Administração Pública Brasileira e Controle pelo Cidadão

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República Federativa do Brasil Governo Federal- Ministério da Educação Universidade Federal de Minas Gerais - Faculdade de Direito CEGS - Ciências do Estado e Governança Social Seminários de Capacitação - I VIII° Seminário – Administração e Controle pelo Cidadão Profa. Élida Graziane

Administração Pública Brasileira e Controle pelo Cidadão (Os Modelos Patrimonial, Burocrático, Societal-Participativo e Desafios da Administração Pública, no Estado Democrático de Direito, Para o Século XXI)

INTEGRANTES DO GT - GRUPO DE TRABALHO: 1 – Ciro Antônio da Silva Rezende – 2010059721 – Ciro.sr@hotmail.com; 2 - Fideles Eustáquio Gonçalves Moreira – 2010071128 – fidegm@trt3.jus.br; 3 - Ludmylla Graciela Duarte Borges – 2010071144 – lgduarteborges@homtail.com 4 – Mariana Tamure - ; 5 - João Protásio Farias Domingues de Vargas – 2010422958 – protasio.vargas@protasiovargas.com.br; 6 – Thelma Yanagisawa Shimomura – 2010060029 – thelma79@yahoo.com;

Versão 3, revista e atualizada Belo Horizonte/MG 19 de Maio de 2010

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RESUMO: O texto enfoca a Administração Pública e o Controle pelo Cidadão, tendo por referência Palestra de mesmo tema proferida no Curso de Ciência do Estado da UFMG e produzido com base na reflexão livre, debates com base no aporte cultural dos integrantes do GT e pesquisa realizada em diversas fontes.

Desenvolve-se com base em dez problemas e soluções, envolvendo teorias sociológicas weberianas, teorias da administração, Direito, Estado e Sociedade.

Aponta questões importantes da administração pública brasileira em termos de modelos gerenciais, acertos e desacertos, além de prospectar sobre o destino administrativo brasileiro para a década de 10 do século XXI.

PALAVRAS-CHAVE: administração pública, controle, cidadão, modelos, modelo patrimonial, modelo burocrático, modelo societal, modelo participativo, desafios, Estado, democracia, direito, transições de modelos, modelos weberianos, taylorismo, fordismo, princípio da legalidade, princípio da eficiência, reforma gerencial, limitações de modelos, falhas de reformas, óticas de modelo, relação estado-sociedade, controle da administração, universalização de cenários, possibilidades e desafios, esferas públicas federativas, participação popular.

REFERÊNCIA BIBLIOGRÁFICA PARA CITAÇÃO: BORGES, Ludmylla Graciela Duarte; MOREIRA, Fideles Eustáquio Gonçalves; REZENDE, Ciro Antônio da Silva; SHIMOMOMURA,Thelma Yanagisawa; TAMURE, Mariana; VARGAS, João Protásio Farias Domingues de (Org.). Administração Pública Brasileira e Controle pelo Cidadão: Os Modelos Patrimonial, Burocrático, Societal-Participativo e Desafios da Administração Pública, no Estado Democrático de Direito, Para o Século XXI. Belo Horizonte/MG: Universidade Federal de Minas Gerais, Faculdade de Direito, Curso Ciências do Estado e Governança Social, Seminário I de Capacitação, VIII° Seminário: Administração e Controle pelo Cidadão, sob orientação da Profª. Élida Graziane, maio de 2010. Original digitado.

SUMÁRIO: INTRODUÇÃO. PARTE I. 1 - TRANSIÇÕES DO MODELO PATRIMONIAL, BUROCRÁTICO, DEMOCRÁTICO-PARTICIPATIVO: COEXISTÊNCIA DE MODELOS E ESTRUTURA ADMINISTRATIVA; 2 – RAÍZES DO MODELO BUROCRÁTICO WEBERIANO NO TAYLORISMO E FORDISMO; 3 – PRINCÍPIO DA LEGALIDADE E MODELO BUROCRÁTICO DE GESTÃO PÚBLICA; 4 – PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA E REFORMA GERANCIAL DA DÉCADA DE 90 DO SÉCULO XX; 5 – LIMITAÇÕES DO MODELO BUROCRÁTICO E FALHAS DA REFORMA GERENCIAL SOB A ÓTICA DO MODELO SOCIETAL-PARTICIPATIVO. PARTE II. 6 – RELAÇÃO ESTADO-SOCIEDADE E FORMA DE CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO NOS MODELOS BUROCRÁTICO, GERENCIAL E PARTICIPATIVO; 7 – UNIVERSALIZAÇÃO DA PROPOSTA DEMOCRÁTICO-PARTICIPATIVA DE GESTÃO PÚBLICA, DECISÃO E CENÁRIOS PARTICIPATIVOS; 8 – LEGALIDADE, EFICIÊNCIA E PARTICIPAÇÃO NO DESENHO DA ADMINISTRAÇÃO CONSTITUCIONALIZADA; 9 – POSSIBILIDADES E DESAFIOS DA ADMINISTRAÇÃO BRASILEIRA PARA A DÉCADA DE 10 DO SÉCULO XXI; 10 – UM CAMINHAR SEGURO DE UMA NOVA GESTÃO E MELHOR GESTÃO PÚBLICA NAS ESFERAS FEDERATIVAS BRASILEIRAS. CONCLUSÃO. FONTES DE PESQUISA. ÍNDICE ANALÍTICO.

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INTRODUÇÃO .

O presente trabalho trata do Controle do Estado pelo Cidadão em termos de gerenciamento da máquina administrativa pública, levando em conta a sociedade que institui o seu próprio Estado e o modo de como esta sociedade gerencia a coisa pública. Para tanto, o texto enfoca dez problemas, amplia a discussão para além da formulação problemática e tenta apresentar algumas soluções referenciadas nos problemas que coloca Tais problemas, em uma complexa e desdobrada formulação externa, que o presente texto pretende responder, são os que resumidamente se enumera abaixo, formulados diretamente pela Professora Orientadora do 8° Seminário, Élida Graziane, sobre Controle do Estado, consoante palestra proferida no Curso Ciência do Estado, da Faculdade de Direito da UFMG, em maio de 2010.

O texto foi dividido em duas partes. A primeira parte trata do primeiro bloco de enfoques problemáticos e, a segunda, o segundo bloco, ambos versando sobre gestão pública da administração do Estado instituído por sua própria e determinada sociedade. Cada bloco apresenta cinco seções, cada uma intitulada com vista ao enfoque problemático que encara. Cada seção foi desenvolvida, de modo independente, pelos autores do presente texto e seus nomes constam em cada um, como forma de assunção da responsabilidade pelo seu conteúdo. Este formato coloca o presente trabalho como uma coletânea cujo arremate unificador se dá pela fonte originária dos problemas colocados, bem como pela sua apresentação em um único desenvolvimento.

Na primeira parte, o primeiro enfoque problemático leva em conta que Ana Paula Paes de Paula, em sua obra, analisa uma mudança histórica do padrão de atuação da Administração Pública problematiza evolução republicana brasileira, as transições do modelo patrimonial para o burocrático, desse para o gerencial e, por fim, desse último para o modelo democrático-participativo (societal). Avalia-se se é possível a coexistência de alguns desses modelos no mesmo espaço de tempo e na mesma estrutura administrativa. O segundo enfoque problemático abordado tenta explicar por que por que o modelo burocrático de gestão defendido por Max Weber tem suas raízes no taylorismo e no fordismo do início do século XX. O terceiro enfoque problemático é a identificação de qual é a relação entre o princípio da legalidade imperativo para a Administração Pública brasileira e o modelo burocrático de gestão pública. Tenta explicar dando exemplos do regime jurídico administrativo. O quarto enfoque problemático se pergunta por que o princípio da eficiência, em tese, relativiza, confere "flexibilidade" ao princípio da legalidade; se há alguma correlação lógica entre a emergência do princípio da eficiência no caput do art. 37 da CR/1988 e a reforma gerencial da década de 1990. Tenta fundamentar uma resposta plausível. O quinto enfoque problemático se coloca quais são as

4 limitações do modelo burocrático que foram superadas pela reforma gerencial; quais as falhas da reforma gerencial têm sido questionadas à luz do modelo societalparticipativo.

Na segunda parte do trabalho, novos cinco problemas. Começa com sexto enfoque problemático e se pergunta se há diferença – e quais seriam - na forma de controle da Administração Pública proposta pelos modelos burocrático, gerencial e societal-participativo. Tenta explicar como a orientação do foco do controle resulta em maior ou menor unilateralidade ou consensualidade na relação do Estado com a sociedade. O sétimo enfoque problemático se coloca a proposta democráticoparticipativa de gestão pública é universalizável; como lidar com a necessidade de produzir decisões rápidas, confiáveis, legítimas e em larga escala em cenários participativos. O oitavo enfoque problemático tenta equacionar como conciliar legalidade, eficiência e participação no desenho de Administração Pública dado pela CR/1988.

O nono enfoque problemático, em grandes linhas, tenta apontar, à luz das conclusões da obra de Ana Paula Paes de Paula, quais as possibilidades e os desafios da Administração Pública brasileira nos próximos dez anos. O décimo e último enfoque problemático tenta fazer uma avaliação crítica das gestões públicas municipal (belorizontina), estadual (mineira) e brasileira, agregando, tanto quanto possível, exemplos, na esteira do texto de Ana Paula Paes de Paula; bem como tenta expressar como podemos caminhar seguramente não apenas em direção a uma "nova" gestão pública, mas, sobretudo, por uma melhor gestão pública.

O texto apresenta uma conclusão segmentada em sínteses de cada uma das duas grandes partes de segmentação do desenvolvimento, com uma síntese geral. É preciso afirmar que as fontes de consulta utilizadas, e apresentadas em longa lista ao final, não foram todas exploradas, o que denota que o presente trabalho expressa apenas o esboço de desenvolvimentos posteriores. Portanto, a grande utilidade da lista é a sua própria explicitação existencial para o leitor que poderá, a seu talante, dar continuidade à pesquisa.

Um índice analítico, ao final, fazendo para com o sumário posto em estilo clássico, expressa todas as divisões internas do texto, facilitando ao leitor encontrar, precisamente, cada segmento.

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PARTE I Primeiro Bloco de Enfoques Problemáticos 1 TRANSIÇÕES DO MODELO PATRIMONIAL, BUROCRÁTICO, DEMOCRÁTICO-PARTICIPATIVO: COEXISTÊNCIA DE MODELOS E ESTRUTURA ADMINISTRATIVA - Thelma Yanagisawa Shimomura.

1.1 – ENFOQUE PROBLEMÁTICO. Ana Paula Paes de Paula, em sua obra, analisa uma mudança histórica do padrão de atuação da Administração Pública.

Problematize, na evolução republicana brasileira, as transições do modelo patrimonial para o burocrático, desse para o gerencial e, por fim, desse último para o modelo democrático-participativo (societal). Avalie se é possível a coexistência de alguns desses modelos no mesmo espaço de tempo e na mesma estrutura administrativa.

1.2 – DISCUSSÃO AMPLA. Ao longo da colonização brasileira, ocorreu o processo de transplantação da máquina administrativa portuguesa para o Brasil, o que se consolidou com a vinda da Corte para o país, em 1808, fugindo de Napoleão Bonaparte. Essa transplantação da administração pública portuguesa para o Brasil instalou no país um aparato administrativo patrimonialista.

A história de Portugal demonstra que o país lusitano, desde as primeiras conquistas de terras inimigas, estabelecia mal o liame entre o bem público e o bem privado, justificando, pois, a origem dos valores patrimonialistas na administração pública brasileira. Sem qualquer receio, o rei lusitano utilizava o patrimônio público para o pagamento das despesas do seu próprio lazer e de sua família e, principalmente, para o sustento de todos aqueles que por ele eram, de alguma forma, privilegiados.

Um segundo momento marcante na administração pública brasileira foi a ―Era Vargas‖. Em 1937 foi implantado o Estado Novo, o Congresso Nacional foi fechado e foi elaborada uma nova Constituição. Nesse contexto, foi criado o Departamento Administrativo do Serviço Público (Dasp) que teve como objetivo principal promover a montagem da máquina administrativa nos moldes burocráticos weberianos.

Em 1967, acontecimentos políticos, sociais e econômicos levaram a administração pública a um novo rearranjo. Os motivos, entre outros, foram o papel

6 crescente atribuído ao Estado em relação ao desenvolvimento econômico e a natureza autoritária do regime político. A reforma de 1967 visava a modernização da administração pública por meio da utilização de instrumentos gerenciais empregados pela iniciativa privada. Para Martins (1997), durante os três governos civis que se seguiram ao regime militar (mas, especialmente, sob o caótico governo Collor), a organização e as estruturas dos altos escalões da administração pública foram modificadas de forma constante e errática.

Para o autor, o governo Collor foi especialmente destrutivo, pela desorganização imposta às estruturas do governo federal e pela desmoralização ainda maior da burocracia pública, quer por ataques verbais indiscriminados, quer pela demissão arbitrária e inócua de servidores. Durante os cinco anos do governo Sarney e os dois anos e meio da administração Collor, para acomodar interesses políticos ou por razões tópicas, foram efetuadas nada menos que 35 mudanças desse tipo, afetando 25 ministérios ou órgãos da macroestrutura do governo. Ainda na linha de raciocínio de Martins (1997), pode-se afirmar que o governo Itamar Franco seguiu o mesmo caminho e, em menos de um ano, introduziu seis mudanças arbitrárias em nível de ministério ou de secretaria de governo. Ironicamente, uma boa ilustração dessas mudanças é dada pela trajetória do órgão teoricamente responsável pela reforma da administração pública.

Com a vitória de Fernando Henrique Cardoso, em 1994, ocorria em boa parte do mundo a discussão sobre as reformas do Estado moderno, o que colocou a reforma estatal na agenda política brasileira. Foi criado o Ministério da Administração e Reforma do Estado (Mare), sob o comando do então ministro Bresser Pereira, e elaborado um documento que subsidiou a discussão e os esforços no sentido de modernizar a administração pública. Em 1995, o presidente Fernando Henrique Cardoso apresentou à sociedade o Plano Diretor da Reforma do Estado, no qual estava vinculado o modelo gerencial de administração pública que já vinha sendo implantado em vários países, tendo como referências os Estados Unidos e a Inglaterra (governos Reagan e Thatcher).

O modelo gerencial está voltado para o cliente cidadão, efetua controles por resultados e aposta na descentralização da ação estatal, configurando uma gestão pública mais compatível com as inovadoras técnicas de administração utilizadas pelas empresas. Esse modelo gerencial é analisado por Paes de Paula como estilo de uma “nova administração pública”.

Para a autora, as bases teóricas da Nova Administração Pública estão relacionadas com o pensamento neoliberal, a teoria da escolha pública, a dinâmica dos thinks tanks, os movimentos neoconservadores, a crise do keynesianismo, a expansão do movimento gerencialista e as características da nova administração pública britânica. As características da nova administração públicasão: descentralização do aparelho do Estado, que separou as atividades de planejamento e execução do governo e transformou as políticas públicas em monopólio dos ministérios; privatização das estatais; terceirização dos serviços públicos; regulação estatal das atividades públicas conduzidas pelo setor privado; e uso das idéias e ferramentas gerenciais advindas do setor privado.

Tendo em vista as mudanças dos paradigmas da administração pública nos últimos anos, Paes de Paula promove uma discussão de dois modelos: a

7 administração pública gerencial e a societal. Para esta autora, a vertente gerencial fundamenta seus pressupostos no pensamento organizacional do setor empresarial privado, no qual a gestão estratégica (monológica) é o determinante das relações produtivas e cujas dimensões são pautadas pelo setor econômico-financeiro. A vertente societal, por sua vez, tem como princípio a intersubjetividade das relações sociais, de uma gestão social (dialógica) na qual se destaca a dimensão sociopolítica do processo de tomada de decisão.

A vertente societal ainda não definiu completamente sua visão de desenvolvimento, mas tende a partilhar de um novo conceito que enfatiza a qualidade de vida e a expansão das capacidades humanas, redefinindo o que entendemos por privação e bem-estar, além de reformular as práticas e políticas que conduzem a isso. Assim, o desenvolvimento é interpretado como a busca de respostas criativas para problemas que envolvem escassez e que podem ser resolvidos através do estímulo ao potencial produtivo e à participação cidadã.

O modelo patrimonial e burocrático, como prática instituída e hegemônica, ainda não foram superadas totalmente na organização administrativa do Brasil.

Atualmente coexistem alguns traços típicos desses antigos modelos organizacionais no atual modelo gerencialista, de modo a ser, futuramente, objeto de supressão e aperfeiçoamento da gestão pública.

1.3 – SOLUÇÕES APONTADAS. O Modelo administrativo Republicano brasileiro atravessa quatro fases distintas: patrimonial, de 1889 a 1930, burocrático, de 1930 a 1985; modelo gerencial, de 1985 a 2006; e, por fim, modelo societal de 2005 a 2010. O que verificamos é que os modelos sucessivos incorporam e mantêm elementos dos modelos anteriores, em maior ou menor grau, de modo que coexistem, sim, caracteres dos modelos patrimonialista, burocrático e gerencial no modelo societal, voltado para uma democracia participativa, nos moldes da CF/88. A solução que se aponta é a redução dos caracteres dos modelos superados e a ênfase nos elementos frisantes do modelo mais atual. Se é verdade que se apresenta uma evolução de um modelo a outro, é bem verdade que a marca dos modelos anteriores impedem, muitas vezes, de expressar uma nova modelagem, com um formato diferenciado mais evidente e alastrado nos diversos âmbitos administrativos do Estado brasileiro. Se levarmos em conta as esferas públicas federativas brasileiras, podemos dizer, grosso modo, que as administrações municipais apresentam, predominantemente, o modelo patrimonial; as estaduais, o modelo burocrático; a federal, o modelo gerencial com tendência societal. As capitais brasileiras, em geral, apresentam o modelo burocrático-gerencial, com algumas exceções, como Belo Horizonte e Porto Alegre que, a partir da década de 90, passaram a utilizar um modelo gerencial-societal, com maior ênfase na participação popular.

2 – RAÍZES DO MODELO BUROCRÁTICO WEBERIANO NO TAYLORISMO E FORDISMO - Thelma Yanagisawa Shimomura.

8 2.1. ENFOQUE PROBLEMÁTICO. Por que o modelo burocrático de gestão, defendido por Max Weber, tem suas raízes no taylorismo e no fordismo do início do século XX? 2.2 – DISCUSSÃO AMPLA. A revolução industrial introduz um novo modo de produzir que inclui, dentre outras características, o trabalho coletivo, a perda do controle do processo de produção pelos trabalhadores e a compra e venda da força de trabalho. Neste contexto, no final do século XIX e início do século XX apareceram os primeiros trabalhos tratando da administração com o objetivo de racionalização do trabalho.

A Teoria da Administração Científica iniciada por Frederick W. Taylor (1856 1915) fundamenta–se na aplicação de métodos da ciência positiva, racional e metódica aos problemas administrativos, a fim de alcançar a máxima produtividade.

Essa teoria provocou uma verdadeira revolução no pensamento administrativo e no mundo industrial. Para o aumento da produtividade propôs métodos e sistemas de racionalização do trabalho e disciplina do conhecimento operário colocando–o sob comando da gerência; a seleção rigorosa dos mais aptos para realizar as tarefas; a fragmentação e hierarquização do trabalho. Investiu nos estudos de tempos e movimentos para melhorar a eficiência do trabalhador e propôs que as atividades complexas fossem divididas em partes mais simples facilitando a racionalização e padronização. Propõe incentivos salariais e prêmios pressupondo que as pessoas são motivadas exclusivamente por interesses salariais e materiais.

Henry Ford, em 1913, aplica a tecnologia da linha de montagem na fabricação de automóveis. Utiliza os mesmos princípios desenvolvidos pelo taylorismo, porém trata–se de "uma estratégia mais abrangente de organização da produção, que envolve extensa mecanização, como uso de máquinas–ferramentas especializadas, linha de montagem e de esteira rolante e crescente divisão do trabalho". O modelo taylorista/fordista difundiu–se no mundo e influenciou fortemente todos os ramos da produção.

Foi na elaboração desenvolvida por Taylor e Ford, que Max Weber encontrou o mote para suas preocupações: formas para aumentar a racionalização e a produtividade do trabalho na organização pública através da divisão parcelada de tarefas e atividades.

Na Teoria Burocrática de Max Weber a divisão do trabalho é baseada na especialização funcional; há hierarquia e autoridade definidas com um sistema de regras e regulamentos que descrevem direitos e deveres dos ocupantes dos cargos, sistema de procedimentos e rotinas, impessoalidade nas relações interpessoais, promoção e seleção baseadas na competência técnica, dentre outros.

2.3 – SOLUÇÕES APONTADAS. O modelo weberiano de burocracia é fruto de sua época. Como a maior parte de suas obras foi escrita no início do século XX (faleceu em 1920), obviamente o acesso a que teve em suas pesquisas foi o modelo de intensidade funcional de Taylor e o modelo de produção em massa de Ford, evidenciado na indústria automobilística da realidade norte-americana do norte. Os weberianos posteriores puderam ter acesso aos modelos surgidos a partir de

9 Keynes e da segunda grande guerra, teriam assumido o modelo gerencial, pois Weber era um americanófilo, no tocante ao modelo administrativo, pois a Alemanha de sua época não lhe permitia ver a burocracia do modo como ele a enfoca, dado o seu estado semi-feudal até à unificação de 1870, com Bismarck.

3 – PRINCÍPIO DA LEGALIDADE E MODELO BUROCRÁTICO DE GESTÃO PÚBLICA – Mariana Tamure.

3.1. ENFOQUE PROBLEMÁTICO. Qual é a relação entre o princípio da legalidade imperativo para a Administração Pública brasileira e o modelo burocrático de gestão pública? Explique dando exemplos do regime jurídico administrativo.

3.2 – DISCUSSÃO AMPLA. O princípio da Legalidade traduz-se no fato de a Administração Pública só poder realizar o que está na lei. Sabendo-se que a burocracia é um padrão racional legal de conduta, que dá previsibilidade, que norteia os rumos que a Administração deve tomar, conclui-se que a relação entre o Princípio da Legalidade e o Modelo Burocrático de Gestão Pública é que este necessita daquele para existir. O modelo Burocrático é impraticável sem que existam leis que delimitem sua atuação.

O Regime Jurídico Administrativo é o conjunto de regras e princípios que se aplicam a Administração Pública e confere a ela prerrogativas (vantagens) e sujeições (obrigações) para atuar em prol do interesse público. A lei confere à Administração Pública poderes que os administrados não tem, entre outros: o poder de limitar o exercício de direitos individuais (poder de polícia), poder de delegar, avocar ou revogar decisões e competências de seus subordinados (poder hierárquico) e poder de aplicar penalidades àqueles que com ela tem relação funcional (poder disciplinar).

Se o inciso II, do art. 5°, da CF/88 apresenta o princípio da legalidade como sendo o direito de fazer tudo aquilo que a lei não proíbe aos particulares, a legalidade administrativa se pauta por uma restrição maior, onde a legalidade é estrita, i.e., somente pode o administrador fazer aquilo que a lei determina, tendo somente liberdade discricionária se, enquanto e como a lei o prescreve. Esse é o princípio básico da burocracia e o norte do modelo burocrático de gestão pública, pautada na lei estrita. Assim, a vontade diretiva posta nos textos legais é que dão o norte da gestão, o que, de certa forma, engessa a administração pública tanto em sua forma de ideário quanto de execução. Por outro lado, é preciso afirmar que as políticas públicas postas na CF/88, como deveres do Estado, amplia o poder do administrador, pois ele tem que levar em conta o texto constitucionalizado e formular políticas que execute tais comandos fundamentais. Estas políticas públicas têm que estar postas em leis lato sensu, i.e., nos decretos e demais normas administrativas públicas, para que possam assumir o contorno do princípio da legalidade. Assim, a dificuldade maior é seguir a normatização das políticas públicas pelos diversos executores administrativos, o que implica em uma mentalidade diferente daquela oralizada oriunda do modelo patrimonialista, onde o gestor é mais um agente de seu

10 próprio interesse pessoal do que do interesse público evidenciado nas políticas que devem ser executadas.

No tocante aos regimes administrativos de funcionários públicos, o modelo gerencial-societal da CF/88 prevê um regime jurídico único em sua originalidade, a exemplo do sentido da lei federal 8112/90, concursal com cargos de confiança. As mudanças constitucionais posteriores, a partir da introdução do modelo gerencial anglo-americano no Brasil, em 1995, põe, de certa forma, fim a este modelo e introduz as parcerias público-privadas, em especial com a lei 11.079/2004. Hoje em dia, o modelo de recrutamento do corpo funcional do Estado é o concursal, porém, os cargos de confiança é que balizam o gerenciamento do Estado em sua plenitude, como para os cargos de Secretários de Estado, Ministros de Estado, Secretários Municipais, apenas para falar nos escalões superiores. Lei 8.987/95 introduz a permissão e concessão da prestação de serviços públicos, do art. 175, da CF/88, para legalizar as privatizações dos serviços essenciais monopolizados pelo Estado anteriormente. O § 6°, do art. 37 da CF/88 equipara os concessionários e permissionários a atividades públicas e estipula a responsabilidade civil dos seus atos, o que demonstra que se tratam de serviços públicos fornecidos como serviços privados, a preço pago pela sua utilização, vale dizer, consoante as leis de mercado.

Mesmo que a CI/1824 já tenha previsto o princípio da legalidade como conteúdo administrativo, é bem verdade que o Poder Moderador dava o norte patrimonialista que afastava a legalidade normativa pela vontade imperial, o que implicava em um Executivo Moderal que estava acima da própria lei. De certa forma este princípio moderador foi mantido na CF/1891, que manteve o princípio da legalidade, mas mantinha um presidente quase imperial, diante de um modelo de recrutamento político administrativo fora das regras estritas do direito. Por isso o modelo patrimonial continuou durante toda a república velha e, de certa forma, até à CF/1934, que inaugura o início da era burocrática e dos direitos civis, com conquistas como o voto feminino, fim do voto censitário (com base no patrimônio particular do votante). A rigor, é a CF/1937, que inaugura a Ditadura Civil (19371945), a que estabelece, efetivamente, o modelo burocrático de gestão no Brasil, prescrevendo normas estritas que a administração pública deve seguir, ainda que mantendo o Presidente da República com os poderes amplos herdados da história imperial brasileira e da república velha. Porém, há um crescente uso do princípio da legalidade pela AP brasileira, que se afirma, efetivamente burguesa, a partir da CF/1946, com o pós-guerra e início inaugural da democracia no Brasil, ainda que por curto tempo, pois vai até o Golpe Militar de 1964, que implementa, com a mentalidade de caserna, o modelo burocrático em sua integralidade, estritamente jurídico-normativo (vide CF/1967, na redação da EC 1/1969).

3.3 – SOLUÇÕES APONTADAS. A solução entre o princípio da legalidade estrita e o modelo burocrático está em sua superação pelo modelo gerencial, que mantém a burocracia em termos mais flexíveis, porém, insuficientes em um regime efetivamente democrático constitucional, que exige o modelo gerencial que somente na história recentíssima brasileira vai ocorrer de modo um pouco mais visível. Se a burocratização administrativa herdada do período militar radicaliza a legalidade principiológica com falta de iniciativa de políticas públicas democráticas, fato é que o avanço ocorrido com a gerencialidade anglo-americana serviu para por fim ao modelo burocrático weberiano no Brasil e dar início a um modelo mais amplo de

11 gestão, com participação popular mais efetiva. Tanto o modelo gerencial quanto o societal não podem abrir mão do princípio da legalidade, mas apenas aplicá-lo em termos mais racionais e integralizantes das necessidades da sociedade como um todo.

4 – PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA E REFORMA GERENCIAL DA DÉCADA DE 90 - Fideles Eustáquio Gonçalves Moreira.

4.1. ENFOQUE PROBLEMÁTICO. Por que o princípio da eficiência, em tese, relativiza, confere "flexibilidade" ao princípio da legalidade? Há alguma correlação lógica entre a emergência do princípio da eficiência no caput do art. 37 da CR/1988 e a reforma gerencial da década de 1990?

4.2 – DISCUSSÃO AMPLA. O princípio da legalidade, por ser o tema central dessa questão, exige uma ligeira retrospectiva com o adequado flashback do cenário nacional, com as interferências externas que atuaram como agentes responsáveis para a flexibilização dos princípios legais, mecanismos através dos quais as mudanças propostas para a implementação das reformas no modelo de administração pública brasileira se operaram.

Para que se entenda a dimensão política e econômica dessas mudanças há que se ter em conta que a mudança na legislação foi de tão elevada monta que não somente a legislação, em seu perfil administrativo direto, foi alterada, mormente nas orientações ministeriais mediante portarias e atos diversos, mas, principalmente, na esfera constitucional, através da Emenda Constitucional nº 19, de 1998.

Equivale dizer que a Constituição Federal foi modificada para que as mudanças necessárias à alteração da estrutura administrativa pudessem ser efetivadas, a fim de que se instalasse uma nova gestão administrativa pública no país, na maior e mais profunda flexibilização dos princípios legais. Tudo isso em nome de uma maior eficiência administrativa, o que ensejou a mudança nos paradigmas e culminou na reforma gerencial dos anos 90. Mas porquê isso foi necessário? E porque se operou na forma do gerencialismo, cujas práticas são típicas da administração privada e conflitantes com a administração da coisa pública?

Para que essa correlação seja entendida devemos ter em mente não somente as alterações levadas a cabo, mas também o arcabouço político e o contexto histórico do país, à época. Vejamos: em 1985, com a morte de Tancredo Neves, assumiu a presidência o civil moderado José Sarney, proporcionando aos militares uma saída tranquila da cena política e voltando aos quartéis com a certeza do serviço bem feito, isto é, a garantia de impunidade para quaisquer atos pelos quais poderiam ser responsabilizados e julgados, não somente no âmbito político-militar, com a Lei de Anistia, de 1979, mas também no econômico-administrativo, com suas contas e atos devidamente chancelados pelos Tribunais de Contas da União e dos Estados.

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Abramos um parêntese para informar sobre as mudanças que culminaram no implemento da globalização mundo afora. As inovações tecnológicas, decorrentes dos experimentos americanos nas áreas da física, química e ciências correlatas possibilitaram um avanço sem precedentes nas possibilidades de uso da informática nas áreas da comunicação, medicina e da eletroeletrônica, possibilitando a criação de inúmeros produtos e os serviços deles decorrentes.

Entretanto, para que essas inovações fossem implementadas seriam necessários investimentos de capital em infra-estrutura em valores jamais imaginados. Necessário, portanto, que os países da periferia fossem chamados a contribuir para que esse desenvolvimento pudesse ser implementado em seu território, a fim de que a tão celebrada globalização pudesse ser levada a cabo.

Resta dizer que nos EUA e na Europa tais investimentos haviam sido feitos durante o período de pesquisa dessas possibilidades.

A finalidade do desenvolvimento das nações tem sempre um sentido econômico, além do político, entretanto, para que os países periféricos concordassem em pagar a conta da globalização seria preciso que se lhes desse algo para estimular seu desenvolvimento interno, o que foi feito na forma de empréstimos via FMI e Banco Mundial, para financiarem os investimentos em infraestrutura. A finalidade, obviamente, era propiciar o aumento do mercado consumidor para os produtos de alta tecnologia, que eram produzidos, é claro, nos países financiadores. Uma nova forma de colonização, agora na versão tecnológica, mas efetivada na forma antiga da exploração de colônias na América do Sul e da África, a administrativa. É sabido que os meios mais fáceis utilizados para atingir um fim econômico são a guerra, a diplomacia e o comércio. No caso da globalização a guerra é um desperdício de recursos e de potenciais consumidores. A diplomacia, portanto, foi chamada a fazer o intercâmbio entre as nações, atuando na flexibilização das leis e na liberação do comércio.

Daí, fechando o parêntese, a necessidade de flexibilizar a legislação para alcançar o princípio da eficiência administrativa, cujo princípio da legalidade pode ser reformado pela alteração das leis que o regulavam, legitimando-o.

As mudanças tecnológicas ocorridas no período dos anos 70 e meados da década seguinte possibilitaram o tão sonhado postulado de Herbert McLuhan, qual seja o de transformação do planeta em uma ?aldeia global?, premissa propalada nas décadas de 60 e 70.

O primeiro ensaio da diplomacia econômica internacional, orientada pelos interesses das nações desenvolvidas e das empresas transnacionais, para a modificação das perspectivas estruturais do país deu-se através da criação política daquele que seria o artífice da modernidade no Brasil, mediante o necessário aprimoramento na administração federal. Com a morte dos gigantes políticos Tancredo Neves e Ulisses Guimarães, ambas em circunstâncias no mínimo tenebrosas, restaram politicamente presidenciáveis o empreendedorista independente Paulo Maluf e os expoentes da esquerda, o atual presidente da República e o getulista Leonel Brizola. Nenhum deles, obviamente, satisfazia os

13 interesses do capital ou dos países desenvolvidos, nem das elites dominantes na grande aldeia de Vera Cruz, a pindoramesca terra brasilis.

Então, em exatos noventa dias, o desconhecido governador biônico das Alagoas coloriu o cenário nacional, catapultado como o salvador da pátria e inflado pelos apelos midiáticos das Organizações Roberto Marinho, autointitulando-se defensor dos descamisados e dos pés-descalços, numa malversação política de triste gosto dos ―sans cullottes‖ da Revolução Francesa.

Após os três anos iniciais de atropelos administrativos e na esteira do impeachment do fanfarrão caçador de marajás, estreou o topetudo representante mineiro na balança política da nação, para garantia da manutenção das regras do jogo político, logo substituído pela democrática eleição do festejado sociólogo, amante das privatizações e da amnésia alheia sobre seus sociológicos rabiscos.

Assim, cumpridas as exigências legais e dada a chancela democrática à mudança dos princípios administrativos, cabia agora a implementação da flexibilização das leis para a instalação da aduana globalizante. Em nome da eficiência e do desenvolvimento iniciou-se o processo de acumulação de capital por meio do rateamento dos prejuízos pelos países colonizados e da individualização dos lucros, com regular remessa às origens, isto é, investimentos à conta do governo e liberalização econômica com quebra de direitos sociais em benefício das empresas.

Para tanto, os bancos de fomento de investimentos em infra-estrutura para os países subdesenvolvidos e em desenvolvimento, FMI e Banco Mundial, despejaram junto com os recursos financeiros as regras da cartilha administrativa e de fórmulas de gastos do Estado. A fim de que fossem implantadas tais ações foi necessário que se emendasse a Constituição, o que se deu através das mudanças dos termos do artigo 37, principalmente em seu caput e nos incisos I, II, V, VII e XIX. Além disso, os empréstimos previam como contrapartida investimentos nas áreas de educação e saúde. Na educação, para formação de mão de obra especializada, necessária às transnacionais que por aqui aportariam para usufruir da novel infra-estrutura, e em saúde para que os grandes laboratórios pudessem testar in loco os produtos que em seus países de origem a legislação não o permitisse.

Para que as modernidades tecnológicas fossem introduzidas no país foi propagada pelo governo a necessidade de flexibilizar a legislação tanto na área trabalhista quanto na econômica, bem como restringir ou delimitar o constitucional direito de greve (art. 37, incisos citados), colocando rédea curta à constituição dita cidadã.

Chegamos, portanto, à resposta ao quesito formulado inicialmente, concluindo no sentido de que, sim, a flexibilização oportuna das regras legais, constitucionais inclusive, foram relativizadas em nome da eficiência administrativa.

Para tanto, essa relativização se fez nos moldes da reforma nas esferas administrativas nacional e estaduais, efetuada pela introdução dos mecanismos de gerenciamento privado na esfera pública. Isto se deu de e forma mais incisiva no governo anterior ao atual, sob as perspectivas privatistas em áreas de

14 desenvolvimento necessário ao fomento da tecnologia das áreas de comunicação e produção de bens com alto valor agregado tecnologicamente, cujas empresas somente se instalariam no país após a quebra do protecionismo de mercado, investimentos maciços em infra-estrutura com capital importado e formação de mão de obra especializada, além da supressão parcial do direito de greve, castrado em suas prerrogativas constituintes, e na flexibilização das conquistas trabalhistas oriundas da era getulista, cujo modelo de administração pública eficaz ainda hoje empana diversos setores públicos menos eficientes.

Que o princípio da eficiência teoricamente relativiza o princípio da legalidade não resta dúvida. Entretanto, a correlação entre a emergência do princípio da eficiência e a reforma administrativa nos moldes do gerencialismo decorre, sobretudo, da implantação equivocada das técnicas de gerenciamento privado em algumas áreas cujo desempenho não pode ficar restrito à eficiência econômicofinanceira.

Diante deste quadro histórico geral, como saída genérica às mazelas sociais da administração pública fica a ressalva de que o Estado deve priorizar as relações que o envolvem à sociedade para que haja real garantia dos direitos do cidadão e de sua participação na gestão pública.

4.3 – SOLUÇÕES APONTADAS. O princípio da eficiência, introduzido pela EC 19/98 no caput do art. 37, não oblitera o princípio da legalidade pelo fato de que a eficiência deve ser buscada dentro da legalidade estrita, i.e., tudo quanto é política pública deve ser, antes de executada, normatizada em seu detalhamento por Decretos, portarias, instruções, resoluções, atos etc. Não se pode ser eficiente ilegalmente; esta é a norma. Efetivamente, se a eficiência administrativa é o norte do modelo gerencial introduzido pelo MARE em 1995 de modo mais contundente, ele tinha que estar posto no lugar onde foi posto na CF/88, sem o que o modelo burocrático de administração pública não poderia ser superado e substituído pelo modelo gerencial, em que pesem todas as críticas ao modelo privatista de empresa particular que este carreia para dentro do Estado. O LIMPE – Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficiência – é a solução mais nítida posta pelo sentido do nome da sigla, i.e., que a gerência estatal seja limpa, cristalina, transparente, legal, moral, eficiente e sem apropriação pessoal (impessoalidade).

5 – LIMITAÇÕES DO MODELO BUROCRÁTICO E FALHAS DA REFORMA GERENCIAL SOB A ÓTICA DO MODELO SOCIETALPARTICIPATIVO - Ciro Antônio da Silva Rezende.

5.1. ENFOQUE PROBLEMÁTICO. Quais limitações do modelo burocrático foram, por assim dizer, superadas pela reforma gerencial? Quais falhas da reforma gerencial, por outro lado, têm sido questionadas à luz do modelo societalparticipativo?

5.2 – DISCUSSÃO AMPLA. O modelo administrativo burocrático surge para combater o nepotismo, a corrupção e outras lástimas inerentes ao regime patrimonialista. Caracterizado pela impessoalidade, legalidade (a qual gera

15 previsibilidade de ações), publicidade e profissionalização dos servidores, tal modelo apresenta algumas limitações que nos colocam à luz de uma reforma na Administração Pública.

Mesmo sendo um efetivo meio de controle de abusos, a burocracia corre o risco de transformar a fiscalização que lhe é característica em um verdadeiro fim do Estado, deixando de ser um simples meio que visa atingir objetivos. Dessa forma, o modelo burocrático, voltando-se muito para a máquina administrativa, deixa à esquiva a principal missão do Estado, que é servir a sociedade. Nas palavras de Luciano Oliveira1: O seu grande problema, portanto, é a possibilidade de se tornar ineficiente, auto-referente e incapaz de atender adequadamente os anseios dos cidadãos.

Assim, a administração pública gerencial surge visando superar as limitações, já citadas, inerentes ao sistema burocrático. Objetiva, a priori, melhorar as decisões estratégicas do governo e da burocracia; garantir a propriedade e o contrato, promovendo um bom funcionamento dos mercados; garantir a autonomia e capacitação gerencial do administrador público; assegurar a democracia através da prestação de serviços públicos orientados para o ―cidadão-cliente‖ e controlados pela a sociedade. Verifica-se, na prática, que a reforma gerencial caracteriza-se por incessante busca de eficiência e redução do tamanho do Estado, contrapondo-se nesses aspectos ao sistema precedente. Todavia, à luz do modelo socialparticipativo, falhas são apontadas no gerencialismo, entretanto, acoplaremos seus benefícios no seguinte trecho de Luciano Oliveira: Prioriza-se a eficiência da Administração, o aumento da qualidade dos serviços e a redução dos custos. Busca-se desenvolver uma cultura gerencial nas organizações, com ênfase nos resultados, e aumentar a governança do Estado, isto é, a sua capacidade de gerenciar com efetividade e eficiência.

Retomando o questionamento que se faz à reforma gerencial, ater-nos-emos às falhas cuja solução situar-se-ia no modelo societal-participativo. A princípio, os múltiplos controles que se sugeriram, na realidade, não se manifestaram, continuando os burocratas a escapar do escrutínio popular. Além disso, a descentralização política proposta não se efetiva, sustentando o idealismo tecnocrático. Contudo, a discussão maior se refere ao isolamento dos decisores que se fez aumentar. Dessa forma, a soberania popular foi colocada em segundo plano, limitando a inserção social. Acreditava-se que se ocorria a participação, quando, na verdade, confundiam-se participação dos funcionários e da sociedade.

O modelo societal, enfim, propicia o controle dos cidadãos, não se centrando apenas em controle de meios, como no modelo burocrático, nem de resultados, como se faz no gerencialismo. O cidadão torna-se peça fundamental na administração, retroalimentando todo o processo ao passo que cobra, controla e participa, efetivamente.

Por isso se pode dizer que: ―Quando as caravelas ancoraram em misterioso paraíso há mais de cinco séculos, seus ocupantes não eram capazes de dimensionar as conseqüências do ato histórico. A princípio imaginado com uma ilha, o novo território era, na verdade, extensão territorial gigantesca, aumentada com o 1

Cfe. Luciano Oliveira. EVOLUÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICANO BRASIL.

16 passar das décadas. Se a complexidade de uma nação fosse proporcional ao tamanho de sua denominação, certamente ninguém ousaria chamar a ex-colônia portuguesa de Brasil‖2.

Evidencia-se, ainda mais, diante de tão interessante trecho extraído da obra ―Estado e Gestão Pública: visões do Brasil contemporâneo‖, quão complexa é a estrutura de nosso país. Tal complexidade acentua-se mais ao deslocarmos nossas atenções à administração pública.

Em um rápido delineamento histórico, passando por patrimonialismo, burocracia, gerencialismo e modelo societal-participativo, centralizaremos nossa discussão em torno desses últimos, visto que, vislumbramos associá-los, de forma mais clara, às gestões brasileiras contemporâneas. A reforma gerencial, realizada por aqui, ateve-se à incessante busca por eficiência, visando incorporar tal conceito a outros, como legalidade e impessoalidade, já adquiridos junto ao modelo burocrático antecedente. O Estado teve seu tamanho reduzido, entregando diversas atividades (denominadas de não exclusivas do Estado) à iniciativa privada e à sociedade organizada, obtendo status de empresa. O grande problema inerente a tal reforma (implementada no Brasil durante o governo de Fernando Henrique Cardoso, na pessoa do ministro da Administração Federal e Reforma do Estado, Luiz Carlos Bresser Gonçalves Pereira) deve-se a busca por eficiência com caráter estritamente mercadológico. Vale ressaltar que com o gerencialismo adquire-se uma maior abertura, superando o foco exclusivo, dado pela burocracia, aos meios de se atingirem os fins, ficando estes aquém da expectativa que lhe conferem.

A reforma do aparelho de Estado e as demais reformas (do Estado) empreendidas no governo Fernando Henrique Cardoso tentaram enfrentar apenas o problema do esgotamento financeiro do Estado brasileiro, dando uma solução conjuntural a problemas estruturais do processo de extração e alocação de recursos.

Esse tipo de reformas é incapaz de alterar as relações entre Estado e sociedade, valorizando o interesse do cidadão enquanto consumidor de bens públicos, incorporando a sua participação, superando a neutralidade burocrática e mudando o sentido de responsabilidade pública3. À luz do modelo societal de administração pública, as falhas e limitações do sistema gerencial passaram a ser extremamente questionadas. O anseio por um Estado forte, inclusivo, repleto de resultados (sendo estes não estritamente lucrativos, mas, sim, sociais, ambientais, entre outros) emergiu da sociedade. Esta deseja, então, participar de forma efetiva e isso não lhe foi assegurado mediante um modelo de administração empresarial da máquina pública. Nessa instância, advém o modelo societal-participativo, deslocando o enfoque em meios ou resultados para o cidadão, peça fundamental para tal processo administrativo, cabendo-lhe cobrar, controlar, enfim, participar de todo o processo que lhe é inerente. Assim: Uma das primeiras medidas do governo Lula foi a criação do Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social (CDES), órgão de consulta da presidência à sociedade civil e, ao mesmo tempo, um canal institucionalizado de negociação de

2 3

Cfe. Paulo Emílio Matos Martins e Octavio Penna Pieranti.

MARTINS, 2006, p. 153.

17 pactos entre diferentes atores societários e o governo, em relação à agenda das reformas econômicas, políticas e sociais4.

Diante da extrema complexidade e, até mesmo contradição, existente entre os modelos administrativos aos quais, aqui, dedicamos observação, formularemos tópicos exaltando os legados de cada sistema que deveriam persistir, visando, assim, aproximarmo-nos de uma administração pública, no mínimo, desejável.

A principal limitação do modelo burocrático era o princípio da eficiência, tanto é que somente em 1998, dez anos depois da vigência da atual Carta federal, é que vai ser constitucionalizado e esta introdução foi obra do modelo gerencial bressiano introduzido pelo MARE, a partir do início da segunda metade da década de 90 no Brasil. Ainda que a idéia fosse flexibilizar ou pôr em crise o princípio da legalidade, fato é que o novo princípio teve de se integral ao quinteto principiológico administrativo público brasileiro.

A falha principal do modelo gerencial, na crítica societal posterior, introduzida com mais afinco a partir de 2006, no Brasil, está na indistinção entre o público e o privado, que é justamente um ranço oriundo do modelo patrimonial-privado e burocrático-público. Se o modelo burocrático ignorava o avanço da empresa privada como forma de se distinguir do superado modelo patrimonialista, o modelo gerencial opera um semi-retorno a este modelo superado, desapropriando o Estado de seu patrimônio e endinheirando os setores mais ricos da sociedade e do exterior com a venda barata da res publica brasileira, sob a justificativa velha de que o Estado não é bom gerente como o é a iniciativa privada. Por trás disso está a idéia de um Estado mínimo de cunho liberal clássico sob a roupagem de um neo-liberalismo internacionalista.

Na realidade brasileira, o modelo liberal clássico, que colocava o Estado apenas como gerente da segurança, da saúde e do ensino, nem isso o modelo gerencial quis preservar, como se observa com o crescimento de tais setores no mercado brasileiro. Porém, nem tudo foi dilapidado e transferido ao privado, pois as universidades públicas se mantiveram, bem como a Petrobrás, ainda que a saúde seja efetivamente terceirizada pelo SUS, em sua efetividade, mediante os convênios com clínicas e hospitais.

Mesmo que a municipalização da saúde tenha ocorrido em grande parte, a sua precariedade continuou grande. Somente a segurança se manteve efetivamente pública, com polícias e militares (polícia e forças armadas) inteiramente pagos pelo Estado. Por outro lado, vê-se as iniciativas privadas ilegais neste setor, como são os casos da ―Milícias de Segurança Privada‖, surgidas no seio das forças policiais militares e civil, nos últimos vinte anos. Há até filmes e seriados brasileiros que expressam esta forma de corrupção e ilegalidade patrocinada, indiretamente, pelos funcionários públicos repressores atuando como agentes privados de segurança impositiva.

Dessa forma, concisamente, são estas características julgadas interessantes a máquina pública: previsibilidade de ação, garantida mediante a um padrão racional legal; impessoalidade; legalidade; moralidade; publicidade; eficiência (não possuindo 4

MARTINS, 2006, p. 79.

18 caráter estritamente mercadológico, voltando-se, portanto, para os diversos segmentos da sociedade); participação cidadã, sendo esta fundamental para o bom desempenho da administração. É interessante, aqui, focar nas maneiras que o controle do cidadão poderá se dar: controle individual; tutela coletiva (mediante casos específicos gera efeitos coletivos; defesa da constituição.

Assim, expusemos, acima, as características mais proveitosas para a administração pública que puderam ser conhecidas diante de reformas estruturais, sobreposição de modelos e análises distintas. Características dos sistemas burocrático, gerencial e participativo são interessantes à constituição de uma máquina pública elaborada coesamente em torno de seus meios, eficaz quanto à obtenção de resultados (sociais, ambientais, econômicos, culturais e outros) e em perfeita interação com os cidadãos, sendo estes efetivos participantes políticos.

5.3 – SOLUÇÕES APONTADAS. Ainda que tenhamos antecipado acima grande parte das soluções a serem apontadas, repete-se que a principal limitação do modelo burocrático que o gerencial criou foi a do princípio da eficiência administrativa. A principal falha do modelo gerencial apontado pelo societário, que emerge a partir da primeira década do século XXI e que está ainda em curso, é a de que o modelo gerencial é autoritário e afasta a participação popular, característica básica de uma democracia amadurecida, como a reclamada hoje em dia.

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PARTE II Segundo Bloco de Enfoques Problemáticos

6 – RELAÇÃO ESTADO-SOCIEDADE E FORMA DE CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO NOS MODELOS BUROCRÁTICO, GERENCIAL E PARTICIPATIVO - Ludmylla Graciela Duarte Borges.

6.1. ENFOQUE PROBLEMÁTICO. Há diferença (qual?) na forma de controle da Administração Pública proposta pelos modelos burocrático, gerencial e societalparticipativo? Explique como a orientação do foco do controle resulta em maior ou menor unilateralidade ou consensualidade na relação do Estado com a sociedade.

6.2 – DISCUSSÃO AMPLA. Há diferenças, que podem de certa forma, serem chamadas de evoluções, pois não se abre mão de um modelo em prol do outro e sim evolui-se, utilizando algumas proposições do modelo anterior e adaptando-as ao novo modelo vigente. Por exemplo, no modelo burocrático, os controles administrativos, buscando evitar a corrupção e o nepotismo, são sempre a prioridade. Os pressupostos da administração burocrática são a desconfiança prévia nos administradores públicos e nos cidadãos que a eles, administradores públicos, dirigem demandas. Em razão da desconfiança prévia, são sempre necessários controles rígidos dos processos, ou seja, esse modelo tem por qualidade a efetividade no controle dos abusos.

Por ser muito rígido, surge então um novo modelo: o gerencial, no qual os cidadãos são vistos como clientes, e o Estado como uma máquina que tem por necessidade principal a eficiência, a redução de custos e o aumento da qualidade de seus serviços, além da descentralização do aparelho estatal e as privatizações das empresas estatais, sem esquecer, é claro, do modelo burocrático, de forma que esse modelo (gerencial) consegue flexibilizar algumas normas propostas pelo outro (burocrático), embora seja a ideia de resultado uma fixação tão grande deste que a necessidade de uma nova forma de controle se faz presente.

Surge então de ―forma tímida a princípio‖ o modelo societal- participativo, que visa aumentar a participação dos cidadãos, pelos mecanismos de participação direta, que são: os fóruns temáticos, os conselhos de políticas públicas e os orçamentos participativos. A orientação do foco do controle é necessária, para que não haja, como já foi dito, unilateralidade. O esperado é que nesse novo modelo de controle, a consensualidade seja maior, pois com a participação popular,conseguese entender as necessidades de cada região e agir para sanar tais necessidades.

Mantendo, é claro, a burocracia necessária e a visão profissionalista e impessoal do

20 gerencialismo, resultando numa concepção ímpar que combina os elementos necessários para uma administração pública de qualidade.

Não é tarefa fácil gerenciar uma administração pública diante de uma CF/88 que prevê todos os direitos humanos como devendo ser efetivados tanto na esfera federal quanto estaduais e municipais. Daí que os modelo patrimonialista e burocrático vigorante na história brasileira até meados dos anos 90 do século passado se demonstraram insuficientes e profundamente inadequados. A solução encontrada foi introduzir o modelo gerencial privado diante da complexidade empresarial acumulada em termos de controle e direcionamento pela experiência estrangeira. O modelo gerencial anglo-americano, típico de sociedades onde o direito privado não existe como modelo normatizado pelas leis nacionais, garantindose ampla liberdade cujo controle de conflitos se dá só pelo poder judiciário, uma vez introduzido em uma sociedade de tipo jurídico continental européia, em que o direito privado é normatizado, bem como com um direito do trabalho detalhado e talhado para uma sociedade que ânsia por uma desenvolvimento econômico-industrial acelerado, mesmo que com pouca realidade efetiva, somente pode apresentar desajustes causadores de problemas estruturais sérios. Foi assim com o modelo gerencial bressiano de 1995-2005, ao nosso ver, uma vez que o modelo privado de gerência estatal vigorou de modo claro. As tentativas societais, substitutivas do modelo burocrático das administrações municipais dos anos 80-90 levou algumas capitais e outros municípios a introduzirem uma participação popular mais alargada, de modo que pudesse servir melhor à própria sociedade, segundo as suas efetivas necessidades. Porém, estas experiências somente entram em um cenário maior, do Brasil federal, a partir da segunda metade da década de 00, com a radicalização de políticas públicas voltadas para o grosso da população, visando a, principalmente, erradicar a miséria e as diferenças regionais. É o segundo governo LILS que põe em cena o modelo societal, porém, ainda de modo muito distante do que suas teorizações pretendem efetivar; a dificuldade maior está em justamente saber o que realmente é importante segundo as necessidades nacionais majoritárias e combinar isso politicamente com os interesses de mercado, tradicionalmente parasitado nas máquinas públicas, herança do modelo patrimonialista que sobreviveu pregado ao modelo burocrático ao longo de mais de um século de história brasileira.

Se o modelo gerencial coloca o foco no controle da máquina pública e o modelo societal coloca o foco na participação popular na mesma máquina, fato é que estes dois modelos são, de certa forma, incompatíveis, uma vez que quanto maior for o número de interlocutores formuladores das políticas públicas, maior a dificuldade de controle por parte do ―staff‖ administrativo para sua formulação e execução. Em outras palavras, a teoria das elites de Pareto precisa ser reformulada para se entender o modelo gerencial que mantém o controle público mas com ampliação participativa da sociedade organizada.

O modelo gerencial só pode ser autoritário, para controlar mais estritamente; o modelo societal só pode ser democrático para dar participação à sociedade para além dos eleitos para a administração (pelo voto ou pela nomeação de confiança – Ministros, Secretários, gerentes, etc). A incompatibilidade entre os modelos não implica em que não se possa utilizar o que já foi introduzido pelo gerencial, pelo societal. Se um é autoritário e o outro democrático mais espraiado, o controle se complexifica e se mantém como imperativo no segundo, de modo que não há sincretismo entre ambos, neste tocante, mas apenas aproveitamentos estruturais

21 necessários que forma implementados historicamente na administração pública brasileira. Ademais, como o princípio da legalidade deve ser mantido junto com o da eficiência, a leitura deste, no modelo societal, é o da ampliação consenso pela participação popular, apostando no fato de que é a sociedade mesmo, como um todo, que deve dizer para si mesma, através do Estado, o que é o melhor para si.

Não é o Estado, enquanto grupo eleito, que deve dizer, por si só e para quem quiser, o que deve ser feito, pois isso mantém o patrimonialismo que ronda todas as gestões brasileiras desde a época colonial, imperial e da República Velha. Não é o empresariado que deve dizer o que é o melhor para o Brasil, mas sim o empresariado e todos os demais setores organizados da sociedade, incluindo as vozes individuais, puma vez que fora de tais instituições, há o ser humano em sua vida particular, de cidadão, que deve ser levado em conta, posto que a CF/88 prevê, com prioridade, os seus direitos individuais fundamentais. Empresa e associações diversas são pessoas jurídicas; a pessoa individual tem prioridade que o governante não pode deixar de lado, sob pena de descumprir o princípio da legalidade.

6.3 – SOLUÇÕES APONTADAS. A forma de controle, segundo os modelos, é claro. Para o burocrático, o controle se dá pelo corpo funcional unicamente, os funcionários públicos, permanentes ou temporários; para o gerencial, apenas pela cúpula estratégica, o grupo de elite dentro do quadro geral de administração; para o societal, pela sociedade participando diretamente na formulação e implementação das políticas públicas que ela mesmo formula e coloca dentro e através do Estado.

No burocrático, só o funcionalismo controla; no societal, só um grupo no funcionalismo; no societal, a sociedade como um todo. Se o foco da AP for no controle, o consenso será maior ou menor conforme o grau de participação dos envolvidos no processo de controle, se um, alguns ou muitos. O controle se alarga do modelo patrimonial até chegar no societal, cuja aparência de afrouxamento é evidente, se a ótica estiver nos modelos anteriores, com ênfase no gerencial, cuja neurose de controle enfatiza a governabilidade em primeiro lugar, descurando do conteúdo do que a governabilidade produz. A solução que encontramos para estes problemas é o aprofundamento do modelo societal, sem abandonar acriticamente as contribuições dos modelos superados.

7 – UNIVERSALIZAÇÃO DA PROPOSTA DEMOCRÁTICOPARTICIPATIVA DE GESTÃO PÚBLICA, DECISÃO E CENÁRIOS PARTICIPATIVOS – Mariana Talmure.

7.1. ENFOQUE PROBLEMÁTICO. A proposta democrático-participativa de gestão pública é universalizável? Como lidar com a necessidade de produzir decisões rápidas, confiáveis, legítimas e em larga escala em cenários participativos?

7.2 – DISCUSSÃO AMPLA. No início de seu governo Luís Inácio Lula da Silva colocou como desafio levar as práticas da vertente Societal da esfera local para uma esfera mais ampliada de governo, contudo, esse objetivo ainda não foi alcançado integralmente e só será possível com a formulação de um projeto

22 nacional e com uma mobilização política e administrativa para implementá-lo. O sucesso da Universalização da vertente Societal vai depender da diminuição das diferenças sociais e econômicas, da criação de espaços públicos de negociação e de um maior engajamento dos cidadãos, os quais devem se tornar plenamente conscientes de que são sujeitos ativos do processo de construção desta proposta.

A democracia participativa é um sistema piramidal e o que a vertente propõe tem um desenho de organização social interessante que pode ser elencado da seguinte forma: 1 - cidadãos eleitos por consenso majoritário local, 2 - na vizinhança de cada cidadão, 3 - delegados que formam comissões para representar o bairro e 4 - assim por diante, em escala piramidal, até atingir 5 - a participação efetiva no Estado. Universalizar a proposta democrático-participativa tornando-a abrangente e articulada o suficiente para que as decisões possam ser tomadas com rapidez e eficiência é um desafio que ainda não foi vencido até o último ano da década de 00 deste novo milênio.

A organização das decúrias e centúrias romanas tinham este modelo e foi copiado no início da formação dos povos anglo-saxões, no século IV d.C, dando origem ao modelo de sociedade e de Estado Inglês, com o formato do século XIII, tendo por marco a Carta de direitos de João Sem Terra. Portanto, a proposta não é nova no ocidente. O modelo inicial da sociedade russa pós 1905 começou também deste modo até atingir o modelo burocrático de gestão que terminou em 1990. Há exemplos funcionais há décadas no modelo de gestão cubano pós-Fulgêncio Batista, dos anos 60 em diante. A França pós-revolucionária apresentou modelos similares no início do século XIX. Há relatos históricos de similaridade na América do Sul, no modelo de gestão do Paraguai da época de Solano Lopes, também posto à base piramidal crescente.

Mesmo que este modelo de participação e gerenciamento representativo por grupos pequenos seja uma experiência universal cuja origem antiga é militar, fato é que a complexidade do mundo moderno, posto pela quantidade de pessoas, exige, de certa forma, um retorno a estes tipos consagrados. Não é à toa que os sistemas de segurança estatais sejam distritalizados nas grandes cidades, abrangendo vários bairros, isso tanto nos EUA quanto na Europa e no Brasil, formando grupos gerenciais por grupos de distritos para formular estratégias de conjunto em suas atuações. As associações de bairros, na atualidade, mostram essa possibilidade de modo frisante. Portanto, há elementos básicos sobreviventes desde a antiguidade que permite organizações democráticas piramidais representativas como as postas acima; o que falta é a sua utilização ou efetivação como políticas públicas que busquem os consensos locais portados pelos seus eleitos.

O modelo societal aponta para modos, ainda que timidamente na atualidade, deste tipo, onde os consensos locais se espraiam para locais mais amplos, com grupos diversos empoderados pela vontade de seus designadores. Isso não rivaliza com o modelo de representação política institucional, como câmara de vereadores, assembléais e senado, pois são formas distintas de portar a vontade popular, mas, avista-se que esta participação mais ampliada implicará, necessariamente, em rever o modelo legislativo do Poder até hoje instituído.

Uma sociedade totalmente organizada é um contra-senso em um modelo de mercado do tipo clássico ou anárquico, onde tudo é livre e caótico, de modo que o

23 poder do mais forte possa se sobrepor aos mais fracos no controle dos negócios privados de disputa de mercados, tendo por limite apenas os direitos estritamente individuais da liberdade e seus derivados. O direito à igualdade e à fraternidade, burgueses que são em sua origem, devem estar contemplados ao lado da liberdade, de modo que a liberdade não impeça a igualdade e nem esta a liberdade, pois sem o equilíbrio entre ambos a fraternidade se torna uma quimera.

Um mercado econômico livre não é incompatível com uma organização social que tenha por foco formular e escoar a vontade de todos por meio de canais privilegiados de expressão que leve em conta a quantidade de pessoas existentes no território. Deste modo podemos ter decisões rápidas, confiáveis, legítimas e alargadas. Deste modo se alcança a universalidade da gestão pública societal, cujo controle é feito pela sociedade através do Estado e dos mecanismos legítimos e legais de participação popular.

7.3 – SOLUÇÕES APONTADAS. Em síntese, aponta-se a proposta societal de democracia participativa como um mecanismo efetivamente universalizável, uma vez que historicamente o ocidente já tem experiência de mais de dois milênios neste sentido e só precisa ser retomado e atualizado, garantindo-se liberdade com igualdade para atingir a fraternidade humana como ideais efetivos pós-burgueses clássicos (superação da simples formalidade do ideário). Deste modo organizativo social se pode ter decisões rápidas e confiáveis, legítimas e espraiadas, por todo o tecido social de um território, com comunicação tanto da ponta quanto da base, com trânsito horizontal (base a base) quanto vertica (cúpula à base e da base à cúpula).

Ademais, grande parte dos problemas da sociedade podem ser resolvidos nas suas próprias bases, tendo o Estado apenas como suporte secundário, em caso de necessidade. Uma sociedade auto-gestionária é o que aponta o modelo societal.

8 – LEGALIDADE, EFICIÊNCIA E PARTICIPAÇÃO NO DESENHO DA ADMINISTRAÇÃO CONSTITUCIONALIZADA - Ludmylla Graciela Duarte Borges.

8.1. ENFOQUE PROBLEMÁTICO. Como conciliar legalidade, eficiência e participação no desenho de Administração Pública dado pela CR/1988?

8.2 – DISCUSSÃO AMPLA. Levando em consideração que o princípio da legalidade torna o poder objetivado, já que se obedece à Administração, que age de acordo com a lei, que garante certeza jurídica e certa limitação do poder; que o princípio da eficiência é o que norteia toda a Administração Pública, uma vez que determina que o Estado deva agir de modo rápido e preciso, para produzir resultados eficientes que satisfaçam as necessidades da população; a participação popular é necessária, já que a prioridade do Estado é garantir que o cidadão tenha seus anseios atendidos. A partir do modelo societal - participativo, onde todos esses princípios têm lugar, aponta para um Estado legal, eficiente e participativo, como resposta à pergunta que quer saber de uma possível conciliação principiológica em termos gerenciais constitucionalizados.

24 Se o modelo burocrático se pauta pela radicalidade do princípio da legalidade, o modelo gerencial evidencia com ênfase o princípio da eficiência; portanto, como síntese de ambos, o modelo societal aponta para a participação popular como princípio maior, efetivando que a soberania estatal pertence ao povo e é por ele exercido direta e indiretamente através dos mecanismos que a Constituição possibilita. Podemos chamar o princípio da participação de ―novo princípio da moralidade‖, pois é uma nova ética administrativa, onde a responsabilidade pela formulação, execução e fiscalização dos atos do Estado se dá pela própria sociedade de modo amplamente participativo. A releitura da moralidade como participação social é algo novo na literatura brasileira, porém, já aparece em muitos textos com este desenho, como pode bem notar o leitor atento às mudanças de mentalidade administrativa pública no Brasil dos últimos anos. Basta lembrar que a Ação Popular é um mecanismo do povo controlar o Estado em termos de moralidade, porém, é meio judicial de ação; a moralidade pode ser exercida fora do judiciário, através da participação, pois isso implica em verdadeira ―transparência‖ e em ―publicidade‖ evidente, trazendo à baila os demais princípios administrativos constitucionalizados.

Somente se a legalidade, a eficiência e a moralidade posta pela participação popular pode garantir transparência e impessoalidade. O modelo patrimonial, burocrático e gerencial são modelos pessoais, personalistas, em que a autoridade é quem faz (―rouba, mas faz‖ – é slogam popular em vários lugares do Brasil, em deboche à moralidade pública de diversos governantes, principalmente na Região Sudeste). O modelo societal agrega a participação como forma de concretizar os princípios da moralidade, transparência e impessoalidade, que devem ser lidos, de agora em diante, como princípio da participação popular.

8.3 – SOLUÇÕES APONTADAS. A solução que se aponta para o problema conciliatório constitucional participativo é que a participação popular alargada implica em democratizar a gestão pública em um novo modelo, o societal, de modo que não se enfatize só o princípio da legalidade, como o faz o burocrático, e nem só o da eficiência, como o faz o gerencial, mas enfatize o da impessoalidade, o da transparência e o da moralidade, através da síntese que efetiva a soberania popular.

Sem a participação do povo soberano na coisa pública gerencial, os princípios ficam restritos a unilateralidades distantes de consensos satisfativos aos desejos e necessidades de todos os cidadãos integrantes da sociedade que instituiu o seu próprio Estado.

9 – POSSIBILIDADES E DESAFIOS DA ADMINISTRAÇÃO BRASILEIRA PARA A DÉCADA DE 10 DO SÉCULO XXI - João Protásio Farias Domingues de Vargas.

9.1. ENFOQUE PROBLEMÁTICO. Aponte, à luz das conclusões da obra de Ana Paula Paes de Paula, quais as possibilidades e os desafios da Administração Pública brasileira nos próximos dez anos.

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9.2 – DISCUSSÃO AMPLA. A década de 10 do século XXI brasileiro será marcada pela disputa entre o modelo societal e o modelo em superação, o gerencial, que já se demonstra a partir da segunda metade da década de 00. Isso pelo fato de que a ênfase na eficiência sem a participação popular implica em decréscimo de democracia e a experiência histórica tem demonstrado que quanto mais democrática se torna a sociedade, mais democrático se torna o seu Estado. Vinte anos de Ditadura Militar domesticaram a sociedade brasileira em um modo autoritário e antidemocrático. Vê-se isso claramente na mentalidade inclusive dos jovens dos anos atuais, que, sem saber, reproduzem esta visão de mundo como se ela fosse ―natural’ e não algo historicamente construído.

A idéia de fraternidade só é alcançada pelo equilíbrio entre a liberdade e a igualdade; na democracia, a igualdade se iguala à liberdade como princípio ético, sem o qual a liberdade gera desigualdades sociais e pessoais como as que vemos no cenário atual da maioria das sociedades ocidentais. O modelo econômico neoliberal tem um caráter liberal-feudal, pois cria feudos de riquezas e mares de vassalagem compostas por vilões, aldeões e minúsculos burgueses incapazes de mudar a sua realidade de explorados, pois são domesticados a verem o mundo apenas como ele está posto, sem a dimensão do sonho que os próprios burgueses revolucionários do final do século XVIII pregaram para a tomada do poder político ocidental.

O neo-liberalismo é um feudalismo burguês que se tornou inóspito para a vida social atual, de bilhões de pessoas famintas no mundo e que precisam ser levadas em conta. A ―nobreza burguesa‖ neo-liberal não pode ter mais lugar diante da realidade que se descortina no mundo e é preciso que ceda lugar aos ideais pregados no início, mas dentro dos quadros das necessidades atuais do mundo pósmoderno.

Não se trata de abrigar um modelo liberal clássico de economia, mas de um modelo que atinja tanto a liberdade quanto a igualdade para gerar fraternidade. Se o neo-liberalismo pregou a radicalidade da liberdade ao lado da anarquia do mercado regulado apenas pelos monopólios e oligopólios empresariais (os mais fortes subjugando os mais fracos para enriquecer a poucos em detrimento de muitos), urge que se ceda à igualdade como princípio constitucional que prega o fim da miséria e das desigualdades regionais. Isso implica em regular a liberdade de uns pela dos outros, o que em um regime anárquico ou anômico não é possível. Para garantir mais igualdade é preciso frear a liberdade dos que querem ser desiguais pela apropriação da liberdade dos demais.

A década de 10 é a época deste crescimento da igualdade mediante redistribuição de renda como modo de ampliar os mercados internos, garantir emprego e renda, diminuir a forme e a marginalidade. Para que a igualdade tenha espaço, avista-se apenas um modo: a ampliação dos espaços públicos de participação popular, de modo que a sociedade como um todo possa dizer ao Estado o que deve ser feito e como deve ser feito, sendo co-responsável pelos próprios resultados. Esta é a nova moralidade administrativa, compartilhada, cogestional entre o povo do estado e o povo da sociedade como um único povo, mas sem deixar de enfatizar que os governantes possuem mandato para servir ao povo e não apenas ao povo do estado; não sendo assim, a gestão patrimonialista vai

26 continuar uma prática pública sem controle, com os problemas estruturais que se observa todos os dias nos meios de comunicação de massa.

9.3 – SOLUÇÕES APONTADAS. As possibilidade e os desafios para a década de 10 são muitos. Elencamos alguns: 1 - políticas públicas efetivas que institucionalizem as associações de bairros de modo mais democrático, com participação interna de grupos geograficamente igualizados com poderes de deliberação, de modo que seus representantes façam parte de Conselhos mais amplos até atingir o Executivo municipal, de modo que estes possam se apresentar em Conselhos mais amplos até atingir o Executivo estadual e assim até atingir o federal; 2 – um sistema de controle municipal, estadual e federal centralizado na administração pública mediante grupos paritários originários das esferas de menor abrangência, valendo-se de sistemas computacionais com disponibilidade de informação para todos, principalmente em meio digital; 3 – consultas sistêmicas de necessidades sistematizadas e consolidadas em cada instância territorial progressiva e crescente da base de bairro até o executivo federal; 4 – inclusão do poder legislativo na esfera de participação popular mediante distinção de tarefas efetivas, pois a legislação é o seu fim e não o gerenciamento de necessidades de grupos locais; 5 – inclusão do poder judiciário na participação popular, com fóruns de fiscalização da atuação dos juízes, mediante prestação de contas em conselhos públicos da base de bairro até às instâncias mais altas nacionais.

10 – UM CAMINHAR SEGURO DE UMA NOVA GESTÃO E MELHOR GESTÃO PÚBLICA NAS ESFERAS FEDERATIVAS BRASILEIRAS - João Protásio Farias Domingues de Vargas.

10.1. ENFOQUE PROBLEMÁTICO. Faça uma avaliação crítica das gestões públicas municipal (belorizontina), estadual (mineira) e brasileira, agregando - se necessário - exemplos, para comentar a obra ora resenhada. Como podemos caminhar seguramente não apenas em direção a uma "nova" gestão pública, mas, sobretudo, por uma melhor gestão pública?

10.2 – DISCUSSÃO AMPLA. A gestão pública de Belo Horizonte, Minas Gerais opera com a idéia de participação popular desde a década de 90 e constitui o exemplo mais longo de modelo societal, ao lado do que representou Porto Alegre, Rio Grande do Sul, até o início da presente década. O orçamento participativo melhorou bastante a satisfação popular e melhorou a cidade em termos gerais, porém, a falta de desenvolvimento teórico sobre as práticas impossibilita uma pesquisa maior de acesso ao que efetivamente ocorreu nestes anos em termos de ganhos populares. Sabe-se que é amplo, mas a singularidade de suas aplicações demonstra que tais modelos constituem ilhas societais em mares de gerencialismos, burocratismos e patrimonialismos nas esferas municipais.

Em termos de estados federados, o modelo gerencial foi implantado em sua radicalidade em Minas Gerais nas duas gestões Aécio Neves, que permeia o longo da década de 00. Os resultados da prática não são claros e poucos difundidos. Não

27 há estudos sérios neste tocante, até pelo fato de que a história é muito recente. O fato mais frisante é que o modelo é de cunho claramente neo-liberal e na linha de Bresser-Pereira, inaugurada em 1995 no MARE. A partir da Crise Financeira Mundial de 2008 o modelo, que deveria ser revisto, foi mantido e os resultados só poderão ser melhor avaliados nos anos seguintes. O que se observa é um maciço investimento de verbas federais e de empréstimos estrangeiros utilizados para implementar políticas públicas, principalmente em termos de infra-estrutura pública.

Houve melhoramentos no setor prisional, o segundo maior do país, nos últimos anos, o que demonstra que a marginalização se tornou crescente, o que constitui um vetor para se avaliar o grau de empobrecimento da população mineira, que precisa se socorrer do crime patrimonial para sobreviver no mercado e na vida.

A ampliação do contingente policial militar e civil é sem precedentes na história mineira durante esta década, o que demonstra o crescimento da marginalidade social. Por outro lado, a educação manteve o regime privatista de contratação sem concurso, de modo que mais de 80.000 professores ocupam cargos de magistério há décadas, sem concurso, ministrando um ensino de pouca qualidade na rede pública, com ampla taxa de evasão e de problemas de gerenciamento escolar. Mesmo que tenha sido introduzido o sistema de eleição de Diretores de Escolas estaduais, fato é que as nomeações ocorrem à margem de tais mecanismos aparentemente democráticos, com ampla rotatividade de nomeações em todo o Estado.

A saúde pública apresenta os problemas estruturais básicos de todos os entes federativos, pois a ênfase municipal gera a contratação de empresas de saúde pagas pelo Estado para disponibilizar os serviços à população carente, que fica, na maior parte, excluída dos serviços especializados. Prova da situação calamitosa é o crescimento do mercado do ensino privado e de saúde privada no Estado, que só atinge os mais ricos e deixa aos pobres a marginalização de que se falou acima.

No tocante à esfera federal, o que se percebe é uma inversão de sentido de gestão pública. O governo federal se tornou mais societal em um mar de modelos patrimonialistas e burocráticos que sequer alcançaram o modelo gerencial, que já é uma superação dos modelos anteriores. Isso dificulta a ampliação de políticas públicas nacionais, de modo que a realidade municipal, na ponta de tudo, ainda continua estruturalmente patrimonialista. A ilha societal precisa ser ampliada na próxima década, mas isso está longe de poder ser avaliado atualmente.

A riqueza nacional se ampliou com a crise mundial e a redistribuição de renda, apesar de alargada, é insuficiente para um maior ganho de igualdade social, pois as pontas municipais não atendem e nem atentam ao modelo federal, recebendo apenas os recursos públicos para manter suas políticas patrimonialistas e burocráticas de gestão pública.

O Pré-Sal aponta para um crescimento econômico nacional sem precedentes, pois o petróleo constitui moeda de grande valor no mercado internacional. Mesmo que tenhamos pago a maior parte da dívida externa brasileira no exterior, como no caso do FMI, em que passamos de devedores a credores, na presente década, fato é que os Estados federados continuam se endividando no exterior e que as dívidas dos particulares avalizadas pelo poder público continuam crescendo, de modo que a dívida interna não diminui e nem aponta um caminho de redução.

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Os concursos públicos ampliados em todas as esferas melhorou em muito a qualidade dos serviços públicos e abriu espaço crescente para o emprego a uma classe média que estava sentindo o frio do desemprego há décadas, pois a maior parte das profissões universitárias brasileiras não é liberal, mas vinculada a emprego, de modo que só no Estado se encontra possibilidade de efetividade.

10.3 – SOLUÇÕES APONTADAS. A solução apontada para uma melhor gestão pública é a democratização dos municípios e dos Estados federados em suas administrações, de modo que o modelo societal seja implementado juntamente com os mecanismos melhorados do modelo gerencial à base da eficiência. Sem a municipalização democrática a sociedade brasileira continuará arcaica como é na maior parte de sua base social e política. No tocante ao mercado interno, as políticas públicas de reforço das pequenas e médias empresas devem ser ampliados, mas ao lado de um sistema educacional mais efetivo e concursado publicamente.

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CONCLUSÃO .

1 – CONCLUSÕES DA PARTE I. O Modelo administrativo Republicano brasileiro atravessa quatro fases distintas: patrimonial, de 1889 a 1930, burocrático, de 1930 a 1985; modelo gerencial, de 1985 a 2006; e, por fim, modelo societal de 2005 a 2010. O que verificamos é que os modelos sucessivos incorporam e mantêm elementos dos modelos anteriores, em maior ou menor grau, de modo que coexistem, sim, caracteres dos modelos patrimonialista, burocrático e gerencial no modelo societal, voltado para uma democracia participativa, nos moldes da CF/88. A solução que se aponta é a redução dos caracteres dos modelos superados e a ênfase nos elementos frisantes do modelo mais atual. Se é verdade que se apresenta uma evolução de um modelo a outro, é bem verdade que a marca dos modelos anteriores impedem, muitas vezes, de expressar uma nova modelagem, com um formato diferenciado mais evidente e alastrado nos diversos âmbitos administrativos do Estado brasileiro. Se levarmos em conta as esferas públicas federativas brasileiras, podemos dizer, grosso modo, que as administrações municipais apresentam, predominantemente, o modelo patrimonial; as estaduais, o modelo burocrático; a federal, o modelo gerencial com tendência societal. As capitais brasileiras, em geral, apresentam o modelo burocrático-gerencial, com algumas exceções, como Belo Horizonte e Porto Alegre que, a partir da década de 90, passaram a utilizar um modelo gerencial-societal, com maior ênfase na participação popular.

O modelo weberiano de burocracia é fruto de sua época. Como a maior parte de suas obras foi escrita no início do século XX (faleceu em 1920), obviamente o acesso a que teve em suas pesquisas foi o modelo de intensidade funcional de Taylor e o modelo de produção em massa de Ford, evidenciado na indústria automobilística da realidade norte-americana do norte. Os weberianos posteriores puderam ter acesso aos modelos surgidos a partir de Keynes e da segunda grande guerra, teriam assumido o modelo gerencial, pois Weber era um americanófilo, no tocante ao modelo administrativo, pois a Alemanha de sua época não lhe permitia ver a burocracia do modo como ele a enfoca, dado o seu estado semi-feudal até à unificação de 1870, com Bismarck.

A solução entre o princípio da legalidade estrita e o modelo burocrático está em sua superação pelo modelo gerencial, que mantém a burocracia em termos mais flexíveis, porém, insuficientes em um regime efetivamente democrático constitucional, que exige o modelo gerencial que somente na história recentíssima brasileira vai ocorrer de modo um pouco mais visível. Se a burocratização administrativa herdada do período militar radicaliza a legalidade principiológica com falta de iniciativa de políticas públicas democráticas, fato é que o avanço ocorrido

30 com a gerencialidade anglo-americana serviu para por fim ao modelo burocrático weberiano no Brasil e dar início a um modelo mais amplo de gestão, com participação popular mais efetiva. Tanto o modelo gerencial quanto o societal não podem abrir mão do princípio da legalidade, mas apenas aplicá-lo em termos mais racionais e integralizantes das necessidades da sociedade como um todo.

O princípio da eficiência, introduzido pela EC 19/98 no caput do art. 37, não oblitera o princípio da legalidade pelo fato de que a eficiência deve ser buscada dentro da legalidade estrita, i.e., tudo quanto é política pública deve ser, antes de executada, normatizada em seu detalhamento por Decretos, portarias, instruções, resoluções, atos etc. Não se pode ser eficiente ilegalmente; esta é a norma.

Efetivamente, se a eficiência administrativa é o norte do modelo gerencial introduzido pelo MARE em 1995 de modo mais contundente, ele tinha que estar posto no lugar onde foi posto na CF/88, sem o que o modelo burocrático de administração pública não poderia ser superado e substituído pelo modelo gerencial, em que pesem todas as críticas ao modelo privatista de empresa particular que este carreia para dentro do Estado. O LIMPE – Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficiência – é a solução mais nítida posta pelo sentido do nome da sigla, i.e., que a gerência estatal seja limpa, cristalina, transparente, legal, moral, eficiente e sem apropriação pessoal (impessoalidade).

Ainda que tenhamos antecipado acima grande parte das soluções a serem apontadas, repete-se que a principal limitação do modelo burocrático que o gerencial criou foi a do princípio da eficiência administrativa. A principal falha do modelo gerencial apontado pelo societário, que emerge a partir da primeira década do século XXI e que está ainda em curso, é a de que o modelo gerencial é autoritário e afasta a participação popular, característica básica de uma democracia amadurecida, como a reclamada hoje em dia.

2 – CONCLUSÕES DA PARTE II.

A forma de controle, segundo os modelos, é claro. Para o burocrático, o controle se dá pelo corpo funcional unicamente, os funcionários públicos, permanentes ou temporários; para o gerencial, apenas pela cúpula estratégica, o grupo de elite dentro do quadro geral de administração; para o societal, pela sociedade participando diretamente na formulação e implementação das políticas públicas que ela mesmo formula e coloca dentro e através do Estado. No burocrático, só o funcionalismo controla; no societal, só um grupo no funcionalismo; no societal, a sociedade como um todo. Se o foco da AP for no controle, o consenso será maior ou menor conforme o grau de participação dos envolvidos no processo de controle, se um, alguns ou muitos. O controle se alarga do modelo patrimonial até chegar no societal, cuja aparência de afrouxamento é evidente, se a ótica estiver nos modelos anteriores, com ênfase no gerencial, cuja neurose de controle enfatiza a governabilidade em primeiro lugar, descurando do conteúdo do que a governabilidade produz. A solução que encontramos para estes problemas é o aprofundamento do modelo societal, sem abandonar acriticamente as contribuições dos modelos superados.

31 Aponta-se a proposta societal de democracia participativa como um mecanismo efetivamente universalizável, uma vez que historicamente o ocidente já tem experiência de mais de dois milênios neste sentido e só precisa ser retomado e atualizado, garantindo-se liberdade com igualdade para atingir a fraternidade humana como ideais efetivos pós-burgueses clássicos (superação da simples formalidade do ideário). Deste modo organizativo social se pode ter decisões rápidas e confiáveis, legítimas e espraiadas, por todo o tecido social de um território, com comunicação tanto da ponta quanto da base, com trânsito horizontal (base a base) quanto vertica (cúpula à base e da base à cúpula). Ademais, grande parte dos problemas da sociedade podem ser resolvidos nas suas próprias bases, tendo o Estado apenas como suporte secundário, em caso de necessidade. Uma sociedade auto-gestionária é o que aponta o modelo societal.

A solução que se aponta para o problema conciliatório constitucional participativo é que a participação popular alargada implica em democratizar a gestão pública em um novo modelo, o societal, de modo que não se enfatize só o princípio da legalidade, como o faz o burocrático, e nem só o da eficiência, como o faz o gerencial, mas enfatize o da impessoalidade, o da transparência e o da moralidade, através da síntese que efetiva a soberania popular. Sem a participação do povo soberano na coisa pública gerencial, os princípios ficam restritos a unilateralidades distantes de consensos satisfativos aos desejos e necessidades de todos os cidadãos integrantes da sociedade que instituiu o seu próprio Estado.

As possibilidade e os desafios para a década de 10 são muitos. Elencamos alguns: 1 - políticas públicas efetivas que institucionalizem as associações de bairros de modo mais democrático, com participação interna de grupos geograficamente igualizados com poderes de deliberação, de modo que seus representantes façam parte de Conselhos mais amplos até atingir o Executivo municipal, de modo que estes possam se apresentar em Conselhos mais amplos até atingir o Executivo estadual e assim até atingir o federal; 2 – um sistema de controle municipal, estadual e federal centralizado na administração pública mediante grupos paritários originários das esferas de menor abrangência, valendo-se de sistemas computacionais com disponibilidade de informação para todos, principalmente em meio digital; 3 – consultas sistêmicas de necessidades sistematizadas e consolidadas em cada instância territorial progressiva e crescente da base de bairro até o executivo federal; 4 – inclusão do poder legislativo na esfera de participação popular mediante distinção de tarefas efetivas, pois a legislação é o seu fim e não o gerenciamento de necessidades de grupos locais; 5 – inclusão do poder judiciário na participação popular, com fóruns de fiscalização da atuação dos juízes, mediante prestação de contas em conselhos públicos da base de bairro até às instâncias mais altas nacionais.

A solução apontada para uma melhor gestão pública é a democratização dos municípios e dos Estados federados em suas administrações, de modo que o modelo societal seja implementado juntamente com os mecanismos melhorados do modelo gerencial à base da eficiência. Sem a municipalização democrática a sociedade brasileira continuará arcaica como é na maior parte de sua base social e política. No tocante ao mercado interno, as políticas públicas de reforço das pequenas e médias empresas devem ser ampliados, mas ao lado de um sistema educacional mais efetivo e concursado publicamente.

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3 – SÍNTESE GERAL.

Vimos acima que o Brasil, historicamente, utilizou modelos administrativos.

Entendemos que o modelo patrimonial começa com o Brasil colonial, em 1500 e se prolonga até o fim da República Velha, em 1930, quando começa um segundo modelo, o burocrático. O modelo burocrático inaugurado na era Vargas vai ser mantido até o fim da primeira parte da chamada República Nova, inaugurada com o fim da Ditadura Militar (1964-1985) e terminada com o fim do mandato do Presidente Itamar Franco, após o impeachment de Fernando Collor de Melo (FCM), tendo como Ministro da Fazenda o sociólogo e senador Fernando Henrique Cardoso, que marca o fim deste modelo. O modelo gerencial inicia com o primeiro mandato do Presidente Fernando Henrique Cardoso (FHC), tendo como grande mentor o Ministro do MARE, Bresser-Pereira, que introduz, tanto teórica quanto praticamente, o modelo de gestão gerencial, importado dos países anglo-saxônicos (Inglaterra e EUA). O modelo gerencial se prolonga daí até o fim do primeiro mandato do presidente Luis Inácio Lula da Silvam (LILS), em 2006, quando, então, dá-se início ao modelo societal de modo mais claro, já tendo sido esboçado no primeiro governo, mas que não conseguiu se sobrepor de modo generalizado na administração pública. A pesquisa de Ana Paula Paes de Paula abrange apenas a fase final do modelo gerencial e aponta o surgimento do modelo societal. Por isso precisamos ir além do texto em nossas considerações reflexivas e de pesquisa. A partir de 2006, no segundo governo LILS, quando as experiências foram mais radicalizadas. Mas, é somente a partir da Segunda Grande Crise Financeira Mundial (a primeira, para nós, ocorre em 1929, começando pela queda da bolsa de Chicago/EUA), em outubro de 2008, que começa a aparecer de modo mais evidente os efeitos do modo societal, com uma ampla redistribuição de renda no Brasil, com vistas a minorar os efeitos desastrosos da crise mundial na sociedade brasileira, principalmente em termos de valor da nossa moeda, mantendo emprego e o desenvolvimento econômico interno.

A única saída para a gestão pública brasileira é a implementação municipalizada generalizada, nos mais de 5.000 município existentes na Federação, do modelo societal-participativo, como forma de saldo do modelo patrimonial atualmente vigorante, integrando a experiência validada dos modelos brurocráticos e gerencial, apenas no tocante ao primado dos princípios da legalidade e da eficiência, mas com efetiva participação popular, nos termos da Constituição Federal, que garante ao povo a soberania estatal, direta e indiretamente no exercício do Poder Político e Estatal.

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3. BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia: uma defesa das regras do jogo. Tradução Marco Aurélio Nogueira. 6. ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1997.

4. BOBBIO, Norberto. Teoria Geral da Política. A Filosofia Política e as Lições dos Clássicos.

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9. KELSEN, Hans. Democracia. São Paulo/SP: Martins Fontes, 1993. 392p. Tradução de Ivone Castilho Benedetti, Jefferson Luiz Camargo, Marcelo Brandão Cipolla e vera Barkow, dos originais em alemão Vom Wesen und Wert Der Demokratie, Tübingen, Mohr, 1929; dentre outros seis textos de 1929 a 1984, de originais em alemão, inglês e italiano. Coleção Ensino Superior.

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11. KELSEN, Hans. Teoria Geral do Direito e do Estado. 4ª ed. São Paulo: Martins Fontes, 2005. Tradução Luís Carlos Borges do original inglês Gerneral Theory of Law and State, de 1961, pelo Harvard College.

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13. MAQUIAVEL, Nicolau. O Príncipe. Comentado por Napoleão Bonaparte. São Paulo/SP: Martin Claret, 2000. Tradução de Pietro Nassetti. Apresentação de Marcílio Marques Moreira.

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Com introdução de Ralph Christensen, Revisão de Paulo Bonavides e Prefácio de Fábio Konder Comparato.

34 17. PAULA, Ana Paula Paes. Por uma Nova Gestão Pública: Limites e Potencialidades da Experiência Contemporânea. Rio de Janeiro: Editora da FGV, 2005. 201p. Prefácio de Fernando G. Tenório, Professor da Ebape/FGV. 18. ROUSSEAU, Jean-Jacques. Do contrato social; ensaio sobre a origem das línguas; discurso sobre a origem e os fundamentos da desigualdade entre os homens. Tradução Lourdes Santos Machado. 5 ed. São Paulo: Nova Cultural, 1991. (Os pensadores, 6).

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B – LEGISLAÇÃO

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45

ÍNDICE ANALÍTICO RESUMO ........................................................................................................................................................ 2 PALAVRAS-CHAVE ..................................................................................................................................... 2 REFERÊNCIA BIBLIOGRÁFICA PARA CITAÇÃO .................................................................................. 2 SUMÁRIO ...................................................................................................................................................... 2 INTRODUÇÃO ............................................................................................................................................... 3 PARTE I – PRIMEIRO BLOCO DE ENFOQUES PROBLEMÁTICOS ..................................................... 5 1 - TRANSIÇÕES DO MODELO PATRIMONIAL, BUROCRÁTICO, DEMOCRÁTICOPARTICIPATIVO: COEXISTÊNCIA DE MODELOS E ESTRUTURA ADMINISTRATIVA - THELMA YANAGISAWA SHIMOMURA ................................................................................................................................. 5 1.1 – ENFOQUE PROBLEMÁTICO ......................................................................................................... 5 1.2 – DISCUSSÃO AMPLA. ...................................................................................................................... 5 1.3 – SOLUÇÕES APONTADAS. ............................................................................................................. 7 2 – RAÍZES DO MODELO BUROCRÁTICO WEBERIANO NO TAYLORISMO E FORDISMO FORDISMO - THELMA YANAGISAWA SHIMOMURA. ......................................................................................... 7 2.1. ENFOQUE PROBLEMÁTICO ........................................................................................................... 8 2.2 – DISCUSSÃO AMPLA. ...................................................................................................................... 8 2.3 – SOLUÇÕES APONTADAS. ............................................................................................................. 8 3 – PRINCÍPIO DA LEGALIDADE E MODELO BUROCRÁTICO DE GESTÃO PÚBLICA – MARIANA TAMURE. ............................................................................................................................................................. 9 3.1. ENFOQUE PROBLEMÁTICO ........................................................................................................... 9 3.2 – DISCUSSÃO AMPLA. ...................................................................................................................... 9 3.3 – SOLUÇÕES APONTADAS. ........................................................................................................... 10 4 – PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA E REFORMA GERENCIAL DA DÉCADA DE 90 DO SÉCULO XX FIDELES EUSTÁQUIO GONÇALVES MOREIRA................................................................................................... 11 4.1. ENFOQUE PROBLEMÁTICO ......................................................................................................... 11 4.2 – DISCUSSÃO AMPLA. .................................................................................................................... 11 4.3 – SOLUÇÕES APONTADAS. ........................................................................................................... 14 5 – LIMITAÇÕES DO MODELO BUROCRÁTICO E FALHAS DA REFORMA GERENCIAL SOB A ÓTICA DO MODELO SOCIETAL-PARTICIPATIVO - CIRO ANTÔNIO DA SILVA REZENDE .................... 14 5.1. ENFOQUE PROBLEMÁTICO ......................................................................................................... 14 5.2 – DISCUSSÃO AMPLA. .................................................................................................................... 14 5.3 – SOLUÇÕES APONTADAS. ........................................................................................................... 18 PARTE II – SEGUNDO BLOCO DE ENFOQUES PROBLEMÁTICOS ..................................................19 6 – RELAÇÃO ESTADO-SOCIEDADE E FORMA DE CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO NOS MODELOS BUROCRÁTICO, GERENCIAL E PARTICIPATIVO - LUDMYLLA GRACIELA DUARTE BORGES ............................................................................................................................................................ 19 6.1. ENFOQUE PROBLEMÁTICO ......................................................................................................... 19 6.2 – DISCUSSÃO AMPLA. .................................................................................................................... 19 6.3 – SOLUÇÕES APONTADAS. ........................................................................................................... 21 7 – UNIVERSALIZAÇÃO DA PROPOSTA DEMOCRÁTICO-PARTICIPATIVA DE GESTÃO PÚBLICA, DECISÃO E CENÁRIOS PARTICIPATIVOS – MARIANA TALMURE...................................... 21 7.1. ENFOQUE PROBLEMÁTICO ......................................................................................................... 21 7.2 – DISCUSSÃO AMPLA. .................................................................................................................... 21 7.3 – SOLUÇÕES APONTADAS. ........................................................................................................... 23 8 – LEGALIDADE, EFICIÊNCIA E PARTICIPAÇÃO NO DESENHO DA ADMINISTRAÇÃO CONSTITUCIONALIZADA - LUDMYLLA GRACIELA DUARTE BORGES ....................................................... 23 8.1. ENFOQUE PROBLEMÁTICO ......................................................................................................... 23

46 8.2 – DISCUSSÃO AMPLA. .................................................................................................................... 23 8.3 – SOLUÇÕES APONTADAS. ........................................................................................................... 24 9 – POSSIBILIDADES E DESAFIOS DA ADMINISTRAÇÃO BRASILEIRA PARA A DÉCADA DE 10 DO SÉCULO XXI - JOÃO PROTÁSIO FARIAS DOMINGUES DE VARGAS .................................................. 24 9.1. ENFOQUE PROBLEMÁTICO ......................................................................................................... 24 9.2 – DISCUSSÃO AMPLA. .................................................................................................................... 25 9.3 – SOLUÇÕES APONTADAS. ........................................................................................................... 26 10 – UM CAMINHAR SEGURO DE UMA NOVA GESTÃO E MELHOR GESTÃO PÚBLICA NAS ESFERAS FEDERATIVAS BRASILEIRAS - JOÃO PROTÁSIO FARIAS DOMINGUES DE VARGAS ........... 26 10.1. ENFOQUE PROBLEMÁTICO ....................................................................................................... 26 10.2 – DISCUSSÃO AMPLA. .................................................................................................................. 26 10.3 – SOLUÇÕES APONTADAS. ........................................................................................................ 28 CONCLUSÃO ...............................................................................................................................................29 1 – CONCLUSÕES DA PARTE I.................................................................................................................. 29 2 – CONCLUSÕES DA PARTE II ................................................................................................................ 30 3 – SÍNTESE GERAL..................................................................................................................................... 32 FONTES DE PESQUISA .............................................................................................................................33 A – TEXTOS IMPRESSOS ........................................................................................................................... 33 B - LEGISLAÇÃO ........................................................................................................................................... 34 C – TEXTOS DIGITAIS ................................................................................................................................. 34 ÍNDICE ANALÍTICO .....................................................................................................................................45

Belo Horizonte, 19 de MAIO de 2010.

Ciro Antônio da Silva Rezende Fideles Eustáquio Gonçalves Moreira Ludmylla Graciela Duarte Borges

Mariana Tamure João Protásio Farias Domingues de Vargas Telma Yanagisaua Shimonura

ciro.sr@hotmail.com;fidegm@trt3.jus.br;lgduarteborges@homtail.com;protasio.va rgas@protasiovargas.com.br;thelma79@yahoo.com;mariana.tanure@hotmail.co m