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PRESUPUESTO PARTICIPATIVO Y EMPODERAMIENTO SOCIAL: FACTORES QUE INFLUYEN EN LOS RESULTADOS DE LA PARTICIPACIÓN

Documento para su presentación en el VI Congreso Internacional en Gobierno, Administración y Políticas Públicas GIGAPP-IUIOG. Centro de Ciencias Humanas y Sociales. Consejo Superior de Investigaciones Científicas. (Madrid, España) del 29 Septiembre al 02 octubre de 2015.

Elielson Carneiro da Silva1 Profesor en la UNESP – Universidade Estadual Paulista, São Paulo, Brasil elielsoncarneiro@yahoo.com.br

Carmen Pineda Nebot Consultora de Administraciones Públicas carmenpinedanebot@hotmail.com

Resumen/abstract:

La crisis económica mundial que hemos vivido en los últimos años y la gestión de ella que han realizado los distintos gobiernos, ha provocado en muchos países una crisis social, política e institucional. Crisis que ha hecho surgir con fuerza la idea de participación, lo que nos lleva a tener que reflexionar sobre ello para dar respuesta a los nuevos escenarios que se nos presentan Este trabajo realiza un análisis sobre empoderamiento social en experiencias de Presupuesto Participativo, metodología de gestión pública presupuestaria que, en los últimos veinte años, se ha convertido en una práctica innovadora y renovadora de la democracia y de la calidad del gasto público. El inicio de esta reflexión es un enfoque retrospectivo sobre los cambios en las instituciones y en la cultura política brasileña a partir de los años 80, que acabaron por

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Los autores son miembros del Grupo de Pesquisa de Controle Social do Gasto Público do Departamento de Administração Pública da UNESP – Universidade Estadual Paulista, Estado de São Paulo, Brasil.

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hacer posible la implementación de estas experiencias participativas que supusieron una significativa intervención social en la elaboración de las inversiones municipales.

Hechas estas observaciones iniciales, la mayor parte del trabajo se dedica a analizar las variables que, en opinión de una gran parte de la literatura temática, influyen en los resultados de la participación en estos procesos, a saber: la voluntad política, el asociacionismo y el diseño institucional. Nuestro objetivo es dar a conocer la importancia que tienen, para el desarrollo de un proceso de este tipo, las condiciones institucionales y culturales de cada localidad, centrándonos en el modo en que se articula el diseño participativo como un elemento que garantice el fortalecimiento de la ciudadanía y que refuerce el empoderamiento de los grupos menos favorecidos. La conclusión a la que llegamos es que las experiencias que han tenido éxito son aquellas que han contado con la voluntad política de los gobernantes, un asociacionismo fuerte y que han sido capaces de elaborar un diseño participativo que garantice la viabilidad de las demandas sociales.

Palabras claves: Presupuesto Participativo, diseño institucional participativo, voluntad política, asociacionismo, empoderamiento social

1. Introducción Diversas experiencias participativas han sido implementadas en Brasil y en todo el mundo. En lo que respecta al Presupuesto Participativo, este se difundió a partir de la década de los 90, cuando pasó a ser desarrollado en distintos municipios brasileños.

Este proyecto alcanzó relevancia internacional a partir de 1996, momento en el que el Presupuesto Participativo de Porto Alegre ganó el premio Habitat II de la ONU Organización de las Naciones Unidas. La gran relevancia nacional e internacional de ese cambioinstitucional para la definición, con participación de los ciudadanos, de los fondos para inversiones municipales, despertó el interés de varios teóricos sobre la importancia de los modelos de democratización en la esfera local.

Un breve análisis de la literatura temática sobre el Presupuesto Participativo en Brasil permite identificar los factores que provocaron el desarrollo de esa experiencia participativa, a saber: (1) la diminución de la credibilidad de la democracia representativa; (2) el desarrollo de experiencias pioneras de participación a lo largo de los años 70 y 80, (3) la existencia de un asociacionismo que exigía la participación en las decisiones gubernamentales, (4) las garantías constitucionales a partir de 1988 y (5) la llegada al poder en varias ciudades brasileñas del Partido de los Trabajadores (PT).

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En lo que se refiere al primer factor, la crisis de credibilidad de la democracia, es una de las circunstancias que explican el crecimiento del interés por la introducción de la participación ciudadana en las experiencias de gestión pública local, tanto en América Latina como en Europa. Esta crisis se manifiesta en la apatía política de los electores, en la falta de interés de los ciudadanos por los asuntos públicos, en los elevados porcentajes de abstención electoral (en los casos en los que el voto no es obligatorio) y en los altos niveles de corrupción en la administración pública. Estos aspectos indicaban que existía una demanda formulada por actores de la sociedad civil “a favor de la renovación de las relaciones gobierno-sociedad y de una redefinición de la representación política, dado que la representación tradicional se encontraba cada vez más alejada de la voluntad de los representados” (Milani, 2005: 8).

En cuanto al segundo factor, merece destacar el hecho de que las experiencias de participación en gobiernos locales fueron puestas en marcha al principio por iniciativa del Partido do Movimento Democrático Brasileiro(PMDB), en municipios como Lages/SC, Pelotas/RS, Boa Esperança/ES, Vila Velha/ES e Piracicaba/SP; como se puede demostrar a partir de la lectura de autores como (Lesbaupin, 2000; Baierle, 1996; Vitale, 2004; Souza, 2001). Estas experiencias fueron la base para el Presupuesto Participativo que fue puesto en marcha a finales de los años 80 en Porto Alegre.

En relación al tercer aspecto, hay una vasta literatura (Baierle, 1996; Baquero, 2000; Avritzer y Pereira, 2005; Avritzer, 2008; Fedozzi, 2001; Silva y Carvalho, 2006) que llama la atención sobre la importancia del asociacionismo, el cual se incrementó durante los años 70 y 80 a partir de un movimiento fuertemente influenciado por la defensa de los derechos, entre los cuales estaba el derecho a la participación en la definición del destino de las inversiones municipales. Precede a este hecho la experiencia social y la cultura política de los diversos actores que actuaban en las esferas públicas locales, como los movimientos asociativos de las comunidades, las ONG, las Comunidades Eclesiales de Base y los partidos políticos ligados a las luchas sociales y a la redemocratización del país.

Sobre el cuarto factor, hay que destacar la importancia del proceso constituyente y de las garantías constitucionales contenidas en el texto de la Constitución de 1988 para el surgimiento y desarrollo del Presupuesto Participativo en Brasil. En aquel contexto, las fuerzas sociales que se articulaban en torno al proyecto democrático y participativo – que estaban movilizadas desde los años 80 en defensa de la redemocratización del país – se articularon e incluyeron en el texto constitucional la posibilidad de profundización de 3

la democracia (Dagnino, 2004). De este modo, el concepto de democracia contenido en la nueva Constitución no se limitó a recuperar y establecer normas para las elecciones para presidente, gobernadores y alcaldes, sino que además definió como uno de los elementos fundamentales de la nueva constitución la participación directa de los ciudadanos en las decisiones públicas (Vitale, 2004). La Constitución Federal (CF) amplió significativamente la autonomía política, administrativa y financiera de los municipios, situación garantizada en los artículos 18, 29-31, 156, 158 y 159 de la CF. Y, finalmente, el quinto factor, la llegada al poder de nuevos actores históricamente comprometidos con la participación ciudadana desempeño también un papel importante para que el Presupuesto Participativo tomase la proporción que tomó en Brasil. Avritzer (2003) y Vitale (2004) destacan la importancia del Partido de los Trabajadores, partido con el cual el proyecto estuvo inicialmente identificado y que fue el responsable de su implementación en innumerables gobiernos locales, un número aproximado de 103 municipios en 2002 y cerca de 170 en 20082.

La experiencia de Porto Alegre, desarrollada a partir de 1989 por el PT3, se hizo famosa nacional e internacionalmente, en la medida en que pasó a ser adoptado por gobiernos de diversos países4 de América Latina y de Europa5, en municipios como Buenos Aires, Córdoba y Rosario, las tres áreas urbanas con más población de Argentina, Montevideo (Uruguay), Asunción (Paraguay), Negrete y Monte Patria (Chile), Ciudad de México, Cantón Morona (Ecuador), Villa el Salvador (Perú), Saint Denis (Francia), Córdoba, Sevilla,San Sebastián y Albacete (España).

El hecho es que cada una de esas dimensiones (o combinaciones particulares entre ellas) tuvo su importancia para la implementación y el desarrollo del proyecto, que se convirtió en una de las experiencias democráticas más discutidas en Brasil y en el exterior, particularmente a partir de ser premiada en el Habitat II de la Organización de las Naciones Unidas en 1996, cuando este cambioinstitucional fue reconocido como una de las mejores prácticas de gestión urbana del mundo.

Después de más de dos décadas de implantación de las primeras experiencias, el Presupuesto Participativo continúa siendo el modelo participativo con mayor volumen

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Según una investigación realizada por la Red Brasileña de Presupuestos Participativos, creada en 2007, de 2008 a 2012 el número de experiencias era de 355.

3 La relección cuatro veces consecutivas del PT fue decisiva para la consolidación del Presupuesto Participativo. A pesar de la alternancia del poder, a partir del 2005, el Presupuesto Participativo continuó funcionando aunque con menos importancia y mucho más débil (Fedozzi, 2014:51) 4 Sobre la difusión del Presupuesto Participativo ver: Porto de Oliveira, 2014.

5 En el plano internacional, el estudio de Sintomer, Herzberg y Röcke (2012), señala que había, en 2010, entre 795 y 1.469 experiencias de Presupuesto Participativo en el mundo.

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de análisis teóricos y empíricos entre los proyectos del mismo género. Comprobándose que esa producción, tanto en la literatura nacional como en la internacional, se difundió muchoen términos cuantitativos, como puede demostrarse a partir de la lectura de autores como Pires y Pineda (2008:209). Esto ha exigido de los investigadores un esfuerzo aún mayor en el sentido de contextualizar sus investigaciones.

También se produjo la difusión del proyecto en términos cualitativos, con un enfoque más sistemático y al mismo tiempo diversificado, tanto en relación a los ajustes teóricos como al enfoque metodológico utilizado, lo que acaba por interferir en la comprensión sobre las potencialidades y límites del Presupuesto Participativo.

Los factores institucionales y culturales, expuestos arriba, establecieron las bases para la formulación e implementación de modelos participativos en los cuales la sociedad civil pasó a tener un papel activo en la definición de las inversiones municipales. De este modo, este trabajo se centrará en la evaluación de los resultados de este cambio institucional participativo, como un mecanismo para producir empoderamiento social, con un enfoque especial en las principales variables que intervienen en los resultados de la participación, discusión que será realizada en el próximo apartado.

2. Variables que intervienen en los resultados de la participación

La literatura nos muestra algunas variables que influyen en el resultado de la participación. Las principales variables que contribuyen al éxito de las experiencias de Presupuesto Participativo son: la voluntad política de los gobernantes, el nivel de asociacionismo y el diseño institucional de forma articulada, o sea, a partir de un diseño participativo interactivo. a) La voluntad política de los gobernantes La variable voluntad política ha sido entendida como el nivel de compromiso del gobierno local con la implantación y el desarrollo de medidas que busquen “compartir” con sectores de la sociedad el proceso de elaboración de decisiones sobre inversiones en políticas públicas (Baierle, 1996; Avritzer, 2002; Lüchmann, 2002; Wampler, 2004; Vitale, 2004; Teixeira y Albuquerque, 2006).

Especialmente en lo que se refiere a las experiencias de Presupuesto Participativo, esta variable tiene un papel fundamental, ya que se trata de una política participativa altamente dependiente de la voluntad del gobernante. Es en este sentido que Avritzer (2008: 60), al contraponer el Presupuesto Participativo a otras experiencias de 5

participación, resalta que este proyecto destaca por su capacidad de movilizar la participación de la población en la deliberación sobre prioridades presupuestarias, aunque sea el “diseño participativo más vulnerable a la voluntad de la sociedad política”.

La voluntad política interviene en el resultado de los procesos participativos en la medida en que es responsable de innumerables medidas para hacer viables experiencias participativas sólidas. En la mayoría de los casos de experiencias de Presupuesto Participativo, la implantación de esos programas exige de los gobiernos locales iniciativas que contribuyan a su viabilidad, tales como: “la alteración del diseño institucional; la disponibilidad de apoyo técnico, financiero, jurídico, ambiental; y la definición sobre el alcance del Presupuesto Participativo y sobre qué cantidad del presupuesto pueden los ciudadanos deliberar” (Caetano, 2009, p. 30-1).

Cabe destacar, igualmente, que en la medida en que los Ejecutivos municipales tienen las prerrogativas institucionales de definir la forma de elaboración de la política de inversiones, la apertura de canales para la participación de los ciudadanos, en todo caso, se convierte en el primer acto en el que la voluntad política se manifiesta. En este sentido, la iniciativa de abrir canales participativos a la comunidad, sobre todo en un aspecto tan importante como la elaboración de las inversiones municipales, por sí solo, es algo que significa un avance muy grande en términos de democratización del poder, visto que esta decisión política de ampliar la autoridad del conjunto de los ciudadanos participantes implica una “reducción del control por parte del gobierno sobre los resultados políticos” (Wampler, 2004: 374).

Es a partir de la voluntad política que se producen, por ejemplo, los cambios en el diseño institucional para hacer posible los encuentros entre el gobierno y la comunidad, democratizando la elaboración de los planes de inversión municipales. Algunas experiencias de Presupuesto Participativo crearon, por ley, coordinadoras de participación para organizar la dinámica de la participación social, a partir de una estructura de cargos representativos 6 . En otras experiencias se optó por atribuir funciones a la estructura ya existente en el gobierno municipal7.

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La creación de estructuras nuevas favorece la creatividad de los actores implicados, además de disminuir (pero no necesariamente bloquear) los riesgos de reproducir vicios de las estructuras ya existentes (Fedozzi, 2014:62).

7 Se aplica especialmente en los casosen que hay una fuerte tradición de descentralización o formas de consulta(Fedozzi, 2014:62).

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La voluntad política influye en la disponibilidad de apoyos para el desarrollo de las experiencias: técnicos, financieros, jurídicos, de comunicación, ambientales, incluyendo formación específica para que los representantes de la población delimitensus decisiones. Esta intervención gubernamental busca disminuir la posibilidad de presentaciónde demandas que no cumplan los pre-requisitos técnicos, ambientales o incluso jurídicos que hagan inviable la ejecución de las inversiones.

En lo que se refiere a la intervención gubernamental para la creación de apoyo financiero para hacer posible que existan condiciones para la implementación del Presupuesto Participativo, la medida más importante es la reforma fiscal, como la realizada en Porto Alegre en 1989, la cual permitió un respiro financiero para que aquel ayuntamiento ejecutara las inversiones decididas en el Presupuesto Participativo, sin las cuales probablemente el proyecto habría languidecido.

Otro aspecto importante para el éxito del Presupuesto Participativo sobre el cual la voluntad política influye mucho es la definición del alcance de este, o sea, sobre la naturaleza y el volumen de inversiones definidos en estos espacios participativos. Hay que señalar que aunque en los primeros años de implementación del Presupuesto Participativo se discutió la posibilidad de deliberar acerca de todo el presupuesto municipal

(gastos

corrientes,

financiación,

prestamos,

contratos,

plan

de

carrera/nóminas, etc), los diseños participativos más osados abrieron únicamente espacio para que la deliberación de la comunidad fuera sobre un porcentaje de las inversiones, variando entre el 5% y el 12% del presupuesto municipal.

Otra medida importante para hacer posible un proceso participativo sólido que está condicionado a la voluntad política de los gobernantes es la eliminación de los obstáculos burocráticos. Obstáculos que fueron creados a lo largo de un gran período de gobiernos conservadores y autoritarios que siempre vieron con malos ojos la participación de los ciudadanos en la definición de los rumbos del gobierno, especialmente en lo que se refiere a las inversiones municipales. Y por tratarse de prácticas arraigadas en la burocracia municipal, es necesaria una intervención coherente del gobierno para suprimirlas.

La literatura que analiza el Presupuesto Participativo, estudiando la importancia de la voluntad política para la viabilización de estas experiencias participativas, destaca que la primera condición es que las mismas se sitúen como una opción y una prioridad del gobierno, por lo que debe haber una acción institucional en torno a la viabilización del proyecto, resaltándose la importancia de que todo el gobierno este “implicado y 7

comprometido, comenzando por la mayor autoridad (...) y por el área económica” (Souza, 1999: 4). Más cuando su aplicación requiere, generalmente, cambios profundos en la forma de gestión, cambios que solo tienen éxito con la decidida voluntad y el apoyo constante de los máximos responsables políticos locales (Fedozzi, 2014:70).

Analizando el Presupuesto Participativo a partir de esta misma perspectiva analítica, Blanco y Ballester (2011) señalan la importancia de la voluntad política para la implementación con éxito de estos procesos. Según los autores, a diferencia de lo que señala parte de la literatura sobre el Presupuesto Participativo, un liderazgo político fuerte y generalizado en toda la estructura del gobierno municipal, mientras que no se confunda con intervencionismo y necesidad de ejercer un rígido control sobre la dinámica participativa, no es contradictorio con procesos participativos.

El liderazgo político debe permitir que el proceso participativo ocupe una posición importante dentro de la estructura de gobierno, comprometiendo a aquellos agentes político-administrativos que tienen recursos clave como información, conocimiento experto, competencia política o recursos financieros. En negativo, la ausencia de liderazgo político o de implicación por parte de las áreas de gobierno clave puede condenar a los procesos participativos a ocupar una posición periférica en el proceso cotidiano de elaboración de las políticas (Blanco y Ballester, 2011: 121).

Hay que señalar, además, que tal perspectiva analítica está también en la investigación realizada por Boaventura de Souza Santos (2003). Al analizar la actuación del Ejecutivo Municipal, el autor destacaba que esta institución desarrolló un papel muy activo en el proceso, en la medida en que controlaba el conocimiento técnico, producía las informaciones relevantes o tenía acceso privilegiado a ellas 8 . Identificaba que la presencia del Ejecutivo era bastante fuerte en la medida en que coordinaba el proceso a través de sus dos representantes en el Consejo del Presupuesto Participativo (uno del Gabinete de Planificación(GAPLAN), otro de la Coordinadora de Relación con la Comunidad (CRC)), a pesar de no tener derecho a voto, y de sus representantes en las asambleas regionales, a través del delegado delaCRC(laCROP) en la región. Estas intervenciones gubernamentales fueron fundamentales para hacer viable el proceso participativo en Porto Alegre.

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El presupuesto público es una pieza de alta complejidad técnica,siendo accesible solo para aquellos que poseen el saber-poder del lenguaje especializado, por ello se le conoce como la “caja negra” (Fedozzi, 2014: 58). Siendo por tanto importante que el gobierno local facilite a los ciudadanos una traducción sencilla y asequible de los términos utilizados en el presupuesto.

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Allegretti, García Leiva y Paño Yáñez (2011: 42) afirman que prácticamente la totalidad de experiencias participativas nace por una apuesta del equipo político, y por este hecho aumenta el riesgo de continuidad: Si la iniciativa política ha sido la clave de la puesta en marcha de la mayoría de los procesos, su falta de continuidad es una de las principales causas de su agotamiento. De hecho no hay casos documentados que ilustren el resurgir de un proceso que ha muerto tras la falta de voluntad política (Allegretti; Leiva y Yáñez, 2011: 42).

Autores como Baierle (1996) también destacan la importancia de la variable voluntad política para entender el proceso de definición e implementación de las experiencias de Presupuestos Participativos. Esta variable, junto con otras variables como el asociacionismo – que será analizada en el próximo punto – son fundamentales para comprender estos procesos de compartir el poder. Y es en este sentido en el que el autor, al analizar la experiencia del Presupuesto Participativo de Porto Alegre, describe la misma como un producto de un sujeto múltiple, que se construyó en una permanente tensión entre el grado de apertura del Gobierno Municipal hacia los proyectos de la sociedad y el grado de aprendizaje institucional de esta sociedad, sobre todo de los Movimientos Populares Urbanos. Esto no significa que exista una medidaóptima a alcanzarse, pero implica un juego cuya permanencia y calidad depende siempre de la voluntad de jugar de ambas partes (Baierle, 1996: 19 apudCaetano, 2009: 29).

Vitale (2004: 4-5) consideratambién que entre los varios factores que están incluidos en la evaluación sobre la calidad del Presupuesto Participativo se encuentra la voluntad política del alcalde en compartir efectivamente la gestión presupuestaria directamente con la población, pues al fin y al cabo “eso significa, desde el punto de vista de muchos mandatarios, “abrir la mano del poder".

En la líneade los análisis que destacan la importancia de la intervención gubernamental para que el Presupuesto Participativo haya tenido el éxito que alcanzó en Porto Alegre, por ejemplo, Abers (2000b) resalta que en aquel municipio el gobierno tuvo una actuación decisiva para la movilización y organización social a partir de la implantación del proceso. En aquel contexto, el gobierno dotó de los recursos financieros al proceso participativo e invirtió en recursos humanos, por medio de los cuales era posible la preparación y disponibilidad de agentes de la maquinaria administrativa para que actuaran en varios barrios y regiones en los que el proyecto fue desarrollado. Ya que no solo es necesario que el proyecto sea del gobierno sino que además es necesario que este sea capaz de ejecutarlo.

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Otro factor fundamental para la implantación y consolidación del Presupuesto Participativo en la ciudad de Porto Alegre, que muchos autores inclusive colocan como algo aparte del requisito voluntad política, fue la reforma fiscal realizada por la administración municipal de aquella ciudad. Según autores como Vitale (2004), Avritzer (2008) y Marquetti (2002), esta reforma hizo posible la viabilidad del Presupuesto Participativo, en la medida en que la misma permitió un respiro financiero para la ejecución de las inversiones definidas en el proceso, atenuando uno de los principales obstáculos de este proyecto, que es la falta de capacidad para ejecutar las demandas de la comunidad. De acuerdo con Marquetti (2000), al asumir el gobierno en 1989, la primera tarea de la nueva administración fue una reforma financiera. A la reforma financiera siguió la organización de una esfera pública no estatal de poder. Esta puede ser entendida como los mecanismos institucionales y conjunto de reglas que permiten una administración compartida de la ciudad entre el sector público y la sociedad civil (Marquetti, 2000: 4).

Fedozzi y Furtado (2009) destacan que, al contrario de lo que sugiere parte de la literatura sobre participación, es necesario un papel activo del gobierno municipal para hacer posible la transparencia presupuestaria, la sostenibilidad financiera, el control social y la superación de las asimetrías sociales (nivel de formación, género y renta) que se reproducen en la dinámica del Presupuesto Participativo. Los autores llaman la atención sobre la “necesidad de superación de la ‘pedagogía espontánea” y la reflexión crítica sobre la calidad de la participación en detrimento del énfasis cuantitativo y del mito asambleísta (Fedozzi y Furtado, 2009: 364).

Por tanto, la voluntad política emerge en la literatura sobre Presupuesto Participativo como un elemento que interviene de forma decisiva en la consistencia del proyecto político democrático y participativo, condicionando el éxito o el fracaso de estas experiencias. b) El asociacionismo El asociacionismo también es una variable imprescindible para la comprensión de las experiencias de Presupuesto Participativo, una vez que “la solidez de la cultura participativa existente en la sociedad civil tiene también un papel fundamental en el grado de profundidad que puede alcanzar un proceso participativo como el Presupuesto Participativo” (Carvalho yFelgueiras, 2000: 33).

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El grado de asociacionismo ha sido analizado a partir de cuestiones como el perfil socioeconómico de los participantes, las trayectorias, los respectivos proyectos políticos de los cuales son portadores, entre otros factores. Y este grado de asociacionismo influye en el proceso de ampliación y consolidación de los Presupuestos Participativos, el diseño institucional, así como su papel pedagógico en la democratización del proceso.

Se destaca, sin embargo, que al mismo tiempo que el asociacionismo influye en las cuestiones apuntadas arriba, sufre la influencia de las mismas en lo que se refiere al redimensionamiento de sus prácticas y de su dinámica organizativa.

En este sentido es en el que al analizar el Presupuesto Participativo, teniendo en cuenta el perfil asociativo presente en un determinado contexto, se comprueba que el proceso de implementación y consolidación está directamente relacionado a determinadas características del asociacionismo local, tales como la densidad, la tradición, la forma da actuación política, la información que posean o la posición en relacióna las instituciones públicas locales. Una reflexión amplia sobre los resultados de la participación en el Presupuesto Participativo pasa necesariamente por entender la posición de estos organismos colectivos en relación a la dinámica de la definición de las inversiones municipales. Un grado elevado de asociacionismo influye decisivamente en el formato del diseño institucional.

Esta variable es importante para entender la dinámica y los resultados de la participación en las experiencias de Presupuesto Participativo, ya que estos organismos influyen en la consolidación, en la intensidad y en el alcance de la participación en estas experiencias.

La amplia literatura sobre el asociacionismo en el Presupuesto Participativo, sobre todo los trabajos empíricos sobre la experiencia pionera realizada en Porto Alegre, muestra que los movimientos sociales comunitarios, que estaban movilizados a lo largo de los años 80, fueron factores fundamentales para explicar la implantación y consolidación del Presupuesto Participativo. Según Baierle (2000), desde la creación de la UAMPA (Unión de las Asociaciones de Vecinos de Porto Alegre) en el año 1983, estos actores sociales intentaron romper con la relación tradicional entre las asociaciones de vecinos y el Estado. En este sentido, esos movimientos “estarían en el origen del Presupuesto Participativo” (Baierle, 2000 apudAvritzer, 2003: 6).

Al analizar experiencias de Presupuesto Participativo, como la de Porto Alegre, se observa que las prácticas organizativas de la sociedad civil en torno a laUnión de las Asociaciones de Vecinos de Porto Alegre (UAMPA) presionaron para que la discusión 11

sobre la participación ciudadana en la definición de las inversiones municipales entrase en la agenda municipal. Eso puede comprobarse, por ejemplo, en un fragmento de un documento del Congreso de 1986 de la UAMPA, anterior a la implantación del Presupuesto Participativo en aquella ciudad, que llevaba en su parte principal la siguiente afirmación: “queremos intervenir directamente en la definición del presupuesto municipal y queremos controlar su aplicación (...) queremos decidir sobre las prioridades de inversión en cada zona, barrio y de la ciudad en general”.

A causa de ello al desarrollar experiencias de Presupuesto Participativo en contextos marcados por una densidad asociativa más intensa, el diseño institucional tiende a formalizar relaciones más democráticas entre Estado y Sociedad. Eso ocurre porque “los movimientos comunitarios con mayor tradición de movilización consiguen colocar en la agenda del Presupuesto Participativo la defensa de sus áreas de actuación”, al mismo tiempo que las entidades que desarrollan prácticas de relación con los gobiernos guiadas por el intercambio de favores tienden a tener conflictos con la dinámica aplicada por el Presupuesto Participativo (Caetano, 2009: 55).

Silva (2001) y Avritzer (2003) afirman que la dinámica de participación en el Presupuesto Participativo tiene como base principal la acción movilizadora de las direcciones de los movimientos, siendo que el principal campo de identificación y actuación de estas es una red asociativa de base comunitaria. Según estos autores, gran parte de la literatura sobre el Presupuesto Participativo tiene en cuenta, las características de la sociedad civil. A causa de esto, destaca factores como: el papel de las pre estructuras organizativas de la sociedad civil en el éxito de las políticas participativas; la capacidad del Estado para estimular formas de asociacionismo y prácticas deliberativas semejantes a aquellas existentes en el campo de la sociedad civil; la capacidad de las formas participativas de distribuir recursos de modo general evitando, de ese modo, la transformación de las asociaciones existentes en canales corporativos de acceso a recursos y el debate acerca del papel de la tradición asociativa en la variacióndel éxito de las experiencias de Presupuesto Participativo. Todas esas cuestiones siguen creando polémica en la literatura sobre sociedad civil y Presupuesto Participativo (Silva, 2001: 47 apudAvritzer, 2003: 7).

Es en este sentido en el que la búsqueda de comprensión sobre una experiencia de Presupuesto Participativo requiere una reflexión acerca de los proyectos de los actores sociales locales, tales como las asociaciones comunitarias, sindicatos, partidos políticos, organizaciones no gubernamentales, grupos religiosos, movimientos sociales.Esta modalidad de análisis debe buscar comprobar como esos actores sociales organizan sus 12

actuaciones buscando “influir en el gobierno local para implantar una innovación institucional que tiene como objetivo compartir, con la población, la prerrogativa de definición de las inversiones a realizar por la administración pública local” (Caetano, 2009: 24).

Ese mismo énfasis sobre el asociacionismo en el Presupuesto Participativo es dado por Fedozzi (2001), al resaltar que aunque la implantación de este proyecto en Porto Alegrefue posible, a partir de 1989, gracias a la administración municipalla génesis histórica del mismo debe asociarse a la práctica social y a la cultura política de los más diversos actores locales que, desde mediados de los años 70, actuaban en la esfera pública local, como los movimientos asociativos de las comunidades, las ONG, las comunidades eclesiales de base y los partidos políticos ligados a las luchas sociales y a la redemocratización del país. Según el autor, este historial de articulación de las clases populares fue fundamental para el éxito del Presupuesto Participativo, explicando en parte “las probabilidades mayores de éxito de los modelos participativos, a ejemplo de lo ocurrido en el caso de Porto Alegre” (Fedozzi, 2001: 102- 103).

Confirmando con este análisis la importancia del asociacionismo para los resultados del Presupuesto Participativo, Vitale (2004) resalta que uno de los aspectos relevantes para el éxito del programa es la existencia de una tradición asociativa en el municipio en que se realiza tal experiencia. Un significativo grado de organización y actuación del asociacionismo se convirtióen un elemento importante para potenciar la movilización de los vecinos y para estimular a las personas a participar en las actividades del Presupuesto Participativo, lo que hizo posible el desarrollo de la cultura política. La autora relata en su análisis de una investigación realizada por el Foro Nacional de Participación Popular en 103 municipios que habían puesto en marcha el Presupuesto Participativo en el periodo 1997-2000, “que se confirma esa tendencia al revelar que, en el 77% de los municipios, las organizaciones comunitarias y asociaciones de vecinos han tenido una presencia determinante en los ciclos del Presupuesto Participativo” (Vitale, 2004: 14). c) El diseño institucional El diseño institucional ha sido abordado en la discusión sobre el Presupuesto Participativo como el conjunto de reglas, normas, instancias y momentos del proceso que hacen operativa la participación y responden, en buena medida, de su mayor o menor capacidad inclusiva y deliberativa (Lüchmann,2014:187). El diseño institucional es visto como un producto de innumerables variables, siendo que las más incisivas en la 13

definición de esos diseños son la voluntad política y el asociacionismo, que son comúnmente mencionadas como factores constituyentes y explicativos del Presupuesto Participativo. Hay que destacar, sin embargo, que al instituir determinadas prácticas, el diseño institucional acaba por conformar los comportamientos de los actores políticosociales implicados.

En este sentido, el diseño institucional organiza la dinámica participativa estableciendo el papel de cada actor en el proceso, haciendo posible, por un lado, que los actores sociales intervengan en el preciode los servicios públicos, en la definición de las inversiones y, por otro, que el gobierno se someta a los cambios institucionales que no estaba dispuesto a realizar. La forma que asumen las diferentes modalidades de diseño institucional, la mayoría de las veces, acaban por expresar la institucionalización de la correlación de fuerzas existente en la relación entre gobierno y segmentos de la sociedad civil local.

El análisis de esta variable es importante para entender los resultados de la participación en el Presupuesto Participativo, ya que es a partir de ella que se define formalmente como se procesan los mecanismos de participación en él y se determinan los criterios de definición y ejecución de las inversiones municipales. Se trata de la concretización de una renovada relación entre el ejecutivo y la comunidad, fuertemente dependiente de factores como la voluntad política y el asociacionismo, aunque hay que señalar que incluso en contextos marcados por relaciones asimétricas esta variable puede garantizar la realización de procesos participativos marcados por un significativo control social.

Existe una amplia literatura que reflexiona sobre el Presupuesto Participativo a partir de la perspectiva analítica que muestra la importancia del diseño institucional para el éxito de estas experiencias participativas (Fung y Wright, 2001; Avritzer, 2002; Wampler yAvritzer, 2002; Lüchmann, 2002; Avritzer; Navarro, 2003).

Este enfoque sobre el Presupuesto Participativo destaca la importancia del diseño participativo de Porto Alegre, dado que el mismo institucionalizo la división regional de la ciudad, con la participación social, a partir de las plenarias regionales. Con el desarrollo del proceso se crearon innumerables instituciones que dinamizaron el Presupuesto Participativo de Porto Alegre, como el Gaplan o la CRC e introdujeron mecanismos distributivos mediante la creación de los criterios de priorización, como la carencia de servicios y la población de la región. Y además, la introducción de las reuniones temáticas cuyo objetivo fue conciliar el proceso de deliberación local con el proceso de planificación de la ciudad.

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Fung y Wright (2001) son autores que adoptan un procedimiento de investigación que resalta la discusión sobre el diseño institucional. En una investigación sobre las modalidades de participación en Brasil, India y Estados Unidos, los autores denominan esos tipos de diseños institucionales de “gobernanza participativa con transferencia de poder para las bases”, añadiendo que estos modelos son participativos por la forma como incorporan el compromiso y la capacidad de las personas; y son “deliberativos porque establecen un proceso racional de toma de decisiones y son una forma de aumento del poder de las bases por la forma en que ellos unen acción y discusión” (Fung y Wright, 2001: 5).

Para Fung y Wright (2001), reformas institucionales para la implementación y desarrollo de proyectos como el Presupuesto Participativo y el Panchayat en Bengala y Kerala son alternativas reales a los formatos institucionales convencionales y ofrecen oportunidades para la profundización de la democracia y la mejora de la eficacia del Estado, haciéndolo más justo, participativo, deliberativo y responsable: Large- and medium-scale reforms […] offer an array of real alternative political and administrative designs for deepening democracy. As we shall see, many of these ambitious designs are not just workable, but may surpass conventional democratic institutional forms on the quite practical aims of enhancing the responsiveness and effectiveness of the state while at the same time making it more fair, participatory deliberative, and accountable (Fung y Wright, 2001:7-8).

A pesar del reconocimiento de la importancia del diseño institucional para los resultados de la participación, Avritzer destaca que está es una entre otras variables que intervienen en el éxito o fracaso de experiencias como el Presupuesto Participativo. Es en este sentido en el que el autor se opone a los enfoques que analizan el diseño institucional sugiriendo que este tiene una gran capacidad de generar éxito en los procesos participativos, independientemente del contexto en que estos son implantados.

Destaca Avritzer (2008: 55) que el éxito de proyectos como el Presupuesto Participativo estaría en la “manera como se articulan diseño institucional, organización de la sociedad civil y voluntad política de implementar diseños participativos”, lo que denomina diseño participativo interactivo, por tratarse de experiencias cuyos diseños están marcados por la interactividad entre el gobierno y la comunidad.

Avritzer (2008), al analizar la dinámica participativa en estos diseños participativos interactivos, señala que estos tienen la capacidad de alterar la relación entre el Estado y la sociedad “incluyendo a la población en la deliberación sobre prioridades presupuestarias”. Sin embargo, el referido autor resalta que es posible observar también 15

que el Presupuesto Participativo es el diseño participativo más vulnerable a la voluntad de la sociedad política (Avritzer, 2008: 59).

Esta perspectiva analítica que incluye al diseño institucional como resultado del encuentro de los intereses del gobierno y la sociedad civil y de los proyectos políticos en conflicto, relaciona el éxito de las experiencias de Presupuesto Participativo a la solidez de la cultura participativa de la sociedad civil y a la dinámica de la relación incluyendo gobiernos y partidos y sociedad civil y partidos. Esta dinámica, la mayoría de las veces, es determinante para darles forma a los modelos adoptados. A esta perspectiva se incorporan diversos autores, como Teixeira y Albuquerque (2006) que destacan que […] la acción de compartir más o menos poder en el proceso de

Presupuesto Participativo [proceso delineado pelo diseño institucional] depende de la experiencia asociativa del municipio, del tipo de coalición política y de los proyectos presentes en el gobierno y en la sociedad (Teixeira y Albuquerque, 2006: 203).

Experiencias de Presupuesto Participativo como la de Porto Alegre acaban por conciliar, en su implantación, propuestas de diseño institucional procedentes de diversos actores, ya que la dinámica de ese proceso participativo incluyó a las asambleas regionales, que eran prácticas anteriores características del movimiento comunitario; y la figura del consejo, que era una propuesta del Partido de los Trabajadores. Dispone también de otras instituciones como la CRC y el GAPLAN, que surgen de propuestas que fueron elaboradas por la administración municipal. En ese sentido, se señala que “la originalidad en términos de diseño del Presupuesto Participativo fue su capacidad de integrar propuestas de diseño institucional hechas por diferentes actores” (Avritzer, 2003: 8).

Se debe destacar, sin embargo, la existencia de una diversidad de formatos institucionales y de diseños participativos interactivos, que Caetano (2009) los agrupa en dos tipos ideales. En el primer tipo ideal, cuyas características son identificadas en contextos más favorables a las prácticas políticas participativas democratizantes, el diseño institucional estaría determinado por la concurrencia de las variables (1) tradición asociativa de carácter participativo y democratizante y (2) un gobierno comprometido con la adopción de prácticas participativas. En este contexto, […] el diseño institucional de la participación popular en el proceso de elaboración de decisiones sobre inversiones en políticas públicas garantiza: a) el poder de decisión a la población participante; b) un ciclo de participación completadocon diversos momentos de 16

encuentro entre la población y el gobierno; y c) “reglas de juego”, como el reglamento interno, como objeto construido de forma participativa, además de prever revisiones periódicas por los actores implicados (Caetano, 2009, p. 129-30).

El segundo tipo ideal, cuyas características son identificadas en contextos menos favorables a la participación, marcado por prácticas políticas que refuerzan la dependencia del asociacionismo a los intereses del gobierno, el diseño institucional estaría determinado por la concurrencia de las variables (1) asociacionismo caracterizado por una frágil organización comunitaria, o una organización permeada por prácticas políticas depredadoras, como clientelares, personalistas, entre otras; y 2) un gobierno local poco comprometido y a veces desarticulado en la adopción de la participación popular en el proceso de elaboración de decisiones sobre inversiones en políticas públicas. En este caso, el diseño institucional se caracterizaría por: a) la participación popular con carácter consultivo; b) un ciclo escaso de encuentros entre la población y el gobierno, llegando a haber casos de un solo encuentro anual; y c) “reglas de juego” construidas unilateralmente por el gobierno y poco explicadas a los demás actores implicados (Caetano, 2009: 129-30).

La principal característica de diseños institucionales como el del Presupuesto Participativo de Porto Alegre es estar creado de abajo a arriba, lo que lo hace más democrático y distributivo. Estos diseños son más democráticos, en la medida en que tienen la capacidad de alterar la relación entre el Estado y la sociedad “incluyendo a la población en la deliberación sobre las prioridades presupuestarias” (Avritzer, 2008: 59).

Debido a esas características, esta modalidad de diseño participativo tiene “una enorme influencia en el éxito de las experiencias participativas” y, en este sentido, la elección del diseño adecuado será una de las variables fundamentales para la continuidad de estas experiencias en el futuro (Avritzer, 2008: 60-61).

Desde esa misma perspectiva analítica Lüchmann (2002), al analizar las posibilidades y límites de la democracia deliberativa a partir del Presupuesto Participativo de Porto Alegre, también considera el diseño institucional como muestra del encuentro de intereses que incluyen al Estado y a la sociedad, o sea, se trata de un espacio resultante de articulaciones que incluyen esas dos posiciones, cuyas características son el establecimiento de un “conjunto de reglas, criterios y espacios, normas y leyes, que buscan hacer valer y promover la realización práctica de los principios democráticos – participativos” (Lüchmann, 2000: 143).

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Boaventura de Sousa Santos (2002: 500), destaca el carácter provisional del diseño institucional en el Presupuesto Participativo. Según él esto acaba por estimular cambios en el proceso a partir del aprendizaje institucional de los diferentes participantes, haciendo posible que se pueda revisar la dinámica interna y corregir los problemas de trasladode las diferentes demandas en el Presupuesto Participativo. Hay, en este sentido, un “aprendizaje institucional efectuado tanto por el Estado como por la sociedad civil” (Santos, 2002: 500).

Además, según Fedozzi (2014) las experiencias que parecen tener un mayor potencial pedagógico son aquellas en las que se produce un proceso de construcción compartida de las reglas de juego tanto para la distribución de los recursos como para el propio sistema de participación.

Por tanto, el formato del Presupuesto Participativo determina la capacidad deliberativa en estos espacios participativos, ya que establece la cesión y/o la repartición de soberanía, de ahí la importancia de las asambleas regionales y temáticas, de las asambleas intermedias y del proceso de negociación del presupuesto entre los consejeros y los representantes estatales. La capacidad deliberativa en el Presupuesto Participativo está directamente vinculada al formato o diseño participativo que, a su vez, “está vinculado a la variable voluntad política y a la capacidad deliberativa existente en el nivel de la sociedad civil” (Avritzer y Pereira, 2005: 23).

3. Consideraciones Finales

A partir del análisis de la literatura sobre el tema es posible afirmar que las nuevasinstituciones participativas crean oportunidades estructurales que aumentan laposibilidad de actuación de los ciudadanos para realizar elecciones políticas que afectan a sus vidas, lo que puede generar empoderamiento social.

El

cambioinstitucional

del

Presupuesto

Participativo,

generalmente,

crea

una

estructuraformal de oportunidad para el compromiso Estado-sociedad, por eso, es unmecanismo de fortalecimiento de la ciudadanía que potencia el empoderamiento de losgrupos más desfavorecidos.En un país como Brasil, que históricamente estuvomarcado por el aislamiento y el privilegio, donde la política local ha estadodominada por los intereses de las elites, el Presupuesto Participativo significa un esfuerzo en el sentido del empoderamiento social. Y en este sentido, el gobierno local es un ámbito propiciopara el empowerment (Baiocchi et al., 2006).

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Hay que destacar, sin embargo, que el grado de eficacia democrática y los resultados de la participación ciudadana varían de unas experiencias a otras. El tipo de resultado de los procesos participativos está condicionado por un lado, por la capacidad de la sociedad civil y por el tejido social preexistente y, por otro, por la naturaleza de la oportunidad estructural formal. El grado de empoderamiento social en experiencias como el Presupuesto Participativo es tributariode la forma como se articulen las variables que intervienen en los resultados de la participación: el modelo asociativo, la voluntad política y el diseño institucional.

Tiene que haber un proceso equilibrado, marcado por simetrías, en el que las instituciones gubernamentales estén activas y dispuestas a crear oportunidades institucionales para garantizar el activismo social y que el movimiento asociativo este organizado y movilizado para intervenir en los espacios creados por la institución municipal.

El equilibrio entre esos dos polos sirve como base de creación y de sustentación de un diseño institucional verdaderamente democrático. En contextos marcados por la ausencia de voluntad política significa que tales experiencias o no son puestas en práctica o lo son de forma precaria. En contextos marcados por la fragilidad del asociacionismo el proceso está fuertemente controlado por el gobierno, que muchas veces usa el Presupuesto Participativo como un mecanismo de legitimidad gubernamental frente a la sociedad civil y al Legislativo Municipal. La importancia dada al proyecto muchas veces depende de las conveniencias políticas que la coyuntura impone.

De este modo, es posible afirmar que la modalidad de diseño institucional en experiencias como el Presupuesto Participativo acaba muchas veces por expresar la institucionalización de lacorrelación de fuerzas existente en la relación entre el gobierno y sectores de la sociedadcivil local. Este aspecto del diseño institucional es importante para los resultados de la participación, pues diseños creados de bajo a arriba son más

democráticos y

distributivos (Avritzer, 2003). Por tanto, las tres variables asociadas (modelo asociativo, voluntad política y diseño institucional) explican el perfil del Presupuesto Participativo y el grado de empoderamiento social.

Sin olvidar, por su importancia, la necesidad de compromiso y formación de las estructuras técnica y burocrática municipales con los cambios que un proyecto como este provoca. Es fundamental para su éxito que, como señala Matus (1989), exista relación entre el “proyecto del gobierno” y la “capacidad del gobierno” para ejecutarlo. Se requiere, por tanto, un 19

nuevo “saber hacer” en la gestión pública raramente percibido en los casos de Presupuesto Participativo (Fedozzi, 2014: 71).

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