Boletin 4 by Programa Visible

Febrero de 2008

Boletín N° 4

PROGRAMA CONGRESO VISIBLE

DEPARTAMENTO DE CIENCIA POLÍTICA DE LA UNIVERSIDAD DE LOS ANDES

BOLETÍN EN LÍNEA No. 4

Febrero de 2008

EDITORIAL LA POLÍTICA IMPORTA, EL CONGRESO IMPORTA Elisabeth Ungar Bleier Directora Congreso Visible Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes Febrero de 2008

El pasado 17 de enero, el Gobierno Nacional expidió el decreto convocando al Congreso de la República a sesiones extraordinarias. La agenda contenía doce proyectos de ley sobre una muy amplia y diversa gama de temas: la regulación de cuotas de compensación militar; la aprobación del Acuerdo de Libre Comercio entre la República de Colombia y la República de Chile, de los acuerdos de dialogo y cooperación entre la Comunidad Europea y la Comunidad Andina, y de varios Memorandos de Entendimiento contra el lavado de activos ; normatividad sobre arbitraje nacional e internacional, zonas libres de segunda vivienda, modificaciones parciales a la legislación laboral, al código de procedimiento civil, a la Ley General de Cultura, y al Código de Minas; creación de contribuciones a cargo de cooperativas y precooperativas de trabajo asociado; regulación de tasas de prestación de servicios del Ministerio de Relaciones Exteriores; y establecimiento del régimen de servicios postales.

Congreso Visible es un programa del Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes, no vinculado a ningún partido o movimiento político. Desde 1998, hacemos un seguimiento permanente al Congreso de la República y promovemos distintas actividades con la ciudadanía, con el fin de vincularla al seseguimiento de la gestión de sus representantes.

Contenido:

Estas sesiones extraordinarias no han suscitado mayor interés en la opinión pública, los medios de comunicación y los mismos congresistas, incluyendo a miembros de las bancadas de los partidos políticos afines al Gobierno. Esta situación plantea algunos interrogantes. Por ejemplo, ¿qué tan eficaces son los canales de comunicación entre el Gobierno y sus congresistas al momento de definir las prioridades de la agenda legislativa? ¿Le conviene al país el desgaste que conlleva presenciar unas sesiones del Congreso lánguidas y con una muy baja asistencia de parlamentarios? ¿Qué pasa si el Legislativo no le da trámite a estos proyectos? ¿No tenía el Gobierno elementos para saber que no había ambiente para que sus proyectos salieran airosos? ¿Y si los tenía, en qué se equivocó? Departamento de Ciencia Política, Universidad de los Andes. Todos los derechos reservados. Teléfono 3 394 949 extensiones 2614 / 3203 / 3212, email:cvisible@uniandes.edu.co

Editorial

Balance legislativo

El Congreso que nos deja el 2007: ¿Más lunares que aciertos?

8 Reforma Política y derechos de homosexuales: las dos caras de la disciplina en bancadas Eventos CV

Alianzas CV

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El objetivo original de las sesiones extraordinarias, y que fue expresado por funcionarios gubernamentales a finales del 2007, era buscarle una salida legislativa al tema del juzgamiento de los ex paramilitares. Sin embargo, este asunto ha generado muchos debates y controversias jurídicas y políticas no solo entre los congresistas, incluyendo a algunos uribistas que se oponen a concederles status político, sino también entre el Gobierno y la Corte Suprema de Justicia, abanderada de esta última posición. Posiblemente el ambiente tenso en torno a esta iniciativa llevó al Gobierno a desistir de llevarla a extras. ¿Pero justifica éste hecho que se convoque a toda costa al Congreso a sesiones extraordinarias, aun corriendo el riesgo de enfrentarse a un fracaso? No obstante esta situación, es importante señalar que la labor de los congresistas no se limita a su accionar en el Congreso de la República. Muchos de ellos desarrollan actividades en diferentes regiones del país, lo cual es una manera de acercar a los ciudadanos al Congreso y a sus representantes. Ejemplo de esto son diversas actividades promovidas por la Presidenta del Senado, Nancy Patricia Gutiérrez, con el fin de dar a conocer y de analizar el proyecto de Reforma Política que está haciendo curso en el Congreso y un proyecto de ley estatutaria en materia electoral. Estos buscan continuar el proceso de fortalecimiento de los partidos políticos y adecuar la normatividad electoral a las nuevas realidades políticas y sociales del país. Entre estas actividades merecen destacarse reuniones con los voceros o delegados de diferentes partidos políticos, así como foros públicos en diversas regiones del país con congresistas, funcionarios, académicos y periodistas, que buscan involucrar a la ciudadanía en el debate sobre la reforma política y escuchar sus opiniones. Con el acompañamiento del Proyecto de Reforma Política PNUD-IDEA y el apoyo de la Misión de Observación Electoral, estos debates pretenden estimular la participación de las y los colombianos en los asuntos políticos. Para Congreso Visible este es un paso muy importante en el proceso de recuperar la política y lo público para los ciudadanos. La política no solo se hace en el Congreso, sino que se construye en el día a día con la participación de todos. Pero para que esta participación sea efectiva y tenga incidencia en las decisiones que adoptan los congresistas, se requiere que las y los ciudadanos tengan acceso a una información completa, oportuna y veraz sobre lo que hacen sus gobernantes y quienes los representan en los órganos de elección popular. Esta información, como la política, no son de propiedad de unos pocos, sino patrimonio de todos, y un prerrequisito para fortalecer la ciudadanía.

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En este nuevo Boletín en Línea les presentamos a nuestros lectores un balance de algunas de las actividades del Congreso durante el anterior período legislativo, señalando algunos de los temas y actuaciones que consideramos relevantes en materia de la actividad legislativa, el ejercicio de control político y el accionar de las bancadas.

BALANCE LEGISLATIVO 2007– 2008

EL CONGRESO QUE NOS DEJA EL 2007: ¿MÁS LUNARES QUE ACIERTOS? Balance de la gestión del Congreso en 2007 En materia legislativa, para los colombianos el 2007 no fue un año para celebrar. A escasas semanas del fin de año y de la terminación del primer periodo de la segunda legislatura del cuatrienio –del 20 de julio al 16 de diciembre de 2007-, y a pesar de algunos logros innegables, la sensación es la de un Congreso deslegitimado, improductivo, con partidos aun poco disciplinados, que a pesar de la Ley de Bancadas siguen prefiriendo el trabajo individual sobre el colectivo. El primero de los males mencionados, la deslegitimación institucional, viene por cuenta de la parapolítica. Hasta mediados de diciembre, este proceso judicial deja a 8 congresistas con sus curules suspendidas mientras se define su situación jurídica, 16 renuncias, 19 órdenes de captura y 31 investigaciones a parlamentarios en ejercicio. Dicho de otra forma, el año nos deja con un Congreso en el que el 12% de sus miembros está siendo requerido por las autoridades para determinar el alcance de sus relaciones con grupos ilegales de autodefensa.

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Si a esto se le suma que los 16 congresistas que renunciaron para evitar ser juzgados por la Corte Suprema de Justicia y los 8 suspendidos para que pudieran hacerle frente a sus procesos penales, han sido reemplazados por parlamentarios que en su gran mayoría obtuvieron muy pocos votos en las elecciones de 2006; y que por ley ningún partido puede ser sancionado si alguno de sus miembros es condenado por estos delitos, es comprensible que la legitimidad de esta corporación esté en entredicho. De improductivo también ha sido acusado el Congreso a lo largo de este año. Gobierno, mesas directivas y medios de comunicación, han llamado la atención sobre el marcado ausentismo de los parlamentarios, sobre todo en el segundo semestre del año. Incluso se hizo evidente que ni siquiera las bancadas uribistas estaban asistiendo a los debates de iniciativas promovidas por el Gobierno. Proyectos de vital importancia para el Ejecutivo, como el que intenta solucionar la situación jurídica de los paramilitares desmovilizados, han tenido que ser aplazados en varias oportunidades por falta de quórum para votar los proyectos e incluso para debatirlos. Si bien algunas denuncias públicas señalaban que el ausentismo se debió a presiones burocráticas de los parlamentarios, e incluso a la incertidumbre que causó la misma parapolítica, el hecho de que 2007 fuera un año electoral agrava esta situación. En Colombia ya es tradición que a medida que se acercan unos comicios reaparece el fantasma del ausentismo, por cuenta de parlamentarios que prefieren dejar o delegar sus funciones para dedicarse a “aceitar la maquinaria” y apoyar a sus candidatos. 2007 parece que no fue la excepción. De hecho, de las seis licencias solicitadas por parlamentarios a lo largo del año para dejar temporalmente su curul, cinco se emitieron en los meses anteriores a octubre, fecha de los comicios para elegir gobernadores, diputados, alcaldes, concejales y ediles. La efectividad de la Ley de Bancadas en el Congreso tampoco se salva de las críticas. Si bien esta normatividad se viene aplicando en el legislativo tan solo desde el 20 de julio de 2006, es claro que pasado un año y medio sus objetivos de cohesionar la gestión parlamentaria de los partidos está lejos de cumplirse. De hecho, tan sólo cerca del 20% del total de proyectos de iniciativa parlamentaria radicados en el año, lo fueron a nombre de bancadas. El 80% restante se sigue presentando a titulo personal. Estas cifras, sin embargo, deben analizarse con cuidado en la medida en que los partidos que más trabajo legislativo como colectividad tienen, son los pequeños, es decir los que tienen cinco o menos miembros. Las grandes colectividades continúan teniendo problemas para lograr que sus miembros actúen como un colectivo al momento de presentar proyectos de ley o de acto legislativo.

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En esa medida, resulta muy diciente observar que en todos los partidos sea mayor el porcentaje de proyectos presentados por uno o algunos de sus miembros a titulo individual, que los presentados a nombre de la colectividad, salvo en el caso del movimiento MIRA, en el cual cada uno de los proyectos radicados tienen el respaldo de la bancada. El hecho que la Ley de Bancadas en su artículo tercero haya abierto la posibilidad de que las colectividades presenten proyectos, pero sin prejuicio de las atribuciones que el reglamento del Congreso le da de manera individual a los parlamentarios, es el principal causante de esta situación. Esto se traduce en que la actuación legislativa en bancadas termina siendo un asunto de voluntades políticas. Claro que el mismo Congreso ha tenido poco éxito intentando cambiar esta situación Tan sólo hace falta revisar las documentos oficiales que maneja esta corporación, tales como las actas y las Gacetas, para darse cuenta que continúan privilegiando la gestión individual sobre la colectiva, y que no tienen claro cuando un proyecto es de iniciativa de una bancada y cuando es presentado a titulo personal. Dicho de otra forma, a pesar de que fue el Congreso el que aprobó la Ley de Bancadas, en su interior la información continúa manejándose como si esta normatividad no existiera. La misma crítica recae en las bancadas parlamentarias. A pesar de que muchas de ellas han estado cumpliendo con la obligación de reunirse por lo menos una vez al mes para acordar las posiciones a asumir frente a los proyectos en trámite, y a pesar de que en algunos casos han generado mecanismos para llevar un registro de la gestión de la colectividad, estos datos rara vez son dados a conocer a la opinión pública –incluso para proyectos con constante presencia en el legislativo como Congreso Visible-. De hecho, la mayoría de informes de gestión que las bancadas hacen públicos, son recuentos de la actividad parlamentaria de sus miembros a titulo personal, más no de los proyectos radicados o las actividades realizadas como grupo cohesionado. Esto, sin duda alguna, limita y dificulta la labor de seguimiento parlamentario así como ejercicios de rendición de cuentas hacía los partidos.

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A pesar de este panorama, sería inexacto decir que todo ha sido negativo en el Congreso en 2007. No puede dejar de destacarse que a pesar de las limitantes antes mencionadas, algunos partidos hicieron esfuerzos por trabajar como colectividades. El Partido Liberal, por ejemplo, a nombre de la bancada presentó proyectos como el de equilibrio de poderes, el de transferencias, regulación de los fondos de libre disposición del Gobierno, regalías, entre otros. El Polo Democrático, por su parte, ha actuado cohesionado al momento de radicar proyectos sobre las políticas de empleo, la carrera administrativa, las indemnizaciones por despidos, la acción comunal, las negociaciones colectivas, entre otros. Por los lados de la coalición de Gobierno, se deben mencionar algunos proyectos a nombre de la bancada del Partido de la U, tales como la promoción de la educación cívica, la reforma al Consejo Superior de la Judicatura y las garantías a la representación política de las mujeres. Cambio Radical ha logrado consenso en temas de diversa índole tales como la propuesta de voto obligatorio, la modificación de la ley reguladora de los servicios públicos domiciliarios, así como el acto legislativo que dio el título a Buenaventura de Distrito Especial. El Partido Conservador ha actuado de manera cohesionada al momento de radicar proyectos sobre la enseñanza de valores cívicos en las instituciones educativas, la financiación estatal de campañas y las faltas absolutas o temporales de los cargos de elección popular. Esto por nombrar tan solo a los cuatro partidos mayoritarios.

Así mismo, debe destacarse que la totalidad de debates de control político realizados en el año, han sido a titulo de bancada, tal y como lo ordena el texto de la Ley de Bancadas luego de la revisión de la Corte Constitucional. La misma situación de reemplazos también implica una mejoría en la gestión parlamentaria. Aunque a lo largo del actual cuatrienio 38 congresistas han dejado la curul, son mucho menos que los 103 reemplazos que se presentaron entre julio de 2002 y diciembre de 2003, y que los 93 que antes de los comicios territoriales de hace cuatro años pidieron licencia. No hay que perder de vista que esta situación, antes de ser consecuencia de un cambio en la cultura política de los congresistas, responde a una acertada legislación adoptada a partir de la Reforma Política de 2003, que estableció que en el momento en que un parlamentario dejara su curul, este no tendría la posibilidad de definir quien la ocuparía hasta su regreso, como ocurría hasta hace poco. Por el contrario, el reemplazo estaría determinado por el orden en que quedó conformada la lista del partido.

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Así como el balance del Congreso en este año que termina no es del todo positivo, las proyecciones para el 2008 tampoco parecen muy optimistas. Si bien se espera que el ausentismo y las licencias temporales pedidas por parlamentarios se reduzcan teniendo en cuenta que el próximo no es un año electoral, no hay que perder de vista que el proceso de la parapolítica continuará su curso, abriéndose la posibilidad de que nuevos parlamentarios sean investigados e incluso para que algunos ya presos sean condenados. En ese sentido, es factible que el mapa político y la conformación del Congreso sigan cambiando y que los reemplazos permanentes por renuncias y condenas se incrementen. Incluso, hay temor de que iniciativas claves para el funcionamiento del Congreso tales como la reforma al Reglamento Interno para adaptarlo a la Ley de Bancadas, una nueva reforma política para llenar algunos de los vacíos que quedaron en la de 2003, o la reforma al ya obsoleto Código Electoral, queden relegados a lugares secundarios en la agenda legislativa de 2008 por cuenta de la zozobra causada por las investigaciones de la Corte Suprema de Justicia, o que se vean eclipsadas por proyectos que serán tramitados el próximo año como la situación judicial de los paramilitares presos y los parapolíticos, la reforma al Código Penal y posiblemente una nueva reelección presidencial a través de la recolección de firmas.

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REFORMA POLÍTICA Y DERECHOS HOMOSEXUALES: LAS DOS CARAS DE LA DISCIPLINA EN BANCADA Uno de los principales vacíos en el texto de la Ley de Bancadas, fue haber dejado en los partidos políticos la responsabilidad de definir las sanciones para sus miembros que no actúen disciplinadamente, e incluso permitirles a las colectividades dejar en libertad a sus parlamentarios para actuar de forma individual. A raíz de esto, desde el momento en que se aprobó esta Ley se temió que la cohesión de las colectividades en el Congreso dependiera excesivamente de la voluntad política de los congresistas y los partidos. Desde que comenzó a aplicarse la Ley de Bancadas en el Congreso, estos temores parecen haberse ratificado. Recordemos que en 2006, en los primeros dos debates del proyecto que pretendía darles derechos patrimoniales a las parejas del mismo sexo, el 84% de los senadores votó acorde con la decisión tomada por sus respectivas bancadas. Contrariamente, el 30 de agosto de 2006 en las votaciones para elegir magistrados del Consejo Nacional Electoral, varios congresistas, cuya identidad aun se desconoce, votaron por las planchas de otros partidos sin sanción alguna. En lo corrido de este 2007, la historia no ha sido muy diferente. En algunos casos puntuales la disciplina de los partidos fue evidente, y en otros prácticamente inexistente. Dos proyectos específicos tramitados este año, reflejan las dos caras de la moneda: el proyecto de reforma política presentado por el Gobierno, y los últimos debates del proyecto de derechos patrimoniales a las parejas del mismo sexo.

En la reforma política las bancadas funcionaron En los debates sobre el proyecto de reforma política que está haciendo curso en el Congreso el trabajo coordinado de las bancadas ha sido evidente. Esta propuesta, radicada en agosto por Carlos Holguín, Ministro de Interior y Justicia, tiene entre sus principales objetivos aumentar el umbral electoral del 2% al 5% y generar un marco sancionatorio riguroso para los partidos políticos que avalen candidatos que tengan o hayan tenido algún tipo de vínculo con actores irregulares. A pesar de ser una iniciativa polémica, durante los dos primeros debates la cohesión partidista ha sido la característica predominante, tanto entre los partidos que apoyan la iniciativa, como entre se oponen a algunos de sus artículos.

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Dentro del primer grupo se destacan el Partido de la U, el Conservador, el Liberal y Cambio Radical. Estas colectividades, a lo largo del año, han convocado de manera periódica reuniones internas para definir su posición frente al proyecto, y al momento de las votaciones han respetado tales acuerdos. Pero lo verdaderamente destacable, es que algunos de los miembros de estas bancadas han estado en desacuerdo con la posición asumida por su partido, pero aun así se han sumado a la decisión mayoritaria. Esto se observa al revisar las votaciones y ha sido ratificado por algunos parlamentarios. Germán Olano, vocero del Partido Liberal en la Cámara, en entrevista a Congreso Visible afirmó que al interior de esta colectividad las discusiones reflejaron fuertes posiciones contrapuestas que aun persisten, pero que aun así se pudo trabajar de manera coordinada. Igual opina Carlos Enrique Soto, Representante a la Cámara del Partido de la U, añadiendo que al interior de esta bancada se dieron duras peleas alrededor de puntos muy importantes que seguramente darán para debates futuros, pero, no osbrante, la decisión mayoritaria fue acogida por todos.

Partidos como MIRA, Apertura Liberal, ALAS Equipo Colombia, Alianza Social Afrocolombiana y Alianza Social Indígena, que tienen reparos frente a algunos de los principales artículos del proyecto de reforma política, también han demostrado tener voluntad política para actuar como verdaderas colectividades. No solo han aprovechado las reuniones obligatorias mensuales para discutir el tema y llegar a acuerdos, sino que en temas como el aumento del umbral cada una votado negativamente y de manera cohesionada. Incluso Colombia Democrática, colectividad que no está de acuerdo con el aumento del umbral, llegó a un acuerdo político con las otras bancadas en el sentido de que este movimiento apoyaría el trámite inicial de la reforma, pero con la condición de que en el siguiente período se daría una discusión exhaustiva frente al tema.

El Polo Democrático, por su parte, luego de debates al interior del grupo, decidió apoyar algunos puntos de la propuesta gubernamental y oponerse a otros que, en palabras de su vocero en Cámara, Germán Navas Talero, “no tienen ni pies ni cabeza”. Al revisar las votaciones del partido, la cohesión de sus miembros también se hace evidente.

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El hecho que en la mayoría de partidos con representación en el Congreso las votaciones frente al proyecto de reforma política hayan sido disciplinadas, y que los parlamentarios con posiciones contrarias a las de su partido hayan optado por dejar constancias escritas sobre su desacuerdo en lugar de declararse en desobediencia frente a un proyecto en el que no aplica la objeción de conciencia, permite ser moderadamente optimistas frente a la efectividad de la Ley de Bancadas. Sin embargo, es preciso señalar que existen algunos factores coyunturales que explican este comportamiento. En primer lugar, hay que tener en cuenta que el proyecto que está actualmente en trámite es en gran medida la sumatoria de dos proyectos que fueron archivados en la legislatura pasada. En esa medida, algunos de los temas ya habían sido debatidos y se había llegado a un mínimo de acuerdo. Así mismo, no se puede desconocer que dado el contexto de la parapolítica que ha afectado la legitimidad del Congreso, existe una especie de mandato moral que hace que las bancadas y los parlamentarios vean como un imperativo aprobar esta reglamentación. Finalmente, no se puede olvidar que generalmente las reformas políticas pasan los primeros debates sin mayores problemas, y que loas discusiones más enconados suelen darse en la segunda ronda. Los derechos homosexuales generan división El proyecto de ley que pretendía garantizar los derechos patrimoniales a las parejas del mismo sexo, a pesar de ser aprobado en los cuatro debates reglamentarios por una amplia mayoría y con unas bancadas significativamente cohesionadas, fue archivado el pasado 19 de junio en su debate de conciliación. Este hecho evidenció la inoperancia de la Ley de Bancadas cuando no existe voluntad política en el Congreso. Como lo denunciaron parlamentarios de todas las tendencias políticas, como Piedad Córdoba del Partido Liberal, Armando Benedetti y Gina Parody del Partido de la U, Venus Albeiro Silva del Polo Democrático Alternativo, entre otros, la indisciplina y el desacato a las decisiones internas de las colectividades fueron en gran medida la pauta en la comisión de conciliación. Así, por lo menos seis miembros del Partido de la U votaran negativamente el proyecto a pesar de la decisión interna de la bancada de apoyarlo -José David Name, Luís Elmer Arenas, Adriana Gutiérrez, Jorge Visbal, Jairo Clopatofsky y Juan Carlos Vélez-. Incluso el PDA, colectividad que en la campaña electoral de 2006 se comprometió a apoyar proyectos de ley de esta naturaleza, no pudo evitar que el Senador Jesús Bernal votara negativamente la iniciativa. Así mismo, los Senadores Mario Uribe, de Colombia Democrática, y José David Name, del Partido de la U, a pesar de haber votado en el pasado a favor de la iniciativa y de haber convidado a sus colectividades a hacerlo, en el último debate decidieron votar negativamente. Departamento de Ciencia Política, Universidad de los Andes. Todos los derechos reservados. Teléfono 3 394 949 extensiones 2614 / 3203 / 3212, email:cvisible@uniandes.edu.co

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Los reemplazos también jugaron un papel importante en esta situación. La suspensión de la curul a Mauricio Pimiento por la investigación en su contra dentro del proceso de la parapolítica, y la muerte del Senador Luís Guillermo Vélez, senadores del Partido de la U y simpatizantes de la Ley, obligaron a que otros dos senadores ocuparan sus curules: Jorge Visbal y Juan Carlos Vélez. En el debate de conciliación, el voto de estos dos parlamentarios fue por el no. Lo preocupante es que una bancada no pueda asegurarle a sus electores y simpatizantes que independientemente de cuál de sus candidatos alcance una curul, la posición ideológica será la misma, como quería la Reforma Política de 2003 y la Ley de Bancadas.

EVENTOS CV Actualmente se están llevando a cabo mesas de trabajo con la participación de miembros del Congreso de la República, académicos y organizaciones de la sociedad civil, para debatir los temas relacionados con el proyecto de Reforma Política en aras de fortalecer el sistema electoral y de partidos, optimizando así el funcionamiento del Legislativo. Por esta razón, el Programa Congreso Visible de la Universidad de los Andes y la Fundación Konrad Adenauer convocamos al foro "La Reforma Política y el fortalecimiento Institucional: Una mirada desde Colombia y Alemania". El evento se realizará el día 4 de marzo en la Sala de Conferencias del Edificio Santodomingo de la Universidad de los Andes a las 10:00 AM, y contará con la presencia del profesor alemán Matthias Herdegen, reconocido experto en Derecho Constitucional de la Universidad de Bonn, del Ministro del Interior y de Justicia, Dr. Carlos Holguín Sardi, y de otros ilustres invitados. Puede consultar el programa del Foro en el Portal de Congreso Visible: cvisible.uniandes.edu.co. Para nosotros sería muy importante contar con su presencia en este evento, que esperamos sea un aporte al proceso de discusión pública sobre le Reforma Política y el fortalecimiento de los partidos políticos y el Congreso de la República. Entrada libre. Le rogamos confirmar asistencia a los correos cvisible@uniandes.edu.co ó bgil@uniandes.edu.co