Def3 guia metodologica esp

Dueño de obra local Guia metodológica

Colofón Dueño de obra local Guía metodológica Noviembre 2010 (ed. francés) Diciembre 2012 (ed. español)

Colaboradores Peter van der Jagt Anne-Sophie Aublet Lore Lambrecht Stef Lambrecht Liesbeth De Baere Lut Mathys

Traducción Maîtrise d'ouvrage locale - Guide méthodologique Accolade Language Services Helder Solís y Anne Coutteel   Foto portada: Marc Despiegelaere Edición: activa Diseño Editorial Este documento ha sido impreso en papel reciclable.

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Guía metodológica en apoyo al Dueño de Obra Local

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Índice Índice .......................................................................................................................... 3 Lista de esquemas ..................................................................................................... 4 Lista de cuadros ......................................................................................................... 5 Acrónimos y abreviaturas ......................................................................................... 6

INTRODUCCION ‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐ 8 DUEÑO DE OBRA Y DESARROLLO LOCAL ‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐ 14 Gobernabilidad local ................................................................................................. 15 Descentralización ...................................................................................................... 18 Dueño de Obra ........................................................................................................... 22 Dueño de Obra local .................................................................................................. 24 Las etapas de un proyecto ........................................................................................ 25 Tendencias y evoluciones ......................................................................................... 27 El apoyo al dueño de obra local ................................................................................ 31

LOS ACTORES Y SUS ROLES ‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐ 35 LOS PRINCIPIOS RECTORES ‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐ 41 El principio del ciclo integrado ................................................................................. 42 El principio de las 4 dimensiones ............................................................................. 45 El principio de multi‐actor ........................................................................................ 49 El principio de los derechos y los deberes ............................................................... 53 El principio de aprender con la práctica .................................................................. 57 El principio del juego a dos niveles .......................................................................... 61

ETAPAS DE IMPLEMENTACION ‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐ 65 Programación y planificación ................................................................................... 67 Definición y preparación ........................................................................................... 73 Realización y recepción ............................................................................................. 79 Aprovechamiento ...................................................................................................... 84 Evaluación .................................................................................................................. 88

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Lista de esquemas Esquema 1 : La Guía metodológica y el Manual práctico ................................................................................ 12 Esquema 2 : Los gobiernos territoriales en los países socios de PROTOS ..................................................... 16 Esquema 3 : Las etapas del dueño de obra .................................................................................................... 25 Esquema 4 : El nuevo reparto de roles .......................................................................................................... 28 Esquema 5 : Las diferentes formas de apoyo al dueño de obra local ............................................................ 38 Esquema 6 : Roles de la agencia de apoyo al dueño de obra local ................................................................ 39 Esquema 7 : Roles y responsabilidades en el dueño de obra municipal ........................................................ 40 Esquema 8 : Las 6 fases del ciclo de un proyecto .......................................................................................... 42 Esquema 9. Las 4 dimensiones estratégicas del Dueño de Obra ................................................................... 45 Esquema 10 : Las relaciones desde un enfoque de varios actores ................................................................ 50 Esquema 11 : Derechos y deberes en la gobernabilidad de los servicios públicos ......................................... 53 Esquema 12: Las etapas de implementación ................................................................................................. 65

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Lista de cuadros Cuadro 1. PROTOS: el agua = la palanca del desarrollo .................................................................................. 10 Cuadro 2. PROTOS y el dueño de obra local .................................................................................................... 13 Cuadro 3. La gestión local de los sistemas de agua en Ituri, R.D. del Congo .................................................. 17 Cuadro 4. Descentralización y desarrollo sostenible ...................................................................................... 21 Cuadro 5. La evolución de los diferentes roles en el desarrollo local de Uganda .......................................... 30 Cuadro 6. La gobernabilidad local del servicio de agua potable en Cañar, Ecuador ..................................... 34 Cuadro 7. El nuevo enfoque de programación en Benín ............................................................................... 44 Cuadro 8. El apoyo a la gobernabilidad local para conseguir una mejor seguridad alimentaria en Níger .... 48 Cuadro 9. Alianza entre Administración y Comunidad en Saraguro, Ecuador .............................................. 52 Cuadro 10. De un enfoque comunitario a un compromiso público en Madagascar ...................................... 56 Cuadro 11. Aprendizaje del dueño de obra por los Municipios en Benín ....................................................... 60 Cuadro 12. La incidencia concertada en Ecuador ........................................................................................... 64 Cuadro 13. La presa de Ouroma, Mali ............................................................................................................ 68 Cuadro 14. El Plan estratégico de gestión en Cap Haitien, Haití .................................................................... 72 Cuadro 15. Los diferentes niveles de concertación en Mali ........................................................................... 78 Cuadro 16. Disminución de los riesgos fiduciarios en Benín .......................................................................... 83 Cuadro 17. La gestión de las redes rurales en Madagascar ............................................................................ 87 Cuadro 18. Las experiencias que alimentan el cambio en Benín ................................................................... 92

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Acrónimos y abreviaturas AAP

Abastecimiento de Agua Potable

AAPHS

Abastecimiento de Agua Potable, Higiene y Saneamiento

ACAP

Asociación de Consumidores de Agua Potable

CD

Consejo de Distrito

CEDIR

Centro de Desarrollo e Investigación Rural

CenAGRAP

Centro de Apoyo para la Gestión Rural del sector de Agua Potable

CGLU

Ciudades y Gobiernos Locales Unidos

CIDRI

Centro de Iniciación del Desarrollo Rural en Ituri

CL

Collectivité locale (Administración local)

CTB

Cooperación Técnica Belga

DAO

Dossier d’Appel d’Offres (Expediente de Licitación)

DERP

Documento de la Estrategia para la Reducción de la Pobreza

DGD

Dirección General para la cooperación al Desarrollo

F3E

Fondos para la promoción de Estudios previos, Estudios transversales y Evaluaciones

FENU

Fondos de Equipamiento de las Naciones Unidas

FIKRIFAMA

Fifanampiana Kristiana ho an’ny Fampandrosoana eto Madagasikara (ONG local)

FMTR

Fikambanan’ny Mpahazo Tombontsoa amin’ny Rano (Asociación de usuarios)

GIREDIN

Gestion Intégrée des Ressources en Eau dans le Delta Intérieur du Niger (Gestión Integrada de Recursos de Agua en el Delta Interior de Níger)

GTIH

Grupo Tecnológico Intermediario en Haití

HAADI

Hydraulique et Assainissement en Appui au Développement Institutionnel (Hidráulica y Saneamiento en Apoyo Institucional al Desarrollo)

HIMO

Haute Intensité de Main‐de Œuvre (Alta Intensidad de Mano de obra)

ICCO

Interkerkelijke Organisatie voor Ontwikkelingssamenwerking (Organización de cooperación entre las iglesias)

IOCA

Institutional and Organisational Capacity Assessment

JDAF

Jefe del Departamento de Asuntos Financieros

JESE

Joint Effort to Save the Environment

KR

Komitin’ny Rano (Comité de agua)

LC

Local Council

MDF

Management for Development Foundation

MOP

Maîtrise d’ Ouvrage Publique (Dueño de Obra Pública)

OCDE

Organización de Cooperación y de Desarrollo Económicos

ODM

Objetivos de desarrollo del milenio

OMS

Organización Mundial de la Salud

ONG

Organización No Gubernamental

OPCI

Organismo Público de Cooperación Intermunicipal

PAD

Programa de apoyo a la Descentralización

PADEAR

Programme d’Appui au Développement du Secteur Eau et Assainissement en milieu Rural (Programa de apoyo al Desarrollo del sector del Agua y Saneamiento en el medio Rural)

PAGIREL

Programme d’Appui à la Gestion Intégrée des Ressources en Eau au niveau Local (Programa de apoyo a la Gestión Integrada de Recursos de Agua en el ámbito Local)

PAIDECO

Programme d’Appui aux Initiatives de Développement des Communes (Programa de apoyo a las Iniciativas de Desarrollo de los Municipios)

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PNE

Partenariat National de l’Eau (Alianza Nacional del Agua)

PAPED

Programa de apoyo para la Puesta en práctica de las Entidades Descentralizadas

PDSEC

Plan de Desarrollo Social, Económico y Cultural

PEG

Plan Estratégico de Gestión

PN2D

Politique Nationale de Décentralisation et de Déconcentration

PNUD

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

PTF

Colaboradores Técnicos y Financieros

RDC

República Democrática del Congo

RI

Reglamento Interior

(Política Nacional de Descentralización y de Desconcentración)

SIG

Sistema Informático Geográfico

SNV

Organización Neerlandesa de Desarrollo

TMMR

Teknisianina Matianina Momba ny Rano (Técnico profesional en materia de agua)

UNICEF

United Nations Children’s Fund – Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia

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INTRODUCCIÓN

Desde el inicio del nuevo milenio, muchos de los países en vías de desarrollo se han embarcado en un proceso de restructuración institucional.

Conscientes de que una autoridad central única es a la vez ineficaz e incontrolable, las autoridades centrales, motivadas en algunos casos por una democratización de su sociedad, obligados en otros por la comunidad internacional y los donantes, delegan cada vez más sus competencias en los gobiernos locales, legitimados generalmente en las elecciones1. En consecuencia, los Municipios o Distritos tienen a su cargo varias competencias, incluida la coordinación del desarrollo local y las infraestructuras y servicios básicos.

Al mismo tiempo, el Estado central se concentra más en su papel estratégico, que es definir las políticas, establecer sistemas eficaces y coordinar a la aplicación por el conjunto de actores. De esta manera, las tareas más operacionales que resultan de la competencia del Estado central están transferidas al ámbito de los servicios regionales o departamentales, los cuales, además, están llamados a apoyar a los gobiernos locales dentro de las áreas donde se les ha transferido la responsabilidad.

Esta restructuración coincide con el nuevo paradigma de la eficacia de la ayuda, que pone de manifiesto la responsabilidad de los gobiernos en el desarrollo de su país. Dentro de esta lógica, los países del sur – con la colaboración de los donantes – han actualizado sus estrategias sectoriales y de desarrollo; han definido, o están definiendo, los marcos operacionales para su implementación, y, finalmente, establecen progresivamente los mecanismos y herramientas para la gestión (de los actores, de datos, de recursos financieros, etc.).

Tras diez años de desarticulación del Estado y de una privatización a menudo incontrolada de los servicios básicos, esta nueva evolución redefine el papel de todos los actores y crea un espacio para un desarrollo local asumido por los actores locales en un espíritu de responsabilidad compartida.

Invita a las comunidades y a la sociedad civil a comprometerse en el desarrollo local y en una articulación constructiva con los poderes locales. Pero también comporta riesgos en la medida en que los actores locales (autoridades, sociedad, sector privado) no dispongan necesariamente de los medios, los conocimientos, los poderes y las relaciones adecuados para sacar adelante este trabajo respetando los principios de un desarrollo humano sostenible.

Este proceso de descentralización, de desconcentración y de responsabilidad ciudadana no es una nueva moda de las estrategias de desarrollo, sino que representa una refundición radical de las relaciones entre el Estado y sus ciudadanos. Dicho proceso ofrece no solamente la esperanza de consolidación de la democracia, de legitimidad de los poderes públicos y de buena gobernabilidad, sino también la promesa de una mayor eficacia y eficiencia en el suministro de servicios adaptados a las necesidades locales.

1

En Ecuador si le apostamos a una autoridad única del agua que vaya de la mano con los procesos de descentralización de las competencias pero que supere la dispersión actual de instituciones relacionadas con su gestión.

Guía metodólogica en apoyo al Dueño de Obra Local 8

La descentralización y la responsabilidad ciudadana implican una reforma profunda de los mecanismos de programación y de la implementación de proyectos de desarrollo local, especialmente teniendo en cuenta a los nuevos actores institucionales: los gobiernos locales2, las organizaciones comunitarias, el sector privado, las asociaciones de usuarios, los espacios de concertación multi‐actor, etc. Estos actores deben encontrar ahora nuevos modos de colaboración y de reparto de roles que valoren la posición, las competencias y las fuerzas de cada parte y que, al mismo tiempo, movilicen a todas las fuerzas vivas del país y creen una dinámica de alianza, con todo lo que ello implica en términos de equilibrio de poder, de reparto de gastos y de beneficios, de transparencia, de derechos y deberes; en definitiva, de buena gobernabilidad.

Esta dinámica de alianza incluye: Una dimensión estratégica, en la medida que los actores locales son llamados a traducir las políticas sectoriales y de desarrollo en forma de opciones “de territorio” con el fin de obtener una respuesta óptima a las prioridades de la población, las instituciones y el medio ambiente.

Dicha dimensión necesita tener en cuenta las estrategias nacionales y los intereses de los diferentes grupos, y al mismo tiempo tener una visión a largo plazo que permita alcanzar opciones coherentes, sostenibles y apropiadas para destinar los recursos disponibles.

Una dimensión operacional, en la medida que los actores deben agrupar sus competencias para implementar y viabilizar los proyectos y las obras de desarrollo que juzguen prioritarias.

Dicha dimensión exige un consenso sobre el reparto de los roles, sobre el procedimiento a seguir, sobre las relaciones y las líneas de comunicación, además de un dominio sobre las tareas y los roles que van a adoptar.

A fin de garantizar las nuevas tareas, tanto comunidades como administraciones locales necesitarán obtener nuevos saberes que les guíen, así como conseguir las herramientas adecuadas para llevarlas a cabo.

Con motivo de las dificultades a las que se enfrentan los socios de PROTOS en la gestión estratégica y operacional de sus proyectos de desarrollo local, la organización ha decidido redactar un Manual práctico sobre el Dueño de Obra local.

En el manual se presentan para cada fase de la programación hasta la utilización de una obra o un servicio, los roles y las tareas de los diferentes actores implicados, y un conjunto de herramientas prácticas para su realización.

Está dirigido, en primer lugar, a los dueños de obra local, tanto en el ámbito público como asociativo: alcaldes, consejeros municipales y servicios técnicos; y también a las organizaciones campesinas o estructuras comunitarias donde se asuma el papel (delegado) del dueño de obra.

También puede servir para los diferentes tipos de operadores contratados por los dueños de obra: oficinas de estudios técnicos, ONGs, empresas de trabajo, los encargados de explotar la gestión delegada de los servicios públicos, etc.

Finalmente, proporciona las herramientas necesarias para las instancias de control (oficinas de estudios técnicos, servicios técnicos de los diferentes niveles de gobierno y de los proyectos de apoyo).

2

En Ecuador los gobiernos locales están definidas como Gobiernos Autónomos Descentralizados GADs y son dependiendo del territorio político administrativo a su cargo Provinciales, Cantonales y parroquiales.

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Por otro lado, numerosos son los actores que intervienen en el apoyo al desarrollo local, que consiste en proyectos de cooperación internacional, ya sean descentralizados, o que dependan de organismos no gubernamentales.

Se requiere que los diferentes actores intervengan también en este proceso de descentralización, de responsabilidad ciudadana y de eficacia de la ayuda. Dicho proceso necesita un reajuste de sus prácticas, desde la programación de sus acciones, pasando por los mecanismos de pilotaje de sus proyectos, hasta llegar a su rol y relaciones en la implementación de medidas concretas sobre el terreno.

En lo sucesivo, el apoyo al desarrollo local deberá incluir obligatoriamente una responsabilidad por parte de los actores locales, y especialmente una clarificación de sus roles y relaciones; el desarrollo institucional de algunas categorías de actores; el fortalecimiento de su organización y de sus competencias; y, finalmente, el establecimiento de métodos y herramientas que les permitan desarrollar su papel de manera adecuada.

Por otra parte, el apoyo al desarrollo local ya no se produce en zonas rurales o comunitarias aisladas autosuficientes, sino que incluye una articulación con los marcos político‐institucionales del país, del sector y de la comunidad. Dicha articulación no debe resultar en una imitación servil de las prácticas gubernamentales o del donante más generoso, sino, al contrario, estimular un diálogo cuyo objetivo sea optimizar las competencias y las prácticas de los actores locales.

PROTOS: EL AGUA = LA PALANCA DEL DESARROLLO

PROTOS es una ONG internacional, con sede en Bélgica, que promueve una gestión equitativa, sostenible y participativa de los recursos y de los servicios relacionados con el agua.

PROTOS quiere lograr los siguientes objetivos: ‐ A través del apoyo a programas de desarrollo en sus países socios de África y América Latina, contribuir a un mejor acceso al agua y a su mejor reparto y valoración, permitiendo así mejorar directamente la situación socio‐económica de aproximadamente 150.000 personas al año. Estos programas conllevan sistemáticamente una dimensión de fortalecimiento de competencias del conjunto de los actores implicados en cuanto a la gobernabilidad de los recursos y de los servicios relacionados con el agua (y saneamiento) en el ámbito local. ‐ Favorecer el debate sobre la gestión equitativa, sostenible y participativa como base importante para el desarrollo humano sostenible y para que las relaciones Norte‐Sur se doten de una mayor equidad y se enriquezcan mutuamente. Es decir, llevar a cabo actuaciones de sensibilización en Bélgica y en los países socios; de relacionar entre sí a los actores del agua, tanto en el Norte como en el Sur; de defender una mejor gobernabilidad de los recursos y de los servicios relacionados con el agua; y de capitalizar y compartir las lecciones adquiridas, fruto de nuestras experiencias.

Los países socios de PROTOS son Haití y Ecuador en América Latina; Benín, Mali, Madagascar y la región de los Grandes Lagos en África Central (Burundi, Ruanda, Uganda y el este de la R.D. del Congo).

Cuadro 1. PROTOS: el agua = la palanca del desarrollo

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Una de las estrategias que puede contribuir a conseguir este objetivo de los actores responsables es el apoyo al dueño de obra. Dicha estrategia, a través de todo el proceso que abarca desde la identificación de una prioridad de desarrollo local hasta el momento de aprovechar3 la consiguiente instalación, propone explicar con claridad cuáles son los roles que desempeñan los diferentes actores y cuáles son sus responsabilidades, estructurando y reforzando sus competencias mediante la práctica.

La presente Guía metodológica de apoyo al dueño de obra quiere ofrecer a los agentes de apoyo al desarrollo local un marco conceptual y consejos prácticos para ayudar a los gobiernos locales y a las comunidades a definir qué es prioritario y cómo llevar a cabo y explotar sus instalaciones.

Igualmente, quiere mostrar cuáles son las condiciones que conducen al éxito de dicha iniciativa y cuáles son las posibles trampas que deben evitarse para poder llegar a tener una gestión adecuada del ciclo de programación y realización de obras, asegurándose al mismo tiempo que la gestión de dicho ciclo contribuya a una apropiación real por las partes implicadas del proceso y de las obras.

La presente Guía está dirigida, en primer lugar, a los actores implicados en el apoyo al dueño de obra, especialmente a: Los intervinientes externos de programas y proyectos de desarrollo, incluidos los equipos de PROTOS y sus socios.

Las instancias de los diferentes ámbitos de gobierno que desempeñan un papel de apoyo, consejo, control o regulación.

Los prestadores de servicios comprometidos con la intermediación social o institucional y con la formación.

No todos los actores intervienen de la misma manera. Sin duda, esta diversidad de enfoques permite dar una mejor respuesta a una demanda variada. En consecuencia, el objetivo de la presente Guía no es animar a todo el mundo a hacer exactamente lo mismo, sino todo lo contrario, proponer a los actores una base metodológica y una serie de lecciones aprendidas por un grupo de ONGs en diferentes contextos durante los últimos diez años.

Entre estos actores de apoyo al desarrollo local se encuentra la ONG internacional PROTOS y sus socios en los 9 países donde interviene. Tanto los equipos de terreno y que pertenecen a estas ONGs del Norte y del Sur, como las partes interesadas en el ámbito de las comunidades, Municipios y Departamentos, han desarrollado con éxito una serie de prácticas relacionadas con la participación local, el reparto de los roles o la formalización mediante contratos de las relaciones. La presente Guía permite también capitalizar esas experiencias. Algunas son presentadas en los cuadros e ilustran los diferentes párrafos de la Guía. Esta capitalización contribuye también a poner más coherencia en sus planteamientos.

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El término aprovechar se utiliza en la presente guía para hacer referencia a la puesta en funcionamiento de la infraestructura y la consiguiente prestación de un bien o un servicio, en otros contextos o figuras de gestión se habla de explotación de la infraestructura.

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Esta Guía metodológica es un complemento al Manual práctico de dueño de obra local y debe utilizarse de forma paralela: GUÍA METODOLÓGICA DE APOYO

MANUAL PRÁCTICO DE DUEÑO DE OBRA LOCAL

Propone un marco conceptual de apoyo al dueño de obra local como estrategia de desarrollo.

Clarifica los conceptos, el reparto de roles y los términos específicos.

Describe para cada etapa cuáles son las consideraciones importantes que debe tener en cuenta la agencia de apoyo.

Describe las medidas a tomar en cada etapa y llama la atención sobre los puntos sensibles.

Está dirigida a agentes de desarrollo y de apoyo a los actores locales.

Está dirigido a los actores locales implicados en la realización o la utilización de obras.

Está ilustrada con ejemplos de buenas prácticas.

Está ilustrado con esquemas, ordinogramas, figuras y esbozos.

Se completa con una caja de herramientas (en versión digital), lista para su utilización o a modo de ejemplo para los dueños de obra locales.

Esquema 1 : La Guía metodológica y el Manual práctico

La Guía sitúa primero el apoyo al dueño de obra como una estrategia de desarrollo. Los diferentes conceptos de la descentralización hasta la buena gobernabilidad local se presentan de forma sucinta.

Un segundo capítulo aborda los roles y responsabilidades de las diferentes partes implicadas en el dueño de obra local.

Los principios rectores de una estrategia de apoyo al dueño de obra se presentan en el tercer capítulo. Esta estrategia, no es neutra, sino que busca construir una articulación adecuada entre los diferentes niveles de gobierno y entre la dimensión pública y la dimensión ciudadana.

El capítulo cuatro presenta algunas consideraciones sobre el apoyo a las diferentes fases del dueño de obra en el sentido amplio de la palabra. Deberá utilizarse este capítulo en combinación con el mismo capítulo del Manual de apoyo al dueño de obra local; es, sobre todo, un libro de formulas para los dueños de obra y los actores locales que son movilizados a actuar.

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DESDE UN ENFOQUE COMUNITARIO HACIA EL DUEÑO DE OBRA LOCAL En julio del año 2000 PROTOS organiza su Congreso internacional de socios sobre el tema “Los actores del desarrollo local”. Frente a las perspectivas de descentralización en Benín y en Mali y la ausencia de un Estado en las zonas interiores de la R.D. del Congo o de Haití, pero también las primeras colaboraciones llevadas a cabo con las autoridades locales en Ecuador, los actores se dan cuenta de los importantes desafíos ligados a la estructuración de los actores locales.

Por un lado, se consideraba que dicha estructuración era una condición ineludible para organizar unos servicios básicos sostenibles. Por otro lado, organizar a los actores locales en torno a un servicio básico muy concreto, como es el caso del agua potable, es una propuesta fecunda para ir iniciando progresivamente otras relaciones, otras competencias y otras actitudes a nivel de estos actores. Este proceso de cambio permite un acercamiento entre los gobiernos y los administrados, una forma de tener en cuenta la diversidad, una apropiación real y una continuidad del desarrollo.

Luego, los diferentes países y socios han desarrollado propuestas y métodos diferentes para trabajar en esta estructuración de actores locales, pero los hilos conductores eran los mismos: considerar al nivel de gobierno lo más cerca a los beneficiarios de los proyectos, suscitar una articulación constructiva entre este nivel de gobierno y la sociedad civil, concentrarse en el fortalecimiento de las competencias para profundizar y hacer más eficaz dicha articulación, transferir efectivamente las responsabilidades a estos actores locales, ligar lo local a las dinámicas y a los bloqueos regionales y nacionales para salvar los límites de la autarquía del lugar, etc.

Una evaluación transversal de estas propuestas en los diferentes países socios resultó en el año 2006 en una caracterización más profunda de los conceptos y un primer análisis de los resultados y de las lecciones aprendidas.

Desde entonces, el apoyo al dueño de obra es una de las estrategias claves de PROTOS, que sirve a la vez como un método para que los servicios de agua y saneamiento sean sostenibles y como una propuesta para consolidar y profundizar la democracia y el desarrollo locales, pero, también, finalmente, como una referencia para el fortalecimiento de las competencias y del buen conducto de los procedimientos y acciones.

Cuadro 2. PROTOS y el dueño de obra local

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DUEÑO DE OBRA Y DESARROLLO LOCAL

El concepto de dueño de obra se inspira históricamente en la ley francesa sobre grandes proyectos de construcción pública, también conocida como la “ley MOP”. Se trata entonces de organizar el funcionamiento de los contratos públicos, distinguiendo entre las diferentes partes implicadas, y de precisar y formalizar mediante contratos sus roles y relaciones. Este concepto, y sobre todo la distinción entre el Dueño de Obra (Maître d’ouvrage) y el Maestro de la obra (Maître d’œuvre), que se da en francés, resulta difícil de traducir en otros idiomas.

En su sentido etimológico, el concepto se refiere al propietario y, en consecuencia, a la apropiación real de una obra. Por extensión, este concepto se puede llevar al ámbito de los proyectos y las acciones de desarrollo y ampliar al conjunto de los actos ligados al dominio y la apropiación de la obra y del proceso de realización (o en general de un proyecto). El dueño de obra está relacionado, por lo tanto, con los conceptos de propiedad, opciones políticas y prioridades estratégicas, movilización y administración de actores y de recursos.

Cuando se habla del dueño de obra local, se alude a la priorización, la realización y la prestación de servicios locales y coordinados por los actores locales.

El dueño de obra local puede considerarse entonces como un proceso técnico y administrativo, que está relacionado, sobre todo, con las herramientas que permiten a los diferentes actores locales desempeñar su rol y gestionar sus relaciones.

El dueño de obra local también puede considerarse como una estrategia de desarrollo institucional y de fortalecimiento organizacional de los actores locales, con el objetivo estratégico de fortalecer la gobernabilidad local y de contribuir de esta manera al desarrollo local.

En las dos dimensiones (herramienta administrativa o estrategia de desarrollo), el dueño de obra presupone un marco institucional y una voluntad política que permiten a los actores locales tomar una responsabilidad en esta priorización, realización y prestación de los servicios locales.

Resulta entonces útil explicar en un primer momento cuáles son los diferentes conceptos que conforman la base de dicho proceso de inclusión y de responsabilización por parte de los actores locales.

Hemos de indicar, que términos tales como “descentralización” o “gobernabilidad local” corresponden a enfoques, conceptos, terminologías, pero también a diversas y diferentes realidades que dependen de la organización, tanto de la propia sociedad como de los diferentes niveles de gobierno específicos de cada país.

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Gobernabilidad local La gobernabilidad local se refiere a la capacidad de los actores locales de articularse y funcionar juntos con el fin de asegurar la administración del territorio: cohesión social, desarrollo económico, desarrollo social, cultural y medioambiental. La gobernabilidad local se articula en dos dimensiones: Los gobiernos locales responsables (como actores principales del desarrollo de la zona y punto central del servicio público).

Y una sociedad civil activa (que desempeña su papel de aliado y de contra‐poder).

La gobernabilidad local se encuentra en el punto de intersección entre la democratización y la descentralización4.

Los aspectos de territorialidad son fundamentales. Se trata aquí de considerar la gobernabilidad local desde una perspectiva de planificación del territorio o del espacio. La planificación del territorio lleva a los distintos actores a considerar la dimensión territorial de una región y a unirlos dentro de un plan “de desarrollo territorial”. La descentralización plantea la pregunta de la coordinación intersectorial en el ámbito local. Tanto las autoridades elegidas como los gobiernos locales necesitan información sobre la planificación espacial, como complemento de la información sectorial, con el fin de garantizar la necesaria articulación entre las propuestas sectoriales y territoriales con vistas a planificar el desarrollo y tomar las decisiones adecuadas.

El gobierno local esconde numerosas realidades, muy diferentes de un lugar a otro en el mundo (ciudad, condado, distrito, municipio, región, consejo local, provincia, etc.). A pesar de estas diferencias, es importante distinguir entre el ámbito administrativo (la administración local que gestiona los asuntos locales del día a día) y el ámbito político o de decisión (como por ejemplo, un consejo municipal)5. Las estructuras de gobernabilidad pueden ser elegidas directa o indirectamente o ser designadas por medio de un ámbito de gobierno superior o por representantes de una comunidad.

Dentro de este marco se habla de Administraciones locales, Administraciones territoriales o Entidades territoriales descentralizadas.

La Administración territorial es, por lo tanto, un ámbito de gobierno diferente al Estado, que ejerce ciertas competencias que le han sido reservadas por el Estado en un territorio dado.

Se caracteriza por lo siguiente: Una personalidad jurídica propia.

Competencias propias.

Libertad de administración.

En los países con un marco de descentralización a diferentes niveles (ver esquema 2), el término “Administración territorial” se utiliza para el conjunto de estos niveles descentralizados (provincial, cantonal, parroquial), mientras que el término “Administración local” se reserva para la Adminis‐ tración territorial “de base”, que es la más cercana a los ciudadanos, y que se encarga de coordinar y de impulsar el desarrollo de la zona (a menudo, el Municipio).

4

Se refiere a la confluencia de los procesos de descentralización y delegación de competencias a los gobiernos locales y la forma de gestionarlas por parte de ellos, están en una estrecha relación con los actores locales para garantizar los procesos de participación, control social y gestión colectiva de una buena gobernabilidad.

5 El ámbito administrativo se refiere a los aspectos operativos de lo que debe ser el accionar de la administración o gobierno local, las distintas instancias técnicas y sociales que organiza el gobierno local para ejecutar su mandato. El ámbito político (de elección popular) es el responsable de la legislación, definición de programas y orientaciones estratégicas para el desarrollo, que se traducirán en acciones mediante el nivel administrativo.

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PAÍS

# NIVEL

NÚMEROS Y NOMBRE

COMENTARIOS

BASE PARA EL DESARROLLO LOCAL

Benín

1

77 municipios

municipio

Burundi Ecuador

1 3

municipio cantón

El COOTAD especifica las competencias de cada nivel

Haití

3

municipio

La implementación de la descentralización es todavía muy parcial.

Madagascar

2

municipio

Mali

3

municipio

Uganda

2

R.D. Congo

3

Ruanda

1

129 municipios 24 provincias 221 cantones 414 parroquias urbanas 811 parroquias rurales.6 9 departamentos 133 municipios 564 secciones municipales 28 regiones 1392 municipios 8 regiones 49 círculos 704 municipios 79 distritos 238 condados y ciudades 26 provincias 97 municipios 737 sectores & jefaturas 31 distritos y ciudades

distrito

probablemente el municipio

distrito y ciudad

Existen 3 ámbitos inferiores al condado, pero con competencias limitadas.

La descentralización no es todavía efectiva; quedan por precisar los respectivos mandatos.

Se proyecta un nuevo ámbito (el sector); habrá 416 sectores.

Esquema 2 : Los gobiernos territoriales en los países socios de PROTOS

El principio de subsidiariedad es aquél por el cual las competencias deben asumirse de una manera lógica y en el grado más apropiado. En este sentido, deben ubicarse en el ámbito local (y en los diferentes ámbitos hasta llegar al nivel nacional) los asuntos de interés local, así como de aquéllos que las instituciones locales tengan capacidad de gestionar.

En este contexto se habla de “servicios locales” o de “servicios de proximidad”, correspondientes a una serie de responsabilidades del ámbito público que son confiadas a los gobiernos locales. Según el contexto del país, la delimitación de los “servicios locales” puede ser diferente, pero normalmente incluyen servicios básicos: enseñanza, salud, aprovisionamiento de agua potable, higiene, red vial, etc.

El dueño de obra local es un aspecto clave para la organización de estos servicios.

6 Fuente INEC a diciembre 2011.

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LA GOBERNABILIDAD LOCAL EN AUSENCIA DE UN N GOBIERNO Ituri, provvincia en procceso de creacción al noreste de la Repúblicaa Democráticca del Congo, se ha caracte erizado durante 1 15 años por lo os conflictos q que surgieron n tras la caída del régimen de M Mobutu. Ya durante esta é época, la administrración no dessempeñaba su u papel de Du ueño de Obra del desarrollo loccal y durante el periodo de e los conflictoss, el gobierno o ha estado prácticamente e ausente. La misión cattólica, entre o otros, se involucró entoncess en sectores sociales taless como educaación y salud. Dentro de este marco, en 198 86 se creó CIDRI, encargad da del aprovissionamiento d de agua potab ble a la población n. CIDRI es ho oy en día una ONG local independ diente de la ig glesia. A pesarr de los años de conflicto,, CIDRI ha con ntinuado con sus operacio ones y la mayor paarte de los sisttemas de agu ua potable reaalizados por esta o organización siguen funcio onando, y abaastecen de agua a a aproximada amente 600.0 000 personas, , la

mayoría d de ellas habitantes de ciud dades de provvincia y centros s emi‐urbanos..

El modo de operarr de CIDRI es r responder a l as demandass de la poblacción, que a veces está el dirigente de la administrración o recib be el apoyo de e la misión caatólica. Se esttablece representada por e omité Ejecutivvo formado por 7 represen ntantes de la p población beneficiaria. Enttre sus funcio ones se un Co encue entra la planifficación, que lleva a cabo j unto a CIDRI;; el seguimien nto de los trab bajos; la orgaanización de acttividades com munitarias y voluntarias; y la relación co on la autoridad local. CIDRII asume el papel de coope eración técnicca (la ejecució ón de los estu udios técnicos y de la obraa), al mismo tiiempo que gaarantiza su calidad. omité Ejecutiivo pasa a serr un Comité de gestión, ressponsable de el Una vvez terminadaa la obra, el Co aprovvechamiento de la red y de e su mantenim miento. Para e ello se contraata un pequeñ ño equipo téccnico y de gestión. Las fam milias utilizan una fuente p pública y pagaan una cantidad fija al mes, mientras qu ue en las xiones privadas se paga se egún el nivel d de consumo. La mayor parrte de los siste emas de aguaa conex funcio onan y se man ntienen bien a pesar de loss problemas o ocasionales q que puedan su urgir, como son la falta d de pago de la tarifa, fallas en los tubos y la insuficien nte cantidad d de agua (debido más bien al crecim miento rápido o de la poblacción). Algunoss Comités de gestión dispo onen de fond dos para la extensión de su red. CIDRI, a su vez, puede ayudarles e en los estudio os técnicos, pe ero todos loss costos de funcio onamiento, m mantenimiento y renovació ón corren a caargo de los Co omités.

Los faactores de éxito parecen ser:  Un concepto técnico sen ncillo y una realización corrrecta de los sistemas, lo qu ue se traduce e en un índice de funcionamiento o elevado, qu ue da confianzza tanto a loss administradores del servicio usuarios. como a los u sensibilización de la población, confirm mada en la disp posición de re ealizar el trab bajo y su  Una fuerte s participació ón en las sesio ones de inform mación, y un t tipo de regulaación local en n los barrios.

Este sentimiento de apro opiación está reforzado po or el concepto o descentralizzado de las re edes o de agua tien ne su propio t tanque de resserva, su med didor y su com mité) y, (cada punto probableme ente, también n, por la ausencia de otros proyectos du urante veinte e años. njunto de las f fuerzas vivas de la comuniidad, desde laa identificació ón misma  Una movilización del con o, a menudo bajo el liderazgo de la igle esia o de otra institución, q que dota así a la del proyecto iniciativa de e una cierta le egitimidad y vvisibilidad y, co omo corolario o, con un reco onocimiento informal de los Comités.  La presenciaa en la región n de CIDRI, orrganización de e confianza yy de referenciaa en el apoyo o técnico, el apoyo a la a formación o o a la interme ediación (en ccaso de que su urjan problem mas).

Cuad dro 3. La gestión n local de los siistemas de agua en Ituri, R.D. del Congo

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Descentralización La descentralización, en su acepción más corriente, designa la transferencia de competencias y de una parte del poder del Estado nacional, a las instancias regionales o locales. El término descentralización engloba, de hecho, una variedad de conceptos que lleva a definir varios de sus componentes: la descentralización política, la descentralización administrativa y la descentralización financiera (DGD, 2008).

La descentralización política se refiere al proceso de transferencia de poder y de la “La descentralización no es solamente un valor autoridad política a niveles infranacionales administrativo; tiene un alcance cívico puesto que de gobierno elegidos y dotados de una multiplica las ocasiones en las que los ciudadanos se interesan por los asuntos públicos; les acostumbra a personalidad jurídica propia. Pretende utilizar la libertad. Y del conjunto de estas libertades conceder más poder de decisión en un locales, activas y preocupadas, sostenidas por el territorio concreto a los ciudadanos, o a las anonimato de la voluntad colectiva, nace el contrapeso más eficaz para las pretensiones del poder central.” autoridades elegidas. Se basa en la hipótesis de que las decisiones tomadas A. de Tocqueville. De la Democracia en América. 1835‐1840 con la participación de los administrados están mejor fundadas y responden mejor a los intereses de los diferentes grupos de la sociedad, en comparación con las decisiones tomadas solamente por las autoridades en el nivel central.

La descentralización administrativa tiene como objetivo transferir el poder de decisión, los recursos y las responsabilidades desde el gobierno central a otros niveles de gobierno para la suministración de una serie de servicios públicos o de funciones. En consecuencia, se trata de transferir las responsabilidades de planificación, financiación y gestión de todas o de una parte de las competencias sectoriales del Estado central hacia las unidades de administración sobre el terreno, las autoridades públicas semi‐autónomas o los gobiernos locales.

La descentralización financiera (o descentralización fiscal) se refiere a la redistribución de los recursos en unos ámbitos de gobierno infranacionales. Con la descentralización fiscal se transfieren los recursos y se atribuye a los gobiernos una autonomía de gestión de dichos recursos. De esta manera, se transfieren dos poderes a los gobiernos locales: 1) el poder de los fondos o el poder de recaudar ingresos y 2) el poder de decisión sobre los gastos.

La descentralización financiera incluye uno o más de los siguientes mecanismos: • La recaudación de fondos para cubrir los costes de los servicios públicos organizados por el gobierno local.

• La cofinanciación, mediante la cual los usuarios participan en el suministro del servicio o de las infraestructuras gracias a una contribución económica o en especie.

• El aumento de los ingresos locales mediante diferentes impuestos o cargas indirectas.

• Transferencias intergubernamentales que trasladan algunos impuestos recaudados en el ámbito central hacia el ámbito local para usos generales o específicos.

• El acceso a préstamos o a unas garantías de préstamo.

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La desconcentración consiste en el ejercicio a nivel del territorio de las competencias del Estado central. La desconcentración es ejercida por los representantes territoriales del Estado en el marco de las circunscripciones administrativas.

Mientras las autoridades descentralizadas están sujetas únicamente al poder de control de las autoridades del Estado (centrales y desconcentradas), los órganos desconcentrados están sujetos al poder jerárquico de las autoridades centrales (los ministros). En consecuencia, los servicios desconcentrados no están dotados de una personalidad jurídica. Se trata de una oficina local, un funcionario, un departamento o un servicio que dispone de un cierto grado de autoridad delegada para tomar decisiones o regular algunas operaciones. La oficina local o el funcionario rinden cuentas al nivel central por las decisiones que toman.

El desarrollo (económico) local es un proceso por el cual los actores y las instituciones locales se movilizan y colaboran para planificar y poner en práctica estrategias de desarrollo sostenible dentro de su territorio. El desarrollo local no se refiere únicamente a la implementación de obras, o a la organización de servicios, sino que se refiere también a las acciones inmateriales, tales como el desarrollo de un código de higiene o de un reglamento de ocupación del territorio, la implementación de espacios de concertación o la organización de actividades culturales o deportivas. Por otro lado, el desarrollo local no se limita a acciones o responsabilidades del ámbito público, sino que también se apoya en el desarrollo armonioso de la iniciativa privada y de la acción comunitaria y asociativa.

Descentralización y reducción de la pobreza Durante la década de los 90, la descentralización se percibía primero como un nuevo contrato político, que asociaba a gobernantes y gobernados según el modelo occidental de la democracia representativa, con la idea de que el ámbito local garantiza un mejor control de los ciudadanos sobre los equipos de gestión. La existencia de programas de desarrollo local integrados en zonas rurales o en algunos barrios de las capitales africanas, principalmente orientados hacia la intervención en las infraestructuras básicas y la mejora de las condiciones de producción o del comercio local, no incluía explícitamente reflexiones sobre el fortalecimiento de los poderes locales.

No es hasta la Declaración del Milenio (New York, 2000), que permitió orientar la lucha contra la pobreza en objetivos de servicios cuantitativos y cualitativos, que se ha planteado la cuestión de la articulación entre descentralización y reducción de la pobreza.

Cada vez más, los países consideran la descentralización y la desconcentración como los ejes estratégicos claves para vencer la pobreza y alcanzar los objetivos del milenio. Se considera que los gobiernos locales son las que mejor y más directamente están situadas para encontrar las soluciones adecuadas a los problemas locales y para adaptar los programas (de inversión y de otro tipo), concebidos en el nivel central, a las condiciones y necesidades propias de su circunscripción. La “territorialización” de las estrategias de desarrollo concebidas en el nivel nacional es la condición sine qua non para que dichas estrategias sean eficaces y eficientes, para que impulsen una dinámica de desarrollo a nivel local, y para que los resultados sean sostenibles.

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Hoy en día, la trilogía, “Descentralización – Gobernabilidad local – Desarrollo local”, puede resumirse de la siguiente manera: La descentralización permite medir la responsabilidad y la capacidad de escuchar de los responsables políticos. Los perjuicios resultantes de la corrupción y del mercantilismo han disminuido, los costes de transacción se han minimizado. Esta mejora de la gobernabilidad local debería contribuir a reducir la fragilidad de los pobres.

La movilización de las comunidades y la valoración del capital social, un mejor conocimiento del medio, así como una competencia más abierta, conducen a una adecuación más favorable a las necesidades locales y a mejoras políticas.

Resulta más difícil negar los defectos de los programas y de los proyectos cuando las comunidades locales se convierten a la vez en clientes y evaluadores del servicio suministrado.

Al contrario, los proveedores de estos servicios están obligados a tener en cuenta las necesidades de sus clientes, que son ahora los patrocinadores y los usuarios de sus servicios.

Esta relación puede resultar en más eficacia en términos de acceso, de calidad y de grupos meta.

Aunque, en teoría, la descentralización puede provocar una optimización de las políticas y de los instrumentos destinados a los pobres, la realidad es, sin embargo, menos seductora. A partir de un estudio realizado en 19 países, la OCDE ha podido constatar que en 2004, solamente en una tercera parte de los casos la descentralización ha tenido un efecto directo y positivo sobre la reducción de la pobreza.

A nivel político, la asociación entre las autoridades elegidas y los gobiernos locales es generalmente marginal y anecdótica en cuanto a la definición de estrategias nacionales de lucha contra la pobreza.

A nivel operacional, los beneficios obtenidos en eficacia sólo se convierten en efectivos si existe 1) un reparto claro de los papeles desempeñados entre los diferentes actores, 2) un fortalecimiento de sus capacidades, 3) la implementación de mecanismos transparentes y participativos, 4) un compromiso real de las élites locales y 5) la concesión a las autoridades locales de recursos garantizados.

Pero la reducción sostenible de las desigualdades sociales radica, en primer lugar, en el suministro de servicios básicos que sean accesibles para la población y, por lo tanto, en la concepción de una política de acceso que releva de la función de redistribución de la autoridad pública. Esta función de redistribución ubica el papel político de las autoridades locales en un primer plano: la organización del acceso por parte de todos a los recursos disponibles o generados por la actividad económica y la fiscalidad, en efecto, la construcción de un consenso y la interiorización de una solidaridad que no puede surgir de manera “natural” del empoderamiento de los pobres tal y como se concibe en la mayoría de los programas de desarrollo.

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El Banco Mundial publicó en el año 2008 el primer informe sobre La descentralización y la democracia local en el Mundo. Dicho informe fue patrocinado por C.G.L.U. (Ciudades y Gobiernos Locales Unidos), que tiene como objetivo establecer un “observatorio global de la democracia local y de la descentralización” en el mundo. El informe define la democracia local reconociendo que el desarrollo sostenible es posible mediante: “la descentralización efectiva de las responsabilidades, de la gestión de las políticas, del poder de tomar decisiones y de los recursos suficientes, incluido el derecho a recaudar impuestos por parte de las autoridades locales más cercanas y más representativas de sus electores”.

Según Bonfoglioli, del Fondo de Equipamiento de las Naciones Unidas (El alimento de los pobres, New York, 2007), los gobiernos locales pueden actuar en tres grandes áreas que tienen un impacto directo sobre el mantenimiento de las estrategias de supervivencia de los más vulnerables:  La gobernabilidad medioambiental local Los ingresos obtenidos de los ecosistemas – ya sean agrícolas (pequeñas explotaciones) o “salvajes” (bosques, estanques, praderas, canteras) – son mucho más críticos para la subsistencia de los pobres que para las familias pudientes. Las estrategias públicas en materia de gestión y conservación de los recursos naturales tienen un impacto más o menos directo sobre los ingresos que los pobres pueden obtener de los ecosistemas. La agricultura es la actividad medioambiental que mejor garantiza la subsistencia de los pobres. Aunque pertenezca al sector privado, depende en gran medida de una buena gobernabilidad, de inversiones públicas adecuadas y de una política bien diseñada. Sobre todo en el caso de los pequeños productores, estos instrumentos se encuentran generalmente dentro de las competencias de los gobiernos locales.  El desarrollo económico local Las posibilidades que tienen las autoridades locales de promover el desarrollo económico se sitúan en varios niveles: la implementación de infraestructuras económicas y sociales (mercados, tiendas, infraestructura vial, telecomunicaciones, servicios básicos, etc.), la mejora de un clima de inversión (ofrecer marcos de intercambio entre empresarios y poderes públicos, luchar contra la corrupción) o alianzas privado‐públicas (cofinanciación de las infraestructuras, contratos de gestión delegada, etc.).  La protección social Las iniciativas de protección social complementan las medidas medioambientales y económicas ya que fundamentalmente intentan preservar los activos productivos esenciales para las familias más pobres y, por lo tanto, permiten su supervivencia y la diversificación de sus actividades.

Entre 2007 y 2008, WaterAid llevó a cabo un estudio en 12 países de África y Asia para analizar el papel que desempeñan los gobiernos Locales en el suministro de servicios de agua y saneamiento (Pensar Local, Actuar Local, Londres, 2008). En los países estudiados, aproximadamente dos terceras partes de los gastos de capital en el sector del agua y saneamiento, en promedio, están fuera del presupuesto de los gobiernos locales y escapan a su influencia directa, lo cual debilita la gobernabilidad y la asunción de responsabilidad en el ámbito local. El análisis de los niveles de inversión ha demostrado una relación positiva innegable entre el nivel de descentralización y los gastos por habitante en el sector del agua y saneamiento por parte de los gobiernos locales. En los países donde la descentralización es débil (Nigeria, Madagascar), el nivel global de financiación para el sector es bajo y se realiza principalmente por medio de proyectos sectoriales o a través de canales ajenos al presupuesto y que son utilizados por las ONGs y los donantes. En cambio, los países con un nivel de descentralización elevado disfrutan de más recursos en el ámbito local e invierten un porcentaje mayor en el sector (África del Sur, Ghana, Uganda, Filipinas). Por otro lado, esta correlación no parece estar influenciada por el nivel económico del país.

Cuadro 4. Descentralización y desarrollo sostenible

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Dueño de Obra DUEÑO DE OBRA

El Dueño de Obra implica en primer lugar la capacidad de un órgano político o administrativo, de una comunidad, de una organización comunitaria, de una organización de base, de una entidad privada o de un individuo, para: Pensar un programa de tareas y actividades diseñando su organización y sus métodos7.

Delegar las tareas y realizar las órdenes, indicando a quién van dirigidas y utilizando la fórmula adecuada para delegar.

Gestionar la identificación, la movilización, el gasto y la gestión de los recursos financieros.

Controlar la buena ejecución de las órdenes, así como la calidad de los servicios y prestaciones.

El Dueño de Obra implica también un proceso donde varios actores locales asumen diferentes responsabilidades que comportan a su vez diferentes etapas, desde la decisión política al aprovechamiento y el mantenimiento de las instalaciones, relacionando el nivel local con otros niveles de gobierno y suponen diferentes tipos de competencias (sociales, políticas, técnicas).

En el sentido estricto de la palabra, el Dueño de Obra se refiere solamente a las diferentes fases desde la identificación hasta el aprovechamiento de una obra física, tal como un edificio, un sistema de abastecimiento de agua o una red eléctrica.

En un sentido más amplio, el Dueño de Obra se extiende al conjunto de etapas que llevan a la realización y a la explotación de un servicio. Las fases anteriores de programar y de priorizar, así como la etapa posterior de la gestión y del mantenimiento, están integradas en el planteamiento, que no se limita únicamente a las instalaciones físicas, sino que también puede referirse a una rehabilitación, a un documento, un proyecto de investigación o de formación, etc.

EL MAESTRO DE LA OBRA

La expresión “maestro de obra” se refiere al conjunto de responsabilidades y tareas que deben aportar una respuesta adecuada en el plano técnico, económico y administrativo a un programa de operaciones propuesto por el Dueño de Obra.

Dichas tareas incluyen: Asegurarse de que el proyecto es viable, factible y compatible con la realidad del terreno.

Diseñar los detalles de la obra (planos, diseños, presupuestos, especificaciones técnicas).

Aconsejar al Dueño de Obra en la elección de los proveedores.

Dirigir la ejecución de los trabajos conforme a las prescripciones del mercado.

Controlar la calidad y la cantidad de los trabajos implementados.

Validar los costes y proponer el pago de anticipos.

Ayudar al Dueño de Obra (delegado) durante las operaciones de recepción.

7

capacidad de planeación

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El Maestro de Obra es una función distinta del Dueño de Obra.

El Dueño de Obra se refiere a la propiedad, una competencia y una responsabilidad pública, a la coordinación del desarrollo y a la relación con los usuarios del servicio a instalar.

Por lo tanto, en el caso de obras y servicios públicos, el dueño de obra es una responsabilidad de un órgano político.

El Maestro de obra implica una serie de tareas y de competencias técnicas que permiten dirigir de manera profesional la ejecución del plan propuesto por el Dueño de Obra. Por lo tanto, el maestro de obra es una responsabilidad sobre todo técnica.

LA FORMALIZACIÓN DE LOS CONTRATOS

En las diferentes etapas del dueño de obra local intervienen y se responsabilizan un número importante de actores: El propietario de la obra (y, eventualmente, el propietario del terreno sobre el que se construye la obra, que puede ser diferente del primero, especialmente en el caso del derecho de superficie).

Los diferentes niveles de gobierno, cada uno con su órgano político (Asamblea regional, Consejo municipal) y su órgano ejecutivo (Gobernador, servicios desconcentrados del Estado, Alcalde, servicios municipales).

Eventualmente, puede intervenir también un donante de fondos externo.

Los órganos de concertación ciudadana, tales como los comités locales o municipales de desarrollo.

Los futuros responsables de la obra (la dirección del colegio, el comité de gestión del punto de agua, el personal médico de un centro de salud, la JAAP, la JAAR, etc.); y, eventualmente, montajes más complejas para arrendamientos, concesiones, contratos de mantenimiento u otros.

Los beneficiaros finales de la obra (el comité de salud, la asociación de padres, los usuarios del punto de agua, etc.).

La empresa de estudios técnicos encargada de los aspectos técnicos durante los estudios de viabilidad o de ejecución.

La empresa de estudios técnicos o el técnico encargado del control permanente de la obra.

Las empresas para la realización de los trabajos, así como los proveedores de los materiales.

Las instituciones locales de finanzas, tales como cajas de ahorros o bancos comerciales, que tienen que garantizar los recursos financieros y, eventualmente, la financiación de las inversiones.

La cooperación que puede aportar recursos económicos, metodologías, facilitar procesos de articulación y desarrollo de capacidades, impulso de la organización, entre otros.

Cada uno de ellos tiene un mandato preciso, unas tareas, pero también tiene derechos y deberes, frente a las otras partes interesadas. Un buen reparto entre los actores de las responsabilidades y de los roles que deben desempeñar, de los sistemas y de los procedimientos de comunicación y de la adecuada presentación de informes, así como un mecanismo de regulación efectivo, son los elementos necesarios para un compromiso eficaz y sostenible por parte de estos actores.

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El concepto de formalización de contratos aparece así como un modo de funcionamiento, una herramienta de la gobernabilidad. La formalización de contratos otorga visibilidad a los actores, con sus intereses, sus límites, sus valores y sus culturas, cuyo objeto contractual (en sentido amplio) proporciona un marco de acuerdo puntual, en un área y tiempo definidos, exigente, pero libremente acordado. En este sentido, la formalización de contratos aparece como un proceso eminentemente político, sometido a la tensión de los intereses de los actores, pero capaz de proponer un marco de acción común y pactada.

De esta manera, la apuesta de la formalización de contratos no es llevar las grandes causas al ámbito mercantil, sino encontrar los medios para el diálogo y los procedimientos de aplicación y seguimiento que permitan a cada uno de los actores hacerse oír, comprender y comprometerse a cumplir sus obligaciones, sobre bases previamente discutidos.

Todo este planteamiento de la formalización de contratos exige unas herramientas adecuadas al contexto que deben ser entendidas por los actores.

Dueño de Obra local En un contexto político de descentralización, son los gobiernos locales quienes tienen el deber y la competencia para coordinar el desarrollo local y para organizar los servicios públicos básicos.

El dueño de obra local implica definir, priorizar, implementar y prestar estos servicios públicos básicos, y, por extensión, el conjunto de instalaciones y servicios para el interés de la comunidad local.

Por lo tanto, las tareas y responsabilidades que se indican a continuación forman parte del dueño de obra local: Establecer un plan de desarrollo local y tener en cuenta la intención de realizar obras socio‐ económicos conforme a un plan; construir y “gestionar” dicha intención hasta que la realización llegue a buen fin.

Asegurarse de que las acciones inscritas en este plan de desarrollo sean correspondientes con las políticas sectoriales, los planes regionales y otros documentos de referencia supra‐local.

Encontrar los fondos necesarios y administrarlos para la realización de las infraestructuras, equipamientos y rehabilitaciones.

Definir un plan operacional para las necesidades prioritarias teniendo en cuenta los recursos que están disponibles y que pueden movilizarse; y definir sus limitantes y exigencias.

Definir la posición geográfica y el sitio de realización de cada obra.

Contratar servicios (de estudios, de trabajo, etc.) con un cierto número de personas físicas o jurídicas que los realizan por su cuenta (maestro de obra, y eventualmente, técnicos, contratistas).

Aceptar la entrega de la obra al recibirla.

Aprovechar directamente la obra o confiar de forma indirecta y variable a un organismo encargado de su gestión en forma de gerencia, arrendamiento o concesión.

Asegurarse de que la obra no entraña ningún perjuicio para el medio ambiente, que el acceso al servicio sea equitativo y no perturbe el equilibrio entre hombres y mujeres ni tampoco la cohesión social.

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Con su apoyo al dueño de obra local, PROTOS quiere contribuir a: Una mejor apropiación de la planificación y de la gestión del desarrollo local por parte de los actores locales.

Una mejor legitimidad del propietario, formalización de la propiedad y un llamamiento a sus obligaciones (obligación de servicio público, obligación normativa).

Una mejor colaboración entre los diferentes actores comprometidos con el desarrollo local haciendo hincapié en el papel clave de la sociedad civil y de los gobiernos locales, así como en su complementariedad (la articulación entre el propietario de la obra y aquéllos que deben apropiarse de su aprovechamiento permanente).

En la presente Guía hablamos del dueño de obra local y no del dueño de obra municipal, para poner de relieve que: 1) el proceso tiene que ver con el conjunto de los actores locales y, 2) que los principios básicos se aplican también en gran parte a las iniciativas o proyectos comunitarios realizados dentro de un plan de desarrollo local.

Las etapas de un proyecto Para una obra o una rehabilitación de un servicio público básico, las siguientes etapas deben desarrollarse antes de que la obra pueda ser apropiada por las diferentes partes implicadas: Etapas

Descripción

Programación

Definir las prioridades (sectores, zonas, grupos‐meta, etc.), así como las partes interesadas.

II.

Planificación

Alistar las obras y los servicios a realizar a corto y mediano plazo y planificar su realización.

III.

Definición de la obra

Establecer las especificaciones de la obra, su presupuesto y sus modalidades de financiación, aprovechamiento y mantenimiento.

IV.

Preparación de los trabajos

Seleccionar las empresas y otros prestadores encargados de la realización de la obra y del control.

Formalizar los compromisos mediante contratos.

V.

VI.

Realización de los trabajos

Realizar la obra.

Recepción de la obra

Entregar la obra al propietario (y, eventualmente, delegar su explotación).

Garantizar la conformidad de la obra con las expectativas y las normas establecidas.

Clausurar la obra.

VII. Aprovechamiento de la obra

Administrar, aprovechar, conservar y mantener las instalaciones.

Esquema 3 : Las etapas del dueño de obra

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Evaluación Aprender de las lecciones obtenidas de las experiencias positivas y negativas en cada etapa e integrarlas en una nueva programación y en una mejora de los modos de operar.

I.

El dueño de obra se refiera a la apropiación o la propiedad de una obra en concreto, pero también a la forma de controlar el proceso de su priorización, de su realización y de su aprovechamiento en beneficio de sus usuarios.

Desde una perspectiva de desarrollo local, es importante que el Dueño de Obra, junto con el resto de los actores implicados, pueda controlar estas etapas y obtener lecciones de la experiencia para mejorar los resultados, para integrarlas en un nuevo ciclo de programación y realización de proyectos de desarrollo local, la próxima vez que se presentan una nueva oportunidad.

Esta dimensión de evaluación es crucial en un enfoque de fortalecimiento de capacidades y no se limita pues a un análisis retroactivo de los procedimientos seguidos, sino que interviene en cada etapa, incluso antes de la implementación de un programa de apoyo al desarrollo local, definiendo, junto con las partes implicadas, los objetivos e indicadores en materia de fortalecimiento de los saberes y poderes del conjunto de los actores locales.

Por tanto, la evaluación, que es a la vez una actitud y una acción, tiene también un objetivo supra‐ local, puesto que debe permitir sistematizar las buenas prácticas y poner en evidencia las condiciones ganadoras y los factores de ralentización, incluso de bloqueo, a nivel del marco político‐ institucional, de los sistemas administrativos o jurídicos, de los conocimientos y actitudes.

Documentando y compartiendo estas lecciones es como “el proyecto” se convierte en una base del desarrollo local.

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Tendencias y evoluciones DESCENTRALIZACIÓN Y GOBERNABILIDAD LOCAL

La descentralización – como proceso de reforma del Estado – se convierte en un elemento de gobernabilidad en el que la mayoría de los países del sur se han comprometido estos últimos años.

Los donantes sostienen cada vez más la descentralización y la gobernabilidad local en sus países socios ya que se considera una forma de lucha contra la pobreza y un medio de democratización.

Si la reforma institucional de los Estados centrales, en sí misma, no es nueva, sin embargo, a partir de ahora estas evoluciones recientes se caracterizarán por un planteamiento de descentralización en vez de desconcentración, planteamiento que ya había caracterizado a las etapas anteriores. Por otra parte, el contenido de la desconcentración evoluciona también hacia un planteamiento de apoyo a la descentralización en la medida en que los servicios desconcentrados son llamados a proporcionar consejo y apoyo a los gobiernos locales.

El objetivo no es solamente establecer gobiernos locales eficaces, sino promover la gobernabilidad local. Esto significa ir más allá de la descentralización vertical del poder con el fin de promover un proceso horizontal cuyo objetivo sea asegurar una gestión participativa en los asuntos locales, dotando a todos los actores de un papel clave, bajo la coordinación del gobierno local.

La ola actual de descentralización está estrechamente ligada a la aparición del nuevo paradigma de desarrollo (económico) local que invita a los diferentes actores de un territorio dado a unir sus fuerzas para promover los procesos de desarrollo local sostenible y para (re)lanzar la economía local.

A pesar de estas tendencias, se debe constatar que numerosos gobiernos nacionales se muestran reticentes a transferir el poder (incluido la negociación en los diálogos políticos), así como los recursos correspondientes a las autoridades locales, aunque dicha transferencia sea una condición indispensable para que la descentralización alcance sus objetivos de desarrollo.

Otra constatación se refiere a la proliferación de los “comités de usuarios”8. Aunque esto se podría ver como un avance de la democratización, también es verdad que dicha proliferación puede tener un efecto negativo sobre la descentralización y los consejos locales electos. En efecto, dichos comités, que son a menudo “donor o project driven” (impulsados por el donante o el proyecto), pueden fragmentar la participación de forma destructiva al desarrollar una visión uni‐sectorial, e incluso una falta de asunción de responsabilidad de los gobiernos locales respecto a los servicios públicos.

La descentralización debe acompañarse forzosamente de nuevos enfoques y de nuevas herramientas de gobernabilidad, especialmente en materia de programación del desarrollo, de movilización y de gestión de las finanzas locales, del dueño de obra, etc.

Entre los enfoques y herramientas que son actualmente promovidos por los actores de la cooperación internacional se incluyen los siguientes: Espacios de diálogo y de participación de los gobiernos locales en las elecciones de las estrategias nacionales, especialmente dentro del marco del DSRP (Documento de Estrategia de Reducción de la Pobreza (por sus siglas en francés), de la Agenda de Accra para la Acción

8

En Ecuador principalmente Juntas Administradoras de Agua Potable JAAPs, aunque distintas figuras comunitarias gestionan el agua tal como: Cabildos, comités, entre otros.

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(en el marco de la eficacia de la ayuda), o de las comisiones mixtas que definen los programas de cooperación.

El apoyo a la elaboración de los planes locales (o municipales) de desarrollo, unido a menudo a una ayuda técnica o a un programa de formación.

Los fondos de apoyo al desarrollo local para los cuales los gobiernos locales pueden presentar sus proyectos prioritarios y que (co)financian dichos proyectos, delegando cada vez más el dueño de obra a la Comunidad.

LOS ROLES DE LOS ACTORES LOCALES En muchos países en vía de desarrollo, los actores locales se preocupan de responsabilizarse por los servicios locales: en primer lugar, los gobiernos locales; las asociaciones de usuarios o comunidades rurales; las ONGs de desarrollo; las pequeñas empresas privadas; todos ellos están listos para implicarse en la gestión de los servicios locales, tal como el abastecimiento de agua, saneamiento, servicios agrícolas o la gestión de los contratos.

De esta manera, las nuevas políticas sectoriales formuladas en los últimos diez años incluyen estos papeles complementarios en el caso de los gobiernos locales, las asociaciones de usuarios y los operadores.

Responsabilidad

D E S C E N T R A L I S A T I Ó N

Dueño de Obra

Aprovechamiento

Mantenimiento

Control

Regulación

Representación

sociación A de usuarios

Gobierno local

Estado central

Responsabilidad tradicional

Sector Privado/ operador

D E L E G A C I Ó N

Responsabilidad según nuevas políticas para servicios básicos

Esquema 4 : El nuevo reparto de roles

La constitución de Ecuador establece que el control y regulación de los servicios públicos será competencia del estado central, el aprovechamiento y la prestación del servicio podrá ser exclusivamente por actores públicos (Gobiernos locales o sus empresas) o comunitarios (Asociación de usuarios). Esto ubica al sector privado fuera del aprovechamiento de la obra, la prestación del servicio básico de agua y saneamiento, pero podría participar en tareas y servicios de mantenimiento, provisión de insumos y asesoría técnica.

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Un aprovechamiento viable de estos servicios locales necesita de una “profesionalización” de ciertos oficios, especialmente en el plano administrativo y técnico. Al mismo tiempo, para que estas competencias estén disponibles, es necesario que dichos “profesionales” tengan un volumen suficientemente importante de actividades para ejercer su oficio (umbral organizacional, financiero, gestión de riesgos, continuidad, umbral técnico, etc.). Generalmente, esta evolución hacia los “oficios locales” pasa por la implicación del sector privado (concesión, arrendamiento, gerencia), pero existen otras experiencias de “profesionalización asociativa”, por ejemplo, en la gestión de contratos en Mali o las redes de agua potable en Senegal.

Este dueño de obra local y su correspondiente aprovechamiento necesitan la implicación de un conjunto de actores, tanto del ámbito nacional y local como gubernamental y de las áreas comunitaria y privada. Las reflexiones, proyectos de investigación‐acción y programas pilotos de esta “formalización de contratos” se han extendido recientemente a diferentes países, especialmente en África Central y Occidental.

Guía metodológica en apoyo al Dueño de Obra Local

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LAS ONGS, D DE GESTORAS D DEL DESARROLLLO LOCAL A F FACILITADORA AS En 200 03, PROTOS, junto con la ON NG JESE, comenzó a intervvenir en el serrvicio de abaste ecimiento de agua potable e, higiene y saaneamiento en la zona suro occidental de e Ugand da. Con un pre esupuesto mo odesto (+/‐ 20 00.000 euros al año) el pro ograma consiste en la construcción d de infraestruccturas sencillaas en áreas ru urales y en se ensibilizar a la ene. A pesar d de la existenccia de una am mbiciosa política de poblacción sobre hábitos de higie descen ntralización q que se inició e en 1994 y que pone la respo onsabilidad d de este sectorr en el ámb bito de los Disstritos (LC5) y y de los Subco ondados (LC33), se constataa siempre unaa falta de cap pacidad y de t transferencia de recursos aa estos nivele es, pero al missmo tiempo, tambié én, una resistencia de la so ociedad civil. El programa d de PROTOS faccilita esta evo olución de manera que cada participante e desempeñaa el rol que le asigna la estrrategia nacional.

1) Montaje "clásico o" (hacer para a) asumía todas las atribucion nes de Dueño o de Obra y de e Hastaa 2007, JESE a Maestro de Obra e en la ejecución de su progrrama. Las inte ervenciones gidas, gestion nadas y ejecutadas por la O ONG local. eran i iniciadas, dirig La ON NG decidía lass actividades aa realizar y elegía los pueb blos que iban a benefficiarse del prrograma; pon nía en marchaa grupos de te eatro, clubs escolaares y de mon nitores rurale es con el objettivo de promover hábitos de higien ne; comprabaa el material y y reclutaba alb bañiles y técn nicos para la consttrucción de infraestructuraas; definía las especificacio ones técnicas y se enccargaba al miismo tiempo de controlar los trabajos; ponía en march ha las asociacciones de usuarios y los comités de gesttión de los punto os de agua; e informaba al Subcondado o de las activid dades.

O ONG JESE E Sociedad (colegios, ag grupaciones, monitores rurales)

Gobierno locaal (LC3, LC1)

Se ector privado (sum ministradores, albañiles, técnicos)

C Comités de agua

2) Mo ontaje "interm medio" (hacerr con) La se elección de los pueblos ben neficiarios de el servicio se h hace en asam mblea, agrupando los difere entes niveles de representtación (pueb blo, municipio o, Subcondad do) y basándo ose en un inve entario prepaarado por la O ONG. La ejecu ución de los t trabajos es indep pendiente del control. Mediante una pe etición de ofe ertas en la zon na, el Subcon ndado, junto c con una repre esentación de e los usuarrios, identifica y contrata u una empresa privada para realizar los trrabajos. El Sub bcondado ap porta los expe ertos técnicoss para contrrolar los trabaajos y el cump plimiento de las especificaaciones técnicas. La ONG a ayuda en la g gestión de los contratos y ntiza la interm mediación soccial. garan

Sub‐ condad do (LC3)

Gobiierno local (LC3) Sector privado

Sociedad ciivil

Comités d de agua

3) Monta aje "futuro" (h hacer hacer) A partir d de 2011, la ON NG socia, se co oncentra en r reforzar las capacidaades y en apoyar al Subcon ndado. Quiere e decir que el Subcond dado es animaado a dialogar con las agru upaciones y laas asociacio ones, a establlecer qué neccesidades son n prioritarias y y a armonizaar su program ma con el Disttrito. El Subco ondado entra en alianza con la sociedaad civil, quien asume las tareas ligadas a a la diación social. intermed

Sociedaad civil

ONG JESE

O ONG JESE

Sector privado

Comités de agua

Cuadro 5. La e evolución de lo os diferentes ro oles en el desarrrollo local de U Uganda

Guía mettodológica en apoyo al Dueeño de Obra Lo ocal

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El apoyo al dueño de obra local El apoyo al dueño de obra local tiene, por lo tanto, dos dimensiones: En el sentido estricto de la expresión: I) Como conjunto de métodos, procedimientos y herramientas administrativas desarrolladas para realizar obras de manera adecuada y bajo la responsabilidad de un Dueño de Obra (que es el gobierno local cuando se trata de un servicio público, pero que puede también ser un actor que pertenece al ámbito privado o comunitario).

Esta dimensión es, en primer lugar, técnica y se refiere al diseño y a la apropiación de herramientas para gestionar la implementación de una obra desde un punto de vista administrativo y técnico.

En un sentido más amplio: II) Como una estrategia para estructurar a los actores locales en un planteamiento de desarrollo local (para y por los actores) y de permanencia de los servicios.

Esta dimensión es más institucional y política, y está relacionada con el establecimiento de un diálogo entre los diferentes tipos de actores desde de una visión de responsabilización.

Recordemos que el concepto de “estructuración” es mucho más amplio que la simple implementación de una estructura. La estructuración se refiere aquí a un conjunto de saberes y poderes, especialmente para: •

Definir una visión, un proyecto, acciones, etc. comunes.

•

Organizarse para la implementación de la obra.

•

Reivindicar y proteger sus derechos y asumir sus deberes tanto como individuo y comunidad.

•

Definir los papeles, las responsabilidades y tareas de cada uno.

•

Definir las relaciones dentro de la comunidad y las relaciones con el exterior.

• Rendición de cuentas sobre los compromisos y recibir cuentas.

Hoy en día el dueño de obra local es:

Una evolución ineludible Las nuevas orientaciones muestran bien el establecimiento de fondos para las iniciativas de los gobiernos locales, del tipo de Fondos de Apoyo al Desarrollo de los Municipios (como ocurre en Benín) o a través, por ejemplo, una Agencia Nacional de Inversión de los gobiernos Territoriales (como ocurre en Mali). Esta transferencia del dueño de obra a los gobiernos locales en el caso de los servicios básicos se inscribe también en la mayoría de las políticas sectoriales de los países en vías de desarrollo. Para el sector de abastecimiento de agua potable por ejemplo, se constata que las políticas sectoriales que han sido actualizadas en veinte países africanos durante los últimos diez años confían la responsabilidad del sector a las entidades territoriales descentralizadas (los Municipios en el África francófona, los Distritos en el África anglófona).

Después de años sin ningún efecto, esta transferencia comienza ahora a ser efectiva.

Por otra parte, los compromisos de los donantes en el marco de la Declaración de París sobre la eficacia de la ayuda orientan cada vez más los flujos financieros hacia los sistemas de los países receptores y hacia una adscripción a las estrategias de estos países. Para los servicios públicos básicos, el reconocimiento de la Administración local como Dueño de Obra, se convierte así

Guía metodológica en apoyo al Dueño de Obra Local

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progresivamente en la norma que debe seguir toda inversión (co)financiada por la ayuda internacional oficial9.

Una elección cada vez más apoyada por los socios técnicos y financieros Esto queda demostrado en las nuevas orientaciones al desarrollo adoptadas por la comunidad internacional. Véase, por ejemplo, el apoyo a la descentralización, que se ha convertido en un tema prioritario en la política de cooperación de Bélgica (uno de los “sectores” prioritarios o una estrategia transversal en al menos 11 de los 16 países socios). Pero también la Comisión Europea, Alemania, los Países Bajos, el PNUD, la FENU o el Banco Mundial financian programas de apoyo a la descentralización, o incluyen indicadores de progreso en materia de descentralización en los mecanismos que originan su apoyo presupuestario. Por otra parte, estos proyectos o agencias de cooperación no se limitan a una ayuda técnica ante los gobiernos o a un apoyo de las reformas, sino que también establecen fondos específicos para las inversiones de los gobiernos, y están comenzando, incluso, a experimentar con el apoyo presupuestario a entidades descentralizadas, como ocurre, en Uganda, Mali, o algunos departamentos de Níger.

Una estrategia de apoyo al desarrollo local Ya que permite reforzar las competencias de los diferentes actores locales en materia de planificación participativa, realización, alianza, gobernabilidad, etc., a la vez que se cuida la sinergia con el nivel regional, o incluso nacional. Estos proyectos refuerzan la apropiación del planteamiento y de las obras por parte de los usuarios y las entidades descentralizadas.

Movilizan y refuerzan a los actores que hasta ahora se han involucrado poco en la programación o implementación de proyectos de desarrollo, contribuyendo así a diversificar las capacidades de implementación. Tienen el potencial de garantizar que las inversiones sean: •

Más pertinentes (basadas en una demanda real, teniendo en cuenta un reparto más equitativo en el seno del territorio local).

•

Más eficientes (mediante un trayecto más corto de financiación y la movilización de competencias y recursos locales).

Más sostenibles (estructuración de los actores locales, apropiación local del planteamiento, aparición de competencias técnicas y de gestión local, aparición de servicios financieros en el nivel local).

Una necesidad de proporcionar servicios básicos viables

•

Debe tenerse en cuenta lo siguiente: • Es el entorno de proximidad que permite que los diferentes actores se responsabilicen de un servicio que ellos han juzgado prioritario, y • Se necesita a los diferentes actores con sus competencias complementarias para proporcionar un servicio óptimo.

9

No obstante, hemos notado que esta evolución no siempre se puede conciliar con la otra tendencia seguida por muchos donantes, especialmente el hecho de que su ayuda pública al desarrollo se conceda cada vez más en forma de crédito y ya no como donación, sobre todo cuando se trata de proyectos de infraestructuras. De este modo, los donantes, en realidad, no están dispuestos a acordar su ayuda a los gobiernos locales, puesto que sus procedimientos exigen garantías por parte de los Estados soberanos. A menudo, esta situación impide que la Administración local obtenga todas las prerrogativas y responsabilidades del Dueño de Obra.

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Las condiciones indispensables para un servicio viable, como en el caso de los servicios de agua potable o de saneamiento, son la responsabilidad de los usuarios (pago del agua, uso racional, utilización correcta de las instalaciones, etc.), la movilización de las competencias técnicas y de gestión locales y la presencia de una autoridad cercana que garantice una buena gestión.

Una oportunidad para la participación ciudadana El dueño de obra local es una oportunidad para acercar los administradores a sus administrados (o a los electores a sus elegidos) a partir de un “proyecto” común, concreto y de vital importancia.

Sin embargo, esta participación ciudadana no es automática y si se quiere que esta dinámica local sea inclusiva, se necesita una sociedad civil organizada, unos mecanismos efectivos de diálogo, así como una cierta acción positiva hacia los grupos más vulnerables. Por otra parte, dicha inclusión de la sociedad civil debe aprehenderse en una visión estratégica más global que no pueda limitarse a la simple creación de agrupamientos de productores o de comités de agua, o al establecimiento de un espacio local de concertación. La participación ciudadana debe contribuir a una responsabilidad ciudadana real, pero también debe actuar como una fuerza reivindicativa de sus derechos y generar un interés compartido sobre la cohesión social y el sentirse realizados como seres humanos. Todos estos elementos pueden incluirse en las fases estratégicas del Dueño de Obra.

Un desafío importante para los organismos de apoyo al desarrollo Porque el dueño de obra local conlleva: • Que el desarrollo local esté dirigido por los actores locales, bajo la coordinación de la

entidad territorial descentralizada10, donde el organismo de apoyo al desarrollo se convierte más en un facilitador que en un coordinador o incluso un operador.

• Que se respeten las opciones de la autoridad local, limitando así los márgenes de maniobra

de la agencia de desarrollo para, por ejemplo, favorecer a uno o a otro grupo de beneficiarios (las mujeres, los pobres, las comunidades aisladas, etc.), o para organizar los servicios básicos según la visión de la agencia, o incluso para importar o poner a prueba las innovaciones.

• Una disociación de las funciones y una profesionalización de los oficios (estudios, obras de

construcción, intermediación social, investigación‐acción, etc.) permitiendo así: I. Que sean los actores locales quienes realmente dirijan el proceso y elijan los prestadores que les ofrezcan las mejores condiciones y/o garantías.

II.

Una profesionalización real de los oficios.

III. Un mejor dominio de los riesgos de conflictos de interés.

10

En el caso de Ecuador según la Constitución y el COOTAD, estos actores son los Gobiernos Autónomos descentralizados GADs de nivel provincial, cantonal y parroquial respectivamente, y con competencias establecidas para cada nivel en el ámbito de su territorio.

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DEL DUEÑO DE OBRA DELEGADA HACIA LA INGENIERÍA INSTITUCIONAL El programa de agua potable que lleva a cabo PROTOS en el cantón de Cañar (Ecuador) comenzó en 1997. Al inicio, al formar parte de un programa gubernamental, la ONG desempeñó el papel de Dueño de Obra delegada durante dos años.

Desde 1999 se ha reconocido a las comunidades rurales indígenas como Dueños de Obra. Sus comités de agua son los que negocian los derechos de captación y la construcción, los que contratan a los obreros, los que gestionan los presupuestos y se organizan para la gestión del servicio. El equipo de PROTOS y sus socios ecuatorianos se han convertido en ayudantes de los comités. Esta fase ha permitido estructurar las comunidades indígenas, que suelen estar aisladas y son de pequeño tamaño (de 50 a 300 familias) e iniciar un diálogo con las autoridades locales y el resto de actores en el sector.

Este apoyo de proximidad, al ser a largo plazo y tener como responsables a las comunidades hasta entonces marginadas, ha sentado las bases para llevar a cabo una reflexión profunda y general en cuanto al reparto de roles y las relaciones establecidas para suministrar un servicio de agua y saneamiento que sea viable en este contexto económico y social particularmente frágil.

De esa reflexión nació en 2002 CENAGRAP, el Centro de Apoyo a la Gestión Rural del Agua Potable. El centro ha sido construido sobre un compromiso para 10 años entre los comités de agua (que eran 15 en ese momento), la municipalidad de Cañar (órgano político del cantón) y el consorcio PROTOS‐CEDIR; el rol que desempeña el consorcio va disminuyendo en importancia y desde 2007 se ha concentrado en las tareas de facilitación y de proporcionar consejos. En 2010, 80 comités de agua son afiliados y la estructura ha sido reconocida por la administración local, donde se ha integrado de forma orgánica. Se ha mantenido el principio de co‐responsabilidad entre comunidad y Administración local y los comités del agua enviaron 3 delegados al consejo de administración, junto a los 2 miembros del municipio.

La tasa de cobertura de agua potable en el medio rural en Cañar ha aumentado en estos últimos 13 años del 20 al 80% y la tasa de funcionalidad de los sistemas supera en todo momento el 95%.

El Centro ofrece una serie de servicios a los comités afiliados, como son el apoyo técnico, administrativo y socio‐ organizativo, cursos de capacitación para operadores y tesoreros, la venta de accesorios de recambio de buena calidad y a precios preferentes o el apoyo especializado ante problemas que sobrepasan la gestión diaria de operación y mantenimiento. Pero son los comités del agua en las diferentes comunidades los que siguen siendo responsables de la gestión diaria de su red, incluyendo la recaudación de las tarifas para la explotación y mantenimiento.

El Centro de apoyo funciona con un presupuesto aprobado y financiado al 90% por el municipio, mientras que los comités aportan una cantidad más simbólica a los gastos corrientes, que representa el 10% del presupuesto anual.

El municipio asigna varios técnicos a la estructura. Desde el principio, la coordinación de los centros ha recaído en una mujer indígena originaria de uno de los pueblos del cantón, y mas allá de la rotación y alternabilidad en los cargos directivos, los distintos espacios mantienen el principio de equidad e igualdad de oportunidades para mujeres, campesinos e indígenas.

La asamblea general de los comités del agua es el espacio donde el centro presenta sus actividades e informa de su gestión ante sus miembros. Aquí también se habla de los problemas y de los retos a los que se enfrentan tanto el centro como los comités del agua. Uno de los puntos delicados de la organización son los derechos de entrada que los comités establecen a la conclusión de sus trabajos de instalación o rehabilitación. A veces los trabajos han sido tan intensivos respecto a la mano de obra empleada, que dichos derechos se fijan en cantidades elevadas, poniendo así en peligro el principio del derecho humano al agua. Otras preocupaciones incluyen también la protección de los recursos hídricos o la renovación de las infraestructuras al final de su vida útil.

Una vez establecido y reforzado el funcionamiento del Centro, el desafío del apoyo se ubica a nivel de la contribución del Centro a las políticas de agua (planes globales de gestión, financiamiento del sector, renovación, priorizaciones, protección de los recursos hídricos, etc.).

De este modo, en un periodo de 13 años, el rol del apoyo al Dueño de Obra local de PROTOS ha evolucionado desde la idea de “hacer para” a “impulsar para que se haga mejor”.

Cuadro 6. La gobernabilidad local del servicio de agua potable en Cañar, Ecuador

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LOS ACTORES Y SUS ROLES

EL DUEÑO DE OBRA El Dueño de Obra es el propietario de la obra. Es la persona física o jurídica por cuenta de la cual se construye una obra o una infraestructura o se lleva a cabo un estudio.

Se distinguen dos tipos de Dueño de Obra: el Dueño de Obra público (sujeto al derecho público o derecho administrativo) y el Dueño de Obra privado (sujeto al derecho privado o derecho civil).

El Dueño de Obra público puede ser el Estado y sus organismos públicos dependientes o los gobiernos territoriales (por ejemplo, un Municipio) y sus organismos públicos dependientes (por ejemplo, una mancomunidad).

Para un proyecto u obra que no corresponde directamente a las atribuciones del Municipio o que se realiza mediante un montaje de concesión o de servicio concertado, el Dueño de Obra será una persona o un órgano privado, como por ejemplo una organización campesina, el propietario de un banco de cereales, una confesión religiosa o el propietario de un colegio.

Concretamente, el Dueño de Obra tiene las siguientes responsabilidades: Estudiar la oportunidad de construir una obra y tomar la decisión de su realización; elegir su emplazamiento; y definir sus características técnicas (diseñar la obra).

Reunir los fondos necesarios para la financiación de la obra, sólo o acudiendo a socios externos (ONGs, fondos de los gobiernos territoriales, donantes de fondos, asociaciones nacionales, etc.).

Ordenar la realización de la obra, y hacer un seguimiento de su realización.

Recibir la obra, es decir, controlar que cumple con lo acordado.

Organizar el aprovechamiento y la gestión de la obra.

En el marco del Dueño de Obra pública (municipio, distrito u otros), se suman a menudo otras dos responsabilidades, de orden más bien político: Definir una visión estratégica y una política territorial.

Movilizar a los actores de su territorio con el fin de promover una buena gobernabilidad de los servicios.

Como institución pública, un Municipio (u otra Administración territorial, según el contexto de descentralización) desempeña el papel de Dueño de Obra en nombre de sus administrados, que serán los usuarios de la obra (o al menos los beneficiarios finales, si se trata, por ejemplo, de un edificio construido en beneficio de la administración municipal). Por otro lado, la institución pública asume dicha responsabilidad en el marco de una reglamentación y de un mandato preciso. Ello implica que el Dueño de Obra público tiene una doble obligación de rendición de cuentas: por una parte ante la población, los beneficiarios finales de la obra y en nombre de los cuales se ha construido, y, por otra parte, ante la reglamentación en materia de Dueño de Obra (Código de contratos públicos, Ley de finanzas de los gobiernos territoriales, leyes de contratación pública, ministerios del ramo, etc.) y ante las estrategias sectoriales definidas a nivel del Estado central.

A nivel del Municipio, es el Alcalde quien asume las responsabilidades del Dueño de Obra para las infraestructuras, equipamientos o rehabilitaciones donde la competencia es en el ámbito público del Municipio.

Guía metodológica en apoyo al Dueño de Obra Local

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El Alcalde es responsable de los programas de desarrollo de la localidad. Representa al Municipio que realiza un proyecto de construcción o un estudio y es responsable principal de la obra, por lo tanto, al desempeñar este papel cumple una función de interés general.

Lo esencial para el Dueño de Obra municipal es disponer de los recursos para proporcionar el servicio a la población y no necesariamente proporcionarlo él mismo11. En todos los casos, el Dueño de Obra sigue siendo el responsable final a la hora de priorizar obras, diseñarlos, financiarlos y vigilar su buena ejecución, así como encontrar las modalidades de su explotación.

Ciertas atribuciones están indisociablemente ligadas a la responsabilidad del Dueño de Obra: Definir y priorizar las obras a realizar.

Aprobar el esquema técnico, organizativo y financiero para la realización de las obras.

Recibir las obras.

Definir las modalidades en cuanto a la propiedad y la explotación.

EL DUEÑO DE OBRA DELEGADO Tener la responsabilidad de Dueño de Obra no quiere decir hacer las cosas si mismo. Si el Dueño de Obra no dispone de todas las competencias técnicas o cuando la legislación o el sistema financiero no le permitan asumir correctamente todas estas funciones, podrá hacer lo siguiente: Apoyarse en los consejos de organismos que dispongan de las competencias necesarias: es lo que se denomina la asistencia al Dueño de Obra.

Delegar una parte de sus responsabilidades en un organismo más competente técnicamente o que esté dotado de poderes legales y administrativos para asumir los actos formales del Dueño de Obra: es lo que se denomina la delegación del Dueño de Obra.

Un Dueño de Obra delegado es una persona jurídica o natural mandada por el Dueño de Obra para actuar en su nombre y por su cuenta en el marco de la gestión de un proyecto de realización de obras en los límites y condiciones fijados por las normas relativas a la noción del mandato. En otras palabras, la gestión delegada de una parte del proceso de realización de una obra, cuya ejecución ha sido propuesta por el Dueño de Obra.

El Dueño de Obra puede delegar las siguientes funciones: La definición de las condiciones administrativas y técnicas de realización de la obra o del estudio.

La gestión de la operación en los ámbitos administrativo, financiero y contable.

La preparación de la elección del Maestro de la obra; la redacción y la gestión de su contrato.

La aprobación de los anteproyectos.

La elección de los contratistas y proveedores, la redacción y la gestión de sus contratos.

Los pagos de la remuneración del Maestro de la obra, de los contratistas y los proveedores.

La preparación de la entrega‐recepción.

Las acciones legales.

11

En Ecuador según se establece en la Constitución, los servicios de agua y saneamiento solo podrán ser prestados por actores públicos y/o comunitarios

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También puede delegar estas funciones sin condición, o incluso hacerlo reservándose el derecho de dar su aprobación o de emitir el certificado de no‐objeción.

El Dueño de Obra puede reservarse el ejercicio de las siguientes funciones: El acuerdo sobre el proyecto de ejecución técnica.

La firma del contrato con el Maestro de obra.

La elección de contratistas y proveedores.

La recepción de la obra o del estudio.

EL ASISTENTE AL DUEÑO DE OBRA Se trata de una persona jurídica o natural que no está jerárquicamente ligada al Dueño de Obra y que le asiste en sus diferentes tareas, aunque sin asumir ninguna responsabilidad ni mandato de delegación. El asistente al Dueño de Obra no puede comprometer al Dueño de Obra ni sustituirle en la toma de decisiones o en la formalización de contratos.

La asistencia puede ubicarse, sobre todo, en los aspectos técnicos (elaborar el pliego de condiciones, apoyar en la contratación del Maestro de obra, llevar el control de los planos o los expedientes propuestos por el Maestro de obra, etc.) o administrativos (por ejemplo, ayuda legal durante todo el proceso de formalización de contratos).

La asistencia también puede ubicarse en todo el proceso y ser más bien metodológico: desde apoyar en la concertación local para llegar a la priorización, hasta ayudar a diseñar los modelos de gestión más idóneos.

En numerosos proyectos actuales de apoyo a la descentralización, el donante de fondos impone/ propone un asistente a las entidades territoriales que solicitan su cofinanciación. De esta manera, el asistente al Dueño de Obra desempeña a la vez el papel de asistente por cuenta del Dueño de Obra y también el papel de vigilar por cuenta del donante, quien a su vez se asegura así de que las decisiones tomadas por el Dueño de Obra respetan los procedimientos del donante y los principios de buena gobernabilidad.

EL MAESTRO DE OBRA El Maestro de obra es una persona física o natural, que por encargo del Dueño de Obra y por su cualificación profesional y competencia técnica, es responsable de ofrecer una respuesta positiva de índole arquitectónica, técnica y económica para un programa de operaciones.

El Maestro de obra actúa al servicio del Dueño de Obra, que es quien le encarga la obra. Las relaciones entre los dos están regidas por un contrato o un acuerdo que precisa también las modalidades de rendición de cuentas por parte del Maestro de obra ante el Dueño de Obra.

El Dueño de Obra es el propietario de la obra, el Maestro de obra coordina la implementación de dicha obra.

El Maestro de obra puede llamar a una serie de proveedores para ciertas tareas, tales como estudios de viabilidad, elaboración de los Anteproyectos o del Expediente de licitación, el control de los trabajos. Sin embargo, la función principal del Maestro de obra, que consiste en la coordinación profesional de las diferentes etapas correspondientes a la realización de la obra, no puede ser delegada.

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LA AGENCIA DE APOYO AL DUEÑO DE OBRA LOCAL Los agentes o las agencias que apoyan al dueño de obra local forman parte de la estrategia de desarrollo local y pueden funcionar de diversas maneras, según el marco legal e institucional del país, las competencias de los Dueños de Obra locales y las otras partes interesadas, la duración e intensidad de su intervención, así como el tamaño y la complejidad de las obras a realizarse.

El apoyo al dueño de obra local se puede concretar de diferentes formas, en función de la responsabilidad que tenga la agencia de apoyo (ver también la página 39): Delegación del Dueño de Obra

La agencia de apoyo es mandatada por el Dueño de Obra a realizar ciertas actuaciones en su nombre.

Asistente al Dueño de Obra

La agencia de apoyo asista al Dueño de Obra en sus diferentes actuaciones.

Ingeniería institucional

La agencia de apoyo ayuda al conjunto de los actores implicados en la repartición de sus roles, en sus relaciones y en el fortalecimiento de sus competencias para desempeñar bien su papel.

Formación, apoyo y consejo

La agencia de apoyo ofrece ciertas formaciones y es disponible para consejos a las diferentes partes implicadas.

Facilitación

La agencia de apoyo facilita ciertas actuaciones, pero deja toda la iniciativa al Dueño de Obra. La facilitación puede consistir en fomentar las reuniones, elaborar herramientas, intercambiar o crear una red con otros actores, etc.

Esquema 5 : Las diferentes formas de apoyo al dueño de obra local

Cinco factores de éxito constituyen los puntos fuertes de los socios que apoyan al Dueño de Obra: La inscripción en la duración.

La importancia acordada a los convenios y el carácter vivo de la alianza.

El respeto de los marcos institucionales.

La implementación de un dispositivo de alianza permanente de pilotaje y de seguimiento.

Una distinción clara entre los proyectos y el proceso de fortalecimiento del Dueño de Obra, los primeros apuntan generalmente a la realización del segundo.

Guía metodológica en apoyo al Dueño de Obra Local

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DIFERENTES FORMAS DE APOYO ALL DUEÑO DE OBRA Delegación del Dueno d de Obra •El Dueño d de Obra deleg ga una parte e de sus tareaas en la agen ncia de apoyo o (que se convertirá entonces en el Dueño de e Obra delegaada). Algunaas atribucione es no se pueden delegar , ve er página 37.

•Como partte de un procceso de aprendizaje, el Dueño de Obrra delegado d deberá involucrar a al Dueño de Obra en sus decisiones, e e ir implicánd dolo paulatin namente en s sus elecciones y actuacione es.

•Esta figuraa se presentaa a menudo c cuando la leg gislación locaal está desfassada respecto o a las compettencias de lass entidades d descentralizaadas, o cuand do como en e el caso de Ecuador se establece laa gestión com munitaria com mo forma de e gestión o laa posibilidad de ernos municipales a los go obiernos parrroquiales. delegación de los gobie

Asistencia a al Dueño de Obra •La agenciaa de apoyo ayyuda al Dueñ ño de Obra en n sus tareas, pero no tom ma decisioness en su lugar.

•Esta asiste encia es un ap poyo técnico o (p.ej. la elab boración del pliego de co ondiciones y l los consejos a la hora de co ontratar un M Maestro de o obra, la validaación de los p planes propuestoss por el Maesstro de obra,, etc.), admin nistrativo y político (ayud dar al Dueño de Obra a establecer el en nfoque más a apropiado).

•Dentro de un sistema d de asistencia, la meta prin ncipal es el D Dueño de Obrra.

Ingeniería i institucional •La agenciaa de apoyo acctúa sobre to odo como el "dunificadorr" que acomp paña al conju unto de actores en la definición de su posición, sus ro oles, tareas yy relaciones. L La agencia de apoyo dirig ge las reflexio ones conjunttas, aporta m modelos y herrramientas, c coordina la formación para los acto ores que lo necesitan con n el fin de garrantizar un siistema que funcione biien entre las diferentes p partes, etc.

•El Dueño d de Obra se re eserva el ejerrcicio de todaas sus atribucciones, pero en estrecha colaboració ón con la age encia de apoyyo.

Formación , apoyo y co onsejo •La agenciaa de apoyo co oordina una s serie de form maciones parra las diferentes partes implicadas por el Dueño o de Obra loccal. En funcion de sus de ebilidades, laa agencia pue ede ser solicitad da para dar c consejos.

•Un diálogo o abierto entre la agenciaa de apoyo y el Dueño de Obra , así co omo un sistem ma transparante de contro ol, son necesaarios si se qu uiere evitar que el Dueño de Obra tom me decisiones importantess sin tener un n suficiente d dominio.

Facilitación n •El rol de la agencia de a apoyo se limita a respaldaar el ciclo de proyecto. Laa agencia es considerad da una instancia neutra y es reconocid da por sus ex xperiencias en otros contextos y y puede actu uar como unaa gran fuerzaa movilizadorra, un equilib brio de poderres y una fuente de inspiració ón para que los diferente es actores lo ocales puedan n definir sus propios roles y sus relacciones.

Esquema 6 : Rolees de la agencia a de apoyo al dueño de obra lo ocal

Guía mettodológica en apoyo al Dueeño de Obra Lo ocal

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ROLES Y RESPONSABILIDADES EN LA DIRECCIÓN MUNICIPAL DEL PROYECTO

INSTANCIA

ROL

RESPONSABILIDADES

Municipio

 Promotor del desarrollo local  Decidir las obras a realizar mediante un proceso participativo  Organizador de los servicios públicos básicos  Definir la obra con el apoyo técnico del Maestro de obra y de los servicios  Dueño de Obra y propietario de desconcentrados la obra  Poder de adjudicación de contratos  Ordenador de pagos

Servicio desconcentrado del Ministerio técnico

 Ingenieros de apoyo‐consejo

 Poder regulador y de control

 Aconsejar el Dueño de Obra y el Maestro de obra a nivel técnico para la definición de la obra  Controlar el respeto de las normas  Seguimiento, recogida de datos  Financiamiento  Sanción

Representante del donante

 Asegurar la (co)financiación

 Vigilar al respeto de los principios de buena gobernabilidad

 Participar en los momentos claves de cada etapa y validar las decisiones propuestas por el Dueño de Obra  Validar/autorizar los pagos  Facilitar el aprendizaje

Oficinas de estudios  Maestro de obra técnicos ‐ Maestro de obra

 Respaldar al Dueño de Obra en la definición y planificación de las intervenciones

 Respaldar al Dueño de Obra en la

selección, formalización de contratos y

seguimiento de los proveedores  Nombra un Delegado a pie de  Controlar las prestaciones de los obra – controlador permanente proveedores sobre su conformidad con de la obra el pliego de condiciones

Asociación de los usuarios

 Representante de los usuarios  Posiblemente: aprovechamiento delegado de la obra

 Indicar las necesidades y precisar el nivel de servicio deseado y para el que los usuarios pueden asumir los costos  Posiblemente cofinanciar la obra  Facilitar la realización de la obra

ONG Centro de formación Persona de contacto

 Formación y sensibilización  Ingeniería social

 Formar y sensibilizar a los usuarios  Facilitar la colaboración entre el conjunto de los actores  Financiamiento

Empresas locales

 Prestador

 Posiblemente: aprovechamiento delegado de la obra

 Realizar los estudios técnicos y los trabajos  Gestionar y mantener la obra según las condiciones establecidas por el Dueño de Obra, respetando las reglas del arte y la estrategia sectorial

Oficinas de estudios Artesanos locales

Esquema 7 : Roles y responsabilidades en el dueño de obra municipal

Guía metodológica en apoyo al Dueño de Obra Local

40

LOS PRINCIPIOS RECTORES

En el sentido amplio de la expresión, el dueño de obra local es un proceso donde varias personas asumen diferentes responsabilidades en las distintas etapas, desde la decisión política a la puesta en funcionamiento y mantenimiento de las obras, relacionando el nivel local a otros niveles de gobierno y suponiendo varios tipos de competencias (sociales, políticas, técnicas).

El apoyo al dueño de obra local es por lo tanto una estrategia para estructurar a los actores locales dentro de un proceso de desarrollo local (para y por dichos actores) y para dar una sostenibilidad a los servicios básicos.

Dicha “estructuración” no consiste solamente en implementar estructuras o en crear los textos que rigen su funcionamiento y sus relaciones. Esta estructuración consta de tres dimensiones complementarias entre sí: La clarificación de los roles de los diferentes actores, teniendo en cuenta los nuevos paradigmas de descentralización y desconcentración, de participación ciudadana y de aparición de un tejido socio‐económico local.

La apropiación de dichos roles por parte de cada actor, que pasa por tener un dominio de las capacidades en los 5 niveles siguientes:

 Tomar decisiones y actuar (capability to commit and act).  Suministrar los servicios y producir resultados (capability to deliver).  Desarrollar y mantener las relaciones (capability to relate).  Adaptarse y renovarse (capability to adapt and self‐renew).  Mantener una coherencia, desde las ambiciones hasta las actuaciones, y entre los diferentes niveles de la organización (capability to maintain consistency).

La articulación entre estos actores. El objetivo final es, por supuesto, establecer una colaboración fluida dentro de una perspectiva de alianza con provecho mutuo, pero dicha articulación puede pasar por las fases de confrontación, reivindicación e incluso de conflictos.

Hoy en día, muchas agencias o programas de desarrollo seleccionan entre: Una estrategia de apoyo a la descentralización pasando por la iniciación e incluso el fortalecimiento del Dueño de Obra municipal.

Alinearse a las políticas de desconcentración de los Estados socios responsabilizando a los servicios regionales en la implementación o pilotaje de los programas sectoriales.

Un enfoque de desarrollo comunitario y/o de fortalecimiento de la sociedad civil.

La estrategia de apoyo al dueño de obra local, en cambio, tiene en cuenta más bien la interacción entre los diferentes tipos de actores, cada uno con su propia autonomía pero también con interdependencia, sin imponer una jerarquía, y con el nivel local como centro de gravedad. Esta estrategia de apoyo al dueño de obra local se caracteriza por una serie de principios directores que vamos a desarrollar a continuación, ilustrando cada uno con el ejemplo de una experiencia concreta.

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El priincipio del ciclo o integrado

Esquema 8 8 : Las 6 fases d del ciclo de un p proyecto

El apoyo o al dueño de obra lo ocal no se limita a llevvar a cabo las l diferentes actuaciones para laa impleme entación de e una obra, sino que apunta a a lass diferentess etapas de el desarrollo o local paraa permitirr que los acttores localess se apropien realmente e de sus obrras y servicio os básicos (vver también n la tabla de la páginaa 25).

Se trata bien de un c ciclo en la m medida en qu ue: Cada nueva fase se consstruye sobre C e la experien ncia de la fasse anterior.

Una planificcación realiista y que integra las medidas de d apoyo necesarias parte p de un n c consenso so obre la seleccción programática.

La buena gestión de todo el proceso p de e estudios preliminares, de la concesión c y y f formalizació ón del contrato, necesitta de un reparto adecuaado de los ro oles y las rellaciones, asíí c como de un como se aprrobó en las ffases anterio ores. calendario preciso, tal c n primer lug gar de las opciones té écnicas y orrganizativass El éxito de una obra depende en a adoptadas e en la fase de e preparación y de seleccción de los p proveedoress.

La utilizació ón de una obra o y su viabilidad v no o pueden se er óptimas si la constrrucción y laa r recepción d e la obra no o se cierren a a satisfacció ón de las dife erentes parttes implicadas y si no se e de forma co orrecta las m medidas de aapoyo corresspondientess han determinado e implementado d ( (formación, organizació ón de los acttores, políticca tarifaria, e etc.).

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La agencia de apoyo al Dueño de O Obra debe r respaldar a las diferente es partes im mplicadas en n cada una de e las fases. L Los “producctos” a realiizar en cadaa fase deben n ser claros y la agenciaa de apoyo de ebe velar paara que sean n completoss y validadoss por las parrtes antes d de pasar a laa siguiente fase.

Dentro de un proceso o de aprend dizaje, tanto o el Dueño o de Obra ccomo las otras o partess implicadas d deberán sacar leccioness de cada un na de las fase es, de mane era que logre en un mejorr d dominio de su rol y en consecuenccia sean máss competenttes en las siguientes etaapas y en ell d desarrollo d de otros proyyectos.

 Al final d de cada fase, es importaante llevar aa cabo un co ontrol intern no de la mism ma y de suss “producttos”, es deccir, se trata de apreciaar las herram mientas, com mpetencias,, formas de e colaboración, etc. En ntonces estáá ligado a lo operativo. mación, que es la base de las priorridades a re ealizar en té érmino de obras o y que e La program t traduce las p políticas secctoriales y los planes de desarrollo n nacionales o regionales e en opcioness locales, deb berá ser actu ualizada a m menudo. Dich ha actualización deberáá inspirarse, entre otrass c cosas, en las s lecciones c capitalizadass de las obraas y servicioss ya existenttes.

 Un proceeso de apoyo o al Dueño d de Obra deberá hacer hiincapié en lo os siguientess elementoss de evaluaación (tanto o después de e cada fase como al finaal del ciclo).. Esta últimaa evaluación n es más estratégica e y y deberá alimentar la programació p ón para el ffuturo: ¿las obras y loss servicios instalados responden n verdaderaamente a laas expectattivas de lo os usuarios?? ¿Son viab bles? ¿Deberrán preverse e en el futuro o otras mediidas de apoyyo?

El apoyo al Dueño de Obra locall

se e centra en t todas las fases en su con njunto, desd de la prrogramación n hasta la ex xplotación de e la obra

El apoyo al Dueño de Obra locall

se e centra en u una buena gestión de caada fase, perro también en n los elemen ntos de evalu uación, en viista de un m mejor do ominio y de integrar en l la nueva pro ogramación las leccciones apre endidas

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EL CICLO DE PROGRAMACIÓN EN BENÍN Durante más de 15 años, Benín ha seguido una estrategia de desconcentración y de “enfoque orientado a la demanda” para desarrollar el sector del agua potable en el medio rural. A través de los proyectos PADEAR, los Servicios Regionales asumieron el rol de Dueño de Obra. Los pueblos y los barrios beneficiarios eran seleccionados en base a las demandas de las comunidades, confirmadas por un depósito de su participación financiera a la inversión inicial. Todos los años se instalaban alrededor de 1.000 nuevos puntos de agua, pero los grandes problemas continuaban, sobre todo en cuanto a: 1) la capacidad de absorción de las comunidades y de los Servicios Regionales, 2) la sostenibilidad de las inversiones y su verdadera “apropiación local” y, 3) el reparto equitativo (una gran parte de los puntos de agua fueron construidos en los pueblos más ricos que ya disponían de agua, mientras que las pequeñas comunidades aisladas, mal informadas o demasiado pobres, se quedaban sin agua).

Una evolución reciente en la estrategia nacional ha permitido pasar de un enfoque orientado a la demanda a un enfoque programático. Este nuevo proceso ubica las autoridades locales más en su rol de suministradoras de servicios públicos, y se interesa en el conjunto del ciclo, desde la programación.

La programación sectorial se divide en 3 etapas: 1) la preparación; 2) la planificación; 3) el arbitraje.

1) Preparación

 Establecer los roles y las responsabilidades de cada actor.  Consultar la base de datos integrada del servicio de agua (en el ámbito regional).  Enviar la lista de las obras existentes, así como de las localidades (con datos demográficos) a los dirigentes del pueblo para su estudio y pre‐validación.  Identificar y recoger datos y herramientas por parte del Municipio.  Elaborar un calendario para llevar a cabo el proceso.

2) Planificación

 Analizar la situación del AAP del Municipio / inventario: o Recoger datos sobre el terreno.

- Reuniones a nivel de las comunidades para actualizar la lista de localidades, estimar las distancias y la población en cada una, actualizar el censo de los puntos de agua existentes, determinar el suministro actual de AAP, permitir la expresión de las necesidades y priorizar.

- El Municipio crea listas de las localidades por distritos.

- Inventario exhaustivo por parte de un prestador externo basándose en las listas y en los datos (fichas de encuestas sobre localidades y puntos de agua).

- Reuniones de validación por distritos con el Consejo de distritos (CD), las autoridades de los pueblos y personas de contacto. o Cálculo de la tasa de cobertura de servicios a la población. o Integración en el Sistema de Información Geográfica. o Tablas de síntesis por distritos.  Planificación de las realizaciones de obras de AAP. o Reuniones a nivel de los distritos: validación por parte de la localidad de la cobertura y de la solución técnica propuesta. o Reunión a nivel municipal: recopilación de los resultados obtenidos antes de la reunión con los CD, Servicio de Agua y Servicios Municipales para el arbitraje de las prioridades establecidas y acordadas por los distritos a fin de establecer una lista de prioridades que constituya la espina dorsal de la programación municipal.

3) Arbitraje

 Finalización de documentos básicos (tipos de obras programadas, número de obras programadas, año de realización, fuente de financiación) según criterios de selección bien definidos.  Transmisión de los documentos al Consejo Municipal.  Reunión del Consejo para la programación y elaboración del Plan Anual de Inversiones y decisión política con respecto al presupuesto.

Cuadro 7. El nuevo enfoque de programación en Benín

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El principio de las 4 dimensiones El Dueño de Obra por una institución local consta de cuatro dimensiones: territorial, política, técnica y organizativa (F3E, Ciudades Unidas & PAD, 2009).

Política ‐ Legitimidad del poder político y democrácia representativa. ‐ Capacidad de impulsar y movilizar. ‐ Capacidad para definir las políticas públicas a escala del territorio.

Técnica

Territorial

‐ Pericia de los servicios técnicos. ‐ Dominio del "ciclo de proyectos". ‐ Desarrollo de las competencias a administrativas y de gestión correspondientes.

Dueño de Obra

‐ Relaciones de la CL con los actores del territorio (escuchar, movilizar, coordinar, etc.). ‐ Y con aquellos activos en el territorio (ONGs, donantes, etc.). ‐ Relaciones con el nivel regional.

‐ Presencia de prestadores competentes.

‐ Políticas sectoriales y plan de desarrollo regional.

Organizativa ‐ Organización de las competencias de la institución y de su ejercicio. ‐ Organización y gestión de los servicios de la institución. ‐ Recursos humanos y financieros. ‐ Relaciones entre los electos locales y los servicios técnicos.

Esquema 9. Las 4 dimensiones estratégicas del Dueño de Obra

El apoyo al dueño de obra local debe considerar el conjunto de estas dimensiones. Sin embargo, no es necesario que la agencia de apoyo trabaje con la misma intensidad en las cuatro dimensiones, ya que es función de las competencias locales, de la posible existencia de planes de desarrollo local o regional, de la legitimidad política de los actores locales o, incluso, de la duración del apoyo al dueño de obra local. No obstante, es importante que la agencia de apoyo se dé cuenta de cada una de sus dimensiones y determine una estrategia para superar los vacíos (o al menos atenuar los riesgos) que pueda haber en cada una de las dimensiones.

El apoyo al dueño de obra local no puede limitarse a ser un ejercicio técnico o administrativo. El objetivo es contribuir al reconocimiento de los roles y poderes de los actores locales, y sobre todo de los gobiernos locales, por parte de las poblaciones y sus socios (Estado central, donantes de fondos, etc.).

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Desde el mismo punto de vista, el apoyo al dueño de obra local no se centra únicamente en los actores locales, sino que se preocupa de tener en cuenta adecuadamente al conjunto de los actores que tienen influencia sobre el territorio.

Si estos principios son evidentes para un Dueño de Obra público, también son válidos para las instituciones representativas de la sociedad civil, tales como organizaciones campesinas, asociaciones de usuarios o cooperativas. Los dirigentes de estas organizaciones no trabajan en el vacío y también deben dirigir su institución siguiendo los principios de legitimidad, eficacia y eficiencia, así como articulando sus procesos con aquéllos de los otros actores.

Para la agencia de apoyo al Dueño de Obra local, tener en cuenta estas cuatro dimensiones implica lo siguiente: La dimensión organizativa se refiere a la organización interna y la capacidad de funcionamiento de la institución. En un proceso de apoyo al dueño de obra local es importante buscar una adecuación entre la organización de la alianza en sí misma (convenio, dispositivo de pilotaje, circuito financiero, etc.) y el grado de organización de la institución a fortalecer. Puede ser contra‐productivo establecer un circuito financiero donde el control escape de la institución socia, si el desafío en ese momento es mejorar su capacidad de gestión o de visualizar mejor su responsabilidad respecto a sus ciudadanos o sus miembros.

Si la agencia de apoyo sustituye a la Administración local para decidir sobre la legitimidad de los proyectos prioritarios o para autorizar los pagos, los actores locales se habituarán a dirigirse directamente a ellos en lugar de ir al Alcalde.

Una articulación equilibrada entre la realización de proyectos y el fortalecimiento organizativo es crucial en este tema. Cierto que es necesario asegurar bien los intereses del donante, pero sin que el Dueño de Obra local eluda su responsabilidad creciente por el conjunto de opciones y mandatos que son suyos.

La dimensión técnica es más conocida y constituye a menudo el núcleo duro del fortalecimiento del dueño de obra local: formar a los cuadros, elaborar los procedimientos y diseñar las herramientas.

En un proceso de apoyo al dueño de obra local, el fortalecimiento de las competencias locales implica dos niveles y tres métodos:  Los dos niveles se refieren al equilibrio entre las competencias internas del Dueño de Obra y las competencias externas: definición de los roles y de las relaciones, formalización de contratos con los operadores locales, fortalecimiento de los prestadores, etc.

El rendimiento del Dueño de Obra no se evalúa teniendo en cuenta lo que puede hacer él mismo, sino por su capacidad para movilizar y coordinar las competencias necesarias.  Los tres métodos que deben combinarse son: la formación propiamente dicha, el intercambio con visitas mutuas y el apoyo en el trabajo.

La dimensión política es más delicada. Puede implicar cuestiones diferentes en función del objetivo de la agencia de apoyo al dueño de obra local: apoyo al proceso de descentralización, estructuración paralela de la sociedad civil y de los gobiernos locales, reforzar y diversificar la capacidad de desarrollo, etc.

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Tres relacion T nes deben te enerse en cu uenta para r reforzar estaa dimensión n política en el dueño de e o obra local:

 La re elación entre la Adminisstración locaal y la comun nidad.  La re elación entre los elegido os y su dispo ositivo admin nistrativo y t técnico (la a administració ón municipaal, los servicios técnicos del Municipio, etc.).  La relación r enttre los acto ores localess y los rep presentantess de otros niveles de e gobierno.

L agencia de apoyo puede aclarar, legitimar y reforzar estas re La elaciones a través, porr e ejemplo, un dispositivvo de pilo otaje particcipativo dell proyecto o del programa; ell p procedimien nto para ide entificar y priorizar p a los l proyecto os y obras a realizar; un ejercicio o a apoyado en traducir una política se ectorial en acctividades co oncretas para un territo orio dado; laa i implementa ación de me ecanismos de d información y de rendición de cuentas; el apoyo a laa m movilización n y la buena gestión de l os recursos locales, etc.

La dimensió ón territoriaal del dueño de obra locaal se refiere a su capacid dad para mo ovilizar a loss a actores del territorio en e sus propios camposs de acción, para definir y conducir mejor lass políticas a e escala del territorio. Deb be observarse que la movilización d del conjunto o de actoress rucial en loss países en vías de desarrrollo, donde e es un reto c e los mecaniismos de reg gulación, asíí c como los re cursos de lo os gobiernoss, son a menudo muy dé ébiles. ón territorial se refiere taambién a la coherencia interna y exxterna de la p política y de e La dimensió la praxis lo ocal. La coherencia in nterna se relaciona co on los princcipios de ig gualdad de e t tratamiento o y de iguald dad de opo ortunidades para todos los ciudadaanos (miembros), de laa s salvaguarda a del patrim monio medio oambiental y de su co onservación para las ge eneracioness f futuras. La c coherencia e externa se r refiere a los principios de buena veccindad, de colaboración n c con otros te erritorios para un trabajo a gran esccala y cuando da valor aagregado, pe ero también n e la cohere es encia respeccto a las esstrategias se ectoriales o planes de d desarrollo regionales r o o nacionales.

El apoyo a al Dueño de Ob D bra local

debe tener e d en cuenta la dimensión p política, terrritorial, o organizativa a y técnica de el Dueño de Obra

El apoyo a al Dueño de Ob D bra local

debe precisaar sus objetivvos con resp d pecto a cadaa una de las d dimensiones s, en función n de los reto os mas imporrtantes

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EL MUNICIPIO LUCH U HA CONTRA LA A INSEGURIDAD D ALIMENTARIA LLa región de D Dosso en Nige er cuenta con n 1,8 millones de h habitantes, de e los cuales el 92% vive en e el medio rural. Durante el p período previo o a la cosechaa, más del 40%% de los niñoss sufren de m malnutrición c crónica y, com mo promedio,, el 12% de malnutrición aguda. La zona fronteriza c con Nigeria y Benín es la m más fértil, pero o presión demográfica crea c cada vez más tensiones laa galopante p e entre ganader ros y agriculto ores. Por otraa parte, la pro oducción agrícola está a amenazada po or el efecto d del cambio climático, con p períodos de fu uerte sequía y y una perturb bación evidente del reparto o e espacial y tem mporal de las l luvias.

L Los Municipio año 2004 y ascienden a 43 s fueron instaalados en el a e en la región de e Dosso. Pero o su capacidad es extremaadamente d débil: unos ing gresos fiscales de 0,7 € porr habitante, u un p presupuesto d de inversión d de 0,9 € por habitante, un p promedio de 6 6 empleados p por Municipio o, etc.

La co ooperación bilateral belga está presentte en la región n desde hace más de 20 añ ños. En 2006 comenzó la primera fase del P Programa de Apoyo a la instalación de l las Entidades Descentralizzadas (PAMED D), financiado o el Fondo belg ga para la seguridad alimen ntaria, e imple ementado po or la cooperacción técnica b belga (CTB). por e Duraante los prime eros años, una parte importante del pre esupuesto haa sido invertid da en la instalación misma de lo os Municipios: construcción y equipamiento de oficin nas, contratación y formacción de perso onal clave, la imple ementación d de procedimie entos y herraamientas. En e este periodo, la mitad del presupuesto destinado a inverrsiones ha sid do invertido e en los servicio os básicos que e el Consejo m municipal ha c considerado p prioritarios y siguiendo entonces el enfoque e del Dueño d de Obra municipal, con unaa asistencia d de proximidad d de un técnicco proyecto por cada departaamento (de 3 a 7 Municipio os). del p Desd de 2009, el prrograma ha esstado más orientado a la s seguridad alim mentaria, pero o siempre refforzando los roless, las compete encias y la red d de relacione es y socios de e los Municipiios.

Por u un lado, el pro ograma invierrte ahora en l la denominad da “municipallización” de c ciertos sistem mas o estraategias que so on cruciales e en el proceso de seguridad d alimentaria y que refuerzzan la capacid dad defensivaa (sobre todo de los grupos máss vulnerables)). Se trata, po or ejemplo, de e una red de b bancos de cereales, omunitarios g gestionados p por grupos de e mujeres, y basaados en la piráámide clásica de bancos, con bancos co banccos de apoyo a nivel municcipal o interm municipal, o también de la implementaciión del sistem ma de alerta temp prana; o la seguridad de tie erras con la aautoridad mun nicipal como regulador loccal.

Por o otro lado, el p programa finaancia los proyyectos municiipales y comu unitarios que son priorizad dos por el Conssejo municipaal a condición que contribu uyan a una me ejor seguridad alimentariaa (en el sentid do más amplio o).

Esta financiación sigue una lóg gica de apoyo o presupuestaario municipal y las subven nciones son co oncedidas en función de la población, del pe erfil de pobreza y de la inse eguridad alim mentaria, así ccomo de la actuación del e mide según una serie de indicadores, t tales como laa tasa de cobe ertura fiscal, e el Municipio, que se reuniones dell Consejo mun nicipal y de su us eventualess comisiones, manttenimiento y la documentación de las r etc. T Todo se form maliza en un Contrato de ob bjetivos suscrrito entre el m municipio y el proyecto.

Las c cuatro dimensiones del Du ueño de Obra local se integ gran en el pro ograma de la siguiente manera:  Dimensión n organizativaa: el Consejo m municipal deccide qué proyyectos se van a financiar y las estrategiaas que se van n a “municipalizar” y el Mu unicipio asume el conjunto o de las respon nsabilidades del Dueño de e Obra; la asistencia de prroximidad garantiza apren nder con la prráctica. n técnica: form mación de loss Alcaldes, de las personas electas, del p personal mun nicipal y de loss  Dimensión líderes de o organizacione es comunitarrias; reflexión sobre el repaarto de los ro oles; apoyo de e proximidad..  Dimensión n política: elab boración participativa del p plan municipaal de desarrolllo, mecanism mos para la rendición d de cuentas, especialmente e mediante indicadores de gobernabilid dad que deterrminan el nive el de la subve ención concedida por el Prrograma. n territorial: “m municipalizacción” de estraategias y disp positivos que movilizan al c conjunto de lo os  Dimensión actores, iniciación de prroyectos interrmunicipales,, establecimie ento de relaciiones con serrvicios base de datoss a nivel muniicipal (SIG), etc. regionales, implementaación de una b

Cuadro 8. El apoyo a la gob bernabilidad local para conseg guir una mejorr seguridad alim mentaria en Níg ger

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El principio de multi‐actor El apoyo al dueño de obra local reconoce los roles y responsabilidades complementarios de los diferentes actores que están involucrados en el desarrollo local.

Dentro de este concepto, no existe jerarquía formal entre los diferentes niveles y cada tipo de actor es libre de elegir, pero respetando las reglas del juego (legislación, estrategia sectorial, etc.).

No obstante, la Administración local tiene su propia autonomía y no es simplemente una desarticulación del Estado; las organizaciones de la sociedad civil no son subcontratadas por una administración; los prestadores privados deben cumplir el reglamento pero tienen la libertad para emprender y orientar sus intervenciones allí donde ellos piensen que pueden valorar mejor a sus competencias, etc.

Cada uno de los actores debe tener en cuenta la importancia de una clarificación de sus roles, así como el valor agregado de una sinergia de estas diferentes competencias y roles complementarios.

Este ejercicio de colaboración entre actores es a veces delicado en el contexto de la reorganización de los Estados que está en marcha hoy en día en un buen número de países del sur (y en las antiguas repúblicas soviéticas). Los gobiernos locales son de reciente creación; a menudo, las organizaciones de la sociedad civil han sido abandonadas por un Estado centralista, si es que su relación no ha sido más bien conflictiva; la aparición de un sector privado local es ahora más fácil gracias a la desarticulación progresiva del Estado como operador de todo tipo de servicios y como empresario; los servicios desconcentrados deben redefinir su oficio, etc.

A menudo, estos cambios son percibidos como amenazadores, sin embargo ofrecen la oportunidad de llevar a cabo un mejor reparto de los roles, permitiendo así: Un reconocimiento de la ciudadanía y de la democracia local.

Un equilibrio de poderes entre el nivel local y los niveles regional y nacional, entre la sociedad civil y sus administraciones.

Una profesionalización de los oficios.

Una delimitación de los riesgos por conflictos de intereses.

Una estrategia de apoyo al dueño de obra local acompaña estos cambios y facilita esta colaboración.

Corresponde al conjunto de los actores precisar y formalizar este reparto de roles y de relaciones, siempre teniendo en cuenta la legislación local, las competencias actuales y movilizables para cada uno de los actores, “la ventaja comparativa” de cada actor (ligada a su posición, sus relaciones, su capacidad técnica o financiera, etc.) de la eficacia y de la sostenibilidad, etc. Este reparto en complementariedad se refiere a las diferentes fases, desde la programación hasta la sostenibilidad de los servicios de proximidad.

Cuando se trata de un servicio público, tal como el abastecimiento de agua potable, la evacuación de las aguas pluviales o los centros de salud, el sector público debe responsabilizarse especialmente, como propietario y Dueño de Obra, y como órgano que debe garantizar que este servicio público esté disponible en las mejores condiciones y para todos los ciudadanos. Este sector público – Municipio, Distrito u otra Administración –, sin embargo, debe comprender que por su propio interés debe responsabilizar a los otros actores a fin de obtener una mejor eficacia y sostenibilidad: la participación de los usuarios crea las condiciones necesarias para su adhesión y compromiso; el saber hacer por los profesionales crea las condiciones idóneas para el desarrollo de oficios locales y permite a la Administración local velar por la calidad y respeto de los compromisos.

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Financiación: Fondos de ayuda internacional – Estado

Financiación: Contribuciones de los usuarios

Reparaciones

Dueño de Obra

Mantenimiento

Administraciones locales

Usuarios organizados (en comités)

Apoyo a los usuarios

Servicios del Estado

Sector privado

Regulación

Maestro de obra (ONGs, empresas)

Control

Gestión delegada por cuenta de los gobiernos locales

Gestión

Esquema 10 : Las relaciones desde un enfoque de varios actores

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Un procceso de apo oyo al dueñ ño de obra local respaalda esta dinámica mullti‐actor, faccilitando lass reflexion nes sobre el reparto de los role es y las re esponsabilidades, reequ uilibrando los posibless desequilibrios entre e los actoress (en cuanto al saber o aal poder), po oniendo de r relieve las ve entajas de laa colaboraación y prop poniendo lass herramien ntas organizaativas, contractuales y de otro tipo o para dichaa colaboraación. Este p proceso refu uerza las cap pacidades de e los actores locales en relación a lo os roles que e tienen q que desempe eñar en las d diferentes ettapas del du ueño de obraa (en el senttido amplio).

En este acompañam miento del prroceso multti‐actor, dos modelos differentes pue eden guiar e el trabajo en n función de las relacciones que s se atribuyen n entre la Ad dministración territorial y los otros actores dell territorio. En el prim mer caso, se e considera l la Administrración territo orial como l a institución n encargadaa de la viida democráática y del desarrollo de “su” terrritorio y de ebe por eso o organizarrse a fin de e escuchaar, concertarr, movilizarse, etc. En ell segundo caaso, la Administración t territorial ess vista como o uno de l los actores d del territorio o, entre los o otros, pero con un rol e específico. El primer enffoque formaa parte en ntonces de la a entidad territorial. El s segundo perrtenece máss bien a la ing geniería insttitucional.

Allí dond de ese apoyyo necesita u un fortalecim miento impo ortante de l as capacidades del conjjunto de loss actores,, suele ser una buena idea diversificcar también las compete encias de ap poyo. El forttalecimiento o de las capacidades c estión de un na Administtración joven no es lo mismo que e organizativvas y de ge estructu urar la sociedad civil o p promocionarr y respaldar las actividaades empre esariales. Además, estass funcione es de apoyo o no son siem mpre compaatibles si son n ejercidas p por la misma agencia. Arrmonizar loss enfoque es y las interrvenciones o o, mejor aún, ponerse d de acuerdo sobre una d división del trabajo con n otras ag gencias que e se inscribe en en el miismo processo de apoyo o al dueño de obra lo ocal permite e entonce es una profesionalización del apoyo.

El apoyo aal Dueño de e Obra local

El apoyo a al Dueño de e Obra locaal

sse comprom mete a alcanzzar un buen reparto de l los roles enttre los d diferentes ti pos de actores, el dominio de su rol y de las r relaciones fl uidas entre los actores, basadas en su c complement tariedad y el respeto mu utuo. puede utilizzar uno de estos actoress como "pue erta de entraada" (la Administracción, la comunidad, las a agencias loccales en apoyyo al dueño de o obra), pero d debe preocuparse por un n equilibrio d de poderes y u un desarrollo o armonioso o de todo el tejido de acttores.

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UNA ALIANZA DE PROVECHO MUTUO ENTRE LAS COMUNIDADES Y LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN SARAGURO

Tras los resultados obtenidos en la Provincia de Cañar, en el norte de Cuenca, las autoridades del Cantón de Saraguro solicitaron en 2005 el apoyo del consorcio PROTOS‐CEDIR para mejorar el acceso al agua potable en las comunidades rurales.

Saraguro cuenta con 35.000 habitantes, tiene un centro urbano y más del 80% de la población vive dispersada por las montañas y los pequeños valles junto al río Jubones. Estas comunidades son indígenas, mientras que los habitantes del centro de Saraguro, donde está el poder de la Administración local, son en su mayoría mestizos. Al comenzar el programa, el Cantón dispuso diez mini‐ redes de agua (de agua corriente pero no potable) para abastecer apenas al 20% de la población rural.

El consorcio PROTOS‐ CEDIR empezó con una fase de introducción y de inversiones estratégicas que han permitido crear una relación de confianza con las comunidades y con la Municipalidad, y comprender mejor las fuerzas, los límites y los factores de cambio. La Municipalidad ya tenía la costumbre de aportar una parte de su presupuesto a inversiones mediante la técnica de los “presupuestos participativos” donde las comunidades priorizan sus inversiones. Este mecanismo ha guiado también las priorización de las intervenciones de agua potable, pero poniendo de relieve los límites del instrumento en caso de ausencia de financiación complementaria. El presupuesto participativo ha provocado demasiadas intervenciones puntuales y parciales (construcción de un tanque o donación de unos tubos), sin considerar que un sistema de agua necesita un enfoque sistémico para garantizar su viabilidad.

A partir del año 2007, PROTOS completa el presupuesto de la Administración para proyectos prioritarios de agua y de saneamiento que forman parte de este enfoque sistémico. Ello implica la construcción de sistemas “completos”, e incluye la protección de fuentes, un dispositivo de tratamiento del agua, una red con medidores etc. Los trabajos más especializados se confían ahora a los maestros locales que van perfeccionando progresivamente su capacidad.

Por parte de la comunidad existe el compromiso de trabajar intensamente no sólo en el ámbito de la mano de obra no especializada, sino también en los talleres de refuerzo de capacidades técnicas, administrativas, financieras y organizativas, así como un acuerdo para trabajar por una gestión sostenible y con un servicio de agua pagado, algo completamente innovador en la zona.

La Municipalidad, por su parte, asume sus responsabilidades como Dueño de Obra, pero en alianza con la comunidad; en sus intervenciones se apropia de los principios de la metodología de ingeniería social y se compromete a poner en marcha los dispositivos necesarios y un entorno propicio para un acceso al agua sana de forma generalizada y sostenible.

En una nueva fase, se pasa del enfoque “uno a uno” (Administración frente a cada comunidad individual) a un enfoque más colectivo.

En colaboración con las partes implicadas del Cantón limítrofe de Oña, se fueron poniendo en marcha progresivamente los mecanismos para una gestión más integrada de los recursos de agua en la cuenca del río Jubones. Se trata así de optimizar el riego, proteger los páramos (ecosistemas de altura determinantes en la retención y regulación de la humedad), evolucionar hacia un reparto equitativo y consensuado de los recursos, etc. Además, actores tales como las organizaciones campesinas, los comités de regantes o los servicios provinciales deben estar incluidos ahora en los debates.

Al mismo tiempo, la viabilidad a largo plazo de los sistemas de agua potable necesita otras formas de colaboración entre las propias comunidades, y ocurre igual con la Administración y el sector privado de la zona.

Cada vez más, la Municipalidad se considera sí misma como un aliado en la gobernabilidad local de los recursos y de los servicios de agua, consciente de sus responsabilidades públicas, y ya no se siente como un cajero en la cofinanciación de mini‐proyectos dispersos y aislados. En un contexto de recelo recíproco entre autoridades locales y comunidades indígenas, es un proceso lento y arriesgado, aunque las primeras reflexiones, talleres, visitas de intercambio, etc. han sido positivas y han podido crear interés en las diferentes partes.

Cuadro 9. Alianza entre Administración y Comunidad en Saraguro, Ecuador

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El principio de los derechos y los deberes Con la llegada de la descentralización, Municipios y otras Administraciones locales han “heredado” una serie de tareas ligadas a la administración de su territorio, las cuales, en otro tiempo, eran ejercidas por las estructuras desconcentradas, tal como las subsecretarias, en cuestiones como los servicios del estado civil o la administración de los contratos.

Pero los gobiernos locales tienen en primer lugar el deber de garantizar a sus ciudadanos un acceso a los servicios esenciales; en la mayoría de los países, dichos servicios esenciales o de “proximidad” incluyen agua potable, saneamiento colectivo, enseñanza primaria y atención primaria de salud.

Tienen, pues, la obligación de aplicar políticas sectoriales operacionales en el ámbito de su territorio y de ejecutar (o hacer ejecutar) ciertas tareas que deben desembocar en un servicio público adecuado (accesible para todos, según las normas del país, de manera sostenible, etc.). Para organizar estos servicios de proximidad, la Administración local no es subcontratada por el Estado central, sino que es una emanación de la función pública en el sentido propiamente dicho: el organizador de un servicio en función de su público.

COMUNIDAD

ADMINISTR. LOCAL

Servicio público adecuado Tareas

Resultados

Factores institucionales

Factores de grupo meta

Recursos (financieros, técnicos, humanos)

Tener

Saber

Organización

Factores contextuales

Liderazgo

Poder Querer

Política sectorial

= línea de influencia Marco legal Política y praxis de los donantes

Esquema 11 : Derechos y deberes en la gobernabilidad de los servicios públicos

Guía metodológica en apoyo al Dueño de Obra Local

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La comunidad tiene derecho a estos servicios públicos esenciales, pero tiene igualmente el deber de apoyar a las autoridades elegidas y a su administración a fin de permitirles organizar estos servicios en las mejores condiciones posibles. La comunidad debe ejercer un papel de control y de ajuste frente a dichas autoridades y sus administraciones para llevar a cabo una utilización óptima de los recursos. El ejercicio de este rol no se limita al acto de votar en las elecciones, sino que exige un compromiso individual (comportamiento ciudadano) y comunitario (control social, participación en las concertaciones con la administración, representación equilibrada, organización de la transparencia, rendición de cuentas y de las reivindicaciones, etc.).

La calidad del servicio público es influenciada por múltiples factores: A nivel de la Administración: sus recursos financieros, técnicos y humanos; su organización interna, incluyendo la efectividad del control político, la colaboración entre las autoridades elegidas y los servicios técnicos, así como la eficiencia de los sistemas comunitarios (procedimientos, organigrama, diálogo con la comunidad, etc.); su capacidad para movilizar a los ciudadanos; sus relaciones con otros actores del desarrollo local, con el Estado y sus servicios desconcentrados, con los donantes y los programas de desarrollo, etc.

A nivel de la comunidad: su voluntad individual y colectiva para cambiar la situación; su grado de organización y su poder de negociación para reivindicar sus derechos; su cohesión social, su compromiso y su praxis para tener en cuenta los intereses de los grupos específicos, del medio ambiente y de las generaciones futuras; sus competencias técnicas y sus recursos económicos, etc.

A nivel del contexto: la política sectorial y las posibles directivas para su implementación; el comportamiento del Estado central y de los donantes de fondos; la funcionalidad de los servicios desconcentrados; el marco legal relativo a la descentralización o a la vida asociativa; la efectividad de la descentralización, especialmente con respecto a la transferencia de los recursos financieros y humanos, etc.

Para optimizar estas influencias, es necesario que: Comunidad y Administración puedan asumir sus deberes y reivindicar sus derechos.

Que puedan valorizar de manera óptima los factores contextuales, o por lo menos atenuar los efectos negativos de esos factores.

El apoyo al dueño de obra local debe intervenir sobre los diferentes impedimentos que dificultan esta dinámica de derechos y deberes.

En un contexto preciso, es posible que signifique sobre todo un fortalecimiento de las capacidades de la comunidad para organizarse y reivindicar sus derechos, es decir, un enfoque comunitario.

En otro contexto, es más bien la Administración territorial quien debe estar apoyada en su capacidad de planificación del desarrollo local o de reivindicación de sus derechos respecto a actores externos (Estado central, donantes), es decir, un enfoque institucional.

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Generalm mente, cada uno de los l tres ám mbitos (Adm ministración, comunidad d, contexto o) tiene suss propios impedimentos para serr eficaces, u una estrateg gia de apoyo o al dueño d de obra locaal interviene e en los trres niveles, p podemos en ntonces habllar de un enffoque territo orial.

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El apoyo a al Dueño de Obra loccal

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El apoyo a al Dueño de Obra loccal

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DE UN ENFOQUE COMUNITARIO HACIA UN COMPROMISO PÚBLICO EN MADAGASCAR Madagascar, con sus 21 millones de habitantes, es uno de los países que más retraso lleva en la realización del Objetivo del Milenio para el Desarrollo respecto al sector del agua y saneamiento. La tasa de cobertura en el ámbito urbano se ha estancado para el saneamiento e incluso ha disminuido en el caso del acceso al agua sana. En el medio rural se constata una ligera mejora, pero a este ritmo, el OMD para el agua se logrará en la década de 2060 y, para el saneamiento, será el próximo siglo.

Las consecuencias de esta situación están causando daños en la salud, la dignidad, el desarrollo económico y el medio ambiente: • Las enfermedades de diarrea representan la segunda causa de morbilidad y afectan al 51% de los niños menores de 5 años; 14.000 niños menores de 5 años mueren todos los años (Banco mundial, 2010).

• Al año se pierden 3,5 millones de jornadas escolares debido a enfermedades relacionadas con el agua (estudio de UNICEF‐OMS‐WaterAid).

• Se pierden 5 millones de jornadas de trabajo.

• Salgo algunas micro‐estaciones de tratamiento, las aguas residuales y las heces se evacúan directamente en la naturaleza, con los grandes riesgos que ello conlleva de contaminación, especialmente en los recursos hídricos.

El abastecimiento al público de agua potable y el acceso al saneamiento colectivo de las aguas residuales domésticas son un servicio público municipal, pero se debe reconocer que la política de descentralización y desconcentración (PN2D) que el país adoptó en 2006 deja todavía mucho que desear. Los Municipios, alrededor de 1.395, son normalmente tan pequeños y pobres que el concepto mismo de servicio público es difícil de aprehender a esta escala.

En este contexto, las ONGs son, hasta hoy, los principales intervinientes del sector en el medio rural. Las ONGs de Madagascar especializadas en este campo han desarrollado un enfoque comunitario que ha permitido a menudo llevar a cabo una movilización adecuada de los usuarios para la construcción y el mantenimiento diario de su red. En algunos centros secundarios y periféricos de Antananarivo es más bien un empresario local el que aprovecha el sistema de saneamiento del agua.

Solo desde hace algunos años, algunos intervinientes, como es el caso de PROTOS, ponen las cartas de la responsabilización de los Municipios sobre la mesa. Este afianzamiento institucional es indispensable para enfrentarse a los desafíos de: • La legitimidad débil y la fragilidad de los comités de agua.

• La ausencia de mecanismos de regulación local.

• El pequeño tamaño de los sistemas de agua en el medio rural (a menudo menos de 1.000 usuarios), que necesita un tratamiento a escala, que resulta difícil de organizar en el ámbito comunitario.

Sin embargo, la introducción del concepto de servicio público local – que sólo puede ser efectivo en el medio rural de Madagascar con una movilización comunitaria – y esta redistribución de los roles, son inhibidos debido a las múltiples trampas que se van interponiendo en el camino y que incluso se ven reforzadas por los límites de los servicios gubernamentales y el aislamiento de la isla.

Es así que PROTOS interviene paralelamente junto a los cuatro tipos de actores: • Los Municipios son invitados paulatinamente a desempeñar su rol como Dueño de obra, primero en las fases de programación, planificación y recepción y también como propietario real de las obras. Los Municipios deleguen el aprovechamiento a los Comités de agua y colaboran con ellos para establecer un dispositivo de apoyo y de control. Los Municipios dirigen también la fase de concesión y de gestión de los contratos, en estrecha colaboración con PROTOS. • Las comunidades son reforzadas para una mayor legitimidad y por las competencias adquiridas para el aprovechamiento diario. Su capacidad organizativa y las fuerzas de reivindicación son mejoradas mediante su reconocimiento oficial y su federación a nivel municipal.

• Los servicios desconcentrados del Ministerio están involucrados en la elección y están reforzados en su rol regulador.

• Pero es también a nivel de la ONG socia de Madagascar donde deben llevarse a cabo las delicadas tareas de reajustar su posición y el rol que desempeña con respecto al Municipio y las comunidades y para construir las competencias necesarias para apoyar en lugar de ser maestro‐constructor.

Cuadro 10. De un enfoque comunitario a un compromiso público en Madagascar

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El principio de aprender con la práctica El dueño de obra local no es un concepto teórico, sino una habilidad práctica. En un contexto de descentralización reciente y de responsabilización local para los servicios básicos, es evidente que el marco jurídico, organizativo y administrativo no es aún el mejor, y que las competencias y mecanismos de colaboración no responden todavía a las necesidades.

Esta “apropiación local” debe darse en la práctica y no en la teoría.

El reparto de los roles y las relaciones entre los actores son específicos para cada situación. Las “best practices” (mejores prácticas) son específicas de un contexto dado y no pueden ser trasplantadas de un contexto a otro, entonces se trataría solamente de “best fit” (prácticas mejor adaptadas).

Para encontrar la solución mejor adaptada y lograr esta apropiación local se necesitan cambios de comportamiento individual e institucional. El nuevo reparto de roles y responsabilidades comportan modificaciones en los oficios y, por lo tanto, en las capacidades requeridas, pero también en las relaciones y en el poder. Estos cambios son a menudo percibidos como amenazantes.

Como individuo, se considera mal cambiar de oficio e imaginarse un mejor porvenir en un rol que todavía queda por construir.

Como institución, los cambios comportan el riesgo de ser considerados un “zero sum game” (lo que uno gana en poder y beneficios, lo pierde el otro), lo cual significa una resistencia a los cambios, especialmente en el caso de los actores más poderosos.

Por todos estos motivos, el apoyo al dueño de obra local debe aplicar una metodología de investigación‐acción que estimule a los actores locales – aprendiendo en la práctica – a diseñar y a establecer la solución más adaptada a su contexto y a un periodo dado. Para que sea aceptable desde un punto de vista social e institucional, dicha solución, la mejor adaptada, debe inscribirse dentro de una lógica de provecho mutuo (“win win game”) y construirse de manera consensuada.

Esta investigación‐acción no se hace en el vacío, sino que debe hacerse con inteligencia: Inspirarse en las condiciones de éxito de modelos ya existentes.

Inscribirse en el tiempo.

Analizar de forma participativa los márgenes de progreso y las omisiones, atreverse a arriesgarse y ajustar el enfoque en función de los resultados.

Hacer un seguimiento de las evoluciones y analizarlas.

Superar las reticencias y esquivar los obstáculos, sobre todo en lo que respecta a los nuevos roles y poderes.

Actualizar la hoja de ruta basándose en la experiencia adquirida y en los cambios sobre el terreno.

Involucrar a las partes implicadas en el ámbito regional y nacional, así como a los centros de conocimiento, con el fin de garantizar una lógica objetiva y capitalizar las experiencias.

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La responsabilización por parte de un Municipio en todo el proceso del dueño de obra puede ser gradual. Por ejemplo: En una primera fase, la agencia de apoyo desempeña el papel de dueño de obra delegada. Un convenio de delegación especificará qué funciones son delegadas y cuáles serán las modalidades de implicación del Dueño de Obra. Con la experiencia, el Dueño de Obra domina cada vez más lo que está en juego, y se puede revisar su función para que asuma con más solidez su responsabilidad como Dueño de Obra.

En una segunda fase, la agencia de apoyo desempeña más bien un papel de Asistente al Dueño de Obra, sin poder, pero con una orden de garantía frente al donante o el gobierno mediante un procedimiento de certificado de no objeción.

En una tercera fase, se evoluciona hacia un papel de ingeniería institucional donde la agencia de apoyo respalda al conjunto de los actores en la organización del sistema de colaboración y de rendición de cuentas.

Según este principio es también importante cuidar el equilibrio entre “proyecto” y “proceso”.

El proyecto, priorizado por las poblaciones y el dueño de obra local, es un fin en sí mismo. Es absolutamente indispensable que su obra responde a sus expectativas, que sea de buena calidad en su diseño y en su realización y que ofrezca un verdadero servicio y de forma sostenible. Una obra de mala calidad es un factor de desestabilización de las relaciones entre los actores y un factor de desmovilización, incluso si el proceso ha sido muy participativo e instructivo.

Pero el proyecto es al mismo tiempo un método en el proceso de fortalecimiento del dueño de obra local. Si los actores de la zona, con todos sus límites, no aprenden nada de las distintas fases, desde la programación hasta el aprovechamiento de su obra, no serán nunca dueño de la obra ni del proceso.

Con respecto a este principio de aprendizaje, el apoyo al dueño de obra local conlleva entre otros lo siguiente: Una estrategia de fortalecimiento de las capacidades organizativas e institucionales. Dichas capacidades se engloban dentro de los cinco grupos de competencias que una organización o institución debe tener (ver página 41). La agencia de apoyo no puede limitarse a “transferir” ciertos conocimientos, sino que debe apuntar a crear organizaciones que son progresivamente capaces de hacer evolucionar, por sí solas, las prácticas mejor adaptadas.

Un dispositivo de monitoreo, evaluación y ajuste. Dicho dispositivo debe apuntar a tres niveles: • El proyecto y el proceso de su implementación con el objetivo de asegurarse de que el proyecto responde a las expectativas y que el proceso se lleva a cabo de manera efectiva (centrado en los resultados) y eficiente (utilización adecuada de los medios).

•

El mecanismo y la praxis del dueño de obra local en el contexto dado, a fin de verificar si el reparto y dominio de los roles son óptimos, si los sistemas desarrollados son pertinentes y efectivos, si los dispositivos relacionales (concertación, formalización de contratos, rendición de cuentas, etc.) responden a las necesidades y son efectivos…Un análisis regular de este mecanismo y de esta praxis permitirá construir gradualmente la práctica mejor adaptada.

•

El nivel de las capacidades organizativas e institucionales. La evaluación regular y objetiva de dichas capacidades permite identificar los márgenes de progreso y fijar prioridades y ambiciones concretas y medibles.

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Una dimensión de capitalización y d U de divulgació ón de las exp periencias. U Una capitalizzación parte e d del principio o de que los actores que e llevan las a acciones sob bre el terren no desarrollaan un saber‐‐ h hacer, lo cua al constituye un verdad dero capital que puede ser útil paraa otros. El de esarrollo de e “ soluciones mejor adaptadas” “las a se hace pro ogresivamen nte y debe poder inspirrarse en lass l lecciones ap prendidas de e las fases an nteriores.

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APRENDIZAJE DEL DUEÑO DE OBRA POR LOS MUNICIPIOS: PASAR DEL “HACER CON” AL “HACER HACER” El proceso de descentralización en Benín es todavía reciente ya que los 77 Municipios se crean recién en 2002. Durante los primeros años, pocos Municipios estaban en condiciones de ejercer las competencias que les habían sido transferidas mediante la ley N° 97‐029 del 15 de enero de 1999 sobre la organización de los Municipios en la República de Benín. Se ha recorrido ya un largo camino desde la instalación administrativa de los municipios.

Partiendo de la nada y con enormes necesidades en cuanto a refuerzos y apoyo, los Municipios que se han podido beneficiar del apoyo dado por PROTOS a través de proyectos como HAADI‐Sur y HAADI‐Norte, y después PAGIREL, habrán sido los primeros en poner en práctica su nuevo rol mediante una alianza que les habrá empezado a abrir las puertas de un verdadero dueño de obra en el ámbito del abastecimiento de agua y saneamiento colectivo.

Ya en el año 2000, PROTOS, en colaboración con SNV, había comenzado la transferencia de verdaderas responsabilidades en las Subprefecturas (entidades que habían precedido a los Municipios). Se encargaban de las fases de programación y de priorización de las inversiones, y estaban estrechamente asociadas a los procedimientos administrativos y financieros.

Este periodo ha permitido poner a prueba de forma anticipada los mecanismos de colaboración entre comunidades, Administraciones, equipos de proyectos y ONGs locales de intermediación social.

Además de una ayuda técnica, los Municipios han podido beneficiarse desde el año 2002 de fondos gestionados directamente por ellos para la ejecución de trabajos en AAPHS sobre el terreno. Este aprendizaje continuo y gradual les habrá permitido familiarizarse con las normas y procedimientos de transferencia y de gestión de los contratos.

Dichos procedimientos constituyen de la siguiente manera: Fase 1: Preparación: 1) realización de Expediente de licitación; 2) publicación de Expediente de licitación; 3) recibir y abrir ofertas.

Fase 2: Realización: 4) análisis de las ofertas (según las tablas preestablecidas); 5) solicitud a PROTOS del certificado de no objeción: opinión sobre las ofertas, evaluación del respeto de los procedimientos; 6) proposición y elección del adjudicatario.

Fase 3: Administración: 7) notificación; 8) redacción y firma del contrato; 9) seguimiento y control del contrato; 10) pago de la remuneración; 11) recepción provisional y definitiva, pago de la retención de garantía.

Cada disfunción constatada en los últimos 10 años de experiencia ha permitido optimizar el reparto de roles o de herramientas de gestión. De esta manera, se han añadido nuevos métodos a la caja de herramientas, por ejemplo un SIG para un reparto más equitativo de las prioridades, los indicadores de rendimiento para estimular a los Municipios o incluso relacionarse con el Tesoro público para los pagos.

Según la evolución de la estrategia nacional de AAP, el enfoque basado en la demanda ha sido cambiado por el enfoque de programas, que otorga todavía más responsabilidades a los Municipios.

Junto a la disposición de los medios financieros, este nuevo enfoque ha permitido realmente pasar del “hacer con” al “hacer hacer” ahora que el proceso de gestión del sector AAPHS ha pasado a los Municipios.

Con el tiempo, se ha podido comprobar que a mitad de su segundo mandato, cierto número de competencias pueden ser adquiridas definitivamente por parte de estos Municipios y que la vía para una verdadera territorialización de las políticas en materia de AAPHS ya está bien avanzada a pesar de los numerosos frenos que son resultado de la no‐transferencia de los recursos por parte de las Direcciones Centrales.

Cuadro 11. Aprendizaje del dueño de obra por los Municipios en Benín

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El principio del juego a dos niveles Por un lado, las elecciones que se hacen en el ámbito local son la responsabilidad de los actores locales, pero deben ser acordes a las elecciones “supra‐locales”: la política sectorial nacional, el marco de descentralización, la legislación sobre contratos públicos, los esquemas directores o el Plan de desarrollo regional. Eso implica que el dueño de obra local no se puede ejercer en una autarquía rural o municipal ya que se interesa por los marcos de referencia de las regiones y del Estado. En este sentido, las elecciones locales deberán alinearse con las políticas, las estrategias y los sistemas nacionales y regionales.

El dueño de obra local permite también a dichos poderes supra‐locales verificar la conformidad de las elecciones locales con los marcos de referencia y legislaciones. Eso implica, en primer lugar, una comunicación fluida y la entrega de todos los datos necesarios a los servicios estatales para que actualicen sus bases de datos y dispositivos de seguimiento. Pero una participación más activa de estos servicios puede resultar necesaria a la hora de validar algunas elecciones, por ejemplo a través de un mecanismo de certificado de no objeción para la concesión de los contratos o la integración del servicio desconcentrado en el órgano de pilotaje.

Por lo tanto, el nivel local debe tener en cuenta el nivel supra‐local.

Por otra parte, la traducción de las elecciones supra‐locales en acciones concretas se hace en el nivel local. No obstante, las elecciones supra‐locales pueden ser uno de los obstáculos que influyan de manera negativa en el juego de los derechos y deberes (ver página 53). La política sectorial en materia de agua potable, por ejemplo, puede no estar suficientemente adaptada al contexto específico de los barrios periféricos de las grandes ciudades. “El enfoque orientado a la demanda”, que forma parte de la estrategia sectorial para el agua y saneamiento en muchos países, y por el cual las comunidades son llamadas a comenzar a exigir un servicio de agua, puede ser un obstáculo para llevar a cabo un reparto equitativo o para garantizar el acceso al servicio de las comunidades que están aisladas, mal informadas o que son demasiado pequeñas.

Otras elecciones supra‐locales pueden no estar suficientemente desarrolladas en modelos prácticos.

Por ejemplo, puede darse una decisión política para estimular la participación de las fuerzas vivas del país en el ámbito de los barrios y los pueblos dentro de las orientaciones de desarrollo del Municipio, pero sin haber desarrollado primero modelos concretos para organizar dicha participación de manera eficaz y eficiente. La política de descentralización y de desconcentración puede confiar a los servicios regionales la tarea de apoyo‐consejo a los Municipios, pero sin haber detallado los mecanismos de esa colaboración.

En una estrategia de apoyo al dueño de obra local, las experiencias, visiones, resultados, conocimientos, etc. adquiridos mediante la implementación de las acciones locales deben permitir optimizar dichas elecciones supra‐locales, de manera que las elecciones contribuyan mejor a los objetivos, especialmente la continuidad del servicio y un desarrollo local, humano y sostenible.

Por lo tanto, el nivel local tiene interés en influenciar al nivel supra‐local.

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Este juego entre el nivel local y el nivel supra‐local, donde uno tiene en cuenta al otro, pero al mismo tiempo busca influenciarle12, es importante para lo siguiente (ver página 45): La dimensión territorial del dueño de obra: la articulación con el plan de desarrollo de la región o de la provincia, la gestión integrada de los recursos naturales sobre el conjunto del territorio (por ejemplo, los recursos de agua que deben gestionarse en el ámbito de la cuenca hidrográfica).

La dimensión organizativa: organización de las finanzas públicas, organización de la administración pública, organización de los contratos públicos.

La dimensión técnica: puesta en común de competencias entre diferentes Municipios, intermunicipalidad, presencia (e incentivos al rendimiento) de prestadores en el nivel local, reglamentación de los oficios.

La dimensión política: legitimidad de la Administración local frente al Estado, acceso al apoyo‐consejo de las estructuras estatales o regionales, optimización de las políticas y estrategias sectoriales.

En este sentido, la estrategia de apoyo al dueño de obra local debe poner la atención en la capitalización y difusión de las experiencias, en trabajar en la incidencia y poner en marcha redes.

Estas actividades deben permitir encontrar una buena articulación entre lo local y lo supra‐local.

Para adoptar una posición adecuada y un compromiso pertinente en este “juego a dos niveles”, la agencia de apoyo al dueño de obra local debe partir de un análisis en profundidad del marco político‐ institucional, de los actores claves y de los sistemas nacionales y locales. Dicho análisis debe permitir: Una alineación inteligente.

El establecimiento de objetivos precisos respecto a los temas en los que se debe profundizar o que se deben promover.

Identificar los posibles aliados o las oportunidades de sinergia.

Este análisis político‐institucional busca así obtener un buen entendimiento de las dinámicas políticas e institucionales en el país socio en cuestión, que sobrepasa la apreciación puramente tecnocrática de los actores, de los sistemas y de los procedimientos locales y nacionales.

12

El concepto se extrae de la teoría “Two‐Level Game” de Putnam (1988) quien la ha desarrollado en el marco de las negociaciones internacionales donde las diferentes delegaciones deben tener en cuenta, y a la vez intentar influenciar, las negociaciones en su propio país, y al inverso.

Guía metodológica en apoyo al Dueño de Obra Local

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El análisis busca com mprender: Los factoress estructurales y dinámicos de camb bio (“driverss of change””), en el seno o y en torno o a al marco ins stitucional de los sectorres en los qu ue se piensa intervenir, t teniendo un na influenciaa c clave sobre las políticass, las estrate egias, los ressultados de los proyecto os y la soste enibilidad de e e estos result ados y de su u impacto. ormal de loss roles y responsabilidad des entre las institucion nes claves de el sector asíí El reparto fo c como entre los niveles central, dessconcentrad do y descenttralizado. ¿E El reparto fo ormal reflejaa bien la realid dad, y si no, de qué man nera los secttores de inte ervención so on influenciaados por lass “ “relaciones de poder” d diferentes de e las formalm mente descrritas?

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El apoyo a al Dueño de Obra loccal

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El apoyo a al Dueño de Obra loccal

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LAS EXPERIENCIAS QUE “MOJAN” LA CONSTITUCIÓN

Durante muchos años, PROTOS ha participado activamente en espacios de concertación, relacionados con el agua en Ecuador.

Los más importantes han sido el “Foro de agua” en el nivel nacional y su filial, el foro regional en las provincias de Azuay‐ Cañar. PROTOS ha ayudado a coordinar el foro regional y junto a sus socios ecuatorianos, ha elaborado regularmente documentos de capitalización a beneficio de los actores en el sector. Entre ellos, un inventario de recursos en el nivel regional, una metodología de ingeniería social, una metodología SIG para el sector o experiencias de colaboración entre la Administración y la comunidad.

Los espacios de concertación permiten relacionar actividades de campo con el nivel legislativo, donde la elaboración de la nueva Constitución y en consecuencia los marcos legales para el sector han marcado la agenda política desde 2008.

Al mismo tiempo, se observa un gran interés de la población y una disposición para invertir en tareas “ciudadanas”, la gente se moviliza para analizar las propuestas de ley, para emitir sus criterios y para ir a plantear enmiendas. La Asamblea nacional que ha escrito la nueva Constitución en Montecristi (al sur del país), ha recibido a más de 700 delegaciones llegadas de todo el país para entregar sus contribuciones.

Los proyectos de agua potable y saneamiento que PROTOS respalda dan una gran importancia a la gestión sostenible que se lleva a cabo tras la fase de construcción, y en particular, a la implementación de las estructuras mixtas (gobiernos locales y usuarios organizados) para ofrecer una serie de servicios y tareas de apoyo. De esta manera, las estructuras ya establecidas y las que están en construcción han sido los espacios de encuentro para analizar las proposiciones de textos legales y enmendarlas. Ha habido muchas reuniones, muchas movilizaciones, “marchas por el agua” y el asunto del agua ha “mojado” la Constitución: 1) el reconocimiento del agua como un derecho humano fundamental, 2) el agua como un bien estratégico y que forma parte del patrimonio, 3) el compromiso del Estado para proteger este recurso, dentro de una perspectiva de gestión integrada por cuencas hidrográficas, 4) la orden de prioridad definida según el derecho de utilización, primero para consumo humano, y después para la producción local, el caudal ecológico y finalmente las grandes plantaciones y otras actividades económicas.

A nivel de la gestión de los servicios del agua, se ha reconocido la fuerza de los comités de agua. A partir de ahora la gestión del agua se confiará a los actores públicos y a las comunidades, al mismo tiempo que se estimulan las alianzas entre ellos (alianzas públicas‐comunitarias). Es una situación de mutuo provecho.

Las autoridades locales tienen interés en confiar la operación y el mantenimiento a las fuerzas locales.

Los comités de agua tienen interés en establecer una relación con su gobierno local que pueda asegurar los desafíos que sobrepasen el ámbito de su propio sistema.

Estas diferentes propuestas están inspiradas en las reflexiones del Foro de agua, y algunas de ellas, como por ejemplo el modelo de colaboración pública‐comunitaria, plantean las lecciones de las experiencias que PROTOS ha documentado y distribuido como precursora en el país.

El problema que se plantea ahora es que la Ley específica del sector no ha podido ser votada todavía porque existen numerosos puntos de desacuerdo por los cuales parece difícil llegar a un consenso. Entre otros, el comité de participación ciudadana en las estructuras de la autoridad única: Senagua, la tarifa mínima vital, que según algunos sectores debe ser gratuita, el asunto de la explotación de los recursos minerales, que presenta un peligro para la calidad del agua, la concesión del agua de Guayaquil frente a la prohibición de la gestión privada, etc. Técnicamente, se ha declarado un periodo de consulta pre‐legislativa (de 6 meses), pero en realidad, en este momento no se está consultando nada y se teme que la propuesta de Ley simplemente sea “archiva”, lo que provocará probablemente nuevas movilizaciones de la sociedad civil.

Cuadro 12. La incidencia concertada en Ecuador

Guía metodológica en apoyo al Dueño de Obra Local

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ETAPAS DE IMPLEMENTACIÓN En la página 25 vimos las diferentes etapas que los actores locales deben recorrer y dominar para priorizar, ejecutar y gestionar su obra y. Además de los consejos metodológicos, la agencia de apoyo al dueño de obra local desempeña un papel concreto en cada etapa.

ETAPA

I. Programación

DESCRIPCIÓN

PAPEL QUE DESEMPEÑA EL APOYO

Definir las prioridades (sectores, zonas, grupos meta, etc.), así como las partes implicadas.

Articular lo local a los planes, estrategias y leyes supra‐locales.

Facilitar la consulta entre los actores y la inclusión de todas las partes.

II. Planificación

Facilitar la planificación participativa.

Alistar las obras y servicios a realizar a corto, medio y largo Cuidar la coherencia y la viabilidad. plazo y planificar su realización Integrar los intereses de los grupos desfavorecidos.

Apoyo técnico para que el diseño sea óptimo.

III. Definición de la obra

Aceptar las especificaciones de la obra, su presupuesto y sus modalidades de financiación, explotación y mantenimiento.

Seleccionar las empresas y proveedores encargados de realizar la obra y su control.

Gestión transparente y eficiente en la contratación de proveedores.

IV. Preparación de los trabajos

V. Realización de los trabajos

VI. Recepción de la obra

Formalizar en contratos los compromisos.

Estimular la reflexión sobre la explotación y las medidas de apoyo.

Apoyo técnico en la documentación contractual.

En el caso del dueño de obra delegada ‐‐> dirigir la formalización de contratos.

Realizar la obra.

Apoyo técnico.

Garantizar que la obra cumple las expectativas y se atiene a las normas establecidas.

Cuidar que se respetan los compromisos.

Entregar la obra al propietario (y posiblemente, delegar su aprovechamiento).

Apoyo técnico.

Clausurar la obra.

Gestionar, hacer funcionar, cuidar y mantener la obra.

VII. Aprovechamiento de la obra

Facilitar la colaboración entre el Dueño de Obra, el Maestro de la obra, las empresas, los servicios estatales de control y los usuarios.

Cuidar que se respetan los compromisos.

Intermediación en caso de conflicto.

Apoyo técnico y de gestión.

Cuidar que se respetan los compromisos.

Garantizar los intereses de los grupos desfavorecidos.

VIII. Evaluación

Obtener lecciones de las experiencias para mejorar el proceso y compartirlas con otros actores.

Estimular la auto‐evaluación en el caso de los actores locales.

Capitalizar las lecciones y ponerlas a disposición de otras partes.

Esquema 12: Las etapas de implementación

Guía metodológica en apoyo al Dueño de Obra Local

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Junto con la evaluación – que permite a los actores locales convertirse en organizaciones que aprenden – el apoyo al dueño de obra local deberá ahora respaldar a los actores locales en el cumplimiento de sus tareas (de manera que la obra responda verdaderamente a los criterios de idoneidad, eficacia y sostenibilidad) y en un proceso de fortalecimiento de sus competencias con el fin de dominar mejor todo el proceso.

En el Manual práctico de apoyo al dueño de obra local, se presentan los siguientes aspectos para cada una de las etapas (con excepción de la evaluación, que es sobre todo un proceso de aprendizaje y una tarea dirigida por la agencia de apoyo): Los objetivos de la etapa.

Las acciones a realizar.

Los actores implicados y el papel que desempeñan.

Algunas herramientas para sacar adelante esta etapa.

Algunos consejos y puntos de atención.

El objetivo de este capítulo de la Guía no es, pues, retomar los elementos desarrollados en el Manual, sino hacer hincapié en el papel que va a desempeñar la persona o la agencia de apoyo. Primero se presenta un resumen de las preguntas que deben resolverse en cada etapa. A continuación, se desarrollan unos argumentos que explican con claridad los puntos más delicados o que aportan recomendaciones o herramientas que son útiles para la agencia de apoyo.

Ciertas etapas han sido reagrupadas puesto que el papel del apoyo al dueño de obra en el manual es muy similar y el ejercicio de aprendizaje es a veces un proceso repetitivo.

Después de cada grupo de etapas, se ilustra el papel de la agencia de apoyo con un ejemplo de una experiencia de PROTOS.

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Programación y planificación PREGUNTAS QUE DEBEN PLANTEARSE DURANTE ESTAS ETAPAS ¿Cuáles son los servicios básicos prioritarios? ¿Qué prioridades tienen las poblaciones, las instituciones y el medio ambiente? ¿Cómo se van a organizar estos servicios en la zona? ¿Cómo se han implicado los actores? ¿Qué papel desempeña cada uno en cada etapa? ¿Qué relaciones tienen entre ellos? ¿Cómo van a informar y a presentar informes? ¿Cuáles son los ejes prioritarios para cada sector a nivel local? ¿Cómo los servicios básicos serán duraderos desde un punto de vista técnico y financiero, organizacional?

Es necesario tener en cuenta elecciones “de valor”: acceso a los servicios básicos para los pobres, fortalecimiento de los grupos desfavorecidos, igualdad de género, etc. ¿Cuáles son las obras prioritarias a realizar? ¿Qué acciones se van a emprender relativas al fortalecimiento de las competencias? ¿Se van a emprender acciones relativas a la “estructuración” de los usuarios y a la optimización de las relaciones entre los diferentes actores? ¿Qué actores se van a movilizar? ¿Qué recursos se van a movilizar (internos y externos)? ¿Cómo se va a planificar en el tiempo en función de los recursos técnicos, humanos, financieros y logísticos disponibles? ¿Cómo se va a aplicar un sistema de seguimiento que permita verificar las evoluciones, el logro de los objetivos, el impacto ante los futuros usuarios u otros grupos, los impactos eventuales sobre el medio ambiente?

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CONSIDEERACIONES PAARA EL AGENTTE O LA AGEN NCIA DE APOYO

Cuidar que las priorid C dades se definen c con conoci miento de causa

En Ouroma, Mali, los hab bitantes habíaan acordado nstruir una grran presa. que era una prioridad con Pero los agrricultores con ntaban con el agua para regar río abaajo y las muje eres para regaar las huertas río arriba. Po or otro lado, los ganadero os querían el agua para su u ganado y lo os pescadoress “bozos” parra piscicultura,, es decir, cuaatro fines totaalmente incompatibles. Una vez c construida la p presa, han surgido gran ndes tensione es y ya no se p podrá aprovechar nunca la pressa de una form ma adecuadaa.

Definir las prioridad des es un ejercicio difícil y tiene olítica. una dimensión técnica, pero sobre todo po La prioriidad absolutta no existe,, ya que es d diferente según laa persona o l la institución n.

Las pob blaciones e instituciones i s pueden se entir que un prob blema es prioritario y en n consecuen ncia, que también n lo es el proyecto correspondie ente, sin embargo o, la raíz dell problema e es segurame ente más Cuad dro 13. La presa a de Ouroma, M Mali profund da y no desapareceráá con el proyecto p propuessto.

Higiene y saneamien nto, por ejem mplo, raram mente son un na prioridad para los hab bitantes o lo os gobiernoss locales, mientras que todos lo os estudios muestran que q una me ejor higiene y saneamie ento básico o tienen u una muy gran n influencia sobre la salu ud.

Es evide ente que la misma age encia de apo oyo no puede indicar cuáles c son llas prioridad des, pero síí puede m moderar el proceso, de t tal manera: Que los problemas que se e perciben c como prioritaarios (por ejjemplo, la m mortalidad infantil), sean n su uficientemen nte profundados antes d de convertirrlos en proyectos priorittarios (vacunas, higiene e y s saneamiento, agua potaable).

Que las priorid dades se insscriben en un na visión sob bre el territo orio y en un tiempo dete erminado.

Que el impaccto esperado o de las priioridades se eleccionadass sea conocido y aceptado por lass paartes impliccadas. En este e sentido o, resulta útil ú también n verificar los posible es impactoss ne egativos y hacer una listta con los po osibles perd dedores. Estos elemento os se olvidan n a menudo o si no mantenemos un po oco la distan ncia o si los actores loccales no piensan en unaa estrategiaa paara atenuar esos efectoss negativos..

Bajo esttas condicion nes, los acto ores locales p pueden hace er su elecció ón con conocimiento de causa.

Objetivarr las priorid dades

Recorde emos que el ejercicio de e programacción tiene en n cuenta lass necesidade es de los habitantes, de e las instituciones y del medio o ambiente (o de loss ecosistem mas). Es delicado pond derar estass necesidaades según las prioridad des y el impaacto. Una de e las tareas d de la agencia de apoyo al dueño de e obra loccal es prop poner aquí las herramiientas que permitan objetivar o y cconsensuar la elección n (ejemplo os son: plan n comunal de e desarrollo o, plan estrattégica secto orial, programación de o obras…). Laa cartograafía pero también las bases b de datos, a nivel municipal, son los métodos más recientes, y y aunque exige cono ocer cierta técnica, resu ulta interesaante porque e facilita un debate máss objetivo y y consenssuado. Adem más, permitte establece er un mecaanismo de seguimiento s o y un instrrumento de e comuniccación, y porr lo tanto, un na mejor traansparencia..

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Liderazgo o y participación

La Admiinistración lo ocal debe se er el coordinador del dessarrollo locaal. El ejercicio o de program mación y de e planificaación es la o ocasión perfe ecta para co onstruir y mostrar su lid derazgo. Un liderazgo que estimule e la particcipación, que e tome finallmente decisiones tenie endo en cue enta los intereses de tod dos y según n una visió ón estratégica, que rind de cuentas y, finalmentte, que movvilice a los aactores paraa que dichass decision nes se materrialicen.

Es impo ortante que la agencia de d apoyo po onga a la Ad dministració ón local en e el centro de el ejercicio y y propong ga métodos y herramientas que estimulen un proceso de participació ón. En las co onsultas porr barrios o pueblos/d distritos, lass comisione es sectoriale es o las sessiones de de efensa pública pueden n proporccionar espacios interesan ntes de diálo ogo y movilización.

Sin emb bargo, esta dinámica de e participaciión no pued de sustituir a las prerro ogativas de los órganoss elegidoss o estableccidos a nive el de la Adm ministración n local. Por lo tanto, aal Consejo municipal m le e correspo onde tener la responsaabilidad de aprobar a las estrategias municipaless, el plan de e desarrollo o municipal, el monttaje para el e aprovechaamiento de e las instalaaciones de agua o loss proyectoss eden ser (co)financiadoss con el pressupuesto mu unicipal (o c con la subve ención de un n prioritarrios que pue socio de el Municipio)).

En un co ontexto de descentralizzación reciente y de ressponsabilidaad ciudadanaa, es importtante que laa agencia de apoyo, s iendo neutrral, cuide estte equilibrio de la democcracia local.

Ejercicio r repetitivo Una plaanificación adecuada a prresupone que se ha hecho h las ellecciones m más estratég gicas con ell suficientte consenso o.

Para reaalizar estas e elecciones e en un ejerciccio de prograamación, ess necesario p poder movilizar a todoss los actores durante e un periodo o bastante laargo, si se q quiere profundizar realm mente en loss diferentess mas del terriitorio. Y mo ovilizar a loss actores sin tener ning guna visibiliidad o acció ón concretaa problem suele ser poco realissta. uiciosas, es necesario que q los acto ores del de esarrollo loccal dominen n Para llegar a las elecciones ju damente loss sectores, lo os métodos de planificaación y de concertación n territorial y y que hayan n adecuad experim mentado sufiicientemente las conseccuencias de sus eleccion nes. Por lo t tanto, se presupone un n dominio o técnico y metodológico que deb be aprenderse mediante e formación n, intercamb bio y, sobre e todo, ex xperiencia. Y Y para ello se e necesitan m medidas con ncretas.

Una forrma de romper este círrculo vicioso o son las invversiones táácticas: prim mero se plan nifican unass obras co oncretas, sencillas, con v visibilidad e impacto dirrecto; de estta manera se e moviliza a los actores,, introducciéndolos al mismo tiempo en un u ejercicio o de prograamación so obre los sectores máss complejos.

Los intere eses de los grupos dessfavorecido os La progrramación y p planificación n forman paarte de un prroceso de participación n, bajo el lide erazgo de laa Adminisstración locaal. Sin embaargo, en cad da sociedad existen gru upos que no o quieren o no pueden n participaar, o incluso o, que no esstán legítimaamente reprresentados e en el diálogo. La agencia de apoyo o debe prreocuparse p por tener en n cuenta loss intereses d de los grupo os más desfaavorecidos. Discusioness en “grup pos foco”, u una cartograafía de los grrupos afectaados por las diferentes e elecciones ssectoriales o o de proyecto o la incclusión de e estrategias o o mecanismos de discriminación po ositiva haciaa los gruposs mendados po or la agenciaa de apoyo. desfavorecidos pueden ser méttodos recom Guía mettodológica en apoyo al Dueeño de Obra Lo ocal

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Dos grupo os de facto n no están presentes en laas negociacio ones: las generaaciones futurras y el med dio ambiente e

o debe preocuparse porr tener en cu uenta sus inttereses.

La agencia de apoyo Un estudio (somero o) sobre el im mpacto med dioambientaal pone de r relieve cuále es serían los efectos dell o. Pero un proceso de e desarrollo o sostenible e no puede limitarse a minimizar los efectoss proyecto negativo os sobre el e medio am mbiente de e proyectoss hechos por personaas e instituciones. Lass necesidaades y los in ntereses del medio ambiiente como tal pueden j justificar pro oyectos espe ecíficos, porr ejemplo o para salvag guardar la biiodiversidad d o incluso laa calidad de los ríos y de e las zonas costeras. Lass necesidaades y los be eneficios de e los “serviciios medioam mbientales” suelen resultar difíciles de calcular,, pero es útil recordar que: Lo os ingresos obtenidos d de los ecosisstemas son m más críticoss para la sub bsistencia de e los pobress qu ue de los máás pudientess (ver Bonfoglioli en el C Cuadro 4, pág gina 21).

Lo os más pob bres están más expuestos a las consecuenccias de las perturbacio ones de loss eccosistemas (catástrofess naturales,, cambio climático) y no dispon nen de los medios de e ad daptación o de disminucción de los riiesgos.

Laa salvaguard da de los se ervicios med dioambientales forma parte tambié én de proteccción de loss intereses de la as generacio ones futurass. mplican, en p primer lugarr, la salvaguaarda del pattrimonio: loss Los intereses de las generaciones futuras im emas y serviccios medioambientales, el patrimon nio de infrae estructuras ( e incluye el ahorro paraa ecosiste su renovvación), pero o también el patrimonio o social e insstitucional.

Ejecutor d del proyectto, dueño d de obra y prropietario El debatte sobre la p propiedad d de un proyeccto o de unaa obra y sob bre la identid dad del Due eño de Obraa puede sser difícil cuaando se tratta de proyecctos, obras o servicios q que no desttacan forzossamente dell ámbito público, pe ero que utilizan los bie enes público os, como po or ejemplo las subvenciones, unaa pequeñaa presa de riego r en un río o un esspacio público para insttalar una co onexión com munitaria de e agua po otable. En esstos casos, es evidente que los futturos usuarios deben ap propiarse la obra y que e por lo taanto tienen i interés en asociarse en el proceso d de definición n, realización n y recepción. Pero, porr otro lado, esos futu uros usuarioss no son los verdadeross propietario os de los activos (o una parte de loss terreno) y laa Administraación debe p poder ejercer un derecho o de regulacción. activos, como es el t La agen ncia de apoyyo puede prroponer aqu uí sistemas inteligentes, pero que a menudo no n son bien n conocidos en los paaíses en víass de desarro ollo. Se pienssa entoncess en un Convvenio de dellegación dell dueño de d obra a la organizació ón de los futuros usuarrios, por lo ccual la Admiinistración mantiene m su u derecho o de ejercer un control y definir lass condicione es de delegaación. Tambiién se puede separar laa propiedad de la obrra de la propiedad del t terreno sobre el que se e ha constru uido, especiaalmente porr un dere echo de sup perficie que dota al pro opietario de el proyecto el derecho de constru uir sobre un n terreno que no es suyo y de aprovecharr la obra po or un period do largo y según las restriccioness acordad das, periodo después de el cual la obrra será prop piedad del prropietario de tierras. Laa agencia de e apoyo d debe facilitarr la elaboracción de estoss elementos contractuales.

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Las elecciiones estratégicas e in nmaterialess

En much hos contexttos de desce entralización n reciente y y de asunció ón de respon nsabilidad por p parte de e los ciudadanos, las primeras programacion nes y planifficaciones re esultan ser u una lista de obras paraa ema concretto de los mecanismos m s de gestión n de las ob bras, ni dell construiir, sin tener un esque desarrolllo local com mo tal.

La agen ncia de apoyyo tiene aqu uí una respo onsabilidad importante e para integrar las refle exiones máss estratég gicas en la faase de progrramación y d de planificación.

Si se tom ma, por ejem mplo, el secttor del aguaa potable (y del saneam miento básico o), la prograamación y laa planificaación no pue eden limitarsse a hacer un na lista de laas perforacio ones, pozos y sistemas a a realizar de e forma prioritaria. Algunas eleccciones deben n hacerse: e servicio que q se quie ere y se puede ofreccer a los h habitantes (conexiones ( s El nivel de d domiciliarias s, casetas comunitarias c s o privadass, distancia máxima haasta el puntto de agua,, c calidad del a agua, etc.) yy las evolucio ones que se van a prograamar a nivell del servicio o.

El modelo o o los mode elos de gesttión (¿Comu unitaria o pú ública? ¿Aprrovechamien nto directo,, a arrendamien nto o concesión? ¿Políticca tarifaria?)).

Las medidaas vinculadaas para un impacto óp ptimo (senssibilización sobre el usso racional,, f formación e materia de en d higiene, fomento de el uso de lettrinas, etc.) o que hayaa una mejorr v viabilidad (o organización n de los usu uarios, creacción de una red de operadores o re eparadores,, e etc.).

La gestió ón del desarrrollo local c como tal deb be formar paarte también n de la progrramación.

Se pued de pensar en n establecer un marco de e concertaciión sectoriall, con comisiones sectorriales a nivell del Conssejo Municip pal, o de un n comité de desarrollo; una base de e datos inte egrada con i información n sobre lo os servicios b básicos a nivvel del municcipio; mecan nismos de co omunicación n entre el Municipio, lass otras paartes implicaadas y los habitantes, etcc.

Estos ellementos exigen una capacidad c d análisis, una visión a más larg de go plazo y un dominio o metodológico que n no están siem mpre presen ntes en el caaso de los acctores locale es durante sus primeross os de programación/plan nificación. Laa agencia de e apoyo tiene aquí un paapel clave. ejercicio

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PLAN ESTRATÉGICO DE GESTIÓN DEL AGUA Y DE SANEAMIENTO EN CAP HAITIEN Cap Haitien, segunda ciudad de Haití, cuenta con alrededor de 500.000 habitantes, la mayoría de los cuales viven en barrios informales sin ningún servicio básico.

Varias ONGs trabajan allí, principalmente desde una perspectiva comunitaria o de barrio, con el objetivo, entre otros, de mejorar la calidad de vida y renovar los pequeños sistemas autónomos de abastecimiento de agua en las zonas periféricas. La red principal de abastecimiento de agua potable sirve solamente al centro histórico de la ciudad, con una población de apenas 50.000 habitantes. La oficina regional del Servicio Nacional de Agua Potable se encarga de hacer funcionar el sistema, que data de los años 1920 y que no ha sido renovado seriamente desde 1970.

El servicio es pobre y discontinuo.

La ciudad no dispone de ningún sistema de alcantarillado aparte de algunos canales abiertos destinados a las aguas pluviales. El 95% de las aguas servidas son vertidas en arroyos y calles. Las familias más pudientes que disponen de una fosa, la vacían por la noche por los “bayakous” y los excrementos llegan finalmente a la laguna o al mar.

En el año 2007, Oxfam‐GB, GTIH y PROTOS tomaron la iniciativa de emprender un proceso de planificación estratégica para el sector del Agua y del Saneamiento, considerado prioritario tanto por las asociaciones del barrio como por las autoridades locales y nacionales.

Por un lado, el Plan Estratégico de Gestión (PEG) es un instrumento de orientación y de planificación de las inversiones y de las medidas de apoyo. Pero el proceso de elaboración del PEG, que ha tardado dos años, ha permitido, por otra parte, desarrollar una visión común en el sector y un marco de concertación permanente.

Y, finalmente, los diferentes análisis, los ejemplos de otras experiencias y los múltiples talleres y grupos de trabajo han contribuido a reforzar la capacidad local en materia de análisis, consulta y planificación.

El éxito del proceso ha estado influido por lo siguiente:  El hecho de que un consorcio haya tomado la iniciativa y que no se haya considerado como la “propiedad” de un solo participante.  El asesoramiento neutro y científico llevado a cabo por la Universidad de Lovaina, Bélgica. A través de una decena de misiones cortas y un apoyo a distancia, el equipo universitario ha contribuido con la metodología de trabajo; la facilitación de los principales talleres; la expansión de la visión de los interesados mediante experiencias de otros países; y, finalmente, la redacción de las propuestas de síntesis y del PEG.  Las inversiones en campo que el consorcio ha podido realizar paralelamente al proceso de planificación, lo que ha dado credibilidad a la propuesta; durante el periodo 2007‐10 el consorcio ha construido obras de agua y de saneamiento para unas 100.000 personas, mientras que el resto de participantes en el marco de concertación, puesto en marcha por el consorcio, ha invertido en obras más estructurales, como son la torre del agua para la captación o el tanque de distribución para la ciudad.

El PEG no se limita a un análisis ni a la presentación de las diferentes visiones y orientaciones para el sector, sino que prioriza una serie de Proyectos Estratégicos que giran en torno a 8 ejes de trabajo. Dichos proyectos abarcan, por un lado, las inversiones físicas prioritarias y, por otro, las acciones y medidas de gobernabilidad, como por ejemplo la implementación de un sistema tarifaria equitativa y con buenos resultados, o la elaboración de una estrategia y de los mecanismos de seguimiento y control para mantener la calidad del agua.

La apropiación del Plan por parte de las autoridades locales todavía no es óptima, a pesar de su implicación en todo el proceso. Ahora el PEG deberá permanecer como referente para el conjunto de actores, los cuales necesitan una actualización periódica de los proyectos y de su programación, una promoción continua del Plan y la consolidación de los mecanismos de concertación y de sinergia.

Cuadro 14. El Plan estratégico de gestión en Cap Haitien, Haití

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Defin nición yy preparración PREGUNTTAS QUE DEBEN PLANTEARRSE DURANTEE ESTAS ETAPA AS ¿ ¿Qué norma as técnicas d de dimension namiento de eben respetaarse? ¿¿Cuál es el servicio más adecuado? (Por ejem mplo, para ell abastecimiento de ag gua potable:: c calidad y can ntidad de ag gua deseable y posible, distribución n por tomas comunitariaas o servicio o e domicilio, etc., ten en niendo en cuenta los medios diisponibles p para la inversión y laa e explotación ). opciones téccnicas para e el proyecto y y elección de e la opción m más apropiada.

Diferentes o V Validación d de la elección n por parte d de los actore es.

Detalles técnicos y presupuestarioss de la opción aceptada. miento.

Plan de realización y de aprovecham Selección de S d los interrvinientes externos e (D Dueño de obra, o emprresas, prove eedores de e m materiales o o de equipaamientos; lle egado el caso, desdobllamiento de e los trabajo os en varioss lotes, etc.).

Formalizació ón de conttratos corre espondiente es a los roles de las diferentes partes que e intervienen..

Resolver y f ormalizar las cuestioness de propied dad.

CONSIDEERACIONES PAARA EL AGENTTE O LA AGEN NCIA DE APOYO

Cada obraa es única yy exige unaa solución aapropiada

El diseño o de un proyyecto debe tener en cuenta, por su upuesto, las normas secctoriales, los planes tipo o o las dirrectivas del s sector. Pero o estos marccos regulado ores no constituyen la ú única referencia. El sitio o concreto o donde se va a consttruir la obraa es único (pendiente, ( subsuelo, vvegetación, orientación n teniendo o en cuentaa las calles, el sol, los edificios e existentes, etcc.). Las nece esidades de los futuross usuarioss y/o respon nsables del funcionamiento puede en ser especcíficas. El co ontexto dem mográfico y y económ mico puede ser diferente e.

El análisis económicco y financiero para la co onstrucción de una obraa y para la prrestación de e un servicio o depende e de un conjjunto complejo de facto ores.

No basta con copiarr los planes t tipo o las esspecificacion nes técnicas de una obraa similar. Cad da proyecto o us caracteríssticas propiaas y el Dueño de obra o el arquittecto debe aanalizar bien todos loss tiene su factoress antes de proponer p ell diseño corrrespondien nte. Dicho diseño d debe e seguir de cerca, todo o cuanto s sea posible, los diseñoss de referenccia para el sector, a fin de evitar fantasías o traabajos poco o corrientes. No obsstante, debe erá verificarrse la comp patibilidad del diseño de referencia con loss parámettros específiicos del proyyecto y aporrtar las variaantes necesaarias.

El agentte de apoyo debe estar atento a esste equilibrio o entre el re espeto de laas normas, la a utilización n del diseñ ño de refere encia y la adaptación de e este diseño o a los parám metros específicos y únicos de cadaa proyecto o.

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E El Dueño d e Obra y lo os usuarios deben exp presar su op pinión sobrre la opción n técnica

Esta fase de definicción y de dim mensionamie ento de la o obra, así com mo el proced dimiento de e selección yy de form malización de e contratos de los provveedores ex xternos es de d una comp plejidad técn nica que no o siempre e está bien dominado d p parte de por el Dueño de e Obra o de los represe entantes de los futuross usuarioss de la instalación.

No todo os los Alcald des pueden n interpretarr un plan arrquitectónicco. Los futuros usuarios no tienen n forzosam mente un consenso c so obre lo que quieren ex xactamente y sus portaavoces no siempre s son n represen ntativos. Co omo generalmente lass obras no o se pagan con contrribuciones que vienen n directam mente del Dueño de Ob bra o de los usuarios, ésstos suelen e esperar un n nivel de servvicio que no o está forrzosamente adecuado aal presupuessto disponib ble para la in nversión o a a su propia capacidad yy voluntad d de cubrir lo os costos de e explotació ón.

Estos arrgumentos muestran m que la implicación del Dueño de Ob bra y de loss futuros usuarios en laa concepcción técnica del proyectto debe gesttionarse con n inteligenciaa, pero no ju ustifican en n ningún caso o que sean n excluidos de este ejerrcicio.

Es la ag gencia de apoyo a al Du ueño de ob bra local qu uien debe proponer/or p ganizar las acciones o o herramientas especcíficas para que el Due eño de Obrra y los usu uarios participen de ve erdad en laa elección n de la opció ón técnica más apropiada. Esto debe e hacerse baasándose en el estudio d de viabilidad d o durante la elaboración del an nte‐proyecto o breve. Loss datos puraamente técn nicos que se desarrollen n proyecto de etallado son responsabilidad del Maestro de obra. despuéss en el ante‐p Esta incclusión de lo os actores locales en el e diseño pu uede hacersse mediante e visitas a in nstalacioness similaress, maquetas, un juego o de rol o una reunió ón de defensa públicaa donde se propongan n diferenttes opcioness, etc.

En el mismo orden de ideas, en n este mome ento es importante que e el Dueño d de Obra valid de la opción n aceptada, preferenteme ente, en pre esencia de re epresentantes de los futturos usuario os. técnica a

Separar laas funcione es para obttener un me ejor equilib brio y contrrol Para las obras de cie erta comple ejidad (tenien ndo en cuen nta las comp petencias de e los actoress locales), ess muy reccomendable establecer en el repartto de los roles cuáles vaan a ser los m mecanismoss necesarioss de conttrol interno. Si la agenccia de apoyyo desempe eña, por ejemplo, el paapel de Due eño de obraa delegado, esa mism ma agencia n no puede serr el Maestro o de obra encargado dell diseño técn nico, ya que e onfrontación n de ideas, u una disminu ución de los riesgos de error ni unaa este sisttema no perrmite una co optimizaación del diiseño. Inclusso si el Mun nicipio dispo one de un servicio s técn nico profesiional, no ess prudentte que se encargue del diseño téccnico de prroyectos relaativamente complejos, porque asíí también n pierde su p papel de con ntrol sobre e el creador de el concepto.

Del mismo modo, en la organización de e los trabajo os puede resultar r útil dividir el contrato c en n n el fin de qu ue se interessen los provveedores máás competen ntes para lass tareas máss diferenttes lotes con específiccas. Pero estte modo de operar pone a prueba a al Dueño de Obra, que d debe ser capaz: De e dividir el trrabajo en tareas, en sub bgrupos hom mogéneos de e trabajo.

De e tratar tanttos contrato os como hay tareas.

De e organizar una coordin nación que se ea tan estriccta como la d división en t tareas.

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La agencia de apoyo o al dueño d de obra locaal tiene una r responsabiliidad importaante en este e reparto de e areas, sobre e todo en esta fase de definición y d de preparación. roles y t ortante enco ontrar un bu uen equilibriio entre la movilización m n de diferenttes actores para tareass Es impo complem mentarias y, por otro lado, la eficiencia y la buena b coordinación de el proceso, ya y que si ell proyecto o se vuelve c cada vez máás complejo,, el número de personass que intervienen irá aum mentando.

El otorgam miento de contratos d debe ser ge estionado c con fineza En la faase de eleg gir el proce edimiento de d convocattoria de liciitación ya sse produce una ciertaa discrimin nación. Ocurre lo mismo o al realizar la separació ón en lotes o o al definir laa tabla de evvaluación en n una con nsulta restrringida o al publicar una u licitació ón. Raros serán, s por ejemplo, lo os asesoress internaccionales que quieran participar en e una liciitación paraa servicios cuando el pliego de e condicio ones adminisstrativas exija la producción de una serie de doccumentos que no son (o o ya no son)) solicitad dos en el ám mbito internaacional. Divid dir el contraato en grupo os de menorr tamaño be eneficia a lass pequeñaas y median nas empresas de la zo ona. Meter en compete encia a pro oveedores nacionales n e e internaccionales mientras el crite erio es “preccio” beneficcia sobre tod do a los provveedores naccionales…

Por lo taanto, el proccedimiento d de otorgamiiento no es n neutral.

Es cruciaal que la age encia de apo oyo al dueño o de obra loccal respalde aquí al Dueño de Obra a la hora de e elegir un n sistema qu ue, por supu uesto, debe e respetar la legislación sobre contrratos que essté en vigorr en el con ntexto espe ecífico, pero que al mism mo tiempo se ea: Un na aplicación concreta d de la elecció ón más estraatégica ligad da al desarro ollo local: promoción de e un n tejido de o operadores l locales o pró óximos, profesionalizacción de los o oficios, transsparencia en n el procedimie ento, etc.

Pe ero sin ser i ndulgentes con los asp pectos cualittativos: el du ueño de obrra local deb be dar como o re esultado obrras de calidad.

La mala gobernabilidad en el ottorgamiento o de contrato os forma paarte de todass las culturas y sistemass y ha ocu urrido en tod das las époccas. Le corre esponde a laa agencia de e apoyo hace er que se accepten unoss mecanissmos intelige entes con el objetivo de e reducir los riesgos: To otal discreció ón antes de e abrir los so obres; transp parencia y buena comun nicación unaa vez se han n ab bierto; argum mentación d de la elección n hecha.

Ex xcluir el favo oritismo: tien ne que form mar parte del reglamento el hecho d de que los m miembros de e la comisión de d otorgamiento no pue eden tener ninguna relación de nin ngún tipo, comercial c nii faamiliar, con los licitadorres; es prefe erible tambiién un sistem ma que pue eda interesaar a algunoss liccitadores que no pertenezcan directtamente a laa zona.

Acceptación y buen enten ndimiento, in ncluso antess de abrir lo os sobres, de e una lista d detallada de e los criterios de exclusión,, selección y adjudicación.

Mecanismo de validación M n formal por parte de un n representaante del don nante o participación de e esse representtante en el p procedimiento, con un m mandato de validación.

Dueño de Ob bra no puede (aún) dirig gir el processo de otorgaamiento, por exigenciass Incluso cuando el D del donaante o por u una reglamentación defiiciente en la materia, le corresponde a la agenccia de apoyo o encontrar las vías y los medios p para que se implique lo más posible e: Participación sin derech ho de voto en la comisió ón de otorgaamiento.

C Certificado d de no objeciión de la elección propu uesta por el p poder adjud dicador.

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Comparto d C del acta de ad djudicación con el conju unto de los a argumentos que han llevvado a la e elección.

Ser testigo d S de la formalización del c contrato o de la parte co ontratante d después de l a a adjudicación n.

Un Dueñ ño de obra q que es exclu uido de esta fase de sele ección y de f formalización de contrattos no tiene e ningunaa relación co on los diferrentes prove eedores y, por lo tanto, no tiene e ninguna palanca paraa influencciar sobre lass prestaciones de serviccio y no podrrá nunca serr el propietaario del proceso, ni de laa obra. De e la misma manera, en un proceso o de aprend dizaje es imp portante que el Dueño de Obra se e familiariice con estaa fase y qu ue las agen ncias de apo oyo desarro ollen las he erramientas y métodoss apropiad dos para qu ue los actore es locales se e vayan resp ponsabilizan ndo gradualm mente de essta fase tan n delicadaa.

La formallización de contratos se integra e en el fortallecimiento de compettencias En princcipio, la nottificación de e un contratto, junto co on el pliego o de condiciones y la licitación dell adjudicaatario, consstituyen un n comprom miso contraactual. No obstante, generalme ente, estoss docume entos no son suficiente emente específicos o comprensible c es para los actores loccales, sobre e todo cu uando se trrata de listas de espe ecificacioness redactadas en un le enguaje muyy técnico y y administtrativo para que se ajustte a la reglam mentación a a la que se so omete el poder adjudicaador.

En un prroceso de fo ortalecimien nto de las co ompetenciass de los acto ores locales con respeccto al dueño o de obra, es importaante que se expliquen cclaramente e estos diferen ntes elemen ntos en un c compromiso o der adjudicaador, al Dueño de Obra (si es difere ente del prim mero) y al p proveedor, yy que relaacione al pod esto en un lenguaje e que se com mprenda y s según las fo ormulaciones que son aaceptadas po or todas lass partes ccontratantess.

Cuidar el equilibrio e entre “lo su uave” y “lo o fuerte”

En esta fase de definición y pre eparación, laas medidas d de apoyo de eben estar d definidas y p planificadas..

La viabiilidad o incluso el apro ovechamientto óptimo de d una obra no depen nden únicam mente de laa concepcción o de la r realización t técnica de la obra, sino q que depende e de mucho más: De el dispositivo organizatiivo y del reg glamento parra su utilizacción.

De e la aceptación de la obra por parte e de los usuaarios.

De e la voluntad d y de la cap pacidad de l os usuarios de utilizar y y cuidar la ob bra, ligado, entre otros,, a su compren nsión de la r relación que existe entrre la obra y s sus problem mas o desarrrollo (como,, po or ejemplo, un punto de d agua potable que, asociado a un comporrtamiento ad decuado en n m materia de higiene, h puede reducir la mitad de e los casos de enferme edades infaantiles en laa m mayoría de los contex xtos african nos, pero esto presu upone, ento onces, un cambio de e co omportamie ento y un serrvicio de agu ua potable cualitativo y f funcional al 100%).

De el dispositivvo de regulación locall: título de propiedad,, mecanismo de contrrol sobre laa uttilización, el pago, la gesstión de los f fondos, el ex xplotador, e etc.

Estos diferentes ellementos no se ponen n en march ha de forma automática, ya que suelen serr complejos y nece para que puedan se esitan comp petencias específicas e er conceptu ualizados o o impleme entados. El dueño de obra o local y los futuros usuarios no o son siemp pre conscien ntes de estaa complejidad o incluso de cuáles son sus ne ecesidades e en la materia, porque a menudo ess un servicio o que no t tienen, y porr lo tanto, no o conocen la as consecue encias.

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En estass circunstancias, la agen ncia de apoyyo desempe eña un pape el crucial. Ad demás, ya en la fase de e program mación y de planificació ón deben traatarse los asuntos a “suaaves” y se d debe reflexiionar temass como laa visión locaal sobre el reparto r de responsabilidades, el re eparto de los costes y beneficios,, sobre la regulación, sobre el forrtalecimiento del saber, poder y que erer de los h habitantes, e etc.

Las med didas de ap poyo deben aceptarse consultando o al Dueño de Obra, a los usuario os, al poderr regulado or (normalm mente, el se ervicio regio onal) y al responsable de la puessta en funciionamiento..

Despuéss, se traducirán en tareaas que se inccluirán en el pliego de condiciones y y que se con nfiarán a loss actores mejor equip pados.

La contrib bución locaal

En la lóg gica de “enffoque orienttado a la de emanda”, en n muchos caasos se exige e a los futurros usuarioss que con nfirmen su in nterés por el servicio o por la obra mediante un na contribucción local. E Esta prácticaa puede ser s bien jusstificada en n un processo de inverrsión donde e el donantte viene a apoyar loss compromisos de in nstituciones o de perso onas privadaas con el fin n de facilitaar su capitalización y ell mico. arranque de actividaades de caráácter económ servicios púb blicos resultta más lógico o que el secctor público ejecute las inversiones,, En el maarco de los s y asegura la posible contribucción local. De D hecho, uno de los roles r de la A Administración local ess os, y ello se consigue mediante unaa organizaar la solidaridad y el acceso a los serrvicios básicos para todo percepcción correctta de las taasas e impu uestos, una gestión efiicaz de los medios pú úblicos y su u inversión en los pro oyectos juzgado prioritarios. Son mu uchos los eje emplos de p proyectos qu ue han visto o er la mayoríaa de sus nu uevos punto os de agua a a pueblos y y barrios a lo largo de la carreteraa absorbe asfaltada, que tiene en una asocciación fuertte de residentes en la ccapital o en el extranjerro, o que yaa prestar los s servicios de aagua para assegurar así la famosa co ontribución l ocal. tienen aahorros por p Incluso s se puede am mpliar esta l ógica más aallá y pregun ntar cuál es la relación d directa que e existe entre e la contrribución de la Administración y el servicio u obra o públicaa priorizado. Lo que im mporta es laa capacidaad que tien ne la Admin nistración paara gobernaar su territo orio, que in ncluye su caapacidad de e movilizaación y de e gestión financiera, pero el mejor indicador no es forzosaamente un n cofinancciamiento de e uno u otro o servicio.

La agen ncia de apoyyo tiene interés en llevvar este deb bate sobre la l responsabilidad finan nciera de laa comunid dad y de la A Administraciión, pero de e una manerra más amplia que la mu uy simple “ccontribución n local”.

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CONCILIAR LA PARTICIPACIÓN LOCAL, EL ARBITRAJE EQUITATIVO Y LA DIRECCIÓN PROFESIONAL

El programa GIREDIN interviene en el delta interior del río Níger, donde vive alrededor de 1 millón de personas siguiendo el ritmo que marca el río: inundados durante dos o tres meses, zona desértica en las estaciones secas, pero todo el año en penuria por falta de agua sana y de servicios básicos. El programa tiene como objetivo estratégico reforzar la capacidad que tienen los actores en el desarrollo local y poner en marcha una articulación coherente y pertinente entre ellos. La estrategia de intervención del programa se basa en las prioridades y deseos indicados por las poblaciones locales durante la preparación de los diferentes planes de desarrollo municipal y principalmente el Plan de Desarrollo Social, Económico y Cultural quinquenal (PDSEC). El Municipio sale reforzado en su rol de coordinador del desarrollo local y de Dueño de Obra para los servicios públicos (agua y saneamiento colectivo).

Tres dispositivos de concertación dirigen las fases de programación hasta la preparación de los proyectos:

Concertación municipal Jornada de evaluación Las concertaciones municipales de programación y ejecución llevadas a cabo al principio del año permiten evaluar las acciones del año anterior, y dar prioridad, validar y especificar las demandas descritas en los PDSEC en función del presupuesto disponible para la inversión.

Jornada de planificación

Participantes: ‐ Representantes de los comités de gestión ‐ Oficina municipal ‐ Servicios técnicos desconcentrados del Estado ‐ Socios del Municipio activos en los sectores ‐ ONGs locales de intermediación social

Consejo de concertación Revisión técnica y financiera Un consejo de concertación revisa luego las propuestas de los consejos municipales de cada municipio de intervención con el objetivo de ver si son factibles desde un punto de vista técnico y financiero.

Recomendaciones y Propuesta de plan anual

Participantes: ‐ Un representante de cada Municipio ‐ Servicios técnicos desconcentrados del Estado ‐ Un representante de las ONG de intermediación social ‐ Un representante de PROTOS

Comité de pilotaje Validación del presupuesto por parte del Municipio Finalmente, los planes anuales de cada municipio son sometidos para su aprobación al Comité de pilotaje del proyecto GIREDIN, presidido por el gobernador de la Región de Mopti.

Adopción final del Plan anual

Participantes: ‐ Gobernador de la Región de Mopti ‐ El Alcalde de cada Municipio ‐ Servicios técnicos desconcentrados del Estado ‐ Un representante de PROTOS

En la ejecución del programa propuesto, los servicios técnicos regionales intervienen un rol de apoyo‐consejo a la vez a los Municipios y a PROTOS. Las ONG de Mali desempeñan un papel de proveedores de servicio por cuenta del Municipio para actividades de intermediación social y dan su apoyo a los comités de gestión y valorización del agua (zonas regadas).

Cuadro 15. Los diferentes niveles de concertación en Mali

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Realiización y recep pción PREGUNTTAS QUE DEBEN PLANTEARRSE DURANTEE ESTAS ETAPA AS Papel de loss actores loccales en los t trabajos, el s seguimiento, el control, etc. ¿¿Qué medid das deben tomarse t parra garantizar la calidad de la obra y que cum mple con lass e especificacio ones técnicaas, tal y com mo deseaba e el Dueño de Obra? ¿¿Qué medidas deben to omarse para garantizar l la calidad de el proceso de construcción: gestión n d de los traba ajos, gestión del presupu uesto, respe eto por la plaanificación, ética en la o obra y en lass on los habittantes? r relaciones c Organizació O ón de los pag gos; gestión n de la tesore ería y de las recaudaciones; documentación de e los aspectoss financieross (elegibilidaad de los gasstos, justificaativos, órdenes de pago o, etc.).

O Organizació ón y respeto de las líneass de comunicación y de rendición de e cuentas.

Acciones de A e apoyo paraa garantizar la apropiaciión por partte de los acttores localess: formación n e el trabajjo, implicación en las re en euniones de e obra y reccepciones, aaportes prop pios, planoss s simplificado os de las obras, etc.

Formalizar m más las cuesstiones de “p propiedad” y y “apropiaciión”.

G Gestión de l as garantíass.

CONSIDEERACIONES PAARA EL AGENTTE O LA AGEN NCIA DE APOYO

Cuidar loss derechos y los deberres de cadaa actor

En la fasse de ejecución de la ob bra, las relaciiones de pod der y el nive el de conocim miento/comprensión de e los dife erentes acttores no están e siemp pre muy equilibrados. e . Incluso ssi las espe ecificacioness administtrativas y técnicas están n muy detallaadas, puede en producirse modificaciones por el camino.

En los contextos c m difíciless, cada uno de los acttores puede más e ser muy d dependiente e de ciertass evolucio ones contex xtuales que e eran difíciles de prever (disponibilidad de los m materiales, condicioness meteoro ológicas, situ uaciones socciales y polítticas, etc.).

Por eso es importan nte hacer un na buena interpretación n de los derrechos y los deberes de cada uno yy mantene er una buen na colaboración entre las l diferente es partes. Las L situacion nes conflictivas pueden n evitarse mediante u una buena co omunicación n y una tran nsparencia re ecíproca enttre las parte es. Incluso sii us propios in ntereses, tie enen más ve entajas si co olaboran enttre sí. Las re euniones de e cada parte tiene su obra son n una buenaa ocasión paara crear estta actitud de colaboración y permitten ser proaactivos ante e cualquie er problema que surja.

Muy a menudo m loss dueños de obra locaales se encu uentran en una posició ón incómod da frente all empresaario o la oficcina de estu udios técnico os. El Dueño o de Obra no tiene los c conocimienttos técnicoss necesarios para comprender bien b las disccusiones, ni tampoco tiiene la expe eriencia neccesaria paraa compren nder todo lo o que está e en juego en el contrato.. Por otra paarte, la obra no está finaanciada con n sus prop pios recurso os y a menu udo deberá delegar su aprovecham a miento en un n operador privado (en n Ecuadorr esta figura está excluid da por ley) o o en un com mité de usuaarios; por eso le resulta difícil hacerr valer su posición como propietaario. Además, el empressario dispone e de instalacciones logístticas que loss servicioss comunitarios no tienen. Y, finalme ente, los pro ocedimiento os administraativos y finaancieros que e el Municcipio debe s seguir son a menudo ex xigentes y o ocurre que e el mismo Du ueño de Obrra no puede e respetarr los acuerd dos, sobre todo t en cuaanto a retraasos en los pagos o en n la impleme entación de e algunas facilidades p para la empresa.

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La neutrralidad, el do ominio técnico y administrativo, asíí como la leg gitimidad de e la agencia de apoyo all dueño d de obra son cruciales en n su función n facilitadoraa en este eq quilibrio entrre el Dueño de Obra, laa empresaa, la oficinaa de estud dios técnico os y el servvicio estatal. No obstaante, la ag gencia debe e desempeñar este paapel sin susttituir al Dueñ ño de Obra, que sigue s siendo el ressponsable prrimero de laa marcha de to odo el proceso. buena m

Evitar un enfoque pu uramente t tecnocráticco

En un enfoque de desarrollo d lo ocal es importante utilizar el proce eso de realiización de laa obra paraa reforzarr las compettencias de los actores locales, l su colaboración c n, así como el tejido so ocial. Por un n lado, un n buen desarrrollo de la o obra necesita una actitud de colabo oración y un respeto mutuo entre ell Dueño de Obra, el e Maestro de obra, laas empresaas y los habitantes dirrectamente implicadoss (evitand do, claro, un na complicid dad malsanaa, que algun nas veces occurre en lass obras finan nciadas con n recursoss públicos o o externos).. Dicha actittud de colaboración pe ermite tamb bién poder enfrentarse e mejor a a los imprevvistos. Y, fin nalmente, contribuye c a a una mejorr apropiació ón de la ob bra y de lass relaciones sosteniblles, lo cual faacilitará la faase posterio or a la constrrucción.

A la age encia de apoyo al dueñ ño de obra local le corrresponde proponer p lass acciones que q puedan n contribu uir a cumplir estos obje etivos, más bien de índ dole socio‐o organizativo,, o al meno os evitar loss actos qu ue puedan te ener un efeccto contrario o: Un na buena colaboración n entre la población p local y los traabajadores de la emprresa, lo que e ne ecesita un có ódigo de con nducta respetuoso con estos último os.

Laa participació ón de repressentantes de los habitan ntes en los a aspectos que e no son téccnicos en lass re euniones de obra.

Fo ormación de e algunos jóvvenes de la z zona para ap prender el officio en la p práctica.

Orrganizar la seguridad de d la obra y y de los maateriales, en n concertación con la empresa, e laa au utoridad locaal y la población.

Pero aseg gurarse de q que las reg glas del arte e se respetan

No cabe e duda que lo o que más d desmotiva y menos llevaa a la movilización es unaa obra que n no respondaa a las no ormas ni a las expectaativas, que tenga retraasos excesivvos e injusttificados, que necesitaa continuaamente corrrecciones a l los trabajos realizados, e etc.

Por lo tanto, la dimensión d t técnica y administrativ a va debe lle evarse a caabo y contrrolarse con n profesio onalidad y ce ercanía.

Ya en el reparto de los roles, en n el pliego de e condicione es y en la selección de lo os proveedores, pueden n atenuarse los riesgo os de fallos t técnicos o d de desacuerd dos de orde en administrativo o finan nciero, pero o la agenccia de apoyo o al dueño d de obra locaal debe darse e cuenta de e la fragilidad d y de los lím mites de loss actores locales. Porr eso, tambié én tiene que e asumir unaa responsab bilidad para c cuidar que c cada uno de e los acto ores desemp peñe su pap pel y que su us posibles debilidadess o limitacio ones sean detectadas y y remediaadas a tiemp po.

Ciertos e enfoques qu ue forman p parte de unaa voluntad d de apoyo a la economíaa social debe en aplicarse e con preccaución. Se piensa ento onces en el e enfoque HIM MO (“alta inttensidad de mano de ob bra” por suss siglos en n francés), l as contribucciones locale es en especiie o la obligaación de la e empresa de contratar aa mano de e obra del b barrio. La ele ección de lo os materialess y las tecno ologías debe e inscribirse también en n una garaantía de calid dad.

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Separar supervisión, vigilanciaa y control

Con la tendencia actual haciaa una prog gresiva desccentralizació ón, muchoss países del sur están n evolucio onando desd de un dueño o de obra cen ntralizado hacia un dueñ ño de obra l ocal.

Dentro de un concepto estattal y centraalizado, las funciones de d la superrvisión del proceso, laa vigilanciia de la obrra y el contrrol soberano correspon ndían todas al Estado ccentral. Los programass bilateralles y multilaterales de d desarrollo te enían a menu udo su propia unidad de e proyectos que asumíaa estas funciones. Desspués de la Declaración de París sob bre la eficacia de la ayud da, estas coo operacioness gran cada ve ez más en lo os sistemas existentes, entonces también con n una separaación de loss se integ roles. c de dueño de e obra locaal, dichas fu unciones de e supervisió ón, vigilancia y controll En un concepto soberan no son difere entes, al iguaal que la responsabilidad d de los acto ores: Laa supervisión n se refiere al conjunto o del proceso y de los aactores que intervienen por cuentaa de el Dueño de e Obra. El Dueño D de Obra O es el responsable r primero de e la buena marcha dell co onjunto y ess él quien de ebe cuidar q que cada actor desemp peñe su pape el, que su colaboración n se ea óptima, que trabajen siguiendo e el espíritu de el proyecto y y respetando o los compro omisos.

Laa vigilancia s se refiere al seguimientto técnico de e las empresas y proveedores que intervienen n en n la obra. Diicha vigilanccia debe ser permanente y se verifique constan ntemente ell respeto de e las especificaciones técnicas y de lass reglas del arte. De ella se encarg ga el Maestro de obra aa egado a pie d de obra. través su Dele El control es una dimen nsión soberaana y es re esponsabilidaad de una autoridad superior, s lass direcciones ministeriales, m , sus agenciias compete entes o sus servicios de esconcentraados. Deben n ve erificar que se respetan n las normaas sectoriale es, las direcctivas en materia de se eguridad, laa au utorización d de construirr y cualquier otro reglam mento.

Este rep parto de los roles y las líneas de co omunicación n y de rendicción de cuen ntas que lo acompañan n son basttante nuevo os en un contexto de de escentralizacción reciente e y la agencia de apoyo al dueño de e obra loccal debe apo oyar dicha evvolución.

La gestión n financieraa en el centtro de las p preocupacio ones

No resu ulta ilógico pensar que e las cuestiones financieras susciitan interesses particulaares en loss contrato os de constrrucción. Los montantes son a menudo importan ntes y financciados por d dinero “frío” ” (es decirr, que no ha sido generaado directam mente por laa persona qu ue lo va a gaastar). La verrificación de e los mate eriales, las listas l detallaadas o inclu uso las com mprobaciones diarias, ess laboriosa. Las ofertass financieras en los contratos públicos p no reflejan sie empre la re ealidad de llos precios cuando loss licitadorres anticipan n ya los posibles obstácculos (“untar” a las auto oridades, difficultades y retrasos en n los pago os, etc.).

Debe cre earse una cu ultura de bu uena gestión n de los conttratos de construcción y y la agencia de apoyo all dueño d de obra local deberá dessempeñar en ella su pap pel, por un l lado propon niendo las he erramientass y las práácticas, y po or otro lado o proporcion nando la co onfianza en las diferenttes partes im mplicadas y,, finalmen nte, aseguraando un apoyo cercano, así como la formación n necesaria.

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Algunoss elementos:: Re esulta útil in ndicar en el e expediente de licitación n el papel qu ue la agencia de apoyo desempeñaa en n materia de e control y d de seguimiento de los a aspectos adm ministrativos y financierros. De estaa m manera se pu ede influir e en el interés,, incluso el p precio, de loss licitadores.

Laa gestión de e la tesoreríía resulta a menudo complicada paara los gobiernos locale es. Un buen n nú úmero de países p aplicaan el princip pio de caja única, de manera m que es difícil re eservar unaa caantidad exaccta de dinerro para uno o otro proyyecto. Igualm mente, si el empresario no dispone e de e suficientess reservas, e el pago a tie empo de suss facturas inttermedias e es una condiición para laa co ontinuidad d de la obra.

Essta gestión d de los pagoss necesita de e una buenaa planificació ón por parte e del Dueño de Obra. Laa ag gencia de apoyo pue ede ofrecerr en este caso formaación, apoyyar la elab boración de e prrocedimientos adecuado os y cuidar q que se respe eten.

Si la agencia de apoyo re epresenta al a donante de d fondos, deberá d preccisar bien loss criterios a a se eguir para lo os gastos ele egibles, así ccomo las justtificativas qu ue los docum menten. Parra la agenciaa de e desarrollo todo esto p puede pareccer evidente e, pero no así para las p personas ele ectas o paraa los administraadores muniicipales.

Instaurar una cultura de formaalización, pe ero sin caer en formalismo

Las mallas relacione es entre loss actores no n pueden solucionarse s e con denuncias ni con n directivass ministerriales. E in ncluso si existen do ocumentos formales que define en con prrecisión lass responsabilidades de d cada uno o, no existe garantía de e que cada parte haga una mismaa lectura. Laa formalizzación no ess suficiente p para precisaar los derech hos y los de eberes de caada uno; no es más que e un méto odo para faccilitar un con nsenso, paraa precisar laa comunicacción, para saalvaguardar y compartirr una mem moria.

Sin emb bargo, esta fo ormalización n es importaante: En n una persp pectiva de buena b gobe ernabilidad: formalizar permite p com mpartir la in nformación,, re eferirse en caso c de dive ergencia a un marco conocido c po or los impliccados, recae er sobre loss co ompromisoss institucion nales que sobrepasan las palabraas personale es, salvaguaardar ciertaa co ontinuidad e en los comprromisos.

En n una perspe ectiva de ap prendizaje: n negociar sob bre la formallización de u un comprom miso permite e a las partes comprender mejor cuále es son sus derechos y su us deberes; los archivoss completoss so on una rica fuente de inspiración i para p el Due eño de Obraa que debe comprometterse en un n prroceso similaar.

La agen ncia de apoyyo debe pro oponer los esquemas, debe facilitaar las negociaciones co on el fin de e permitirr una lecturaa conjunta de e los compro omisos asum midos y su eq quilibrio.

Pero, al mismo tiempo, debe cuidar lo os principio os de propo orcionalidad d y equidad d en dichaa os poderes de las parte es no están n forzosame ente equilibrrados y uno o formalizzación. Los saberes y lo puede utilizar u la fo ormalización n para alien nar al otro y explotar los desequiilibrios. Un formalismo o demasiaado exagerado puede hundir una diinámica y un n compromisso, centrado os en el conttenido, bajo o un monttón de pape eleo, hasta e el punto de q que las parte es tienen co omo principaal objetivo h hacer solo lo o que estáá explícitamente impuessto por los d documentoss.

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DISMINUCIÓN DE LOS RIESGOS FIDUCIARIOS EN BENÍN PROTOS, junto a sus socios PNE (PNA), Helvetas, SNV e ICCO, está actualmente presente en 27 de los 77 Municipios de Benín, especialmente en los dos departamentos al suroeste, así como en los 4 departamentos del norte. Este consorcio apoya al sector del agua y saneamiento en el medio rural (y en los centros semi‐urbanos) según un enfoque de Dueño de Obra local que concede el conjunto de atribuciones de Dueño de obra a los Municipios.

Las transferencias de crédito efectuadas por PROTOS en beneficio de los Municipios constituyen la prueba de que una transferencia de recursos es posible y eficaz siempre y cuando se hace con un mínimo de apoyo y de control.

Las medidas puestas en marcha en el marco de los programas de PROTOS en Benín son las siguientes:

 La justificación de las actividades y de los presupuestos anuales en cada Municipio ante un comité de pilotaje multi‐actor formado por un representante de la tutela (Prefectura), de los servicios estatales implicados, los Alcaldes de cada Municipio de intervención (generalmente una persona electa y un representante del servicio técnico municipal), así como las asociaciones de usuarios. Si un Municipio da muestras de retrasos o de laxismo en la realización de las actividades y/o en la gestión de los créditos que le han sido concedidos, el Comité de Pilotaje puede establecer sanciones (por ejemplo, una disminución del presupuesto para el año siguiente).  La firma de una convención de financiación con cada municipio, respaldado por un manual de procedimiento.

Este manual describe con todo detalle, entre otros, los gastos elegibles, los documentos justificativos de dichos gastos que deben presentarse ante el representante del donante y los umbrales para determinar los procedimientos de otorgación de contratos (negociación directa, consulta restringida, convocatoria abierta de ofertas). Al principio del programa, PROTOS transfiere un anticipo a la cuenta del Municipio para realizar actividades programadas durante el Comité de Pilotaje. El Municipio justifica los fondos antes de que su cuenta Tesoro Público no sea reabastecida con el monto de los gastos aprobados o según las necesidades del programa.  El problema de la unidad de las cajas: las transferencias se efectúan a través del Tesoro Público, como exige la Ley, pero a beneficio de las cuentas de Tesoro Público municipales específicas para el proyecto. Esta cuenta funciona con una doble firma (el Alcalde y JDAF), con el fin de hacer posible la trazabilidad de los fondos y de los gastos.  Respaldar los servicios técnicos de los Municipios por parte de los consejeros técnicos de PROTOS y sus socios durante el proceso de otorgamiento de contratos en general, prestando especial atención durante la fase de evaluación de las ofertas. Se elabora una tabla de evaluación muy detallada antes de abrir las ofertas y se asegura que la calificación no pueda subir demasiadas influencias subjetivas.  El envío de una petición de certificado de no objeción por parte del Municipio al representante del donante junto con el informe de evaluación de las ofertas. Los contratos y los pagos sólo pueden ser firmados después de la recepción de un certificado de no objeción.  La exigencia de pagar las facturas de las empresas mediante un cheque extendido a nombre de la empresa con el fin de llevar a cabo la trazabilidad y reducir las opciones de regalar/permitir que se "unte".  Una estrategia que se orienta cada vez más hacia un concepto de compromiso (necesidad de rendir cuentas) y de control ciudadano por parte de las ACAP (Asociación de Consumidores de Agua Potable) mediante la implementación de un marco de concertación municipal. Por otro lado, se han desarrollado programas de contabilidad municipal que permiten introducir los gastos municipales (presupuesto nacional y fuera del presupuesto nacional) y así tener un mejor control (ndlr pero esto no procede de las acciones de PROTOS).

Cuadro 16. Disminución de los riesgos fiduciarios en Benín

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Apro ovecham miento PREGUNTTAS QUE DEBEN PLANTEARRSE DURANTEE ESTA ETAPA A De efinir el rol d de los actore es locales en n la gestión y y el manteniimiento de la a obra.

Prrever eventu ualmente accciones de m movilización d de los usuarrios para un uso adecuad do.

Se eparación óptima ó de las tareas potenciaalmente conflictivas: regulación y control,, ap provechamie ento, defenssa de los inte ereses de los usuarios.

Prrofesionalizaación óptimaa de las tare eas en funció ón de su com mplejidad.

Mecanismos de gestión financiera, distinguiend M do entre ap provechamie ento y man ntenimiento,, re eparación, re enovación.

Diispositivo de e seguimientto, apoyo y control del r responsable e de aprovecchar.

An nálisis perió ódicos del fu uncionamien nto de la ob bra, del servvicio básico,, de los disp positivos de e fu uncionamien nto y de segu uimiento.

CONSIDEERACIONES PAARA EL AGENTTE O LA AGEN NCIA DE APOYO Atreverse a reflejar y y proponerr modelos i nnovadore es en la gesstión de serrvicios básicos En un en nfoque de d descentralizaación y una visión de de esarrollo loccal, conviene e movilizar a a diferentess tipos de e actores que e lleven a caabo tareas co omplementaarias. Este p principio no v vale únicamente para laa fase de ejecución d de la obra, sino también n para su po osterior apro ovechamien nto. De esta manera, se e separan las tareas, y y en conseccuencia se daa una mejorr profesionalización y un n mejor equ uilibrio entre e nales por un lado, y el co ontrol y la re egulación, po or otro. las tareaas operacion A menudo, los actores de la zona se ven lim mitados en s sus reflexion nes por la existencia de e un modelo o único de e aprovechar de la obra..

La agen ncia de apo oyo al dueñ ño de obraa local debe e abrir estaa reflexión y ya en laas fases de e program mación y planificación de ebe presenttar preguntaas sobre los modelos de e aprovechaamiento que e combinaan los princcipios de so ostenibilidad d, eficacia (que ( dan lo os resultado os previstos), eficienciaa (controllar los coste es) y equidad d. Estos prin ncipios básiccos, en cuan nto a los servvicios de pro oximidad se e refiere, pueden trad ducirse en lo os siguientess mecanismo os: De e subsidiarid dad: lo que p puede estarr gestionado o a nivel locaal, debe estaarlo, pero sin perder de e vissta que cierttas tareas so on demasiad do complejaas para que s se lleven a c cabo en una autarquía aa nivel de cada obra individ dual.

De e regulación n: separar laas tareas enttre el responsable de p prestar el servicio, el pro opietario, ell re egulador y lo os (representantes de lo os) usuarios.

De e profesionaalización.

Dar a co onocer las ex xperiencias de otros contextos, esttimular la re eflexión multti‐actor sobrre el tema yy hacer bu uenas pregu untas, son las acciones q que la agencia de apoyo debe llevar a cabo.

Cuidar a u un acceso e equitativo aa los serviciios

La agencia de apoyo tiene cierttamente una responsab bilidad a la h hora de tene er en cuentaa cuáles son n ecidos y que el acceso aa los servicio os sea equittativo. Estoss los interreses de los grupos más desfavore grupos e están a men nudo mal rep presentadoss por los dele egados de lo os usuarios o o por los gob biernos.

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La agen ncia de apoyyo debe inicciar las reflexiones sobrre el reparto o de los cosstos y de loss beneficioss (políticaa tarifaria) o o sobre las medidas m afin nes que con ntribuyen a un acceso e equitativo. Este E debate e debe lle evarse a cab bo desde la etapa de programación, pero tam mbién en el momento de d poner en n práctica el sistema d de explotaciión de la insttalación.

Profesion nalización f rente a imp plicación ciiudadana

Una imp plicación ad decuada de los (represe entantes de e los) usuarrios en el ap provechamie ento de loss servicioss de proximidad es a me enudo indicaativo de unaa buena utiliización y unaa gestión óp ptima. Dichaa implicacción crea un mecanismo o de control interno resp pecto al resp ponsable de e prestar el s servicio y un n control social entre los mismos usuarios. A Anima a los u usuarios a re esponsabilizaarse, especialmente, de e ón transparrente de loss una utiliización corrrecta y racio onal de la obra y de su u protección n. Una gestió aspectos financieros refuerza laa voluntad d de pagar porr los servicios.

Por otro o lado, ciertaas tareas téccnicas y de g gestión nece esitan un do ominio suficiiente y, por lo tanto, un n nivel aprropiado de p profesionalid dad.

La agen ncia de apoyyo, de por sí s neutral y conocedora de modellos diferentes en otross contextos,, puede facilitar f estta búsqueda de equiliibrio entre una impliccación suficciente de lo os usuarioss organizaados y, por otro lado, laa delegación n de las tare eas más com mplejas a loss actores pro ofesionales..

La comu unicación y la rendición n de cuentass entre prop pietario, exp plotador y ((representan ntes de los)) usuarioss es aquí de gran importtancia.

La buena gestión de e los ingreso os y del aho orro

Hoy en día, mucho os servicios de proximid dad son de pago. La explotación, e el mantenimiento y laa renovacción de dichos servicio os deben estar e financciados con las tarifas,, los impue estos o lass transferrencias y no es ilógico pensar que el usuario va a pagar porr utilizar el servicio (ya s sea parcial o o totalmente). La viaabilidad finaanciera de laa obra o de el servicio depende d en ntonces del sistema de e recaudaación, de la voluntad y de la capaccidad para pagar p que tengan los u usuarios. La agencia de e apoyo p puede trabajar sobre los dos primero os elemento os como sigu ue: In nsistiendo en n una política tarifaria qu ue se perciba como equ uitativa.

Esstableciendo o mecanismo os para la re endición de c cuentas.

Cu uidando de u una buena s eguridad de e los ingreso os, sobre tod do del ahorro o.

Llevando las m medidas de apoyo de m manera que a apunten a una mejor co omprensión del servicio,, su us ventajas y las modaalidades de gestión. To odo ello con nduce gene eralmente a una mejorr ad dhesión.

Los serviccios público os son una responsabilidad pública

En los países en víass de desarro ollo, a menudo los serviccios básicos han sido orrganizados m mediante un n o comunitario con el apo oyo financie ero y técnico o de la coop peración inte ernacional, por falta de e proceso una pressencia y com mpromiso de el Estado. Lo os sistemas d de abastecim miento de ag gua gestionaados por lass comunid dades o lass iglesias, los servicio os educativo os o de saalud puesto os en marccha por lass conferen ncias religio osas, los disp positivos de rehabilitació ón realizado os y mantenidos por loss comités de e barrio, e etc., son prueba de una dinámica loccal y de una responsabillidad ciudadana.

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Por otro o lado, el secctor público o tiene el deber de orgaanizar estos servicios pú úblicos básiccos para suss ciudadanos.

Ahora que este sector púb blico está más prese ente a nive el local, gracias al proceso p de e descentralización, e es necesario que se resp ponsabilice d de estos serrvicios públiccos. Eso no quiere decirr que la administracción local deba hacer todo y que e la comun nidad se convierta en una simple e consumidora. La alianza entre una sociedaad civil local responsable e y su admin nistración es clave paraa el desarrrollo local. Esta alianzza debe con nsiderar loss derechos y los deberes de las dos partes,, partiend do del principio de que l a administraación debe g garantizar que el servicio público se ea funcional,, que resp ponda a las n normas y qu ue sea accesible.

La agen ncia de apoyyo está espe ecialmente bien b situadaa para mode erar este montaje de alianza local..

Regulació ón local y co ontrol

Este prin ncipio implicca también que la administración l ocal no pue ede cesar de e su responssabilidad de e regulación y de conttrol.

La regullación implicca que el sisstema de ap provechamie ento respon nde a las norrmas sectorriales y a loss principio os de soste enibilidad y equidad. Ell control ve erifica si se respetan lo os derechoss y deberess inherenttes al sistem ma propuesto o.

En los casos donde la administtración local delega la p prestación de un servicio o público en n otro actorr o, confesion nal, asociativvo, comunittario, cooperativo u otrro), esta reg gulación y este e controll (privado constitu uyen una garrantía para e el propietario y para loss usuarios. S Si la administtración local aprovechaa ella mism ma la instalaación, las funciones de rregulación y y de control son más de elicadas. Tam mbién en lass instalaciiones del ám mbito privado o, son necessarias la regu ulación y verrificación de e ciertas regllas.

La agencia de apoyo o debe respaaldar a la administración n local a gen nerar concep ptos y ponerr en prácticaa ma adecuad do de regulaación y contrrol. Dicho sisstema no pu uede construirse únicam mente sobre e un sistem la autorridad jerárqu uica, incluso o represiva, de la entidaad descentrralizada, sino o que debe aportar un n valor ag gregado paraa el conjunto o de actoress.

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LA GESTIÓN LOCAL PUESTA A ESCALA

PROTOS comenzó sus actividades en Madagascar en el año 2006, después de una fase de exploración de dos años. Con un presupuesto limitado, se han instalado algunos sistemas de agua en los Municipios al noroeste de Antananarivo en colaboración con la ONG FIKRIFAMA. Desde 2008 se ha desarrollado un programa integrado para 6 Municipios en el valle de Andromba. Los 6 Municipios cuentan con 55.000 habitantes, repartidos por 155 pueblos de los que sólo 24 disponían de un sistema de agua al comenzar el programa, eran sobre todo los pueblos situados a lo largo de la Ruta Nacional (y de estas redes, un tercio estaba en mal estado).

De aquí al año 2013, la tasa de cobertura de agua superará el 70% y tanto habitantes como instituciones locales estarán sensibilizados y movilizados por un cambio de comportamiento en materia de higiene y saneamiento básico.

Las primeras reflexiones e inversiones que apuntan a una gestión integrada del agua ya han comenzado en el año 2010, y contribuirán a un riego más competente.

Sin embargo, un objetivo estratégico importante del programa es el desarrollo de un dispositivo adecuado para una explotación sostenible de los sistemas rurales pequeños. Un proceso de análisis participativo, con los Municipios, los comités de agua y las instituciones locales han puesto de relieve, que:  Los comités de agua trabajan a una escala demasiado pequeña, sus capacidades técnicas y de gestión no responden a necesidades a largo plazo y son demasiado débiles en el plano organizativo e institucional. Como trabajan completamente aislados, los riesgos de una mala gestión y de que haya recelo son grandes, y al mismo tiempo, su capacidad de respuesta ante una crisis (interna o provocada por factores externos) es muy limitada. 

Los Municipios, responsables del servicio público de agua, no tienen recursos humanos, logísticos ni financieros para explotar estas redes pequeñas y dispersas. Como las comunidades invierten también en todo el proceso de implementación de su red, el Municipio no tiene peso para coordinar solo, o incluso dirigir una regulación local o una explotación en gestión directa.



El sector privado no tiene interés en estas redes dispersas y de consumo (y por lo tanto cotización) modesto.

El modelo propuesto por los actores locales, que funciona desde mediados de 2009, se base en tres niveles de gobernabilidad complementarios: 1)

Las comunidades ponen en marcha su asociación de usuarios (FMTR) y su comité de agua (KR), encargados de la explotación diaria y de los trabajos más sencillos de mantenimiento y reparación.

2) El Municipio asuma gradualmente el papel de propietario de las instalaciones, otorgando reconocimiento formal a la FMTR como socio a condición de que respete ciertos principios recogidos en un Reglamento Interior (RI) y en el Contrato de delegación entre el Municipio y la FMTR. Cada FMTR dispone de una cuenta de ahorro y para cada salida se necesita un certificado de no objeción del municipio.

3) Los 6 Municipios han dinamizado nuevamente su estructura intermunicipal OPCI, creada en 2003 para la explotación de la llanura de Andromba, aunque hasta hace poco era más bien algo virtual. La OPCI es ahora el nivel de regulación y de puesta a escala: - Los RI y los Contratos de delegación son uniformes para los 6 Municipios.

- La OPCI “territorializa” la estrategia sectorial nacional para el conjunto de los 6 Municipios y es el órgano de planificación para las nuevas intervenciones. Además, la OPCI ha implementado un Consejo del agua donde los Municipios y representantes de los KR discuten las orientaciones estratégicas y aseguran el seguimiento del “técnico intermunicipal” (TMMR).

- La OPCI ha contratado un técnico profesional del agua que da apoyo‐consejo a los comités KR, que verifica el estado financiero y técnico del sistema local y que organiza las formaciones y reciclajes. Sus gastos son pagados desde las contribuciones de los 6 Municipios y de los 25 comités KR asociados hasta el presente.

Cuadro 17. La gestión de las redes rurales en Madagascar

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Evaluación PREGUNTAS Y ASPECTOS A CONSIDERARSE DURANTE ESTA ETAPA Establecer desde el inicio un dispositivo de análisis regular y de seguimiento del progreso realizado en materia de fortalecimiento de las competencias con respecto al dueño de obra.

Lecciones relativas a la programación y a la planificación. ¿Los sectores prioritarios deben evolucionar en función de los progresos realizados? ¿Debe modificarse el rol de los actores, las elecciones organizacionales o técnicas? ¿Cómo hacer que los marcos de consulta y los mecanismos de participación sean más competentes? ¿Deben reforzarse o modificarse los mecanismos de seguimiento? ¿Cómo son las relaciones con otros actores que todavía no se han movilizado suficientemente?

Lecciones relativas a cada fase, desde la definición hasta el aprovechamiento de la obra. ¿Cómo hacer que la gestión de la fase sea más competente la próxima vez? Evaluación según los criterios de eficacia (¿se han obtenido los resultados previstos?) y de eficiencia (gestión de los recursos, planificación). ¿Cómo ha contribuido la gestión de la fase en el aprendizaje local? ¿Y en las condiciones de sostenibilidad? ¿Y en los principios de participación y de equidad?

Logros y desafíos para evolucionar hacia una verdadera continuidad: complementariedad de los roles, profesionalización de los roles, los niveles local y supra‐local, dispositivos técnicos y financieros, competencia e pertinencia de las medidas de apoyo.

Apreciación por parte de los beneficiarios finales y lecciones obtenidas de este análisis (respecto a los resultados, la participación de los beneficiarios finales y las comunicaciones).

Obtener unas enseñanzas de las mejores prácticas de otros actores.

Poner a disposición las lecciones obtenidas de la experiencia, tanto las positivas como las negativas. ¿Cuáles son las lecciones respecto a los factores supra‐locales que tienen un impacto sobre el desarrollo local? ¿Qué estrategia a seguir para llevar estas lecciones a niveles de decisión o de gobierno competente?

Documentar el proceso y las herramientas.

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CONSIDEERACIONES PAARA EL AGENTTE O LA AGEN NCIA DE APOYO

Instaurar una cultura de aprendizaje

El dueño o de obra lo ocal no es un n concepto y un conjun nto de comp petencias qu ue pueden siimplemente e ser “tran nsferidas” d desde la agencia de apoyyo hacia el t tejido que co onforman lo os actores locales ni que e pueden copiarse de e experienciaas de otro lu ugar. Cada siituación es d diferente en n cuanto a laa legislación,, las comp petencias de e las diferen ntes partes y y sus relacio ones, las neccesidades prrioritarias y priorizadas,, el montaje financierro, las condiciones sociales, económ micas y cultturales de laa zona. Por l o tanto, loss actores implicados deberán desarrollar unaa praxis ade ecuada a cad da situación, y además d dicha praxiss deberá e evolucionar a la vez que e cambian las competencias, las relaaciones y las necesidade es.

Para alcanzar un reaal dominio, h hace falta que los actorres locales p puedan desarrollar y actualizar elloss mismos esta praxis.. Que aprend dan de sus e experienciass y que integ gren las lecciones corresspondientess obtenidas de otras e experienciass.

Esta acttitud de apre endizaje no es un logro automático o, puesto qu ue a menudo o la gente esstá ocupadaa en la ge estión cuotid diana. Los m momentos de evaluación n interna, in ntercambio de otras experiencias yy capitalizzación de loss puntos fue ertes y de loss márgenes de progreso o deben ser facilitados p por parte de e la agenccia de apoyo o con el fin de instaurar p progresivam mente esta cultura de ap prendizaje.

Por sup puesto, la misma m agen ncia de apo oyo debe aprender a taambién de sus experie encias. Este e aprendizzaje debe formar f partte de los re esultados esperados al mismo nivvel que loss resultadoss operacio onales y neccesita un con ntrol específfico.

Desarrollaar un dispo ositivo de análisis y de e seguimien nto de las c competenciias

Dentro d de un proce eso de fortalecimiento d de las comp petencias de e los actoress locales, es importante e medir con c regulariidad las competencias adquiridas y definir en e conjunto o las ambicciones y lass prioridades, así com mo una hoja d de ruta paraa el fortalecimiento.

Existen diferentes h herramientass para realizar este análisis de las co ompetenciass.

Una herrramienta bastante b sencilla buscaa identificarr los puntoss fuertes, los puntos débiles, lass oportun nidades y las amenazass de la orgaanización paara, a contiinuación, de efinir las co ompetenciass deseadaas y realistass a nivel del t tener, el sab ber, el poderr y el querer..

Otra herrramienta, m más complejja, consiste en medir lo os cinco grup pos de competencias que un actorr de desarrollo debe dominar (ve er página 411). Para cadaa grupo, se definen los criterios míínimos a loss mbiciones a medio y máás largo plazo. que la organización debe responder y las am emente el método IOC CA, que an naliza la cap pacidad institucional y y MDF haa desarrollaado reciente organizaativa según t tres niveles:: El contexto in nstitucional: los actores y los factorres, el marco o legal, políttico, social, c cultural y ecconómico.

El análisis org ganizativo ‐ ccomponente e externo: la a influencia de los actorres y de los factores ex xternos sobre la organiización y la capacidad de la organ nización paraa sacar provvecho (o attenuar los effectos negattivos) El análisis organizativo o o ‐ compo onente interno: liderrazgo, estrrategia, pro oceso y prrocedimientos, sistemass, equipo dirrectivo, cultu ura.

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Para una agencia de d apoyo, es e crucial disponer de las compete encias interrnas y de he erramientass opiadas con n el fin de poder p respaaldar este proceso p de d desarrollo organizativo o o metodológicas apro ón de respon nsabilidades por parte d de los actore es locales en el dueño de e obra. mediantte la asunció

Inspirarse e en las práácticas prob badas en ottros contex xtos

Es verdaad que cada situación ess diferente, pero una lectura intelig gente de las prácticas de esarrolladass en otross contextos puede servvir de inspiraación. Por esso es fundamental iden ntificar las “condicioness de éxito o” que hacen n que un con ncepto, un s istema o una herramien nta sean com mpetentes.

La agen ncia de apoyo al dueño o de obra local está bien b situadaa para respaaldar este proceso. p Se e considerra que tiene los conoccimientos, laas relacione es y las exp periencias de e otros con ntextos y le e resulta f fácil hacer ab bstracción d de las especiificaciones contextualess y elaborar c con ello unaa síntesis.

A menu udo es impo ortante referrirse a los contextos c ce ercanos al plan p político o y cultural y evitar loss intercam mbios o ejem mplos de paííses que tien nen relacione es delicadas.

Proponerr una carterra variada d de accioness de evaluaación

Es aconssejable variaar suficiente emente los e ejercicios de e evaluación n para así po oder encontrar un buen n equilibriio entre la in ntegración de perspectivvas nuevas y y externas y el auto‐anállisis y la apro opiación.

Pueden distinguirse e tres tipos d de evaluación: Laas evaluacio ones internas: eventualm mente moderadas por un facilitador externo; permiten a a las partes imp plicadas anallizar ellas miismas los pu untos fuertess y débiles.

Laas evaluaciones externaas13: llevadas a cabo por el personal de apoyo que es indepe endiente de e los actores loccales, de la a agencia de a apoyo o de o otras partes implicadas.

Lo os análisis entre e iguale es (“peer reeviews”), po or las cualess los actore es claves de e diferentess prrogramas sim milares apre ecian la comp petencia de sus iguales.

Atreverse e a nombraar los márge enes de pro ogreso

Una insttitución o prroceso que n no tiene máárgenes de p progreso no o puede ir haacia adelante. Aprenderr de los errores e y de e los vacíoss es más fáccil y tiene más m impacto o que buscaar optimizaciones paraa aspectos suficientem mente comp petentes. Po or lo tanto, l la evaluación n debe tene er como prim mer objetivo o er y mejorar,, y no confirm mar lo que y ya se ha dich ho o buscar c culpables paara los errores. aprende La eficaccia y la conttinuidad de u un proceso d dependen g generalmentte de su eslaabón más dé ébil. Aunque e sea difíccil nombrar y y buscar solu uciones paraa los puntos débiles, eso o es como in nicia el apren ndizaje. Unaa praxis o un modelo hecho no ex xisten y deb ben construirrse con la ex xperiencia. A A la agencia de apoyo le e correspo onde estar atenta a lo os márgenes de progre eso y atreverse a nom mbrarlos en un espíritu u construcctivo y moviilizador. Tam mbién debe f facilitar la bú úsqueda de soluciones.

13

Algunoss donantes utiliizan también ell término “evalluación interna dirigida por unn evaluador extterno” cuando s se trata de unaa evaluación n dirigida por la l agencia de desarrollo d y fin nanciada por el donante. El téérmino “evaluaación externa” está entoncess reservado para las evalu uaciones que esstán dirigidas y y gestionadas directamente d p el donante y que, por lo tanto, por t incluyen n también u una opinión sob bre la prestación n de la misma a agencia.

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Capitalizaar las experriencias y p ponerlas a d disposición de otros actores

La agen ncia de apoyyo debe coordinar las acciones de e “gestión de los cono ocimientos” desde unaa perspecctiva amplia yy (parcialme ente exterior a los actores locales) c con los siguie entes objetiivos: Haacer que su s propio enfoque se ea más competente obteniendo o las lecciones de lass ex xperiencias.

Re eforzar la coherencia c y y un mejorr dominio de d este enfo oque por p parte de loss diferentess co olaboradores y socios.

Co ompartir estas leccione es con otro os actores que q están también t busscando herrramientas y y m modelos apro opiados paraa su contexto.

Es nece esario reservvar suficienttes medios (tiempos y recursos humanos para el interio or y para ell exteriorr) para esta capitalizació ón, que, sin embargo, e exige una cierta distanccia respecto al día a díaa para lleg gar a un bue en análisis de e las prácticaas.

Dicha caapitalización n debe, en su s momento o, valorarse dentro de las l accioness de reivindiicación y de e incidenccia, conform me al principio del “juego o a dos niveles” (ver pág ginas 61‐63)..

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LA CAPITALIZACIÓN ALIMENTA LAS PRÁCTICAS Y LA LEGISLACIÓN Desde el inicio de su compromiso con el sector del agua y del saneamiento en Benín, PROTOS ha buscado aliados y ha creado mecanismos para aprender y compartir.

En el Departamento de Mono, un primer proyecto piloto ha permitido probar, entre 1999 y 2001, un enfoque de movilización comunitario y de profesionalización del oficio de intermediación social. Las búsquedas y capitalizaciones eran realizadas en colaboración con las personas de las direcciones del agua, higiene y saneamiento básico.

El proyecto HAADI‐Norte llevado a cabo en los Departamentos de Atacora y de Alibori se construyó a partir de las lecciones propuestas en el Programa de Agua y Saneamiento de la SNV con el objetivo de hacer una prueba y ver cómo, a partir de 1999, los actores de la zona asumían una mayor responsabilidad.

Los múltiples intercambios y acciones conjuntas con el programa de la cooperación bilateral belga en la región de Atacora han permitido que entre 2002 y 2006 se verifiquen y exploten las ventajas comparativas de un enfoque de dueño de obra descentralizada (PROTOS) frente a un enfoque de dueño de obra desconcentrada (PADEAR de la cooperación belga con el Servicio de Agua).

Por sus iniciativas ciudadanas y las redes de colaboradores tejidas en el tiempo, pero también gracias a su perseverancia a la hora de llevar a cabo acciones pioneras, PROTOS ha logrado posicionarse y desempeñar un papel catalizador dentro del paisaje de AAPHS en Benín y más particularmente en términos de la implementación, en condiciones reales, del dueño de obra por parte de los Municipios.

Desde su aparición se posicionan junto a las nuevas entidades administrativas con el fin de apoyarlas en sus nuevas atribuciones, PROTOS y sus colaboradores (entre otros la SNV) han comprendido desde el principio que sólo las autoridades locales pueden dirigir mejor el desarrollo local. La integración de las plataformas de decisión del sector (como el Grupo Sectorial de Agua y Saneamiento), pero también la dirección de un proceso reconocido que es manejado de manera profunda y participativa (como el Libro Azul de Benín) han contribuido innegablemente al reconocimiento y a la consideración de las acciones llevadas a cabo por los Actores No Estatales que representan a la sociedad civil en el paisaje político del sector AAPHS en Benín.

El éxito de las acciones ante los Municipios es debido tanto a la presencia reforzada de equipos de PROTOS sobre el terreno como a una voluntad manifiesta de posicionar y apoyar a los actores locales en sus roles. La dotación del presupuesto en el seno de las cuentas del Tesoro Público Municipal con el objetivo de permitir a los Municipios llevar bien las acciones en favor del desarrollo del sector de AAPHS en su territorio constituye un planteamiento que todavía no había sido probado y que ahora es seguido por otros actores del sector. Aunque todavía recientemente, pocos PTF se interesaron realmente por el papel que desempeñan los Municipios en el sector de AAPHS, a pesar de las atribuciones que la ley sobre descentralización les había conferido. Es obligado constatar que las experiencias de PROTOS y de sus socios han animado a otros socios a interesarse más por los Municipios y a adoptar este enfoque de Dueño de obra municipal. Las transferencias controladas de créditos efectuadas por PROTOS a beneficio de los Municipios son la prueba de que se pueden hacer transferencias de recursos de forma eficaz, aunque se haga con un apoyo y un control mínimos.

A pesar de que es un proceso por el cual todavía refunfuñan las Direcciones Centrales, se trata, sin embargo, de un enfoque eficaz para un desarrollo local dirigido localmente.

Cuadro 18. Las experiencias que alimentan el cambio en Benín

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La presente Guía ha sido elaborada por el equipo de PROTOS, con el apoyo del ing. Stef Lambrecht.

Está inspirada en las prácticas y lecciones realizadas en los diferentes programas de PROTOS, en dos experiencias de la CTB (PAIDECO‐Kinshasa en R.D. del Congo y PAMED en Níger) y en las siguientes obras: •

Maîtrise d'ouvrage Communale et Urbaine en Afrique ‐ Jean François Tribillon ‐ Ministère des Affaires Etrangères Coopération et Francophonie; París, 1998.

•

Guide méthodologique d’appui à la maîtrise d’ouvrage; SNV‐Bénin; Cotonou, 2000.

•

Decentralisation and poverty in developing countries: Exploring the impact; Development Center Working Papers N° 236; OCD; París, 2005.

•

Cadre conceptuel pour l’appui de la Belgique à la décentralisation et à la gouvernance locale; DGD; Bruselas, 2008.

•

Quel rôle pour la CTB dans la décentralisation et la gouvernance locale?; CTB; Bruselas, 2006.

•

Appui à la maîtrise d’ouvrage – Rapport final de l’évaluation transversale; ACE‐Europe & PROTOS; Gante, 2006.

•

Guide méthodologique pour le Projet d’Appui à la Maîtrise d’Ouvrage Locale dans l’Eau et l’Assainissement – PAMOLEA; Antananarivo, 2008.

•

Accompagner les collectivités territoriales du Sud dans la gouvernance de leur territoire.

Comment la coopération décentralisée peut‐elle renforcer les capacités de maîtrise d’ouvrage des collectivités partenaires? F3E & Cités Unies France & PAD‐Maroc; París, 2009.

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