Planificación territorial y áreas protegidas en el bioma amazónico by Proyecto Iapa

Planificaciรณn territorial y รกreas protegidas en el bioma amazรณnico

Esta publicación se desarrolla en el marco del proyecto Integración de las Áreas Protegidas del Bioma Amazónico - IAPA y es una contribución al fortalecimiento de la iniciativa regional Visión Amazónica de Redparques. El proyecto es financiado por la Unión Europea, coordinado por la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura - FAO e implementado en conjunto con WWF, la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza – UICN, ONU Medio Ambiente y Redparques. Este documento ha sido elaborado como parte de las acciones e incidencia del proyecto. Las opiniones expresadas son las de su(s) autor(es), y no reflejan necesariamente los puntos de vista o políticas de la Unión Europea, la FAO, UICN, WWF, ONU Medio Ambiente, y Redparques. Así mismo, la presentación del material en esta publicación y las denominaciones empleadas para las entidades geográficas no implican en absoluto la expresión de una opinión por parte de la Unión Europea, UICN, FAO, WWF, ONU Medio Ambiente y Redparques sobre la situación jurídica o nivel de desarrollo de un país, territorio o zona, de sus autoridades o acerca de la demarcación de sus límites o fronteras. Derechos Reservados: © REDPARQUES – Proyecto IAPA - Visión Amazónica Se autoriza el uso de esta publicación con fines educativos y otros fines no comerciales sin permiso escrito previo de parte de quien detenta los derechos de autor siempre y cuando se mencione la fuente. Se prohíbe reproducir esta publicación para la venta o para otros fines comerciales sin permiso escrito previo de quien detenta los derechos de autor. Citar como: Martinez, A; Mejía, E; Sinning, A; & Arenas, M. 2018. Policy: “Planificación territorial y Áreas Protegidas del bioma amzónico”. Proyecto IAPA – Visión Amazónica. Unión Europea, Redparques, WWF, FAO, UICN, ONU Medio Ambiente. Bogotá, Colombia.

EQUIPO TÉCNICO Y DIRECTIVO Equipo coordinador Proyecto IAPA FAO Carolina Sofrony Esmeral Claudia Marín Daza Hivy Ortiz-Chour José Antonio Gómez Díaz Juliana Vélez Gómez Mónica Salinas Venegas UICN Karen Hildahl María Moreno de los Ríos ONU Medio Ambiente Alberto Pacheco Capella Juan Carlos Duque WWF Ana Isabel Martínez Paula A. Bueno Martínez Agradecimientos * Delegación de la Unión Europea * Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF) * Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) * Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (ONU – Medio Ambiente) * Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN) Diseño: Juan Manuel Chavarría Quintero Fotografía: © Sergio Garrido (Portada)

En América Latina, desde la época de la colonia, el territorio generalmente se ha planificado de manera sectorizada sin un enfoque integral ni articulación de los diferentes instrumentos de planificación y ordenamiento. En la década de los cincuenta, esta planificación se orientó a ubicar el territorio y sus activos para el desarrollo económico de los países. En los años sesenta, se enfatizó aún más en el desarrollo de las regiones con potencial económico, como la Amazonía, para nuevos puntos de colonización, y las zonas agrícolas en Centroamérica, desde esta misma época el ordenamiento territorial pretendió responder a diferentes maneras de organizar a las poblaciones humanas y los recursos naturales, sociales, económicos y culturales que soportaban a las mismas. Sin embargo, los instrumentos legales dieron un claro énfasis al desarrollo urbano y no a los vínculos con el resto del territorio rural. Fue hasta finales de los años ochenta, cuando se acuñó el concepto de ordenamiento bajo una visión integral entre recursos y seres humanos, especialmente como resultado del Informe Brundtland "Acción para un Futuro Común" (1987). En tal virtud, a inicios de los noventa –previo a la Cumbre de Río de 1992– , se consolidaron dos corrientes: la primera, ambientalista, en respuesta a grandes movimientos de acción colectiva y al reporte “Nuestra propia agenda sobre desarrollo y medio ambiente”, este reporte demostraba un claro énfasis en la ordenación del territorio como medio para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y la erradicación de la pobreza; la segunda, desarrollo local, promovió los procesos de descentralización y un claro ejemplo fue la reunión de presidentes centroamericanos “Cumbre ecológica centroamericana”, 1994, que concluyó en una instrucción frontal sobre la necesidad de organizar el territorio en todos sus niveles de gobierno. En las dos primeras décadas del siglo XXI, los esfuerzos se enfocaron en la gestión del territorio a través de la promulgación de planes de ordenamiento territorial. Este proceso se consolidó en métodos de descentralización y traspaso de competencias a los gobiernos locales, de manera que las decisiones sobre el territorio se realizaban por primera vez como complemento a las decisiones del Estado central, el modelo de ordenamiento territorial, entonces, afianzó los procesos regionales a partir de la integración de las zonas fronterizas en la planificación. Dentro del ordenamiento territorial de América Latina y en la corriente actual de desarrollo de zonas de frontera, tal vez el correspondiente a la región amazónica es uno de los estudios de caso más interesantes por su peculiaridad fronteriza. El desarrollo de esta región, de territorios netamente rurales a crecientes focos urbanos de frontera, como lenta consecuencia de las migraciones internas, brinda diferentes mosaicos de paisajes y medios de vida. Además, es uno de los pocos lugares a nivel global en donde las dinámicas de uso de suelo tendrán consecuencias importantes sobre la conservación de la naturaleza y de culturas ancestrales. En el contexto amazónico, existe el reto de balancear el desarrollo con la conservación. La escasez de recursos, los desequilibrios en la distribución de la población y las desigualdades, son algunos de los factores que advierten la necesidad de un uso más equilibrado y ordenado de esta región. Este balance reside en cotejar los objetivos de las políticas de ordenamiento territorial con los objetivos de conservación y desarrollo. En la Amazonía, al estar involucradas varias zonas de conservación fronteriza,

este ordenamiento necesita un enfoque integrador y una sólida coordinación institucional, que permita abordar aspectos de ordenamiento territorial tan complejos como los cambios en el uso del suelo, actividades productivas no respetuosas con el medio ambiente, crecimiento demográfico, aumento de la población urbana, asentamientos irregulares, etc. Actualmente, los sistemas de áreas protegidas de cada país del bioma amazónico brindan un modelo interesante de vinculación entre la conservación y el desarrollo, aunque persiste la desarticulación entre los planes de ordenamiento territorial y otros instrumentos de planificación territorial. Las áreas naturales protegidas y sus respectivos Sistema Nacionales de Áreas Protegidas (SNAP), a lo largo del bioma amazónico, son un actor clave para la planificación territorial, la conservación de la biodiversidad y el desarrollo económico y social del territorio. En este sentido, no es casualidad que los instrumentos de ordenamiento y planificación territorial que se utilizan en la actualidad como los planes de ordenamiento y la zonificación ecológica tengan sus inicios en las lecciones de manejo de estas áreas. Sin embargo, existe poca participación de los gestores de las áreas protegidas en procesos de planeación del desarrollo y de ordenamiento territorial. Existen casos interesantes en los países amazónicos que brindan lecciones sobre la articulación de las áreas protegidas a los sistemas de planificación territorial, es por esto que el proyecto IAPA hace un análisis sobre cómo los SNAP y las áreas protegidas amazónicas se articulan a los procesos de planificación territorial, como un actor que planificación y aporta a la integración y desarrollo de las comunidades aledañas a las áreas protegidas. 1. Vínculos entre el ordenamiento territorial y las áreas protegidas en el bioma amazónico 1.1.

Contexto del ordenamiento territorial

La ocupación de la Amazonía desde el siglo XVIII se realizó de manera desordenada y respondió al comercio de caucho, la extracción aurífera1 y maderera, entre otros procesos. Después de terminados los ciclos de explotación por cambios en el mercado mundial, se dio paso a la planificación de esos territorios que quedaron altamente perturbados y con conflictos sociales y económicos, esto dio el inicio a ejercicios de planificación en la Amazonía y respondió al objetivo geopolítico de delimitar las fronteras entre países. Por ejemplo, en 1866 se establecieron los planos de la frontera Tabatinga-Leticia y la visibilización de los asentamientos poblacionales de cada país a lo largo del río Putumayo. En el caso de Perú-Colombia se delimitó una parte de sus límites amazónicos en 1930. Las migraciones internas de cada país continuaron, esta vez motivadas por la industria extractivista petrolera, minera y maderera, debido al abandono de estas regiones y por la ausencia de una correcta administración del uso del suelo (por la falta de conectividad, lejanía de las capitales, etc.). A causa de esta situación, varios conflictos se presentaron, uno de estos fue el inicio de los procesos de deforestación –para demostrar posesión de facto sobre la tierra–, desencadenado por la falta de organización de la región. Los problemas comunes del bioma a finales de la década eran notorios, lo cual 1

Desde mediados del siglo XIX se inició la explotación de oro en la frontera Brasil/Guayana Francesa (Lopez, 2012).

llevó a la firma del Tratado de Cooperación Amazónica (TCA), un instrumento jurídico que reconoce por primera vez la naturaleza fronteriza de la Amazonía, este fue firmado en julio de 1978 por Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, Guyana, Perú, Suriname y Venezuela2. A través de la influencia del TCA, a lo largo de la década de los ochenta se trazaron innumerables planes para la Amazonía, casi todos carecieron de un insumo fundamental: la participación de las poblaciones afectadas en el diseño y aprobación de estos, además no respondían a nociones lógicas de ordenamiento sino a decisiones sociopolíticas. Sin embargo, los aprendizajes de esta época consolidaron, a mediados de los noventa, la metodología de zonificación ecológica y económica (ZEE), especialmente por la efervescencia de la corriente ambientalista de la época. Igualmente, se ampliaron las herramientas de ordenamiento a través de diferentes planes que tenían un énfasis en los gobiernos locales con un enfoque más urbano (Hammond, 2005). En la actualidad, estas dos visiones de ordenamiento territorial se vislumbran en la región amazónica. La ZEE trabaja con unidades administrativas como los Estados federales en Brasil y los departamentos regionales en Perú (Motta, 2017). Para el caso de Colombia, Ecuador y Bolivia, el enfoque de los planes de ordenamiento territorial y otros planes de uso de suelo se orientan en las entidades territoriales más pequeñas (Rodríguez, 2009). Es importante resaltar que estos últimos instrumentos cuentan con un diagnóstico de la situación del territorio, aunque no es precisamente un modelo de ZEE. En la Tabla 1, se ofrece un resumen de las alternativas de ordenamiento y planificación territorial para los países del bioma. A pesar que el TCA sigue vigente, las dinámicas para alcanzar acuerdos comunes de ordenamiento territorial en zonas de frontera aún no son tangibles. Existen algunas iniciativas alrededor de las áreas protegidas binacionales y trinacionales, además, existe el trabajo de las cancillerías de cada país para promover las zonas de frontera a través de planes binacionales, como el de Ecuador-Colombia, EcuadorPerú, entre otros que son apoyados por la Comunidad Andina de Naciones (CAN) a través de zonas de integración que coinciden con la región amazónica. Tabla 1. Políticas de ordenamiento territorial e instrumentos de planeación aplicados a la Amazonía. País

Organismos rectores

Brasil

Ministerio de Integración Nacional Ministerio de la Ciudad Ministerio de Medio Ambiente Ministerio de Desarrollo Sostenible (MDS), a través del Viceministerio de Planificación y Ordenamiento Territorial (VPOT) Departamento Nacional de Planificación

Bolivia

Colombia

Políticas nacionales vigentes con respecto al OT Política Nacional de Ordenamiento Territorial

Instrumentos aplicados a la Amazonía ZEE (Zonificación Ecológica Económica) Plano Director (N)

(Ley 300, octubre) establece que el OT es una de las bases fundamentales para la planificación del desarrollo integral

Plan Territorial de Desarrollo Integral (PTDI) Plan de Uso del Suelo Plan de Ocupación del Territorio

Ley Orgánica Territorial

Planes de Territorial

Ordenamiento

Aunque la Guyana Francesa es un territorio amazónico no fue invitado a participar de la TCA.

Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural

Perú

Decreto 1077 de 2015 que compila las normas del sector vivienda y desarrollo territorial Decreto 1071 de 2015, que compila las normas del sector agricultura y desarrollo rural Decreto 1076 de 2015 que compila las normas del sector ambiente

Planes de ordenamiento departamentales Planes de desarrollo nacionales, departamentales y municipales Plan fronteras para la Prosperidad Modelo de Ordenamiento Territorial para la Amazonía – MOTRA Plan de Ordenamiento Territorial Regional Plan de Desarrollo Urbano Plan de Ordenamiento Territorial Provincial Plan de Acondicionamiento Territorial Plan de Desarrollo Concertado

Ministerio de Ambiente Política Nacional de Ordenamiento Ministerio de Vivienda, Territorial Construcción y Saneamiento Ley General del Ambiente Centro Nacional de Plan Nacional de Planeamiento Estratégico – Desarrollo Urbano CEPLAN Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico – SINAPLAN Ecuador Secretaría Nacional de Ley de Uso y Gestión del Suelo Planes de Desarrollo y Planeación y Desarrollo Proyecto de Ley Especial Amazónica Ordenamiento Territorial Ministerio de Desarrollo Urbano Planes de Uso y Gestión del y Vivienda Suelo Venezuela Ministerio del Poder Popular Ley Orgánica Para la Ordenación del Planes de ordenación para las para Ecosocialismo y Aguas Territorio entidades federales Comisión Nacional de Ordenación del Territorio Guyana Ministerio de Agricultura Plan para la conformación de la ley de Planes regionales de uso de Comisión de tierras y uso de suelo suelo agrimensura Guayana Gobierno Francés Francesa Prefectura Surinam Ministerio del Ambiente, planeación espacial, uso de suelo y forestal Fuente: Andrade, 2010; Bourgoin & Andreina, 2011; Aguiar & Moreau, 2013; Morea, 2014; Ministerio de Agricultura de Guyana, 2013; García, 2016.

1.2.

Situación actual de las áreas protegidas en la planificación y ordenamiento territorial

En el contexto de ordenamiento territorial, las áreas protegidas constituyen una estrategia para asegurar la conservación de la biodiversidad y, posteriormente, los medios de vida de las comunidades locales; además, han sido la respuesta a la conservación de bosques amazónicos frente a un desarrollo inestable que ha generado cambios en los usos del suelo. La conservación de las áreas protegidas en los países amazónicos ha estado impactada por el avance de las actividades económicas y las crecientes necesidades de desarrollo de las urbes amazónicas, sus límites han venido ejerciendo presión hacia estas áreas. Existen, adicionalmente, fallas en la articulación interinstitucional en cada uno de los niveles del Estado para integrar las áreas protegidas en sus instrumentos de ordenamiento y/o planificación local o sectorial y, por ende, en las asignaciones fiscales que reciben del Estado.

Por su parte, las áreas protegidas tienen sus propios sistemas de evaluación y financiación, los cuales no se compaginan con los esfuerzos de planificación locales o nacionales. Asimismo, los instrumentos de planificación y ordenamiento territorial distan de los instrumentos de manejo de estas áreas. A continuación, se detallan los aspectos relevantes de los países que ofrecen información sobre el estado de la planificación y ordenamiento territorial en cuanto a sus áreas protegidas: 

En el caso de Ecuador, la planificación y ordenamiento territorial tiene cerca de diez años como política de Estado. A mediados de 2016, con la promulgación de la ley de ordenamiento territorial, uso y ocupación de suelo (LOTUS) se contempla la preservación de las áreas protegidas a nivel del territorio. Además, la ley especial para la Amazonía da cuenta de un ordenamiento más acorde con las realidades de conservación de la naturaleza y un enfoque en la propiedad indígena. Aún no existe un posicionamiento general sobre la inclusión de las áreas protegidas en los sistemas de ordenamiento territorial.



En Colombia, la conservación hace parte de las directrices emanadas de la Ley de Desarrollo Territorial y la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, por lo tanto, los instrumentos de ordenamiento territorial contienen lineamientos y directrices ambientales, como lo son las “Determinantes para el Ordenamiento Territorial”, donde las áreas protegidas tienen un papel protagónico. El fin último es la restricción del uso del suelo en las áreas y, de esta manera, poder realizar de manera efectiva el ejercicio de la conservación. Los Departamentos tienen el rol de articular las decisiones municipales en cuanto a su ordenamiento territorial y los proyectos sectoriales, con el fin de establecer parámetros y características de competitividad. Por lo tanto, las “Determinantes ambientales” sirven de base para los análisis ambientales regionales donde las áreas protegidas son el núcleo de la prestación de servicios ecosistémicos. Adicionalmente, Colombia tiene un Sistema Nacional Ambiental, a través del cual fueron creadas las Autoridades Ambientales Regionales (1993) que, entre otras competencias, son las encargadas de regular el uso y aprovechamiento de los recursos naturales y establecer las directrices del ordenamiento ambiental territorial, las cuales deben ser incorporadas por los entes territoriales. Actualmente, el Departamento Nacional de Planeación está implementando el programa de “POT modernos” que tiene por objeto fortalecer el análisis territorial para un ordenamiento armonizado a través de acompañamientos técnicos y la implementación de un Kit de Ordenamiento Territorial, que explica cómo implementar las orientaciones sectoriales y en particular cómo integrar las áreas protegidas en los planes de ordenamiento.



En el caso de Perú, se aplican instrumentos para la gestión del ordenamiento territorial en el marco de la Zonificación Ecológica Económica (ZEE) que tienen un alcance departamental o municipal3. Sin

Tomado de: El peruano gaceta oficial, sábado 19 de agosto de 2017.

embargo, existen brechas importantes en la aplicación de metodologías y criterios entre los diferentes niveles de Gobierno, en especial, por la falta de titulación de los suelos amazónicos que dificulta consolidar un catastro adecuado y sobreposición de los usos del suelo de conservación, agrícolas y de extractivismo. Los entes rectores aún no cuentan con una política de ordenamiento territorial mancomunada, por lo que los instrumentos de planificación y ordenamiento tienen poca incidencia sobre la realidad territorial. El tema de inclusión de las áreas protegidas en este contexto es aún indeterminado. Si bien, están como una unidad de conservación, no son vistos como parte del valor de biodiversidad del territorio y mucho menos como parte de los activos de los territorios. 

En Brasil, la Política Nacional de Ordenamiento Territorial (PNOT) se estableció en 2004 con una serie de lineamientos que garantizan la ocupación equitativa del suelo y tienen varios instrumentos de gestión, entre los cuales la Zonificación Ecológica Económica se utiliza a nivel departamental, contemplando en su estructura el “Uso Sostenible de los Recursos Naturales y Protección Ambiental”. Las áreas definidas en las ZEE, se trabajan a escala nacional y regional e incluyen a las AP dentro de la planificación y el ordenamiento del territorio en conjunto con otros usos de conservación.



El modelo de Bolivia aborda el ordenamiento territorial a través de los Planes de Ordenamiento Territorial –con vigencia de diez años– que son instrumentos de carácter normativo, técnico, político y administrativo para la gestión del territorio y que sirven para planificar, regular el uso del suelo y optimizar las modalidades de la ocupación del territorio. Estos Planes de Ordenamiento Territorial se componen de un Plan de Uso del Suelo (PLUS) y un Plan de Ocupación del Territorio. El PLUS consisten en cinco divisiones: tierras de uso agropecuario extensivo; tierras de uso agrosilvopastoril; tierras de uso forestal; tierras de uso restringido; y áreas naturales protegidas. Al considerar las áreas protegidas como otro componente estas se incluyen en la planificación del uso de suelo.



En Surinam, el Ministerio de Planificación y Administración de Suelos, Tierras y Bosques tiene por competencia establecer el modelo de ordenamiento de suelos, se rige por una copia del modelo holandés al ser Surinam una ex colonia de este país; este es un instrumento de planificación del ZEE que dio origen a la Zonificación Agroecológica de Surinam y un plan detallado de cobertura forestal. La inclusión de las áreas protegidas en su esquema aún es incipiente, ya que la Política Nacional de Ordenamiento Territorial está en formulación.



En el caso de Guayana, según lo indica su portal de uso de suelo, el 90% de las tierras son de propiedad del Estado y están ocupadas de manera ilegal por viviendas y usos agrícolas. En tal virtud, el interés del país es ordenar el territorio para atraer inversión. El Plan Nacional de Uso del Suelo se elaboró en 2004 y se actualizó en el año 2013, por el ente rector: Comisión de Suelos y Agrimetría. Este plan está alineado con el Plan Nacional de Desarrollo vigente hasta 2021 y con las políticas de uso del suelo –actualizadas por última vez en 2012–. Según el Marco de la Estrategia de Desarrollo

del Estado Verde de Guyana y mecanismos de financiación, este país sigue en el proceso de planificación de suelos y sus recursos naturales, desde una perspectiva legal. 

Guyana francesa es un territorio francés de ultramar por lo cual se rige por la regulación nacional y las enmarcadas en la Unión Europea4. Francia solo reconoce las áreas de derechos colectivos de uso de la tierra, concesiones y transferencias, que cubren el 8% de la superficie del país y otorgan solo un derecho simple de uso de la tierra, por lo que varias nacionalidades indígenas no tienen haberes sobre la misma.

2. Integración de las áreas protegidas en la planificación territorial en paisaje fronterizos: casos Perú y Colombia 2.1 Colombia5 En Colombia han sido declaradas 59 áreas protegidas del Sistema de Parques Nacionales. Bajo la Ley de Desarrollo Territorial (Ley 388 de 1997) se dio lugar a los Planes de Ordenamiento Territorial -POT, que son considerados como “determinantes para el ordenamiento territorial”, por lo que el proceso de ordenamiento territorial debe considerarlas, ya que no están habilitadas para el desarrollo urbanístico. Es el ordenamiento ambiental del territorio tarea y función del Estado para regular y orientar el proceso de planificación del uso del territorio, la biodiversidad y los servicios ecosistémicos, con el fin de garantizar un desarrollo sostenible; de ahí se originan las directrices que emanan las determinantes mencionadas. Para integrar las áreas protegidas en los instrumentos de ordenamiento territorial y de planificación, existen directrices a través de las cuales se incorporan las áreas protegidas al diagnóstico territorial como parte de la base ambiental o estructura ecológica municipal y departamental. Adicionalmente, las Autoridades Ambientales Regionales son las que verifican el cumplimiento de la incorporación de las determinantes ambientales e implementan mecanismos de seguimiento a su cumplimiento. Actualmente, la conformación de la Comisión de Ordenamiento Territorial ha contribuido con el proceso de mejoramiento de la nueva generación de los Planes de Ordenamiento Territorial. De igual manera, con la participación de los entes rectores sectoriales se formularon guías que conforman el Kit de Ordenamiento Territorial, este orienta a los municipios en la formulación de los mismos a partir de análisis integrales del territorio, para el caso de las áreas protegidas, Parques Nacionales de Colombia formuló una ficha que abarca el paso a paso para integrar las áreas protegidas en los instrumentos de ordenamiento territorial. Adicionalmente, la integración efectiva de las áreas protegidas en los procesos de ordenamiento territorial –vinculado el escenario fronterizo– requiere de la participación y articulación de las áreas 4

Ley 394. Elaborado por Adriana Sinning y Ximena Caro basado en la integración de áreas protegidas y fronteras en la planificación territorial. 5

protegidas tanto en los instrumentos de planeación de los entes territoriales (que les corresponde promover tanto a los municipios y departamentos), como en los procedimientos del ordenamiento territorial a nivel fronterizo, para promover programas de cooperación e integración con los entes territoriales equivalentes y limítrofes del país vecino, dirigidos a fomentar la preservación del medio ambiente común y los recursos naturales renovables binacionales (ley 99 del 93). En este sentido, el Estado colombiano reconoce los Esquemas Asociativos Territoriales Fronterizos como figuras que involucran entidades territoriales nacionales y de países vecinos y fronterizos, tendientes a la conformación de alianzas estratégicas para el desarrollo territorial (ley 1474/2011). Por ello, estos esquemas se configuran entonces como determinantes del ordenamiento territorial y desarrollo a nivel fronterizo. En el caso de la Amazonía colombiana, específicamente en el municipio de Puerto Leguizamo (departamento del Putumayo), en el año 2013, se dio inicio a la experiencia del caso piloto del Esquema Asociativo de Ordenamiento Territorial Fronterizo, liderado por el Departamento Nacional de Planeación, Parques Nacionales Naturales de Colombia y la Dirección de Soberanía de Cancillería. Este piloto se desarrolló con el objetivo de “avanzar desde la gestión trifronteriza de áreas protegidas en la estructuración de un esquema asociativo de ordenamiento territorial fronterizo hacia un modelo de desarrollo territorial sostenible acorde al contexto cultural y natural” 6, y ha contado con logros importantes en el ámbito fronterizo, entre ellos, la generación de un acuerdo asociativo de frontera, celebrado entre los alcaldes de los tres municipios fronterizos del territorio. Con base a lo anteriormente expuesto y haciendo énfasis en las áreas protegidas como determinantes ambientales de la planificación territorial, la gestión efectiva de estas en un escenario trasfronterizo en la Amazonía colombiana demanda contar con intereses comunes de gestión que surjan en el ámbito local y la consolidación de ejercicios de coordinación estratégica en esta escala de gestión para la atención de estos, a partir de los cuales se establezca una planeación interinstitucional, que contemple entre otros: 1) integración de los diferentes instrumentos de ordenamiento territorial y planeación de las autoridades ambientales, entes territoriales y comunidades locales; 2) instancias, instrumentos y mecanismos de gestión fronteriza del orden político y técnico, necesarios para el posicionamiento y ejecución de la planeación en las diferentes escalas de gestión (local, regional, nacional, fronteriza), la estructura institucional y responsables, oportunidades de gestión, necesidades de articulación, resultados esperados; 3) gestión de la información para la toma de decisiones; 4) generación de capacidades en los diferentes niveles de gestión; 5) actores estratégicos; y 6) estrategias de sostenibilidad financiera.

http://www.parquesnacionales.gov.co/portal/es/avanza-estructuracion-de-esquema-asociativo-de-ordenamientoterritorial-trifronterizo-entre-colombia-ecuador-y-peru/

2.2 Perú7 En los últimos años el Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado –SERNANP y el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico –CEPLAN, ante el desafío de posicionar el tema de conservación y desarrollo compatible, han venido generando una serie de acciones que buscan la articulación de los sectores en el territorio con los niveles de gobierno (regional y local), a partir de la articulación de los instrumentos de planificación territorial y temáticos. Se ha venido trabajando en la articulación de los Planes de Desarrollo Concertado, Planes Maestros y Planes de Vida. Para lograr posicionar a las AP y la integración de estas a la planificación territorial se ha venido articulando con otras entidades encargadas del ordenamiento territorial (PCM, MINAM, SERNANP, Gobiernos locales, etc.) y asignación fiscal (MEF), de manera que en los ejercicios de trabajo conjunto se permita dilucidar la mejor forma de agregar los ZEE, POT, PDC, PM a las actividades que tienen financiamiento por parte del Estado. De igual manera, en el contexto fronterizo se ha trabajado un piloto, con el apoyo del proyecto IAPA, para integrar las ANP a la planificación territorial en paisajes fronterizos. Actualmente, no se vislumbran en los instrumentos de planificación local y fronteriza la importancia de la gestión conjunta con los países vecinos para la conservación, gestión del riesgo y desarrollo local. Adicionalmente, se viene trabajando con miras a que los diferentes instrumentos y estrategias sectoriales se plasmen en un solo plano del territorio, el cual es de responsabilidad y por lo tanto de competencia de los gobiernos regionales, provinciales y locales. Este trabajo conjunto se desarrolla bajo el enfoque de trabajo a escala de paisaje y cuenca, que viene promoviendo el SERNANP para que las áreas protegidas se integren en un contexto territorial, cultural, económico y social, puesto que son un activo para el desarrollo local. En este sentido, la figura 1, detalla una secuencia de fases de trabajo nacional, regional, provincial y de frontera, que se proponen para asegurar un modelo de desarrollo territorial.

Elaborado por Marco Arenas, basado en el documento de trabajo del SERNANP “lineamientos para la articulación multiescala de la planificación territorial y las áreas naturales protegidas en cuencas/paisajes”

Figura 1. Secuencia para abordar un modelo de desarrollo territorial que contenga el ordenamiento territorial y las áreas protegidas

FASE 1

FASE 2

FASE 3

FASE 4

Nivel nacional: Coherencia entre instrumentos de planificación, ordenamiento y asignación fiscal

Nivel Regional:

Nivel Provincial Municipal

Nivel fronterizo

ZEE; ZF, Catratsto Unico, Planes Maestros y POT

ZEE, POT, Catastros y Planes Maestros

PDRC, PEI y POI

PDLC, PEI y POI

Planes Binacionales Estrategia binacional de áreas protegidas

Fuente: SERNANP Nota: ZEE: Zonificación Ecológica Económica, ZF: Zonificación Forestal, POT: Planes de Ordenamiento Territorial, PDRC: Planes de Desarrollo Regional Concertado, PEI: Plan Estratégico Institucional, POI: Plan Operativo Institucional, PDLC: Plan de Desarrollo Local Concertado.

Este trabajo se ha venido institucionalizando de manera que no solo sea a nivel central o de política del SERNANP sino que sean las propias jefaturas de las ANP que emprendan la integración de sus áreas a los procesos de planificación local y logren posicionar a estas como activo para el desarrollo, para tal fin se desarrolló un documento de trabajo en donde se encuentra una guía con las diversas competencias los actores y dónde el SERNANP se vincula a dicho proceso. Planteamiento gráfico de la articulación del Plan Maestro y Plan de Desarrollo Local Concertado y momentos clave para la participación de la jefatura en el proceso SERNANP es convocado como experto, facilita información de la que dispone sobre poblaciones cercanas al área protegida (o al interior), a partir de su PM y los PdV a los que tenga acceso

SERNANP es convocado como experto, puede hacer incidencia para priorizar atención en áreas de su interés

SERNANP podrá sumar sus resultados al cumplimiento de objetivos territoriales

Fuente: SERNANP

Trabajar en la coherencia de los instrumentos de planificación, ordenamiento territorial y de asignación fiscal Los pilotos que se han trabajado en el marco de coordinación entre CEPLAN y SERNANP han permitido vislumbrar la necesidad de trabajar no solo en los instrumentos de planificación que tienen diversas instituciones gubernamentales y tiene alguna competencia sobre el territorio sino también con la instancia que hace la asignación fiscal (Ministerio de Economía y Finanzas- MEF). Se podría decir que el sistema de asignación de recursos en Perú liderado por el MEF, no está vinculado directamente con los instrumentos de planeación territorial; en este sentido, existe un salto entre el Plan Nacional de Desarrollo (PND) general y los instrumentos territoriales que se desarrollan a nivel sectorial y de los Gobiernos locales. Esta falta de vinculación crea brechas importantes entre las problemáticas locales, las competencias de las instituciones públicas y lo que en la práctica se implementa como inversión pública del Estado. En este sentido, es indispensable generar ejercicios que contemplen el funcionamiento de manera coherente de los instrumentos de OT y Planificación para asegurar que la asignación fiscal. Por ejemplo, que se asignen recursos para cubrir actividades de las áreas protegidas de frontera y el ordenamiento territorial. Este trabajo, es probable deba realizarse con el MEF en primera instancia para conocer los mecanismos de asignación y evaluación. De igual manera, abordar con CEPLAN la necesidad de buscar indicadores para las metas que sean acordes a los problemas que se abordan en el ZEE o los PDC. Involucrar al SERNANP en los ejercicios para contempla los otros instrumentos territoriales además de los PM, dentro de los PEI y POI. Una de las principales conclusiones de los pilotos que se han trabajo en la cuenca del Pachitea y la provincia del Tahuamanu es la necesidad de la articulación de los diferentes sectores y niveles de gobierno, para fortalecer la intervención pública en el territorio, teniendo como enclaves las áreas protegidas y otras formas de gestión del territorio. Por esta razón, en 2018 por parte del MINAM (SERNANP, DGOTA, DGERN, PNCB) se considera como un compromiso el acompañamiento y la asistencia técnica a este proceso, como respuesta al requerimiento del alcalde de Tahuamanu. Con la reunión realizada en Puerto Maldonado en diciembre del 2018, se identificó la importancia de que uno de los ejes de la intervención corresponda a la gestión de riesgos y desastres sobre la base de la experiencia de la sociedad civil organizada y coordinada con la Iniciativa MAP. Por esta razón en el marco del Comité Andino de Prevención de Desastres (CAPRADE) de los países Miembros de la Comunidad Andina, el SERNANP y el CEPLAN buscaron un espacio para proponer la integración de la gestión de riesgo, las AP a la planificación territorial en paisajes de frontera. El trabajo a escala de paisaje ha permitido desarrollar sinergias con los sistemas de AP de los países vecinos como es el caso del trabajo que se viene desarrollando en la Amazonía sur entre Bolivia, Brasil y Perú, y el que se viene desarrollando entre Ecuador, Colombia y Perú.

3. Conclusiones y recomendaciones para el accionar conjunto en el Bioma amazónico

Si bien, la planificación territorial en los países del bioma tiene políticas e instrumentos diferentes, el trabajo conjunto entre los Sistemas Nacionales de Áreas Protegidas, en el marco de la Visión Amazónica de la REDPARQUES en paisajes fronterizos, hace visible la necesidad de articular a las diversas instancias de planificación territorial de países amazónicos para promover un trabajo conjunto. Esta articulación busca generar lineamientos para integrar a las ANP y la gestión del riesgo (acorde con los aprendizajes de Perú) a la planificación territorial a escala de paisajes en zona de frontera. Por esta razón en marzo de 2019 con el liderazgo del SERNANP y las instancias de planificación del Perú, se convoca a los SNAP y a las entidades encargadas de la planificación territorial y la gestión del riesgo para intercambiar experiencias y lecciones aprendidas sobre la planificación territorial en la Amazonía y proponer un trabajo conjunto entre las entidades para fortalecer la planificación en zonas de frontera posicionando a las ANP como un activo para el desarrollo local. A continuación, se lista algunas de las conclusiones y lineamientos de política para promover la integración de las áreas naturales protegidas y la gestión y reducción del riesgo de desastres en la planificación del territorio en paisajes fronterizos los participantes: a. Reconocer la importancia de las zonas de frontera en donde las áreas naturales protegidas son un potencial activo para el desarrollo local. b. Resaltar la importancia de la gestión del riesgo para el ordenamiento territorial, la planificación y protección de los paisajes fronterizos. c. Reconocer la importancia de la articulación de los procesos de planificación territorial, estrategia de intervención fronteriza, la gestión del riesgo y las áreas protegidas. d. Promover la integración de estos procesos de planificación para mejorar la calidad de vida de las poblaciones locales y de frontera. e. Recomendar que se integren los procesos e instrumentos de planificación de las zonas de frontera por parte de las cancillerías de los países del bioma amazónico con: i. La planificación nacional que desarrollan las instancias encargadas de la planificación local. ii. Las acciones que promuevan las instancias de gestión del riesgo. iii. La gestión de las áreas naturales protegidas. f. Convocar a que las instancias de planificación territorial de los países amazónicos diseñen un plan de trabajo conjunto que permita el intercambio de experiencias sobre la planificación en departamentos (Estados, provincias), y municipios amazónicos. g. Proponer como pilotos, para el análisis de lecciones aprendidas para el bioma, los siguientes casos i. Modelo de Ordenamiento Territorial Regional de la Amazonia –MOTRA (Colombia). ii. Integración de plan maestro, plan de vida y plan de desarrollo concertado de la cuenca del Pachitea (Perú). iii. Iniciativa trinacional (Madre de Dios – Acre – Pando) MAP

h. Proponer el fortalecimiento de la presencia estatal (recursos humanos y financieros) en las fronteras que complementen las acciones que se realizan desde las entidades que administran las áreas protegidas. i. Promover la gestión del conocimiento en los diferentes niveles de gestión territorial, que conlleven a superar los conflictos socio-ambientales que se presentan en las áreas protegidas fronterizas. j. Reconocer que las acciones de articulación y el trabajo conjunto que promueve la planificación en paisajes fronterizos aporta a la implementación del plan de trabajo de Áreas Protegidas de la Visión Amazónica de la REDPARQUES. k. Convocar que en el marco del Comité Andino de Prevención y Atención de Desastres - CAPRADE se reconozca que las acciones conjuntas entre las instancias de planificación territorial y los sistemas nacionales de áreas naturales protegidas aportan a su plan de acción de la Estrategia Andina. l. Proponer que los paisajes fronterizos priorizados en el marco del proyecto IAPA sean los pilotos de intervención y análisis de aprendizajes sobre la integración de las Áreas Naturales Protegidas y la gestión y reducción del riesgo de desastres en la planificación del territorio. i. Paisaje Norte: frontera entre Colombia, Ecuador y Perú. ii. Paisaje Sur: Frontera entre Bolivia, Brasil y Perú. iii. Otros espacios de frontera a priorizar. m. Destacan la importancia e impacto de las cuencas en el bioma amazónico para la planificación a escala de paisaje. n. Que, a partir de esta reunión se promueva la inclusión en los planes de acción de los mecanismos de integración fronteriza, la planificación estratégica y ordenamiento territorial en paisajes fronterizos, y se incorpore el tema de la gestión de riesgos de desastres, cambio climático, y a las Áreas Naturales Protegidas. Encabeza las siguientes entidades: MINAM/DGERN, SERNANP, CENEPRED, INDECI y el CEPLAN teniendo en cuenta los procesos de articulación existentes. o. Sugerimos la búsqueda de financiamiento de cooperación como complemento a los recursos públicos para continuar con el proceso de gestión y planificación en paisajes fronterizos. p. Proponemos que por parte de los participantes se haga seguimiento a estas recomendaciones a partir de hoy 12 de marzo de 2019.