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PRESUPUESTOS PARTICIPATIVOS
LA PLANEACION EN COLOMBIA
GUIA DE LECTURAS
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CONTENIDO INTRODUCCIÓN 1. DEMOCRACIA Y PARTICIPACIÓN 1.1 EL DILEMA DE LA DEMOCRACIA: DIRECTA, REPRESENTATIVA O PARTICIPATIVA 1.1.1 La democracia directa 1.1.2 La democracia representativa 1.1.3 La democracia participativa 1.2 PARTICIPACIÓN Y SOCIEDAD 1.2.1 La participación desde el Estado o desde la sociedad civil 1.3 PARTICIPACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN 1.4 PARTICIPACIÓN Y GOBERNABILIDAD 1.5 SOCIEDAD CIVIL Y CONSTRUCCIÓN DE LO PÚBLICO 1.6 COLOMBIA: HACIA UNA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA 1.7 ALGUNOS DESARROLLOS LEGALES DE LA PARTICIPACIÓN 1.7.1 El voto programático 1.7.2 Mecanismos de participación 2. LA PLANEACIÓN EN COLOMBIA 2.1 LOS PRIMEROS PASOS 1886 – 1936 2.2 LA CONSOLIDACIÓN DE LA INTERVENCIÓN 1936 – 1958 2.2.1 Intervencionismo de estado en el Segundo Gobierno de López 2.2.2 Las reformas económicas, sociales y de planeación en la segunda administración de López Pumarejo
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http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO%20II/La %20planeacion%20en%20Colombia.pdf 2.2.3 El Estado en la industria: ECOPETROL y Paz del Río 2.2.4 El Consejo de Planeación Económica 2.2.5 La planeación económica en el régimen militar 2.3 EL FRENTE NACIONAL Y LA PLANEACIÓN 2.3.1 El Plan Decenal de 1961 2.4 LOS PLANES DE DESARROLLO 1970 – 2006 2.4.1 Las cuatro estrategias 1970 –1974. 2.4.2 Para cerrar la brecha 1974 – 1978. 2.4.3 Plan de Integración Nacional –PIN-, 1978 – 1982. 2.4.4 Cambio con equidad 1982 – 1986 2.4.5 Plan de economía social 1986 – 1990 2.4.6 La revolución pacífica 1990 – 1994 2.4.7 El Salto Social 1994 -1998 2.4.8 Cambio para construir la paz 1998 – 2002 2.4.9 Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006: Hacia un Estado Comunitario 2.4.10 Concepto del Consejo Nacional de Planeación sobre el Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006: Hacia un Estado Comunitario 2.5 APORTES Y LIMITACIONES DE LA PLANEACIÓN EN COLOMBIA 2.5.1 La influencia ideológica 2.5.2 Las características de la planeación 3. LA PLANEACIÓN A PARTIR DE LA CONSTITUCIÓN DE 1991 3.1 LA PLANEACIÓN EN LA ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE
2
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO%20II/La %20planeacion%20en%20Colombia.pdf 3.2 LA PLANEACIÓN EN EL TEXTO DE LA CONSTITUCIÓN 3.3
EL PROCESO DE PLANEACIÓN EN LO NACIONAL: EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO
3.4 ELABORACIÓN DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 3.4.1 Propuesta del gobierno 3.4.2 Concepto del Consejo Nacional de Planeación. 3.4.3 Presentación al Congreso y aprobación del Plan 3.5 PROCESO DE ELABORACIÓN DE LOS PLANES EN LAS ENTIDADES TERRITORIALES 3.5.1 Elaboración 3.5.2 Concepto del Consejo Territorial de Planeación 3.5.3 Aprobación 3.6 AUTORIDADES E INSTANCIAS DE PLANEACIÓN 3.7 EL CONSEJO NACIONAL DE PLANEACIÓN, UNA EXPRESIÓN DE LA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA 3.7.1 Convocatoria y designación de los miembros 3.7.2 Calidades y funciones 3.8 CONSEJOS TERRITORIALES DE PLANEACIÓN 3.9 EJECUCIÓN Y EVALUACIÓN 4. PLANEACIÓN INTEGRAL PLANEACIÓN PARTICIPATIVA
DEL
DESARROLLO
4.1 ¿QUÉ ES LA PLANEACIÓN PARTICIPATIVA? 4.2 LA PLANEACIÓN PARTICIPATIVA EN COLOMBIA 4.2.1 El Consejo Nacional de Planeación 4.2.2 La Construcción del Sistema Nacional de Planeación 3
BASADA EN
LA
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf 4.2.3 Las trochas ciudadanas 4.2.4 Retos y esperanzas 4.3 LA PLANEACIÓN PROSPECTIVA Y ESTRATÉGICA 4.4 LA PLANEACIÓN PROGRAMÁTICA 4.5 LA PLANEACIÓN OPERATIVA 4.6 LA PLANEACIÓN SECTORIAL 4.7 LA PLANEACIÓN REGIONAL Y LOCAL 4.8 LOS NUEVOS ROLES 4.8.1 Estado 4.8.2 La sociedad civil 4.8.3 El sector privado 4.9 PLANEACIÓN, DESIGUALDAD Y EXCLUSIÓN 4.10 PLANEACIÓN Y DESARROLLO SOCIAL BIBLIOGRAFÍA
4
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INTRODUC CIÓN
El estudio de los aspectos relacionados con la formulación, ejecución y seguimiento de los planes de desarrollo, constituye un tema de especial interés, en razón a que a partir de la Constitución de 1991, los planes se han convertido en instrumentos orientadores de la asignación y distribución de los recursos públicos a los diferentes sectores y regiones del país.
Los esquemas y procesos de planeación desarrollados en el país en los últimos doce años, se enmarcan en el modelo de democracia participativa adoptado en la Carta Política del
91; el presente trabajo pretende ser una contribución a la
evaluación del modelo en mención, a partir de la revisión de sus antecedentes, del estudio de las normas constitucionales y legales que lo rigen y finalmente, del análisis de su aplicación, específicamente en la formulación de los planes nacionales de desarrollo de los tres últimos gobiernos.
El primer capítulo se dedica al estudio de la democracia, explorando conceptos modernos que concibenla democracia desde perspectivas económicas, políticas y
sociales
que trascienden lo puramente político, el marco en que
tradicionalmente se ha entendido; este enfoque permitió definir y contextualizar el concepto de democracia participativa, que es a su vez el soporte en el que se ancla la planeación participativa.
Como antecedente necesario para la comprensión del modelo de planeación, el capítulo segundo se dedica a la revisión de los hechos políticos, económicos y sociales que en la historia colombiana han marcado hitos en relación con la democracia participativa y con la planeación participativa, especialmente en el siglo xx, como las reformas institucionales de
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf 1923 proferidas a instancias de la conocida misión Kemmerer, los movimientos sociales y
5
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf políticos desencadenados con la reforma constitucional del treinta y seis, los primeros procesos formales de planificación de principios de las década del cincuenta, en los cuales participaron académicos como el Padre Lebret y el Profesor Lauchin Currie, las reformas institucionales del cincuenta y ocho que permitieron la creación del actual Departamento Nacional de Planeación, la reforma constitucional de 1968, los antecedentes inmediatos que provocaron la convocatoria a la Asamblea Constituyente de 1991 y concluye con una revisión de los tres planes de desarrollo que se han expedido con las orientaciones de la Constitución del 91, incluido el del gobierno actual, todo esto contextualizado en las dinámicas económicas y políticas que se presentaron en el mundo en diferentes períodos del siglo xx. Si bien es cierto el propósito último del trabajo se centra en el análisis de la planeación participativa, el recorrido por estos hechos resulta de vital importancia para ubicarla y entenderla en el momento actual. En la parte final de este capítulo se hace un apretado resumen de los aportes y limitaciones de la planeación en Colombia.
Una vez revisados los antecedentes de la planeación y manteniendo la Constitución Política del 91 como referente, se hace un análisis de los desarrollos legales surgidos de la Constitución, especialmente de la ley orgánica de planeación y de las instancias concebidas por el constituyente para posibilitar la participación, como son el Consejo Nacional de Planeación y los Consejos Regionales y Locales de Planeación.
En la parte final se presentan algunos elementos conceptuales que se consideran apropiados para orientar la
planeación participativa y un resumen de las
experiencias de planeación participativa, centrado en las acciones del Nacional de Planeación; buscando con todo
lo
anterior,
Consejo
satisfacer
las
expectativas tanto de los académicos, como de los ciudadanos y funcionarios públicos interesados en el tema.
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf La consolidación de la planeación participativa y la democracia participativa, es un proceso de largo plazo, que requiere de una parte, la formación de una cultura de la participación, es
6
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf decir, la transformación del ciudadano pasivo en ciudadano actuante, consciente de sus capacidades y posibilidades de ser actor de su propio destino político, y de otra, de una nueva concepción de la gestión del Estado, en la cual los ciudadanos tengan posibilidades reales de decisión más allá de la participación formal o de la simple consulta. Democracia y planeación participativas parecen ser, sino la única vía, si una de las más importantes para transitar hacia una sociedad equitativa y de convivencia pacífica entre los colombianos.
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http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf 1. DEMOCRACIA Y PARTICIPACIÓN
La palabra democracia significa poder del pueblo (kratos-demos); sin embargo, el análisis de la democracia va mucho más allá de su definición etimológica. Sartori dice que “hay democracia cuando existe una sociedad abierta en la que la relación entre gobernantes y gobernados es entendida en el sentido de que el Estado está al servicio de los ciudadanos y no los ciudadanos al servicio del Estado, en la cual el gobierno existe para el pueblo y no viceversa.”1 Lincoln caracterizó el espíritu del gobierno democrático como: goverment of the people, by the people, for the people.2
El término democracia tradicionalmente ha indicado una entidad política, una forma de Estado y de gobierno. Algunos tratadistas han aportado visiones desde la perspectiva de las disciplinas sociales y económicas, por lo que hoy se hablade democracia social y de democracia económica.
Tocqueville3 planteó el concepto de democracia social en su obra Democracia en América; entendió sociológicamente la democracia estadounidense
como una
sociedad caracterizada por una igualdad de condiciones y guiada por un espíritu igualitario. La democracia en este sentido es una estructura social horizontal en lugar de una estructura social vertical. Bryce4 representa la democracia como un modo de vivir y convivir, como un ethos igualitario, que se resuelve en el valor que las personas les reconocen unas a otras. La democracia social se expresa en una sociedad cuyo ethos exige a sus miembros, verse y
1
SARTORI, Giovanni. ¿Qué es la democracia?. Primera Edición en Colombia. Altamir, 1994. p.24 2
Ibid ., p.
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf 24. 3
Citado por SARTORI, Giovanni. Op. cit. p. 5. 4
BRYCE, J, The American Commowealtf, citado por SARTORI, Op. cit., p. 5.
8
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf tratarse socialmente como iguales. La democracia social se origina en la infraestructura de las microdemocracias, que son la base de las macrodemocracias de conjunto, es decir, de la superestructura política.
La democracia económica por su parte, persigue la eliminación de los extremos de pobreza y riqueza, y en consecuencia, su propósito se enmarca en el bienestar generalizado. La democracia económica tiene varias formas de interpretación, las primeras desde la visión marxista, donde se debe reconocer su génesis, y posteriormente, las de otros teóricos de la economía que se han ocupado de ella, como Anthony Downs (1957), Buchanan y Tullock (1962) y Riker (1982).
La democracia sin adjetivos se entiende como democracia política, y ésta es condicionante para la existencia de la democracia social y la democracia económica. Las democracias en sentido social y/o económico
amplían y
completan la democracia en sentido político. Si falta la democracia mayor, seguramente no existirán las menores.
1.1 EL DILEMA DE LA DEMOCRACIA: DIRECTA, REPRESENTATIVA O PARTICIPATIVA
La discusión de la democracia es la discusión del gobierno y de las decisiones. Desde esta óptica es pertinente analizar los alcances y dimensiones de las formas de democracia.
Vale la pena resaltar que un régimen no es democrático porque el mismo lo pregone o por las aparentes formalidades que lo cubran, sino por la esencia, es decir, por las diversas posibilidades de participación
que caracterizan a la
democracia y por el respeto a las decisiones que de allí resulten; algunas veces se hacen pasar por democráticos regímenes cerrados o autoritarios que de ello
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf tienen muy poco. Al respecto Bobbio advierte: “Existen
9
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf democracias
más
sólidas
o
menos
sólidas,
más
vulnerables
o
menos
vulnerables; hay diversos grados de aproximación al modelo ideal, pero aún la más alejada del modelo no puede ser de ninguna manera confundida con un Estado autocrático y mucho menos con uno totalitarista”5.
1.1.1
La democracia directa.
Esta es sin duda la forma más perfecta de
democracia, y para algunos autores, la única. Según Bobbio, para Rousseau “la soberanía no puede ser representada”, es más, este autor llegó a afirmar que “no ha existido ni existirá jamás verdadera democracia” ya que para esto se requiere una serie de condiciones difíciles de cumplir: i) un Estado muy pequeño, ii) una gran sencillez de costumbres, iii) mucha igualdad en los rangos y en las fortunas y iv) poco o ningún lujo. Bobbio también nos recuerda la conclusión de
Rousseau:
“si
hubiera
un
pueblo
de
dioses,
se
gobernaría
democráticamente. Un gobierno tan perfecto no conviene a los hombres”6.
Dejando a un lado esta discusión y para concretarnos en la democracia directa, digamos que en ella el pueblo autónomamente toma las decisiones sobre los asuntos que lo afectan, el denominado constituyente primario es quien decide directamente -sin intermediación- lo que se debe hacer. Si se hiciere aplicación de esta democracia como única forma de gobierno en un Estado, no quedaría más alternativa que darle la razón a Rousseau. Ahora bien, si lo que se pretende es identificar y analizar en qué espacios sería pertinente tener prácticas
de
democracia directa, podría ser en organizaciones sociales, municipios y pequeñas comunidades en las cuales las decisiones sobre hechos de interés colectivo se tomen con la participación directa de todos los miembros de la comunidad.
5
BOBBIO, Norberto. El futuro de la democracia. Fondo de Cultura Económica. 1994, p. 29 - 30.
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf 6
Ibid ., p. 32.
1 0
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf 1.1.2 La democracia representativa. El propio Bobbio señala que “en términos generales la expresión
democracia representativa quiere decir que las
deliberaciones colectivas, las deliberaciones
que
involucran
a
toda
la
colectividad, no son tomadas directamente por quienes forman parte de ella, sino por personas elegidas para este fin”7. El ejercicio de la democracia de representación consiste en delegar en una persona o en un grupo de ellas la toma de decisiones. Los ciudadanos no ejercen directamente su derecho a decidir sino que por medio del voto hacen que sus intereses se representen en los gobernantes.
Parte de la interpretación errada de la democracia de representación, radica en entenderla como un acto puntual en el tiempo, es decir, que democracia representativa es votar y nada más, mientras que una lectura más a fondo de esta práctica nos enseña que en la democracia de representación se designa un delegado, un portavoz, pero que esto no exime al pueblo de conservar el mandato. En otras palabras, se delega transitoriamente el poder de decisión pero no el mandato, en últimas, el gobernante termina siendo el mandatario pero la ciudadanía conserva su investidura de mandante.8
1.1.3 La democracia participativa. El eje central de la democracia participativa es la organización ciudadana, es decir, la capacidad que tenga la ciudadanía para juntarse y organizarse de acuerdo con sus intereses o aspiraciones. En ese orden de ideas, la democracia de participación supera la toma de decisión y la delegación por el voto y reemplaza las actuaciones individuales por la acción colectiva entorno a intereses del mismo tipo.
7
Ibid ., p. 34.
8
FORERO, Clemente, CARDONA, Guillermo y CÓRDOBA, Carlos. Planeación Participativa,
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf estrategia de paz. Consejo Nacional de Planeación. 1999.
1 1
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf Participar es ante todo involucrarse, tomar parte, en este sentido Sartori establece la diferencia entre el ejercicio del voto y el verdadero alcance de la participación, “Votar es votar y basta; no es bastante para calificarlo de tomar parte, que es involucramiento y empeño activo”9. Así mismo, “la democracia participativa
permite
constantemente
la intervención de las ciudadanas y
ciudadanos en los asuntos públicos. Esto quiere decir que tiene una frecuencia de participación superior a la representativa, que es sólo con el voto, pero no tan complicada como la directa, que es la asamblea permanente”10. Claude Lefort señala que la participación “implica el sentimiento de los ciudadanos de estar vinculados en el juego político, de ser tomados en cuenta en el debate político, y no el sentimiento de esperar pasivamente las medidas favorables a su destino” 11.
Si bien es cierto que la Constitución de 1991 abrió un espacio importante a la democracia participativa, es preciso reconocer que esta forma de democracia apenas si está asomándose en el umbral del régimen
político
colombiano; su
consolidación es lenta y difícil, no podemos olvidar que por más de ciento cincuenta años han imperado prácticas centralistas y representativas cuya modificación o eliminación requiere esfuerzos y acciones que van más allá de los cambios constitucionales y legales, ya que estas prácticas están ligadas a los intereses de las clases que ostentan el poder político y económico en el país.
9
SARTORI, Op. cit. p. 76.
10
FORERO, CARDONA y CÓRDOBA, Op. Cit., p. 22.
11
LEFORT, Claude. La representación no agota la democracia. En DOS SANTOS, Mario ¿Qué
queda de la representación política?. Caracas: Nueva Sociedad, 1997,
citado por VARGAS V.,
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf Alejo. Participación Social, Planeación y Desarrollo. Universidad Nacional de Colombia, 1994. p. 26.
1 2
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf 1.2 PARTICIPACIÓN SOCIEDAD
Y
La participación en Colombia tiene amplios antecedentes y ha sido el resultado de diversos procesos, cada uno de los cuales le ha aportado elementos que hoy le permiten tener un espacio en el contexto político del país, sin embargo, para su consolidación se requiere todavía de un largo proceso de maduración. Veamos algunos aspectos de importancia sobre las características de la participación:
1.2.1 La participación desde el Estado o desde la sociedad civil. Como se sabe, algunas formas de participación han sido creadas y/o patrocinadas por el Estado, mientras que otras son el resultado de
maduraciones internas dentro de la
sociedad. Formas como la acción comunal o la misma ANUC tienen
sus
orígenes institucionales en el reconocimiento y “apoyo” que le ha prestado el Estado. Para el caso de la ANUC esta posición era tan evidente, que en el discurso de apertura de su primer congreso campesino realizado entre el 7 y el 9 de julio de 1970, el Presidente Carlos Lleras Restrepo afirmó que la propuesta buscaba vincular
campesinos a la reforma agraria y mejorar sus
condiciones de vida e igualmente pretendía impedir la infiltración comunista. Mientras tanto, otras formas de participación como el sindicalismo o los movimientos sociales, han tenido su génesis en los inconformismos sociales12. Desde la perspectiva de su creación, es apenas lógico que la participación social tiene mayor independencia y autonomía que la participación de origen estatal, ya que en procesos de participación lo que entra en discusión en últimas es la cesión de espacios de poder y decisión. Un Estado centralista con una clase política dominante no está interesado
en
ceder estos espacios y los que promueve
terminan siendo formas de consolidación de sus prácticas.
12
MUNERA RUIZ, Leopoldo. Rupturas y continuidades, poder y movimiento popular en Colombia 1968 -
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf 1988. Universidad Nacional. 1998.
1 3
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf 1.3 PARTICIPACIÓN DESCENTRALIZACIÓN
Y
Se puede decir que desde sus orígenes, pero con mucho más énfasis en la segunda mitad del siglo xx, la participación ha sido un mecanismo de presión para la descentralización; la solicitud permanente de
acercar las decisiones sobre
servicios públicos y sociales a la comunidad, para permitir que esta gestión se de desde los entes territoriales, se sustenta en la evidencia empírica de que en la medida que se acerque la oferta a la ciudadanía esta se optimiza; entonces, esta idea fue haciendo mella en las gastadas estructuras centralistas, e influyó tanto en la reforma de 1986 como en la elaboración de la nueva Constitución en 1 9 9 1 .
1.4 PARTICIPACIÓN GOBERNABILIDAD
Y
La gobernabilidad se basa en los grados de confianza que exista entre gobernantes y gobernados; en la medida que los gobernantes generen confianza en los gobernados su gobierno será más legítimo, y en la medida que estos confíen en aquellos su gestión podrá ser más desprevenida y eficiente. De igual forma, si los ciudadanos confían en sus gobernantes estarán prestos a participar en la planeación, la gestión y el control de una forma democrática y no como simple
oposición
o
contraparte13. Los
espacios
de participación en la
planeación, en la gestión y en el control, al contrario de lo que generalmente piensan los gobernantes, son valores agregados de su gestión y permiten, por medio de la concertación, que el gobierno se ejerza sobre un complejo dinámico con capacidad de respuesta y de interlocución y no sobre una masa pasiva como tradicionalmente se ha hecho.
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13
CÓRDOBA, Carlos. Gobernabilidad y Planeación Participativa. Ponencia en el V Congreso Nacional de Planeación Participativa. Bogotá, junio de 2000.
1 4
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf En segundo lugar, la participación es un elemento fundamental de la gobernabilidad, en cuanto aporta información importante sobre las características de la demanda social y, por ser además, un proceso pedagógico que construye ciudadanía constantemente, para que día por día el ejercicio del gobierno y de la participación se cualifiquen. Es necesario trabajar en el gobierno y en la participación de manera simultánea, un crecimiento desorientado y desarticulado de la participación puede terminar por avasallar al gobierno, mientras que el crecimiento inusitado de un gobierno sin participación da como resultado un régimen totalitario.
1.5 SOCIEDAD CIVIL Y CONSTRUCCIÓN DE LO PÚBLICO
A través de la organización y de la participación ciudadana se construye y toma forma la sociedad civil; la condición necesaria para la existencia de la sociedad civil es la organización, no podemos seguir creyendo que esta es la suma de una masa sin forma de ciudadanos.
Según Bonamusa14, en el fortalecimiento de lo sociedad civil existen tres tendencias: la primera pretende reafirmar la sociedad civil desde una perspectiva sociocéntrica, no se toma al Estado como
referencia, sino que se parte del
supuesto de que la democracia se realiza al interior de la sociedad civil y es allí donde se debe desarrollar; una segunda tendencia afirma que consolidar la sociedad civil significa fortalecer su relación con el Estado, para esta tendencia lo público está representado en el Estado, en ese orden de ideas, el papel de la sociedad civil es influir sobre este y la participación debería estar regulada por el Estado; para la tercera tendencia, reafirmar la sociedad civil es fortalecer la
14
BONAMUSA, Margarita. ¿Qué es la Sociedad civil?: Una mirada desde Colombia. En: FESCOL, Sociedad Civil, control social participativa. 1997.
y
democracia
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1 5
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf dimensión pública, es decir robustecer lo público, debe darse una interacción entre Estado y sociedad civil en espacios públicos de participación, determinando que lo público desborda lo estatal y se establece en lo colectivo, en el bien común.
Lo que se busca con la formación de sociedad civil es en ultimas superar el individualismo, que los ciudadanos se unan en entorno a sus intereses colectivos y que actúen de manera solidaria, en palabras de Cortina: “percatarse de que resulta razonable compartir con otros las cargas y los beneficios en una sociedad que, a fin de cuentas, es un sistema de cooperación, y la capacidad de “tomar interés en” algo, no sólo de “obrar por interés”15.
1.6 COLOMBIA: PARTICIPATIVA
HACIA
Con
de
la
Constitución
democracia
UNA
1991
de participación,
se
DEMOCRACIA
fortalece
-de
manera
formal-
la
pasan de 60 los artículos que hablan de
participación, comenzando por el preámbulo
y
el
artículo
primero,
extendiéndose por todo el texto constitucional. La Constitución menciona la participación en lo político, en lo económico, en lo social, en la planeación, en lo poblacional, en lo sectorial, etc.
La legislación posterior que se ha encargado de desarrollar la Carta ha abordado “generosamente” el tema de la participación. Un gran número de las normas expedidas recrean la participación, conformando grupos y estableciendo momentos y formas para la participación.
La participación se convierte en una característica intrínseca de la democracia colombiana, es decir, de acuerdo con el texto constitucional, no se podría hablar de democracia, sin que
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf 15
CORTINA, Adela. Hasta un pueblo de demonios. Taurus. 1998. p. 62.
1 6
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf implícitamente no se estuviera hablando de participación, y viceversa. Esta es la orientación del artículo primero de la Carta Política, cuando expresa: “Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de república unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general”.
El artículo segundo le da a la participación la categoría de derecho fundamental que debe ser promovido y protegido por el Estado, como un medio para el cumplimiento de sus propios
fines.
Este
artículo
establece:
“Son
fines
esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo”.
El artículo tercero plantea la coexistencia de la democracia participativa y de la democracia representativa como formas de expresión de la soberanía del pueblo.
“La soberanía reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder público. El pueblo la ejerce en forma directa o por medio de sus representantes, en los términos que la Constitución establece”.
El artículo cuarenta, cuando señala: ”Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político”, le da a la participación la categoría de derecho político, permitiendo su ejercicio a través de una serie de acciones como las de elegir y ser elegido, constituir partidos políticos, revocar mandatos de los elegidos, tener
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf
1 7
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf iniciativa en las corporaciones públicas, interponer acciones públicas, acceder a funciones y cargos públicos, etc.
El artículo noventa y cinco le impone a las personas y ciudadanos colombianos la obligación de participar en la vida política, cívica y comunitaria del país. La participación no es simplemente una alternativa o una opción, es un derecho, cuyo ejercicio es obligatorio para los ciudadanos colombianos.
El artículo ciento tres define los mecanismos o formas a través de las cuales se ejerce la participación política y le impone al Estado la obligación de contribuir a la creación, promoción y
capacitación de grupos y asociaciones no
gubernamentales que se conviertan en instancias eficaces de participación, control y vigilancia de la gestión pública. El texto del artículo mencionado es el siguiente: “Son mecanismos de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía: el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato. La Ley los reglamentará.
El Estado contribuirá a la organización, promoción y capacitación de las asociaciones profesionales, cívicas, sindicales, comunitarias, juveniles, benéficas de utilidad común no gubernamentales, sin detrimento de su autonomía con el objeto de que constituyan mecanismos democráticos de representación en las diferentes instancias de participación, concertación, control y vigilancia de la gestión pública que se establezcan”.
1.7 ALGUNOS PARTICIPACIÓN
Los preceptos
DESARROLLOS
constitucionales
desarrollados mediante las
LEGALES
relacionados
con
DE
la
LA
participación,
fueron
leyes 131 y 134 de 1994, ambas de carácter
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf estatutario; sin embargo, es
1 8
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf preciso resaltar que para la consolidación de una verdadera democracia participativa, además del ordenamiento legal, se requiere impulsar procesos de fortalecimiento de la sociedad civil y de construir una cultura ciudadana de la participación, ya que estos de dos últimos factores son los pilares de este modelo democrático.
1.7.1 El voto programático.
La Ley 131 de 1994 reglamenta el voto
programático y lo define como el mecanismo de participación mediante el cual los ciudadanos que votan para elegir gobernadores y alcaldes,
imponen como
mandato al elegido el cumplimiento del programa de gobierno que haya presentado en la inscripción de su candidatura.
En concordancia con lo anterior, el artículo 38 de la Ley 152 de 1994 -Por la cual se establece la ley orgánica del Plan de Desarrollo- determina que las entidades territoriales adoptarán un plan de desarrollo con el fin de garantizar el uso eficiente de los recursos y el desempeño adecuado de sus funciones. El artículo 39 de la misma ley señala que el alcalde o gobernador elegido será responsable de la elaboración del plan de desarrollo con base en el programa de gobierno presentado al inscribirse como candidato.
1.7.2 Mecanismos de participación. Mediante la Ley 134 de 1994 se dictaron normas sobre mecanismos de participación ciudadana, específicamente sobre iniciativa popular y normativa, nacional,
departamental
y
referendo,
consulta
popular
de
orden
local, revocatoria del mandato, plebiscito y cabildo
abierto.
Es evidente que la aplicación y eficacia de las formas de participación ciudadana creadas por la Carta Política de 1991 ha sido
muy escasa, e igualmente es
cierto, que sólo un reducido grupo de ciudadanos tiene adecuado conocimiento sobre las diversas alternativas que tienen para convertirse verdaderos actores en
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf las discusiones y decisiones de los aspectos relacionados con el devenir social, económico y político del país, por lo cual se requiere de un mayor esfuerzo de los diferentes sectores interesados en el tema.
1 9
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf
2. LA PLANEACIÓN EN COLOMBIA
Si bien es cierto en el país se han realizado diversos ejercicios de planeación a lo largo de la historia, se puede afirmar que la segunda mitad del siglo xx marca el inicio de un proceso planificador
cuya
importancia
apenas
alcanza
un
reconocimiento constitucional con la Carta Política de 1991, que institucionalizó y normalizó los planes de desarrollo tanto del Estado Nacional como de los entes territoriales.
2.1 LOS PRIMEROS PASOS 1886 – 1936
Es común referenciar la reforma constitucional de 1936 como el inicio de la intervención del Estado en la economía; en realidad, la Constitución de 1886 ya contiene algunos elementos propios del Estado interventor, como la sujeción del interés privado al interés público y la imposibilidad de incluir en el presupuesto partidas que no correspondieran a leyes preexistentes. Si bien es cierto, no se refirió puntualmente al tema de la planeación, el hecho de sujetar el gasto a unas orientaciones anteriores, sugiere una mínima programación del mismo.
Los inicios del siglo xx encontraron al país en un lamentable estado de desorden político y económico, marcado por hechos que afectaron profundamente la vida nacional, como la Guerra de los Mil Días (1899-1902) y la separación de Panamá en 1903. La Guerra de los Mil Días dejó al país sumido en una gran crisis económica, que sólo empieza a dar síntomas de recuperación en 1904, cuando asume el poder el General Rafael Reyes, pacificación y convivencia política.
con quien se inicia una etapa de
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf
2 0
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf Reyes presentó al Congreso Nacional en octubre de 1904 el “Programa Administrativo del Gobierno”, el cual pese a no ser acogido por el Congreso Nacional, puso en ejecución algunos de sus componentes en 1905, cuando convocó
una
Asamblea
Nacional Constituyente y clausuró el Congreso. El
programa de Reyes se orientó a la construcción de vías de comunicación y sistemas de transporte, ya que consideraba que con ellos se alentaría un “verdadero desarrollo económico e industrial”.
La intervención del Estado en la economía se ve expresada en la Ley 4ª de 1907 sobre minas, que facultó al Ministerio de Obras Públicas y Fomento a inspeccionar las empresas públicas de conducción y
transporte de carga y pasajeros, y
aseguró para el Estado el monopolio de las exportaciones de platino, paladio, iridio, rodio, osmio, rutenio y los demás minerales radioactivos. Igualmente, es importante destacar en este período la expedición de la Ley 31 de 1907 sobre Estadísticas de la Nación, ya que Reyes entendía la importancia de los datos para el manejo de la política económica.
En 1910 se adoptó una reforma constitucional, que en materia económica contenía medidas para promover un modelo de desarrollo sobre la base de no establecer trabas al sector productivo de la economía. Se autorizó la libertad de empresa para la refinación y explotación de petróleo y se eliminó el monopolio estatal de extracción y comercialización de sal marina. Estos hechos muestran una reorientación del modelo económico, abriendo espacios para la inversión privada y extranjera en la actividad económica del país.
En los gobiernos de la segunda década no se generaron cambios importantes en materia de planeación
y estructuración del Estado. En este periodo se
consolidó una relativa y transitoria paz política al cesar las guerras civiles de los dos partidos tradicionales. No financiar un pie de fuerza extraordinario y estabilizar el proceso democrático a partir de la reforma constitucional de 1910
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf fueron los logros de los gobernantes de la época.
2 1
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf El período del Presidente Carlos E. Restrepo (1910-1914) se caracterizó por un manejo riguroso y probo de la hacienda pública, con una clara orientación librecambista. Al final de este gobierno, el 6 de abril de 1914 se suscribió el Tratado Urrutia-Thomson, que permitió la reconciliación de Colombia con el Gobierno Americano por la separación de Panamá.
La normalización
de
relaciones
con
los
Estados
Unidos
facilitó
la
reorientacióndel comercio exterior, que hasta entonces había sido prioritariamente con Europa; a partir de 1914 el intercambio con Estados Unidos se dinamiza, hecho que posteriormente cobra importancia por la parálisis que se dio en el comercio con Europa con motivo de la Primera Guerra Mundial.
El efecto de la Primera Guerra Mundial en la economía fue bastante negativo, se presentó un incremento en el costo de vida, especialmente en los artículos de primera necesidad, originado en los mayores precios de transportes marítimos, combustibles y seguros. De otra parte, el precio del café se desplomó y las minas de esmeraldas se paralizaron. Para contrarrestar esta situación el gobierno adoptó una política fiscal rigurosa, que le permitió sortear con éxito las dificultades que se derivaron del conflicto.
En 1922, el país empezó a recibir por cuotas, la indemnización de 25 millones de dólares que el Gobierno Americano reconoció por la separación de Panamá. Estos recursos se invirtieron en la creación del Banco de la República y el Banco Agrícola Hipotecario y en obras de infraestructura vial como ferrocarriles, cables aéreos, el Canal del Dique, el Puente de Girardot y el Muelle de Buenaventura.
En 1923
con
el
concurso
del
experto
norteamericano
Edwin
Walter
Kemmerer, se expidieron una serie de leyes que apuntaron a la consolidación institucional del país y a sentar bases para su despegue industrial y económico.
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf Cabe mencionar entonces, las leyes
2 2
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf de creación del Banco de la República, de organización y control del sistema financiero y de creación de la Superintendencia Bancaria, de creación de la Contraloría General de la República y de regulación del sistema de presupuestal. Esta reforma constituyó un marco institucional adecuado e importante para el avance del ordenamiento de la hacienda pública y para el despegue del sector financiero.
El crecimiento del aparato estatal colombiano se inició en 1923, con una espiral de creación
de entidades y dependencias en todos los niveles de la
administración pública, que llegó a su punto máximo en 1990, cuando se inicia la reducción del tamaño del Estado, en un proceso involutivo que aún no culmina.
El Presidente Olaya Herrera promovió ante el legislador la expedición de la ley 23 de 1931, mediante la cual se creó el Consejo Nacional de la Economía, con la función general de “solucionar el problema de la producción y del consumo global” y otras de carácter especial, como establecer los aranceles de aduanas, regular los tratados de comercio, dictar normas sobre comercio exterior, etc. La misma norma ordenó la creación de consejos departamentales de economía.
Sólo mediante el decreto 777 del
3 de mayo de 1935 el Presidente López
Pumarejo reglamentó el funcionamiento del Consejo, que tuvo un carácter mixto; estaba conformado por el Presidente de la República, quien lo presidía, los ministros de Relaciones Exteriores, Hacienda, Industria, Trabajo, Obras y los gerentes del Banco de la República, Agrícola Hipotecario y, por los gremios de la producción, los presidentes de la Federación Nacional de Cafeteros, Cámara de Comercio, Sociedad de Agricultores y Federación Nacional de Industriales y Productores. Posteriormente se amplió con la presencia de los ministros de Agricultura y Comercio y el Gerente de la Caja de Crédito Agrario, instituciones creadas después de 1931. Este cuerpo asesor y consultivo del gobierno se concibió como un espacio de coordinación de los sectores económicos para buscar un equilibrio en su
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf desarrollo.
2 3
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf Es importante anotar que para aquel entonces ya se había conformado, por la ley 89 de 1928, el Consejo Nacional de Vías de Comunicación, que después de un largo trabajo de planeación de infraestructura logra que se expida en 1931 el Plan Nacional de Carreteras, que fue aprobado en el Congreso por la ley 88 del 02 de julio. En 1931 es creado también el Banco Central Hipotecario.
En este período se crearon instituciones de fomento como el Banco Agrícola Hipotecario, el cual se encargaría de otorgar créditos al sector agrícola y es origen de la Caja Agraria; por otra parte, en 1923 surgió el monopolio de las loterías departamentales, disponiéndose en la Ley 64 que el producto del juego se destinaría exclusivamente a programas de asistencia pública.
2.2 LA CONSOLIDACIÓN DE LA INTERVENCIÓN 1936 – 1958
La reforma constitucional de 1936 -Acto Legislativo número 1 de 1936promovida por el Presidente López Pumarejo, contiene elementos importantes para fortalecer la capacidad de intervención del Estado en aspectos sociales y económicos de la vida nacional; le permitió participar en la explotación de industrias o empresas
públicas y privadas, con el fin de racionalizar la
distribución y consumo de la riqueza y dar protección a los trabajadores. Se reiteró la preeminencia del interés público sobre el particular y estableció la función social de la propiedad privada. Dentro de las funciones del Congreso se le asignó la de “Decretar el plan de obras públicas”.
Al Presidente López lo sucedió en 1938 Eduardo Santos, quien nombró como Ministro de Hacienda a Carlos Lleras Restrepo,
que
promovió
importantes iniciativas para el desarrollo del país; una de las primeras acciones fue la reforma del Consejo de la Economía Nacional, creado por la Ley 23 de 1931,
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf y que según Lleras, no había producido los frutos esperados. La reforma se orientó a hacer operativo este cuerpo asesor, modificando las
2 4
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf funciones de la Secretaría para que se ocupara de actividades técnicas, del estudio de normas de carácter económico y arancelario y de la evaluación de la actividad económica extranjera.
También promovió el Ministro Lleras la misión técnica que en 1939 presidió Pierre Grandchamp, Director de Catastro de Ginebra, para la creación de la Sección Nacional de Catastro en el Ministerio de Hacienda y que con el tiempo se convirtió en el Instituto Agustín Codazzi. Con esta misión, a su vez se atendió una recomendación que había formulado la segunda Misión Kemmerer en el sentido de hacer el levantamiento del catastro nacional para fines tributarios.
En el mismo período se creó el Instituto de Crédito Territorial –ICT- como entidad estatal encargada de financiar vivienda para las clases populares, cumpliendo así la promesa gubernamental de mejorar las condiciones de vida de la población.
Le correspondió al Presidente Santos dirigir los destinos del país en medio de la Segunda Guerra Mundial, conflicto que afectó severamente nuestra economía, especialmente por los efectos que tuvo sobre las exportaciones de café, que en aquel tiempo constituían el renglón mayoritario de las exportaciones.
Para hacer frente a la incertidumbre que produjo la guerra en los empresarios privados y a la carencia de inversión extranjera, la única alternativa medianamente sostenible era la de un gasto público fuerte en inversiones del Estado. Para incentivar la industria nacional se creó, mediante el decreto 1157 de 1940, el Instituto de Fomento Industrial –IFI- “...con el fin de promover la fundación de empresas que se dedicaran a la explotación de industrias básicas y de primera transformación de materias primas nacionales, que la iniciativa y el capital particulares no hayan podido por sí solos desarrollar”. En la misma fecha de creación del IFI, con un crédito de $20 millones otorgado por el Banco de
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf República, el
2 5
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf Gobierno capitalizó la Caja Agraria con el fin de destinar estos recursos a crédito agrícola de mediano y largo plazo. Luis Fernando López sintetiza esta política indicando que “El mayor afán de la época era, sin duda, que el Estado prestara
todo
su
concurso
al crecimiento industrial y agrícola del país,
especialmente a través de aportes de capital a las entidades a oficiales de crédito para
que
éstas
a
su
vez
dispusieran
de
recursos para efectuar préstamos a los empresarios que buscaban consolidar sus nacientes exportaciones product ivas.”16
2.2.1 Intervencionismo de estado en el Segundo Gobierno de López.
Para
hacer frente al proceso inflacionario que se presentó en el segundo mandato del Presidente López, el Gobierno convocó al Congreso a sesiones extraordinarias para tramitar un proyecto intervencionista sin antecedentes en la historia del país, conocido como “el Plan Económico”, que se convirtió en la famosa Ley 7ª de 1943. Era necesario intervenir la economía ante el desmesurado aumento de los precios de productos de primera necesidad, originado por el crecimiento de la base monetaria. Esta norma autorizó al gobierno para luchar contra la especulación, especialmente en el precio de los artículos de consumo masivo; con asesoría de expertos norteamericanos se expidió el decreto reglamentario 928 de 1943, mediante el cual se creó una Interventoría de Precios, con facultades para establecer precios máximos y mínimos, prevenir el acaparamiento de productos básicos, impedir la aprobación de licencias de importación o exportación de productos que alterarán la política de precios y establecer un juzgado para sancionar a los
infractores de estas medidas. Este organismo
conduciría posteriormente a la creación de la Superintendencia de Industria y Comercio y del
Instituto Nacional de Abastecimiento -INA-, transformado
posteriormente en el IDEMA.
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf 16
LÓPEZ GARAVITO, Luis Fernando. Pensamiento Económico y Fiscal Colombiano. Universidad Externado de 2001, p. 254.
Colombia.
2 6
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf La mencionada Ley 7ª ordenó la creación de la Comisión de Defensa Económica Nacional, como organismo consultivo del gobierno en asuntos económicos, financieros y fiscales y autorizó la creación de cooperativas para reducir el margen de intermediación en la comercialización de productos básicos.
2.2.2 Las
reformas económicas, sociales y
de planeación en
la
segunda administración de López Pumarejo. Antes de su renuncia en 1945, el Presidente López Pumarejo tramitó y obtuvo la aprobación del Congreso de importantes iniciativas de carácter social y económico, como el Acto Legislativo No. 1 de febrero de 1945 y la Ley 6ª de 1945.
El Acto Legislativo mencionado amplió el contenido de la intervención económica adoptada en la reforma constitucional de 1936, buscando una protección al consumo y al trabajo, como se desprende del siguiente texto “El Estado puede intervenir por mandato de la Ley en la explotación de industrias o empresas públicas y privadas, con el fin de racionalizar la producción, distribución y consumo de las riquezas, o de dar al trabajador la justa protección a que tiene derecho.”17
La ley 6ª creó un régimen de prestaciones laborales, que reivindicaron derechos de los trabajadores y pusieron a tono la legislación laboral colombiana respecto de otras naciones. Los beneficios laborales se refirieron a indemnizaciones por accidentes
de
trabajo, pensiones, vacaciones, pensiones, asistencia médica y
gastos funerarios; la ley introdujo normas para regular las relaciones colectivas de patronos
y trabajadores como las convenciones colectivas de trabajo y los
conflictos laborales; en relación con los empleados estatales, creó la Caja de Previsión Social de los Empleados y Obreros Nacionales, que posteriormente se convertiría en la Caja Nacional de Previsión Social.
17
Acto Legislativo número 1 del 16 de febrero de 1945.
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf Artículo 4º.
2 7
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf La reforma constitucional de 1945 contiene dos artículos sobre planeación de la economía nacional: el artículo 7° “le asignó al Congreso Nacional la función de aprobar los planes y programas sobre el fomento de la economía nacional y los planes y programas de todas las obras públicas”, y el 2° “decretar las obras públicas que hayan de emprenderse o continuarse, con arreglo a los planes y programas correspondientes”.
Esta
reforma
modernizó
la
función
legislativa,
creó
las
comisiones
permanentes y estableció la aprobación de los proyectos de ley en dos debates. A los tres días de promulgadaa la reforma de la Carta, se expidió la Ley 5ª del 19 de febrero de 1945, contentiva del primer plan formal de dirección económica adoptado por el Estado colombiano.
En 1946 asumió el Gobierno Mariano Ospina Pérez, en cuya administración se dieron algunos hechos
importantes en el campo de la planeación, como el
proyecto de ley de creación del Departamento Administrativo de Planeación y Servicios Técnicos, propuesta que sólo se concretó en 1958. Para el desarrollo de acciones de protección de la clase trabajadora, se creó el Instituto de los Seguros Sociales,
con la función de manejar los aspectos relacionados con salud y
pensiones de invalidez, vejez y muerte y en 1948 se creó el Instituto de Parcelaciones, Colonización y Defensa Forestal, antecesor del Incora, del Inderena y de las corporaciones regionales de desarrollo, en las acciones de reforma agraria y manejo de recursos naturales.
En el gobierno de Ospina se dio un hecho significativo que marcó en forma importante los procesos planificadores de la segunda mitad del siglo xx, derivado de la invitación que el Presidente de la República hizo al Banco Mundial para que visitara el país y asignara un cupo de crédito de acuerdo con los programas que real y técnicamente fueran necesarios. La misión estuvo presidida por Lauchlin Currie, contó con el aporte del experto en temas
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf
2 8
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf fiscales Richard Musgrave y de otros 7 asesores norteamericanos; fue la primera misión de planeación adelantada por el Banco en Latinoamérica.
El plan de desarrollo formulado por la misión dirigida por Currie, se puede considerar como el primero que se elaboró con una metodología técnica, que incluyó capítulos sobre diagnóstico, objetivos, estrategias
y fuentes de
financiación. Es preciso recordar que la constitución de 1945 había consagrado la obligación del Estado de elaborar planes de fomento económico, función que se reiteró en la enmienda constitucional de 1968, pero que sólo se materializó en 1995, cuando el Presidente Samper presentó y obtuvo la aprobación del Congreso del plan de desarrollo denominado “El Salto Social”, dando cumplimiento al precepto establecido en la constitución de 1991.
El Profesor Currie, como fue conocido posteriormente, trazó un camino definitivo para la planeación
en
Colombia,
sus
orientaciones
nutrieron
planes
de
desarrollo posteriores, especialmente la propuesta de gobierno de Misael Pastrana Borrero, que condujo a una gran dinámica en el sector de la construcción como estrategia para combatir el desempleo con el uso de recursos del ahorro privado, iniciativa que se materializó con la creación y puesta en marcha del sistema de ahorro unidades de valor constante UPAC.
En los últimos días de su gobierno, el Presidente Ospina creó mediante decreto 2586 del 3 de agosto de
1950 el Instituto Colombiano de Especialización
Técnica en el Exterior, conocido actualmente como ICETEX, como parte de una estrategia
que consideraba la educación como factor determinante para el
crecimiento económico y el desarrollo social.
2.2.3 El Estado en la industria: ECOPETROL y Paz del Río. En 1951, el gobierno de Laureano Gómez reglamentó la reversión de la Concesión de Mares en Barrancabermeja, explotación iniciada en 1928 por la Tropical Oil, filial
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf colombiana de la Standard Oil. Esta reversión dio origen a la Empresa Colombiana de Petróleos, ECOPETROL, y con un
2 9
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf crédito de US$10 millones, se acometió la construcción de la Refinería de Barranca. En este mismo año, el Gobierno promovió la constitución y financiación de Acerías Paz del Río, empresa creada para la explotación de las reservas probadas de hierro existentes en el departamento de Boyacá y financiada a través de una sobretasa del 2.5% del impuesto de renta o de la inversión sustitutiva del tributo mencionado que podían realizar los contribuyentes.
2.2.4 El Consejo de Planeación Económica. de
La
reforma
constitucional
1945 estableció la obligación de elaborar y aprobar planes de fomento
económico y social. El Gobierno Nacional, mediante el decreto 389 de 1952 creó el Consejo Nacional de Planeación, reglamentado con el decreto 999 de abril de 1953, con el cual se le asignaron a este cuerpo consultivo funciones detalladas en materia de asesoría planificadora para la dirección de la economía por parte del Estado.
Este Consejo, con responsabilidades técnicas y operativas, es el antecedente directo del Departamento Nacional de Planeación, establecido en 1958 en el Gobierno de Lleras Camargo. Las funciones que se le dieron al Consejo Nacional de Planificación Económica fueron entre otras, las de analizar la evolución de las variables macroeconómicas, estudiar y coordinar los proyectos de inversión pública, ser cuerpo consultor y asesor del Presidente de la República en materia económica y colaborar con la presentación de
propuestas de financiación
extranjera.
2.2.5 La planeación económica en el régimen militar.
En el gobierno del
Presidente Rojas Pinilla continuaron fortaleciéndose los procesos de planeación iniciados en 1950; por decreto firmado en 1954 se creó el Consejo Nacional de Economía y en el mismo año se contrató al jesuita francés Lois Marie Lebret, para que adelantara un trabajo de síntesis de los documentos elaborados por el profesor Curie, aportándoles un enfoque humanista. El gobierno orientaba la planeación
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf hacia políticas de favorecimiento de los sectores mas
3 0
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf desprotegidos de la sociedad, para lo cual se tomaron estadísticas muestrales de diferentes sectores urbanos y rurales del país. Además de los trabajos de planeación antes mencionados, en 1958 el padre Lebret formuló una propuesta de planeación económica para Colombia. El gobierno militar contrató además al consultor norteamericano David Lillienthal, experto en planeación regional, quien centró su labor en el Valle del Cauca, a raíz de la puesta en funcionamiento de la Central Hidroeléctrica de Anchicayá. Como resultado de este trabajo se creó la Corporación Regional de Desarrollo del Valle del Cauca, conocida como CVC.
2.3 EL FRENTE PLANEACIÓN
NACIONAL
Y
LA
El Frente Nacional se inició en 1958 con la presidencia de Alberto Lleras Camargo, quien en el propio discurso de posesión anunció un régimen de austeridad en el gasto público y la necesidad de reducir la estructura de la administración pública, sin afectar su eficacia, reconociendo al mismo tiempo la importancia que las instituciones estatales tenían en la época para la vida económica del país.
Para poner en ejecución las reformas planteadas por el presidente Lleras, el Congreso aprobó la ley 19 de noviembre de 1958, mediante la cual se crearon el Consejo Nacional de Política secretaría
ejecutiva
se
Económica
asignó
y
Social
–CONPES-
cuya
al Departamento Nacional de Planeación y
Servicios Técnicos, organismo creado por la misma ley. La creación de estos dos organismos fue fundamental para darle estabilidad y continuidad institucional al proceso planificador del país, ya que se dejaron atrás las misiones y grupos temporales de expertos que acompañaron los procesos de planeación desde 1923 y por otra parte, se empezó a contar con un organismo técnico de apoyo como lo es el DNP.
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf 3 1
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf Adicional a la creación de los organismos antes mencionados, la ley 19 dispuso que en todas las entidades públicas debían funcionar oficinas de planeación, para armonizar los planes nacionales y sectoriales con los planes institucionales. Por último, la norma en mención ordenó poner en ejecución la carrera administrativa, para darle estabilidad a los funcionarios y despolitizar el manejo de la planta de servidores del Estado.
El presidente Lleras en su mensaje al Congreso en julio de 1960, resaltaba los primeros logros obtenidos con los instrumentos aportados por la ley 19 de 1958: “(...) Hemos venido poniendo en ejecución el pensamiento de Congreso Nacional, traducido en la Ley 19 de 1958. Creados y reforzados con el concurso de expertos nacionales y extranjeros, y particularmente de una misión de la CEPAL, los organismos de planeación han venido realizando trabajos que nos permiten hoy comprometer (...) en programas (...) de desarrollo económico y bienestar social, recursos previsibles (...) y acudir al crédito externo en las mejores
condiciones
para
obtenerlo.
Simultáneamente, hemos concluido una reforma administrativa que coloca al aparato gubernamental (...) en las condiciones más favorables para desarrollar los planes propuestos. Hemos venido adelantando (...) el examen y la evaluación de los recursos con que puede contar el país para un plan de desarrollo”18.
En febrero de 1960, el Gobierno Nacional, con el aporte de las instancias de planeación creadas por la ley 19, presentó la “Plataforma de Desarrollo Económico y Bienestar Social”, como un plan estratégico conformado por el Plan General de Desarrollo Económico y el Plan Cuatrienal de Inversiones, en los cuales se plasmaba la política social y económica del gobierno y los recursos para su ejecución; este esquema guarda similitud con los componentes que estableció la Constitución de 1991 para el Plan Nacional de Desarrollo. En esta plataforma es importante resaltar el Programa de Sustitución de
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf 18
LLERAS CAMARGO, Alberto. Mensaje del Presidente de la República al Congreso Nacional, 20
de julio de 1960. D.O. N° 30.291, p. 277 y ss. Citado por Fernando. Pensamiento Económico y Colombiano, p. 333.
Fiscal
3 2
LÓPEZ GARAVITO, Luis
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf Importaciones, el cual se enmarca en las orientaciones cepalinas de fortalecer el desarrollo industrial de las países latinoamericanos.
En 1959 triunfa la Revolución Cubana y ante una posible difusión del comunismo en América Latina, en 1961 se realizó en Punta del Este una reunión de
los mandatarios del continente, que tendría como resultado un acuerdo de
cooperación entre Estados Unidos y los países Latinoamericanos que se denominó “Alianza para el Progreso”. Dentro de las estrategias que quedaron sentadas en la “Carta de Punta del Este” se encontraba el desarrollo social, la reforma agraria y la necesidad de someter las economías de estos países a un proceso de planeación económica.
Tal vez los cambios más relevantes de este pacto internacional, protocolizado en
la “Declaración a los pueblos de América”, tienen que ver con: 1) la
apertura de crédito externo para el fomento económico y mejoramiento social, cambiando la tesis de las décadas pasadas,cuando
el
crédito
externo
sólo
financiaba lo económico, 2) reconocimiento de la necesidad de sustentar precios de productos básicos de exportación y 3) la aceptación de programas radicales de reforma agraria integral y vivienda social rural y urbana.
Se crea por entonces el Consejo Interamericano de Planificación Económica –CIAPque no tarda en proponer la elaboración de planes decenales para todos los países, además, se inicia la campaña de la CEPAL, en cabeza de Raúl Prebisch, que propende por un modelo de sustitución de importaciones en América Latina, programa que identifica este período económico de nuestra Nación y que domina por varios años el panorama latinoamericano.
2.3.1 El Plan Decenal de 1961. Atendiendo los compromisos de Punta del Este, en 1961 se elaboró un Plan General de Desarrollo a 10 años, que permitió el
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf ofrecimiento de créditos externos por parte de los organismos multilaterales, quienes valoraron los objetivos
3 3
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf y estrategias de dicho plan. Este plan puede considerarse como un vano intento, ya que en 1963 el Gobierno del Presidente Valencia lo ignoró totalmente.
Para afrontar la crisis económica que se presentó en la primera mitad de los años sesenta, el Gobierno del Presidente Valencia tramitó ante el Congreso un proyecto que se convirtió en la Ley 21 de 1963, con la cual se creó la Junta Monetaria: esta Junta asumió las funciones de dirección de las políticas monetaria, cambiaria y crediticia que estaban en cabeza de la Junta Directiva del Banco; la ley 21 creó el impuesto a las ventas (posteriormente denominado el valor agregado IVA), otorgó facultades al Presidente de la República para expedir normas con fuerza de ley que conjuraran la crisis cambiaria y fiscal imperante, lo que permitió crear la Superintendencia de Comercio Exterior y la Junta de
Comercio
Exterior, organismos que debían contribuir al manejo y control del régimen cambiario que estableciera la Junta Monetaria.
En el tercer período del Frente Nacional, el gobierno lo ejerció Carlos Lleras Restrepo, quien denominó su mandato de la “Transformación Nacional”. En este lapso la planeación no presentó avances significativos, a tal punto que no se contó con un plan de desarrollo aprobado por el Congreso; los esfuerzos del gobierno se focalizaron en dos campos, el régimen cambiario y la reforma institucional.
Se expidió el régimen de control de cambios mediante el decreto 444 de 1967, instrumento que conformó un sistema para el manejo y control de las operaciones de importaciones y exportaciones y para el manejo de divisas y que fue reconocido como una de los grandes aportes de este gobierno.
En el campo institucional se crearon y reestructuraron un número importante de entidades públicas del orden nacional, lo que originó un aumento en la
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf participación del Estado en el PIB; se impulsó la creación de nuevos organismos y fondos públicos, como el Fondo
3 4
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf Nacional del Ahorro, entidad oficial encargada de administrar las cesantías de los empleados nacionales y de financiar créditos para vivienda; el Fondo Vial Nacional; el Fondo Financiero Industrial y el Fondo Financiero Urbano. Se crearon además la Cuenta Especial de Cambios en el Banco de la República y el sistema de retención en la fuente para que la administración tributaria mejorara su flujo de fondos por recaudo del impuesto de renta.
Adicionalmente, con la reforma constitucional y administrativa de 1968 se creó la Comisión del Plan en el Congreso de la República. Esta comisión tenía las funciones de discutir y aprobar el plan de desarrollo, las de vigilar la ejecución del mismo y del gasto público; estaría conformada por un senador y un representante a la cámara por cada departamento y dos adicionales por las intendencias y comisarías. La imposibilidad de conciliar los intereses regionales y partidistas, arrojó como consecuencia que esta comisión nunca se conformara.
2.4 LOS PLANES DE DESARROLLO 1970 – 2006
En 1970 asume la presidencia Misael Pastrana Borrero para cumplir con el último periodo de gobierno del
Frente Nacional y a partir de esta época los
gobernantes empiezan a presentar planes por gobierno. Analicemos brevemente cada uno de ellos.
2.4.1 Las cuatro estrategias 1970 –1974.
El presidente Pastrana nombra a
Roberto Arenas Bonilla como director del DNP, quien a su vez incorpora como asesor a Lauchlin Curie, después de diez años de haber escrito supropuesta, que llamó “Operación Colombia”. Acogiendo gran parte de los planteamientos de Curie se elaboró el Plan de Desarrollo del Gobierno Pastrana que se denominó “Las cuatro estrategias”.
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3 5
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf Currie planteó que era necesario identificar los “sectores impulsadores o estratégicos” que contribuyeran al
crecimiento de la economía. En términos
generales, se pensaba que la clave para estimular el crecimiento global estaba en dinamizar sectores cuya expansión pudiera
independizarse
de
la
demanda
nacional y que a la vez tuvieran suficiente concatenación con más sectores para
que
así
sirvieran
como
efecto
multiplicador, características que
presentaban los sectores exportadores y de construcción de vivienda urbana. En ese orden de ideas, las cuatro estrategias fueron: i) Expansión de la industria edificadora, ii) Fomento de las exportaciones, iii) Fomento de la producción agropecuaria y iv) Distribución equitativa del ingreso.
Se destaca en este período la concreción de la propuesta de expansión de la industria constructora como estrategia para dinamizar otros sectores de la economíay simultáneamente como alternativa para atacar el desempleo, que era uno de los mayores problemas del país. Se creó el sistema de valor constante – UPAC- administrado por unas nuevas entidades financieras denominadas Corporaciones de Ahorro y Vivienda, quienes captaron ahorro del público asegurando el mantenimiento de su poder adquisitivo a través del reconocimiento de la corrección monetaria que pagaban más
una tasa de
interés remuneratoria. Esta estrategia constituyó un éxito, ya que evidentemente se captó una masa considerable de ahorro que apalancó la financiación de créditos a constructores y adquirientes de viviendas, lo cual permitió desde el sector de la construcción jalonar otros sectores de la economía por un período de aproximadamente 20 años.
2.4.2 Para cerrar la brecha 1974 – 1978. El plan de desarrollo del presidente Alfonso López Michelsen denominado “Para Cerrar la Brecha” buscaba atacar los problemas de marginalización recurrente de mas del 50% de la población colombiana. Este plan se elaboró sobre un diagnóstico
completo de la
problemática social del país, en el cual se ubica la desnutrición como detonante de otros problemas sociales, como los de salud, educación, vivienda, etc. Como
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf eje de la estrategia para atacar la desnutrición se creó el Programa Alimentario Nacional –PAN- y se impulsó el consumo masivo de “Bienestarina”.
3 6
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf En el sector agropecuario se creó el Programa de Desarrollo Rural Integrado – DRI-, como una alternativa innovadora para fortalecer y tecnificar el desarrollo agrario y rural.
En el gobierno de López se presentaron dos situaciones paradójicas para la economía del país, de una parte, Colombia pasó de exportador a importador de
petróleo,
lo
cual lógicamente afectó la disponibilidad de reservas, sin
embargo, nos vimos favorecidos por las
heladas
ocurridas
en
Brasil
que
dispararon el precio del café en los mercados internacionales a niveles sin antecedentes, con repercusiones positivas para las reservas internacionales.
López basó igualmente el plan de desarrollo en el impulso a las exportaciones, para lo cual se trazó una estrategia de “devaluación gota a gota” que favorecía a los exportadores en la monetización de las divisas. Este modelo reemplazó al tradicional de sustitución de importaciones, que tanto en Colombia como en otros países latinoamericanos demostró su incapacidad para fortalecer el crecimiento económico.
Al respecto, Rodrigo Botero Montoya, citado por Luis Fernando López, expresa (...) “Los estudios empíricos de distintas experiencias de desarrollo en el mundo confirman que el modelo de sustitución de importaciones conduce no sólo al estancamiento económico, sino, además, al empeoramiento de la distribución del ingreso y a la inequidad social. Aquellos países que han originado su industrialización hacia la promoción de exportaciones han logrado en cambio, más empleo y condiciones más favorables de equidad social”19.
19
BOTERO MONTOYA, Rodrigo. Memoria de Hacienda 1974-1978. Banco de la República, Tomo I, p. 6 -
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf 7 .
3 7
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf 2.4.3 Plan de Integración Nacional –PIN-, 1978 – 1982.
El
plan
de
desarrollo del Presidente Turbay Ayala se orientó al fortalecimiento de la inversión en la infraestructura social y económica del país. Se gestaron megaproyectos como la explotación de carbón en la
Guajira -Cerrejón-, la
explotación de níquel en Cerromatoso, la Represa del Guavio, la autopista Bogotá - Medellín y estudios para otros como la represa de Urrá y el transporte masivo de pasajeros, que permitió posteriormente la construcción del Metro de Medellín. Este esfuerzo de inversión fue posible con un crecimiento de la deuda externa, que se proyectó cubrir con rendimientos de exportaciones que a la postre no se alcanzaron.
2.4.4 Cambio con equidad 1982 – 1986. El plan de gobierno del Presidente Betancur denominado “Cambio con equidad”, tuvo como componente principal el “programa de vivienda sin cuota inicial”, cuya ejecución le fue encomendada al Instituto de Crédito Territorial. Si bien es cierto este programa permitió dotar de vivienda a un importante número de colombianos de las clases populares, también fue el principio del fin del Inscredial, en razón a las deficiencias administrativas y financieras que en él se presentaron.
En este cuatrienio se continuó con el Programa de Desarrollo Rural Integrado formulado ocho años atrás por el Presidente López y complementariamente se diseñó el Plan Nacional de Rehabilitación –PNR-, cuyo objetivo fue proporcionar condiciones de vida digna a los desplazados por el conflicto. En este gobierno se incorporó por primera vez la población desplazada como sector prioritario para su atención.
Es importante destacar como el plan de desarrollo Cambio con Equidad pasó a un segundo plano por razones de fuerza mayor, ya que en este período se presentaron hechos calamitosos como el terremoto de Popayán, la avalancha que destruyó Armero y otras poblaciones de la zona del Nevado del Ruiz e
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf igualmente también tuvo lugar la cruenta toma al Palacio de Justicia. Estos tres hechos requirieron acciones especiales de gran
3 8
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf esfuerzo desde el punto de vista fiscal que impidieron el normal cumplimiento de los planes del gobierno.
A los hechos mencionados anteriormente, es necesario agregar el esfuerzo del gobierno por devolver la confianza en el sector financiero, afectado por la crisis de 1982, por lo que fue necesario un
aporte importante de recursos para darle
estabilidad al sector; en este período se creó el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras –FOGAFIN-, entidad que se especializó en administrar y liquidar sociedades
financieras con problemas de solvencia como los bancos
Tequendama, Colombia, de los Trabajadores y del Comercio.
En el sector de la educación, la secundaria social y la universidad a distancia fueron algunos de los programas bandera del Plan de Cambio con Equidad.
2.4.5 Plan de economía social 1986 – 1990. Barco plantea la lucha contra la pobreza absoluta como uno de los vértices de su plan, mostrando la necesidad de una verdadera redistribución de los ingresos nacionales de una manera más equitativa. Adicionalmente, se inicia la discusión sobre el agotamiento del modelo de sustitución de importaciones y la utilidad que tendría para el país adoptar una nueva estrategia de desarrollo. Se plantea un modelo
de
apertura
de
la
economía, comenzando por un proceso de liberación de importaciones.
El gobierno se comprometió con un plan de modernización del Estado, meta que se cumplió básicamente mediante el traslado al sistema bancario de una serie de tareas que cumplían oficinas de la DIAN en los diversos departamentos y municipios
del
país; adicionalmente, se expidió la ley 12 de 1986,
que en
concepto del ex-ministro de Hacienda Alarcón Mantilla, “constituye un paso fundamental hacia la descentralización política y administrativa de la gestión pública, mediante el fortalecimiento de los fiscos municipales y
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf
3 9
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf la transferencia a los municipios de funciones que anteriormente desarrollaba el nivel central.”20.
La descentralización tuvo en este período un impulso muy importante, con la elección popular de
alcaldes establecida mediante el Acto de Reforma
Constitucional No. 01 de 1 9 8 6 .
Con respecto a las finanzas públicas se promovió la reforma y modernización del sistema presupuestal o
Ley 38 de 1989, introduciendo las siguientes
innovaciones: creación del Consejo Superior de Política Fiscal –CONFIS-, establecimiento de un sistema integral de manejo presupuestal conformado por un plan financiero de mediano plazo y de un plan operativo anual de inversiones coherentes con el programa macroeconómico, organización del proceso de inversión pública con base en la formación de un banco
de proyectos,
implementación de una planeación mensual de giros del Tesoro con el Programa Anual de Caja –PAC- y evaluación y seguimiento de las empresas industriales y comerciales del Estado.
A la administración Barco se le reconoce como la iniciadora de los procesos de apertura económica y de privatizaciones que significan el desmonte del estado keynesiano y la entrada al modelo neoliberal que hoy impera en el país y en el contexto latinoamericano.
2.4.6 La revolución pacífica 1990 – 1994. Sobre la base de un diagnóstico que mostraba a Colombia
como un país poco competitivo, cerrado, con rezago
institucional y falta de desarrollo en educación, salud e infraestructura, se planteó
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf abiertamente el nuevo modelo
20
ALARCÓN MANTILLA, Luis Fernando. Memoria al Congreso Nacional, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 19861987. p.5.
4 0
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf de apertura, que buscaba reconvertir la estructura de producción en una mucho más competitiva, libre de subsidios, donde solo la calidad y el precio definen la presencia y permanencia en los mercados internacionales.
El plan propuso reformas estructurales en el mercado de bienes, el mercado laboral y el mercado de capitales. Se impulsa la infraestructura social -educativa, salud y nutrición, vivienda, agua y alcantarillado- y la infraestructura física -plan vial de la apertura, red férrea, adecuación de tierras, ciencia y tecnología y medio ambiente-; igualmente, el plan propone un ajuste institucional y el desarrollo de la descentralización.
Es preciso aclarar que el modelo de planeación económica del Presidente Gaviria en sus dos
primeros
exclusivamente.
Así
se
años
estaba
lo
imponía
dirigido su
al
crecimiento
propuesta
de
económico apertura
e
internacionalización de la economía. En la segunda parte de este periodo (19931994) se hizo
énfasis en la política social, destacándose los programas de
cofinanciación auspiciados con recursos de la
Nación para financiar obras
regionales a través del DRI, Findeter, Fondo de Inversión Social (FIS), y el Fondo de Solidaridad.
Las reformas en lo social y en lo económico se posibilitaron con la expedición de la Constitución Política de 1991 y fueron conocidas como el “Revolcón Económico”. Las principales disposiciones de carácter económico y social son las siguientes: Reforma Financiera (Ley 45 de 1990); Reformas tributarias de 1990 y 1992; Reforma de endeudamiento (Ley 51 de 1990); Reforma cambiaria (Ley 9ª de 1991),Reforma al régimen laboral y de previsión social (ley 50 de 1990 y ley 100 de 1993); Reforma al Sistema Nacional de Vivienda (ley 3ª de 1991) Reformas al comercio exterior y programa de apertura económica (Ley 7ª de 1991 y ley 9ª de 1991).
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf
4 1
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf La normatividad expedida para el sector laboral se puede considerar como uno de los hechos relevantes del gobierno Gaviria, se crearon los fondos de cesantías y pensiones y las EPS,
encargadas
de
prestar
los
servicios
básicos
y
complementarios de salud para los trabajadores y su grupo familiar.
A lo anterior es preciso adicionar la reforma que la Constitución le introdujo al Banco de la República, recomponiendo la conformación de su Junta Directiva (Ley 34 de 1992) y otorgándole funciones de
dirección de las políticas
monetaria, crediticia y cambiaria del país.
En 1990 la inflación alcanzó el nivel del 33%, que dejó al país al borde de una hiperinflación y que se convirtió en tema de especial preocupación para el gobierno y para el Banco Emisor.
Con respecto a la modernización del sector público, el proceso de privatización que se implementó durante el Gobierno Gaviria, significó la adopción de un modelo de Estado más pequeño y eficiente, para lo cual se implementaron planes de retiro compensado en casi todos los organismos públicos, que tocaron generalmente empleos de baja remuneración.
El modelo
neoliberal
de
la
administración
Gaviria
condujo
a
un
programa de privatizaciones, especialmente en los sectores de servicios públicos, bancario, de puertos y de concesiones para el mantenimiento de carreteras y puentes.
El período Gaviria introdujo profundas transformaciones en los modelos institucionales y económicos del país, de cara a asumir el nuevo milenio en condiciones de competitividad en lo económico y de equidad en lo social; sin embargo, su evaluación después de casi 10
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf 4 2
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf años de haber terminado este mandato, encuentra un país con recesión, los más altos índices de desempleo de la historia, mayores desigualdades en lo social y en lo económico y con un conflicto interno que no encuentra alternativas de solución.
2.4.7 El Salto Social 1994 -1998.
El plan de desarrollo del Presidente
Samper, denominado “El Salto Social” tenia un enfoque de alto contenido social, que en buena parte era opuesto a los planteamientos del plan del Gobierno anterior. El apoyo a la clase trabajadora, a los informales y a los marginados eran temas centrales del plan.
La formación de un nuevo ciudadano era el propósito del plan de desarrollo del presidente Samper. El plan tenía como estrategia importante el crecimiento del empleo (propuso la creación de un millón seiscientos mil empleos durante el período de gobierno);se comprometió a incrementar el promedio de años de educación, y a lograr un pacto de productividad, precios y salarios para bajar la inflación. El Salto Social propuso consolidar gradualmente la apertura y generar procesos competitivos en la economía nacional. Adicionalmente, hizo énfasis en asistencia a la población pobre con programas como la Red de Solidaridad Social; este Plan introdujo de manera formal la discusión sobre capital social en el país.
El alto déficit fiscal que se presentó en los años 1995 y 1996 obligó al Gobierno a realizar importantes recortes en la inversión pública, a tramitar una reforma tributaria en 1995, con cuyos recursos se financiaron algunas actividades de carácter
social,
como
régimen subsidiado de salud, hogares comunitarios,
vivienda social rural, subsidio de crédito para pequeños productores, desarrollo rural, subsidio de servicios públicos y masificación del gas natural, entre otros.
La administración del presidente Samper realizó estudios orientados a reducir el déficit fiscal y mejorar la democratización de las acciones y la dinámica del
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf estrecho mercado de
4 3
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf capitales;
no sólo era necesario superar el déficit fiscal, también, en el corto
plazo era urgente romper dos tendencias alcistas: la tasa de interés y la inflación.
Ante la grave crisis fiscal y la alta acumulación de reservas internacionales, en enero de 1997 se decretó la emergencia económica, con los siguientes argumentos y propósitos: 1) disminuir los efectos de un
ingreso extraordinario de divisas y
evitar la revaluación del peso frente al dólar, como consecuencia del exceso de moneda extranjera en el mercado cambiario; 2) apoyar a los exportadores nacionales afectados por la menor tasa de cambio y por el proceso inflacionario interno, que en 1996 alcanzó un índice del 21.6%, lo cual afectaba su margen de competitividad en los mercados internacionales; y 3) recuperar el nivel de recaudo de los ingresos corrientes de la nación, producto del menor crecimiento económico registrado en 1996. En marzo de 1997 la Corte Constitucional declaró inexequible la emergencia económica y el Gobierno tuvo que recurrir a medidas internas para mantener el ritmo de crecimiento de los recursos provenientes de impuestos.
El Gobierno de Samper se desarrolló en medio de una crisis política originada en el señalamiento de ingresos de fondos provenientes del narcotráfico a la campaña que lo llevó a la presidencia, situación que desvió la atención del gobierno
hacia
mantener
una gobernabilidad mínima, desatendiendo temas
importantes de su plan de desarrollo.
2.4.8 Cambio para construir la paz 1998 – 2002. El plan de Desarrollo del Gobierno de Pastrana Arango se expidió mediante la Ley 508 de junio de 1999, sin embargo, la Corte Constitucional declaró inexequible esta ley por vicios en el trámite para su aprobación. El Procurador General de la Nación, en concepto rendido en relación con este proceso de inconstitucionalidad, manifiesta que la aprobación irreglamentaria de una ley equivale a su no aprobación. Visto lo anterior, se puede afirmar que en el Gobierno de Pastrana no existió oficialmente
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf plan de desarrollo.
4 4
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf Para subsanar parcialmente las dificultadas anteriormente indicadas, haciendo uso de facultades constitucionales, se expidió el decreto 955 de 2000 por el cual se puso en vigencia el Plan de Inversiones del período 1998-2000; es decir, solo se expidió la segunda parte del plan de desarrollo.
El plan de desarrollo de Andrés Pastrana focalizó su interés en cuatro aspectos: la paz como primera estrategia, de la que en documento de presentación se dice “es el meollo del asunto”, complementada con las estrategias de fortalecimiento del
tejido
social, consolidación del desarrollo y reactivación de la producción,
teniendo como horizonte las exportaciones y la competitividad regional.
El plan se fundamenta en un vínculo estrecho entre la paz y el desarrollo y al respecto expresa: “La única forma de romper el nudo gordiano en el que parece haber caído el país en virtud del cual la violencia obstaculiza el desarrollo y la falta de éste impide la superación de aquélla es resolver ambos de manera participativa por medio de un proceso que
fortalezca
la
democracia.”21
Considera que la violencia tiene raíces de orden económico, social y político, y en este mismo sentido plantea objetivos hacia la paz que resuelvan la integralidad del problema. Con estos objetivos se busca:
a) Promover la producción de riqueza y asegurar su distribución equitativa, reducción significativa de las tasas de desempleo, eliminación de la pobreza y la protección y adecuado aprovechamiento del medio ambiente.
21
PRESIDENCIA
DE
LA
REPÚBLICA,
DEPARTAMENTO
ADMINISTRATIVO
NACIONAL DE PLANEACIÓN. Plan Nacional de Desarrollo 1998-2000, Cambio para construir la paz , Tomo I. p. 28.
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf 4 5
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf b) Ofrecer incentivos para la promoción social y económica de la población, en particular, para la que se encuentra en condiciones de vulnerabilidad, por sus características socioeconómicas, culturales, étnicas, territoriales, religiosas o de género.
c) Construir una cultura de paz, que valore la convivencia en solidaridad, la tolerancia y el respeto por los derechos humanos, como base de la reconciliación nacional.
d) Mejorar los criterios de equidad para la asignación de recursos públicos e igualmente mejorar la eficiencia en la distribución de los mismos.
En síntesis, los objetivos de la paz estaban relacionados con la satisfacción de las aspiraciones y necesidades más sentidas de los colombianos en aspectos como el empleo, la pobreza y la justicia social, presentando acciones tanto de corto como de largo plazo, reconociendo al mismo tiempo la importancia de darle sostenibilidad a la cohesión social.
2.4.9 Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006: Hacia un Estado Comunitario. El Plan de Desarrollo de cuatrienio 2002-2004 presentado por el gobierno del Presidente Uribe a consideración del Congreso y adoptado mediante Ley 812 del 26 de junio de 2003, busca promover un Estado participativo que involucre a la ciudadanía en la consecución de sus fines sociales; un Estado gerencial que invierta con eficiencia y austeridad los recursos públicos
y
descentralizado
con transparencia,
que
privilegie
la
autonomía
regional
un
Estado
responsabilidad política y participación comunitaria.
Para alcanzar los propósitos anteriormente mencionados, El Plan Nacional de Desarrollo se basa en cuatro objetivos esenciales:
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf
4 6
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf “1. Brindar seguridad democrática, que asegure la viabilidad de la democracia y afiance la legitimidad del Estado. Se buscará brindar seguridad y protección a todos los colombianos sindistingo
de
religioso, convicción ideológicao
color
político,
credo
nivel socioeconómico.
2. Impulsar el crecimiento económico sostenible y la generación de empleo bajo un ambiente de estabilidad macroeconómica y de precios, garantizando la sostenibilidad de la deuda pública y un adecuado acceso de la economía colombiana en los mercados financieros y de bienes y servicios internacionales.
3. Construir equidad social, mejorando la distribución del ingreso y el crecimiento económico
jalonado por el sector privado. Se buscará la
consolidación de un país de propietarios, que al mismo tiempo vincule al Estado en el gasto social eficiente y en la protección a los sectores más vulnerables de la sociedad.
4. Incrementar la transparencia y eficiencia del Estado, a través de un rediseño de las entidades, reformas transversales de fondo y una profundización de la descentralización.”22
Seguridad
Democrática. El primer
objetivo,
denominado
“Seguridad Democrática” constituye la parte novedosa, en razón a que privilegia un tema que no fue prioritario para los gobiernos anteriores; los otros tres objetivos,
es
decir,
los
que
se
refieren
a
crecimiento
económico
y
generación de empleo, equidad social, y a transparencia y eficiencia del Estado, no se pueden considerar como innovadores, ya que de una u otra forma han hecho parte de todos los planes de desarrollo promulgados desde la Constitución
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf 22
Ley 812 de 2003, Artículo 1°.
4 7
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf de 1991, quizá con denominaciones, matices y énfasis diferentes, pero en el fondo con los mismos enfoques.
En el plan se afirma que la violencia ejercida por organizaciones criminales de diversa índole es el principal problema que afronta la sociedad colombiana y que la inseguridad es el mayor obstáculo para el crecimiento económico y aún más, que constituye una amenaza para
la
viabilidad
de
la
Nación.
Bajo
estas
consideraciones, el objetivo denominado “seguridad democrática” busca atacar dos problemas sensibles y estructurales de la sociedad colombiana: el conflicto armado y el narcotráfico.
Para hacer frente al conflicto armado y al narcotráfico se plantean lo que podríamos denominar “estrategias básicas y estrategias complementarias”. Las primeras y de mayor énfasis, se refieren al fortalecimiento de la fuerza pública y de la justicia, y otra, muy cuestionada por diversos analistas, es la denominada “estrategia de promoción de la cooperación ciudadana”, a través de la cual se busca que los ciudadanos se conviertan en un apoyo para la fuerza armada en el suministro de información, incentivando esta práctica con estímulos económicos y de otro orden, lo cual ya ha dado muestras de corrupción y riesgo para los actores implicados.
Además del fortalecimiento de las fuerzas armadas y de la justicia, este objetivo tiene otros componentes, como apoyo al desarrollo de zonas deprimidas y en conflicto y promoción y protección de los derechos humanos y del Derecho Internacional Humanitario.
Crecimiento económico sostenible y generación de empleo.
En
el
Documento Bases del Plan de Desarrollo se afirma que desde la década anterior el país viene mostrado un tendencia decreciente en los indicadores económicos y deterioro en los indicadores sociales. Se refiere el documento a las tres causas que
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf han tenido mayor incidencia en la caída del crecimiento económico: a) la intensificación del conflicto armado, b) el desbalance de las
4 8
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf finanzas públicas, y c) el deterioro de las condiciones externas (en particular, la volatilidad de los flujos de capital y la caída en los términos de intercambio). De estos tres factores, el primero y el segundo son internos, y precisamente sobre ellos se deben ejercer acciones que permitan
recuperar la confianza y retornar a la
senda de crecimiento económico. “Así, la estrategia de crecimiento del gobierno tiene dos pilares fundamentales: la recuperación de la seguridad y el ajuste de las finazas del Estado”.23
Adicional a lo anterior, se plantea la necesidad de realizar acciones focalizadas de corto plazo para contribuir a la reactivación económica, en los sectores de construcción, minero (incluido el de hidrocarburos), de servicios públicos, de transporte y de telecomunicaciones, buscando simultáneamente atraerla inversión extranjera y superar el rezago en infraestructura tecnológica que constituye un obstáculo para el crecimiento económico. Al unísono, el gobierno plantea la necesidad de impulsar una inserción ordenada de la economía nacional en la economía mundial y la importancia de un gran impuso a la formación del capital humano, como estrategias que contribuyan al crecimiento económico sostenible y la generación de empleo.
Construir equidad social.
En el plan de Desarrollo se reconoce
el
deterioro creciente de la calidad de vida de un gran número de colombianos, lo que se evidencia con el
aumento
en
las
tasas
de
pobreza
y
desempleo, la disminución en la dinámica de cobertura en salud y el crecimiento de la deserción escolar, para citar algunos de los indicadores más representativos; mientras que paradójicamente, en la década de los 90 el gasto social paso del 8% del PIB en 1991 al 13% en 1999.
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf 23
PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Bases del Plan de Desarrollo 2002-2006. Documento
que hace parte del Plan de Desarrollo, preparado en colaboración con el Departamento Nacional de Planeación.
4 9
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf Para revertir esta problemática, el Gobierno
plantea una estrategia de tres
puntos: a) aumentar la eficiencia del gasto social para que los mayores recursos se traduzcan en mejores resultados; b) mejorar la focalización del gasto para que los recursos lleguen a los más necesitados; y c) consolidar un sistema de protección y asistencia social para mitigar los
efectos
negativos
del ajuste
fiscal y la volatilidad macroeconómica. Contempla asimismo, aumentar la inversión en algunos sectores claves, manteniendo el precepto de eficiencia en el gasto social.
Reconociendo que ha existido un desequilibrio en el desarrollo, el gobierno se compromete a cerrar brechas, entre ricos y pobres, entre la ciudad y el campo, entre hombres y mujeres, entre regiones, entre generaciones y grupos étnicos. Este desequilibrio, afirma el Plan, puede conducir a la inestabilidad social.
Para el desarrollo de las estrategia generales mencionadas anteriormente, el Plan incluye programas específicos, como la revolución educativa, con aumento significativo
en
la cobertura y mejoramiento de
la calidad; aumentos
sustanciales en el aseguramiento en salud, con programas de nutrición y salud pública; manejo social del campo, incluyendo la protección al campesino; impulso a la microempresa y a la economía solidaria; y esquemas de capitalismo social para el manejo del os servicios públicos.
Incrementar la transparencia y eficiencia del Estado.
El
plan
de
Desarrollo presenta un panorama desolador del Estado, con un crecimiento exagerado
del
gasto público sin los mejores resultados sociales, lo cual ha
ocasionado pérdida de confianza de la sociedad
en relación con
la capacidad del Estado para atender sus necesidades más apremiantes. Señala que la corrupción, la politiquería y la ineficiencia son las causantes de esta crisis e igualmente indica que la descentralización no ha rendido los frutos esperados.
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf
5 0
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf Para superar esta situación, el Plan presenta tres estrategias: a) reforma a la administración pública; b) reforma a las relaciones interregionales; y c) reordenamiento del territorio del país.
La reforma de la administración pública comprende programas como el rediseño de las instituciones, incluyendo eliminaciones, recomposición
de
de
el
personal, normatividad para presupuesto, la
regular
contratación pública
y
la
plantas carrera
administrativa, políticas y acciones para la defensa jurídica del Estado. Con estas reformas se aspira a conseguir un Estado más eficiente, transparente y cercano los intereses de la sociedad.
Con relación a las relaciones interregionales y al reordenamiento territorial , el Plan es muy parco, frente a lo primero menciona la profundización de la descentralización, la promoción de mecanismos de participación ciudadana y el fortalecimiento de la capacidad fiscal y de gestión de las regiones como los componentes e esta estrategia y del reordenamiento territorial se limita a decir que se debe orientar hacia un Estado Comunitario, es decir, en términos
del
Plan, un
un
Estadogerencial,
un
Estado
participativo
y
Estado descentralizado.
2.4.10 Concepto del Consejo Nacional de Planeación sobre el Plan Nacional
de Desarrollo 2002-2006: Hacia un Estado Comunitario.
En
cumplimiento de la función constitucional de emitir concepto sobre el Plan Nacional
de
Desarrollo,
el
Consejo Nacional de Planeación –CNP-, se
pronunció sobre el propósito fundamental de construir un Estado comunitario y sobre los cuatro objetivos específicos del mismo.
En relación con el Estado Comunitario, el Consejo considera que la concepción de Estado Comunitario contenida en el Plan es muy limitada, plantea que en un Estado
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf Comunitario la participación va más allá de involucrar a los ciudadanos en la consecución de los fines
5 1
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf sociales del Estado; que debe “propiciar, ante todo, la participación ciudadana en la toma de decisiones políticas, la posibilidad real de agenciar y vigilar el proceso de aplicación de tales decisiones, el derecho a expresar una opinión formada libremente y la posibilidad real de disfrutar con dignidad la vida”. 24
Subyace en el documento
del Consejo una concepción amplia de democracia,
acogiendo el planteamiento de Sartori,25 quien señala: “El término democracia desde
siempre
ha indicado una entidad política, una forma de Estado y de
gobierno, y así ha permanecido como la acepción primaria del término. Sin embargo, hoy también hablamos de democracia social y de democracia económica”. De la democracia social dice el autor mencionado, “revela una sociedad cuyos ethos exige a sus propios miembros,
verse y tratarse
socialmente como iguales”. En relación con la democracia económica, expresa que esta procura la eliminación de extremos de pobreza y riqueza y en consecuencia, busca una redistribución de la riqueza como estrategia para el bienestar generalizado.
En la definición de Estado Comunitario contenida en el Plan Nacional de Desarrollo, la comunidad participa, es decir, es una democracia entendida en el sentido restrictivo y tradicional del término; para el Consejo de Planeación, la comunidad debe participar, construir y disfrutar, lo que implica una concepción de democracia amplia e integradora de lo político, lo económico y lo social; evidentemente son dos enfoques marcadamente diferentes.
24
CONSEJO NACIONAL DE PLANEACIÓN. Colombia se pronuncia sobre el Plan Nacional de Desarrollo “Hacia un Estado Comunitario” 20022006. 2003.
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf 25
SARTORI, Op. cit., p. 5.
5 2
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf Si bien es cierto el CNP se pronunció sobre los 105 compromisos del proyecto del Plan, los puntos centrales de sus observaciones son los siguientes:
Seguridad democrática.
El documento Bases del Plan define la seguridad
democrática como “el ejercicio de una autoridad efectiva que sigue las reglas, contiene y disuade a los violentos y está comprometida con el respeto a los derechos humanos, el pluralismo político y la participación nacional”26.
El Consejo Nacional de Planeación observa que en la definición del documento en referencia, los violentos aparecen como únicos actores de violencia, y en consecuencia, la seguridad democrática se circunscribe a ellos. Para el Consejo, “la seguridad implica ante todo, la constitución de un colectivo político, de un Estado legítimo, que garantice la dignidad de la vida como valor intrínseco para todo ser humano” 27.
Plantea el CNP que sería más afortunado y coherente hablar de “Seguridad Integral”, en la cual el derecho a la vida no es sólo una circunstancia biológica, sino que incluye la disponibilidad de los medios necesarios para realizarse en condiciones propias de la dignidad humana. El derecho a la vida expresa el Consejo, “se vincula estrechamente con el derecho al trabajo, a la educación, a la seguridad social, a la propiedad y al medio ambiente sano, entre otras. La obligación positiva del Estado por la protección de la vida se extiende al compromiso directo con la subsistencia digna, adecuada y libre de sus asociados.”.
26
PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN. Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006: Hacia un Estado Comunitario. Bogotá. 2002, p.25.
27
CONSEJO NACIONAL DE PLANEACIÓN. Colombia se pronuncia sobre el Plan Nacional de
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf Desarrollo “Hacia un Estado Comunitario” 2002-2006
5 3
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf Impulso del crecimiento económico sostenible y de la generación de empleo. Con relación a este objetivo, el Consejo expresó que el Plan carece de integralidad, en razón a que algunas políticas económicas, como las derivadas de los acuerdos con
el
Fondo
Monetario Internacional y las que hacen parte de las reformas
pensional y tributaria, no se integraron al Plan. Al respecto, el Consejo sugiere que “tales medidas se hagan explícitas en el Plan, en particular en relación con sus metas y sus implicaciones para el crecimiento económico y la equidad social cuatrienio”28.
en
el
Respecto del crecimiento económico, el CNP expresó que si bien es cierto el bienestar de una nación está determinado en buena medida por el crecimiento económico de largo plazo, no basta con el crecimiento para eliminar la pobreza; es necesario variar la distribución del ingreso, de lo contrario el ritmo de reducción de pobreza sería bastante lento.
Reconoce el Consejo que el Plan propone estimular la participación privada en sectores estratégicos, estrategia
de
pero
que no identifica estos sectores y menos la
esta participación;
igualmente
indica
que
la
economía
colombiana debe tener un enfoque regional y no sólo sectorial, de tal forma que el nuevo modelo económico se sustente en las actividades locales que generen región y a partir de las regiones se genere Nación.
Acerca del empleo, el Consejo se refiere a tres aspectos: a) sugiere que el Banco de la República podría intervenir con medidas de carácter monetario que además de apuntar al control de la inflación contribuyan a la generación de empleo; b) plantea que el Sena y las entidades estatales que apoyan las Mipymes, fomenten la economía solidaria y administren el subsidio de desempleo, privilegien a los beneficiarios que
decidan incubar empresas, organizarse en cooperativas de
trabajo asociado u opten por otras formas asociativas de
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf
28
Ibid., p. 39.
5 4
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf trabajo y c) propone revisar la política de subsidio al desempleo para que no sea una solución transitoria, sino una contribución a la generación de empleo estable y permanente.
Construir equidad social. El Consejo Nacional de Planeación manifiesta que en las últimas décadas no ha existido un compromiso real de los gobiernos para superar las desigualdades que afectan a la sociedad colombiana y que por el contrario, se ha profundizado la pobreza y hoy son más evidentes los signos de desigualdad en la distribución del ingreso y la riqueza. Afirma que en el Plan de Desarrollo del Gobierno de Uribe subsisten deficiencias en este sentido, ya que pareciera entenderse la equidad social exclusivamente como un problema de subsidios y no como un problema de “inclusión social”.
En el documento Bases del Plan se hace un intento de diagnóstico de los principales problemas que afectan el país, pero en el Plan no se presenta una estrategia integral que apunte a la construcción de una sociedad con equidad social, es así como se tocan de manera aislada temas que son centrales para este propósito, como la economía solidaria; el manejo social del campo, capitalismo social en servicios públicos, desarrollo de Mipymes, seguridad alimentaria y revolución educativa, entre otros.
El CNP formula una serie de recomendaciones sobre lo que considera temas centrales relacionados con la equidad, como educación, seguridad social, economía solidaria, manejo social del campo, capitalismo social en servicios públicos, desarrollo de las Mipymes, calidad de vida urbana, mitigación y prevención de riesgos naturales y sobre acciones hacia grupos vulnerables y desprotegidos de la población, como la mujer, la juventud, ancianos, indigentes, población con discapacidad, población desplazada, y minorías étnicas.
Eficiencia y transparencia del Estado.
El Consejo expresa su acuerdo con el
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf contenido del Plan en el sentido de señalar la corrupción, el clientelismo y la politiquería como los tres fenómenos que contribuyen a lesionar la legitimidad del Estado colombiano; sin embargo,
5 5
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf anota que las diversas reformas y acciones planteadas por el gobierno para contrarrestar estos flagelos no apuntan a la solución integral de esta problemática.
Es preciso advertir que simultáneamente con la discusión del Plan Nacional de Desarrollo se debatían en el Congreso tanto la reforma política como el referendo.
En opinión del CNP, la reforma política no le da salida a dos grandes frustraciones de los colombianos como el derecho a disentir y el ejercicio de la oposición, derechos que según el CNP son extraños al devenir político colombiano, con lo cual se lesiona profundamente la legitimidad del Estado.
La reforma política no contempla o lo hace de manera muy débil, temas fundamentales como el sistema electoral, la financiación de la política, el estatuto de la oposición y la independencia de la Comisión Nacional de Televisión.
Adicional a la reforma política incompleta, el CNP observa debilidades para incentivar el fortalecimiento de la sociedad civil y el sector privado como estrategias para hacer el transito al Estado Comunitario.
El CNP señala que el objetivo de construir Estado Comunitario se podría ver frustrado, si no se llenan los vacíos de la reforma política, así como los que se identifican en la política de participación de la sociedad civil. Menciona que la participación no se puede circunscribir a la democracia local; requiere que se fortalezca en otros niveles y a través de una mayor variedad de mecanismos. Se deben introducir reformas a algunos mecanismos de participación que no han mostrado avances en su aplicación, como los cabildos abiertos, la revocatoria del mandato, las audiencias públicas, o el derecho de la ciudadanía a la información.
5
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf 6
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf Descentralización y desarrollo territorial. El
CNP
señala
los
principales
problemas que presenta la descentralización, entre los que destaca los siguientes: la duplicidad de funciones entre los diferentes niveles del Estado, la ausencia de aplicación de los principios de coordinación, subsidiaridad y complementariedad establecidos en el artículo 288 de la Constitución Política, el déficit marcado que presentan los entes territoriales y el entorno económico.
Se reconoce
la
existencia
de
un
compromiso
de
profundizar
la
descentralización, sin embargo se observa la ausencia de estrategias para lograr este propósito. Se manifiesta la preocupación
por
la
no
expedición
Ley de Ordenamiento Territorial, que indudablemente constituyeun importante
para
generar
condiciones
de
la
elemento
que dinamizando y fortaleciendo el
desarrollo regional contribuyan a la consolidación del Estado nacional.
2.5 APORTES Y LIMITACIONES DE LA PLANEACIÓN EN COLOMBIA
2.5.1 La influencia ideológica.
A lo largo del siglo XX la planeación ha
tenido influencias de diversas fuentes. Para empezar, las reformas del veintitrés son en gran parte el resultado de los condicionamientos del gobierno de los Estados Unidos para entregar recursos de compensación por Panamá. En segundo lugar, es indudable que la planeación que se promovió del año treinta en adelante estuvo influenciada por las políticas propuestas por Keynes en el mundo para reactivar las economías, especialmente por el New Deal. Es curioso igualmente encontrar como el modelo de planeación de este período también se nutrió con el pensamiento socialista, especialmente se toman como referentes los conocidos planes indicativos quinquenales adelantados por Yugoslavia y la Unión Soviética. Es más, tal vez en estos esquemas está la génesis de la planeación participativa. Los textos de la época mostraban como “El mismo concepto de planificación implica que la sociedad tenga
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf
5 7
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf el derecho y el deber de decidir, mediante un acto colectivo, lo que conviene en su conjunto y hacer que tal decisión obligue a todos los individuos”29.
La Corte Constitucional en las consideraciones que hace en la Sentencia C557/2000 relacionada con unas demandas de inconstitucionalidad presentadas contra la Ley que adopta el Plan de Desarrollo del Gobierno Pastrana, reconoce la importancia de la planeación en el modelo de Estado social de derecho que adopta nuestra Constitución Política y determina que existe una clara relación de antecedente entre este modelo de Estado y el del Estado de bienestar,
en
el
cual
la
planeación
desempeñó
un
papel igualmente
importante: “El arquetipo de Estado que propone la Constitución que nos rige, incluye como piedra angular de la función pública el concepto de planificación económica y social, concebida como el instrumento más importante para el manejo económico público. En efecto, el Estado social de derecho busca lograr la orientación de la política administrativa hacia la satisfacción de las necesidades básicas de la población, con miras a lograr la efectividad de los derechos, tendencia que no es casual y que no aparece inusitadamente en nuestro Derecho Constitucional a partir de la Carta de 1991, sino que responde a una larga historia de transformaciones institucionales ocurridas no sólo en nuestro orden jurídico fundamental, sino también en el de las principales democracias constitucionales del mundo”.
Ya desde los albores del siglo xx aparece en el pensamiento político colombiano la noción de “Estado Bienestar”, según la cual corresponde al poder público garantizar la satisfacción de las demandas sociales respecto de una amplia gama de necesidades básicas colectivas
29
CARR, E. The Societ Impact on the Vestern World, citado por NAPOLEONI, Claudio. Diccionario de
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf Economía Política. Ediciones Castilla 1982. p. 1307.
5 8
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf como la salud, el trabajo, la educación, la alimentación, la seguridad, el adecuado suministro de los servicios públicos, etc”30.
Ratificando la importancia de la planeación y los vínculos del Estado social de derecho con Estado de bienestar, la misma Sentencia agrega: ”Desde la reforma constitucional de 1936 aparecieron entre nosotros la intervención del Estado en la economía y, posteriormente la función planificadora en el mismo sector, las cuales se constituyeron en la respuesta jurídica apropiada para hacer posible el cumplimiento de las nuevas responsabilidades asignadas al Estado”31 .
A finales de los cincuenta y principios de los sesenta, viene toda la influencia de la CEPAL en su enfoque de sustitución de importaciones, esquema adoptado por este organismo como propuesta para el desarrollo de los países de América Latina; los planes decenales fueron casi que una condición de la Comisión para todos los países de la región.
A finales de los ochenta se celebra en Washington la famosa reunión que modifica los planteamientos de las políticas para la región; los países de América Latina adoptan lo que se conocería más tarde como el “Consenso de Washington”, que consistía en una serie de medidas de ajuste económico e institucional con el fin de liberar la economía de la inversión del Estado y darle más peso al mercado como regulador.
Políticas como el establecimiento de una disciplina fiscal rígida, la unificación de las tasas de cambio, las aperturas comerciales y financieras, así como las reformas tributarias que ampliaban la base y los procesos de enajenación de activos, caracterizaron las agendas
30
CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C557/2000.
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf 3 1
I b i d . p .
5 9
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf económicas y los planes de desarrollo de los gobiernos de América Latina durante toda la década del noventa. Los planes de desarrollo están marcados por las tendencias ideológicas dominantes del período al cual corresponden.
2.5.2 Las características de la planeación.
El modelo de planeación en
Colombia ha sido centralista, incluso años después de haberse dado el proceso de descentralización, aún conservamos un esquema donde las decisiones se toman desde un organismo centralizado, la ejecución en parte es descentralizada pero está supeditada a una norma que ordena porcentajes y sectores de inversión32. La planeación siempre ha sido un ejercicio técnico con sesgos economicistas, se ha consolidado la economía como la única ciencia que es capaz de concebir el desarrollo y es a través de los supuestos de comportamiento económico que se diseñan las políticas y se toman decisiones.
La función de planeación ha estado desligada de la función de presupuesto, al esquema técnico contenido en el plan se contrapone el esquema político de discusión y aprobación del presupuesto, a esto se suma la disparidad en la representación política, regional y sectorial en el Congreso. Por más que exista un plan equitativo en la distribución del gasto, los grupos políticos, regiones y sectores con mayor representación en el parlamento terminan llevando para sus representados las partidas más importantes sin que estos necesariamente sean los grupos, regiones o sectores prioritarios para la inversión. De otra parte, la planeación ha estado desligada de la ejecución, en el plan se concentran una serie de políticas y orientaciones pero en la mayoría de las veces la gestión del gobierno no corresponde del todo con las políticas propuestas.
Otra característica de la planeación en Colombia es que ha carecido de una visión de largo plazo, los planes sólo miran el horizonte del respectivo gobierno y su concepto de
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf 32
Ley 60 de 1993.
6 0
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf desarrollo se limita a cuatro años. La falta de coordinación entre lo nacional, lo sectorial y la regional ha sido otra de las falencias.
Es desalentador reconocer que la planeación en Colombia no ha dado muchos resultados en lo que tiene que
ver con la redistribución del ingreso o la
reducción de los niveles de pobreza, tal vez la miopía unidimensional que ha tenido la planeación ha sido la causa, la exclusión del análisis social y de la participación pueden ser también los responsables de los pobres resultados que han arrojado los planes.
El papel de la planeación debe replantearse, en parte, a eso se dedicará el capitulo cuatro de este trabajo, pero ya hace eco, en el mundo académico por lo menos, la necesidad de darle un nuevo rol al modelo de planeación y su interrelación con otras dimensiones de la dinámica social que lleve al desarrollo.
De este tema se han ocupado autores como Cesar Vallejo Mejía33, quien plantea que “el desarrollo de un país no es atribuible exclusivamente a la planeación; es más el resultado de la dinámica social, económica y política de toda una nación, apoyada en cimientos conformados en el largo plazo, como la cultura nacional, la estabilidad social, la solidez económica y la madurez política, y del esfuerzo y la actividad de todos los agentes que, condicionados por esos cimientos actúan en un contexto influenciado por variables externas e internas del país. Esos agente son: el sector privado, principalmente en la actividad económica; los individuos y la comunidad como sujetos del mandato político y de las relaciones sociales; y el sector público o aparato estatal, ente subsidiario, coordinador y
33
VALLEJO MEJÍA, Cesar. La planeación en Colombia: Una Reflexión General. En:
CONSEJERÍA PRESIDENCIAL
PARA
LA
MODERNIZACIÓN
DEL
ESTADO
ASOCIACIÓN COLOMBIANA PARA LA MODERNIZACIÓN DEL ESTADO. Gerencia Pública en Colombia. Bogotá, 1994. p. 112-113.
Y
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf
6 1
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf promotor del desarrollo, que cumple funciones insustituibles de interés general, que están más allá del interés particular y que son indispensables para que los demás agentes puedan cumplir con su papel en una dinámica que converja en dirección del progreso.”
Después de este recorrido analítico por la planeación en Colombia, en el próximo capítulo nos centraremos en analizar el esquema de planeación planteado por la Constitución de 1991, así como los resultados obtenidos hasta ahora.
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf
6 2
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf
3. LA PLANEACIÓN A PARTIR DE LA CONSTITUCIÓN DE 1991
Son muchos los comentarios que han surgido al modelo de planeación propuesto por la nueva Constitución. En este capítulo se describe el esquema que concibe la Constitución y que desarrolla la ley del plan, tanto para la planeación a nivel nacional como territorial y sectorial.
3.1 LA PLANEACIÓN CONSTITUYENTE
EN
LA
ASAMBLEA
NACIONAL
Es importante traer a colación algunas de las discusiones y propuestas que se dieron en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 en lo que tiene que ver con el proceso de planeación y sus actores.
En la Asamblea, el tema de la problemática regional fue discutido por la comisión número dos. Esta comisión el 10 de abril de 1991 discutió la ponencia del constituyente Eduardo Espinoza, la cual contenía el siguiente texto:
Art. 3º. El Estado tendrá la obligación de adaptar mecanismos de planeación que garanticen el territoriales,
desarrollo mediante
equilibrado
entre
las
diferentes
entidades
la concertación económica y social entre las diferentes
regiones, fuerzas sociales y políticas y del gobierno, a través del la creación del Sistema Nacional de Planeación, integrado por el consejo departamental,
distrital
y
municipal
de
planeación
nacional,
regional,
y concertación para el
desarrollo económico y social, en los cuales tendrá participación la comunidad, las organizaciones gremiales y sindicales y lógicamente, las corporaciones correspondientes.
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf 6 3
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf Art. 3º. (sic) El plan nacional de desarrollo económico y social, elaborado concertadamente por Consejo Nacional de Planeación, con la asesoría técnica del Departamento Nacional de Planeación, para ser aprobado por el Congreso, estará conformado por una parte general y por otra parte programática.
La comisión quinta, que se encargó de los temas económicos, abordó el tema de la planeación en mayo de 1991. La propuesta de articulado sobre el tema de la planeación fue elaborada por los constituyentes Mariano Ospina, Germán Rojas y Alvaro Cala.
La primera propuesta reza así:
Art. 2º. El Estado intervendrá mediante un sistema de planeación democrática, integral, estratégica, actualizada y concertada con la iniciativa privada a fin de activar y racionalizar el desarrollo físico, económico y social de la Nación.
Art. 3º. La planeación debe ser participativa con la intervención activa a todo nivel de los entes territoriales y locales y las organizaciones sociales.
Art.
4º.
Habrá
representantes
un
Consejo
del Gobierno
Nacional
de
Planeación
integrado
con
Nacional, las instancias de la administración
relacionada con la materia, los niveles de división territorial, y la Rama Legislativa y Jurisdiccional, con voz y voto, y con participación de los sectores que representan la iniciativa de los particulares en el trabajo, la producción, la ciencia, la cultura y los organismos no gubernamentales.
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6 4
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf Art. 6º. El Presidente de la República presentará al Órgano Legislativo el Plan Nacional acordado con el Consejo Nacional de Planeación, dentro de los cien primeros días de su período.
La propuesta
del
constituyente
ponencia, hace referencia al
Cala
es
coincidente
con
esta
primera
Plan Nacional de Desarrollo y al Consejo
Nacional de Planeación, conformado por una sala gremial y otra regional, esta segunda estaría integrada por los consejos territoriales de planeación.
Pero más allá del articulado, las comisiones discutieron sobre la pertinencia de un modelo de planeación para Colombia. Los constituyentes sustentaban que a pesar
de
las afirmaciones que sostenían que la planeación era un ejercicio
obsoleto, el país requería un régimen económico de libertad con intervención del Estado.
3.2 LA PLANEACIÓN CONSTITUCIÓN
EN
EL TEXTO
DE
LA
La versión definitiva quedó plasmada en el texto constitucional dentro del Titulo XII “Del régimen económico y de la hacienda pública”, Capítulo 2 “De los planes de desarrollo” del artículo 339 al 344. Posteriormente, parte de estos artículos son reglamentados por la ley 152 de 1994.
3.3 EL PROCESO DE PLANEACIÓN EN LO NACIONAL: EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO
El Artículo 339 de la Constitución establece: “Habrá un Plan Nacional de
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf Desarrollo conformado por una parte general y un plan nacional de inversiones de las entidades
6 5
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf públicas del orden nacional. En la parte general se señalarán los propósitos y los objetivos nacionales de largo plazo, las metas y las prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el gobierno. El plan
de inversiones
públicas contendrá los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución”.34
El plan está divido en dos partes: una parte general y un plan de inversiones. De acuerdo con la ley, en la parte general deben estar contenidos los objetivos y las metas nacionales y sectoriales de la acción estatal a mediano y largo plazo. La parte general también debe especificar las estrategias y políticas en materia económica, social y ambiental que guiarán la acción del Gobierno para alcanzar los objetivos y metas que se hayan definido. La ley además señala que en esta parte del plan se deben definir las formas, medios e
instrumentos de vinculación y
armonización de la planeación nacional con la planeación sectorial, regional, departamental, municipal, distrital y de las entidades territoriales indígenas.
Por otro lado, el plan de inversiones debe contener la proyección de los recursos financieros
disponibles para su ejecución; la descripción de los
principales programas y subprogramas, con indicación de sus objetivos y metas nacionales, regionales y sectoriales y los proyectos prioritarios de inversión; los presupuestos plurianuales mediante los cuales se proyectarán los costos de los programas más
importantes de inversión pública contemplados en la parte
general y la especificación de los mecanismos idóneos para su ejecución.
Para efecto de dar claridad al término presupuestos plurianuales, el artículo 7º de la Ley 152 los define así: “Se entiende por presupuestos plurianuales la proyección de los costos y
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf 34
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA. Artículo 339.
6 6
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf fuentes de financiamiento de los principales programas y proyectos de inversión pública, cuando éstos requieran para su ejecución más de una vigencia fiscal.
Cuando en un sector o sectores de inversión pública se hubiere iniciado la ejecución de proyectos de largo plazo, antes de iniciarse otros, se procurará que los primeros tengan garantizada la financiación hasta su culminación’’.
Los dos planes que han sido tramitados bajo este esquema –El Salto Social y Cambio para Construir la Paz- son técnicamente más coherentes y operativos gracias a la estructura que ordena la Constitución y la Ley.
3.4 ELABORACIÓN DESARROLLO
DEL PLAN
NACIONAL DE
El Artículo 341 de la Constitución, determina que el gobierno elaborará el Plan Nacional de Desarrollo planeación
de
las
con
participación
activa
de
las
entidades territoriales y del Consejo
autoridades
de
Superior de la
Judicatura, para posteriormente someterlo al concepto del Consejo Nacional de Planeación. La Constitución establece un plazo de seis meses a partir de la posesión del Presidente de la República para someter el Plan al trámite de análisis y aprobación en el Congreso.
3.4.1 Propuesta del gobierno. La ley 152 expresa que desde el mismo momento en que resulte electo, el Presidente de la República deberá proceder a la elaboración del Plan de Desarrollo, para esto contará con administrativo, técnico y de información de todas
las
el apoyo
dependencias
de
la
administración y en particular de las autoridades de planeación. Una vez se haya posesionado, el Presidente de la República debe liderar la elaboración del plan a través del Director del Departamento Nacional de Planeación; en este
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf proceso adicionalmente deben participar los ministerios, las entidades territoriales, las
6 7
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf regiones administrativas y de planificación que se organicen en desarrollo del Artículo 306 de la Constitución y el Consejo Superior de la Judicatura a través de la Sala Administrativa.
Una vez exista una propuesta de plan, el director del DNP debe presentarla ante el CONPES, ya sea de forma integral o por elementos o componentes y adicionalmente, el plan de inversiones debe contar con un concepto previo del CONFIS. Después de las discusiones respectivas, el CONPES debe aprobar un documento consolidado. La Ley estableceque para esta aprobación se realizará un CONPES ampliado que incluya al CONPES social, a cinco gobernadores, cinco alcaldes y al Presidente del Consejo Superior de la Judicatura.
3.4.2 Concepto del Consejo Nacional de Planeación.
El Artículo 341
de la Constitución Política establece que el Plan Nacional de Desarrollo debe ser sometido al concepto del Consejo Nacional de Planeación. Para esto, la ley establece que el proyecto de plan como documento consolidado, será presentado por el Presidente de la República al Consejo a mas tardar el 15 de noviembre. El Consejo debe organizar un amplio debate a nivel nacional para análisis y discusión del plan, luego de este ejercicio el Consejo está en la obligación de presentar un concepto sobre el plan y formular las recomendaciones que considere convenientes, antes del 10 de enero del siguiente año. De no contar con el concepto del Consejo para esta fecha, el gobierno considerará surtido este requisito. El 15 de noviembre el Presidente de la República enviará al Congreso copia del proyecto del Plan de Desarrollo.
3.4.3 Presentación al Congreso y aprobación del Plan. Una vez recibida la opinión del Consejo, el CONPES efectuará las enmiendas que considere pertinentes, para que el Gobierno a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, presente el proyecto definitivo del Plan de Desarrollo a consideración del Congreso antes del 7 de febrero, para lo cual lo convocará a
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf sesiones extraordinarias.
6 8
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf El proyecto del Plan Nacional de Desarrollo se le dará primer debate en las comisiones de asuntos económicos de ambas cámaras en sesión conjunta, en un término improrrogable de cuarenta y cinco días. Con base en el informe rendido en el primer debate, se discutirá y decidirá en segundo debate, en sesión plenaria de cada una de las cámaras, en un término improrrogable de cuarenta y cinco días. Así las cosas, el Congreso en conjunto tiene un plazo de noventa días para el trámite del Plan Nacional de Desarrollo.
Durante la discusión del plan el Congreso podrá en cualquier momento introducir modificaciones al Plan de Inversiones Públicas, siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero. Para las
modificaciones o la inclusión de
nuevos programas o proyectos de inversión, se requerirá aprobación por escrito del Gobierno Nacional por conducto del Ministro de Hacienda y Crédito Público. La Ley también establece que en cualquier momento trámite legislativo, elGobierno Nacional
podrá
durante el introducir
modificaciones a cualquiera de las partes del Plan Nacional de Desarrollo.
En caso determinado de que el
Congreso
Nacional
no
apruebe
el
Plan
Nacional de Inversiones Públicas en el plazo correspondiente –tres meses- el gobierno podrá poner en vigencia mediante decreto con fuerza de ley, el proyecto presentado por éste.
3.5
PROCESO DE ELABORACIÓN DE LOS PLANES EN LAS
ENTIDADES TERRITORIALES
El Artículo 339 de la Constitución Política establece que las entidades territoriales deben elaborar y
adoptar de manera concertada entre ellas y el gobierno
nacional, planes de desarrollo, con el objeto de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de las funciones que les han sido asignadas por la Constitución y la ley.
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6 9
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf Los planes de las entidades territoriales estarán conformados por una parte estratégica y un plan de inversiones de mediano y corto plazo. Este contenido lo ratifica la Ley 152, que adicionalmente faculta a las Asambleas Departamentales y a los Concejos Distritales y Municipales para reglamentar el contenido y alcance de los planes en el marco de la Constitución, de la ley orgánica de planeación
y
de
las
competencias,
recursos
y responsabilidades que
correspondan a cada ente territorial.
En relación con los planes de desarrollo de las entidades territoriales indígenas, la ley faculta las autoridades de estas entidades para definir los alcances y los procedimientos para su elaboración, aprobación, ejecución, evaluación y seguimiento, de acuerdo con los usos y costumbres de estos
territorios,
atendiendo los principios generales de la ley de planeación. Estos planes se deben articular con los procesos presupuestales, de tal manera que se logre la coordinación y concertación de la planeación con las autoridades de las demás entidades territoriales y con la Nación.
3.5.1 Elaboración. El proceso de elaboración de los planes de desarrollo de las entidades territoriales es muy similar al establecido para el orden nacional. La ley del plan establece que una vez elegido el Alcalde o Gobernador, impartirá las orientaciones para la elaboración del plan teniendo en cuenta el programa de gobierno presentado al inscribirse como
candidato.
Las
dependencias
del
departamento o municipio y en particular las autoridades y organismos de planeación, le prestarán a los mandatarios electos y a las personas que estos designen para el efecto, todo el apoyo administrativo, técnico y de información que sea necesario para la elaboración del plan.
El Alcalde o Gobernador, presentará por conducto del secretario de planeación o jefe de la oficina que haga sus veces en la respectiva entidad territorial, a consideración del Consejo de Gobierno o el cuerpo que haga sus veces, el
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf proyecto del Plan en forma integral o por elementos o componentes del mismo. Dicho Consejo de Gobierno consolidará el
7 0
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf documento que contenga la totalidad de las partes del Plan, dentro de los dos (2) meses siguientes a la posesión del respectivo Alcalde o Gobernador conforme a la Constitución Política y las disposiciones de la ley orgánica de planeación.El Consejo de Gobierno cumple en el nivel territorial funciones equivalentes a las que corresponden al CONPES en el nivel nacional.
Simultáneamente a la presentación del proyecto de plan a consideración del Consejo de Gobierno o el cuerpo consultivo que haga sus veces, la respectiva administración territorial convocará a constituirse al Consejo Territorial de Planeación, en el caso que este consejo ya exista la convocatoria debe ser para su reestructuración.
3.5.2
Concepto del Consejo Territorial de Planeación. El proyecto de plan
debe ser presentado por el Alcalde o Gobernador a consideración del respectivo Consejo Territorial de Planeación, a más tardar dentro de los dos (2) meses siguientes a la fecha de su posesión. El Consejo tiene la función de servir de foro de la sociedad civil para la discusión y análisis del plan y debe rendir concepto y formular recomendaciones; el Consejo cuenta con un mes para adelantar esta labor. En el mismo momento que el plan es puesto a consideración del consejo, copia de este debe ser enviado a la Corporación Pública - Concejo o Asamblea -.
Si transcurre el mes sin que el Consejo se pronuncie, se entenderá como surtido este tramite. Tanto los Consejos Territorialesde Planeación, como los Concejos y las Asambleas, verificarán la correspondencia de los planes con los programas de gobierno que hayan sido registrados al momento de la inscripción como candidato por el Alcalde o Gobernador electo.
3.5.3 Aprobación. Los Planes serán sometidos a la consideración de la Asamblea o Concejo dentro de los primeros cuatro (4) meses del respectivo período del Gobernador o del Alcalde para su
aprobación. La Asamblea o
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf Concejo deberá decidir sobre los Planes
7 1
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf dentro del mes siguiente a su presentación y si transcurriere ese lapso sin adoptar decisión alguna, el Gobernador o el Alcalde podrá adoptarlo mediante decreto. Las modificaciones que pretendan efectuar las corporaciones de elección popular a los planes de desarrollo, deben contar con la aceptación previa del Gobernador o Alcalde.
En el cuadro No. 1 se resume el proceso de elaboración y aprobación del Plan Nacional de Desarrollo y en el cuadro No. 2 se presenta el mismo proceso para los entes territoriales.
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO %20II/La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf
7 2
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO%20II/La%20planeacion%20en %20Colombia.pdf
Cuadro 1. Proceso de elaboración y aprobación del Plan Nacional de Desarrollo
Agosto 07 a Noviembre 15
Gobierno Nacional
¾ Elaboración
de del
Plan
Nacional de Desarrollo.
¾ Conformación o
reestructuración del
Enero 10 a Febrero 07
Consejo Nacional de Planeación
primera versión
Noviembre 15 a Enero 10
Consejo
Nacional de Planeación
¾ Discusión
nacional la
del
Plan
Gobierno Nacional
de
al Plan
Nacional de
Desarrollo.
¾ Emitir
concepto el proyecto
Congreso de la República
¾ Correcciones y ajustes
propuesta
teniendo
en
¾
¾ Discusión
y
aprobación definitiva
cuenta el concepto del
del
Consejo Nacional de
Plan Nacional de Desarrollo.
Planeación. sobre
Tres meses contados desde el 07 de Febrero
Presentación del Plan al Congreso para su aprobación definitiva
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http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO%20II/La%20planeacion%20en %20Colombia.pdf
Cuadro 5. Proceso de elaboración y aprobación de los planes de desarrollo de los entes territoriales
Primer y segundo mes
Gobierno territorial
¾ Elaboración de la primera versión
del
Plan
de Desarrollo.
Tercer mes
Consejo Territorial de Planeaci ón ¾ Discusión de la propuesta del Plan de Desarrollo.
Cuarto mes
Quinto mes
Gobierno Territorial
Asamblea Departamental o Consejo Municipal
¾ Correcciones y ajustes al
Plan
teniendo
en
cuenta el concepto
del
Consejo de Planeación.
¾ Discusión
aprobación definitiva del Plan
¾ Conformación o
reestructuración del
y
Consejo
Territorial de Planeación.
¾ Emitir concepto sobre el proyecto.
¾ Presentación del Plan a la corporación para su aprobación definitiva.
Departamental, Distrital o
Municipal
Desarrollo.
de
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO%20II/La%20planeacion%20en %20Colombia.pdf 74
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO%20II/La%20planeacion%20en %20Colombia.pdf 3.6 AUTORIDADES E INSTANCIAS DE PLANEACIÓN
La Ley 152 divide los actores que intervienen en el proceso de planeación en dos: Autoridades e instancias. En ese orden de ideas, a nivel nacional las autoridades de planeación son: i) El Presidente de la República; ii) el Consejo Nacional de Política Económica y Social –CONPES- y el CONPES social; iii) el Departamento Nacional de Planeación, que ejercerá la secretaría del CONPES y asimismo desarrollará las orientaciones de planeación impartidas por el Presidente de la República; iv) el Ministerio de Hacienda y Crédito Público; v) los demás ministerios y departamentos administrativos.
A su vez la Ley define como instancias de planeación a nivel nacional al Congreso de la República y al Consejo Nacional de Planeación.
3.7 EL CONSEJO NACIONAL DE PLANEACIÓN, UNA EXPRESIÓNDE LA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA
El Consejo Nacional de Planeación es el organismo creado por la Constitución para posibilitar la participación de los distintos sectores de la sociedad en la discusión y análisis del plan Nacional de Desarrollo,
con
anterioridad
a
su
estudio y aprobación en el Congreso. Como se vio al principio de este capítulo, el Consejo fue tema fundamental desde la concepción misma del nuevo esquema de planeación para el país. Este Consejo tiene carácter consultivo y su actividad principal consiste en propiciar escenarios para la discusión y evaluación del Plan Nacional
de Desarrollo. El concepto
del Consejo es entregado al Gobierno Nacional, quien está en libertad de acogerlo total o parcialmente.
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO%20II/La%20planeacion%20en %20Colombia.pdf El Artículo 340 de la Constitución establece lo siguiente: “Habrá un Consejo Nacional de Planeación integrado por representantes de las entidades territoriales y de los sectores 75
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO%20II/La%20planeacion%20en %20Colombia.pdf económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales. El Consejo tendrá carácter consultivo y servirá de foro para la discusión del Plan Nacional de Desarrollo.
Los miembros del Consejo Nacional serán designados por el Presidente de la República de listas que presenten las autoridades y las organizaciones de las entidades y sectores a que se refiere el inciso anterior, quienes deberán estar o haber estado vinculados a dichas actividades. Su período será de ocho años y cada cuatro se renovará parcialmente en la forma que establezca la ley.
En las entidades territoriales habrá también consejos territoriales de planeación según lo determine la ley.
El Consejo Nacional y los consejos territoriales de planeación constituyen el Sistema Nacional de Planeación”.
3.7.1 Convocatoria y designación de los miembros.
El Consejo Nacional de Planeación, como instancia de
representación de la sociedad civil y de los entes territoriales, está conformado por tres grupos diferenciados así:
Sectores. Cuatro (4) en representación de los sectores económicos: organizaciones jurídicamente reconocidas que
agremien y asocien a los industriales, los productores agrarios, el comercio, las entidades financieras y aseguradoras, microempresarios y las empresas o entidades de prestación de servicios.
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO%20II/La%20planeacion%20en %20Colombia.pdf
76
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO%20II/La%20planeacion%20en %20Colombia.pdf Cuatro (4) en representación de los sectores sociales: organizaciones jurídicamente reconocidas que agremien o asocien a los profesionales, campesinos, empleados, obreros, trabajadores independientes e informales.
Dos (2) en representación del sector educativo y cultural: agremiaciones nacionales jurídicamente reconocidas las
universidades,
de
las organizaciones jurídicamente reconocidas que agrupen a nivel
nacional instituciones de educación primaria y secundaria de carácter público o privado, las organizaciones nacionales legalmente constituidas cuyo objeto sea el desarrollo científico, técnico o cultural y las organizaciones que agrupen a nivel nacional los estudiantes universitarios.
Uno (1) en representación del sector ecológico: organizaciones jurídicamente reconocidas cuyo objeto sea la protección y defensa de los recursos naturales y del medio ambiente.
Uno (1)
en
representación
del
sector
comunitario:
agremiaciones
nacionales,
de asociaciones comunitarias con
personería jurídica.
Grupos poblacionales.
Uno (1) en representación de los pueblos indígenas, uno (1) en representación de las
comunidades afrocolombianas, uno (1) en representación de las comunidades isleñas raizales del Archipiélago de San Andrés Providencia y Santa Catalina, dos (2) en representación de las mujeres.
Entidades Territoriales. Cinco (5) gobernadores, cuatro (4) alcaldes, cuatro (4) en representación de las provincias
que llegaren a conformarse.
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO%20II/La%20planeacion%20en %20Colombia.pdf
77
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO%20II/La%20planeacion%20en %20Colombia.pdf Los miembros del Consejo son designados de ternas que estas organizaciones presenten al Presidente de la República. La designación es por ocho años, sin embargo la mitad del Consejo se renueva cada cuatro años.
3.7.2
Calidades y funciones.
Las normas exigen algunos requisitos mínimos para la postulación de las ternas. Por
ejemplo, el estar o haber estado vinculado a las actividades del respectivo sector o territorio y poseer conocimientos técnicos o experiencia en los asuntos del sector o región que se trate; tener el respaldo de las organizaciones del sector; aceptar la postulación y comprometerse a representar el sector, grupo poblacional o región, en caso de ser designado como consejero.
Funciones. El Consejo Nacional de Planeación tiene entre otras funciones las siguientes:
a. Analizar y discutir el proyecto del Plan Nacional de Desarrollo que le presente el Presidente de la República.
b. Organizar y coordinar una amplia discusión nacional sobre el proyecto del Plan Nacional de Desarrollo,
mediante la
organización de reuniones nacionales y regionales con los Consejos Territoriales de Planeación.
c. Absolver las consultas que sobre el Plan Nacional de Desarrollo formule el Gobierno Nacional o las demás autoridades de planeación durante la discusión del proyecto del plan.
d. Formular recomendaciones a las demás autoridades y organismos de planeación sobre el contenido y forma del Plan.
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO%20II/La%20planeacion%20en %20Colombia.pdf e. Conceptuar sobre el proyecto del Plan de Desarrollo elaborado por el gobierno.
78
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO%20II/La%20planeacion%20en %20Colombia.pdf 3.8 CONSEJOS TERRITORIALES DE PLANEACIÓN
Como se ya se citó, el artículo 340 de la Constitución además de crear el Consejo Nacional, crea consejos de planeación en todas las entidades territoriales. La conformación de los Consejos Territoriales de Planeación es similar a la conformación del Nacional pero con las organizaciones de sociedad civil que actúen dentro del ámbito territorial.
Los Consejos Territoriales de Planeación del orden departamental, distrital o municipal, estarán integrados por las personas que designe el Gobernador o el Alcalde de las ternas que presenten las correspondientes autoridades y organizaciones, de acuerdo con la composición que definan las Asambleas o Concejos, según el caso.
Las funciones de los Consejos Territoriales de Planeación se orientan a garantizar la planeación participativa dentro del respectivo ente territorial. Vale la pena destacar que además de las funciones que tienen los consejos de planeación en relación con los planes de desarrollo, con la expedición de la ley 388 de 1997 los proyecto de planes o esquemas de ordenamiento territorial deben ser discutidos en los consejos de planeación y estos deben emitir concepto sobre los POT como requisito indispensable para proceder a su discusión en los Concejos municipales y distritales.
El Consejo Consultivo de Planificación de los territorios indígenas, estará integrado por las autoridades
indígenas
tradicionales y por representantes de todos los sectores de las comunidades, designados por el Consejo Indígena Territorial, de ternas que presenten cada uno de los sectores de las comunidades o sus organizaciones.
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO%20II/La%20planeacion%20en %20Colombia.pdf
79
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO%20II/La%20planeacion%20en %20Colombia.pdf 3.9 EJECUCIÓN Y EVALUACIÓN
Como se ha visto, la norma es amplia en la reglamentación del proceso de elaboración de los planes, sin embargo, salvo algunas indicaciones de carácter general, omitió introducir elementos y medidas coercitivas que aseguren la ejecución de los planes. Esto, si bien es cierto puede ser positivo, ya que permite la creatividad de los ejecutantes, también puede ser la causa de que los planes se queden en simples documentos, como ha ocurrido en muchos casos.
La Constitución establece que la evaluación de los planes de desarrollo debe ser adelantada por las mismas autoridades de planeación; sin embargo, esta función no se ha cumplido por razones de diverso orden, especialmente por falta de reglamentación y por el poco interés de los entes planificadores.
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80
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4. PLANEACIÓN INTEGRAL DEL DESARROLLO BASADA EN LA PLANEACIÓN PARTICIPATIVA
En este capítulo se abordará el tema de la planeación participativa como un complemento, que desde la democracia participativa, se hace a la planeación técnica, se adelantará un análisis de los resultados, restricciones y alcances que ha tenido en Colombia; luego se integrará como condición necesaria a un nuevo esquema de planeación que debe abordar niveles y sectores, así como diferentes alcances en el tiempo. Se revisará el nuevo papel de los actores y también se relacionará la planeación participativa con el tema de la equidad y se plantea como un instrumento útil para el desarrollo social.
4.1 ¿QUÉ ES LA PLANEACIÓN PARTICIPATIVA?
“La planeación participativa, además de ser un proceso es un espacio de conflicto- cooperación donde se involucran el mayor número de actores e intereses posibles”35. En esta corta definición hay por lo menos cuatro aspectos que vale la pena profundizar.
La planeación participativa es un proceso porque consiste en seguir una serie de pasos para hacer un planteamiento, una propuesta, escribir un proyecto o elaborar un plan de desarrollo. Como quiera que es un proceso con participación, no se limita a una lectura desde lo técnico, sino que involucra varias formas de aproximación a la realidad. Es un proceso no lineal, en la medida que la intervención de grupos o sectores y sus respectivos intereses, pueden cambiar de manera
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO%20II/La%20planeacion%20en %20Colombia.pdf significativa el tratamiento de los temas y de las propuestas que se están elaborando; adicionalmente en el proceso de planeación
35
FORERO, CARDONA Y CÓRDOBA, Op. cit., p. 24.
81
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO%20II/La%20planeacion%20en %20Colombia.pdf participativa se conocen los insumos y entradas pero del proceso mismo dependen los resultados y eso se ignora inicialmente, en esa medida es un proceso no trivial*.
La planeación participativa como espacio se presenta como un lugar donde pueden concurrir intereses diversos para ser discutidos, concertados y priorizados. En ese orden de ideas, la planeación participativa como espacio desborda los lugares tradicionales de la planeación como la oficina, para ubicarse en diversos nuevos espacios como el taller, la asamblea, el cabildo, la organización social, etc., con la lógica “intromisión” de los nuevos actores.
Pero la pregunta siguiente sería ¿por qué es un espacio de conflicto-cooperación? ¿una de las condiciones niega la otra? En el mismo trabajo citado anteriormente se nos plantea que “Es de conflicto porque las personas no siempre están de acuerdo y surgen controversias, y es un espacio de cooperación, porque la gente puede convertir esos conflictos en acuerdos y cooperar para llevarlos a cabo”.
La planeación participativa es importante, o más que eso, es útil porque parte de un espacio de discusión, es decir, surge de la deliberación, no necesariamente del acuerdo; si partiera del acuerdo, sería un espacio menos fértil para la creatividad y para la pluralidad en las discusiones y en las propuestas. El sólo hecho de permitir la controversia y la discusión, hacen de la planeación participativa una forma más avanzada y democrática que la planeación tradicional. Pero es indispensable entender que todo proceso de deliberación debe llevar a la cooperación, con consenso o sin él, los conflictos son útiles en la medida
*
Morin caracteriza los procesos o sistemas no triviales como aquellos en los cuales se conocen todas las entradas in puts pero se desconocen las
salidas. MORIN, Edgar. Introducción al Pensamiento Complejo.
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO%20II/La%20planeacion%20en %20Colombia.pdf Gedisa 199.
82
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO%20II/La%20planeacion%20en %20Colombia.pdf que en el largo plazo los resultados favorezcan a las partes y no se sitúen en el terreno de lo estéril.
Los resultados que arroja la práctica de la planeación participativa pueden tener distintos alcances en el tiempo, hay procesos donde la planeación participativa presenta resultados inmediatos, como la definición de una obra o un proyecto en un municipio, pero en otros espacios el ejercicio de participar es más tedioso y los resultados se presentan en el mediano y en el largo plazo, como es el caso de construir la visión de futuro del municipio en el plan de ordenamiento territorial que tiene un horizonte de nueve años. Es importante entender que la planeación participativa además es un proceso pedagógico.
4.2 LA PLANEACIÓN PARTICIPATIVA EN COLOMBIA
4.2.1 El Consejo Nacional de Planeación.
A finales de 1994 es convocado el primer Consejo Nacional de Planeación y
el 15 de noviembre de ese mismo año es conformado el Consejo y se le entrega para su análisis el proyecto de plan “El Salto Social”. Además del perentorio plazo con que contaba el Consejo para elaborar y presentar su concepto -55 días, la mayoría de los miembros no se conocía entre sí, por eso el proceso de organización interna para abordar el trabajo fue una de las primeras tareas del Consejo. A pesar de las muchas complicaciones el Consejo presentó el 10 de enero del 95 el documento “Todas y todos somos nación” concepto sobre el plan nacional de desarrollo.
El gobierno después de recibir el concepto agradece la labor del Consejo y se compromete a seguirlo apoyando en su labor. Inexplicablemente, pocos días después, es retirado todo el apoyo logístico y administrativo que el DNP había suministrado al Consejo, viéndose este obligado incluso a abandonar las instalaciones que le habían sido asignadas. Comienza entonces
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO%20II/La%20planeacion%20en %20Colombia.pdf una titánica labor por buscar autonomía pero también por hacer valer la misión que a este organismo había asignado la Constitución de 1991. 83
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO%20II/La%20planeacion%20en %20Colombia.pdf El Consejo mientras está dando la pelea jurídica, decide emprender dos tareas relacionadas con la planeación participativa: i) iniciar el seguimiento a la ejecución del plan y ii) apoyar a las entidades territoriales para que se conformaran los consejos de planeación y se elaboraran los planes con participación, ya que esta labor, que le correspondería al Departamento Nacional de Planeación, no había sido adelantado por nadie.
Es así como frente a la primera tarea el Consejo emite un concepto anual sobre la ejecución del plan: “En qué va el Salto Social” en 1995, “Hacia una ética de lo público” en 1996, “Construyendo Camino” en 1997 y “El Salto Social: la sociedad civil pide cuentas” en 1998. Todos estos documentos fueron polémicos y causaron enfrentamientos con el gobierno por la manera abierta como el Consejo iba evaluando la ejecución del plan.
Es importante destacar que el enfrentamiento jurídico se prolongó por más de un año y sólo logro dilucidarse, en parte, después de la defensa que hizo del Consejo el ex magistrado de la Corte Constitucional Ciro Angarita Barón en el documento “El Consejo de Planeación Social y Participativa: La Constitución ¿Rey de burlas?”36.
4.2.2 La Construcción del Sistema Nacional de Planeación.
Como quiera que la reglamentación de los artículos de
la Constitución sobre planeación, omitieron lo referente al Sistema Nacional de Planeación, se carecía -y se carece aún- de una plataforma normativa para “armar” el sistema. Esto se presentó como un escollo inicial pero poco a poco se ha ido solucionando.
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO%20II/La%20planeacion%20en %20Colombia.pdf
36
CONSEJO NACIONAL DE PLANEACIÓN. El Salto Social: La sociedad pide cuentas. 1998.
84
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO%20II/La%20planeacion%20en %20Colombia.pdf La segunda tarea del Consejo fue la de conformar los consejos territoriales, en esto se adelantó una campaña nacional de difusión y capacitación a autoridades y organizaciones sociales, sobre la trascendencia que significaba conformar los consejos.
En noviembre de 1995 -un año después de conformado el Consejo- fue convocado por el Consejo Nacional de Planeación el “Primer Congreso Nacional de Consejeras y Consejeros de Planeación” evento que contó con la asistencia de más de trescientos consejeros y consejeras de planeación de diversas zonas del país.
Después de esto, los consejos se han ido dinamizando y anualmente se celebra un Congreso Nacional de Planeación Participativa. Los consejos de planeación tienen un sinnúmero de dificultades, empezando por la falta de financiación de sus actividades, debido a la amenaza que ven en ellos muchas administraciones y a la deficiente organización de los sectores y grupos poblacionales; esto ha conllevado a que muchos de estos consejos apenas si se hayan conformado.
Es importante el trabajo que han adelantado los consejos en el proceso de elaboración de los Planes y Esquemas de Ordenamiento Territorial. La ley 388 de 1997 ordena que los municipios y distritos deben elaborar estos planes y en su artículo 24 establece como obligación que los planes pasen a concertación con los consejos de planeación. Este ejercicio ha enriquecido en gran medida el ordenamiento físico espacial de los municipios y ha demostrado las bondades de la concertación en la planeación participativa.
4.2.3 Las trochas ciudadanas.
En 1997 el Consejo Nacional de Planeación lanza la estrategia de trochas ciudadanas.
Después de dos años de trabajo y al ver los deficientes resultados que habían tenido los conceptos de los consejos en las
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO%20II/La%20planeacion%20en %20Colombia.pdf versiones definitivas de los planes, el Consejo Nacional se percató de la importancia que deberían tener en este proceso los programas de gobierno. En efecto, de acuerdo con el artículo 259 de la 85
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO%20II/La%20planeacion%20en %20Colombia.pdf Constitución Política, los candidatos a Alcaldes y Gobernadores deben inscribir un programa de gobierno. Este precepto es reglamentado por la ley 131 de 1994 conocida como la ley de voto programático, que establece adicionalmente la revocatoria del mandato para aquellos que no cumplan con el programa inscrito.
Estos programas venían siendo elaborados de una forma simple y no generaban mayores compromisos por parte de los elegidos. La estrategia de trochas consistió en construir desde los consejos de planeación y desde las organizaciones de sociedad civil en general, propuesta para el desarrollo del municipio, con miras a que fueran incluidas en los programas de gobierno de los candidatos y entrarán posteriormente a los planes de desarrollo.
La estrategia se adelantó en más de trescientos municipios y dio pie para que se construyera posteriormente una propuesta para el nivel nacional: La Trocha Nacional Ciudadana.
4.2.4 Retos y esperanzas. Los consejos de planeación tienen el reto de consolidar un sistema de sociedad civil que planee el desarrollo del país a nivel local, regional y nacional. Pasos se han dado, ya existen dos sistemas regionales creados en el Magdalena Medio y en el Eje Cafetero. La estrategia de trochas puede convertirse en un conducto real para que el poder vuelva a la ciudadanía; el proceso de elaboración de planes territoriales que comenzarán con los próximos gobiernos, también nos muestra un indicador de hasta donde ha avanzado y se ha posicionado la planeación participativa.
Son muchas las limitaciones que tienen los consejos y muchas las reformas que necesitan para ser más operativos y verdaderamente voceros de la sociedad civil, pero en este momento son el espacio más claro para hacer realidad la planeación con participación.
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http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO%20II/La%20planeacion%20en %20Colombia.pdf 4.3 LA PLANEACIÓN PROSPECTIVA Y ESTRATÉGICA
Si de algo ha carecido la planeación del desarrollo en Colombia, ha sido de una visión prospectiva y de un formato estratégico. Parte de esta limitación se refleja por una dependencia exagerada del pasado y en esto es claro que lo único que puede reemplazar la dependencia del pasado es la dependencia del futuro.
En términos de la planeación, el futuro es un espacio por construir, el futuro puede ser tomado con tres características: como espacio de libertad, como espacio de poder y como espacio de voluntad**.
En esencia, no existe una “futurología” sobre la cual se pueda basar la planeación prospectiva, es por esto que la prospectiva cobra valor dentro del entendido que el futuro no se prevé sino que se inventa, se construye. Entender la planeación así, sugiere entender que el pasado cada vez es menos capaz de explicar el futuro y además, librarnos del encierro del determinismo y pasar al espacio de la libertad; entendiendo que la libertad no es, para el caso, que cada uno haga lo que quiera, sino más bien que cada uno pueda optar por lo que le conviene***. En este espacio la deliberación participativa supera el interés individual y opta por el interés colectivo, que finalmente lo que valida y justifica la participación en la planeación prospectiva.
**
La argumentación de esta parte está basada en el texto: Prospectiva y planificación territorial, hacia un proyecto de futuro, escrito por Juanjo
Gabiña, ganador del premio europeo de planificación territorial en 1999.
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO%20II/La%20planeacion%20en %20Colombia.pdf ***
La primera forma de libertad se presenta como la libertad negativa defendida por el utilitarismo, mientras que la segunda tendería más al liberalismo
y a modelos de competencia democrática
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http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO%20II/La%20planeacion%20en %20Colombia.pdf Como se planteó anteriormente, el futuro también es un espacio de poder, y la planeación es un instrumento formidable para ejercer poder sobre el futuro; con la planeación se debe renunciar a una actitud pasiva, la de resignación a la inevitabilidad de los sucesos, y a una actitud reactiva, la de esperar a que los cambios ocurran para reaccionar; se debe optar por una actitud preactiva, la de
prepararse para el cambio, previendo el futuro, y por una actitud proactiva, la de provocar el
cambio deseado. En la medida que estas dos actitudes se den, la planeación tendrá un efecto real.
La tarea de la prospectiva es mostrar escenarios posibles en el futuro de manera neutral**** cuando hablamos de prospectiva estratégica, es porque además de esa identificación, después de una serie dejuicios específico, es aquí donde nuevamente hace ampliar
su
aparición la
optamos
participación
por
un
como sustento
escenario para
la argumentación en la decisión del escenario a escoger; un cerrado nivel de decisión sobre el
escenario, aumenta la probabilidad de error en la elección.
La introducción de la estrategia como herramienta metodológica nos permite optar por una escenario determinado y como es lógico, prescindir de otras posibilidades. Una definición de este tipo de hecho es una apuesta política ya que sugiere concentrarse en unas cuantas variables y dejar de lado otras por un tiempo, lo cual dejaría insatisfechos a algunos sectores. Es importante no perder de vista en este punto la característica de largo plazo que tiene el ejercicio.
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO%20II/La%20planeacion%20en %20Colombia.pdf ****
En 1999 se desarrolló el trabajo: Destino Colombia, que consistió en construir escenarios futuros para el país. Como resultado se obtuvieron cuatro
escenarios probables en los próximos diez años.
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http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO%20II/La%20planeacion%20en %20Colombia.pdf 4.4 LA PLANEACIÓN PROGRAMÁTICA
Una vez se haya desarrollado el ejercicio que muestra para donde podemos ir -prospectivo- y donde debemos ir – estratégico-, es necesario plantear cómo debemos ir, es decir, la planeación programática. Esta planeación tiene dos dimensiones. Por una parte corresponde a la programación de contenidos específicos del plan o acuerdo en el largo plazo y de otra a las propuestas de los posibles ejecutores -gobernantes- o a los programas de gobierno.
En el primer orden la planeación programática necesita de la participación ya que si bien es cierto que se construyó un consenso para definir dónde ir, ahora es necesario desglosar ese escenario en propuestas de políticas públicas, fases y recursos que permitan dimensionar y priorizarse en el tiempo.
Para el segundo caso, lo que se debe dar es más una competencia política por quién está en mayor capacidad de llevar a cabo, o ejecutar, lo correspondiente a ese período del plan de largo plazo previamente elaborado. Es por esto que a estas alturas los programas de gobierno pasan de ser las simples ideas, a una propuesta coherente integral y competitiva para ejecutar acciones en pro del desarrollo en el largo plazo. Es aquí donde se refleja con más relevancia el costo político, es aquí donde los políticos deben apostarle a una información amplia de los votantes para que sus propuestas no sean calificadas como excluyentes a priori, sino que se dimensionen dentro de la propuesta de largo plazo.
4.5 LA PLANEACIÓN OPERATIVA
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO%20II/La%20planeacion%20en %20Colombia.pdf La planificación también es la herramienta principal de la operación. Los ejecutores públicos, privados, corporativos o comunitarios, deben planificar todo su actuar: qué se hace, quién lo hace, cuánto cuesta, cuánto tiempo requiere, qué características debe tener,
89
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO%20II/La%20planeacion%20en %20Colombia.pdf pero principalmente cómo se va a ejecutar. A este nivel el instrumento operativo es el proyecto. Un proyecto es la unidad operativa de la planeación del desarrollo, e igualmente, un punto de llegada después de la discusión prospectiva, estratégica y la planeación programática. En ese sentido, se subvierte el orden actual de hacer planes en el cual el plan nace de la agregación de proyectos.
El proyecto así establecido debe cumplir, por lo menos con dos requisitos: i) corresponder al acuerdo global y al plan programático y enmarcarse dentro de un esquema sectorial o regional; ii) permitir su evaluación, es decir, sus objetivos y estrategias deben ser cuantificables y medibles.
La participación en este nivel suministra información de fuentes primarias. La participación permite revelar la demanda concreta de la ciudadanía y recoger las propuestas para elaborar el proyecto. Adicionalmente, a través de la participación se debe hacer la rendición de cuentas a la comunidad, utilizando esquemas sencillos y de fácil comprensión.
4.6 LA PLANEACIÓN SECTORIAL
La planificación de los sectores debe corresponder a las prioridades del plan de largo plazo. La planeación sectorial no debe ser un ejercicio del Estado únicamente, es en este espacio donde todos los involucrados y/o afectados sectorialmente deben ser convocados para aportar propuestas y discusiones a la definición de los planes sectoriales.
En esta dimensión juega un papel preponderante el sector privado, ya que el éxito de la planeación sectorial se basa en la
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO%20II/La%20planeacion%20en %20Colombia.pdf coordinación que exista entre las acciones del Estado y los gremios del respectivo sector. También es importante destacar, la responsabilidad pública que tiene la propiedad privada, que es un tema que no ha sido muy desarrollado en
90
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO%20II/La%20planeacion%20en %20Colombia.pdf nuestro país. A manera de ilustración, sería absurdo que el gobierno elabore un plan de exportaciones sin tener en cuenta las estrategias y planes de los gremios que tienen la capacidad o la intención de exportar, así mismo no se podría hablar
de
un
plan
de ordenamiento territorial que incluya modificaciones en el uso del suelo y regulaciones
ambientales, sin concertar y verificar qué están planteando los gremios productores del municipio.
La planeación en educación, salud, medio ambiente, desarrollo industrial, etc., es planeación programática y operativa, y se expresa respectivamente en
programas y proyectos.
4.7 LA PLANEACIÓN REGIONAL Y LOCAL
La planeación regional tan en boga por los años 60 y 70 perdió vigencia durante la última década. La Constitución de 1991 hace un gran énfasis en lo local pero en gran medida se olvida de lo regional. Este fue un cambio demasiado brusco en la tendencia de la planeación en Colombia. Parte del fracaso del esquema de planeación regional, se debió al equivocado tratamiento institucional del tema, ya que los Consejos Regionales de Planificación -CORPES- creados para gerenciar la planeación regional,
terminaron convirtiéndose en entidades que no tenían mayor impacto en las
regiones.
La nueva planeación regional debe basarse no solamente en la gestión del Estado, sino que se debe desarrollar en un marco de participación y definición de prioridades con el sector privado y con todo el conjunto de la sociedad civil.
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO%20II/La%20planeacion%20en %20Colombia.pdf Es necesario volver a la planeación regional, la región es la base del desarrollo económico, es por esto que los programas de gobierno de los candidatos deben enmarcarse dentro de
91
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO%20II/La%20planeacion%20en %20Colombia.pdf esquemas regionales. Los municipios comparten servicios públicos, infraestructura, recursos naturales, etc., por tal razón no es posible concebir programas de gobierno o planes de desarrollo local sin tener en cuenta la región. Por supuesto que esto requiere también cambios en la política electoral y en mayor medida un urgente cambio en el ordenamiento del territorio a nivel nacional*****.
4.8 LOS NUEVOS ROLES
Es indudable que en este nuevo esquema se modifiquen los papeles tradicionales y se incluyan nuevas responsabilidades. Veamos cuales serían los nuevos roles de los actores.
4.8.1 Estado.
Lo primero es aclarar que el nuevo Estado para la planeación no es el Estado benefactor de mitad de
siglo, pero tampoco puede ser el Estado neoliberal de la última década******. El papel del Estado en la planificación debe ser coordinador y facilitador de los procesos de amplia participación en la planeación; en términos de Moncayo “La soberanía impositiva se subordina, de manera directa o indirecta, a la aprobación de la comunidad ciudadana, expresada a través de su apreciación de la relación
*****
La Constitución de 1991, ordena la expedición de una “Ley orgánica de ordenamiento territorial”, hasta el momento se han presentado en el
Congreso cinco proyectos de ley y todos han sido archivados. Uno de los temas de mayor polémica en todos los proyectos ha sido la conformación de la
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO%20II/La%20planeacion%20en %20Colombia.pdf regiones administrativa y de planificación.
******
El termino “Estado Neoliberal” es utilizado teniendo en cuenta sus características y no pretende sostener una discusión política sobre la
pertinencia del mismo
92
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO%20II/La%20planeacion%20en %20Colombia.pdf de los costos y los beneficios de la gestión pública”37. El Estado debe ser un promotor del desarrollo y no un obstáculo, como ocurre en muchos casos.
En este orden de ideas, el Estado debería rediseñar y reorientar su organismo de planeación -Departamento Nacional de Planeación- para que se convierta en un ente de promoción de la planeación, a través de la construcción de escenarios de participación y consensos, casi como un facilitador técnico de la planeación. A la vez, el DNP debería tener una interrelación más cercana con el Congreso de la República para fomentar un dialogo entre técnica y política.
4.8.2 La sociedad civil.
La participación de la sociedad civil debe pasar de la simple consulta e información a la
deliberación e impacto en las decisiones; la propuesta de construir escenarios con prospectiva y elegir uno para construir una estrategia de desarrollo, es una tarea en la cual la sociedad civil debe jugar un papel protagónico. La comunidad ciudadana -como la enuncia Moncayo- debe participar en la vida pública con formas distintas al voto, la ciudadanía debe ser la corresponsable del desarrollo en todos los niveles. Para esto es indispensable el fortalecimiento de las organizaciones de la sociedad civil y además contar con sistemas de información ágiles que permitan llevar la información a la ciudadanía y recoger sus apreciaciones. Es necesario propiciar espacios donde el Estado y la sociedad civil diseñen conjuntamente las políticas públicas
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO%20II/La%20planeacion%20en %20Colombia.pdf 37
MONCAYO, Víctor Manuel. “Las nuevas relaciones sociedad civil - Estado y los nuevos criterios de eficiencia y competitividad”. ESAP.
Programa de Alta Gerencia en Economía Pública. 1998.
93
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO%20II/La%20planeacion%20en %20Colombia.pdf 4.8.3 El sector privado.
Se dice que parte de la falta de impacto en los procesos de participación se debe a que los
factores reales de poder no participan. Una de las tareas más importantes de un nuevo modelo de planeación es extender el concepto de participación más allá de la comunidad. En efecto, el reto es atraer a los gremios y firmas con el fin de mostrar que la participación en la planeación es un terreno fértil, no solamente para el desarrollo social, sino para la productividad y el aumento de condiciones de competitividad del país, es decir, para el desarrollo económico. La participación es un valor agregado no solamente para la democracia, sino también para la economía.
Es indispensable contar con la participación del sector privado en la definición del acuerdo nacional, así como los planes sectoriales. Existe una responsabilidad social de la empresa privada que debe ser correctamente asumida; el desarrollo en el más amplio sentido, no es una
condición
que
deba
garantizar
el
Estado,
es
un
objetivo
que
sugiere
una
corresponsabilidad, donde el sector privado tiene la obligación de liderar parte de ese desarrollo y no comportarse de forma aislada y asumiendo incluso el papel de víctima de las políticas públicas.
4.9 PLANEACIÓN, DESIGUALDAD Y EXCLUSIÓN
Colombia es un país excluyente e inequitativo, el “desarrollo” del país deja por fuera a un gran número de personas que entran a ser los “marginados” del desarrollo. En esto la pregunta que se podría hacer es: si la planeación no está sirviendo para mejorar las condiciones de vida de la ciudadanía entonces ¿para qué se sigue haciendo planeación?, sencillamente el modelo de planeación que se está utilizando no está diseñado para ser equitativo sino eficiente, y aunque en esencia esos dos fines no deberían reñir, el poner la eficiencia del mercado por encima de la equidad que debe garantizar el Estado social, trae como resultado la acumulación en unos pocos y la ampliación de los niveles de pobreza.
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO%20II/La%20planeacion%20en %20Colombia.pdf
94
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO%20II/La%20planeacion%20en %20Colombia.pdf A pesar que la Constitución le apuesta al gasto público social y descentralizado y que uno de los principios que rige la planeación es la prioridad del gasto público social38, éste no se ha estado incrementando en un porcentaje adecuado y lo que es peor, es un gasto ineficiente. Sólo basta revisar los principales
indicadores de progreso social, el de
Necesidades Básicas Insatisfechas –NBI- o el Índice de Condiciones de Vida -ICV-, para verificar como, a pesar de las inversiones en lo social, la población colombiana ha empeorado su condición en los últimos años39.
4.10 PLANEACIÓN Y DESARROLLO SOCIAL
La planeación debe tener efectos sobre el desarrollo social, y la nueva propuesta de planificación que aquí se presenta , no depende de su racionalidad técnica, sino de la capacidad de construir consenso o, cuando menos respaldo social. Esto implica la necesidad de visibilizar los actores del desarrollo, los actores sociales que intervienen en el proceso de desarrollo nacional, regional, local o sectorial, pero además es importante revelar la correlación de poder que existe en estos actores y la posibilidad de involucrarlos en un esquema de planeación y de gestión del desarrollo dentro del cual todos ellos se sientan corresponsables de la construcción de su futuro y de las decisiones que tomen para lograrlo.
Como se sustentaba atrás, este no puede ser un esfuerzo únicamente del Estado, o aisladamente de la sociedad civil. En un nuevo esquema de planeación que en realidad le sirva al desarrollo, deben interactuar con nuevos roles todas y todos los protagonistas para construir el futuro. Ahora bien, la planeación no es la responsable de todo lo que sucede en
38
Ley 152 de 1994.
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO%20II/La%20planeacion%20en %20Colombia.pdf 39
MISIÓN SOCIAL. Informe de Desarrollo Humano para Colombia 1999. Tercer Mundo Editores, 2000.
95
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO%20II/La%20planeacion%20en %20Colombia.pdf un país, parte de la propuesta es darle el rol que debe tener, la planeación es un instrumento, pero no sólo un instrumento técnico de la economía, sino más bien un instrumento práctico de la democracia. Pero para que ese instrumento sea efectivo se necesita aunar esfuerzos y compromisos por parte de todos los involucrados.
El Estado debe trasformarse en un articulador del desarrollo, la función de planear el desarrollo trasciende el Estado mismo, es por esto que debe morigerar su rol de planificador único y centralizado. Por su parte, el sector privado tiene una responsabilidad que ha venido estando desarticulada y que ha logrado
crecimiento sectorial pero no desarrollo; y
finalmente, la sociedad civil, en un amplio sentido, debe dejar de ser el contribuyente, o el consumidor para empezar a formar una ciudadanía responsable con su desarrollo.
Dentro de este escenario la planeación sería útil, estando al servicio de la democracia participativa y del desarrollo, de no ser así, seguirá siendo tildada como el ejercicio técnico culpable de todos los males del país.
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO%20II/La%20planeacion%20en %20Colombia.pdf
96
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO%20II/La%20planeacion%20en %20Colombia.pdf
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