsiones comunes de este régimen (externalidades, información asimétrica, monopolios, etc.), corre el riesgo de poner en segundo plano al bienestar del consumidor en aras de maximizar las utilidades. En ambos casos, el Estado se sustrae de regular las modalidades del consumo de una sustancia ((qué, cómo, quién, cuándo y dónde) y lo deja en manos de un mercado no regulado. Siendo las drogas substancias potencialmente dañinas, es indispensable regular estas modalidades. La regulación óptima sería la que minimiza los riesgos y daños asociados con su uso (la que se ubica en el punto más bajo de la “U”). Dado lo anterior, se observa que una mayor eficiencia se encuentra –al menos conceptualmente- en algún punto intermedio de la curva. Es importante subrayar que el punto más bajo de la “U” variará, no sólo en función de la substancia específica de que se trate, sino también del tipo de uso que se le dé y sobre todo, de la comunidad en la que se pretenda regular. Bajo cualquier mecanismo de regulación, una política de drogas siempre es imperfecta, pues en cualquier decisión de política que se tome hay costos sociales que pagar. Esto

implica que, si bien la sumatoria total de costos puede ser proporcionalmente “menos alta” en un modelo que en otro, no desaparecen pero se recomponen. A pesar de lo anterior, este documento parte de la idea de que el Estado puede hacer uso de sus instrumentos de política pública para mitigar el riesgo y reducir, en la medida de lo posible, el costo social.

Iniciativas internacionales para regular las drogas En el mundo hay muchos ejemplos de regulación de las drogas. Desde las restricciones de consumo de alcohol y tabaco, la descriminalización efectiva del consumo de marihuana, los clubes de autocultivo de cannabis y hasta los tratamientos de sustitución de heroína con metadona. En todos estos casos, la sociedad explora y desarrolla mejores mecanismos para manejar la relación del hombre con las substancias de su entorno. El común denominador, es que se trata de experiencias que recuperan el control del Estado ante conductas dañinas o de riesgo para terceros. A nivel internacional existen ejemplos sobre la implementación de distintos modelos de regulación de drogas, algunos de ellos se enlistan a continuación: 1. Portugal: estableció la descriminalización total del consumo y ofreció amplios servicios sociales y de salud a los usuarios con resultados positivos. 2.

Holanda: permitió la venta regulada de cannabis en comercios especializados (coffee shops), bajo el paradigma de separación de mercados, que logró una restricción de acceso a substancias más peligrosas que se ofrecen en el mercado ilegal.

3. Suiza y Canadá: implementaron mecanismos de distribución controlada de opiáceos, lo que ha reducido sustancialmente los índices delictivos de los usuarios y la transmisión de enfermedades como el VIH y la tuberculosis. 4. España: estableció clubes de autocultivo de cannabis que combaten el mercado negro por la vía no violenta y generan impuestos sin entrar al mercado abierto.

Propuestas de politicas publicas

5. Argentina: definió, a través de la Suprema Corte, la inconstitucionalidad de cualquier disposición que castigue penalmente la tenencia de estupefacientes para consumo personal. 6. Brasil: debate actualmente la despenalización del consumo como una medida para reducir la violencia en comunidades marginadas, descongestionar cárceles y contribuir a reforzar la Política Social con el fin de reducir los riesgos y los daños por consumo de substancias. 7. Ecuador: modificó su régimen de drogas para liberar a “mulas” y delincuentes no violentos de las cárceles que están asociados a los mercados de drogas. 8. Uruguay: presentó una iniciativa de ley para que el Estado asuma el control de la producción y distribución de la cannabis, para reducir la violencia y contrarrestar el consumo de substancias más peligrosas. 9. Bolivia: solicitó a Naciones Unidas la diferenciación entre la hoja de coca y la cocaína en las Convenciones. 10. Colombia: el gobierno local de Bogotá solicitó aprobación al Gobierno Nacional para crear centros de consumo controlado de drogas para adictos, como un medio para reducir la violencia y el delito. 11. Chile: inició un debate para regular el cultivo y el consumo de la marihuana, y eximir de responsabilidad penal a quienes porten o transporten cantidades menores a las que habrá de definir la ley. 12. Guatemala: propuso una estrategia en cuatro ejes: 1) endurecer el combate contra los narcotraficantes, 2) crear una Corte Penal con jurisdicción regional para perseguir a los delincuentes involucrados en el trasiego de estupefacientes, 3) despenalizar el tránsito de la droga, y 4) asegurar que los países consumidores compensen a las naciones centroamericanas con por lo menos la mitad del valor de los narcóticos decomisados. 13. Estados Unidos: a nivel federal la cannabis está prohibida, sin embargo, las leyes de algunos estados regulan el consumo de la marihuana médica; recientemente en Washington y Colorado se despenalizó el consumo para fines recreativos. Muchos de estos modelos de regulación contravienen en la práctica a las convenciones internacionales y constituyen laboratorios muy valiosos para explorar nuevas políticas públicas.

Las iniciativas internacionales muestran que es posible reducir los riesgos y daños del consumo de drogas y mitigar los efectos negativos de la política actual por medio de la regulación de mercados. Esto contribuye a la contención de la violencia ocasionada por los mercados negros y la delincuencia organizada, así como a la adopción de estándares sanitarios que protegen la salud de los consumidores, así como al establecimiento de mecanismos institucionales para atender tanto cuestiones de prevención como de consumo de sustancias. También permite obtener nuevas fuentes de ingresos tributarios que podrían facilitar la adecuación de las prácticas de los Estados a sus necesidades, recursos y competencias institucionales18. Cualquier ejercicio regulatorio en materia de drogas debe reconocer, abiertamente, que son dañinas, y por ende se deben atender las diferencias entre sustancias, comunidades y formas de uso; debe ser integral y considerar a todos los actores e impactos a lo largo de la cadena. Además, debe asegurar el seguimiento sistemático y la evaluación periódica de los resultados para adecuar las políticas y asegurar su eficiencia. También debe ser gradual, permitiendo la construcción de un aparato regulatorio adecuado y respetando la curva de aprendizaje; pero sobre todo, debe estar orientado hacia la reducción de riesgos y daños. Con esta perspectiva, se podría modernizar la política internacional de drogas diseñada hace más de 50 años. En pocas palabras, se requiere una reestructura que incorpore nueva información científica, flexibilice el marco de aplicación, revise las normas a la luz de los costos ocasionados y atienda los efectos perniciosos que ha generado en muchos países productores y de tránsito. 1. Propuesta para la marihuana Para orientar la política de drogas hacia un régimen de regulación, existen ventajas al iniciar con la marihuana. Se trata de la droga de mayor consumo en el mundo. Un alto porcentaje de los detenidos por delitos contra la salud en México se encuentran relacionados con la producción, transporte o distribución de esta sustancia.19 Adicionalmente, los efectos de su empleo son menos 18

En el reporte The Budgetary Implications of Marijuana Prohibition, Jeffrey Miron, profesor de la Universidad de Harvard, señala que terminar con el régimen prohibicionista en Estados Unidos ahorraría $7.7 billones de dólares en gasto estatal y federal. A su vez, si se regulará y cobrará impuestos a la substancia se generarían $6.2 billones de dólares al año. 19 Estos datos, aún no publicados fueron señalados por Catalina Pérez Correa en su ponencia durante el III Seminario de Política de drogas en América Latina, Aguascalientes, México, 6 de noviembre de 2012, Centro de Investigación y Docencia Económicas Sede Región Centro.

nocivos que los de muchas sustancias legales.20 De igual forma, las experiencias relacionadas con la regulación de esta substancia permiten conocer referencias importantes sobre la manera en la que es posible establecer mecanismos regulatorios viables. El consenso sobre la conveniencia de establecer cambios en la regulación de la marihuana se encuentra muy extendido en el mundo.21 En pocas palabras, se trata de modificar el esquema regulatorio que afecta a una substancia cuya régimen actual exige la asignación de muchos recursos y que sus niveles de peligrosidad son incluso menores que los que presentan sustancias consideradas legales como el alcohol y el tabaco. Es importante aclarar que una modificación al régimen regulatorio de la marihuana no implica que su producción, distribución y venta se realice con entera libertad. El esquema parte de reconocer que el consumo de dicha substancia tiene tanto implicaciones negativas sobre la salud como otras positivas. Diversos estudios científicos señalan que la marihuana fumada, puede ocasionar o empeorar problemas respiratorios, tales como bronquitis o tos crónica; causar estragos en la memoria de corto plazo y en la coordinación motora; retardar el tiempo de reacción; alterar el humor, el juico, y la toma de decisiones (National Institute on Drug Abuse, 2012). A su vez, uno de los estudios más recientes encontró que el uso frecuente en adolescentes afectaba negativamente ciertos procesos cognitivos (Meier et al, 2012). Por otro lado, existe evidencia de que la marihuana tiene usos médicos significativos; por ejemplo, aliviar las nauseas de los pacientes sometidos a quimioterapia, y estimular el apetito de pacientes con problemas de pérdida de peso (muy común en casos de VIH); e incluso, ayudar a un mejor manejo de ansiedad, depresión y estrés. (Erickson, 2007). La investigación científica también ha permitido refinar nuestra comprensión sobre el impacto de la marihuana en relación a drogas más duras y drogas legales. En un estudio se evaluaron veinte diferentes tipos de drogas en función de la dependencia y del daño físico y social que ocasionaban. Los resultados revelaron que las drogas 20

Incluso en los casos en los que se argumenta que su empleo marca el inicio en el consumo de otras drogas, la evidencia no es sólida y no implica que no ocurra el mismo fenómeno con otras sustancias legales como el alcohol o el tabaco. MacCoun y Reuter revisan la literatura y concluyen que hay tres interpretaciones sobre la relación entre la marihuana y otras drogas. La primera reconoce que la mayoría de los usuarios actuales de cocaína y heroína utilizaron primero marihuana y lo considera “un primer paso”, o un mecanismo para la exploración (“una trampa”) o acercamiento sicológico con consumidores o comercial con narcotraficantes. La segunda interpretación considera que la correlación es espuria ya que no establece causalidad directa, sino que hay factores de riesgo más profundos que deben considerarse en la transición hacia nuevas sustancias. Finalmente, algunos autores sugieren que el consumo de marihuana podría usarse como elemento de “alerta temprana”, aunque los críticos afirman por sí solo generalmente genera alertas falsas. 21 Los cambios aprobados en los referéndums de Colorado y Washington a principios de noviembre de 2012, son la prueba más reciente del cambio.

que provocan mayor daño son la heroína, la cocaína, los barbitúricos y la metadona; por su parte, se encontró que el daño ocasionado por la marihuana es menor que el del alcohol o el tabaco, sustancias que no se encuentran sujetas a fiscalización por parte el sistema internacional.22 La marihuana tiene usos legítimos que deben aprovecharse. Su consumo para usos médicos, incluso para uso recreativo, debe formar parte de una estrategia en la que el Estado tenga capacidad de regular a cada sustancia de acuerdo a sus propiedades. El esquema actual sustentado en la prohibición se ha mostrado ineficaz para lograr su cometido y sus costos tienen importantes consecuencias sociales. Tampoco resulta conveniente un régimen de mercado libre para la marihuana. En consecuencia, el modelo deseable es el de una regulación basada en una producción y comercialización restringida y sujeta a diversas modalidades. La implementación de políticas orientadas a un cambio en la regulación de la marihuana idealmente debe realizarse mediante la modificación de la regulación internacional de la substancia y los correspondientes ajustes a la política nacional. No obstante, incluso sin cambios en el sistema de control de los tratados, existen diversas alternativas regulatorias.23 Hasta hace poco, parecía que, en tanto no existiera una modificación al régimen establecido en los tratados, la alternativa de la regulación de la marihuana se debía plantear mediante su autorización para usos médicos o bajo esquemas muy restrictivos. 24 La reciente legalización en los estados de Washington y Colorado en EE.UU., ponen de manifiesto que es posible regular el consumo sin fines medicinales, mediante esquemas muy restrictivos y no tanto. En el caso del consumo con fines médicos, es posible considerar que el Estado puede hacerse cargo de la organización de la producción de la cantidad necesaria para abastecer el mercado de usos medicinales de la marihuana. La autorización para su venta puede estar sujeta a una regulación específica en donde la exigencia de una receta médica puede ser uno de los elementos. La regulación también puede enfocarse en la estrategia de distribución a través de centros especializados. Por lo que respecta al consumo para usos no necesariamente relacionados con los medicinales, la normatividad se puede sustentar en modelos como el de las agrupaciones de producción para el autoconsumo. En este escenario, un grupo de consumidores se reúne para producir y distribuir entre sus miembros ciertas cantidades de marihuana. Todas estas actividades se hacen bajo una autorización del Estado 22

Nutt, King, Saulsbury y Blakemore (2007) En este estudio se sugiere que el daño ocasionado por el consumo de marihuana es menor, tanto para usuarios como para terceras personas. 23 (Bewley-Taylor y Jelsma, 2012). 24 (Bewley-Taylor y Jelsma, 2012, 6)

y se supervisan mediante diversos mecanismos de control.

de tratamiento y rehabilitación para los usuarios que soliciten apoyo. Al mismo tiempo, se debe sancionar severamente la venta a menores de edad.

En el caso de la autorización del empleo de la marihuana con fines médicos, la regulación estatal debe considerar las siguientes actividades, sujeto a ciertas modalidades:

• En materia de importación, exportación y trasiego es indispensable establecer normas para el comercio internacional de semillas, plantas, insumos y las diversas presentaciones de la marihuana y sus subproductos de manera acorde con las normas de registro arancelario y valoración aduanera de la Organización Mundial de Comercio. Estas normas deben considerar la naturaleza de la droga en términos de su presentación, nivel de THC y otros atributos. Esto permitirá a cada país definir (en su caso) impuestos, permisos o cuotas a la importación y exportación. Las normas de control aduanero, estructura, registro y seguimiento de contenedores y criterios de administración de los recintos fiscales deberán responder a una agenda de riesgos explícita sobre el manejo del producto (robo, desvío y adulteración).

• Investigación y desarrollo, se pueden generar oportunidades para la investigación y desarrollo de productos médicos e industriales relacionados con la marihuana y el cáñamo. Los mecanismos de supervisión para este tipo de actividades pueden incluir la existencia de registros públicos. • En cuanto al cultivo y producción, se plantea que mientras no se modifique el régimen de los tratados el cultivo y la producción se encuentren en manos del Estado. La única excepción sería el caso de las organizaciones de la sociedad civil que realizaran cultivos para autoconsumo. Adicionalmente, es posible considerar cultivo de marihuana con fines industriales, llamado cáñamo. • En materia de empaquetamiento, la substancia no contará con elementos distintivos que permitan identificarlo con alguna señal o mecanismo de explotación comercial. El embalaje contendría toda la información relevante sobre su contenido, concentración de tetrahidrocannabinol (THC), daños de consumo del producto, opciones de tratamiento y rehabilitación. • En términos de trasiego y almacenaje, se propone que el Estado sea el único responsable. Se permitiría el trasiego en contenedores cerrados, amparado por fianza y con monitoreo de autoridad a productores, importadores, exportadores y distribuidores autorizados. • La distribución para venta sería regulada y supervisada por el Estado y podría darse con modelos de dispensarios (Modelo California) o venta en farmacias. En todos los casos, el modelo que se propone corregiría el problema de “la puerta de atrás”, es decir la paradoja que ocurre cuando un producto es legal en su fase de venta pero es ilegal en su fase de producción y procesamiento. • En materia de venta y consumo, el Estado podría definir una estrategia para evitar que el nuevo régimen genere incentivos para agregar producción no regulada o para adquirir el producto en el “mercado negro”. Puede gravar impuestos especiales (ad valorem) e imponer condiciones para su venta como la sujeción a prescricpición, restricciones a horarios de venta y lugares de distribución, entre otros. Las normas deben prever sanciones explícitas a quien viole dichos lineamientos. El consumo por sí mismo no debe ser sancionado en ningún caso por medios penales. Es importante que existan acciones de prevención, centros

2. Propuestas para drogas de alto impacto Para abarcar el espectro de otras substancias que operan en mercados negros, también es necesario contemplar drogas de alto impacto. Regular el mercado de la cocaína o la heroína, tal como se propone para la marihuana, es poco factible, porque a diferencia de ésta, estas drogas duras casi no se consumen en el lugar donde se producen y el consumo sigue siendo relativamente reducido en los países de tránsito. Independientemente de los beneficios que pudiera tener la regulación de los “mercados locales” de los países de producción y de tránsito, regular el “mercado general” requeriría la creación de “mercados locales” en todos los países de la cadena. Cuando no es viable que los grandes países consumidores adopten mercados o esquemas de distribución regulados, es necesario incidir sobre la cadena de distribución por otros medios. La cooperación internacional puede servir como una solución viable para el problema del tránsito internacional de drogas de alto impacto. Hasta hoy, las Convenciones favorecen el combate a la delincuencia organizada internacional por medio de acciones como la erradicación de cultivos, la confrontación de otras actividades delictivas que generan recursos ilegales, el lavado de dinero, y la interdicción de substancias. Sin embargo, no influyen en la distribución de costos entre los países. Mientras el régimen internacional no permita a los países de producción y tránsito adoptar políticas públicas en materia de drogas en función de sus propios intereses y estén obligados a combatir la oferta conforme al régimen internacional hoy vigente, una manera de incidir sobre estos

problemas consiste en mejorar las capacidades globales para controlar el tráfico de substancias prohibidas por medio de un mecanismo de compensación de daños. Esto resolvería la inequidad que provocan los países consumidores de cocaína y heroína, que hasta ahora no se han hecho responsables de los costos ni de las externalidades que causan en los países de producción y tránsito de estas drogas.

los retos del cambio climático por medio de la reducción de gases de efecto invernadero. Una de sus virtudes es que permite orientar las políticas de los países a la reducción del consumo sin exigir una cuantificación detallada de las externalidades. Por otro lado, tiene la desventaja que no logra internalizar eficientemente las externalidades.

Consideraciones tanto de equidad como de eficacia, apuntan al desarrollo de mecanismos internacionales que permitan: 1) racionalizar la distribución de costos entre países, 2) compensar a los países cuando la distribución de costos sea desigual, o 3) subvencionar los esfuerzos realizados por determinados países en la reducción de la disponibilidad y el trasiego de drogas en la región. Un esquema similar fue sugerido por el presidente de Guatemala, Otto Pérez Molina25.

• Pago por droga incautada en países productores y de tránsito (pago por esfuerzo): Este esquema adopta un criterio ad hoc para establecer una compensación de los países consumidores por la contribución comprobable de otro país a la reducción de la oferta total en la región. En este esquema, propuesto en la Cumbre de Cartagena, se pagaría por toneladas erradicadas o incautadas de drogas de alto impacto en países productores o de tráfico, por la droga que no llegaría a países consumidores. La ventaja es la sencillez y facilidad de fiscalización del modelo. La desventaja es que no genera incentivos para la reducción del consumo ni permite internalizar las externalidades de manera eficaz.

A continuación, planteamos la creación de mecanismos de transferencia monetaria que permitiría compensar las externalidades a partir de alguno de los siguientes tres modelos alternativos: • Compensación a países productores y de tránsito (internalización de externalidades): Cuantificar los costos económicos y sociales en los que incurren los países productores y de tránsito para reducir la oferta permitiría establecer pagos compensatorios en los que los “ganadores” generen incentivos para que los “perdedores” contribuyan a la creación de un bien público regional, que en este caso, es la reducción de la disponibilidad de drogas de alto impacto. Este modelo tiene la virtud de propiciar la asignación eficiente de recursos a nivel internacional. Más aún, enfrenta el reto de la medición de costos y beneficios, situación que puede ser superada con la implementación de un sistema de indicadores. • Establecimiento de metas de reducción del consumo y de la compensación por incumplimiento: Establecer compromisos entre países para la mitigación de consumo de drogas a mediano y largo plazo, y diseñar mecanismos para que un país pueda compensar a la comunidad internacional cuando no logre cumplir con sus metas, podría generar incentivos para disminuir el tráfico ilegal de drogas. Por su funcionamiento, este esquema tiene algunas similitudes conceptuales al modelo de Cap & Trade que se utiliza para enfrentar 25

En marzo 2012 se llevó a cabo una reunión de presidentes de Centroamérica en Antigua, Guatemala. Además de debatir las estrategias de combate al narcotráfico, se plantearon las siguientes propuestas: 1) despenalizar la droga en determinados supuestos; 2) crear una corte regional, encargada de procesar los casos relacionados con el narcotráfico; 3) exigir a los países consumidores de las drogas, principalmente a Estados Unidos, el pago de compensaciones económicas a la región por cada cargamento de drogas que sea incautado a los narcotraficantes en territorio centroamericano; y 4 ) por la destrucción de los cultivos de amapola y marihuana (Pérez, 2012).

Ahora bien, ¿cómo serían los esquemas de pagos compensatorios del país consumidor (generador de externalidades) al país que tiene que cubrir estos costos? En el primero, el modelo de compensación a países productores y de tránsito por los costos requiere de la cuantificación de los costos económicos y sociales netos del tránsito, la erradicación y la interdicción. Por su parte, los países primordialmente consumidores se repartirían los costos en función de la proporción de consumidores que tienen sobre el total hemisférico. En el segundo, el modelo de reducción del consumo y compensación por incumplimiento necesitaría del establecimiento de metas concretas en un horizonte multianual y de un sistema de indicadores que permita monitorear su avance. De forma paralela, se debe diseñar un sistema que convierta el incumplimiento de las metas en pagos compensatorios. En cualquier caso, el esquema de distribución de fondos entre los países de producción y tránsito que sufren externalidades y tienen una contribución neta positiva se podría determinar a partir de la aportación proporcional de estos países a daños fácilmente cuantificables. Otros indicadores útiles serían: toneladas incautadas, calidad relativa de la droga (pureza o concentración), así como los recursos destinados al combate a la oferta de drogas en gasto de seguridad pública y gasto militar. La última de las definiciones importantes para esta política implicaría decidir en qué se gastará el dinero que los países recibirán por el esquema de compensación. Se sugiere adoptar un esquema sencillo en que se asignen

Implementacion de las propuestas

proporciones acordadas a salud, seguridad, educación, sustitución de cultivos y proyectos productivos. Pero, ¿cómo proceder? Para llevar a la práctica el modelo de pago por compensación y corresponsabilidad, se propone iniciar con el modelo de reducción de consumo y compensación por incumplimiento, e incorporar progresivamente componentes del modelo de compensación de las externalidades de los países productores y de tránsito. La implementación de cualquiera de estas dos opciones requerirá de mecanismos de transparencia y rendición de cuentas al interior del actual sistema internacional de fiscalización de drogas, y deberá ser eventualmente incorporado a las Convenciones Internacionales, que por su carácter global serían los instrumentos idóneos para mediar entre los países. Parecería natural iniciar con el modelo de pago por droga incautada, por su facilidad de aplicación y porque facilita la necesaria transferencia de recursos a los países más débiles de la cadena. Sin embargo, se propone rechazar esta opción por tres razones: 1) representa una aproximación cruda de las externalidades que no permite medir ni compensar adecuadamente los costos sociales en la Región; 2) en ausencia de otros esquemas, legitima el sesgo de la estrategia de control de la oferta e incluso podría generar incentivos para el uso extremo de violencia y la violación de derechos humanos para facilitar la incautación, y 3) podría fortalecer grupos de interés en los países de tránsito, dependientes de los pagos compensatorios, opuestos a la adopción de soluciones más robustas. Un esquema adicional de acción consiste en la distribución de drogas de alto impacto y sustitutivos de las mismas bajo la cobertura de una política de reducción de daños. Al respecto, se plantea la existencia de instituciones públicas, que siguiendo el modelo de disminución de riesgos y daños implementado en países como Suiza, permitan dotar de drogas y espacios seguros a aquellos usuarios con problemas de adicción y previamente registrados, sin que esto implique un aumento en el daño personal y social. Este tipo de políticas mejora las condiciones de vida de los usuarios problemáticos y en general, contribuye a mejorar las condiciones sociales que se generan con motivo del tráfico y consumo de drogas duras. Desde luego es posible pensar en esquemas regulatorios para otras substancias. Sin embargo, como punto de partida, los cambios regulatorios en substancias como la marihuana, la cocaína y la heroína pueden generar importantes cambios a corto plazo. También es necesario reconocer que el área de las sustancias legales debe de establecer mecanismos regulatorios adicionales. Un ejemplo de ello es el caso de los solventes, los cuales generan daños mucho más graves que substancias que se encuentran prohibidas. Sin embargo, su venta se realiza sin restricción alguna.

Existen cuatro escenarios para minimizar los costos del sistema de control de drogas actual: 1) solicitar una clasificación de las substancias en las Convenciones Internacionales más apegada a la información científica sobre su impacto (con énfasis en marihuana); 2) poner en marcha una cadena de producción-suministro legal y regulada de la marihuana; 3) establecer esquemas de compensación de daño entre países para asegurar suficiencia de recursos y desarrollo de las capacidades institucionales necesarias, y 4) instaurar mecanismos de abasto de drogas duras que sean seguros y monitoreados por el Estado para abastecer a adictos y usuarios problemáticos que formen parte de un programa de tratamiento, rehabilitación y reinserción. Como se observa en la Tabla 2, dos de las políticas anteriores son de carácter nacional y las dos restantes forman parte de una agenda internacional. En un escenario ideal, la celda A1 posibilita a México para la A2 y la B1 habilita a la B2. Una de las mayores ventajas en el esquema planteado en la Tabla 2 es que cuenta con motricidad. Esto significa que aún y cuando los cuatro escenarios no se lleven a la práctica como idealmente debería ocurrir, la política está diseñada para que puedan ocurrir escenarios sub-óptimos de manera independiente. Por ejemplo, si México no consiguiera la reclasificación de la marihuana en la Convención de Naciones Unidas (A1), de cualquier forma podría trabajar de manera autónoma y hacerse de los beneficios de crear un mercado nacional de marihuana (A2). A su vez, podría solicitar la compensación de daños que ocasiona la producción y tráfico de dicha substancia (B1), con o sin la implementación de un sistema de rehabilitación para drogas de alto impacto (B2). CAMBIO DE LARGO PLAZO: Modificación del sistema de control de drogas. A largo plazo, será necesario revisar de manera integral el sistema de control de drogas generando un régimen único, que aproveche la información científica y elimine las diferencias artificiales entre estupefacientes y sustancias sicotrópicas, e incorpore experiencias internacionales exitosas de control de daños y riesgos. Se propone una clasificación en cinco regímenes que toma como criterio básico la peligrosidad social y sanitaria: Régimen 1. Substancias legales con potencial de uso indebido: Alcohol, tabaco, inhalables, medicamentos. Régimen 2. Substancias de control estricto del Estado: Cocaína, opiáceos, heroína y metanfetaminas.

Tabla 2.

Tipos de drogas sujetas a regulación

Esferas de toma decisión-acción de la política

Internacional

México

Marihuana

Otras drogas de alto impacto

A1. Reclasificación de la marihuana en las listas de la Convención de 1961 de la ONU.

B1. Generación de un sistema de compensación de daños (monetario).

A2. Creación de todo el mercado doméstico de marihuana, basado en el modelo de dispensarios.

B2. Creación de un sistema integral doméstico de rehabilitación.

Fuente: Elaborada por los autores

Régimen 3. Cannabis. Régimen 4. Enteógenos: Hongos, peyote, salvia, DMT. Régimen 5. Éxtasis (MDMA y afines). Como se mencionó en el caso de la marihuana, el enfoque de regulación permitiría pasar del actual régimen prohibicionista, que limita la acción del Estado a sancionar, arrestar y juzgar a quien actúe en contra del mismo, hacia un nuevo enfoque centrado en la salud que permita abrir un espectro mucho más amplio de posibles acciones como regular calidades, sitios y formas de consumo, imponer gravámenes y atender a usuarios para contribuir a la reducción de riesgos y daños. La propuesta asume que es mejor que el Estado tome el control de los mercados y transparente los costos sociales de la producción, la distribución y el consumo. La Tabla 3 muestra una posible caracterización para cada uno de los cinco regímenes antes mencionados para el caso de México. En ella, se presentan propuestas en término de mercado, control de daños y riesgos, acción penal y tratamiento de usuarios. También se muestra una evaluación sobre los impactos y sobre la facilitad de implementación.

¿Cual es el impacto esperado de estas propuestas? La regulación busca reducir el costo social de las drogas, alejar a los usuarios de narcomenudistas y reducir el poder económico de la delincuencia organizada. El objetivo es sustituir una red completa de abasto no regulado (“mercado negro”), caracterizada por la ilegalidad y la violencia, por otra red completa de abasto integralmente regulada y monitoreada por el Estado (“mercado regulado”), para la distribución segura de drogas a la población que sea identificada como elegible. El Estado y sus instituciones deben estar preparados para construir un “mercado legal” al mismo tiempo que deben monitorear, penalizar y reducir el “mercado negro” de drogas. El escenario ideal sería que con la aparición de un “mercado regulado”, desapareciera el “mercado negro” actual en todas y cada una de las etapas de la cadena, desde el

Impactos

Imple-mentación

Contexto de la política

Tratamiento a la cadena de producción, distribución, consumo y tratamiento

Alto Alto Medio Bajo Alta

Bajo Alto Alto Alto Alta

Impacto en la seguridad

Efectos sociales (daños a terceros)

Facilidad de implementación

Factibilidad interna y externa

Grado de prioridad

Asegurar el cumplimiento de las licencias y control de inocuidad en empresas privadas.

Asegurar el cumplimiento estricto de las restricciones de publicidad y venta a menores de edad y lugar. En el caso de alcohol aplican requisitos de licencia. El Estado puede aplicar impuestos ad valorem y puede definir reglas de control de contrabando y de mercados negros.

Producción

Distribución

Estados Unidos (California, Oregon, Maryland), Argentina, Canadá, Chile

Media

Alto

Bajo

Alto

Bajo

Mariguana para uso Médico 3

Nueva Zelanda ,Holanda, España, Estados Unidos (Colorado y Washington)

Media

Medio

Bajo

Alto

Medio

Uso recreativo 4

Régimen 3. Sustancias con acceso controlado (cannabis)

A través de dispensarios autorizados.

A través de dispensarios, además de la autoproducción y el consumo en lugares autorizados (coffee shops).

Canadá (propuesta para el éxtasis)

Media

Medio

Alto

Régimen 5. Sustancias sujetas a prescripción y regulación (éxtasis y análogos)

Limitar su vinculación con acciones de persecución.

El Estado se convierte en el único proveedor para los usuarios a los que se les demuestre ser adictos, lo puede realizar de manera directa o a través de intermediarios autorizados.

Trabajar con comunidades para El Estado otorga licencias a proteger los ambientes productores certificados y naturales de producción para compra el producto final o evitar la posible extinción y adoptar límites cuantitativos establece medios supervisados para la producción de hongos de distribución. Se enfoca en consolidar un regulador y para uso tradicional. Establecer supervisor fuerte. un esquema de licencia para la producción.

Bolivia (usos tradicionales) México (uso ritual)

Baja

Alto

Medio

Bajo

Régimen 4. Sustancias semiprohibidas (enteógenos: peyote, hongos, LSD, DMT)

Estaría prohibido el uso de marcas en embalajes, la publicidad, la venta con descuento, así como el patrocinio de actividades artísticas, culturales o deportivas. Todo el embalaje debe de incorporar leyendas que provean información sobre la dosis (porcentaje de sustancia activa), los posibles daños, teléfonos de emergencia y clínicas de tratamiento. El Estado puede aplicar impuestos ad valorem y definir reglas de control de contrabando y de mercados negros.

El Estado se convierte en el único proveedor de cocaína a usuarios bajo un esquema de reducción de daños.

Se permite la producción a Se restringe la producción a consumidores y, en algunos El Estado compra el producto personas y organizaciones con casos, la operación de clubes original. Se enfoca en licencia. Aplican restricciones cannábicos para intercambio. consolidar un regulador fuerte de número de plantas y Aplican restricciones de e independiente. Las empresas potencia de THC. número de plantas y potencia privadas existentes tienen el de THC. incentivo de cumplir los filtros establecidos por el regulador. Promoción del cultivo de marihuana de bajo contenido en THC para aprovechar el uso en la industria (ej. Empleo del cáñamo)

Portugal (cocaína) y Suiza (metadona)

Alto

Efectos en salud (consumidor)

Modelo actual: asegurar el cumplimiento del régimen vigente.

Modelos de referencia

Régimen 2. Sustancias de control estricto (cocaína, opiáceos, heroína, metanfetaminas)

Régimen 1. Sustancias legales de uso indebido (alcohol, tabaco, inhalables, medicamentos)

Tabla 3.

Tratamiento a la cadena de producción, distribución, consumo y tratamiento

Tratamiento

Acción Penal

Consumo

Control de daños y riesgos

Distribución de jeringas y material higiénico para usuarios de heroína y cocaína inyectada. Operación de dispensarios con distribución gratuita de droga Evaluar la penalización de personas que manejan bajo la segura, sin problemas de influencia de la marihuana. Asegurar el cumplimiento de niveles inocuidad. Aplicación de de THC, de inocuidad, y lugares de distribución y venta. criterios de oportunidad en los Confrontar la operación de mercados negros. procesos de administración de justicia para evitar el encarcelamiento de personas que cometieron delitos no violentos. Asegurar la segmentación de mercados.

Asegurar el cumplimiento de las normas relativas al producto y a la distribución.

La sustancia puede ser prescrita tanto para los usos médicos directos (náusea durante la No aplican restricciones quimioterapia, aliviar síntomas adicionales a la edad y el sitio del cáncer y el SIDA dolor), de consumo. También puede como para los tratamientos de ser utilizado para tratamiento sustitución de drogas duras por de sustitución de drogas duras. personal con la certificación necesaria frente a las autoridades de Salud.

Se persigue la producción o distribución no autorizada.

Se requiere desarrollar una regulación que establezca sitios y edad de consumo de acuerdo a usos y costumbres y asegurar su cumplimiento.

Se mantiene el régimen de prohibición. Consumo sólo permitido para usos tradicionales. Apelar a la autoregulación cultural y religiosa.

Se persigue la producción o distribución no autorizada.

Asegurar la correcta operación de centros de distribución operados por el Estado o por particulares (Se puede evaluar la distribución por medio de farmacias especializadas).

Restringido para usos terapeúticos prescritos por personal con la certificación necesaria frente a las autoridades de Salud.

Asegurar tratamiento, rehabilitación y reinserción de usuarios problemáticos en el caso del alcohol. Facilitar la coordinación entre entidades públicas y privadas.

El Estado generará los incentivos para que los adictos que reciben la sustancia (ej: cocaína) se rehabiliten a mediano plazo a través de dos fases clínicas: desintoxicación y posteriormente, la deshabituación. Los esfuerzos de tratamiento estarán enfocados a aquellos usuarios que así lo decidan o aquellos identificados como usuarios problemáticos (violencia y delito)

Privilegiar la aplicación de criterios de oportunidad y la aplicación de programas que incluyan una mezcla de prueba, sanción y tratamiento para usuarios problemáticos. Generar lineamientos que permitan la acción del Estado exclusivamente en contra de distribuidores. Enfatizar la persecución de sustancias más peligrosas. Turnar todos aquellos casos de consumo problemático que no incurran en actos violentos a Cortes de Drogas.

Se persigue la producción o distribución no autorizada.

El consumo está totalmente despenalizado. Los esfuerzos de seguridad pública e impartición de justicia se enfocan a la prevención de la violencia y los delitos.

Asegurar el cumplimiento de las restricciones de sitios y edad de consumo previstos en la Ley General de Salud (escuelas, cárceles, espacios públicos).

La sustancia puede ser prescrita para tratamientos de sustitución en caso de metadona, heroína, cocaína y buprenorfina, por personal con la certificación necesaria frente a las autoridades de Salud. La sustancia puede ser administrada en dispensarios y otros sitios seguros por agentes autorizados bajo un estricto control del Estado.

El consumo está totalmente El consumo está totalmente despenalizado. Los esfuerzos de despenalizado. Los esfuerzos de seguridad pública e impartición seguridad pública e impartición de justicia se enfocan a la de justicia se enfocan a la prevención de la violencia y los prevención de la violencia y los delitos. delitos.

Asegurar el cumplimiento de las restricciones de sitios y edad de consumo para el caso de alcohol y tabaco.

La sustancia está disponible para cualquier adulto siempre y cuando su consumo esté sujeto al cumplimiento de las regulaciones del Estado. Por ejemplo, los sitios y horarios de consumo y restricciones de edad.

Autoridades sanitarias revisan la calidad de la droga suministrada. El Estado debe promover el control y la penalización severa de personas que violen los requerimientos de venta y operación. Debe además reforzar programas de prevención (educación, recuperación de espacios, sustitución de cultivos) y buscar alternativas al encarcelamiento de los responsables de familias monoparentales.

Fomentar la operación de alcoholímetros y servicios de apoyo. Generar medidas que coresponsabilicen a los proveedores (bares y restaurantes). Implementar y asegurar el cumplimiento de medidas que desincentiven el uso del cigarro en espacios cerrados.

narcomenudeo en las calles hasta los cultivos ilegales y los laboratorios clandestinos.

Conclusiones

No se contempla una liberalización total del mercado de drogas. Por el contrario, lo que se propone es crear un régimen de regulación que imponga restricciones tanto a la producción como a la distribución y al consumo.

La insatisfacción con los resultados de la política de drogas sustentada en la prohibición en los países vinculados por redes de producción, tránsito y consumo es creciente.

Se debe aprender de la experiencia de regulación del tabaco y del alcohol, pero considerando las particularidades de las nuevas drogas que entrarían bajo este modelo regulatorio. De manera puntual, las principales aportaciones de la estrategia de descriminalización y regulación del mercado de substancias son las siguientes: 1. La reducción de los puntos de contacto entre los consumidores y la delincuencia organizada a través del establecimiento de puntos de distribución con venta condicionada (prescripción médica) y separación de mercados. 2. El establecimiento de impuestos que permitirían incidir sobre el nivel de precios y financiar las acciones del Estado. 3. La protección de los consumidores frente al riesgo de sobredosis y daños a la salud por droga contaminada. 4. La atención explícita del problema de la “puerta trasera” para el abasto de droga. 5. La mejora de las condiciones de gobernabilidad en las zonas expuestas a los “mercados negros”. 6. La reducción del ingreso de los cárteles (limitando las cuasi-rentas por ilegalidad), lo que reduciría el incentivo para el narcomenudeo y para la disputa violenta de territorio. 7. La reducción del costo del Estado en la persecución de delitos permitiría reorientar el esfuerzo público hacia otras actividades más rentables para la sociedad, como la prevención, la educación y la generación de empleos. También permitirá focalizar la acción punitiva del Estado en aquellos delitos que causan más daño a la sociedad. 8. El enfoque regulatorio puede incorporar a sustancias que en la actualidad se consideran legales y se venden sin restricción alguna, como es el caso de los solventes.

Se manifiesta en críticas y propuestas de reforma cada vez más frecuentes y concretas. Es por ello, que se abren nuevas perspectivas para trabajar en una agenda dual que, por un lado, regule y ponga orden en los mercados, permita atender y rehabilitar a consumidores así como reducir los costos en toda la cadena, pero que, por otro lado, combata a los grupos delictivos que dañan a terceros. Una nueva estrategia debe atender explícitamente las consecuencias no intencionadas de la acción de los Estados, tanto dentro de sus territorios como entre ellos. Esto es indispensable para la construcción de un nuevo consenso entre países que permita la definición de políticas que cuenten con un sólido sustento, más allá de las presiones para la adhesión a un régimen que muchos consideran ineficaz y gravoso. Para la construcción de dicho consenso, un punto en común es el reconocimiento de asimetrías, externalidades y sinergias entre países, tanto en la búsqueda de soluciones como en la distribución de los costos. Cualquier solución debe mitigar los riesgos y los costos sociales de las drogas así como promover el Estado de derecho y combatir a la delincuencia organizada en cada uno de los países de la región. Las propuestas esbozadas a lo largo del documento ayudan a regular los procesos críticos en las etapas de cultivo, producción, acopio de insumos, distribución, tránsito y consumo en los Estados, y eventualmente en toda la región. Es por ello que asegurar una iniciativa debidamente coordinada tendrá, necesariamente, un impacto sobre los altos costos sociales de las drogas. También permitirán anticipar y prevenir los posibles incrementos en los costos sociales previstos en el Informe Mundial sobre Drogas para los países en desarrollo. Para lograr lo anterior, es necesario adecuar las convenciones internacionales de drogas, promover la coordinación entre países, y aprovechar las capacidades institucionales de todos, especialmente de los países en desarrollo. Esto implica adoptar un enfoque amplio de regulación, que cubra oferta, demanda y estructura de mercado, y que esté centrado en la reducción de riesgos y daños. A su vez, la promoción de programas hemisféricos debe tener como objetivo la construcción de bienes públicos regionales. Idealmente, cada uno de los países de la comunidad internacional debería ser capaz de crear un esquema regulatorio para la marihuana y en conjunto, un sistema de compensación de daños que disminuya los costos

totales y logre una distribución más equitativa de costos para sus sociedades y para el sistema en general, en lo que refiere a las drogas de alto impacto. Un complemento esencial para estas últimas es que los Estados generen esquemas para la rehabilitación de los adictos que reduzcan la necesidad de las transferencias compensatorias entre países. Es probable que las políticas que se proponen puedan incrementar la disponibilidad de droga en el mercado en el corto plazo y que la delincuencia organizada reaccione buscando nuevas fuentes de ingresos. A pesar de los riesgos que podría implicar esta nueva

regulación en la fase inicial, cada uno de los Estados dispondría de mayores recursos y de mejores instrumentos para generar acciones de prevención, brindar tratamiento y rehabilitación a los usuarios que lo requieran, proteger a la población vulnerable, focalizar la atención al delito y, de esta manera, reducir el daño que genera la droga a la sociedad. En cualquier caso, la propuesta asume que es mejor que el Estado tome el control de la situación, porque transparentándola tiene más oportunidad de responder de manera eficaz, estratégica y orientándose hacia las necesidades de la población. Una segunda generación de políticas públicas en materia de drogas es necesaria y posible.

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