20171018 자료집 자문위원초청토론회 배포용

<국민개헌넷 연속 토론회>

국민주도 헌법개정의 방향과 쟁점 국회 헌법개정특별위원회 자문위원 논의결과를 중심으로 일시 장소 : 2017. 10. 17. 10시 국회 제1소회의실 주최 : 국민주도헌법개정전국네트워크 국회시민정치포럼 국회의원이재정의원실

순 서 - 개회선언 : 사회자

정강자 참여연대 공동대표

- 인사말씀

국민주도헌법개정전국네트워크 국회시민정치포럼

- 격려말씀

김선욱 국회헌법개정특별위원회 자문위원장

- 경과보고

박태순 국회헌법개정특별위원회 자문위원

- 주제발표 1 사법분야 개헌의 쟁점과 방향

정태호 경희법전원 교수

정당과 선거제도의 개혁 방향

이준한 인천대학교 교수

정부형태의 개헌관련 쟁점

김종철 연세대학교 교수

쟁점정리

김준우 국민개헌넷 정책기획팀장

- 주제발표 2 전문 총강 기본권의 쟁점과 방향

신필균 헌법개정여성연대 공동대표

경제/재정의 쟁점과 방향

유종일 KDI국제정책대학원 교수

지방분권과 개헌 안

김성호 자치법연구원 부원장

쟁점정리

한상희 국민개헌넷 정책자문단장

- 종합토론

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국민주도 헌법개정의 방향과 쟁점

자료집 목차

자문위원회 활동 경과보고 ·············································································· 3 사법분야 개헌의 쟁점과 방향 ··········································································· 5 정당과 선거제도의 개혁 방향 ······································································ 17 정부형태분과 소관 개헌관련쟁점 ··································································· 27 1부 토론문 ········································································································ 40 전문 총강 기본권의 쟁점과 방향

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경제헌법 개정에 관한 자문위 경제·재정분과 의견 ····································· 61 지방분권분과 개헌안 ······················································································ 69 2부 토론문 ········································································································ 86 참고자료 : <국민주도 헌법개정 전국 네트워크> 소개 ······························· 97

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경과보고

자문위원회 활동 경과보고

국회 개헌특위 자문위원 박태순

지금까지 자문위원회 활동에 대해 시민 여러분께 보고 드리겠습니다. 10차 개헌을 목적으로 지난 1월 구성된 국회 개헌특위는 36명의 의원으로 구성되 어 있으며, 그 개헌활동을 지원하기 위한 목적으로 자문위원회가 구성되었습 니다. 지난 2월 2일 시민사회로부터 추천받은 대표활동가, 헌법관련 전문가 등이 주축이 되어 53명(2기는 50명)으로 구성되었습니다. 임기는 6개월이었 고, 지난 7월부터 2기가 시작되었습니다. 자문위는 기본권(헌법전문 및 총강 포함), 지방분권, 경제·재정 분야를 담당하는 1소위원회와 정부형태(입법부, 집행부), 정당·선거, 사법부 분야를 담당하는 2소위원회로 구성되어 있습니 다. 자문위원들은 기본적으로 6개로 나눠져 있는 자신이 속한 분과에서 주로 자 료 검토와 연구, 토론을 통해 기존 헌법안에 대한 검토, 문제점 도출, 개헌 방안 수립, 조문화 작업 등을 해왔습니다. 시민으로부터 의견 수렴이 필요하 다고 판단되는 경우, 자체적으로 간담회, 토론회를 개최하기도 하였습니다. 지난 2월 6일 자문위원회 첫 회의를 개최한 이후, 지금까지 자문위 전체회 의 5차례, 1소위 전체회의 6차례, 2소위 전체회의 7차례를 개최하였고, 분과 별 회의 87차례 등, 총 105차례의 회의가 진행되었습니다. 지금도 이 주에 한 번 정도 분과위원회별 모임이 개최되고 있습니다.

1기 개헌특위의 활동 목표는 대선 전 개헌안 작성에 있었습니다. 이에 따라 자문위 활동 역시 개헌특위가 요청한 자문에 응하는 것을 기본으로 하되, 자 문을 구하지 않은 내용 가운데 개헌안에 꼭 포함되어야 하는 내용을 정리해 서 개헌특위에 제시하는 것이었습니다. 그 결과 1기 임기만료를 앞둔 지난 6월 하순 분과별 개헌안이 대체로 작성되었습니다. 정치권이 대선공간에서 내년 6월 지자체 선거와 동시 개헌을 약속하였고 새 정권이 들어섰습니다. 이에 따라 2기 개헌특위의 주요 활동목표는 지금까지 준비한 개헌안을 국민 에게 제시하고, 국민의 의견을 수렴하여 개헌안을 완성하는 것입니다. 개헌 특위 슬로건이 ‘국민과 함께하는 개헌’입니다. 이를 위해 정부로부터 51억이 넘는 예산을 지원받아 지난 1개월간 11개 지역에서 국민대토론회를 진행하

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국민주도 헌법개정의 방향과 쟁점

였고, 국회에 개헌 자유발언대를 설치하는 등 다양한 프로그램을 진행하거나 준비하고 있습니다. 자문위원 활동을 하면서 시민과 함께 공유하고 싶은 것이 있습니다. 상반기 에는 정치권에서 개헌에 대한 관심이 높았던 반면, 촛불 시민들은 개헌을 생 각할 겨를이 별로 없었던 것 같았습니다. 탄핵이 이뤄지고 정권이 교체되면 서 이제 국민은 개헌을 통한 새로운 국가 건설에 희망을 품기 시작하고 있 습니다. 11개 지역에서 개최된 국민대토론회의 열기가 이를 말해주고 있습 니다. 개헌을 바라는 시민단체가 생겨나고, 이 행사를 주체한 전국적인 단위 의 개헌조직이 만들어지고 있습니다. 그런데 정작 개헌을 발의해야할 정치권의 태도는 개헌을 바라는 국민을 불 안하게 합니다. 개헌에 이런 저런 정치적 조건을 달기도 하고, 개헌에 미온 적인 태도를 보이는 경우도 있습니다. 이제 개헌의 추진력을 국민이 만들어 가야할 때인 것 같습니다. 또 하나 자문위원들은 지금까지 사명감과 자부심을 갖고 개헌안을 준비해왔 습니다. 그럼에도 불구하고 개헌특위와 자문위원이 만든 개헌안은 논의를 위 한 준비안에 불과합니다. 자문위원들은 국민이 참여할 수 있는 공론 공간을 열라고 줄기차게 주장해왔습니다. 그러나 개헌특위의 답변은 신통치 않습니 다. 개헌특위와 자문위원이 만든 안에 동의하는 것만으로는 ‘국민이 만든 헌 법’이 되기에 부족합니다. 이번 토론회가 계기가 되어 국민이 주도하는 헌법 만들기 운동이 들풀처럼 번져갔으면 좋겠습니다. 저희 자문위원들도 남은 임 기 동안 내용뿐 아니라, 절차에 있어서도 민주주의가 잘 지켜지는 개헌이 될 수 있도록 노력하겠습니다. 감사합니다.

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사법부 사법분야 개헌의 쟁점과 방향 정태호 경희법전원 교수 I. 사법부의 헌법적 문제 상황과 개헌의 기본원칙 □ 사법에 대한 불신이 사회에 만연하는 가운데 사법에 관한 개헌요구 봇물 - 원세훈 사건에서 보듯 정치‧사회적 압력이 큰 사건에서 흔들리는 법원 - 법을 왜곡함으로써 법 앞의 평등, 공정한 재판을 받을 권리를 침해할 뿐 아니라 사법, 나아가서는 국가의 정당성에 대한 회의를 품게 만드는 전관예우의 폐습 - ‘유전무죄, 무전유죄’로 말로 상징되는 국민의 법감정, 정의감과 유리된 재판 - 법관의 관료화, 법관사회의 수직적 계급구조화를 조장하는 현 법관인사제도로 인해 내 부로부터의 독립마저도 위협받고 있는 법관 - 명백한 탄핵사유에도 헌법재판관들이 내릴 결론의 향배에 대한 의구심으로 다수 시민 이 엄동설한에 거리에 나와야 할 정도로 재판소의 중립성, 독립성 확보 장치가 미약한 헌법 재판소 구성방식 □ 민주적 법치국가의 법원과 헌법재판소가 공정한 재판을 위해 필요로 하는 제도적 조건은 본질적으로 다르지 않아 - 무엇보다도 사법작용의 본질상 공정한 재판을 위해서는 재판기구 및 법관의 독립성이 확보되어야 ㅇ 문제는 누군가는 법관을 임명해야 하고, 임명되는 법관은 임명권자에 종속되며 그 정 치적 선호를 재판에 반영해야 한다는 압박을 받을 수 있다는 것 ㅇ 법관이 행사하는 재판권도 국가권력인 한, 민선의 정치기관들이 인사권행사를 통해 민주적 통제를 받아야 - 법관에 대한 민주적 통제의 가능성과 동시에 법관의 독립성을 균형 있게 보장하는 제 도설계가 필요 ㅇ 법관 인사를 법관집단의 자율에 맡기더라도 인사권을 행사하는 그들의 기구가 정치 기관으로 변질되고 또 정치화될 수밖에 없으며, 인사권자로부터의 독립 문제는 해결되지 않 아 ㅇ 따라서 인사권자에 대한 법관의 독립성은, 인사권자를 탈정당정치화할 때가 아니라 인사권을 행사하는 기구를 정치적으로 중립화시킬 때, 즉 법관인사에 대하여 영향을 미치려 는 여러 세력들이 인사기구 안에서 경쟁하고 견제하도록 함으로써 어떤 세력도 자의적으로 인사권을 행사할 수 없도록 할 때에만 확보될 수 있어 □ 공정한 재판을 위해서는 재판부가 전문성을 확보하고 편견을 극복해야 함. 특히 최종 심인 상고법원이나 단일심급인 헌법재판소의 재판부는 이를 위해 심도 있는 토론이 가능한

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국민주도 헌법개정의 방향과 쟁점

적정한 규모를 갖추어야 하고, 재판부를 깊이 있는 식견과 경륜, 다양한 시각, 가치관, 경험 을 가진 자들로 구성해서 지혜를 모아야 □ 통상법원과 구분되는 별개의 헌법재판기관을 둘 경우 통상법원과 헌법재판기관 사이에 합리적 분업관계가 형성되어야 II. 법원제도, 특히 (대)법관인사제도 관련 개헌제안 1. 현행 (대)법관인사제도 1) 현행 (대)법관인사제도 개관 - 대법원장은 대통령이 국회의 동의를 얻어 임명(헌법 제104조 제1항) - 대법관은 대통령이 대법원장의 제청으로 국회의 동의를 얻어 임명(헌법 제104조 제2항) - 모든 법관은 10년의 임기로 대법원장이 대법관회의의 동의를 얻어 임명(헌법 제104조 제3항, 제105조 제3항) 2) 현행 법관인사제도의 문제점 (1) 대법원 구성 방식의 문제점 - 대법원에 대한 민주적 통제에 치우쳐 대법원의 독립성, 나아가 사법부 전체의 독립 성을 제도적으로 확보하려는 노력 등한시 ㅇ 국회의 동의요건(재적과반수 참석에 참석의원 과반 찬성)은 여소야대 정국이 아 닌 한 대통령과 그 소속정파에 의한 대법원의 편향적 구성을 막기 어렵고 ㅇ 대법원을 정파적으로 장악하기 쉬운 인사제도를 설계해 놓았으면서도 대법원 구 성원들에게는 정치적으로 독립해서 중립적 재판을 할 것을 요구하는 상태. 결국 대법원, 나 아가 사법부 전체의 독립은 정권의 성향과 태도에 크게 의존할 수밖에 없음 - 대법원장에게 대법관 제청권을 부여하는 합의제 기관성에 반하는 구성방식 ㅇ 대법원장의 과도한 우월적 지위를 제도화 → 대법관과 동등한 지위에서 사건을 심리하고 평의에 참여해야 하는 대법원의 합의제기관성과 충돌 ㅇ 제청제도의 특성상 대법관 임명의 형식적 권한주체와 실질적 권한‧책임주체가 분 명하게 드러나지 아니함 - 대법원의 인적 다양성을 제도적으로 확보하기 어려운 인사구조 ㅇ 인적 다양성은 합의제기관인 대법원에 경험, 관점, 가치관 등의 다양성을 공급해 줌으로써 재판의 질 및 공정성을 제고하는 한편, 국민의 다양한 이해와 가치관 등이 재판에 자연스럽게 녹아들게 함으로써 대법원의 실질적 국민대표성을 제고해 줄 수 있는 동시에 대 법원이 사건에 대해 집단적인 편견에 빠지거나 가치관적으로 편향될 수 있는 위험을 완화 ㅇ 정치적 단순다수파가 쉽게 그 인사구상을 관철할 수 있는 현행 헌법의 대법원구 성방식은 인적 다양성을 제도적으로 구현하기도 어려워

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ㅇ 미국 연방대법원은 구성원의 자격개방, 종신제, 임명동의안에 대한 상원의 가중 다수결제를 통해, 일본 최고재판소는 재판관의 자격개방과 직역할당을 통해, 영국과 캐나다 의 대법원은 구성원의 주별 할당 및 추천기관에게 추천 몫을 분배함으로써 제도적으로 인적 다양성 실현을 도모 ㅇ 대법원의 인적 다양성 촉진을 위해 대법관후보추천위원회(법원조직법 제41조의 2)가 설치되었지만, 그 인적 구조와 권한은 다양성을 구현하기 어려워 - 법관순혈주의는 대법원 판례가 시대적 적실성을 상실하고 화석화될 위험 키워 - 6년 임기제 및 연임제도 역시 대법원 독립성 약화시켜 ㅇ 비교적 단기의 대법관 임기 및 대법관 연임제도 역시 대법원 독립성 약화 ㅇ 짧은 임기는 대법원의 신진대사는 촉진하지만 판례의 지속성, 예측가능성을 저하 시키고 대법원의 생산성도 저하시켜 ㅇ 미국 연방대법관은 종신직, 독일 연방법관의 경우 임기는 없고 정년만 있으며, 일본도 최고재판소 재판관은 10년마다 국민의 심사를 받기는 하지만 사실상 임기는 없고 정년만 있음 (2) 하급심 법원 소속 법관 인사의 문제점 - 대법원장 1인에게 집중된 인사권 법관인사에 대한 동의권을 행사하는 대법관회의 구성원인 대법관이 대법원장에 의하 여 제청되고, 대법원장이 법관인사행정을 비롯한 사법행정사무 전반을 지휘·감독함과 동시 에 법관징계위원회를 구성하고 법관에 대한 징계를 청구하며 징계를 집행할 수 있는 권한을 가지고 있음을 고려하면 대법원장은 사실상 제왕적 지위에서 법관인사권 행사 - 법관에 대한 민주적 통제도 법관의 재판상 독립성 보장도 구현 못해 ㅇ 하급심 법관의 인사를 민주적으로 통제할 수 있는 장치가 없어 재판이 국민의 법 감정이나 법현실과 유리될 위험성이 커지는 부작용이 있을 뿐 아니라 법관의 법원 내부적 독립성 보장이라는 과제는 남아 ㅇ 대법원장을 비롯하여 인사평정을 하는 고위법관이, 정권 차원의 은밀한 사법통제 를 위한 인사 조치를 할 경우 이는 중립성, 독립성을 본질로 하는 재판업무를 수행하고 있 는 자신들의 지위와 충돌하면서 사법부의 정치적 중립성·독립성은 물론 사법부에 대한 신뢰 자체가 흔들릴 수 있음. 반대로 법원의 독립을 지키기 위해 정권의 비공식적 인사주문을 거 부하려면 정권차원의 가공할 압박을 견디어 내야하고, 그 뜻을 관철하기 위해서는 초인적 자기관리와 용기가 필요. 이와 같은 이유들 때문에도 대법원장 1인에게 하급심법원의 법관 에 대한 인사권을 맡기는 것은 불합리 ㅇ 대법원장의 법관인사권 독점이 빈번한 전보인사, 다단계의 승진단계, 승진단계 간 대우 및 봉급의 큰 격차, 발탁인사를 특징으로 하는 현 피라미드 구조의 인사제도와 결 합됨으로써 법관의 재판상의 독립을 위협, 즉 ▷ 법관은 인사고과를 평가하는 상급법관, 소속 법원장의 눈치를 살피고 ▷ 궁극적으로는 인사권을 행사하는 대법원장 및 법원행정처 지침에 매이며 ▷ 일선 법관들의 과도한 재판 부담까지 고려한다면

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국민주도 헌법개정의 방향과 쟁점

→ 기성질서, 대법원 판례에 대한 비판적 성찰보다는 그에 순응, 순치되고 관 료화되면서 독립적인 재판은 위축될 수밖에 없음 ㅇ 전관예우의 폐해 유발하는 인사제도: 하급심 소속 법관인사를 대법원장에게 맡겨 놓는 인사방식은 법관들의 동업자의식, 연고주의를 심화시키는 한편, 정년 이전에 조기 퇴 직하는 풍토와 결합하여 전관예우의 폐해 심화 - 10년 주기의 법관재임용제도는 불량법관을 걸러내기 위한 수단이기는 하지만, ㅇ 임명권자의 주관이 개입될 수밖에 없는 재임용기준을 감안할 때 악용의 소지가 커 법관의 신분을 불안정하게 만들고, ㅇ 법관의 재판상의 독립을 위협할 뿐 아니라 ㅇ 현재 법원이 지향하고 있는 평생법관제도와도 어울리지 않음 2. 사법평의회를 통한 법관인사(국회 개헌특위 국민자문위원단 사법분과 3인 안) 1) 사법평의회(Council for the Judiciary)의 핵심기능 - 사법부와 정치기관을 매개하는 기구로서 법관에 대한 민주적 통제와 사법부의 독립 및 법관의 재판상의 독립이라는 가치를 균형 있게 실현하는 것 - 현행 우리 법관인사제도의 문제점을 해소하기 위해서는 대법원의 재판기능과 인사기능을 비롯한 사법행정기능을 분리하여 후자를 별도의 독립기구에 부여하는 것이 필요하며, 그 모 델은 유럽연합의 다수 회원국가가 채택하고 있는 사법평의회 - 사법평의회의 모델은 매우 다양하지만 보통 법관집단이 인사문제를 자율적으로 처리하는 모델과 정치기관이 법관의 임명, 승진 등의 인사를 전담하는 모델의 중간을 지향 2) 사법평의회의 과제 - 법관에 대한 인사권 행사(임용, 보직, 전보, 승진) - 대법관 후보자 추천 - 법관 등에 대한 징계권 행사 - 법원을 위한 재정계획 수립‧집행 - 사법정책의 수립 - 개별 법원에 의한 사건 배분 등 재판 관련 행정의 감독 - (예비) 법관 교육 - 기타 법률로 정하는 사법행정작용 3) 사법평의회의 구성 - 대통령이 지명하는 위원 2인, 국회가 재적 3/5 이상의 찬성으로 선임하는 위원 8인, 대 법관을 포함한 모든 법관이 참여할 수 있는 선거를 통해 법관의 대표로 선임하는 위원 6인 으로 총 16인 - 대통령과 국회가 지명 내지 선출하는 위원들의 구체적 자격은 법률로 정해야 할 것이나, 과업의 중대성에 비추어 볼 때 법관이나 변호사의 자격은 없더라도 가령 일정 경력 이상의 법학교수처럼 재판과 법생활을 잘 이해하고 있고 덕망 있는 자로 한정해야 할 것 - 사법평의회는 특정 집단이 보낸 위원이 수적으로 압도할 때가 아니라 법관인사에 영향

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력을 행사하려는 여러 집단이 보낸 다양한 위원들이 경쟁하며 균형을 이룰 때 정치적으로 중 립화될 수 있고, 그 인사의 내용도 중립성을 띨 수 있어 ㅇ 이 점을 고려하여 사법평의회 구성에 법관 집단은 물론 대통령이나 국회의 어떤 원내 정파도 사법평의회를 장악할 수 없도록 위원 선임 몫을 분배 ㅇ 국회 몫인 위원의 선임에 재적 3/5 이상의 찬성을 얻도록 함으로써 원내소수파에게 저지권을 부여하고, 무능인사, 극단적 편향인사를 막을 수 있도록 하였으며 소수정파도 사법 평의회에 위원을 보낼 수 있는 가능성을 제고하는 한편, 어떤 원내정파도 단순다수로는 평의 회를 장악할 수 없도록 하였음. ㅇ 법관 집단에게 6/16만의 몫을 배정한 것은 법관들이 사법행정을 좌우할 수 없도록 한 것. 법관집단도 탈정치화는 불가능하다는 점에 유의. 법관집단이 사법평의회에서 수적으 로 압도할 경우 사법부에 대한 민주적 통제가 무력화되어 법원의 재판이 국민의 법감정이나 사회현실로부터 유리될 위험성이 있고, 전관예우의 폐해를 근절하기 어렵게 될 것 - 위원장 호선제 사법평의회의 정치적 중립성 제고를 위해 호선제를 선택하였을 뿐 아니라 호선된 위원장 에 대한 대통령의 형식적 임명행위도 요구하지 아니함 4) 위원의 임기와 지위 - 위원의 임기는 6년, 연임 불허 - 위원의 정년을 비롯하여 신분보장에 관해서는 법률에서 구체적으로 규율해야 하지만 법 관에 준하는 신분보장을 해야 할 것 - 사법평의회의 방대한 과제에 비추어 볼 때 모든 위원은 상임위원으로 활동해야 할 것. 법관 집단의 대표는 현직 법관이지만 위원으로 활동하는 동안은 법관직은 휴직해야 - 평의회 위원이 대법관으로 가는 발판으로 이용되는 것을 막기 위해 평의회 위원이 된 자는 대법관이 될 수 없도록 하였음 3. 대법원의 조직과 구성에 관한 대안 1) 대법관의 임명 (1) 대법관후보자 선출권은 사법평의회가 보유 - 대법관후보자 선출에 위원회 재적 3/5 이상 찬성을 요구함으로써 위원들의 절대적 지 지를 받는 자만이 후보자로 선출될 수 있도록 함 ㅇ 절대다수요건은 대법원의 편향적 구성을 방지하는 한편, 대법원의 정치적 독립을 촉 진할 것 ㅇ 평의회의 합의제기관성, 위원의 다양성, 대법관후보자 선출에서의 가중정족수 등의 요소는 대법원의 인적 구성의 다양성을 제도적으로 촉진할 것 ㅇ 대법관에게 정년은 있지만 임기는 없다는 점도 대법원의 독립성 강화 (2) 국회 동의 및 대통령의 임명 - 사법평의회에서 이미 엄격한 요건의 후보자선출과정을 거쳤기 때문에 국회 동의 정 족수요건은 일반정족수로 하더라도 대법원의 중립적 구성에 지장은 없음

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국민주도 헌법개정의 방향과 쟁점

- 국회 인사청문회를 통한 공개적 검증과 동시에 대법관에 대한 인적 민주적 정당성 매개 - 대통령의 임명권은 국가원수의 지위에서 행하는 형식적 임명권에 불과함 2) 대법관 최소수 명시 (1) 대법원을 대법원장 포함 24인 이상의 대법관으로 구성하도록 함 - 대법관 증원을 통해 대법원의 사건처리능력을 배증함으로써 상고사건에 대한 충실한 심리를 유도 → 상고불수리제도로 인한 대법원에 대한 불만과 사법불신에 대한 근본적 처방 - 필요한 경우 대법관을 더 증원할 수 있도록 함 - 사건의 전문화·복잡화 현상에 대처하기 위한 전문재판부 설치 가능성 뒷받침 - 대법원이 소수의 사건만을 처리하는 정책법원이 아님을 분명히 함 3) 그 밖의 법관인사제도의 개선 - 법관재임용제 폐지: 법관재용제도는 근무태도나 직무수행 역량이 매우 불량한 법관을 징계절차를 거치지 않고 정리할 수 있는 장점이 있으나, 악용의 소지가 컸음.

- 법관징계의 종류에 해임 추가 III. 헌법재판소와 관련한 개헌제안 1. 헌법재판소 구성 방식의 변경 1) 현행 구성방식의 문제점 - 헌법은 헌법재판소를 대통령이 임명하는 재판관 9인으로 구성하되, 9인 중 3인은 국회 에서 선출하는 자를, 3인은 대법원장이 지명하는 자를 임명하도록 하고 있음 ㅇ 재판부 구성과 관련한 대통령 내지 그가 속한 정파의 권한이 과도하게 큼. 즉 재판 관 9인 중 대통령 3인, 국회 몫 3인 중 1-2인, 대통령이 국회의 동의를 얻어 임명하는 대 법원장 몫 3인, 총 7-8인의 재판관의 인사에 직‧간접적으로 영향력을 행사할 수 있고, 그에 따라 헌법재판소가 정치적 편향성을 띠는 것은 물론 정치적으로 독립성을 상실하기 쉬움 ㅇ 국회의 인사청문회 이외에는 국회동의제도와 같은 재판관 임명에 대한 실질적 통제 장치가 없어 함량미달이나 편향된 인사가 비교적 용이하게 재판관이 될 수 있어 ㅇ 인적‧조직적 민주적 정당성이 취약한 대법원장이 대법관회의의 동의도 없이 위헌법 률심판권 등 중대한 권한을 행사하는 헌법재판소 구성에 1/3의 몫을 행사하는 것도 부당 2) 헌법재판소 구성에 관한 대안 - 헌법재판소의 구성: 헌법재판소 재판관은 국회가 재적의원 5분의3 이상의 찬성으로 선 출하여 대통령이 임명 ㅇ 헌법재판소 구성을 국회가 주도하고 대통령에게는 형식적 임명권만을 부여하되 국회 의 재판관 선출에 재적 3/5 이상의 절대다수의 찬성을 얻도록 함 ▷ 원내 주요 정파의 지지를 모두 받을 수 있는 인물만이 소수파에 의한 저지가능성

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을 뚫고 동의요건을 충족시킬 수 있을 것임. 따라서 함량미달의 인사, 정치적 편향이 극단 적 인사의 재판관 선출이 어려워짐에 따라 헌법재판소의 정치적 중립성‧독립성도 제고되고, 재판의 질도 제고될 것임 ▷ 재적 3/5 이상의 찬성요건을 넘기 위해 국회의 주요 정파가 재판관 선출 몫을 의 석비율로 나눠 갖는 관행 형성을 초래하더라도 단순다수파가 헌법재판소를 장악하여 자파에 유리한 결정을 얻어내는 것은 위헌결정이나 인용결정 등의 정족수(재판관 6인의 찬성)에 비 추어 볼 때 어려움 ▷ 재적 3/5 이상의 찬성요건은, 온건다당제와 결합될 경우 헌법재판소 인적 구성의 다양성을 촉진하는 방향으로 작용할 수 있음 - 예비재판관 제도 신설 ㅇ 예비재판관 제도를 신설하되 그 수는 법률로 규율하도록 하였음 ㅇ 헌법재판소가 일부 재판관의 유고, 재판관의 제척‧기피‧회피, 재판관의 임기만료나 정 년으로 퇴임하는 재판관의 후임 임명절차의 지체 등으로 재판부가 모든 사건에 대하여 또는 특정 사건에 일시적으로 심리‧결정불능의 상태에 빠지는 경우 신속하게 그 능력을 회복할 수 있도록 하였음 ㅇ 예비재판관 제도는 재판부가 심리‧결정능력을 상실하지 않은 경우에도 재판관 일부 의 공석이 재판의 결론을 좌우하는 사태도 방지 ㅇ 동일사건에서 기피할 수 있는 재판관의 수를 제한한 것이나(법 제24조 제4항), 재판 관의 제척·기피·회피사유(법 제24조 제1, 3, 5항)를 좁게 해석한다든가 한꺼번에 탄핵할 수 있는 재판관의 수를 제한하는 등의 방법만으로는 재판의 공정성을 확보하기도 어렵고 헌법 재판소의 심리불능 사태의 발생에 대처하기 어려움 2) 헌법재판소장 임명 □ 현행 헌법재판소장의 선임방식 및 문제점 - 헌법재판소장은 대통령이 재판관 중에서 국회의 동의를 얻어 임명 - 이와 같은 헌법재판소장 선임방법에 대해서는 우리나라의 권위주의적 정치문화와 정실 주의 등을 고려할 때 헌법재판소의 독립성을 약화시키고 헌법재판소의 합의제기관성의 측면 에서 볼 때 바람직하지 아니함 □ 헌법재판소 소장 선임방식에 대한 대안 - 대통령, 국회에 대한 헌법재판소의 독립성을 고려하는 한편, 헌법재판소장도 재판에서 는 재판관과 대등한 재판부의 일원 이상이 아니라는 헌법재판소의 합의제기관성을 보다 철 저하게 구현하기 위하여 헌재소장은 호선제로 변경 - 헌법재판소장을 호선제로 할 경우 헌법재판소장의 임기문제는 그 정치적 의미가 축소 되며, 따라서 소장의 임기를 재판관의 임기와 별도로 규정해야 할 필요성도 없다는 점을 감 안하여 명시하지 아니함. 즉 소장의 임기는 소장으로 호선된 자의 잔여임기임 3) 재판관 임기제 □ 현행 헌법상 재판관의 임기는 6년이고, 연임 가능함

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국민주도 헌법개정의 방향과 쟁점

- 6년 임기제는 헌법재판에 필요한 지식과 경험을 쌓는 데 상당한 기간이 필요한 반면 법관, 검사, 변호사의 직에 있는 것만으로는 헌법재판의 경험을 축적하기 어렵다는 사정을 간과한 제도로서 재판관이 헌법재판에 익숙해 질만하면 퇴임하도록 함으로써 헌법재판의 질 과 생산성을 저하시키고, 지나치게 빈번하게 재판부가 교체되어 헌법의 안정성도 저하시킴 - 연임제는 임명권자 내지 지명권자를 의식하는 재판을 하도록 재판관을 유혹할 수 있어 헌법재판의 독립성, 공정성을 해할 위험성이 큼 □ 대안 - 재판관의 임기는 9년으로 하고 연임할 수 없도록 함으로써 현행제도의 위와 같은 문제 점을 교정하려 하였음 4) 재판관의 자격 □ 현행 헌법은 법관의 자격을 가진 자만이 재판관이 될 수 있도록 명시(헌법 111조 제2 항) - 헌법재판의 공정성과 질을 높이려면 다양한 시각, 경험이 재판부 내에서 경쟁하면서 상 호 보충해야 하는데, 현행 헌법규율은 법관의 자격을 가진 자로 한정함으로써 헌법재판소의 다양한 인적 구성을 가로막고 있다는 비판이 많이 제기되었음 □ 대안 재판관의 법관자격요건을 삭제하여 다양한 배경의 인사로 재판부를 구성할 수 있도록 함 으로써 헌법재판의 질 제고를 기대할 수 있음 - 헌법재판도 사법작용의 일부이므로 개정안에 따르더라도 법조인이 재판부의 다수를 점 하게 될 것 - 개정안은 법관의 자격은 없으나 헌법재판에 정통한 법학자나 입법, 행정 등에 종사하면 서 탁월한 식견을 갖춘 자 등을 재판관으로 선출할 수 있게 함으로써 재판관 선택의 폭을 넓혀주고 있을 뿐임 5. 헌법재판소 관할권 1) 현행 헌법 - 헌법재판소의 관할권을 5가지로 열거하고 있으며, 법률로 관할권을 설정해 줄 수 있는 가능성을 열어 놓고 있지 아니함 - 어떤 법적 사건의 내용과 성격상 헌법재판소가 그 권위와 전문성으로 심판하는 것이 적합하다고 판단되는 경우에도 헌법 개정이 없는 한 헌법재판소에게 해당 사건에 대한 심판 권을 부여할 수 없어 비생산적이고 비탄력적인 관할권규율방식 2) 대안 - 헌법 제111조 제1항 제6호에 “그밖에 법률로 정하는 사항에 대한 심판”을 추가함

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- 이와 같은 보충적 규정은 다음과 같은 경우 그 생산성을 발휘할 수 있음 ▷ 가령 대통령이 사고로 직무를 수행할 수 없게 되었는지의 판단하는 문제, 헌법재판 소에 의해 해산된 정당의 대체정당인지 여부를 판단하는 문제처럼 헌법재판소가 심판하는 것이 바람직함에도 헌법 제·개정 시 헌법재판소의 관할목록에 포함시키지 못한 경우 ▷ 헌법 제·개정 시에 주요 정치세력들이 헌법재판소의 관할사항으로 할 것인지에 대해 합의하지 못했으나 헌법재판소나 법원의 기능과 역할에 대한 인식의 변화에 따라 헌법재판 소의 관할사항에 추가하자는 합의가 형성된 경우 ▷ 헌법적 사건들 중에는 헌법재판소가 해결하는 것이 바람직하기는 하지만, 그 비중이 적어 헌법차원에서 규율하여 개정을 어렵게 할 필요가 없을 수도 있는데 그러한 사항에 대 해서는 법률차원에서만 헌법재판소에게 심판권을 부여하는 것이 정책적으로나 이론적으로 보다 합목적적일 수 있음(독일에서는 가령 연방헌법재판소의 감정의견제도가 법률상의 지위 만을 갖고 있다가 법률개정으로 폐지되었음) - 헌법재판소 관할권규율방식에 관한 입법례 ▷ 법률로도 헌법이 직접 명시하고 있는 관할권목록에 속하지 않는 관할권을 헌법재판 소에게 부여할 수 있도록 하는 유형(개방적 열거형): 독일(기본법 제93조 제3항. 독일은 이 규정에 의거하여 다수의 법률상의 소소한 심판권한을 연방헌법재판소에게 부여하고 하고 있 음), 스페인(헌법 제161조 제1항 제4호) ▷ 헌법이 명시한 사항에 대해서만 심판할 수 있도록 헌법재판소의 관할권을 규율하는 유형(우리 헌법, 프랑스, 오스트리아) IV. 기타 사법분야 개헌의 논점 □ 배심재판의 근거 명시 □ 평시군사법원의 관할권 축소 □ 전관예우 방지를 위한 근거명시 □ 편제의 논리성 확보를 위한 조문위치의 변경

국회개헌특별위원회 자문위원단 사법분과 자문위원 3인의 개헌초안 현행 헌법

개정안

제5장 법원 제101조 ① 사법권은 법관으로 구성된 법원 에 속한다. ② 법원은 최고법원인 대법원과 각급법원으 로 조직된다. ③ 법관의 자격은 법률로 정한다.

< 배심제도 등 > 제101조 ① 사법권은 법관으로 구성된 법 원에 속한다. 다만, 국민은 법률이 정하는 바에 따라 배심 또는 그 밖의 방법으로 재 판에 참여할 수 있다. ** 제27조 ① 모든 국민은 헌법과 법률이 정한 법원(법관)에 의하여 법률에 의한 재판 을 받을 권리를 가진다. (조문위치 변경) 제101조의2 법관은 헌법과 법률에 의하여

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국민주도 헌법개정의 방향과 쟁점

그 양심에 따라 독립하여 심판한다. (조문위치 변경) 제101조의3 재판의 심리와 판결은 공개한다. 다만, 심리는 국가의 안전보장 또는 안녕질 서를 방해하거나 선량한 풍속을 해할 염려 가 있을 때에는 법원의 결정으로 공개하지 아니할 수 있다.

제102조 ① 대법원에 부를 둘 수 있다. ② 대법원에 대법관을 둔다. 다만, 법률이 정 하는 바에 의하여 대법관이 아닌 법관을 둘 수 있다. ③ 대법원과 각급법원의 조직은 법률로 정한 다.

< 법원의 조직 > 제102조 ② 대법원에 대법원장을 포함한 24인 이상 의 대법관을 둔다.

제103조 법관은 헌법과 법률에 의하여 그 양심에 따라 독립하여 심판한다.

< 법관의 임명 및 임기 > 제104조 ① 대법원장은 국회의 동의를 얻어 대통령이 임명한다. ② 대법관은 대법원장의 제청으로 국회의 동 의를 얻어 대통령이 임명한다. ③ 대법원장과 대법관이 아닌 법관은 대법관 회의의 동의를 얻어 대법원장이 임명한다.

제104조의2 ① 대법관은 사법평의회가 재적

제105조 ① 대법원장의 임기는 6년으로 하 며, 중임할 수 없다. ② 대법관의 임기는 6년으로 하며, 법률이 정하는 바에 의하여 연임할 수 있다. ③ 대법원장과 대법관이 아닌 법관의 임기는 10년으로 하며, 법률이 정하는 바에 의하여 연임할 수 있다. ④ 법관의 정년은 법률로 정한다.

④ 대법관 및 법관의 정년은 법률로 정한다.

위원 5분의 3이상의 찬성으로 선출하여 국 회의 동의를 얻어 대통령이 임명한다. ② 대법원장은 대법관 중에서 호선한다. ③ 대법원장의 임기는 5년으로 한다. 제104조 ① 대법원장은 국회의 동의를 얻어 대통령이 임명한다. ② 대법관은 대법원장의 제청으로 국회의 동의를 얻어 대통령이 임명한다. ③ 대법원장과 대법관이 아닌 법관은 대법 관회의의 동의를 얻어 대법원장이 임명한다. 제105조 ① 대법원장의 임기는 6년으로 하 며, 중임할 수 없다. ② 대법관의 임기는 6년으로 하며, 법률이 정하는 바에 의하여 연임할 수 있다. ③ 대법원장과 대법관이 아닌 법관의 임기 는 10년으로 하며, 법률이 정하는 바에 의하 여 연임할 수 있다. ④ 법관의 정년은 법률로 정한다.

＜ 법관의 책임 강화 > 제106조 ① 법관은 탄핵 또는 금고 이상의 제106조 ① 법관은 탄핵 또는 금고 이상의 형의 선고에 의하지 아니하고는 파면되지 아 니하며, 징계처분에 의하지 아니하고는 정직· 감봉 기타 불리한 처분을 받지 아니한다. ② 법관이 중대한 심신상의 장해로 직무를 수행할 수 없을 때에는 법률이 정하는 바에 의하여 퇴직하게 할 수 있다.

형의 선고에 의하지 아니하고는 파면되지 아니하며, 징계처분에 의하지 아니하고는 해 임·정직·감봉 기타 불리한 처분을 받지 아니 한다. < 전관예우 방지 >

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제106조 ③ 퇴직 대법관 및 법관의 변호사 업무 등에 관하여는 법률로 제한할 수 있다.

제107조 ①법률이 헌법에 위반되는 여부가 재판의 전제가 된 경우에는 법원은 헌법재판 소에 제청하여 그 심판에 의하여 재판한다. ②명령·규칙 또는 처분이 헌법이나 법률에 위반되는 여부가 재판의 전제가 된 경우에는 대법원은 이를 최종적으로 심사할 권한을 가 진다. ③재판의 전심절차로서 행정심판을 할 수 있 다. 행정심판의 절차는 법률로 정하되, 사법 절차가 준용되어야 한다. 제108조 대법원은 법률에 저촉되지 아니하 는 범위안에서 소송에 관한 절차, 법원의 내 부규율과 사무처리에 관한 규칙을 제정할 수 있다. 제109조 재판의 심리와 판결은 공개한다. 다 만, 심리는 국가의 안전보장 또는 안녕질서 를 방해하거나 선량한 풍속을 해할 염려가 있을 때에는 법원의 결정으로 공개하지 아니 할 수 있다.

제110조 ①군사재판을 관할하기 위하여 특 별법원으로서 군사법원을 둘 수 있다. ②군사법원의 상고심은 대법원에서 관할한 다. ③군사법원의 조직·권한 및 재판관의 자격은 법률로 정한다. ④비상계엄하의 군사재판은 군인·군무원의 범죄나 군사에 관한 간첩죄의 경우와 초병· 초소·유독음식물공급·포로에 관한 죄중 법률 이 정한 경우에 한하여 단심으로 할 수 있 다. 다만, 사형을 선고한 경우에는 그러하지 아니하다.

< 군사법원의 개편 > 제110조 ② 군사법원의 상소심은 각급법원 및 대법원에서 관할한다. ④비상계엄하의 군사재판은 군인·군무원의 범죄나 군사에 관한 간첩죄의 경우와 초병· 초소·유독음식물공급·포로에 관한 죄중 법률 이 정한 경우에 한하여 단심으로 할 수 있 다. 다만, 사형을 선고한 경우에는 그러하지 아니하다. < 사법행정권의 독립 > 제110조의2 ① 법관의 임용, 전보, 승진, 징 계, 내지 법원의 예산 및 사법정책 수립 등 법률이 정하는 사법행정 사무를 처리하기 위하여 사법평의회를 둔다. ② 사법평의회는 법률에 저촉되지 아니하는 범위 안에서 소송에 관한 절차, 법원의 내부 규율과 사무처리에 관한 규칙을 제정할 수 있다. ③ 사법평의회는 국회에서 재적의원 5분의3 이상의 찬성으로 선출하는 8인, 대통령이 지 명하는 2인, 법률이 정하는 법관회의에서 선 출하는 6인의 위원으로 구성한다. 위원장은

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국민주도 헌법개정의 방향과 쟁점

위원 중에서 호선한다. ④ 위원의 임기는 6년으로 하며, 연임할 수 없다. ⑤ 위원은 법관을 겸직할 수 없고, 정당에 가입하거나 정치에 관여할 수 없다. 위원은 퇴임 후 대법관이 될 수 없다. ⑥ 사법평의회의 조직과 운영 기타 필요한 사항은 법률로 정한다.

제6장 헌법재판소 제111조 ① 헌법재판소는 다음 사항을 관장 한다.

1. 법원의 제청에 의한 법률의 위헌여부 심 판 2. 탄핵의 심판 3. 정당의 해산 심판 4. 국가기관 상호간, 국가기관과 지방자치단 체간 및 지방자치단체 상호간의 권한쟁의에 관한 심판 5. 법률이 정하는 헌법소원에 관한 심판 ② 헌법재판소는 법관의 자격을 가진 9인의 재판관으로 구성하며, 재판관은 대통령이 임 명한다. ③ 제2항의 재판관중 3인은 국회에서 선출하 는 자를, 3인은 대법원장이 지명하는 자를 임명한다. ④ 헌법재판소의 장은 국회의 동의를 얻어 재판관 중에서 대통령이 임명한다.

< 헌법재판소 권한 및 구성 > 제111조 ① 헌법재판소는 다음 사항을 관장 한다.

5. ---6. 기타 법률이 정하는 사항에 관한 심판 ② 헌법재판소는 법관의 자격을 가진 9인의 재판관으로 구성한다. ③ 헌법재판소 재판관은 국회가 재적의원 5 분의3 이상의 찬성으로 선출하여 대통령이 임명한다. ④ 헌법재판소의 장은 재판관 중에서 호선 한다. < 헌법재판관의 임기 >

제112조 ①헌법재판소 재판관의 임기는 6년 으로 하며, 법률이 정하는 바에 의하여 연임 할 수 있다. ②헌법재판소 재판관은 정당에 가입하거나 정치에 관여할 수 없다. ③헌법재판소 재판관은 탄핵 또는 금고 이상 의 형의 선고에 의하지 아니하고는 파면되지 아니한다.

제112조 ①헌법재판소 재판관의 임기는 9년

제113조 ① 헌법재판소에서 법률의 위헌결 정, 탄핵의 결정, 정당해산의 결정 또는 헌법 소원에 관한 인용결정을 할 때에는 재판관 6 인 이상의 찬성이 있어야 한다. ② 헌법재판소는 법률에 저촉되지 아니하는 범위안에서 심판에 관한 절차, 내부규율과 사무처리에 관한 규칙을 제정할 수 있다. ③ 헌법재판소의 조직과 운영 기타 필요한 사항은 법률로 정한다.

< 예비재판관제도 >

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으로 하며, 연임할 수 없다. ④ 퇴직 헌법재판소 재판관의 변호사 업무 등에 관하여는 법률로 제한할 수 있다.

제113조 ③ 예비재판관제도 등 헌법재판소 의 조직과 운영 기타 필요한 사항은 법률로 정한다.

정당/선거 정당과 선거제도의 개혁 방향 이준한 인천대학교 교수

자문위원

김욱, 김정수, 김형준, 이광복, 이옥남, 이준한, 좌세준, 최태욱(8인)

∘ 정당설립과 운영의 자율성, 민주성, 책임성 등을 증대시키는 방향으로 개헌 자문취지

안을 준비한다. ∘ 선거에서 비례성과 대표성을 향상시키는 방향으로 개헌안을 준비한다. ∘ 정당선거분과는 2017년 2월 17일 이후 논의한 내용을 「자율자문사항」이 라는 형식으로 의견을 집약하여 개헌특위에게 3월에 제출한 바 있다. ∘ 2017년 6월 29일 정당선거 분과회의를 재개하면서 기존의 「자율자문사

논의경과

항」을 더욱 보완하기로 하였다. ∘ 분과회의에서 「자율자문사항」을 보완한 뒤 2017년 8월 9일 「헌법개정특 별위원회 자문 보고서」로 제출하였다. ∘ 2017년 9월 1일 「헌법개정특별위원회 자문 보고서」에 최근에 추가적으로 논의한 내용을 더하여 이 문건으로 보고한다. □ 정당 설립의 자유 확대 □ 정당 국고보조금 규정의 폐지 또는 보완 □ 국회 양원제 도입 여부 □ 국회의원 정수 조정

보고 목차

□ 비례성 강화를 위한 연동형 비례대표 선거제도 도입 여부 □ 결선투표제 도입 여부 □ ‘선거관리’ 관련 조항 □ 남녀동수제 신설 □ 선거연령의 하향 조정 관련 문제

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국민주도 헌법개정의 방향과 쟁점

□ 개헌안 내용: 정당설립의 자유 확대 현행 헌법

개헌안

제8조 ②정당은 그 목적·조직과 활동이 민 주적이어야 하며, 국민의 정치적 의사형성

제8조 ②정당은 그 목적·조직과 활동이 민 주적이어야 한다.

에 참여하는데 필요한 조직을 가져야 한다

□ 취지 ∘ 향후 개헌을 통하여 지방분권을 확대할 경우 지역에 기초한 정당의 조직을 허용해야 할 것임. ∘ 지역에 기초한 정당을 허용할 경우에도 전국당과 지역당의 구분 없이 모든 정당이 국회 와 지방의회에 자유롭게 진출할 수 있도록 보장해야 할 것임.

□ 자문의견의 상세내용 ∘ 정당의 설립, 조직 및 활동의 자유는 민주정치의 기본 토대이기 때문에 이는 최대한 제한 없이 보장되어야 함. ∘ 현행 정당법은, 헌법 제8조제2항“국민의 정치적 의사형성에 참여하는데 필요한 조직을 가져야 한다”는 규정의 해석에 따라“정당은 5 이상의 시ㆍ도당을 가져야 한다”(제17조) 고 규정하고 있음. 이러한 규정은 특정 지역에 기초한 지방당의 설립, 조직 및 활동의 자유 를 가로막고 있음. ∘ 지방당을 지방의회에만 한정해서 활동케 하는 것은 ‘정당의 자유’라는 헌법정신에 맞 지 않는 것으로 보임. 이는 지방당이 스스로 성장해 전국당이 되는 기회를 박탈하는 것임. 그리고 전국당과 지방당을 구분하여 전국당은 국회와 지방의회에 모두, 지방당은 지방의회 에만 진출할 수 있도록 구분하는 것도 유력 지방과 약소 지방의 정치적 차별을 심화시키는 것이 될 수 있음. 즉 유력 지방당이 전국당 체제를 선점함으로써 다른 약소 지방의 지방의 회를 지배하고, 약소 지방당은 전국당 체제를 갖추지 못해 국회에 진출하는 것이 어려워질 수 있음. ‘정당의 자유’라는 헌법정신은 지방당이든 전국당이든 구분 없이 자유로운 설 립, 조직 및 활동의 자유를 보장하는 것으로 이해해야 할 것임. □ 개헌안 내용: 정당 국고보조금 규정의 폐지 또는 보완

현행 헌법

개헌안

제8조 ③ 정당은 법률이 정하는 바에 의하여 제8조 ③ 정당은 법률이 정하는 바에 의하여 국가의 보호를 받으며, 국가는 법률이

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국가의 보호를 받을 수 있다.

정하는 바에 의하여 정당 운영에 필요한 자금을 보조할 수 있다

□ 취지 ∘ 정당 국고보조금 규정을 폐지해야 할 것임.

□ 자문의견의 상세내용 ∘ 정당 국고보조금 규정을 폐지해야 할 것임.

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해외 주요 선진국 헌법에서 정당 국고보조금 규정을 둔 사례가 거의 없음.

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이러한 제도는 시대가 지난 국가주의적 사고에 기인한다는 의견이 있음

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당초 국고보조금 제도는 도입 취지와는 달리 진성당원을 확충하여 당의 기반을 강화시

키는 측면보다 불로소득에 대한 도덕적 해이(부당집행사례 등)와 정당의 관료제화 등 부작 용을 초래하고 있음. 정당 운영비 중 국고보조금의 비율이 -

에 육박하고 있음.

50%

민주화 시대 풀뿌리 정당으로 거듭나고 자생적 경쟁력이 강한 정당 문화가 확산되기

위하여 국고보조금 제도를 폐지해야 할 것임. < 참고 > ∘ 만약 정당의 국고보조금 규정을 당장 폐지하기 어려울 경우, 정당 국고보조금의 투명하 고 깨끗한 집행을 위하여 배분기준, 집행 범위(가령 여성과 장애인 등 사회적 약자의 정치 적 대표성을 확대하기 위한 활동으로 사용 등)를 법으로 더욱 강화해야 할 것임.

-

해외 사례에서 정당국고보조금을 지원하는 경우(터키, 남아프리카공화국)에는 정당에

제공되는 국고보조금 사용의 투명성과 책임성을 강하게 제도화하고 있음.

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정당은 자금을 포함한 재산 상황을 법률이 정하는 바에 따라 공개하도록 함.

∘ 국민의 세금이 정당에 들어간 경우이기 때문에 감사원의 감사나 국정감사도 실질적으로 받을 정도로 감시와 통제를 강화해야 함.

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현재는 정해진 용도 외에 사용해도 실사는커녕 서류심사로 진행되고 있음

□ 개헌안 내용: 국회 양원제 도입 여부

현행 헌법

개헌안

□ 취지 ∘ 시대적 요청인 분권화와 지역 대표성 강화 및 통일대비라는 차원에서 양원제 도입 필요 성이 인정됨.

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국민주도 헌법개정의 방향과 쟁점

∘ 하지만 현재 국회의 비효율성에 대한 국민적 비판여론이 높아 이러한 국민적 인식을 바 꾸지 않는 한 양원제 도입이 어려울 것임.

□ 자문의견의 상세내용 ∘ 양원제를 도입하기에 신중을 기해야 할 것임.

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양원제를 도입해야 한다는 의견이 적지 않고 그 필요성은 인정됨.

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만약 특정 정부형태의 도입이 추진된다면 양원제 도입의 우호적 환경이 더 조성될 수 있 음.

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그러나 양원제를 이번 개헌을 통하여 도입할 것을 추진할 때 자칫 개헌 자체에 대한 국민 적 역풍에 직면할 수 있다는 점을 감안하여 신중할 필요가 있음.

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현재의 단원제에서도 국회의 기능이 원활하게 작동하지 않는 상황인데 양원제를 도입했을 경우 국회가 생산적으로 잘 작동할지에 대한 경험적 증거가 제시된 바 없음.

-

상원이 또 다른 지역적, 사회적, 정치적 갈등을 유발할 수도 있음.

-

양원제를 실시하는 국가들이 이른바 선진국가들이라고 해서 양원제 자체가 선진제도라고 단정할 수 없고 한국적 상황에 맞는 것인지가 오히려 더 중요한 기준이 될 것임.

-

양원제는 원론적으로는 도입이 필요할 수 있으나 통일 이후에 도입되는 것이 현실적으로 더 타당해 보임.

개헌안 내용: 국회의원 정수 조정

현행 헌법

개헌안

□ 취지 ∘ 의원정수의 증대 필요성에 대한 의견이 확산 중이나 의원정수 증가에 대한 국민의 부정 적 여론이 매우 팽배해 있음. ∘ 의원정수를 300인으로 규정해야 한다는 의견이 있으나 자칫 선거구획정, 비례대표 정수 의 축소, 장기적인 인구변동에 부정적인 영향을 줄 수 있다는 의견이 제시되었음.

□ 자문의견의 상세내용 ∘ 국회의원 정수를 늘리기 위해서는 국민적 지지를 확보해야 할 것임.

-

현재 국회의원 정수가 비교적 관점에서 상당히 적은 것이 사실이나 정수를 늘리는 방향으 로 개헌을 시도할 경우 개헌 자체가 국민적 반대에 부딪힐 가능성이 있음.

-

국회의원 세비의 총액제 도입을 통한 세비 삭감 노력, 국회의원의 불체포 특권과 면책 특 권을 제외한 다른 특권 내려놓기 등 조치가 선행되어야 할 것임.

- 20 -

< 참고 > -

의원정수를 현행

인 이상으로 해두고 지역구 의원과 비례대표 의원 사이의 비율을,

200

년 중앙선거관리위원회가 제시했듯이,

2014

로 할 때 실질적인 의원정수의 증대와 비례

2:1

대표의 증대라는 문제를 동시에 해결할 수 있고 이러한 내용으로 국민적 동의를 얻을 수도 있을 것임.

-

이러한 경우에는 여성의 국회진출에 획기적인 변화도 줄 수 있게 될 것임

-

이에 반하여 의원정수를 현행 주장하듯이

명으로 한 상태에 지역구 의원과 비례대표 의원을 흔히

300

의 비율이나 또는

2:1

의 비율로 조정하는 것은 불가능하다고 하겠음.

1:1

국회의원선거를 기준으로 할 때 헌법재판소의 결정에 따라 지역구의 인구 상하 편차를 를 벗어나지 못하도록 했을 때 인구 하한선(약

만 명)과 인구 상한선(약

14

년

2016

1:2

만 명)을 지켜

28

야 한다. 그리고 공직선거법에 따라 하나의 자치구시군을 임의로 잘라서 다른 자치구시군 과 합쳐서 하나의 선거구를 만들지 못한다. 또한 공직선거법에 따라 4개 이상의 구시군을 묶어서 하나의 선거구를 만들지 못한다. 이러한 획정기준을 동시에 충족시키면서 선거구획 정을 한다면 지역구는 최소 -

여개가 필요하기 때문이다.

230

위 논리의 연장으로 만약 상하원 양원제를 채택할 때 의원정수를 현행 라면 상원 의원과 하원 의원을 흔히 주장하듯이

명으로 한 상태

300

의 비율이나 또는 다른 구성 비율로 조

1:2

정하는 것은 더더욱 불가능하다고 하겠음. 또한 만약 하원에 지역구 의원 외에 비례대표제 를 유지한다면 더더욱 불가능해진다고 하겠음.

□ 개헌안 내용: 비례성의 강화를 위한 연동형 비례대표(독일식) 선거제도 도입 여부 현행 헌법

개헌안

□ 취지 ∘ 현실적인 측면을 보완하여 독일식 연동형 비례대표제를 도입하여 비례성을 강화해야 할 것임.

□ 자문의견의 상세내용 ∘ 선거제도의 민주화를 위해 정당지지율과 의석점유율의 일치가 불가피하고 이를 위하여 독일식 연동형 비례대표제 도입이 절실함.

- 사회의 계층ㆍ지역적 이익의 분화로 인한 다당제의 대두와 이에 대한 헌법 제도적 수용 필요.

- 21 -

국민주도 헌법개정의 방향과 쟁점

- 연동형 비례대표제 없는 분권형 대통령제(혹은 내각제) 도입은 패권적 정당구조를 잔존시 켜 제도 도입의 취지가 없음. ∘ 정부형태와 선거제도는 밀접한 관계를 맺고 있지만, 추상적인 정부형태의 선호를 전제로 선거제도를 논할 것이 아니라 민주적 선거제도를 토대로 현 단계 우리 실정에 맞는 정부형 태에 대한 헌법적 구상을 하는 것이 오히려 순리라고 생각됨. ∘ 정당의 득표율과 의석점유율 사이의 왜곡문제가 매우 심각함 - 제6대(1963년) 총선에서 민주공화당은 33.5%의 정당득표율로 110/175=62.9%의 의석점유율 - 제7대(1967년) 총선에서 민주공화당은 50.6%의 정당득표율로 129/175=73.7%의 의석점유율 - 제8대(1971년) 총선에서 민주공화당은 48.8%의 정당득표율로 113/204=55.4%의 의석점유율 - 제9대(1973년) 총선에서 민주공화당은 38.7%의 정당득표율로 73+유정회73/219=66.7%의 의 석점유율 - 제10대(1978년) 총선에서 민주공화당은 31.7%의 정당득표율로 68+유신정우회77/231=62.8% 의 의석점유율 - 제11대(1981년) 총선에서 민주정의당은 35.6%의 정당득표율로 151/276=54.7%의 의석점유율 - 제12대(1985년) 총선에서 민주정의당은 35.2%의 정당득표율로 148/276=53.6%의 의석점유율 - 제13대(1988년) 총선에서 민주정의당은 34.0%의 정당득표율로 125/299=41.8%의 의석점유율 - 제14대(1992년) 총선에서 민주자유당은 38.5%의 정당득표율로 149/299=49.8%의 의석점유율

- 제15대(1996년) 총선에서 신한국당은 34.5%의 정당득표율로 139/299=46.5%의 의석점유율 - 제16대(2000년) 총선에서 한나라당은 39.0%의 정당득표율로 133/273=48.7%의 의석점유율 - 제17대(2004년) 총선에서 한나라당은 35.8%의 정당득표율로 121/299=40.5%의 의석점유율 - 제18대(2008년) 총선에서 한나라당은 37.48%의 정당득표율로 153/299=51.2%의 의석점유율 - 제19대(2012년) 총선에서 새누리당은 42.80%의 정당득표율로 152/300=50.7%의 의석점유율 - 제20대(2016년) 총선에서 더불어민주당은 25.54%의 정당득표율로 41.0%의 의석점유율을 차지했음 - 이런 현상은 민주적 정당성을 심각하게 위협하고 있음. ∘ 복지국가적 ‘분권과 협치’를 위해서도 투표자의 정당별 지지율과 국회의원의 정당별 의석점유율의 비례성을 보장해야 할 것임 - 정치권력의 합리적 분권 없이 경제적 부의 정의로운 재분배를 기대하기 어려움. ∘ 미국, 영국 등은 상대다수대표 선거제도를 택해 인위적인 양당 제도를 강요함으로써 소 수자ㆍ약자의 정치적 의사형성을 가로막는 측면이 있음 - 내각제 국가인 영국의 경우 상대다수대표 선거제도는 패권적 정당체제를 야기해 잉글랜드 지배정당과 스코틀랜드 지배정당 체제를 낳고 있음 - 역시 내각제 국가인 일본이 채택하고 있는 혼합형 다수대표 선거제도도 다당제로의 진화 를 가로막고, 패권정당인 자민당 내에서의 파벌 정치를 야기한 측면이 있음 - 우리나라의 경우에도 상대다수대표 선거제도하의 제2공화국 내각제에서 당내 파벌문제가 다당제로 해결되지 못하고 당내에서 패권을 장악하기 위한 다툼으로 악화됨 ∘ 유럽의 입헌군주국 내각제인 노르웨이(정당명부식), 스웨덴(정당명부식), 영국(상대다수

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제), 덴마크(정당명부식), 네덜란드(정당명부식), 벨기에(정당명부식), 스페인(정당명부식)은 영국을 제외하고는 모두 정당명부식 선거제도이며, 유럽의 공화국 분권형 대통령제인 프랑 스(결선투표제), 오스트리아(정당명부식), 이탈리아(정당명부식, 보너스조정), 핀란드(정당명 부식), 포르투갈(정당명부식), 아일랜드(단기이양제), 그리스(정당명부식), 폴란드(정당명부 식), 헝가리(혼합형 다수제, 부분보상), 체코(정당명부식), 슬로바키아(정당명부식), 루마니아 (정당명부식), 불가리아(정당명부식) 역시 대부분 정당명부식 선거제도를 택하고 있음(황태 연ㆍ박명호 공저, 『분권형대통령제 연구』, 동국대학교출판부, 2003; 데이비드 파렐, 『선 거제도의 이해』, 한울아카데미, 2012 참조.). 우리의 경우 대통령과 지역구 국회의원을 국 민이 직접 선출하는 방식을 선호하므로 직선 분권형 대통령제와 지역구 연동형 비례대표제 를 택하는 것이 현실적일 수 있음. < 참고 > ∘ 독일식 연동형 비례대표제를 도입할 때 초과의석 문제가 발생하지 않도록 강구해야 함. ∘ 독일식 연동형 비례대표제는 만약 순수한 대통령제를 유지할 경우 조응성이 떨어지는 선 거제도라고 하겠음. ∘ 만약 우리나라가 이원집정부제를 도입하면서 연동형 비례대표제가 아닌 현재의 선거제도 를 결합시킨다면 ‘분권과 협치’라는 개헌 취지에 부합한다고 볼 수 없음. ∘ 연동형 비례대표제에 대한 대표적인 우려는 소수당의 난립인 바, 이는 일정한 정당득표율 이하의 정당에 대한 저지규정을 설정해서 해결할 수 있음. □ 개헌안 내용: 결선투표제 도입 여부

현행 헌법

개헌안

제67조 ②제1항의 선거에 있어서 최고득표자 가 2인 이상인 때에는 국회의 재적의원

제67조 ②제1항의 선거에 있어서 최고득표자

과반수가 출석한 공개회의에서 다수표 를 얻은 자를 당선자로 한다.

가 과반수를 득표하지 못한 경우에는 결 선투표를 실시한다.

□ 취지 ∘ 정당선거분과는 결선투표제 도입 여부에 대하여 합의를 도출하지 못했음. ∘ 그래서 만약 결선투표제를 도입하게 된다면 그 장점에 대한 분석뿐 아니라 그 단점도 함 께 고려하여 신중하게 도입여부를 결정해야 할 것이라는데 의견을 모았음. □ 자문의견의 상세내용 ∘ 결선투표제를 개헌사항이라고 전제하고 결선투표제를 조문화할 경우에는 다음과 같은

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국민주도 헌법개정의 방향과 쟁점

장점 또는 목적을 충족시킬 수 있는 것임. ∘ 결선투표제는 대통령선거를 앞두고 인위적인 후보단일화가 시도되었는데 이를 제도적으 로 흡수하여 정당정치의 안정화를 향상시킬 수 있을 것임. ∘ 결선투표제는 대통령의 권한이 강화되는 방향으로 개헌이 이루어질 경우에 반드시 헌법 에 포함시켜 유권자의 신중한 판단이 이루어지도록 보장해야 할 것임.

- 이 경우 지방선거에서 광역단체장 선거에도 결선투표제를 적용할 수 있을 것임. < 참고 > ∘ 결선투표제는 본질적으로 매우 비민주적이고 조작적인 정치제도이기 때문에 신생민주주 의 국가들이 투표제도를 선택할 때 고려하지 말아야 할 제도라는 주장이 있음(미국, 중남 미, 동유럽, 아프리카 결선투표의 사례 등). ∘ 결선투표제의 제도적 목적은 50% 이상을 득표한 당선자를 탄생시켜 대표성과 정통성을 향상시키는 것이지만 실제로 작동하는 사례를 볼 때 결선투표에서 투표율이 낮아지는 경 향이 있고 순위가 바뀌는 사례가 발생하면서 그러한 취지를 훼손시키는 한계가 있음. ∘ 한국에서는 이미 2002년 대통령선거 이후 대통령 당선자가 46%이상 52%까지 득표했기 때문에 결선투표제가 절대적으로 필요하다고 하기 어려움. ∘ 결선투표제가 없어도 유권자의 합리적 선택이나 전략적인 투표에 따라 결선투표제가 추 구하는 후보의 단일화 또는 합종연횡과 유사한 결과를 낳을 수 있고 한국에서는 대통령선 거를 앞두고 최근 정당 사이의 후보단일화가 이루어지는 사례가 더 이상 발생하지 않고 있음. ∘ 다른 국가의 결선투표제 사례에서는 대통령선거와 결선투표 사이의 시간 동안에 정치적 불확실성이 커지고 합종연횡 과정에 부정부패가 조장되어 오히려 선거결과의 정통성을 훼 손하는 경향이 확인됨. ∘ 결선투표제를 통하여 일부 유권자의 선거참여를 오히려 헌법적으로 박탈시키는 결과를 낳을 수 있음.

- 유권자가 가장 선호해서 1차 선거에 투표했던 후보나 정당이 투표용지에서 사라짐으로 인하여 결선투표에 참여하여 자신이 가장 선호하는 후보나 정당 대신 다른 후보나 정당을 뽑게 만들거나 또는 그럴 선택마저 내릴 의사가 없는 유권자는 아예 대통령선거라는 중요 한 선거에서 투표권을 박탈당하게 될 수 있음. □ 개헌안 내용: ‘선거관리’ 관련 조항

현행 헌법

개헌안

제7장 선거관리

제7장 선거위원회

제114조 ①선거와 국민투표의 공정한 관리 제114조 선거위원회는 다음 각 호의 사무를 및 정당에 관한 사무를 처리하기 위하여 선거관리위원회를 둔다.

관장한다.

1. 국가 및 지방자치단체의 선거에 관한 사

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무 2. 국민투표[국민발안 및 국민소환]에 관한 사무 3. 정당 및 정치자금에 관한 사무 [4. 주민투표 및 주민소환투표 관리에 관한 사무] 4. 선거제도 및 선거구획정에 관한 사무 5. 그 밖에 법률로 정하는 사무

□ 취지 ∘ 선거관리라는 현행 헌법규정에서 선거위원회라고 수정하고 선거관리위원회를 대신하게 함.

□ 자문의견의 상세내용 ∘ 선거위원회의 정치적 중립성을 강화할 규정을 반드시 포함해야 함. ∘ 헌법체계의 통일성 확보를 위한 차원에서 다른 헌법기관과 같이 선거위원회로 장의 이름 을 바꿔야 할 것임. ∘ 현행 선거관리위원회라는 명칭에서 선거위원회로 바꿔야 할 것임.

- 선거관리라는 명칭이 다른 선진 국가에서 사용되지 않을뿐더러 ‘관리’라는 용어가 권 위, 통제, 감독의 의미가 내포되어 있음. ∘ 선거위원회의 직무범위를 더욱 명확하게 하여 실제 수행업무를 반영시킴.

- 국가 및 지방자치단체의 선거에 대한 사무, 국민투표에 관한 사무, 정당 및 정치자금에 관한 사무, [주민투표 주민소환투표 관리에 관한 사무], 선거제도 및 선거구회정에 관한 사 무 등을 포함시켜야 할 것임. ∘ 선거위원회가 중앙위원회와 각급 위원회로 조직되는 체계를 규정해야 할 것임. ∘ 선거운동의 자유를 포함하여 선거의 4대원칙을 보완해야 할 것임. □ 개헌안 내용: 남녀동수제

현행 헌법

개헌안

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국민주도 헌법개정의 방향과 쟁점

□ 취지 ∘ 프랑스의 2000년대 개헌과 마찬가지로 양성평등을 추구하기 위하여 남녀동수로 선출직 후보를 공천하도록 개헌을 추진함. ∘ 프랑스가 전통적으로 여성정치가 가장 낙후되었던 국가 가운데 하나였으나 남녀동수제 도입의 효과는 지대했음.

□ 자문의견의 상세내용 ∘ 양성평등을 선거의 영역에서 실질적으로 헌법으로 규정하는 것이 필요함. ∘ 프랑스의 헌법 제1조에는 직업적, 사회적 지위뿐 아니라 선출직에도 남녀의 동등한 접근 을 촉진하다고 되어 있음. ∘ 현재 공직선거법의 비례대표 여성 할당제나 지역구 여성 후보 할당제는 매우 구속력이 약함. ∘ 남녀동수로 후보를 공천하지 않는 경우에는 정당의 후보등록의 취소나 금전적인 처벌을 추진함. □ 개헌안 내용: 선거연령의 하향 조정

현행 헌법

개헌안

□ 취지 ∘ 선거연령의 18세 하향조정은 여러 가지 측면에서 헌법에 규정하는 것이 합당하지 않다 는 데 합의가 이루어졌음.

□ 자문의견의 상세내용 ∘ 전 세계적인 추세와 마찬가지로 18세로 선거연령을 하향조정하고 이를 헌법에 명시해야 할 것이라는 의견이 제시되었음.

- 하지만 향후 선거연령을 다른 국가와 같이 18세보다 더 낮추자는 의견이 나올 수 있는 데 헌법에 18세로 명시한다면 또 다시 개헌이 필요해질 것임. ∘ 선거연령의 18세 하향조정은 취학연령의 하향조정까지 수반해야 한다는 문제 등이 있음. ∘ 선거연령은 헌법이 아니라 공직선거법으로 규정하는 것이 더 합당하다는 의견임.

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정부형태 정부형태분과 소관 개헌관련쟁점1)

김종철 연세대 법전원 교수

I. 개 요 1. 정부형태분과의 활동경과 ∘ 위원의 구성: 총 11인의 자문위원으로 구성 ∘ 활동: 자문위 전체회의, 소위원회 회의를 제외하고 총 14차례의 분과회의를 통해 현행 헌법 기준 국회와 정부의 장을 중심으로 한 개헌 쟁점에 대하여 숙의 중이며 10월말 자문보고서 제출을 위하여 보고서기초TF를 구성하여 준비 중임

2. 현행 정부형태의 문제점 ∘ 현행 헌법상 정부형태는 내각제적 요소를 일부 가미한 변형적 대통령제이지만 내 각제적 요소의 대통령 견제가 효과적으로 이루어지지 않는 반면, 대립적 정당제도 와 문화로 인하여 국회의 입법권과 국정통제권이 효과적으로 작동하지 않아 국가 주요정책의 일관되고 안정적 수립과 집행에 장애가 초래되는 국정의 비효율이 심 화되고 있음 - 예컨대, 대통령의 통할을 받아 행정각부를 통할하는 국무총리가 국회의 동의를 받 아 임명되고, 국무총리가 행정각부의 장을 맡게 될 국무위원의 임명을 제청하며, 대 통령의 국법상의 행위는 국무총리와 관계국무위원의 부서를 받아 이루어지고, 주요 국정사안은 국무회의의 심의를 받아 결정되도록 하는 등 집행권이 대통령에 의해 일방적으로 행사되지 못하도록 하는 절차적 통제제도를 두고 있으나 오랜 권위주 의 체제가 대통령중심의 국정운영을 관행으로 삼아온 영향으로 정부 내 대통령에 대한 내각제적 견제권이 효과적으로 작동하지 않아 왔음 - 반면, 대통령의 법집행권, 인사권과 정부의 예산편성권 등이 국회의 국정 견제를 무 력화하는 한편, 여당과 야당의 대립관계로 말미암아 국회가 대통령의 인사권이나 정부권한을 효과적으로 통제․개혁하는 입법에 매진하지 못하고 국회 자체도 국민의 불신을 받는 정치혐오증이 광범위하게 유포되어 있음

1) 분과위의 확인을 받지 않은 정리사항이며 발표자인 자문위원 개인의견으로 간주되어야 함.

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국민주도 헌법개정의 방향과 쟁점

3. 정부형태 개헌의 원칙과 전제조건 가. 원칙 □ 분권과 협치의 정신 ∘ 분권은 지방분권과 권력분립 원칙상 분권이 다양한 차원에서 포괄적으로 반영되 어야 함 - 중앙집권에 의한 국민생활의 불균형을 시정하고 국민의 정치적 자치권을 강화하 는 지방분권이 필요함 - 입법권과 행정권 사이의 권력분립이 효과적으로 작동하도록 함 - 행정권의 정합성을 훼손하지 아니하는 범위 안에서 일반행정권과 특수행정권(감 사권, 인권보장, 중립적 정치질서관련 법집행권)을 분리하거나 행정권 내에서 견제 와 균형의 원리에 입각한 절차적 통제권을 분리하여 행정권의 집중으로 인한 폐해 를 극복함 ∘ 협치는 분권의 정신과 조화를 이룬 합의제 민주주의의 실현을 의미하는 것으로 이해됨 - 국민과 국민대표기관 사이, 국민대표기관 사이, 국민대표기관의 실질적 운영요소 인 정당 사이에 다양한 정치적 소통이 이루어지고 정치참여가 보장되는 정치체제 를 추구함

□ 국민주권의 강화 ∘ 현행 정부형태가 가진 문제점은 대의민주주의가 제대로 운영되지 못하고 있는 현 실에 그 원인이 있는 만큼 오랜 민주화 정신을 반영하여 대의민주주의의 한계를 주 권자인 국민의 정치참여를 강화하여 해소하도록 국민주권을 강화하는 제도개선이 필요함

나. 전제조건 □ 획기적 지방분권 ∘ 과도한 중앙집권으로 국민대표기관인 대통령과 국회가 효율적인 국정운영에 협 력하지 못하거나 최근 대통령탄핵사태와 같이 정치지도자의 일탈행위가 있게 될 경우 국민생활 전반에 미치는 부작용이 심대하여 정치시스템의 위기가 반복적으로 발생하는 문제점을 해소하기 위하여 획기적인 지방분권을 통해 정치시스템의 위기 관리 체제를 개선할 필요가 있음

□ 선거제도 및 정당제도의 민주적 개혁

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∘ 현행 정부형태의 문제점은 정부형태 운영의 제도적 변수인 국회의원선거제도가 사표를 남발하여 국민의 대표성을 비례적으로 반영하지 못하면서 대의관계의 동맥 경화 현상이 초래되고, 과도한 선거 및 정당활동 규제로 민주적 정당제도가 정착되 지 못하여 국가권력 간 견제와 균형에 입각한 건설적 협력관계가 구축되지 못한 데 근본원인이 있으므로, 선거제도 및 정당제도의 민주적 개혁이 정부형태 개혁의 선 결조건임

II. 주요 쟁점 1. 집행부에 관한 장 가. 대통령의 국가원수로서의 지위 □ 국가원수 조항 ∘ <대통령제> 유신헌법이후 대통령의 제왕적 지위의 헌법해석 및 정치문화적 근거로 기능하였던 국가원수 조항을 삭제하고 제헌헌법의 기본정신을 부활하여 대통령을 행정부의 수반으로서의 지위를 중심으로 이해하고, 대통령의 행정권한도 독립국가 기관의 설립을 통하여 축소하는 방안임 - 현행 헌법 제66조 제1항 “국가의 원수이며”를 삭제함 - 현행 헌법 제66조 제2항 및 제3항 또한 모든 헌법기관의 일반의무에 속하는 것이므 로 삭제함 ※ 조문시안 현행

개헌안

제66조 ①대통령은 국가의 원수이며, 외국에 대하여 국가를 대표한다.

① 행정권은 대통령을 수반으로 하는 정부와 헌법과 법률에 따라 설치되는 독립기관이 행한다.

②대통령은 국가의 독립·영토의 보전·국 가의 계속성과 헌법을 수호할 책무를 진

②대통령은 외국에 대하여 국가를 대표한다.

다. ③대통령은 조국의 평화적 통일을 위한 성 실한 의무를 진다. ④행정권은 대통령을 수반으로 하는 정부 에 속한다.

③ 삭제

④ 삭제

∘ <이원정부제> - 대통령의 국가원수직을 현행과 같이 유지하고 국민통합에 관한 실

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국민주도 헌법개정의 방향과 쟁점

질적 권한 부여

나. 행정권의 행사기관의 분할(독립행정기관 설립의 헌법적 근거 마련) ① 대통령제 ∘ 현대국가에서 국가기능이 확대되면서 행정권이 비대화되자 현대민주주의의 과제는 인권보장이나 민주질서의 보호를 위해 국가권력을 통제하는 것을 목적으로 하는 새로운 행정기관을 필요로 하게 된 한편으로, 전통적인 질서유지 및 관리기능을 고 유의 전문성과 중립성에 기반을 두고 수행해야 할 행정기관의 독립성을 확보하기 위한 장치를 필요로 하게 됨에 따라 행정권의 지위를 행사자의 행정부외에 헌법이 나 법률에 의하여 독립적으로 조직되고 수행하는 독립행정기관에게도 부여하는 것 이 요청됨. 특히 비대화된 행정권에 대한 책임성을 정부의 수반에게 획일적으로 부 여하여 분권화하는 것이 대통령제나 내각제 혹은 혼합정부제에서 공통적으로 발생 할 수 있는 행정권수반에 의한 행정권력의 제왕적 운용이 초래하는 폐단을 제도적 으로 보완하는 방법임.

- 현행 헌법 제66조 제4항을 제1항으로 수정하여 대통령의 지위가 입법부 및 사법부 과 구별되는 행정부의 수반을 중심으로 형성됨을 분명히 하는 한편 일반행정권과 구별되는 특별행정권이 헌법이나 법률에 의해 독립기관에 의해 행사될 수 있는 근 거를 마련함 - 헌법 또는 법률에 따라 설치되는 독립행정기관은 정치적 합의에 따라 결정하여야 하나, 행정통제기관으로는 회계검사와 직무감찰을 위한 감사원이나 인권보장을 위 한 국가인권위원회를 고려할 수 있으며, 중립성이 요청되는 질서관리기관으로는 통 화정책을 관리하는 한국은행, 시장질서를 통제하는 공정거래위원회, 방송통신정책 을 관장하는 방송통신위원회를 고려해 볼 수 있음. 한편 검찰과 사법경찰의 정치적 중립을 보장하기 위하여 검찰과 사법경찰의 경우에도 검사장직선제 등을 제도화할 수 있는 대상이 될 수 있음. ② 혼합정부제(이원정부제) ∘ 대통령의 국가원수직을 유지하여 통일·외교·국방에 관한 정책의 수립·실시에 관한 주도권을 부여하고, 공무원임명권, 사면권, 국민투표부의권 등을 행사함 ∘ 전통적인 일반행정권은 국회에서 선출하고 대통령이 임명하는 총리가 주도하여 실 행하며 국회(하원)에 대한 책임을 짐. ∘ 회계검사원, 국가인권위원회나 고위공직자비리수사처 등을 독립헌법기관으로 설치 하는 것을 고려할 수 있음 ※ 조문시안 현행

개헌안

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제66조 ①대통령은 국가의 원수이며, 외국 에 대하여 국가를 대표한다.

①대통령은 국가의 원수이며, 외국에 대하여 국가를 대표한다.

②대통령은 국가의 독립·영토의 보전·국 가의 계속성과 헌법을 수호할 책무를 진 다.

③대통령은 조국의 평화적 통일을 위한 성 실한 의무를 진다.

②대통령은 국가의 독립·영토의 보전·국가 의 계속성과 헌법을 수호할 책무를 진다.

③대통령은 조국의 평화적 통일을 위한 성실 한 의무를 진다.

④행정권은 대통령을 수반으로 하는 정부 에 속한다.

④삭제 ① 총리는 하원에서 재적의원 과반수의 찬성

제86조 ① 국무총리는 국회의 동의를 얻어 대통령이 임명한다.

으로 선출한 사람을 대통령이 임명한다. 총리가 궐위된 날부터 30일 이내에 하원 이 총리를 선출하지 못하는 때에는 대통령 이 독자적으로 총리를 지명할 수 있다.

② 국무총리는 대통령을 보좌하며, 행정에 관하여 대통령의 명을 받아 행정각부를 통 할한다.

② 총리는 대통령의 권한 이외의 사항에 관 하여 내각회의의 의결을 거쳐 국정운용계 획 및 대내외 기본정책을 수립ㆍ실시하며, 이에 대해 하원에 책임을 진다.

③ 군인은 현역을 면한 후가 아니면 국무총 리로 임명될 수 없다.

③ 군인은 현역을 면한 후가 아니면 총리로 임명될 수 없다.

다. 대통령 결선투표제 ① 대통령제 ∘ 상대다수대표제로 선출되는 현행 대통령의 경우 소수파대통령이 일반화되면서 대 통령의 민주적 정당성에 대한 시비가 구조화되고 대선시기마다 단일화 논의에 의 해 대통령선거에서 정책경쟁보다 정치공학적 선거연합논의가 지배하여 대통령선거 의 본질적 의미가 반감되는 문제를 해결하기 위함 ※ 조문시안 현행

개헌안 ②제1항의 선거에서 투표자 과반수의 득표를

제67조

②제1항의 선거에 있어서 최고득

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얻은 자를 대통령 당선자로 한다.

국민주도 헌법개정의 방향과 쟁점

③제2항의 득표자가 없는 때에는, 최고득표자 가 1인이면 최고득표자와 차점자에 대하 여, 최고득표자가 2인 이상이면 최고득표 표자가 2인 이상인 때에는 국회의 재적의

자에 대하여, 결선투표를 함으로써 다수득

원 과반수가 출석한 공개회의에서 다수표

표자를 대통령 당선자로 한다. 결선투표에

를 얻은 자를 당선자로 한다.

서 최고득표자가 2인인 때에는 국회[양원] 재적의원 과반수가 출석한 공개회의[합동 공개회의]에서 다수표를 얻은 자를 당선자 로 한다.

② 혼합정부제(이원정부제) ∘ 대통령의 지위와 권한이 축소되어 굳이 결선투표제로 보완할 실익이 적기 때문에 현행 상대다수대표제 유지

라. 대통령 사면권 제한 ∘ 대통령제건, 혼합정부제(이원정부제)건 구별 없이, 대통령의 사면권 오남용을 헌법 적 차원에서 통제하기 위해 일정한 종류의 특별사면의 경우 사면위원회의 동의를 받도록 함 - 일반사면의 경우 국회의 동의를 받도록 하는 현행 제도를 유지하면서, 법률이 정하 는 죄형에 관련된 특별사면의 경우 사면위원회의 동의를 받도록 함 ※ 조문시안 현행

개헌안

제79조 ①대통령은 법률이 정하는 바에 의하

①대통령은 법률이 정하는 바에 따라 사면·

여 사면·감형 또는 복권을 명할 수 있다. ②일반사면을 명하려면 국회의 동의를 얻어

감형 또는 복권을 명할 수 있다. ② 대통령은 일반사면을 하려면 국회[민의 원]의 동의를 받아야 하고, 특별사면을 하

야 한다.

려면 사면위원회의 의결을 거쳐야 한다. ③사면·감형 및 복권에 관한 사항은 법률

③사면·감형 및 복권에 관한 사항은 법률로

로 정한다.

정한다.

마. 국무총리의 지위와 선출방법 ① 대통령제 ∘ <제1안> 대통령제를 합리적으로 개선하더라도 국무총리제를 통해 의회주의를 보완

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-

∘

해 온 역사적 전통을 존중하고 대통령과 의회간의 갈등요소를 완화하기 위한 기능 상 효용성을 고려함과 동시에 혼합정부제(이원정부제)와 타협할 수 있는 제도적 근 거를 마련하기 위하여 국무총리제를 유지함 제1안은 현행 국무총리 임명 절차를 유지함 제1-2안은 정치현실에 따라 정치적 합의에 의해 혼합정부제(이원정부제)와 같이 운 영될 수 있도록 국무총리를 국회의원 중에서 선임될 수 있도록 함. 이 안은 제도적 으로 총리를 일반행정권의 수반으로 하는 혼합정부제(이원정부제)의 경우 헌법적 지위를 모두 확보하고 있는 대통령과 총리 간 갈등요소가 구조화되는 문제를 해소 하고, 다당제 하에서 빈발할 수 있는 여소야대 분점정부 하에서 소수정파의 과도한 권한분점요구에 의해 국회의 안정다수가 확보되기 어려운 경우 최소한의 행정권이 안정적으로 확보되도록 하는 한편 여당과 행정부간의 협치를 강화할 수 있는 대안 일 수 있음. 제1-3안은 국무총리의 대통령 보좌기관으로서의 지위를 헌법명문에서 삭제하여 국 무총리의 독립적 지위를 더욱 강화하는 방안임 <제2안> 삼권분립을 보다 철저히 구현하여 현행 정부형태가 가진 불확실성 혹은 유 동성을 제거하기 위하여 부통령제를 도입하는 방안

※ 조문시안 현행

개헌안 ※ 부통령제 도입안은 별도 논의

제1관 국무총리와 국무위원

* ①국무총리는 국회[민의원]의 동의를 얻어 대통령이 임명한다. *[제1-2안] ①국무총리는 국회의원 중에서 제86조 ①국무총리는 국회의 동의를 얻어 대

국회[민의원]의 동의를 얻어 대통령이 임명한다. 국무총리가 궐위된 날로부터 30일

통령이 임명한다.

이내에 국회가 국무총리의 임명동의안을 처리하지 못하는 때에는 대통령은 국무총리를 지명할 수 있다. *②국무총리는 대통령을 보좌하며, 행정에 관하여 대통령의 명을 받아 행정각부를 ②국무총리는 대통령을 보좌하며, 행정에 관하여 대통령의 명을 받아 행정각부를 통 할한다.

통할한다. *[제1-2안] ②국무총리는 대통령을 보좌하며, 행정에 관하여 대통령과 협의하여 행정각부를 통할한다. *[제1-3안] ②국무총리는 행정에 관하여 대통령과 협의하여 행정각부를 통할한다.

<신설>

③대통령은 후임 국무총리의 임명절차가 완

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국민주도 헌법개정의 방향과 쟁점

료되기 전에는 국무총리를 해임할 수 없 다. 다만 대통령이 새로 선출된 경우나 후 임 국무총리에 대한 임명동의가 국회[민의 원]에 접수된 날로부터 30일 이내에 국회 [민의원]가 국무총리를 선출하지 못하는 경우에는 그러하지 아니하다. ③군인은 현역을 면한 후가 아니면 국무총리

④군인은 현역을 면한 후가 아니면 국무총리

로 임명될 수 없다.

로 임명될 수 없다.

② 혼합정부제(이원정부제) ∘ 대통령의 국가원수직을 유지하여 통일·외교·국방에 관한 정책의 수립·실시에 관한 주도권을 부여하고, 공무원임명권, 사면권, 국민투표부의권 등을 행사하도록 함과 동시에 전통적인 일반행정권은 국회에서 선출하고 대통령이 임명하는 총리가 주도하여 실행하며 국회(하원)에 대한 책임을 짐. ※ 조문시안 현행

개헌안 ① 총리는 하원에서 재적의원 과반수의 찬성

제86조 ① 국무총리는 국회의 동의를 얻어 대통령이 임명한다.

으로 선출한 사람을 대통령이 임명한다. 총 리가 궐위된 날부터 30일 이내에 하원이 총리를 선출하지 못하는 때에는 대통령이 독자적으로 총리를 지명할 수 있다.

② 국무총리는 대통령을 보좌하며, 행정에 관 하여 대통령의 명을 받아 행정각부를 통할 한다.

② 총리는 대통령의 권한 이외의 사항에 관 하여 내각회의의 의결을 거쳐 국정운용계 획 및 대내외 기본정책을 수립ㆍ실시하며, 이에 대해 하원에 책임을 진다. ③ 군인은 현역을 면한 후가 아니면 총리로

③ 군인은 현역을 면한 후가 아니면 국무총 리로 임명될 수 없다.

임명될 수 없다. ※ 총리의 추가적인 지위는 아래 국무위원의 지위와 같이 참조

바. 국무위원의 지위 ① 대통령제 ∘ <제1안> 현행 유지 ∘ <제1-2안> 국무위원의 경우에도 대통령 보좌기관으로서의 지위를 삭제하여 그 독

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립성을 강화함 ※ 조문시안 현행

개헌안

제87조 ①국무위원은 국무총리의 제청으로

제87조 ①국무위원은 국무총리의 제청으로

대통령이 임명한다.

대통령이 임명한다. ②국무위원은 국정에 관하여 대통령을 보좌하

②국무위원은 국정에 관하여 대통령을 보좌하

며, 국무회의의 구성원으로서 국정을 심의

며, 국무회의의 구성원으로서 국정을 심의 한다.

한다. *[제1-2안] ②국무위원은 국무회의의 구성원으로서 국정을 심의한다.

③국무총리는 국무위원의 해임을 대통령에게

③국무총리는 국무위원의 해임을 대통령에게

건의할 수 있다.

건의할 수 있다.

④군인은 현역을 면한 후가 아니면 국무위원

④군인은 현역을 면한 후가 아니면 국무위원

으로 임명될 수 없다.

으로 임명될 수 없다.

② 혼합정부제(이원정부제) ∘ 내각의 장관을 총리 보좌기관으로 설정하고, 다만 통일·외교·국방 등 대통령의 권한과 관련하여 해당 장관의 임명은 대통령에게 임명권을 부여함. ※ 조문시안 현행

개헌안 제**조 ① 내각의 장관은 총리가 제청한 사 람을 대통령이 임명한다. 다만, 통일·외 교·국방 등 대통령의 권한과 관련된 장관

제87조 ①국무위원은 국무총리의 제청으로

은 총리의 의견을 들어 대통령이 임명한다.

대통령이 임명한다. ②국무위원은 국정에 관하여 대통령을 보좌 하며, 국무회의의 구성원으로서 국정을 심

② 장관은 소관 업무에 관하여 총리를 보좌 한다. ③ 군인은 현역을 면한 후가 아니면 장관으

의한다. ③국무총리는 국무위원의 해임을 대통령에게

로 임명될 수 없다.

건의할 수 있다. ④군인은 현역을 면한 후가 아니면 국무위원 으로 임명될 수 없다.

제**조 ① 총리는 하원에 신임을 요구할 수 있다. ② 하원은 제1항에 따른 총리의 신임요구가 국회에 제출된 후 24시간 이후 72시간 이

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국민주도 헌법개정의 방향과 쟁점

내에 표결하여야 한다. ③ 총리의 신임요구가 하원 재적의원 과반수 의 찬성을 얻지 못한 경우 총리는 내각의 장관 전원과 함께 사직하거나 대통령에게 하원의 해산을 제청할 수 있다. 다만, 하원 의원 임기가 개시된 날부터 1년 이내에는 하원의 해산을 제청할 수 없다. ④ 대통령은 제3항에 따라 총리가 하원의 해 산을 제청한 경우에는 20일 이내에 하원을 해산할 수 있다. 다만, 하원이 이 기간 내 에 후임 총리를 선출한 때에는 하원을 해 산할 수 없다. 제**조 ① 하원이 후임 총리를 선출한 경우 총리와 내각의 장관 전원은 사직한다. ② 하원이 장관을 불신임한 경우 해당 장관 은 사직한다. 제**조 총리가 직무를 수행할 수 없을 때에 는 법률로 정한 장관의 순서로 그 권한을 대행한다. 제**조 총리의 권한행사는 문서로 하며 이 문서에는 관계 장관이 부서한다. 제**조 총리는 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항과 법률을 집행하기 위하여 필요한 사항에 관하여 총리령을 발 할 수 있다.

2. 직접민주주의 강화 가. 중요정책 국민투표제도 도입 ∘ 국민이 직접 선출하는 대통령에게 외교 등 중요정책에 대한 국민투표를 부의할 수 있는 권한을 부여한 현행 제도를 유지하는 한편 국민주권을 강화하기 위하여 국민 투표부의권 행사 요청을 국민에게도 인정하는 방안을 도입함 ※ 조문시안

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현행

개헌안 ①대통령은 필요하다고 인정하면 외교·국 방·통일 기타 국가안위에 관한 중요한 정 책을 국민투표에 부칠 수 있다. ②국회의원선거권자 1000분의 30 이상이 제1항의 국민투표를 발의하는 경우 대통 령은 국민투표에 부쳐야 한다.

제72조 대통령은 필요하다고 인정할 때에는 외교·국방·통일 기타 국가안위에 관한

③제1항과 제2항의 국민투표는 국회의원 선

중요정책을 국민투표에 붙일 수 있다.

거권자과반수의 투표와 투표자 과반수의 찬성으로 결정한다. ④대통령권한대행자는 제1항에 따른 권한을 행사할 수 없다. ⑤정책에 관한 국민투표에 필요한 사항은 법률로 정한다.

나. 국민소환제 ∘ 국민의 정치권에 대한 강한 불신과 정당의 위기가 일반화된 현실에서 직접민주주 의를 통한 대의제를 보완하여 상시적 책임성을 확보하기 위해 필요함 ∘ 주민소환제의 경험에 비추어 볼 때 오․남용의 위험성은 과도한 우려임 ∘ 단계적·제한적 도입이나 임기개시 후 1년 내에는 소환하지 못하도록 하는 등 요 건 엄격화를 통해 오․남용은 통제가 가능함

다. 법률안과 헌법개정안에 대한 국민발안제 도입 ∘ 국회가 법안의 통과에 소극적인 선거법과 재벌, 검찰 등의 입법관련로비에 취약 한 검찰개혁, 재벌개혁 법안의 효과적인 입법화를 위하여 대의제의 한계를 보완하 기 위한 직접민주주의 제도의 도입에 대한 국민적 요구가 비등하고 있음을 고려할 때 헌법에 국민발안제도의 헌법적 근거를 창설하는 것이 바람직함 ∘ 국가기본법인 헌법의 개정안은 국민대표기관 뿐 아니라 국민들도 발안하여 국민 주권을 더욱 실질화할 필요가 있음 ∘ 정보과학기술의 발달로 국민의 직접발안 의견수렴과 공론화에 대한 기술적 장애 가 제거되었고, 빈발하는 광장민주주의 혹은 시위민주주의를 효과적으로 정책결정 과정에 제도화하기 위해서도 국민발안제는 유용함 ∘ 다만 요건을 엄격히 설정하여 제도의 오․남용으로부터 국회의 입법권을 안정적으

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국민주도 헌법개정의 방향과 쟁점

로 보장할 필요가 있기 때문에 ①대의제도의 안정적 운영을 원활히 하기 위하여 국 민이 발안할 수 있도록 하되 국회가 수정의결을 할 수 있게 하는 방안, ②연2회 등 정기적으로 국민발안제가 운영될 수 있도록 제도화하는 방안, ③국민발안과 국민투 표를 연계시키는 방안을 고려할 수 있음

라. 헌법개정안 등 국민투표제 도입 ∘ 국회가 법안의 통과에 소극적인 선거법과 재벌, 검찰 등의 입법관련로비에 취약 한 검찰개혁, 재벌개혁 법안의 효과적인 입법화를 위하여 대의제의 한계를 보완하 기 위한 직접민주주의 제도의 도입에 대한 국민적 요구가 비등하고 있음을 고려할 때 헌법에 국민발안제도의 헌법적 근거를 창설하는 것이 바람직함 ∘ 정보과학기술의 발달로 국민의 직접발안 의견수렴과 공론화에 대한 기술적 장애 가 제거되었고, 빈발하는 광장민주주의 혹은 시위민주주의를 효과적으로 정책결정 과정에 제도화하기 위해서도 국민발안제는 유용함 ∘ 다만 요건을 엄격히 설정하여 제도의 오․남용으로부터 국회의 입법권을 안정적으 로 보장할 필요가 있기 때문에 ①대의제도의 안정적 운영을 원활히 하기 위하여 국 민이 발안할 수 있도록 하되 국회가 수정의결을 할 수 있게 하는 방안, ②연2회 등 정기적으로 국민발안제가 운영될 수 있도록 제도화하는 방안, ③국민발안과 국민투 표를 연계시키는 방안을 고려할 수 있음

3. 입법부에 관한 장 가. 양원제 도입 ∘ 정부형태 개혁에서 요구되는 분권과 협치의 기본방향에 입각할 때, 국민의 국회에 대한 불신을 획기적으로 개선하고 국회의 국정통제권을 강화하는 정부형태의 전반 적 개혁방안을 국민에게 제안하기 위해서는 의회제도의 개혁도 반드시 획기적으로 이루어져야 하며 그 출발점은 의회 입법권 내부에서의 기능적 분권임 ∘ 아울러 정부형태 개헌의 전제로 지방분권을 상정할 때 지역대표형 상원을 설치하 는 양원제 도입이 필요함 - 지역대표형 상원은 다수인구지역의 전횡을 방지하고 소수인구지역의 이익을 보호 하여 지역갈등해소와 지역균형발전을 도모할 수 있음 - 지역대표형 상원은 지역대표의 국회입법참여를 보장하여 지방분권적 국정운영을 실현할 수 있음 - 상원이 하원과 정부 간의 충돌을 완화하는 역할을 할 수 있음 - 지역대표형 상원은 입법과정의 ‘성찰과 재고’ 기회를 확대하여 졸속입법을 예방

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하고 입법품질을 향상시킬 수 있음. 특히 법안을 신중하게 처리하면서 대화와 타협 을 통해 반대파의 공감을 얻어내 법안통과 후 정책집행의 신속성과 지속성을 얻어 내는 것이, 입법의 신속을 기하는 것보다 더 필요하고 효과적임 - 양원제의 도입은 국회결정의 신뢰성을 높이고 상․하원 간의 정책경쟁을 촉진하는 계기가 될 것임 - 지역대표형 상원은 북한의 민주적 통합과 통일한국의 국민통합을 촉진하는 필수조 건이라는 점도 국가개혁이 시대정신이 된 지금 시점에서 양원제가 적극적으로 도 입되어야 할 이유임

□ 세부 제도 구상 ∘ 양원의 명칭: 역사적 운용경험 등을 고려하여 하원을 민의원으로, 상원으로 참의원 으로 명명함 ∘ 상원의 규모: 50명 규모 ∘ 상원의 임기: 6년으로 하고 2년마다 3분의 1씩 개임 ∘ 상하 양원 겸직 금지

나. 국회의원의 불체포 및 면책 특권 유지 □ 현행 유지의 필요성 ∘ 국회의원의 특권에 대한 폐지 여론이 있으나 국회의원의 현행 특권에 대한 오남용 은 입법과 정치문화적 관행의 개선을 통해 충분히 개선여지가 있으나 이를 헌법상 폐지할 경우 형사사법권의 적정성에 대한 국민의 신뢰가 여전히 높지 않은 상황에 서 국민대표인 국회의원의 활동이 부적절하게 위축될 수 있어 결과적으로 국회의 독립성이 저하되어 의회민주주의가 퇴행할 수 있으며, 사회 내 소수자 및 약자를 보호하기 위한 국민대표의 비판적 역할과 기능이 대중영합주의의 오용에 의해 과 도하게 축소될 수 있으므로 현행 제도를 헌법상 유지하는 것이 여전히 필요함

다. 기타 국회의 권한에 대한 사항 □ 국정조사제 활성화 □ 공무원 및 공공기관 임원 임명에 관한 동의·인준·청문권 강화 □ 정부 법률안제출권 폐지 □ 재정/경제관련 권한 ☞ 재정/경제분과(안)과 협의.(끝).

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국민주도 헌법개정의 방향과 쟁점

1부 토론문

국회헌법개정특별위원회 자문위원회 2소위원회 쟁점사항 김준우 국민개헌넷 정책기획팀장

Ⅰ 사법분야 개헌론 ○ 사법분야 개헌은 사법의 전문성, 독립성, 중립성을 확보하는 것에서 출발하여, 국민의 참 여와 민주적 통제가 확대되는 ’사법의 민주화‘를 기본적인 원칙으로 삼아야 함. 이를 통해 국민의 사법절차에 대한 접근권 확대 및 공정한 재판받을 권리를 보장하는 것을 목표로 해 야함. ○ 그러나 현실의 상황은 결코 만만치 않음. 우선 비교적 국민적 관심사가 높은 정부형태 및 기본권 분야 등에 비하여 사법분야에서의 개헌과제는 주권자에게는 여전히 다소 생경한 의제가 대부분임. 때문에 직접적인 이해관계자인 법원, 검찰 등 각종 사법기관의 입장에서 개헌의 방향과 수준이 관철될 가능성이 높은 것이 현실. 아울러 개헌특위 자문위원회 사법 분과의 경우 자문위원의 숫자는 6명으로 상대적으로 적은 편이나, 실제 개헌론에 있어서 사 법평의회를 핵심으로 하는 3인안과 나머지 소수안이 갈린 상황에서 국회에 대한 효과적인 개입이 용이하지 않은 것도 현실적인 조건인 상황임

1. 대법원 ○ 제왕적 대법원장이 재생산될 수 있는 대법원장의 대법관제청권 및 법관 인사권을 ’민주 화‘하는 제도변경이 필요함. 아울러 법원행정분야가 사법부 내에서 특별히 과잉대표되는 현 상을 제어하기 위한 효과적인 대안도 제출될 필요가 있음. ○ 발제문은 대법원장의 대법관 제청권 및 인사권 문제와 법원행정처를 정점으로 하는 사법 행정의 과잉을 제어하기 위한 대안으로서 ’사법평의회‘안을 제안하고 있음. 그 외 대법관 증 원 및 법관인사제도 개선(임기제 폐지 및 정년제 실시) 등을 대안으로 제시하고 있음 ○ 발제문의 문제의식과 대안에 대해서 기본적으로 찬동하나,’사법평의회‘에 관해서 종전의 논의가 전문가집단에서조차 충분히 숙의되지 않은 상황에서 공론화가 쉽지 않은 문제가 있 는 것이 사실임. 아울러 주요 이해당사자인 현직 법관들의 경우 법원행정처의 탈판사화, 법 관회의의 상설기구화 방안에 조금 더 경도되어있는 상황에서, 사법평의회 안이 설득력을 얻 기 위해서는 보다 풍부한 논거가 제시될 필요가 있음. 제왕적 대법원장의 권한을 효과적으 로 배분하는 것이 반드시 사법평의회의 설치라는 단일안으로 제시될 수 있는 것이 아니기 때문임.

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○ 한 편 법관 임기제에서 정년제로의 변경은 일장일단이 있는 안으로 생각되기 때문에, 사 회운동에서 제기해야할 가장 선차적인 과제인지에 대해서는 다소 의문이 있음. 이 문제는 헌법재판소 재판관 임기 문제에서도 마찬가지임. 종신법관, 평생법관제에 대한 국민적 수용 성도 아직 그리 높지 않다는 점도 고려할 필요가 있음.

2. 헌법재판소 ◌ 발제문은 헌법재판소의 특성상 민주적 통제가 더욱 필요로 하기 때문에 현재 외관상 기 계적 중립으로 보이는 사법:입법:행정부의 수장이 각 3인씩 재판관을 임면하는 구조에서 국 회가 모든 추천권을 갖는 것을 핵심적인 개혁방안으로 제시하고 있음 ◌ 그 외 재판관 임기의 변경(6년 중임->9년 단임). 재판관 자격의 탈법관화, 예비재판관 제도 도입 등을 개혁방안으로 제시하고 있음 ○ 헌법재판소 제도는 민주주의와 다소간의 긴장을 갖는 제도인 점은 분명하기 때문에, 종 종 폐지론이 제기되기도 하지만 우리사회에서 비교적 성공적으로 안착하였기 때문에 현재로 서 존폐에 관한 논의를 하는 것은 곤란함.2) ○ 따라서 현실적으로 헌법재판소는 9인 재판관 임면에 대한 민주적 통제를 핵심으로 하되, 재판관할을 가급적 더 확대하지 않는 것이 바람직하다고 할 수 있음. 그런데 국회에게 9인 재판관의 추천권을 모두 부여하는 것은 다양성 보장과 민주적 통제의 정신에 비추어 논리타 당함에도 불구하고, 국회에 대한 국민의 불신이 높은 상황에서 대중적 반감이 존재할 수 있 음. 따라서 때문에 비례성이 보장되는 국회 구성이 보장되는 정치개혁이 동반될 때, 이러한 개헌안이 설득력을 가질 수 있을 것임. 정치개혁과 사법개혁이 연결되어있는 지점임. 한 편 국가인권위원회가 헌법기관화가 된다면 같은 방향으로 인권위원 구성에 관한 민주적 통제가 확보될 필요가 있음 ○ 헌법재판관의 자격의 탈법관화 역시 사법의 민주화라는 관점에서 적극적으로 수용해야 할 개헌 사항임, 일본은 최고재판소의 자격도 비법관에게 열어두고 있음. 다만 그 적정 비 율에 대해서는 논의의 여지가 있을 수 있음. ○ 발제문이 제안하는 재판관 임기를 9년 단임으로 변경하는 것과 예비재판관제도의 도입 은 다소간의 효용성이 있을 것으로 생각되나, 사회운동에서는 가장 선차적인 과제로 이해되 기는 어려울 수도 있음.

2) 사견으로는 선출직에 대한 탄핵 제도와 정당해산 제도의 정당성에 대해서는 특별히 의문을 갖고 있음

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국민주도 헌법개정의 방향과 쟁점

3. 그 외 주요 사법분야 개헌과제 ○ 발제문에서는 1) 배심재판 근거 명시 2) 평시군사법원 관할 축소 3) 전관예우 방지 근거 명시 4) 편제 논리성 확보를 위한 조문위치 변경 등을 제안하고 있음. ○ 발제문의 기본적인 문제의식에 모두 찬동함. 특히 사법에 대한 민주적 참여의 관점에서 배심·참심제의 도입을 보장할 수 있는 헌법개정은 필수적인 과제라고 할 수 있음. 한 편 군 사법원의 경우 어떠한 경우에도 민간인은 군사법원의 재판을 받지 않아야 함은 물론이고, 군인권이 제대로 보장받지 못하는 현실에서 평시 군사법원을 차제에 완전 폐지하는 방안도 적극적으로 고려할 필요가 있음. ○ 그 외 검사의 독점적 영장청구권 삭제, 국가폭력 범죄의 공소시효 배제, 국선변호인의 조력을 받을 권리의 확대(형사피의자) 등이 사법 분야에서 최우선적으로 고려되어야 개헌과 제들이나, 이는 개헌특위 자문위 기본권 분과안에서 충분히 살펴지고 있으므로 재론하지 않 도록 함.

4. 소결 ○ 사법의 민주화를 위해서는 법관 인사권에 대한 민주적 통제방안, 참심 배심제의 근거 확 보 등이 사법분야 개헌에 있어서 가장 핵심적인 사회운동의 과제라고 할 수 있음. ○ 사법분야 개헌사항에 대한 국민적 관심과 이해가 깊지 않은 상황에서 법원, 검찰과 학계 를 중심으로 한 ’전문가‘만의 개헌논의로 그칠 가능성이 적지 않음. 따라서 국민개헌넷을 비 롯한 사회운동은 사법분야 개헌에 대해서도 특별히 주목하면서 입장과 실천계획을 제출할 필요가 있음

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Ⅱ. 정당선거 분과 및 정부형태 분과 주요쟁점에 관한 검토 ○ 정부형태 부분과 정당·선거 부분은 가장 국회에서 이해관계가 첨예하게 걸려있는 부분이 기 때문에, 역설적으로 문헌상으로는 국회 개헌특위 차원에서 논의는 풍부하게 이뤄지고 있 지만 합의된 견해에 이르지 못하고 있음. ○ 한 편 반-정치 · 정치혐오 정서도 결코 무시할 수 없는 우리 사회에서 이 분야에 대해서 사회운동이 입장을 개진하는 것 역시 녹록치 않은 것도 사실임. 그러나 실제 ’정치‘의 문제 가 헌법의 가장 주요한 의제라는 점을 감안할 때, 사회운동이 기본권 논의에만 경도되고 정 당선거, 정부형태 논의를 경원시해서는 안 될 것임

1. 공통사항 가. 연동형 비례대표제 도입 ○ 의원내각제나 이원집정부제로의 전환이 아니라, 현행 대통령중심제를 유지하더라도 제왕 적 대통령의 폐해를 막기 위해서 대통령의 권한을 다소 국회에 배분하는 것은 필연적으로 이해됨. 즉, 결과적으로 어떤 정부형태를 채택하더라도 국회의 상대적인 권한 강화가 필연 적 귀결로 보임 ○ 그런데 현재의 소선거구제도 하에서는 민의가 반영되는 국회구성이 되지 않는 것이 현실 이기 때문에, 국회의 권한 강화가 과연 민주적 개헌인지에 대해서는 의문이 있을 수 있음. ○ 만약 민의를 제대로 반영하는 선거제도 개혁 없이 국회권한 강화가 이뤄진 다면, 국민적 지지를 얻기는 어려울 것으로 보임. 따라서 최소한 독일식 연동형 비례대표제도의 도입이 이번 개헌의 필수적인 전제조건이 되어야 함.

나. 양원제 ○ 김종철 교수님의 의견은 정부형태에 관하여 복수의 안을 고려하여 서술하고 있으나, 전 반적으로 양원제 도입에 관해서는 긍정적인 입장으로 이해됨. 한 편 2부 순서에서 발표할 지방분권 분과의 경우 양원제 도입에 대해서 대단히 적극적인 견해를 갖고 있음. 반면에 정 당선거 분과 이준한 교수님의 발제문에서는 아직 양원제도입에 대해서는 시기상조의 견해를 피력하고 있음. ○ 양원제 도입 논의는 개헌에 관심이 지대한 쪽에서는 주요한 쟁점이나, 아직 국민적 공론 화가 충분치 않은 상황인 것이 부인할 수 없는 사실임. 사회운동의 일각에서는 양원제 도입

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국민주도 헌법개정의 방향과 쟁점

을 대단히 강력하게 제기하고 있는 것은 사실이나, 사회운동 전체의 합의가 부족한 것도 현 실임. ○ 우리사회에서 서울·중앙중심의 의사결정 구조가 갖는 폐해가 분명하기 때문에, 분권이 강화되어야 한다는 기본적 문제의식에 반대할 경우는 없을 것으로 보임. 다만 그 구체태가 지방정부/의회의 권한강화(입법권, 조직권, 재정배분) 정도로 수렴될지, 양원제 도입까지 필 요한지는 조금 더 숙의가 필요한 영역임. ○ 한 편 양원제 도입을 긍정할 경우에는 선거구 획정기준 역시 보다 엄격한 기준으로 설정 될 필요가 있을 것으로 보임(현행 2:1에서 1.5:1로) 아울러 양원제 도입을 긍정하기 위해서 도 민의를 충분히 반영할 수 있는 연동형 비례대표제도입이 필수적인 전제조건이 되어야 함.

다. 결선투표제 ○ 결선투표제가 비록 일부 국가에서 나타난 폐해등에 비추어 볼 때 그 단점이 없다고는 할 수 없으나, 그 민주적 정당성의 확보 측면에서 그 기본적 의의를 부정하기는 어려움. 원론 적으로는 찬성할 수 있음. 다만 비용적인 측면을 고려하여 한 번의 선거에서 결선투표제의 효과를 창출할 수 있는 투표방안을 함께 고려할 필요가 있음 ○ 한 편 현행 67조 제2항에서 최고득표자 2인 이상인 경우 국회선출을 하는 입법은 직선 제 원칙에 반하는 바, 폐지되어야 할 것임

2. 정당선거 분과 ○ 연동형 비례대표 도입 및 남녀동수제 신설에 대해서 긍정적인 입장을 취하고 있는 정당 선거 분과의 입장이 가장 핵심적인 쟁점으로 이해됨. 이 두 지점이 가장 큰 쟁점이 될 개연 성이 높다고 생각됨. 다만 남녀동수제의 실질화를 위해서는 비례대표의 비율이 획기적으로 높아질 필요가 있다는 점에서 독일식 연동형 비례대표제보다 전국단위의 비례제도 고려해볼 필요도 있음. 두 조항에 대해서 해당 분과가 적극적인 입장이었다면, 조문화 작업까지 함께 진행하는 것이 더욱 좋지 않았을까라는 아쉬움이 있음.

○ 그 외 정당설립의 자유 확대, 정당국고보조금 폐지 또는 보완 등에 관한 발제문의 문제 의식에 대해서는 큰 틀에서는 이견이 없으며, 국회의원 정수 조정, 선거연령 하향 조정 관 련 문제에 대해서 유보적인 입장을 제출한 것도 찬동함. ○ 그한 편 지방의회 선거에서는 국회의원 선거 보다 불비례성이 더 심각한 상황에서 이에 관해서도 보다 적극적인 입장개진이 필요한 것은 아닌지, 대통령 피선거권(40세) 문제에 대

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해서는 입장을 제출하는 것도 필요하지 않았는지에 대해서 다소간의 아쉬움이 있음 ○ 선거관리위원회에서 선거위원회로의 변화는 유의미하다고 할 것인데, 현행 중앙선관위의 구성방식에 대해서도 재론이 필요하지는 않은지도 함께 고려할 필요가 있을 것임. ○ 정당선거 분과에서 핵심적인 사안은 결국 연동형 비례대표제의 도입. 그러나 기성 정당 들이 당리당략적으로만 접근하고 있기 때문에, 현재의 왜곡된 구도를 어떻게 변화시키느냐 가 사회운동의 일차적인 과제라고 할 수 있음.

3. 정부형태 분과 ○ 이번 개헌에서 국회내에서 가장 격렬하고 첨예한 입장대립이 있을 수밖에 없는 사안임을 반영하듯이 자문분과에서도 아직 입장이 명확히 정리되지 않은 것으로 보임. 개헌특위 자문 위 뿐 아니라 개헌특위도 이러한 상황으로 보임. 그 와중에 국회 개헌특위의 경우도 정부 에산증액동의권 페지, 예산법률주의 또는 재정준칙 주의 도입 등 국회 권한 강화에서만 의 견 수렴이 되고 있는 것도 특기할만한 사항임. ○ 정부형태(대통령제 및 이원집정부제)에 관한 논의는 규범적으로 예단할 수 있는 성질의 것은 아니기 때문에 일의적으로 입장을 정하기도 쉽지 않은 것이 사실임. 따라서 사회운동 도 이에 관해서 일관된 입장을 제출하기 어려운 지점이 있음. ○ 어차피 정답이 없는 논쟁구도하에서 사회운동 역시 특정한 입장에서 의견을 내기가 쉽지 않은 조건에 있는 것이 사실임. 다만 최고 행정수반을 직접선거로 뽑던 국가가 내각제적 국 가로 회귀한 경우는 거의 없었다는 점에 비추어 볼 때, 현실적으로 대통령중심제를 폐기하 기란 쉽지 않을 것으로 생각됨. ○ 다만 제왕적 대통령제의 폐해를 일부 차단하고 행정부에 대한 입법부의 견제 기능을 강 화할 필요는 있을 것으로 보임. 그리고 이러한 입법무의 권한강화를 위해서는 국회 구성의 민주적 원리 구현이 뒷받침되어야 하는 바 연동형 비례대표제 도입의 필요성만 새삼 확인 됨. 아울러 국회의 상대적 권한 강화가 반드시 국무총리 선출권의 국회이관으로 이어질 논 리필연은 절대 없다고 봄. ○ 발제문에 나와있는 ’국가원수 조항‘ 변경, 대통령 사면권 제한, 직접민주주의 강화(대의 제 보완)에 대해서는 전반적으로 동의지반이 넒은 지점이라고 생각됨. 특히 직접민주제 요 소 강화 방안은 여러 안이 있을 수 있겠으나, 그 가운데서도 유신헌법때 삭제된 ’헌법발안 제‘를 복권하는 것이 가장 1차적인 과제로 고려해 볼 수 있을 것임 ○ 한 편 현행 대통령중심제를 유지할 경우에 권한대행이 비선출직인 국무총리가 수행하도 록 하고 있는 점은 필요적 개헌사항이라고 할 수 있음. 부통령제 도입 또는 국회의장의 권

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국민주도 헌법개정의 방향과 쟁점

한대행이 고려될 수 있을 것임. ○ 그 외 꾸준히 제기되어왔던 국가원로자문회의의 폐지, 국회의 조약비준권한 강화 등도 아울러 향후 분과 의견서 작성에서 반영될 수 있기를 소망함.

4. 소결 ○ 헌법의 민주화를 위해서는 사회운동 역시 정치제도 전반에 관한 입장개진을 해야할 필요 성이 있음. 기본권 중심의 개헌, 직접민주제 강화하는 개헌 등으로 사회운동이 자신의 입장 을 소극적으로 제한할 이유는 없음. ○ 그러나 특정한 정부형태를 온전히 지지할 논거도 풍부하지 않은 상황인 것은 사실임. 그 러나 전임 대통령 탄핵에서 나타난 제왕적 대통령제의 견제 필요성을 부인할 수 없는 점, 이는 현실적으로 대의제(국회)와 직접민주제의 동시강화로 이어질 수밖에 없음. ○ 이 가운데 대의제(국회)강화를 위해서는 국회 등의 민주적 구성이 확보 보장되어야 하므 로 정치개혁(비례성 보장. 평등 선거 보장되는 연동형 비례선거제도)이 동반되는 개헌이 필 요하다는 지점에 사회운동의 역량이 집중될 수밖에 없을 것으로 판단됨.

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기본권/총강

전문 총강 기본권의 쟁점과 방향 신필균 헌법개정여성연대 공동대표

I. 개헌 취지와 활동 경과 ❏ 10차 개헌의 취지와 방향 - 1948년 대한민국 헌법이 제정된 이래 9차례의 헌법 개정이 있었으나, 대부분 정 치적 격변 상황 하에서 정부형태나 대통령의 임기 개편을 중심으로 하는 통치구 조의 문제에 머물렀음 - 더욱이 현행 헌법의 많은 부분들이 더 이상 헌법현실을 반영하지 못하거나 사문 화된 내용이기에 개헌의 현실적 필요성이 절실함 - 1987년 개헌이후 30년 만에 이루어지는 10차 개헌은 분권형 권력구조로의 개편과 더불어 시대성 반영은 물론 기본권의 강화와 이를 수정․보완하는 내용으로 이루어 져 촛불시민혁명에서 나타난 진정한 국민주권국가를 이루는 바탕이 되어야 함.

- 특히 자유와 평등의 헌법가치를 현실에서 구현하기 위해서는 기본권 조항의 틀과 내용의 재정비와 현실화가 절실하며, 이번 개헌은 철저하게 국민 중심의, 국민과 소통하는 가운데에서 국가와 사회의 장기적 발전 전망 하에서 이루어져야 함 ❏ 경과 ○ 기본권ㆍ총강 분과는 위와 같은 문제의식에 기초하여 2017. 2. 13.부터 4. 24. 까지 총 15차에 걸치는 논의를 거쳐서 기본권 및 총강 부분의 선진적인 개헌 초안을 마련하였음 ○ 2017. 4. 26. 위 개헌 초안을 바탕으로 국민주권 실현과 기본권 강화를 위한 시 민참여 개헌 토론회를 개최 ○ 이후 9월 16일 현재까지 20여차의 논의를 거처 시민사회 의견수렴, 외국사례, 판례. 국제조약 등을 근거로 이 보고서를 작성하였음. ❏ 목차 가. 전문과 총강 나. 기본권(1. 기본권 체계에 관한 논의, 2. 인간의 존엄과 가치, 3. 평등권 강화 및 소수자 권리 보장, 4. 자유권의 확대, 5. 사회권의 확대 및 강화, 6. 참정권과 사 법절차적 권리, 7. 의무) 다. 국가인권위원회의 헌법기관화 다. 국민주권 실현을 위한 직접민주제 도입

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국민주도 헌법개정의 방향과 쟁점

아래 내용은 우리 분과 논의과정에서 최종 합의된 안을 중심으로 간략하게 정리한 것임. 조문표의 개정안은 지금까지의 기본권 분과의 제안내용으로 타 분과와의 논 의 과정에서 변경될 수 있으며 특위에 보고된 시안임.

II. 개정제안 내용 (전문, 총강, 기본권 ) 가. 전문과 총강[제1조-제9조] 먼저 전문에 있어서, 국민주권과 민주주의를 회복한 사건으로 ‘4․19혁명과 6․10 항쟁’을 명시하고, 민족주의를 지나치게 강조하는 단어나 의미가 약화된 문구는 삭 제하며, 한국 사회가 추구해야 할 미래지향적 목표에 ‘지속가능한 발전’을 추가하는 것에 공감대를 이루었다. 그리고 총강에서는, 제1조에서 국민주권을 강화하고 [제1조 ② 대한민국의 주권 은 국민에게 있고, 모든 권력은 국민으로부터 나오며, 국민을 위하여 행사된다.] ③ 하에서 분권 원리[대한민국은 분권형 국가를 지향한다]를 도입하는 개정안 제시로 의견을 모았다.

나. 기본권(국민의 권리와 의무) [제10조-39조] ❍ 새로운 헌법에서 기본권은 헌법이 정치적 도구가 아니라 국민의 것이 되기 위하 여. 우선적으로 민주주의 가치가 모든 규정의 바탕이 되어야 한다는 것과 공평하 고 실효성 있는 권리보장이 보다 명백하게 드러나야 한다는 점이다. ❍ 제10조의 ‘인간의 존엄과 가치’가 모든 권력행사에서 확인되고 ‘행복을 추구할 권리’와 ‘개인이 가지는 불가침의 기본적 인권’이 삶의 현장에서 실현되도록 ‘평 등’, ‘자유’, ‘사회권’ 등을 다루는 조항에서 국가의 의무가 강한 의지로 명시 되어 야 한다. 따라서 - 시대상황에 맞게 체계와 내용을 변경･보강･신설하고, - 현행헌법에서 가자 미약한 당면한 양극화와 취약계층의 문제 해결을 위해 사회 권을 실효성 있게 강화해야한다.

- 미래세대에 대한 책임을 분명히 하고 인간과 자연의 지속가능한 발전을 도모 한다.

- 사법절차적 권리의 측면에서 권위주의적 잔재를 청산한다.

- 끝으로, 직접민주주의 요소를 도입함으로서 국민주권을 강화하는 방향으로 개헌

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이 이루어져야 한다고 의견을 모았음.

1. 기본권 체계에 관한 논의 ○ 장의 제목을 ‘기본권과 의무’로 개정 ○ 기본권의 주체를 원칙적으로 ‘모든 사람’으로 개정. 다만 권리의 성격상 ‘국민’으 로 한정하여야 하는 경우에는 ‘국민’으로 함. ○ 평등권, 자유권, 사회적 기본권 다음으로 실체적 권리와 절차적 권리를 위치시키 고 의무조항을 뒤에 넣는 것이 논리적이라고 보고 있음.

2. 인간의 존엄과 가치 [개정안 제10조 ~ 제13조] ○ 시대성을 반영하는 [생명권]과 위험으로부터의 [안전권], 그리고 [신체와 정신 의 온전성에 대한 권리] 신설이 절실함.

- 생명권 신설과 더불어 사형제도 폐지를 담을 필요 있다고 합의. 최근의 세월호 사건과 메르스 사태 등의 경험에 대한 반성적 고려를 헌법에 반영할 필요가 있 음. 현행헌법

개정안

第10條 모든 國民은 人間으로서의 尊嚴과 價値를 가지며, 幸福을 追求할 權利를 가진다. 國家는 개 인이 가지는 不可侵의 基本的人權을 확인하고 이 를 보장할 義務를 진다.

제10조 모든 사람은 인간으로서의 존엄과 가치를 가지며, 행복을 추구할 권리를 가진다. 국가는 개인 이 가지는 불가침의 기본적 인권을 확인하고 이를 보장할 의무를 진다.

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제11조 ① 모든 사람은 생명권을 가진다. ② 사형은 금지된다.

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제12조 ① 모든 사람은 자신의 신체와 정신의 온전 성에 관한 권리를 가진다. ② 고문, 인신매매, 강제노동은 금지된다.

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제13조 ① 모든 를 가진다. ② 국가는 재해 를 예방하고, 그 하여 노력하여야

사람은 위험으로부터 안전할 권리 및 모든 형태의 폭력에 의한 피해 위험으로부터 사람을 보호하기 위 한다.

3. 평등권 강화 및 소수자 권리 보장 [개정안 제14조 ~ 제18조] ○ 평등원칙을 담고 있는 [제11조]에서 ‘인종, 언어, 장애, 연령, 지역, 성적 지향, 고용형태 등’으로 차별금지 사유를 확대하여 다원화된 구성원 간에 사회통합을 이루도록 함

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국민주도 헌법개정의 방향과 쟁점

○ 일반적 평등 조항 외에 성평등, 아동의 권리, 장애를 가진 사람의 권리, 노인의 권리를 별도의 조항으로 규정하여 이를 구체화 시킬 필요가 있음. [성평등] 현행헌법(현행 제32조 ④항, 제34조 ③항 36조 ①②항 ) - 현행헌법에서는 국가공동체의 주체로서의 여성의 역할을 제한하고, 사회권 영역에서 보호주의적 관점으로 접근하고 있는 점 - 남성과 여성의 평등치 못한 관계, 이로 인한 불평등 문제가 가장 시급하면서도 근원적인 사회문제란는 인식에서부터 성평등 조항은 출발해야 함. 그래서 정치, 경제, 가족, 재정 등 각 영역에서 남녀평등원칙(동수원칙)을 반드시 관철시키고 이를 위한 국가의 실행 의무를 강하게 적시. 이는 우리사회가 당면한 인구절벽 현상을 타개할 수 있는 가장 유력한 방법 중에 하나임. [아동] - 아동, 어린이, 청소년 등 다양한 용어가 사용되고 있으나, ‘아동’(유엔 아동권리 협약, 아동복지법 등에서 ‘18세 미만인 사람’을 의미)으로 통일하여 사용.

- 유엔 ‘아동권리협약’의 기본원칙과 4가지 권리를 중심으로 아동의 행복을 위하 여 보호를 받을 권리 및 모든 조치에 있어서 아동의 이익 우선적 고려 의무를 명시 [장애인] -

‘유엔장애인권리협약’처럼

‘장애인’을

‘장애를

가진

사람(persons

with

disabilities)’으로 변경함으로써 장애는 사회적 보호 장치에 따라 장애가 아닐 수도 있다는 인식을 통해 과거의 차별적 고정관념을 바꿀 필요가 있음. 국가는 장애를 가진 사람들의 실질적 평등을 위하여 적극적으로 노력하여야 한다. 현행헌법 第11條 ① 모든 國民은 法앞에 平等하다. 누구든 지 性別·宗敎 또는 社會的身分에 의하여 政治的· 經濟的·社會的·文化的 生活의 모든 領域에 있어서 차별을 받지 아니한다. ② 社會的 特殊階級의 制度는 인정되지 아니하며, 어떠한 形態로도 이를 創設할 수 없다. ③ 勳章 등의 榮典은 이를 받은 者에게만 效力이 있고, 어떠한 特權도 이에 따르지 아니한다.

개정안 제14조 ① 모든 사람은 법 앞에 평등하다. ② 누구든지 성별, 종교, 인종, 언어, 연령, 장애, 지 역, 사회적 신분, 성적지향, 고용형태 등 어떠한 이 유로도 정치적․경제적․사회적․문화적 생활의 모든 영 역에서 부당한 차별을 받지 아니한다. ③ 국가는 실질적 평등을 실현하고, 현존하는 불이 익을 시정하도록 적극적으로 조치한다. <현행 ②, ③항 삭제>

第32條 ④ 女子의 勤勞는 특별한 보호를 받으며, 雇傭·賃金및 勤勞條件에 있어서 부당한 차별을 받 지 아니한다. 第34條 ③ 國家는 女子의 福祉와 權益의 향상을 위하여 노력하여야 한다. 第36條 ①婚姻과 家族生活은 개인의 尊嚴과 兩性 의 平等을 기초로 成立되고 유지되어야 하며, 國 家는 이를 보장한다. ② 國家는 母性의 보호를 위하여 노력하여야 한 다.

제15조 ① 국가는 고용, 노동, 복지, 재정 등 모든 영역에서 성평등을 보장해야 한다. ② 국가는 선출직･임명직 공직 진출에 있어 남녀의 동등한 참여를 촉진하고, 직업적․사회적 지위에 동 등하게 접근할 기회를 보장한다. ③ 혼인과 가족생활은 개인의 존엄과 평등을 기초 로 성립되고 유지되어야 하며, 국가는 이를 보장한 다. ④ 국가는 자녀의 출산․양육을 지원하여야 한다.

第34條 ④ 國家는 老人과 靑少年의 福祉向上을

제16조 ① 아동은 자신의 행복을 위하여 보호를 받

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위한 政策을 실시할 義務를 진다.

第34條 ④ 國家는 老人과 靑少年의 福祉向上을 위한 政策을 실시할 義務를 진다.

第34條 ⑤ 身體障碍者 및 疾病·老齡 기타의 사유로 生活能力이 없는 國民은 法律이 정하는 바에 의하여 國家의 보호를 받는다.

을 권리가 있으며, 아동과 관련한 모든 공적ㆍ사적 조치는 아동의 이익을 우선적으로 고려하여야 한다. ② 아동은 독립된 인격체로 존중받고, 자유롭게 의 사를 표현하며, 자신에게 영향을 주는 결정에 참여 할 권리를 가진다. ③ 아동은 차별받지 아니하며, 부모와 가족 그리고 사회공동체 및 국가의 보살핌을 받을 권리를 가진 다. ④ 아동은 모든 형태의 학대와 방임, 폭력과 착취로 부터 보호받으며 적절한 휴식과 여가를 누릴 권리 를 가진다. 제17조 노인은 존엄하고 자립적인 삶을 영위할 권 리와 사회적·문화적 생활에 참여할 권리를 가지며, 모든 영역에서 부당한 차별을 받지 아니한다. 제18조 ① 장애를 가진 사람은 존엄하고 자립적인 삶 을 영위할 권리를 가진다. ② 국가는 장애를 가진 사람에게 법률에 따라 자신 이 가진 능력을 최대한으로 개발하고 경제활동이 가능하도록 적극적으로 지원하며, 필요한 보건의료 및 기타 서비스를 지원해야 한다. ③ 국가는 장애를 가진 사람들의 사회적 통합을 추 구하며 공동체 생활에 참여하는 것을 보장하여야 한다.

4. 자유권의 확대 [개정안 제19조 ~ 제32조] ○ 자유롭게 행동할 권리와 양심의 자유와 구분하여 사상의 자유를 신설, ○ 인권보장의 국제화․세계화 추세를 고려하여 난민 보호 및 망명권 신설함을 제안 함 ○ 언론․출판의 자유를 표현의 자유로 변경 및 확대하고, 집회․결사의 자유를 별도의 조항으로 규정함. ○ 정보화 시대에 맞추어 정보 기본권을 신설.

- 누구든지 자기 정보에 대한 생산·보유·이용·열람·삭제·제공의 권리를 가질 수 있 도록 하고, 공적 정보에 자유롭게 접근할 수 있도록 해야 한다.(알권리와 정보 자기결정권) - 이와 함께 정보격차 해소를 위해 노력하도록 국가의 책무를 부과함.

현행헌법

개정안 제19조 모든 사람은 자유롭게 행동할 권리를 가진 다.

第12條 ① 모든 國民은 身體의 自由를 가진다. (이하 현행 제12조 내용은 사법절차권리 부분으 로 이동·개정)

제20조 모든 사람은 신체의 자유를 가진다.

第17條 모든 國民은 私生活의 秘密과 自由를 침 해받지 아니한다. 第18條 모든 國民은 通信의 秘密을 침해받지 아

제21조 ① 모든 사람은 사생활의 자유를 가지며, 사생활의 비밀을 침해받지 아니한다. ② 모든 사람은 통신의 비밀을 침해받지 아니한다.

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국민주도 헌법개정의 방향과 쟁점

니한다. 第16條 모든 國民은 住居의 自由를 침해받지 아 니한다. 住居에 대한 押收나 搜索을 할 때에는 檢 事의 申請에 의하여 法官이 발부한 令狀을 제시 하여야 한다. 第14條 모든 國民은 居住·移轉의 自由를 가진다. 第19條 모든 國民은 良心의 自由를 가진다. 第20條 ① 모든 國民은 宗敎의 自由를 가진다. ② 國敎는 인정되지 아니하며, 宗敎와 政治는 分 離된다. 第22條 ① 모든 國民은 學問과 藝術의 自由를 가 진다. ② 著作者·發明家·科學技術者와 藝術家의 權利는 法律로써 보호한다.

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제22조 모든 사람은 주거의 자유를 침해받지 아니 한다. 제23조 모든 국민은 거주·이전의 자유를 가진다. 제24조 ① 국가는 국제법과 법률에 따라 난민을 보 호한다. ② 정치적으로 박해받는 자는 망명권을 가진다. 제25조 모든 사람은 사상 및 양심의 자유를가진다. 제26조 ① 모든 사람은 종교의 자유를 가진다. ② 국교는 인정되지 아니하며, 종교와 정치는 분리 된다. 제27조 ① 모든 사람은 학문과 예술의 자유를 가진 다. ② 저작자·발명가·과학기술자와 예술가의 권리는 법 률로 보호한다. 제28조 ① 모든 사람은 알권리 및 정보접근권을 가 진다. ② 모든 사람은 자신의 정보에 관한 결정권을 가진 다. ③ 모든 사람은 정보문화향유권을 가진다. ④ 국가는 개인별·지역별 정보격차를 해소하고 정보 독점으로 인한 폐해를 예방 및 시정하기 위하여 노 력하여야 한다.

第21條 ① 모든 國民은 言論·出版의 自由와 集會· 結社의 自由를 가진다. ② 言論·出版에 대한 許可나 檢閱과 集會·結社에 대한 許可는 인정되지 아니한다. ③ 通信·放送의 施設基準과 新聞의 機能을 보장하 기 위하여 필요한 사항은 法律로 정한다. ④ 言論·出版은 他人의 名譽나 權利또는 公衆道德 이나 社會倫理를 침해하여서는 아니 된다. 言論· 出版이 他人의 名譽나 權利를 침해한 때에는 被 害者는 이에 대한 被害의 賠償을 請求할 수 있다.

제29조 ① 모든 사람은 자유롭게 자신의 의사를 표 현할 권리를 가지며, 이에 대한 허가나 검열은 금지 된다. ② 언론매체의 자유와 다원성, 다양성은 존중된다. ③ 언론·출판이 타인의 명예나 권리를 침해한 때에 는 피해자는 이에 대한 배상 또는 정정 등을 청구 할 수 있다.

第15條 모든 國民은 職業選擇의 自由를 가진다. 第23條 ① 모든 國民의 財産權은 보장된다. 그 내용과 限界는 法律로 정한다. ② 財産權의 행사는 公共福利에 적합하도록 하여 야 한다. ③ 公共必要에 의한 財産權의 收用·사용 또는 제 한 및 그에 대한 補償은 法律로써 하되, 정당한 補償을 支給하여야 한다.

제31조 모든 국민은 직업의 자유를 가진다. 제32조 ① 모든 국민의 재산권은 보장된다. 그 내 용과 한계는 법률로 정한다. ② 재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다. ③ 공공필요에 의한 재산권의 수용·사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로 정하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다.

제30조 모든 국민은 집회와 결사의 자유를 가지며, 이에 대한 허가는 금지된다.

5. 사회권(사회적 기본권)의 확대 및 강화 [개정안 제33조 ~ 제38조] ○ 양극화와 취약계층의 문제를 해소는 물론 저출력 강화를 위해 사회권을 확대하 고 강화할 필요 있다고 보고 이번 개헌으로 제시할 사회상은 모든 구성원이 기초생 활을 유지하지 못하는 위험으로부터 해방되어 존엄과 가치를 지키면서 건강하고 문화

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적인 삶을 향유하는 사회임.

1) 인간다운 생활을 할 권리ㆍ사회보장을 받을 권리 등 [현행헌법 제34조, 제35조, 제36조; 개정안 제33조] - 모든 사회구성원의 인간으로서 존엄과 가치 및 행복추구권(제10조)을 실질적으로 보 장하기 위해 인간다운 생활을 할 권리 보장을 사회보장권으로 집약하고 구체적으로 명시함.

- 모든 국민이 질병․장애․노령․실업․사망․출산(육아) 등으로 발생하는 사회적 위험으 로부터 적절한 생활을 유지할 수 있도록 소득보장과 사회서비스를 받을 권리를 사회보장권으로 실질화 함 - 그리고 건강권(보건의료서비스를 보장받을 권리), 주거권, 문화생활을 누릴 권리 를 사회보장을 받을 권리에 포함시킨다 - 현행헌법 제34조 ②항의 “국가는 사회보장·사회복지의 증진에 노력할 의무를 진 다.”는 구속력이 없어 헌재 판례에서 기각된 사례3)가 있음을 주의해야할 필요가 있음.

2) 교육을 받을 권리 [현행헌법 제31조; 개정안 제34조] - 능력과 적성에 따라 균등하게 교육받을 권리와 함께 평생 학습권 명시 - 국가의 교육진흥의무를 현재 ‘평생교육’에서 ‘직업교육, 민주시민교육, 사회교육’ 까지 확대 3) 노동권의 강화, ‘노동의 권리’, 노동3권 [현행헌법 제32조, 제33조; 개정안 제35 조, 제36조] - 노동권을 국제노동기준에 부합하는 수준으로 노동권 강화, - 노동에 대한 인식을 개선하는 출발점으로 헌법상 용어를 ‘근로(勤勞)’ ‘근로자(勤 勞者)’에서 ‘노동(勞動)’ ‘노동자(勞動者)’로 변경함 - 개정안 제35조 ①항에서 제1문으로 노동의 권리를 보장하고, 제2문으로 동일한 가치의 노동에 대해 동일한 임금이 지급되어야 한다고 명시.

- 동일가치노동에 대한 동일임금 지급은 노동자를 존엄과 가치를 존중받아야 할 인간으로 대우하는 출발점이며, 성별 또는 고용형태 등의 비합리적 차별을 금하 기 위함(ILO 제100호 ‘동일가치노동에 대한 남녀동일보수에 관한 협약’ 및 제90 호 권고, UN 사회권규약{제7조 ⒜⒤}, UN 여성차별철폐협약4) 등에서 규정) - 국가의 의무에 ‘고용증진’뿐만 아니라 ‘고용안정’을 위한 무기고용 및 직접고용 원칙을 명시.

- 노동자의 단체교섭권 및 단체협약 체결권 그리고 사업운영에 참가할 권리를 명 시 3) 헌법재판소 1997. 5. 29.ﾠ선고ﾠ94헌마33 결정 4) 1981. 9. 3. 발효했고, 한국은 1984. 12. 27. 비준했음.

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국민주도 헌법개정의 방향과 쟁점

- 공무원인 노동자의 노동3권 제한 조항(제33조 제2항) 삭제(국인, 경찰 제외) 4) 환경권 강화와 생명체 존중의 신설 제안 [현행헌법 제35조; 개정안 제37조, 신설] - 지속가능한 사회를 위해 환경권 강화와 생명체 존중의 신설을 제안.

- 헌법 전문에 ‘생명 존중’, ‘미래세대에 대한 책임’, ‘지속가능성’을 명시하고, 제35 조 환경권 조항을 정비해 공유권으로서 환경권의 특성을 추가하고, 동물을 비롯 한 자연 보호에 대한 사회책임 도입, 국가의 환경 보전 목표가 미래세대에 대한 책임과 환경의 지속가능성을 확보하는 것임을 분명히 해야 함.

5) 소비자의 권리 [현행헌법 제124조; 신설, 개정안 38조] - ‘소비자보호운동 보장’ 조항(제124조)을 ‘소비자의 권리’로 별도 신설 ※ 사회권은 단지 정치적 구호나 입법방침이 아닌 헌법의 명문에 의하여 규정된 국 민의 구체적인 권리이다. 국민은 결코 국가의 시혜 내지 사회정책상의 시책에 의 해 얻는 반사적 이익에 불과한 것이 아니라 법적 이익이며, 자유권의 실질화는 바로 이러한 법적 이익의 보장을 통해서만 가능하다.

- 특히 현대사회에서 평등권, 자유권, 사회권, 세 개의 권리는 필요충분조건적 관 계로 작동되어야만 모두 혹은 각각의 의미가 현실에서 살아남을 강조

현행헌법 第34條 ① 모든 國民은 人間다운 生活을 할 權利 를 가진다. ② 國家는 社會保障·社會福祉의 增進에 노력할 義 務를 진다. ③ 國家는 女子의 福祉와 權益의 향상을 위하여 노력하여야 한다. ④ 國家는 老人과 靑少年의 福祉向上을 위한 政策 을 실시할 義務를 진다. ⑤ 身體障碍者 및 疾病·老齡 기타의 사유로 生活 能力이 없는 國民은 法律이 정하는 바에 의하여 國家의 보호를 받는다. ⑥ 國家는 災害를 豫防하고 그 위험으로부터 國民 을 보호하기 위하여 노력하여야 한다. 第35條 ③ 國家는 住宅開發政策등을 통하여 모든 國民이 快適한 住居生活을 할 수 있도록 노력하여 야 한다. 第36條 ③ 모든 國民은 保健에 관하여 國家의 보 호를 받는다. 第31條 ① 모든 國民은 能力에 따라 균등하게 敎 育을 받을 權利를 가진다. ② 모든 國民은 그 보호하는 子女에게 적어도 初 等敎育과 法律이 정하는 敎育을 받게 할 義務를 진다. ③ 義務敎育은 無償으로 한다. ④ 敎育의 自主性·專門性·政治的中立性및 大學의

개정안 제33조 ① 모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리 를 가진다. ② 모든 국민은 질병․장애․노령․실업․사망․출산 등으 로 발생하는 사회적 위험으로부터 적절한 생활을 유지할 수 있도록 사회서비스를 포함한 사회보장을 받을 권리가 있다. (현행 제34조 ③, ④항 삭제; 개정안 제15조, 제16 조, 제17조로 이동) ③ 모든 국민은 적절한 보건의료서비스를 보장받을 권리가 있으며, 국가는 국민의 건강 증진을 위하여 노력하여야 한다. ④ 모든 국민은 쾌적한 주거생활을 할 권리를 가진 다. ⑤ 모든 사람은 문화생활을 누릴 권리를 가진다. (현행 제34조 ⑥항 삭제; 개정안 제13조로 이동)

제34조 ① 모든 사람은 평생에 걸쳐 학습하고, 능 력과 적성에 따라 균등하게 교육 받을 권리를 가진 다. ② 모든 국민은 그 보호하는 자녀에게 법률이 정하 는 교육을 받게 할 의무를 진다. ③ 의무교육은 무상으로 한다. ④ 국가는 교육과정의 질 제고 및 형평성 보장을

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自律性은 法律이 정하는 바에 의하여 보장된다. ⑤ 國家는 平生敎育을 振興하여야 한다. ⑥ 學校敎育및 平生敎育을 포함한 敎育制度와 그 운영, 敎育財政및 敎員의 地位에 관한 基本的인 사항은 法律로 정한다.

第32條 ① 모든 國民은 勤勞의 權利를 가진다. 國 家는 社會的·經濟的 방법으로 勤勞者의 雇傭의 增 進과 適正賃金의 보장에 노력하여야 하며, 法律이 정하는 바에 의하여 最低賃金制를 施行하여야 한 다. ② 모든 國民은 勤勞의 義務를 진다. 國家는 勤勞 의 義務의 내용과 조건을 民主主義原則에 따라 法 律로 정한다. ③ 勤勞條件의 基準은 人間의 尊嚴性을 보장하도 록 法律로 정한다. ④ 女子의 勤勞는 특별한 보호를 받으며, 雇傭·賃 金및 勤勞條件에 있어서 부당한 차별을 받지 아니 한다. ⑤ 年少者의 勤勞는 특별한 보호를 받는다. ⑥ 國家有功者·傷痍軍警및 戰歿軍警의 遺家族은 法律이 정하는 바에 의하여 優先的으로 勤勞의 機 會를 부여받는다.

위하여 노력하고, 평생교육, 직업교육, 민주시민교 육, 사회교육을 진흥하여야 한다. ⑤ 교육의 자주성·전문성·정치적 중립성은 보장된 다. 구체적인 내용은 법률로 정한다. ⑥ 대학 자치는 보장된다. 제35조 제35조 ①모든 사람은 노동의 권리를 가진 다. 동일한 가치의 노동에 대하여는 동일한 임금이 지급되어야 한다. ②국가는 고용의 증진에 노력하고, 고용안정을 위 한 정책을 시행해야 한다. 노동자를 고용할 때는 정당한 이유가 없는 한 기간의 정함이 없이 직접고 용 하여야 한다. ③국가는 적정임금의 보장에 노력하며, 법률이 정 하는 바에 따라 최저임금제를 시행한다. (현행 ②항 삭제) ④노동조건은 노동자와 사용자가 동등한 지위에서 자유의사에 따라 공동으로 결정하되, 그 기준은 인 간의 존엄성을 보장하도록 법률로 정한다. ⑤노동자는 정당한 이유 없는 해고로부터 보호받을 권리를 가진다. (현핸 ④항, ⑤항 다른 조항으로 이동) ⑥국가유공자·상이군경과 전몰군경의 유가족은 법 률이 정하는 바에 의하여 우선적으로 노동의 기회 를 부여받는다. ⑦국가는 모든 사람이 일과 생활을 균형 있게 영위 할 수 있도록 정책을 실시하여야 한다.

第33條 ① 勤勞者는 勤勞條件의 향상을 위하여 自 主的인 團結權·團體交涉權및 團體行動權을 가진다. ② 公務員인 勤勞者는 法律이 정하는 者에 한하여 團結權·團體交涉權및 團體行動權을 가진다. ③ 法律이 정하는 主要防衛産業體에 종사하는 勤 勞者의 團體行動權은 法律이 정하는 바에 의하여 이를 제한하거나 인정하지 아니할 수 있다.

제36조 ①노동자는 자주적으로 단결할 자유를 가 진다. ②노동자는 단체교섭권 및 단체협약 체결권과 사업 운영에 참여할 권리를 가진다. ③노동자는 경제적․직업적 이익에 관한 주장을 관 철하기 위하여 파업 기타 단체행동을 할 권리를 가 진다. 현역군인과 경찰공무원의 단체행동권은 법률 이 정하는 바에 의하여 이를 제한하거나 인정하지 아니할 수 있다.

第35條 ① 모든 國民은 건강하고 快適한 環境에서 生活할 權利를 가지며, 國家와 國民은 環境保全을 위하여 노력하여야 한다. ② 環境權의 내용과 행사에 관하여는 法律로 정한 다.

제37조 ① 모든 사람은 건강하고 쾌적한 환경을 함께 누릴 권리를 가진다. ② 모든 생명체는 존중받고, 국가는 이를 위하여 필요한 내용을 법률로 정한다. ③ 국가는 미래세대에 대한 책임을 지고 환경을 지 속가능하게 보전하여야 한다. <현행 ②항 삭제>

第124條 國家는 건전한 消費行爲를 啓導하고 生 産品의 品質向上을 촉구하기 위한 消費者保護運動 을 法律이 정하는 바에 의하여 보장한다.

제38조 ① 모든 사람은 소비자의 권리를 가진다. ② 국가는 소비자운동을 법률로 정하는 바에 따라 보장한다.

6. 참정권과 사법절차적 권리 [개정안 제39조, 제40조, 제42조, 제43조] ○ 아직 과거 권위주의적 잔재를 청산하고 국민을 위한 사법을 실현하기 위해 사법

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국민주도 헌법개정의 방향과 쟁점

절차적 권리를 확대함 1) 공정하고 적법한 행정요구권 [신설, 개정안 제42조] - 모든 사람은 공정하고 적법한 행정을 요구할 권리를 가진다.

2) 영장신청 주체에서 ‘검사’를 삭제 [현행헌법 제12조 ①항, ③항 (및 제16조 후 문의 삭제 여부); 개정안 제44조 ①항, ③항] - 5․16 후의 개헌에서 ‘검사의 신청에 의하여’가 삽입되어 검사의 독점적 영장청구 권을 인정하는 것으로 해석․운영됨. 독재의 잔재를 청산하고 검찰개혁 차원에서 도 해결해야 할 사항 3) 말살 목적의 집단살해 및 공권력에 의한 반인륜적 범죄에 대한 공소시효 배제 [현행헌법 제13조; 개정안 제45조] 4) 제27조 ①항의 ‘법관에 의한 재판을 받을 권리’를 ‘법원에 의한 재판을 받을 권 리’로 개정함 5) 기본권의 제한 [37조 2항; 개정안 제50조] - 유신헌법에서 국가안전보장을 독립적인 기본권 제한 사유로 규정한 것을 기본권 제한사유에서 ‘국가안전보장’ 삭제

현행헌법

개정안

第24條 모든 國民은 法律이 정하는 바에 의하여 選擧權을 가진다.

제39조 모든 국민은 선거권을 가진다. 구체적인 사 항은 법률로 정한다.

第25條 모든 國民은 法律이 정하는 바에 의하여 公務擔任權을 가진다.

제40조 모든 국민은 공무담임권을 가진다. 구체적 인 사항은 법률로 정한다.

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第26條 ① 모든 國民은 法律이 정하는 바에 의하 여 國家機關에 文書로 請願할 權利를 가진다.

제41조 ① 국회의원선거권자 50만 명 이상은 법률 안을 발안할 수 있다. 법률안이 발안된 날로부터 1 년 이내에 국민투표를 실시한다. 국민투표에서 국회 의원선거권자 3분의 1 이상의 투표와 투표자 과반 수의 찬성으로 법률안은 확정된다. 국민발안의 절차 는 법률로 정한다. ② 국회의원선거권자 50만 명이상은 국회가 제정한 법률의 폐지를 목적으로 또는 국가 주요 정책에 대 해 국민투표를 청구할 수 있다. 해당 법률안 폐지 또는 해당 주요 정책의 결정은 국민투표에서 국회 의원선거권자 3분의 1 이상의 투표와 투표자 과반 수의 찬성을 얻어야 한다. 국민투표의 절차는 법률 로 정한다. ③ 국회의원선거권자 50만 명이상은 선출직 공무원 을 임기가 만료되기 전에 그 사유를 적시하여 소환 할 것을 청구할 수 있다. 국회의원선거권자 3분의 1 이상의 투표와 투표자 과반수의 찬성으로 소환을 결정한다. 소환이 결정되면 해당 공무원은 그 직을 상실한다. 국민소환의 대상과 절차 등은 법률로 정 한다. 제42조 모든 사람은 공정하고 적법한 행정을 요구 할 권리를 가진다. 제43 ① 모든 사람은 국가기관에 피해의 구제, 공 무원의 징계, 법률․명령․규칙의 제정․폐지․개정, 그 밖

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② 國家는 請願에 대하여 審査할 義務를 진다.

의 사항에 관하여 청원할 권리를 가진다. 구체적인 사항은 법률로 정한다. ② 국가는 청원에 대하여 수리·심사하여 그 결과를 청원인에게 통지하여야 한다.

第12條 ① … 누구든지 法律에 의하지 아니하고 는 逮捕·拘束·押收·搜索또는 審問을 받지 아니하 며, 法律과 適法한 節次에 의하지 아니하고는 處 罰·保安處分또는 强制勞役을 받지 아니한다. ② 모든 國民은 拷問을 받지 아니하며, 刑事上 자 기에게 不利한 陳述을 强要당하지 아니한다. ③ 逮捕·拘束·押收또는 搜索을 할 때에는 適法한 節次에 따라 檢事의 申請에 의하여 法官이 발부 한 令狀을 제시하여야 한다. 다만, 現行犯人인 경 우와 長期3年이상의 刑에 해당하는 罪를 범하고 逃避또는 證據湮滅의 염려가 있을 때에는 事後에 令狀을 請求할 수 있다. ④ 누구든지 逮捕 또는 拘束을 당한 때에는 즉시 辯護人의 助力을 받을 權利를 가진다. 다만, 刑事 被告人이 스스로 辯護人을 구할 수 없을 때에는 法律이 정하는 바에 의하여 國家가 辯護人을 붙 인다. ⑤ 누구든지 逮捕또는 拘束의 이유와 辯護人의 助力을 받을 權利가 있음을 告知받지 아니하고는 逮捕또는 拘束을 당하지 아니한다. 逮捕또는 拘束 을 당한 者의 家族등 法律이 정하는 者에게는 그 이유와 日時·場所가 지체 없이 통지되어야 한다. ⑥ 누구든지 逮捕또는 拘束을 당한 때에는 適否 의 審査를 法院에 請求할 權利를 가진다. ⑦ 被告人의 自白이 拷問·暴行·脅迫·拘束의 부당 한 長期化또는 欺罔기타의 방법에 의하여 自意로 陳述된 것이 아니라고 인정될 때 또는 正式裁判 에 있어서 被告人의 自白이 그에게 不利한 유일 한 증거일 때에는 이를 有罪의 증거로 삼거나 이 를 이유로 處罰할 수 없다.

제44조 ① 모든 사람은 법률과 적법한 절차에 따르 지 아니하고는 체포·구속·압수·수색 또는 심문·처벌· 보안처분·노역장 유치를 받지 아니한다. ② 모든 사람은 형사상 자기에게 불리한 진술을 강 요당하지 아니한다. ③ 체포·구속·압수 또는 수색을 할 때에는 적법한 절차에 따라 법관이 발부한 영장을 제시하여야 한 다. 다만, 현행범인인 경우와 장기 3년 이상의 형에 해당하는 죄를 범하고 도피 또는 증거인멸의 염려 가 있을 경우에는 사후에 영장을 발부받을 수 있다. ④ 모든 사람은 사법절차에서 변호인의 도움을 받 을 권리를 가진다. 체포 또는 구속을 당한 경우에는 즉시 변호인의 도움을 받도록 하여야 한다. 국가는 형사피의자 또는 피고인이 스스로 변호인을 구할 수 없을 때에는 법률로 정하는 바에 따라 변호인을 선임하여 변호를 받도록 하여야 한다. ⑤ 모든 사람은 체포 또는 구속의 이유와 변호인의 도움을 받을 권리가 있음을 고지 받지 아니하고는 체포 또는 구속을 당하지 아니한다. 체포 또는 구속 을 당한 사람의 가족 등 법률로 정하는 사람에게는 그 이유와 일시·장소가 지체 없이 통지되어야 한다. ⑥ 누구든지 체포 또는 구속을 당한 때에는 적부의 심사를 법원에 청구할 권리를 가진다. ⑦ 피고인의 자백이 고문·폭행·협박·구속의 부당한 장기화 또는 속임수 그 밖의 방법에 의하여 자의로 진술된 것이 아니라고 인정될 때 또는 정식재판에 있어서 피고인의 자백이 그에게 불리한 유일한 증 거일 때에는 이를 유죄의 증거로 삼거나 이를 이유 로 처벌할 수 없다.

第13條 ① 모든 國民은 行爲時의 法律에 의하여 犯罪를 구성하지 아니하는 행위로 訴追되지 아니 하며, 동일한 犯罪에 대하여 거듭 處罰받지 아니 한다. ② 모든 國民은 遡及立法에 의하여 參政權의 제 한을 받거나 財産權을 剝奪당하지 아니한다. ③ 모든 國民은 자기의 행위가 아닌 親族의 행위 로 인하여 불이익한 處遇를 받지 아니한다.

제45조 ① 모든 사람은 행위시 법률에 따라 범죄를 구성하지 아니하는 행위로 소추되지 아니하며, 동일 한 범죄에 대하여 거듭 처벌받지 아니한다. ② 모든 사람은 자신의 행위가 아닌 친족의 행위로 인하여 불이익한 처우를 받지 아니한다. ③ 특정 집단의 전부 또는 일부를 말살할 목적으로 범한 집단살해, 공권력에 의한 반인륜적 범죄에 대 해서는 공소시효를 배제한다.

第27條 ① 모든 國民은 憲法과 法律이 정한 法官 에 의하여 法律에 의한 裁判을 받을 權利를 가진 다. <신 설> ② 軍人 또는 軍務員이 아닌 國民은 大韓民國의 領域 안에서는 중대한 軍事上機密·哨兵·哨所·有毒 飮食物供給·捕虜·軍用物에 관한 罪중 法律이 정한 경우와 非常戒嚴이 宣布된 경우를 제외하고는 軍 事法院의 裁判을 받지 아니한다. ③ 모든 國民은 신속한 裁判을 받을 權利를 가진 다. 刑事被告人은 상당한 이유가 없는 한 지체 없 이 公開裁判을 받을 權利를 가진다.

제46조 ① 모든 사람은 헌법과 법률이 정한 법원에 의하여 법률에 의한 재판을 받을 권리를 가진다. ② 수사와 재판은 불구속을 원칙으로 하며, 수사와 재판에 관한 부당한 지시나 간섭 등은 금지된다. ③ 군인 또는 군무원이 아닌 국민은 군사법원의 재 판을 받지 아니한다. ④ 모든 국민은 공정하고 신속한 재판을 받을 권리 를 가진다. 형사피고인은 상당한 이유가 없는 한 지 체 없이 공개재판을 받을 권리를 가지며, 유죄의 판 결이 확정될 때까지는 무죄로 추정된다. ⑤ 형사피해자는 법률로 정하는 바에 따라 재판절 차에서 진술권을 가진다. (삭제 의견, 법률사항)

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국민주도 헌법개정의 방향과 쟁점

④ 刑事被告人은 有罪의 判決이 확정될 때까지는 無罪로 推定된다. ⑤ 刑事被害者는 法律이 정하는 바에 의하여 당 해 事件의 裁判節次에서 陳述할 수 있다. 第28條 刑事被疑者 또는 刑事被告人으로서 拘禁 되었던 者가 法律이 정하는 不起訴處分을 받거나 無罪判決을 받은 때에는 法律이 정하는 바에 의 하여 國家에 정당한 補償을 請求할 수 있다. 第29條 ① 公務員의 職務上 不法行爲로 損害를 받은 國民은 法律이 정하는 바에 의하여 國家 또 는 公共團體에 정당한 賠償을 請求할 수 있다. 이 경우 公務員자신의 責任은 免除되지 아니한다. ② 軍人·軍務員·警察公務員기타 法律이 정하는 者 가 戰鬪·訓練등 職務執行과 관련하여 받은 損害에 대하여는 法律이 정하는 報償외에 國家또는 公共 團體에 公務員의 職務上不法行爲로 인한 賠償은 請求할 수 없다.

제47조 형사피의자 또는 형사피고인으로 구금되었 던 사람이 법률로 정하는 불기소처분을 받거나 무 죄판결을 받은 때에는 법률로 정하는 바에 따라 국 가에 정당한 보상을 청구할 수 있다.

제48조 공무원의 직무상 불법행위로 손해를 받은 국민은 법률로 정하는 바에 따라 국가 또는 공공단 체에 정당한 배상을 청구할 수 있다. 이 경우 공무 원 자신의 책임은 면제되지 아니한다. <현행 ②항 삭제>

제30조 他人의 犯罪行爲로 인하여 生命·身體에 대한 被害를 받은 國民은 法律이 정하는 바에 의 하여 國家로부터 救助를 받을 수 있다.

제49조 ① 타인의 범죄행위로 인하여 생명·신체 및 정신적 피해를 받은 국민은 법률로 정하는 바에 따 라 국가로부터 구조 및 보호를 받을 권리를 가진다. ② 제1항의 법률은 피해자의 인권을 존중하도록 정 하여야 한다.

第37條 ① 國民의 自由와 權利는 憲法에 열거되 지 아니한 이유로 輕視되지 아니한다. ② 國民의 모든 自由와 權利는 國家安全保障·秩序 維持또는 公共福利를 위하여 필요한 경우에 한하 여 法律로써 제한할 수 있으며, 제한하는 경우에 도 自由와 權利의 本質的인 내용을 침해할 수 없 다. (第13條 ② 모든 國民은 遡及立法에 의하여 參政 權의 제한을 받거나 財産權을 剝奪당하지 아니한 다.)

제50조 ① 국민의 자유와 권리는 헌법에 열거되지 아니한 이유로 경시되지 아니한다. ② 모든 자유와 권리는 질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률과 적법한 절차 에 따라 제한할 수 있으며, 제한하는 경우에도 자유 와 권리의 본질적인 내용을 침해할 수 없다. ③ 참정권과 재산권은 소급입법에 의하여 부당하게 제한되지 아니한다.

7. 의무 [개정안 제51조, 제52조] - 납세의 의무를 모든 사람으로 변경 - 병역의무에 항 신설: 누구든지 양심에 반하여 집총병역을 강제 받지 아니하고, 법률이 정하는 바에 의하여 대체복무를 할 수 있다.

현행헌법 第38條 모든 國民은 法律이 정하는 바에 의하여 納稅의 義務를 진다. 第39條 ① 모든 國民은 法律이 정하는 바에 의하 여 國防의 義務를 진다. ② 누구든지 兵役義務의 이행으로 인하여 불이익 한 處遇를 받지 아니한다.

개정안 제51조 모든 사람은 법률로 정하는 바에 따라 납세 의 의무를 진다. 제52조 ① 모든 국민은 법률로 정하는 바에 따라 국방의 의무를 진다. ② 누구든지 병역의무의 이행으로 인하여 불이익한 처우를 받지 아니한다. ③ 누구든지 양심에 반하여 집총병역을 강제 받지 아니하고, 법률이 정하는 바에 의하여 대체복무를 할 수 있다.

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다. 국가인권위원회의 헌법기관화 ❏ 국가인권위원회는 헌법은 물론 국제적 인권 기준에 비추어 인권에 영향을 미치 는 정책에 대한 권고, 인권교육을 하는 등 인권선진화에 중요한 기관이므로 정치 적 이해관계에 따른 독립성 훼손 시비를 방지하기 위하여 헌법기관으로 규정하 는 것이 필요. 국가인권위원회를 헌법기관화 하는 것은 인권 관련 이슈를 공론화 하는 의미가 있음

라. 국민주권 실현을 위한 직접민주제 도입 ❏ 대의제 간접민주주의 제도의 한계를 개선하고 국민주권실현 방안으로 헌법개정 국민발안제를 부활시키며, 정치적 기본권으로 국민투표권과 국민소환권이 확보되 어야 한다. 그래야만 정치권에 대한 신뢰도 회복되며 헌법의 국민화가 가능해 진 다고 우리분과에서는 의견을 모음 - 기본권 조항에 ① 국민이 법률안을 발안할 수 있는 국민발안권, ② 국회가 제정 한 법률의 폐지 또는 국가 주요 정책에 대한 국민투표권, ③ 선출직 공무원에 대 한 국민소환권 등을 도입 - 국회(입법부)의 장에 ① 국회의원에게 계류 중인 법률안을 국민투표에 회부할 수 있는 권한 부여, ② 국가 주요 정책에 대한 국민투표 부의권을 국회의원에게 인정 - 헌법 개정과 관련하여 국민에게 헌법 개정 발의권 부여, 국회의원의 발의요건을 현행 2분의1에서 3분의1로 완화. 대통령의 헌법 개정 발의권 유지에 대해서는 찬반 의견이 있고, 분권형 대통령제를 택할 경우 유지할 필요가 있다고 의견이 모아짐

현행헌법

개정안

신설(국민발안권)

<기본권> 제○○조 국회의원선거권자 50만 명 이상은 법률안을 발 안할 수 있다. 법률안이 발안된 날로부터 1년 이내에 국 민투표를 실시한다. 국민투표에서 국회의원선거권자 3분 의 1이상이 투표하여 투표자 과반수의 찬성으로 법률안 은 확정된다. 국민발안의 절차는 법률로 정한다.

신설(국민투표권)

<기본권> 제○○조 국회의원선거권자 50만 명 이상은 국회가 제정 한 법률의 폐지를 목적으로 또는 국가 주요 정책에 대해 국민투표를 청구할 수 있다. 해당 법률안 폐지 또는 해당 주요 정책의 결정은 국민투표에서 국회의원선거권자 3분 의 1 이상의 투표와 투표자 과반수의 찬성을 얻어야 한 다. 국민투표의 절차는 법률로 정한다.

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국민주도 헌법개정의 방향과 쟁점

<입법부> 제○○조 국회 재적의원 3분의 1 이상은 국회에 1년 이 상 계류 중인 법률안을 국민투표에 회부할 수 있다. 국민 투표에서 국회의원선거권자 3분의 1 이상의 투표와 투표 자 과반수의 찬성으로 법률안은 확정된다. 국민투표의 절 차는 법률로 정한다.

신설(국민소환권)

<기본권> 제○○조 국회의원선거권자 50만 명 이상은 선출직 공무 원을 임기가 만료되기 전에 그 사유를 적시하여 소환할 것을 청구할 수 있다. 국회의원선거권을 가진 투표자 3분 의 1이상의 투표와 투표자 과반수의 찬성으로 소환을 결 정한다. 소환이 결정되면 해당 공무원은 그 직을 상실한 다. 국민소환의 대상과 절차 등은 법률로 정한다.

제72조 대통령은 필요하다고 인정할 때에 는 외교·국방·통일 기타 국가안위에 관한 중요정책을 국민투표에 붙일 수 있다.

<대통령> 유지 여부 이견, 단 분권형 대통령제 도입의 경우 유지.

신설(국회의원의 국민투표 부의권)

<입법부> 제○○조 ① 국회의원 3분의 1 이상은 주권의 제약, 영토 의 변경 등 기타 국가 안위와 관련한 중대 사안을 국민투 표에 부칠 수 있다. 국민투표 절차는 법률로 정한다.

제10장 헌법개정 제128조 ① 헌법개정은 국회재적의원 과반 수 또는 대통령의 발의로 제안된다. 제130조 ① 국회는 헌법개정안이 공고된 날로부터 60일 이내에 의결하여야 하며, 국 회의 의결은 재적의원 3분의 2 이상의 찬 성을 얻어야 한다. ② 헌법개정안은 국회가 의결한 후 30일 이내에 국민투표에 붙여 국회의원선거권자 과반수의 투표와 투표자 과반수의 찬성을 얻어야 한다. ③ 헌법개정안이 제2항의 찬성을 얻은 때 에는 헌법개정은 확정되며, 대통령은 즉시 이를 공포하여야 한다.

<헌법개정> 제128조 ① 헌법개정은 국회의원선거권자 100만 명 이상 이나 국회재적의원 3분의 1이상 또는 대통령의 발의로 제안된다. 제130조 ① 국회의원 선거권자가 제안한 헌법개정안은 공고가 끝난 날부터 3개월 이내에 국민투표에 회부하여 국회의원 선거권자 과반수의 투표와 투표자의 과반수의 찬성으로 확정된다. ② 국회의원 또는 대통령이 발의한 헌법개정안은 공고가 끝난 날로부터 60일 이내에 국회에서 재적의원 3분의2 이상의 찬성으로 의결하여 확정된다. ③ 제2항에서 의결된 헌법개정안에 대해 30일 이내에 국 민투표청구가 있는 경우에는 헌법개정안은 청구일로부터 90일 이내에 국민투표를 실시하여 국회의원선거권자 과 반수의 투표와 투표자 과반수의 찬성을 얻어야 확정된다. ④ 헌법개정안이 확정되면 대통령은 즉시 이를 공포하여 야 한다.

<맺는말> 기본권의 핵심은 국민 개개인의 존엄성이 존중되고 자유가 보장되도록 하는 국 민에 대한 국가의 의무규정이라는 데에 있다. 따라서 이번 개헌은 철저하게 국민 중심의, 국민과 소통하는 가운데에서 이루어져야 하며, 국민들은 토론장에서 다양한 개헌안을 미리 접할 수 있어야한다.

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경제/재정 경제헌법 개정에 관한 자문위 경제·재정분과 의견 유종일

KDI국제정책대학원 교수

현재 국회 개헌특위를 중심으로 개헌논의가 진행되고 있으며, 시민사회에서도 ‘국민 주도 개헌’을 주장하며 개헌논의에 개입하기 시작했다. 하지만 아직 국민적 관심은 부족한 편이며, 개헌이 과연 성사 될지에 관한 의구심도 지울 수 없는 상황이다. 국 회 중심 개헌논의가 가지는 어쩔 수 없는 한계와 더불어 개헌 논의의 초점이 권력 과 정치의 문제에 맞춰져 있고 일반국민의 먹고 사는 일과 직결된 경제헌법 개정이 부각되지 않고 있는 것도 한 원인인 듯하다. 대다수 국민들은 힘 있는 자들에 의한 ‘갑질’과 불공정 행위가 사라지고 누구에게나 공정하게 경쟁할 수 있는 기회가 주어지는 세상을 바라고 있으며, 지나친 불평등을 해소하여 고르게 잘사는 경제가 이루어지기를 갈망하고 있다. 지난 10월 5일 SBS 8시뉴스는 국민의 52%가 경제민주화 조항의 강화를, 62%가 토지공개념 조항의 신 설을 원한다는 여론조사 결과를 전한 바 있다. 개헌특위 자문위 경제·재정분과는 개 헌안에 경제민주주의를 향한 국민들의 소망을 담아내기 위해 노력했다. 자문위 경제·재정분과는 또한 재정민주주의 실현을 개헌의 목표로 삼았다. 예산의 편성과 의결, 집행과 결산, 그리고 감사 등에 있어서 국민의 의사가 잘 반영되고 민 주적 통제가 잘 이루어지도록 하는데 초점을 두고 관련 조항들을 대폭 개정하는 안 을 마련했다. 아래에 소개하는 개헌안은 지난 2월부터 8개월 여에 걸쳐 분과 내에서 숙의를 거 듭한 결과이다. 이 과정에서 자문위 타 분과의 의견도 참고했고, 6월 20일과 7월 27일에는 토론회를 개최하여 전문가들의 의견을 수렴하기도 하였다. 현재 개헌특위 홈페이지에 실린 경제·재정분과 자문보고서는 8월 8일에 특위에 제출한 보고서를 기본으로 미세한 수정을 한 것이며, 이후에 이루어진 경제 조항에 관한 집중 논의 가 반영되어 있지 않은 상황이다. 오늘 발표는 이 부분까지 반영한 것이며, 오늘 오 후의 토론회와 저녁의 분과회의를 거쳐 최종안을 마련하고 이를 자문위에 제출할 예정이다. 경제·재정분과에는 6명의 위원이 소속되어 있으나, 실제로는 5명만 논의에 참여하 였다. 분과에서 마련한 개헌안의 대부분은 5명의 분과위원이 모두 합의하였고, 일 부 조항에 대해서는 4명의 합의와 1명의 소수의견이 존재했다. 3명 대 2명으로 의 견이 갈린 경우는 전혀 없었다. 아래에서는 합의안과 다수안을 중심으로 소개한다.

1. 경제헌법과 경제현실

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국민주도 헌법개정의 방향과 쟁점

우리 현행 헌법에는 일반적인 헌법에 비해 경제 관련 규정이 상세하게 나와 있다. 제119조에서 제127조에 이르는 ‘제9장 경제의 장’을 따로 두고 있을 정도로 경제 를 중시한 헌법이다. 이 장에는 경제질서, 국토와 자원의 이용·개발·보전을 위한 국 가의 계획, 경자유전 원칙, 농어업·중소기업·소비자 보호와 지역균형발전, 대외무역 육성과 과학기술 혁신 등 다양한 경제관련 내용을 담고 있다. 그 외에 재산권의 보 호와 한계, 근로의 권리, 최저임금제와 근로기준 설정 등 경제와 관련된 내용이 기 본권 장에 상당수 규정되어 있다. 현행헌법의 경제 조항 중에서 가장 중요하고 널리 알려진 것이 바로 경제민주화를 규정한 119조 2항으로서 “국가는 균형있는 국민경제의 성장 및 안정과 적정한 소 득의 분배를 유지하고, 시장의 지배와 경제력의 남용을 방지하며, 경제주체간의 조 화를 통한 경제의 민주화를 위하여 경제에 관한 규제와 조정을 할 수 있다”고 선언 하고 있다.1 현행 헌법은 또한 헌법재판소가 누차에 걸쳐 확인한 바와 같이 토지공 개념도 담고 있다. 제23조 2항의 “재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다”는 규정과 제122조의 “국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토 의 효율적이고 균형있는 이용·개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그 에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다”는 규정이 바로 토지공개념의 근거가 되고 있다. 이외에도 경자유전 원칙이나 중소기업 보호·육성 의무 등 자유시장경제 와는 거리가 먼 경제조항들이 많다. 물론 현행 헌법은 시장경제를 기본적인 경제질서로 천명하고 있다. 제119조 1항은 “대한민국의 경제질서는 개인과 기업의 경제상의 자유와 창의를 존중함을 기본으로 한다”고 되어 있으며, 제15조는 “모든 국민은 직업선택의 자유를 가진다”고, 제126 조는 “국방상 또는 국민경제상 긴절한 필요로 인하여 법률이 정하는 경우를 제외하 고는, 사영기업을 국유 또는 공유로 이전하거나 그 경영을 통제 또는 관리할 수 없 다”고 천명하고 있는 것들이 이에 해당한다. 그러나 위에서 본 경제민주화 조항이 나 토지공개념 조항 등을 비롯해서 우리 헌법은 공공의 목적을 위한 국가의 시장 개입을 광범위하게 용인하거나 의무화하고 있다. 이에 따라 매우 보수적인 성향을 유지해온 헌법재판소조차도 우리나라의 헌법은 ‘사회적 시장경제’를 채택하고 있는 것으로 일관되게 판시하고 있다.2 그러나 한국의 경제현실은 ‘사회적 시장경제’와 거리가 멀다. 경제민주화와는 반대 로 경제력의 집중과 양극화가 진행되고 있으며, 불공정 거래와 갑질이 만연하고 있 다. 토지공개념이 무색하게 부동산 투기와 독점이 일어나고 있다. 헌법에 규정된 노 동권은 세계 최하위 수준이며, 헌법에 나와 있지도 않은 경영권은 세계 최상위 수 준으로 보호되고 있다. 이렇다 보니 흔히 “헌법은 지키지 않아도 되는 법”이라는 자조적인 말도 하게 된다. 과연 왜 이런 일이 발생하는지, 어떻게 헌법을 바꾸면 될 것인지 생각해볼 필요가 있다. 물론 헌법의 경제관련 조항들을 개정한다고 경제 현실이 바로 달라지지는 않을 것 이다. 그러나 헌법 개정을 통해서 우리나라의 경제질서가 지켜야할 원칙과 추구해

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야할 목표가 분명하게 규정되면, 이는 향후 정부의 경제정책 방향에 강력한 영향을 미칠 수밖에 없을 것이다.

2. 경제헌법 개정의 역사와 경제민주주의 이승만의 독재, 박정희와 전두환의 군사쿠데타와 독재, 그리고 박근혜의 국정문란 사태에 이르기까지 이 땅의 권력자들이 헌법을 짓뭉갠 역사가 되풀이되었다. 그 때 마다 국민은 저항했고, 결국 독재자를 몰아내는 데 성공하였다. 헌법의 국민주권 조 항은 국민이 긴 세월 수많은 투쟁을 통해서 그 내용을 채우고 쟁취한 것이다. 반면, ‘사회적 시장경제’ 조항이 지켜지지 않을 때 광범위한 저항과 투쟁으로 이를 지켜낸 경험은 거의 없다. 경제헌법이 개정되어온 역사를 보면 ‘사회적 시장경제’는 우리 헌법에서 갈수록 약화되었고, 이에 대한 저항도 거의 없었다. 그렇기 때문에 ‘사회 적 시장경제’ 조항들이 유명무실화된 것이다. 일각에서는 마치 현행 헌법의 경제민주화 조항이 1987년 6월 항쟁에 뒤따른 민주 화 과정에서 시대정신을 반영하여 새롭게 우리 헌법에 반영된 것처럼 이야기되고 있으나, 이는 전혀 사실이 아니다. 제헌헌법에의 제84조는 “대한민국의 경제질서는 모든 국민에게 생활의 기본적 수요를 충족하게 할 수 하는 사회정의의 실현과 균형 있는 국민경제의 발전을 기함을 기본으로 삼는다. 각인의 경제상의 자유는 이 한계 내에서 보장된다”고 규정하였다. 유진오 박사의 해석에 의하면 이 조항의 의미는 " 우리는 자유방임주의를 취하지 않고 “각인의 기회를 균등”히 하는 제도를 취한다는 것이다. 우리나라가 정치적 민주주의와 함께 경제적, 사회적 민주주의를 입국의 기 본으로 채택하였음을 명시한 것이다."3 이렇게 강력하고 분명한 경제민주주의를 천명한 제헌헌법은 이후 두 번의 중대한 개정을 거치면서 점차 약화되었다. 5·16 쿠데타 이후 1962년에 단행된 제5차 개헌 에서 위 조항은 제111조의 1항 “대한민국의 경제질서는 개인의 경제상의 자유와 창의를 존중함을 기본으로 한다.”와 2항 “국가는 모든 국민에게 생활의 기본적 수 요를 충족시키는 사회정의의 실현과 균형있는 국민경제의 발전을 위하여 필요한 범 위안에서 경제에 관한 규제와 조정을 한다.”는 조항으로 변형되었다. 경제상의 자유 를 사회정의의 실현과 균형있는 국민경제의 발전에 종속되는 것으로 규정한 제헌헌 법과는 달리, 오히려 경제상의 자유가 기본이고 후자를 위해 규제와 조정을 한다고 함으로써 경제적 자유권의 지위를 강화했다. 이는 오늘날 제119조 1항의 경제자유 가 우선이고 2항의 경제민주화는 부속 조항이냐, 아니면 두 조항을 병렬적인 조항 으로 보아야 하느냐 하는 논쟁을 낳게 되었다. 경제질서에 관한 두 번째 중대한 개헌은 1987년의 제9차 개정헌법, 즉 현행헌법에 서 이루어졌는데, 이 때 위의 제111조가 현행 헌법 제119조로 변경되었다.4 내용 면에서 세 가지 중요한 변화가 있었다. 첫째, 1항에서 경제상의 자유와 창의의 주 체로서 개인에 더하여 기업을 추가함으로써 기업의 지위와 발언권을 강화하였다.

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국민주도 헌법개정의 방향과 쟁점

둘째, 국가의 경제 개입 목적을 “모든 국민에게 생활의 기본적 수요를 충족시키는 사회정의”라는 쉽고 분명한 표현에서 “적정한 소득분배, 경제력의 남용 방지, 경제 주체간의 조화” 등 다소 모호하고 난해한 표현으로 변경하였다. 셋째, 가장 심각한 변화는 “경제에 관한 규제와 조정을 한다.”를 “할 수 있다.”로 개정하여 국가의 의 무를 희석한 것이었다. 이렇게 87년 헌법은 경제민주화라는 용어만 도입했을 뿐, 내용적으로는 경제민주화를 크게 후퇴시키는 헌법이었다. 이번 제10차 개헌에서는 시대정신과 촛불광장의 요구를 집약하여 경제헌법을 개정 해야 한다. 표현이야 다를 수 있겠지만 경제민주화가 시대정신임은 분명하다. 세계 적으로도 2008년 월가의 붕괴와 연이은 글로벌 금융위기가 발생한 이후 시장의 자 유만을 우선하는 신자유주의 사조가 후퇴하였고, 경제안정과 소득분배 개선을 위한 정부의 적극적인 정책개입에 대한 요구가 비등하고 있다. 우리나라의 경우, 돌이켜 보면 박근혜 후보를 비롯하여 모든 주요 대선후보들이 경제민주화를 최우선 정책으 로 내놓았던 2012년 대선 당시부터 이미 경제민주화에 대한 국민적 합의가 형성되 었다고 볼 수 있다. 어처구니없게도 경제민주화를 제1의 공약으로 내세운 박근혜가 대통령이 된 후 재벌과 유착하여 경제민주화에 역행하면서 국정농단을 저지른 것이 촛불시위운동의 기폭제가 되었다. 경제민주화를 강화하는 헌법개정이야말로 촛불시 위운동을 촛불혁명으로 완성하는 주춧돌이 될 것이다.

3. 경제민주주의 강화를 위한 개헌안 경제헌법 개정의 방향으로 가장 중요한 것은 경제민주화 조항의 충실화와 토지공개 념의 강화다. 이를 위한 개헌안 다수의견은 다음과 같다. 먼저 경제민주화 조항의 충실화를 위해서 제119조 2항 말미의 “할 수 있다.”를 “하여야 한다.”로 수정하기로 하였다. 경제민주화를 위한 국가의 의무를 분명히 하 고, 경제민주화 조항이 1항에 부속된다는 억측을 없애기 위해서다. 또한 “시장의 지배와 경제력의 남용을 방지하며”라는 표현을 “경제력의 집중과 남용을 방지하며” 라는 표현으로 수정하기로 하였다. 시장의 지배나 경제력 남용은 모두 경제력 집중 이라는 구조적 문제에서 기인하는 현상적인 문제로서 구조적 원인은 그냥 둔 채로 행태만 규제하는 것은 효과적이지 않다는 점과, 시장 지배는 정경유착이나 불공정 거래 등과 함께 경제력 남용의 한 종류로 볼 수 있다는 점을 고려한 것이다.

119조 2항의 수정과 함께 두 개의 조항을 추가하여 경제민주화의 의미를 구체화하 고 보강하기로 하였다. 그 하나는 중소기업, 소비자 등 경제적 약자의 자구 수단을 보장하는 것과 국가가 이들을 보호하고 지원할 의무를 규정하는 조항이고, 또 하나 는 경제주체들의 참여·상생·협력을 도모하기 위한 국가의 노력 의무를 규정하는 조 항이다. 전자는 실효성 있는 경제민주화를 위하여 강자에 대한 규제와 함께 약자에 대한 보호와 권리 강화가 동시에 필요하다는 점에서, 후자는 현행 조항에서 언급하 고 있는 “경제주체간의 조화”의 의미가 모호하여 이를 보다 명확하게 규정할 필요

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가 있다는 점에서 신설하고 하는 것이다. 다음으로 토지공개념을 보다 분명하게 규정하기로 하였다. 물론 앞서 언급한 바와 같이 현행 헌법도 기본권 장의 제23조 2항과 경제의 장의 제122조에 토지공개념을 담고 있다. 헌법재판소가 토지공개념 법안의 헌법불합치 결정을 내린 것은 토지공 개념 자체가 헌법에 맞지 않아서가 아니라 해당 법률이 잘못 만들어졌기 때문이었 다. 그럼에도 불구하고 세간에 인식이 왜곡되어 있는 점과 무엇보다 정부가 토지공 개념의 실현을 위해 충실하게 노력하지 않고 오히려 경기부양을 목적으로 부동산 투기를 조장하는 일이 비일비재 했다는 사실에 비추어, 명명백백한 토지공개념 조 항을 따로 만드는 것이 바람직해 보인다. 소득에 비해 집값이 너무 커서 서민들의 주거비 압박이 심하고 가진 자와 못 가진 자 사이의 불평등이 고조되는 현실을 볼 때, 이는 매우 중요한 개헌 사항이라고 여겨진다. 토지공개념 조항 신설의 구체적인 방법으로는 “국가는 토지의 독점을 방지하고 투 기를 억제하기 위하여 특별한 제한과 부담을 부과할 수 있다”는 내용을 제122조의 2항으로 신설하고, 3항으로 공공주택 공급을 위한 국가의 노력 의무를 규정하기로 하였다. 2항은 명확한 토지공개념 조항 신설이고, 3항은 토지공개념의 실효성을 보 완하기 위한 조항이다. 토지공개념의 궁극적인 목적은 모든 국민의 안정적인 주거 확보인데, 이를 위해서는 2항에 입각한 투기적 수요 억제도 필요하지만 3항의 공급 정책도 필요하다. 토지공개념의 목적을 실현하기 위해 수요 억제가 필요조건이라면 공급 확대는 충분조건이다. 경제민주화 조항은 현행대로 유지하자는 소수의견과 토지공개념은 현행헌법 제23 조 2항 “재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다.” 이후에 “토지재산 권에 대하여는 공공복리를 위하여 특별한 제한과 부담이 부과될 수 있다.”는 문장 을 추가하자는 소수의견이 존재한다.

4. 추가적인 경제 관련 개헌안 이외에도 경제 관련 조항을 다수 개정하기로 하였다. 주요한 것만 소개한다. 첫째, ‘지속가능한 발전’ 개념의 도입이다. 현행헌법은 제120조에서 국토 및 자원의 이용·개발을 위한 특허와 계획의 수립을 규정하고 있는데, 이는 시대에 뒤떨어진 개 발주의적 관점을 반영하고 있다. 지속가능한 발전을 추구해야 한다는 점을 분명히 하기 위하여 2항을 수정하기로 하였다. 현행 “국토와 자원은 국가의 보호를 받으 며, 국가는 그 균형있는 개발과 이용을 위하여 필요한 계획을 수립한다.”에서 “국가 는 위 자원의 지속가능하고 균형있는 개발과 이용을 위하여 필요한 계획을 수립한 다.”로 수정하자는 안이다. 둘째, 노동권의 강화다. 이와 관련해서는 근로의 권리 등을 규정하고 있는 현행헌법 기본권 장의 제32조를 수정하여, 근로를 노동으로 대체하고, 고용의 안정과 실업 피해 최소화를 위한 국가의 의무를 규정하는 조항을 추가하는 방안을 마련하였다.

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국민주도 헌법개정의 방향과 쟁점

고용의 증진 뿐 아니라 고용의 안정에 대한 사회적 요구가 높아지고 있는 상황에서 이를 개헌안에 반영하고자 한 것이다. 또한 앞서 경제민주화 조항의 개정방향으로 언급한 참여·상생·협력 조항의 신설은 노동자의 경영참가를 뒷받침하여 경영권을 신 성시하는 풍토를 불식하고, 노사협력을 증진시키는 역할을 할 수 있을 것으로 기대 한다. 셋째, 공평과세 규정이다. 공평한 과세라는 조세의 원칙은 소득불평등과 빈부격차가 증대하는 현실과 저출산·고령화에 따른 복지수요의 증대 등을 고려할 때 매우 중요 한 사안이라고 판단했다. 단, 공평한 조세의 원칙은 경제의 장에서 규정하기보다는 납세의 의무를 규정하고 있는 현행헌법 제38조에 제2항으로 “국가는 납세의 의무 를 공평하게 부과하여야 한다.”는 규정을 신설하여 반영하기로 하였다.

5. 재정민주주의를 위한 개헌 방향 재정은 정부의 씀씀이이지만 경제와 국민의 삶에도 매우 중요한 요소다. 재정의 규 모와 적자재정 편성 여부 등은 거시경제의 안정에, 조세와 재정지출의 구체적 내용 은 성장잠재력과 소득분배에 큰 영향을 미친다. 부자감세나 4대강사업과 같은 방만 한 재정운영이 되풀이되지 않고, 경제의 안정적 성장과 소득분배 개선에 도움이 되 는 재정운영을 담보하기 위해서는 재정민주주의를 실현해야 한다. 나아가 재정민주 주의의 실현 없이는 경제민주주의도 이루어질 수 없음을 인식해야 한다. 경제·재정 분과에서는 재정민주주의 구현을 목표로 재정 관련 조항의 개정안을 마련하였다. 주요 내용은 다음과 같다. 첫째, ‘재정의 장’ 신설이다. 현재 국회와 정부의 장에 분산되어 있는 재정 관련 사 항들을 한 데로 모으고 재정의 원칙, 기금, 사용료·수수료·부담금, 결산 조항 등을 신설하여 ‘재정의 장’에서 보다 체계적으로 규정하자는 것이다. 둘째, 재정의 원칙 조항 신설이다. ‘재정의 장’ 첫 조항으로 재정의 기본원칙을 천명 하자는 것이며, “국가는 재정의 민주성, 건전성, 경제성을 확보하여야 한다.”고 규정 하는 안을 도출하였다. 재정의 건전성과 관련하여, 수지균형원칙과 같이 보다 강력 한 표현을 선호하는 소수의견도 있었으나 다수의견은 재정정책 운용을 지나치게 제 한하는 것은 바람직하지 않고 건전성이라는 다소 추상적인 표현으로 충분하다고 보 았다. 셋째, 재정민주주의와 재정의 책임성 강화를 위하여 반드시 예산법률주의를 도입하 자는 데 공감하였다. 예산법률주의는 예산의 사업목적 및 집행기준을 법조문 형식 으로 명확히 하는 등 예산의 규범력을 강화하고, 재정투명성과 예산사업에 대한 국 민의 이해도를 제고하며, 예산과 법률의 불일치를 해소할 수 있기 때문이다. 예산법 률주의 정신에 따라 기금에 관한 규정을 신설하여 헌법적으로 규율하기로 하였으 며, 조세법률주의를 강화하기 위하여 사용료·수수료·부담금에 관한 규정도 신설하기 로 하였다.

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넷째, 국회의 결산심사권 강화다. 그동안 국회의 재정통제기능은 예산안에 주로 초 점이 맞추어져 있었으나, 국가재정 집행의 적정성을 확보하고 재정 성과를 제고하 는 것이 재정민주주의에 중요한 요소이므로 국회의 결산 심사를 강화하여야 하며 이를 헌법에 명문화할 필요가 있다. 이를 위해 정부가 국회에도 결산을 송부하도록 하고, 결산심사 후 국회의 본회의 의결 등 결산의 심사 절차를 명시하며, 결산의 심 사결과에 따라 국회가 정부에 시정을 요구할 권리와 정부가 이에 대해 적절한 조치 를 취할 의무를 명시하기로 하였다.

6. 감사원 관련 개헌안 감사원과 관련해서는 감사원의 소속 변경이 핵심 이슈다. 현행헌법에서는 감사원이 대통령 소속 기관으로 되어 있어 대통령과 관련이 되는 부분에 대해서는 독립적인 감사기능을 전혀 하지 못하고 있으며, 오히려 제왕적 대통령의 권력행사 도구로 전 락한 것이 현실이다. 국회에서는 감사원을 국회소속으로 이관하자는 안이 나오고 있으나, 경제·재정분과는 독립기구화가 더욱 바람직하다고 판단했다. 감사원이 효과 적으로 기능하기 위해서 가장 중요한 요소인 정치적 중립성과 공정성을 확보하기 위해서는 감사원이 어디에도 소속되지 않은 독립기구로 설치되어야 하며, 감사원이 준사법적 기능을 한다는 면에서도 독립기구화가 바람직하기 때문이다. 회계검사기 능과 직무감찰기능을 분리하여 회계검사기능만 국회로 이관하자는 논의도 있으나, 이 두 기능은 현실적으로 분리가 어렵고 상호 연관되어 수행되는 것이 가장 효과적 이라는 점을 감안할 때 바람직한 방법은 아니라고 본다. 감사원의 독립성 확보를 위해서 소속 변경 뿐만 아니라, 감사원의 구성 및 임기에 있어서 정치적 영향력의 최소화, 구성원에 대한 법관과 같은 정치적 중립성과 신분보장, 내부조직의 자율성 과 예산의 독립성 확보 등도 규정하기로 하였다.

1 이와 유사하게 경제질서를 규정한 외국의 헌법조항 사례는 다음과 같다. 이탈리 아 헌법 제41조, “사적인 경제적 창의는 자유이다. 전항의 창의는 사회적 이익에 저촉되거나 또는 안보, 자유 및 인격을 침해하는 방법으로 이를 행할 수 없다. 공 적, 사적인 경제적 활동을 사회적 목적으로 조정하기 위한 적절한 계획과 통제는 법률로써 정한다.” 스페인헌법 제38조, 제40조 제1항, 제131조 등에 규정된 “시장 경제 범위 내에서 기업의 자유는 인정된다. 공권력은 일반 경제의 수요 또는 어떤 경우에는 계획에 의해 기업의 자유권의 행사 또는 생산성의 유지를 보장 또는 보호 한다. 공권력은 경제안정정책의 틀 내에서 사회적, 경제적 진보를 위해 소득의 지역 적, 인적 배분을 균등화하는 조건을 형성해야 한다. 특히 완전고용을 지향하는 정책 을 실현한다. 국가는 법률로써 전체의 수요를 감안하여 지역의 발전을 균등화하고, 소득과 부의 증대를 촉진하여 이로써 공정한 분배를 위하여 일반 경제 활동을 계획 한다.” 브라질헌법 제157조, “경제질서는 다음 원칙에 의거하여 사회정의의 실현을

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국민주도 헌법개정의 방향과 쟁점

목적으로 한다. 1. 창의의 존중 2. 인간의 존엄을 조건으로 하는 노동의 존중 3. 소 유권의 사회적 책무 4. 생산의 제 요인 간의 조화 및 연대 5. 경제개발 6. 시장의 지배, 경쟁의 배제 및 이윤의 독점 증가에 의한 경제권력 남용의 방지.”

2 몇 가지 헌법재판소 결정의 사례는 다음과 같다. “사유재산제를 바탕으로 하고 자유경쟁을 존중하는 자유시장 경제질서를 기본으로 하면서도 이에 수반되는 갖가 지 모순을 제거하고 사회복지․사회정의를 실현하기 위하여 국가적 규제와 조정을 용인하는 사회적 시장경제질서로서의 성격을 띠고 있다." (1996. 4. 25. 92헌바47) ”국민연금제도는 소득재분배 기능을 함으로써 오히려 위 사회적 시장경제질서에 부 합하는 제도라 할 것이다." (2001. 2. 22. 99헌마365) “결국 우리 헌법은 자유시장 경제질서를 기본으로 하면서 사회국가원리를 수용하여 실질적인 자유와 평등을 아 울러 달성하려는 것을 근본이념으로 하고 있는 것이다." ('98. 5. 28. 96헌가4등 '98. 8. 27. 96헌가22등 '02. 7. 18. 2001헌마605; '02. 11. 28. 2001헌바50) 3 유진오, 『헌법해의(憲法解義)』, 채문사, 1952 4 1972년의 제7차 개정헌법, 소위 유신헌법에서는 동 조항이 제116조로 이동하였 고, 전두환의 쿠데타 이후 실시된 1980년의 제8차 개정헌법에서는 제120조로 이동 함과 동시에 “독과점의 폐단은 적절히 규제·조정한다.”는 3항을 신설하였다.

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지방분권 지방분권분과 개헌안 김성호 자치법연구원 부원장

Ⅰ. 서론 국가의 위기는 정부의 위기이다. 정부위기를 극복하기 위해서는 제왕적 중앙집권적 권력구 조로 인한 기능부전 상태를 국가기관 간 수평적 분권과 더불어 중앙-지방정부간 합리적 분 권을 통해 각 정부가 핵심역량에 집중함으로써 경쟁력을 높이는 것이 무엇보다 절실하다. 그러나 지난 20년 동안 정권마다 지방분권을 대통령 국정과제로 선정하고 특별법으로 추진 해 왔지만 성과는 미미하였다. 그 결과는 지방분권이야말로 특별법으로도 불가능한 헌법적 과제임이 입증되었다. 놀랍게도 선진외국에서도 지방분권은 법률로써는 불가능하다는 역사 적 경험에 따라 헌법으로 해결하고 있다는 점을 보면 더욱 분명해 진다. 국회 개헌특별위원회 자문위원회 지방분권분과는 학계와 시민사회, 지방4단체가 제안한 의 견 등을 반영하여 지방분권개헌안 합의안을 마련하였다.

Ⅱ. 왜 지방분권개헌인가?

1. 중앙정부 문제해결력 상실, 지방정부에 대한 갑을관계 청산 개발시대 우리나라의 중앙정부는 효율적 국가운영으로 2007년 국가경쟁력 7위까지 올라갔 다가 최근 26위에 머물고 있다. 지난 10여 년 동안 비대한 중앙정부가 기능부전으로 인해 우리사회의 문제해결력을 상실하였다. IMF 사태, 카드대란으로 인한 신용불량자 500만 명 양산, 여러 차례의 저축은행 부실 사태, 세월호 대응, 4대강 사업, AI 확산, 메르스 부실대 응, 속수무책의 북한핵개발과 도발, 한진해운사태, 최순실 사건, 대우조선에 대한 부채비율 7,200%에 이르기까지 지원한 산업은행, 방어용 사드배치로 인한 중국의 경제보복에 대한 대응책 미흡 등 정책실패가 국가경쟁력 발목을 잡고 있다. 국민의 삶의 질도 지난 10여 년 동안 지속적으로 악화되었다. : 공정하지 못한 기득권자들 의 갑질, 1인당 국민소득 2만 달러에서 정체, 대책 없는 청년 및 노인실업, 결혼률 급감, 저 출산·고령화 확대, 가정 붕괴로 1인 가구 확대, 과도한 사교육으로 공교육 붕괴, 소득대비 대학등록금 과다, 정규직·비정규직 양극화, 중산층 감소, 주택정책 실패, 국민건강보호 취약, 민생치안 즉 가정폭력·자녀학대·성폭력·학교폭력이 줄어들지 않고 있다. 국가가 일자리와 자본을 창출하는 기업과 기업인을 지나친 규제로 자율권을 제약하는 것은 경제를 황폐화시키는 일이다. 그러므로 정부는 효율적인 제도창출을 위해 재산권을 보호하

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국민주도 헌법개정의 방향과 쟁점

고 법에 의한 통치를 하고, 화폐가치를 안정시키며, 창의적 기업가 정신이 발휘되도록 여건 을 만들어야 한다5). 그럼에도 국가는 국가존립을 위한 고유한 역할과 책임에 역량을 집중하지 않고 지방정부가 자율적으로 수행하는 것이 보다 효율적인 사무마저도 국가의 재정과 법령으로 지방정부의 자율권과 자치권을 제한하고 규제하여 창의성을 발휘할 기회도 주지 않고 있다. 이로 인해 중앙정부와 산하 공공기관은 부패와 도덕적 해이가 만연되고, 사법부의 판결마저 제 식구 감싸기,6) 전관예우로 인해 신뢰가 낮아 국민의 불신이 매우 심각한 실정이다. 주권 자인 국민이 대통령을 탄핵한 것도 그 일환이다. 지난 70년 동안의 중앙집권체제는 지방정부를 중앙정부에 의존하도록 제도화하고 관행화함 으로써 중앙-지방정부간 관계는 갑을관계로 고착화 되었고, 불공정한 제도가 관행화되어 형 식적 자치로 전락하고 말았다. 중앙정부가 대기업의 불공정한 거래관행을 개선하려면, 먼저 중앙정부부터 불공정한 중앙-지방정부간 관계부터 청산해야 한다.

2. 중앙-지방정부간 합리적 역할분담 중앙정부는 대외적 과제뿐만 아니라 국내적 과제까지 일일이 관여하면서 민간부문까지 업무 영역을 지속적으로 확장하는 가운데 과부하가 걸려 있다. 지방정부가 더 잘 수행할 수 있는 현장성이 높은 행정까지 중앙정부가 수행하고 있기 때문에 문제해결능력이 현저하게 저하되 고 있다. 지방정부는 능력과 의욕은 있으나 권한과 재원이 없어 지역발전을 위해 창의적이고 주도적 인 정책을 시행하지 못하고 있다.

3. 중앙정부의 권력과 재원 쟁취 위한 지역갈등 원인 해소 제왕적 중앙집권체제 하에서는 중앙권력과 재원을 쟁취하기 위한 지역 간 정치적 갈등이 구 조화되어 있다. 지역패권주의가 국가경쟁력을 약화시키는 요인이 되고 있다. 그러나 중앙지방정부간 합리적 역할분담으로 자율과 책임을 다하게 하는 지방분권은 지역패권주의를 해 소시켜 한국의 고질적인 지역갈등을 해소할 수 있다.

4. 중앙정부에 의한 획일적 균형발전 문제 해소 중앙정부 주도의 획일적 균형발전정책은 지역의 자생력을 떨어뜨리고 지방정부를 중앙정부 에 의존하게 만들어 국가재원을 낭비하고 있다. 실질적인 지역균형발전은 국가주도가 아니 라 지방정부가 지역발전과 주민 삶의 질 향상을 위하여 서로 경쟁하면서 협력할 때, 가능하 다. ‘고도의 중앙집권체제가 수도권 집중을 초래한다’는 Gregory Henderson의 명제에 기초 할 때, 중앙집권체제를 지방분권체제로 전환시키는 것이 수도권과 비수도권간의 국가균형발 전을 촉진할 수 있다.

5) 김승욱, 제도의 힘, 프리이코노미스쿨, 2016.414-416 6) 경실련, 사법개혁 필요성 드러낸 레인지로버판사 뇌물죄 무죄판결 보도자료, 2017.7.10 서울고등법원이 2017년 7월 6일, 레인지로버 차량 등 1억8천여만 원을 받은 혐의로 구속 기소된 전 00지법 부장판사에게 적용된 뇌물 혐의를 무죄라고 판단했다. 전형적인 제 식구 감싸기 행태로 사법개혁의 필요성을 스스로 증명한 것이다.

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5. 지나친 지방자치권 제약 자치입법권, 자주재정권, 자주조직권, 자치행정권 등 지방자치권이 중앙정부의 법령으로 지 나치게 제한되어 주민의 자치권을 제약하고 있다.

6. 지방분권, 법률 아닌 헌법과제 지난 20년 동안 정권마다 지방분권관련 특별법을 제정하였다. 그러나 모든 정권은 특별법에 서 정한 지방분권과제 조차 입법 및 제도개선 의무를 준수하지 않았다. 중앙정부가 특별법 상의 의무를 준수하지 않은 것은 지방분권이 법률사항이 아니라 헌법사항임을 반증한 것이 다. 선진 외국에서도 중앙-지방정부간 관계와 지방자치권을 헌법에서 실체적으로 보장하고 있 다.

7. 주권자의 헌법개정권력 행사 제도화 정치개혁은 정치제도와 정치절차의 변화에서 시작된다. 직접민주주의는 국민에게 최종적인 권력을 부여하여 정치인의 권력독점을 방지하고 부패와 무능을 극복하려는 정치발명품이 다.7) 현행 헌법은 개헌발의권을 대통령과 국회에만 부여하고 있어 주권자인 국민은 개헌안을 발 의할 권한이 없으며, 국민투표권만 정하고 있을 뿐이다. 주권자에게 개헌안 발의권을 부여 하고, 지나치게 복잡한 개헌절차를 연성화 하기 위해서는 헌법 개정 절차를 개정하여야 한 다8). 먼저 일정 수의 선거권자의 서명으로 헌법 개정안을 발의할 수 있도록 하고 그 헌법 개정안 을 국민투표로 결정하도록 하는 헌법 개정 국민발안제를 도입해야 한다. 다음으로 헌법개정절차를 연성화하여 헌법에 문제가 있을 때 헌법 개정 의제가 수시로 설정 되어 국민적인 토론을 통해 실제로 개헌이 가능하도록 하여야 한다. 대통령의 권한을 제한하는 개헌을 하게 되면 국회의 권력이 강화된다. 국회가 국정의 중심 이 되어야 한다. 국회가 국민의 대표기관으로서 국정의 중심이 되려면 정치적 책임을 질 수 있는 장치가 있어야 국민을 설득할 수 있다. 국회에 대한 국민적 신뢰를 제고하기 위해서는 국회권력의 원천인 국민이 국회에 대한 통제 를 강화하는 길밖에 없다. 주권자인 국민이 국회를 통제하는 장치가 직접민주주의이다. 국 민소환권은 국회의원뿐만 아니라 모든 선출직으로 확대하였다.

7) 이기우, 모든 권력은 국민에게 속한다, 미래를 소유한 사람들, 2016, 386면 8) 이하 이기우, 제350회 국회 헌법개정특별제11차회의록, 2017.3.13. pp.7-9

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국민주도 헌법개정의 방향과 쟁점

Ⅲ. 지방분권분과 개헌합의안9) 1. 기본방향 고도의 중앙집권으로부터 지방분권국가로의 이행선언 실질적 지방자치를 위한 지방자치권 보장 - 지방의회의 자치입법권 보장 - 중앙-지방정부간 권한배분을 위한 보충성의 원칙 - 지방정부의 행정권 배분 - 지방정부의 자주재정권 보장 지방정부의 국정참여를 위한 국회 상원 도입 주권자에게 헌법 개정 권력을 부여하기 위한 개헌절차 2. 지방분권 국가 선언

현행 헌법

2017년 자문위안

신설

제1조 ③대한민국은 지방분권 국가이다.

지방분권국가 이행선언이 필요한 이유 첫째, 제왕적 대통령제로 인해 87년 체제이후 대통령의 임기 후반마다 측근부패가 반복되어 왔다. 둘째, 중앙집권적 국가기능의 과부하 상태로 중앙정부의 비효율성과 기능부전, 무책임한 정 책실패로 인해 국가경쟁력하락을 추세화하고 있다. 셋째, 지방정부는 중앙정부의 하청기관화 되어 갑을관계가 구조화로 국가발전 동력으로 작 동하지 못하고 있다. 이 때문에 정권마다 특별법으로 지방분권을 공약했지만 어느 정권도 특별법을 준수하지 않았다. 25여 년 전 지방자치를 실시할 당시보다 재정여건은 악화되었 다. 이러한 이유 때문에 헌법총강에서 지방분권을 대한민국의 국가특성으로 규정하였다.

3. 지방자치권 연원 및 정부 간 사무배분 원칙 신설 가. 지방자치권 연원

현행 헌법

2017년 자문위안

신설

제117조 ① 지방정부의 자치권은 주민에 속한다.

9) 본 개헌안 합의안은 국회 개헌특별위원회 자문위원회 지방분권분과 위원이 전원 합의하여 결정하였고 국회개 헌특별위원회 1소위원회에 보고한 내용이다. 초안을 마련한 위원은 국회개헌특별위원회 자문위원회 제1소위원회 지방분권분과 간사 김성호, 김형기, 안영훈, 유재일, 이기우위원(제1소위원장), 최백영 위원 이상 6명이다.

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현행 헌법

2017년 자문위안 주민은 지방자치권을 직접 또는 지방정부의 기관을 통하여 행사한다.

헌법 제117조제1항은 헌법이 지방자치권을 주권자인 주민의 권리로 보장한 이상, 지방정부 가 행사하는 지방자치권력은 주민으로부터 위임받은 권력이다. 헌법상 주민의 자치권은 입 법자의 입법재량의 한계를 설정하고 법령해석의 지침이 되며, 사법부의 법선언 작용에서 지 방자치의 근간을 견지하는 안전장치로서 기능하기 때문에 중요하다. 중앙집권 세력에 의한 지방자치의 공동화를 방지하기 위한 지표로서의 의미도 있다.10) 나. 지방정부의 종류 보장

현행 헌법

2017년 자문위안

제117조 ②지방자치단체의 종류는 법률로 정한다.

② 종전에 의하되, 이를 변경하고자 하는 경우 에는 주민투표를 거쳐 법률로 정한다.

지방정부의 종류를 법률에 위임하지 않고 헌법에 정한 이유는, 첫째, 행정체제개편을 이유 로 지방분권 논의를 무력화 시키지 못하게 하기 위함이다. 정치권 또는 중앙정부가 정치적 인 이유로 지방정부의 종류를 함부로 설폐하지 못하게 하기 위함이다. 둘째, 지방정치와 지방행정의 안정성과 지속성 그리고 공동체성, 지역경쟁력을 보장하고 필 요시 주민의 공감대가 형성되었을 때, 주민투표로 정할 수 있도록 확장성을 부여하였다. 다. 중앙-지방정부간 사무배분 원칙 명시 현재 우리헌법은 대부분 사무의 소관을 법률에 위임하고 있어 사무배분의 주도권이 중앙정 부에 부여되어 있다. 이로 인해 중앙정부는 법령을 통해 지방정부의 입법권, 행정권뿐만이 아니라 재정권까지도 장악함으로써 형식적 지방자치와 중앙집권을 정당화하고 있다.

현행 헌법

2017년 자문위안 ③ 중앙정부와 지방정부간 사무배분과 수행은

신설

주민에게 가까운 정부가 우선 처리하는 보충 성의 원칙에 따른다.

중앙-지방정부간 권한배분 원칙으로서 보충성 원칙 신설 보충성의 원칙은 개인과 공동체, 공동체상호간의 역할배분의 원리로서 사무 처리의 타당 성과 효율성을 증대시키고 개인과 하위공동체의 자율과 책임을 최대한 보장하기 위한 헌법 원칙이다. 독일, 프랑스를 비롯한 대다수 유럽 국가들은 보충성의 원칙을 헌법에서 정하고 있다, 헌법상 정부 간 사무배분 원칙이 필요한 이유

10) 김선혁외, 국가-지방관계재정립을 위한 헌법개정안 연구, 동아시아연구원, 2006. 336-337.

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국민주도 헌법개정의 방향과 쟁점

우리 헌법은 중앙정부에 의한 일방적 사무배분을 정당화하는 법령선점론을 일반화하고 있 다. 더욱이 지방자치법마저도 지방정부의 고유사무를 보장하기는커녕 법령우위를 정당화하 고 있다. 사무배분을 중앙정부의 입법정책에 맡길 경우, 권한은 국가사무로, 부담은 자치사 무화 하는 경향이다. 프랑스 헌법사례 프랑스에서는 1983년 사무배분법에서 보충성의 원칙(근접성 내지 근린원칙 principle of proximity)을 규정하였고, 2003년 헌법 개정 시, 헌법원칙으로 규정하였다.11) 5. 입법권의 배분 개정배경 조례는 지방자치권에 근거하여 정립된 고권적 규범이다. 주민의 대표기관인 지방의회의 통 합된 정치적 의사는 조례형식으로 결실된다. 주민의 권리와 의무가 조례에 의하여 결정되므 로 조례는 주민자치 실현을 위한 불가결의 법적 수단이다. 조례는 불특정 다수 주민에 대하 여 일반적․추상적으로 권리․의무를 규율하며, 일반적인 구속력을 지닌 규범이기 때문에 법규 의 성질을 가진다는 점에서

조례도 일종의 법률이며 해당 구역 내 법률과 마찬가지로 구속

력 가진다. 대법원은 “조례는···· 모두 그 지방자치단체의 주민전체에 효력을 미치는 일반적 이고 추상적인 법적 규범이다”고 판시(대판 1962년 9월 27일·62 추 1) 조례의 법규적 성 질을 분명히 하였다.

1949년 8월 시행된 지방자치법에서는 법령의 범위 내에서 조례를 제정할 수 있도록 규정하 였다. 지방자치법제22조 단서는 1956년 2월 시행된 지방자치법에서 처음 도입되었다.

1991년 12월 시행된 지방자치법제20조에서는 시․도는 당해 지방자치단체 조례로써 3개월 이하의 징역 또는 금고, 10만 원 이하의 벌금·구류·과료 또는 50만 원 이하의 과태료의 벌 칙을 정할 수 있도록 규정함으로써 행정목적의 실현을 위한 형법상 형벌을 제재할 수 있는 조례를 제정할 수 있었다. 그러나 1994년 벌칙을 과태료 수단에만 한정하였기 때문에 행정 실효성 확보에 한계가 있다. 현행 헌법

2017년 자문위안

제117조 ①지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사 제118조 ① 외교, 국방, 국가치안 등 국가존립 무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안

에 필요한 사무, 금융, 국세, 통화 등 전국적

에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다.

으로 통일적인 처리를 요하는 사무 및 전국 적 규모의 사업에 대해서는 중앙정부만 입법 권을 가진다.

제118조제1항에서 중앙정부의 입법권은 국가존립 및 국가전체로서의 통일적 처리, 전국적 규모의 사업에 대한 배타적 입법권을 보장하였다. 외국헌법의 경우, 중앙정부 사무를 개별 구체적으로 열거・한정한 사례도 다수이나 우리 헌 법에서는 원칙과 기준만 정하고 구체적인 사항은 입법정책에 맡겨 사무의 확장성을 반영하 였다.

11) “하위계층에서 결정한 것이 모두 행정처리가 잘 이행되면 상위계층까지 이러한 사항들을 중앙집권화 시킬 필 요가 없다”(라파랭 수상, 2002년 11월 20일 국회 연설).

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현행 헌법 신설

2017년 자문위안 ② 제1항에 해당하지 않는 사항에 대하여는 중 앙정부와 지방정부가 각각 입법권을 갖는다.

제118조제2항에서 중앙정부의 사무기준에 적합한 사무 외에는 중앙-지방정부별 경합적 입 법권을 갖도록 하였다. 이로써 지방정부 마다 관할구역내의 특수성을 반영할 수 있도록 하 였다.

현행 헌법

2017년 자문위안 ③ 지방정부는 그 관할구역에서 효력을 가지는 법률을 제 정할 수 있다.

제117조 ①지방자치단체는 주민의 복 리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관 리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다.

※현행 제37조 ②국민의 모든 자유와 권리는 국가안전보 장·질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있으며, 제한하는 경우에도 자유와 권리의 본질적인 내용을 침해할 수 없다.

제118조제3항에서 종래 지방의회가 제정한 자치입법을 조례라고 칭해 왔으나, 행정입법으 로 해석하는 입법관행을 탈피하고 의회입법이라는 점을 반영하여 법률로 표기하였다. 본질적 자치입법권의 대상인 주민의 권리제한, 의무부과, 벌칙은 자기구속성의 원리에 따라 지방의회에서 통과된 법률로 제정하게 함으로써 헌법제37조제2항 관련 해석상의 다툼을 해 소하였다. 죄형지방법률주의 채택 이유12) 첫째, 지방의회의 입법권은 주민의 기본권 확대와 적극적 보장을 위하여 행사될 수 있어야 한다. 둘째, 지방정부 관할구역 내 법치주의와 질서유지를 실현하기 위해 필요하다. 지방정 부는 지역의 질서유지를 위한 하천감시, 산불감시, 위생단속, 주차단속, 공원감시, 폐수단속 등 행정경찰업무를 수행하고 있다. 지방정부는 주민의 안전을 보장하며 행정목적의 실현과 기본적 생활 질서에 위반하는 자치입법위반행위에 대하여 행정상 의무이행강제와 제재를 권 력적 수단으로서 행사할 수 있어야 한다. 셋째, 과태료 벌칙만으로는 조례벌칙 경시풍조가 확산되고 지역의 질서가 파괴되면 그 피해는 주민에게 돌아가게 될 것이다. 자치입법권의 헌법적 보장은 국가의 입법권과 달리 개별 지방정부 관할 주민의 복리, 질서 유지, 지역경제 활성화, 지방세 부과징수, 지역치안, 교육 등 행정목적 실현을 위한 자기결 정권을 부여하는 것으로서 주민의 기본권 보장 및 삶의 질 향상을 위한 적극적 행정서비스 제공을 위해 필수적이다.

현행 헌법

2017년 자문위안

신설

제118조 ④ 중앙정부의 법률은 지방정부의 법률

12) 김성호, 조례벌칙제정권의 법리확장 가능성 연구, 한국지방자치학회보 제18권제4호, 한국지방자치학회, 2006. 12 81-83면 참조

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국민주도 헌법개정의 방향과 쟁점

현행 헌법

2017년 자문위안 보다 우선하는 효력을 가진다. 다만, 지방정부 는 지역특성을 반영하기 위하여 필요한 경우 에는 행정관리, 지방세, 주민복리와 관련한 주 택, 교육, 환경, 경찰, 소방 등에 대해서 중앙정 부의 법률과 달리 정할 수 있다.

제118조제4항은 법률상호간 상충을 방지하기 위해 단계와 관계를 명확히 하였다. 다만 지 방정부의 행정관리, 지방세, 주민복리와 관련한 주택, 교육, 환경, 경찰, 소방 등 전속적 입 법사항에 대해서는 예외를 인정하여 지역특성에 부합한 입법이 가능하도록 하였다.

6. 행정권 배분

현행 헌법

2017년 자문위안 제118조 ⑤ 중앙정부는 법률에서 직접 수행하도록 정한 사무를 제외하고는 지 방정부에 위임하여 집행한다.

신설

⑥ 지방정부는 당해 입법기관이 제정한 법률을 고유사무로 수행하고, 중앙정부 또는 다른 지방정부에서 위임한 사무를 수행한다.

제118조제5항은 중앙정부가 법률을 집행할 때, 원칙적으로 지방정부에 위임하여 수행하도 록 하였다. 이는 지방정부가 수행할 수 있는 사무를 국가의 특별지방행정기관과 중복해서 사무를 수행하는 것과 중앙행정기구의 무분별한 팽창을 예방하고자 한 것이다. 제118조제6항은 지방정부의 행정권의 범위를 규정하였다.

7. 재정권 배분 재정권 배분 신설 배경 현재 우리나라의 지방정부는 중앙재정 의존적인 지방재정 구조로 운영되어 자주재정권이 매 우 취약한 실정이다. 중앙정부에 의해 지방정부는 사실상 세출의 자율성이 매우 낮아 현재 의 지방자치는 형식적이다 못해 무의미하다. 현재 광역시 자치구의 전체예산대비 가용재원, 혹은 재정적 자율성은 0(zero)에 가깝고, 도의 경우 6~8%, 광역시의 경우 4%내외라는 것 이 현실이다. 자체사업으로 분류하는 것도 대부분 법적․의무적 지출이므로 실제로는 지방자 치단체 예산 150조 중 자율적으로 활용할 수 있는 금액은 약 10조원에 불과하다. 현행 헌법 신설

2017년 자문위안 제119조 ① 지방정부는 자기책임 하에 고유사무

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현행 헌법

2017년 자문위안 를 수행하고, 그 사무의 수행에 필요한 경비를 스스로 부담한다.

제119조제1항은 지방자치 본질에 따라 지방정부의 고유사무 수행비용에 대해 자기부담 즉 자기책임을 규정하였다. 현행 헌법 신설

2017년 자문위안 ② 위임사무를 처리하는데 소요되는 비용은 위 임하는 정부에서 부담한다.

제119조제2항에서는 위임사무 수행비용의 부담주체를 규정하였다. 위임사무비용은 위임하 는 정부가 부담하도록 하여 비용전가를 금지하여 중앙정부의 도덕적 해이를 방지하고자 하 였다. 현행 헌법

2017년 자문위안 ③ 지방정부가 사무를 집행하는데 필요한 재원

신설

을 제1항의 취지에 부합되도록 배분하여야 한 다.

제119조제3항은 지방정부의 자치사무 수행에 필요한 적정재원 배분을 국가에게 의무화 한 것이다. 국세중심 재정배분구조는 조세의 가격기능을 저해하기 때문에 자주재정 중심으로 개선되어야 한다. 현행 헌법

2017년 자문위안 ④ 지방세의 종류와 세율과 세목 및 징수방법은 중앙정부 또는 지방정부의 법 률로 정한다

신설 ※현행 제38조 모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 납세의 의무를 진다. 제59조 조세의 종목과 세율은 법률로 정한다. 제119조제4항은 지방정부의 과세권을 규정한 것이다. 지금까지 조세법률주의를 지방세에 까지 무리하게 적용하여 사회적 사실과 부합되지 않았다. 지방정부는 자신의 사무수행에 필요한 비용을 지방세와 기타 세외수입으로 충당하기 위하여 지방세의 종목과 세율을 스스로 정할 수 있어야 한다. 이는 지방정부의 서비스와 주민이 부 담해야 하는 세 부담 간의 등가성을 보장하고 지방서비스의 조세가격을 형성하기 위함이다. 자주재정제도는 첫째, 지방정부에 대한 주민의 적극적인 참여와 통제를 활성화하는 계기를 마련할 수 있다. 둘째, 지방정부의 재정효율성과 주민의 재정책임성 높이고, 지방정책의 혁 신이 가능하다, 셋째, 지방재정에 대한 중앙정부의 부담 경감효과도 클 것으로 예상된다. 지방세지방법률주의 채택 사유13) 첫째, 지방세의 과세권은 지방정부의 고유권한이다. 헌법 제118조 제2항에 의거하여 그 근 13) 김성호, 조례제정권의 범위와 한계, 법과정책연구 제4집1호, 한국법정책학회, 2004. 139-143참조.

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국민주도 헌법개정의 방향과 쟁점

거법인 지방세법 제3조 제2항에 의한 지방세지방법률주의는 적헌성을 가진다. 지방정부의 재정권은 지방의회의 의결을 거쳐 지방정부의 법률과 같은 입법형태로 행사되고, 주민은 이 법률에 의하여 납세의 의무를 부담하는 것이 원칙이다. 둘째, “대표 없는 곳에 조세 없다”는 원칙에 따른 지방세지방법률주의는 지방세에 관한 조 세채권채무관계 발생 법적 근거가 법률이 아닌 지방법률이기 때문이다. 지방정부의 재정권 은 헌법 제117조에 의해 창설되는 것이므로 헌법 제59조의 법률은 지방세에 관한 한 지방 정부의 법률을 의미한다. 셋째, 지방세의 납세의무자는 주민이므로 지방세에 관한 한, 국회가 아니라 주민의 대표기 관인 지방의회의 승인이면 족하다. 개별 지방정부의 지방세의 세목·과세객체·과세표준·세율· 기타 부과·징수에 관하여 필요한 사항은 국회는 결정할 권한이 없다. 주민의 대표에 의해 승인되지 않은 지방세는 주민이 부담할 의무도 없다. 넷째, 국가의 법률로써 지방정부의 자주과세권을 침해하는 것은 지방자치권 침해이며 위헌 이다. 국세법과는 달리 지방세법은 납세자를 직접 구속하기 때문이다. 각국 헌법의 지방재정권 보장 비교14) 국가

지방재정권 헌법보장 비교

제117조 1항 ‘법령의 범위 안에서’ 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다. 대한민국 헌법

2항

‘지방자치단체의 종류는 법률’로 규정

제118조 2항 지방자치단체의 조직, 운영은 법률로 정한다고 규정. 자치 입법권에 대한 제약은 물론 자치조직권, 자치행정권 등을 법률로 유보

조세지출에 관한 지방정부 간 재정배분원칙, 소득세, 법인세, 소비세 수입은 연방과 주에 공동귀속, 공동세 배분세율 독일연방

및 재정배분 규정

기본법(헌

연방과 주는 예산운영에 있어 자립적이며 독립적

법)

지방소비세, 사치세 수입은 지방정부와 그 연합체 귀속 연방정부는 재정력 취약한 주에 교부금 지급, 연방은 수입과 지출 균형유지

이탈리아 헌법

스페인 헌법

지방정부의 재정․세제 자치권을 규정, 법률에 의한 재정조정기금의 설치를 규정, 특수한 상황 하에 지방정부에 대한 물질적․재정적 국가의 지원을 규정

지방정부의 자치재정권 보장 지방정부의 공동체 직무수행에 필요한 충분한 재원마련 위한 고유한 지

14) 김성호, 지방분권개헌, 삼영사, 2014. 354-366면

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방세 및 재원배분, 지방세 신설 및 징수권 부여 국가의 재정과 협력, 조화의 원칙 국민들 간 연대성원칙에 일치하는 범위 내에서 지역정부 자치재정권 인 정 “지역정부간

경제적

불균형

해소를

위한

연대원칙(principle

of

solidarity) 따라 기금 활용 규정

지방분권에 기초한 국가임을 선언(1조) 프랑스 헌법

지방정부의 재정지출 자율권 보장, 지방정부의 과세기준, 세율결정권, 과 세권 부여 중앙행정권한의 지방이양 국가비용 부담의무 규정 지방정부간 재정형평, 지방재정 건전성 위한 예산균형 지향 규정

현행 헌법

2017년 자문위안 ⑤ 중앙정부와 지방정부간, 지방정부 상호 간

신설

연대의 원칙에 따라 적정한 재정조정이 이루어 지도록 법률로 정한다.

제119조제5항은 지방정부에게 과세자율성을 부여할 경우, 일부 빈익빈 부익부 현상에 대응 하여

지역 간 재정격차를 보완하기 위하여 정부 간 연대를 통한 재정조정제도를 제도화 하

였다.

현행 헌법

2017년 자문위안 ⑥ 지방정부는 재정건전성의 원칙에 따라 수지 균형을 이루도록 투명하게 재정을 운영하여야

신설

한다. ⑦ 지방정부의 채무는 법률이 정하는 기준에 따 라 관리되어야 한다.

제119조제6항과 제119조제7항은 지방재정운용원칙을 규정하였다. 제119조제6항은 지방정 부의 재정운영원칙은 수지균형을 통하여 재정건전성을 유지하고, 투명한 재정지출 의무를 부여하였다. 제119조제7항은 예외적인 상황에서 채무가 발생하는 경우, 법률이 정하는 방식 으로 관리를 의무화함으로써 지방재정의 악화를 방지하고자 하였다.

8. 지방정부의 기관

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국민주도 헌법개정의 방향과 쟁점

현행 헌법

2017년 자문위안

제118조 ①지방자치단체에 의회를 둔다.

제120조 ① 지방정부에는 지방의회와 집행기관을 둔 다. 다만, 지방정부의 법률로 주민총회를 입법기관으로 할 수 있다.

제120조제1항은 지방정부의 기관으로 지방의회와 집행기관을 두되, 지방정부의 법률로 주 민총회를 입법기관으로 설치할 수 있도록 하였다. 현행 헌법

2017년 자문위안

②지방의회의 조직·권한·의원선거와 지방자치단 ② 지방정부의 입법기관과 집행기관의 조직·인 체의 선임방법 기타 지방자치단체의 조직과 운영

사·권한·선거, 기관구성과 운영에 관하여 필요

에 관한 사항은 법률로 정한다.

한 사항은 해당 지방정부의 법률로 정한다.

현재 대통령령으로 지방정부의 부단체장 정원, 실국수 등

자치조직권을 통제·규제하는 ‘폐

쇄적 조직형성권’을 규정하고 있다. 제120조제2항에서 지방정부의 전국적인 통일성을 유지하기 위한 사항은 중앙정부의 법률로 정하되, 해당 지방정부의 기관구성과 선거, 조직, 인사에 관한 사항은 지방정부의 법률로 정 하도록 하였다. 집행기관장의 선임방법을 규정한 것은 독임제기관 뿐만 아니라 합의제기관, 혼합적 집행기관 등 지역실정에 맞는 집행기관 구성권을 보장한 것이다.

9. 지역대표형 상원 신설 <정부형태 관련 사항> 현행 헌법

2017년 자문위안

제40조 입법권은 국회에 속한다

제40조 입법권은 국민 또는 주민이 직접행사하거

제41조 ①국회는 국민의 보통·평등·직접·비

나 그 대표기관인 국회와 지방의회가 행사한다.

밀선거에 의하여 선출된 국회의원으로 구성한 제41조 ① 국회는 상원과 하원으로 구성한다. 상원 다.

은 역사적 문화적 지리적 동질성을 갖는 지역의

②국회의원의 수는 법률로 정하되, 200인 이상으

주민을 대표하고, 하원은 국민을 대표한다.

로 한다.

② 국회의원의 수는 상원의원은 50인 이하, 하원

③국회의원의 선거구와 비례대표제 기타 선거에

의원은 300인 이하로 한다. 하원의원수의 2분의

관한 사항은 법률로 정한다.

1 이상은 비례대표로 선출한다. ③ 지방자치 및 지역주민의 이해와 관련된 하원의 의결은 상원의 동의를 받아야 한 다. ④ 그 밖의 하원의 의결에 대해서는 상원 재 적의원 과반수의 의결로 재의를 요구할 수 있다. 하원은 재의결을 요구받은 의 안에 대해서 하원의원 재적의원 과반수 의 찬성으로 재의결할 수 있다.

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현행 헌법

2017년 자문위안 ⑤ 하원이 헌법을 개정하고자 할 경우에는 상 원 재적의원 2/3이상의 찬성을 얻어야 한다. ⑥ 상원의 임기는 4년으로 하고 1차에 한하 여 연임할 수 있다. ⑦ 상원의원은 국무위원, 정당의 당직을 겸할 수 없다. ⑧ 상원의원 선거는 지방선거와 동시에 실시 한다.

헌법제40조는 “입법권은 국회에 속한다”고 규정하여 국민주권 대신 의회주권을 규정하여 주권행사로서의 국민의 입법권을 봉쇄하는데 문제가 있다.15) 이 문제를 해결하기 위하여 개 정안 제40조에서 주권자인 국민 또는 주민이 직접행사하거나 국회 또는 지방의회에 위임하 여 행사하는 것임을 분명히 하였다. 제41조에서 상원은 역사적․문화적․지리적 동질성을 갖는 지역의 주민을 대표하고, 하원은 국 민을 대표한다. 광역적 지역을 대표하는 상원이 국회에서 지방자치와 지역의 이해를 대표하 게 하였다. ※ 지역대표형 상원 필요성 현재의 단원제 하의 국회의원은 지역구 민원해결, 예산확보, 국책사업유치 역할 외에는 지 방분권 의무를 준수하지 않았다. 국회는 지난 20년 동안 자치입법권확대, 지방재정확충, 국 가특별지방행정기관 정비, 자치경찰, 교육자치, 지방의회 활성화, 기관위임사무 폐지 등 특 별법상 지방분권입법의무에 소극적이었고, 그나마 일부 발의된 법률안들은 상정도 하지 않 고 폐기해 왔다. 지방분권에 소극적인 하원 대신 국회의 입법과 재정배분 과정에 지역의사를 반영할 수 있 다. 상원은 수도권과 비수도권 간, 대도시와 농촌지역간의 정치적 비대칭성 완화에 유용하다. 지방분권, 중앙-지방정부간 또는 지역 간 갈등해소 관련된 사항을 입법하고, 단원제 국회의 극심한 대립갈등 교착상태를 완화함으로써 지역통합, 통일한국의 국민통합에 기여할 수 있 다.16) 양원제는 상하원간 입법경쟁을 통해 입법품질을 높이고, 각 지방의 특수성·현지성·다양성을 국회의 입법과 정책, 예산에 반영할 수 있다. 통일 후 시행착오로 인한 시간과 비용을 줄일 수 있다. 지방분권분과에서는 상원의 선거구와 선거구별 상원의원 정수산정방식을 헌법에 규정하는 방안도 검토하였으나 법률에 위임하기로 하였다. 다만, 상원의 선거구는 현재의 17개 시도 를 기준으로 하기 보다는 역사적․문화적․ 지리적 동질성을 갖는 초광역 지역을 선거구로 하 는 방안을 제안하였다.

15) 이기우, 전게서(모든 권력은 국민에게 속한다), 401면 16) 안성호, 양원제 개헌론, 신광문화사, 40-46면

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국민주도 헌법개정의 방향과 쟁점

9. 헌법개정절차

현행 헌법

2017년 자문위안

제128조 ①헌법개정은 국회재적의원 과반수 또는 제128조 ①헌법 개정은 국회의원선거권자 100만 대통령의 발의로 제안된다.

명 이상이나 국회재적의원 3분의 1이상의 발의 로 제안된다.

헌법개정절차는 한편으로는 헌법개정권자인 국민의 여망을 반영하여 헌법 개정에 관한 국민 발안제를 부활하고, 헌법개정절차를 연성화하는 방향으로 개정하였다. 제128조제1항에서 주권자인 국민이 헌법개정을 발의할 수 있도록 하여 국민주권을 실현하 였다17). 국민발안제는 유신헌법 이전까지 우리 헌법사항이었다는 점을 감안하였다. 국회의원 헌법개정안 발의요건을 유신헌법 이전 수준으로 완화하였다. 일본은 국회재적의원 1/5, 독일이나 스위스는 일반법률안 발의 요건과 동일하다는 점이 고려되었다. 대통령 헌법개정제안권은 남용될 우려가 있으므로 삭제하였다. 현행 헌법

2017년 자문위안

②대통령의 임기연장 또는 중임변경을 위한 헌 법 개정은 그 헌법 개정 제안 당시의 대통령에

(변경 없음)

대하여는 효력이 없다. 제129조 제안된 헌법개정안은 대통령이 20일 이상 의 기간 이를 공고하여야 한다.

현행 헌법

(변경 없음)

2017년 자문위안

제130조 ①국회는 헌법개정안이 공고된 날로부터 60 제130조 ① 국회의원 선거권자가 제안한 헌법개 일 이내에 의결하여야 하며, 국회의 의결은 재적

정안은 공고가 끝난 날부터 6개월 이후 1년

의원 3분의 2 이상의 찬성을 얻어야 한다.

이내에 국민투표에 회부하여 투표자 과반수의 찬성으로 확정된다.

제130조 제1항에서 헌법 개정을 선거권자가 발의한 경우에는 별도의 국회의결절차 없이 국 민투표로 확정한다. 국민들이 헌법개정안을 발안하는 것은 국회가 헌법개정안을 발의하지 않는 경우에 해당하므로, 국민이 발안한 헌법개정안을 국회의결을 거쳐 국민투표를 실시하 게 되면, 국회에서 통과될 가능성이 거의 없기 때문에 헌법 개정에 관한 국민발안은 실효성 이 없게 된다. 또한 선거권자가 발안한 헌법개정안을 국회가 부결한 경우, 국민투표에 회부하여 확정되면 국민대표기관인 국회와 국민간의 대립관계가 형성되므로 바람직하지 않다고 보았다. 그러므로 국민발안 헌법개정안은 국회의결절차 없이 바로 국민투표에 회부하는 것이 타당하 다.

17) 이기우, 모든 권력은 국민에게 속한다, 미래를소유한사람들, 2016. 404-406면

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현행 헌법

2017년 자문위안

②헌법개정안은 국회가 의결한 후 30일 이내

② 국회의원이 발의한 헌법개정안은 공고된 날

에 국민투표에 붙여 국회의원선거권자 과반

로부터 60일 이내에 의결하여야 하며, 국회재적

수의 투표와 투표자 과반수의 찬성을 얻어야

의원 3분의 2 이상의 찬성으로 확정된다.

한다.

③ 국회의원 선거권자 100만 명 이상이 제2항 에 따라 국회가 의결한 헌법개정안에 대해 30 일 이내에 국민투표청구가 있는 경우에는 청 구일로부터 90일 이내에 국민투표를 실시하여 투표자 과반수의 찬성으로 확정된다.

제130조 제2항은 국회의원이 헌법개정안을 발의한 경우, 국회에서 확정할 수 있도록 절차 를 연성화하여 헌법 개정의 경직성을 완화하였다. 제3항의 국민투표청구는 국회의원이 발의한 헌법개정절차를 연성화 하되, 국민 뜻에 반하는 개헌을 통제하기 위한 방안이다. 국회가 의결한 헌법개정안에 대해 선거권자 100만이상이 국민투표를 청구하는 경우에는 국민투표를 통해 국민의 뜻을 확인하도록 하였다. 현행 헌법

2017년 자문위안

③헌법개정안이 제2항의 찬성을 얻은 때에는 헌 법개정은 확정되며, 대통령은 즉시 이를 공포하 여야 한다.

④ 헌법개정안이 확정되면 대통령은 즉시 이를 공포하여야 한다.

∘ 국회의결만으로 개헌하는 사항과 국민투표까지 거쳐야 하는 사항 구분 여부 Ⅳ. 추가 제안사항 ∘ 국회 개헌특별위원회 자문위원회 지방분권분과는 사법기관의 지방화와 이에 대한 주민통 제장치 도입에 대한 개헌안을 합의하였으며, 사법분과에 제안하였다. 사법권의 독립의 핵심은 법원의 독립이 아니라, “개개 재판부의 독립”이며, 사법권의 독립 은 “전체 국민에 대한 책임”을 위한 것이나 법관들이 주권자인 국민을 재판의 객체로 대하 고 있다.

- 대법원의 중앙집권적 법관인사 관행 개선, 고법단위 인사제도화 - 지방법원장 및 법관에 대해서는 주민동의절차 마련 및 주민소환 가능하도록 제도화 위와 같은 취지로 지방검찰청장, 지방경찰청장에 대한 주민통제 장치가 필요하다. 법원은 상고사건 처리지연으로 헌법상 보장된 국민의 신속한 재판받을 권리가 침해되고 있 다.

- 국민의 신속한 재판을 받을 권리를 보장하기 위해 고등법원에 상고부를 두도록 하였다. 사법부의 고질적 부패구조인 전관예우를 막기 위해 퇴직한 법관은 자신이 임명되었던 법원 이 처리하는 사무에 법률상 또는 사실상 관여할 수 없도록 하고, 법관에 대한 주민소환제를 도입한다. 검찰 인사가 중앙집권적으로 이루어지고, 검사동일체 관행이 오래되어 검찰의 기소편의주의 남용논란, 과도한 수사, 사회적 약자보호 미흡, 좌우된다는 비판을 받고 있다.

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검찰권 행사가 임명권자의 정치적 의지에

국민주도 헌법개정의 방향과 쟁점

경찰도 인사가 중앙집권적으로 이루어지고 있어 지역의 질서유지와 주민을 보호하는 자치경 찰 도입이 참여정부 때부터 경찰청의 반대로 무산되고 있다. 검찰과 경찰은 사회정의의 실현, 지역의 질서유지를 위한 기관으로서의 정체성을 회복하기 위해 주민통제가 필요하다. ∘ 새로운 대한민국이 되려면, 북한 동포를 위시한 우리사회 모든 구성원과 공동체가 국가와 지역발전에 책임 있는 주체로 기여할 수 있는 지방분권을 위한 헌법 개정이 필수적이다. ∘ 지방분권개헌은 중앙-지방정부간 관계의 재정립만 위한 것이 아니다. 주민이 자신의 삶과 행복을 스스로 책임지는 성숙한 자치의식을 바탕으로 주권자로서 권력을 위임받은 기관들을 실질적으로 견제함으로써 개인의 삶의 질 향상뿐만 아니라 대한민국 국가경쟁력을 높여 세 계 초일류 선진국가로 만드는데 반드시 필요하다.

참고문헌 김선혁외, 국가-지방관계재정립을 위한 헌법개정안 연구, 동아시아연구원, 2006. 김성호, 조례벌칙제정권의 법리확장 가능성 연구, 한국지방자치학회보 제18권제4호, 한국지 방자치학회, 2006. 12 , 조례제정권의 범위와 한계, 법과정책연구 제4집1호, 한국법정책학회, 2004. , 지방분권개헌, 삼영사, 2014. 김승욱, 제도의 힘, 프리이코노미스쿨, 2016. 안성호, 양원제 개헌론, 신광문화사 2013 이기우, 모든 권력은 국민에게 속한다, 미래를 소유한 사람들, 2016 , 모든 권력은 국민에게 속한다, 미래를 소유한 사람들, 2016

이기우, 제350회 국회 헌법개정특별제11차회의록, 2017.3.13. 경실련, 사법개혁 필요성 드러낸 레인지로버판사 뇌물죄 무죄판결 보도자료, 2017.7.10. 이인재, 지방의 소멸 막을 대책 세워야 조선일보, 17.4.20 사법분과에 제안 : 지방사법기관에 대한 주민 통제장치 신설

현행 헌법

2017년 자문위안

현행 제5장 법원 제5장 사법부 현행 제110조 ① 사법권은 법관으로 구성된 법원에 제101조 ①사법권은 법관으로 구성된 법원에 속한다. 다만, 국민들은 법률이 정하는 바에 속한다. 따라 배심 또는 그 밖의 방법으로 재판에 참 ②법원은 최고법원인 대법원과 각급법원으로 여할 수 있다. 조직된다. ② 법원은 중앙법원과 지방법원으로 구성한다. 지방법원은 기초지방법원과 고등지방법원으로

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현행 헌법

2017년 자문위안

③법관의 자격은 법률로 정한다.

구성한다. 지방고등법원에는 상고부를 둔다. ③ 중앙법원의 법관과 중앙법원장은 양원합동 회의에서 선출한다. 지방법원의 장은 당해 법 원의 관할구역 주민이 직접 선출한다. 제106조 ④ 퇴직 대법관 및 법관의 변호사 업무 등에 관하여는 법률 또는 지방정부의 법률로 제한 할 수 있다.

⑤ 법원의 구성과 운영에 대해 필요한 사항은 법률 또는 지방정부의 법률로 정한다.

∘ 제104조제4항을 신설하여 중앙집권적 법관인사제도를 개선하기 위해 지방법원 장을 직선 하여 지방사법기관에 대한 주민통제 장치를 마련하였다. 사법권의 독립의 핵심은 법원의 독립이 아니라, “개개 재판부의 독립”이며, 사법권의 독립 은 “전체 국민에 대한 책임”을 위한 것이나 법관들이 주권자 국민을 재판의 객체로 취급하 고 두려워하지 않는 실정이다. 그 원인은 대법원장이 법원행정처를 통하여 전국의 법관인사 권을 중앙집권적으로 행사함으로 인해 법관들은 국민보다 인사권자를 의식하지 않을 수 없 는 구조이다. 이 때문에 사법기관의 사회적 약자보호가 미흡하여 국민 불신이 증가하고, 사법부의 신뢰하 락이 민주주의의 위기를 초래하고 있으며, 상고사건 처리지연으로 헌법상 보장된 신속한 재 판받을 권리가 침해되고 있다. 이처럼 공급자 중심 사법서비스 체제가 구조화되는 데에는 대법원이 상고심을 독점하는데 있다. 그럼에도 불구하고 사법개혁이 이뤄지지 않아 전관예우의 부패가 구조화되어 국민의 불신을 초래하고 있다. 그러므로 고등법원을 대법원으로부터 분리하여 상고부를 두고, 법관인사도 고등법원 중심으 로 행사하고, 지방법원장에 대해서는 선거 등 주민통제장치를 신설한다. 사법부의 고질적 부패구조인 전관예우를 막기 위해 퇴직한 법관에 대해서는 자신이 임명되 었던 법원이 처리하는 사무에 법률상 또는 사실상 관여할 수 없도록 하고, 법관에 대한 국 민소환제 도입을 검토할 필요가 있다. 검찰 인사가 중앙집권적으로 이루어지고, 검사동일체 관행이 오래되어 임명권자의 영향력이 검찰 전체를 지배하고 있어 검찰의 기소편의주의 남용논란, 과도한 수사에 대한 견제, 사회 적 약자보호 미흡,

검찰권 행사가 임명권자의 정치적 의지에 좌우된다는 비판을 받고 있

다. 경찰도 인사가 중앙집권적으로 이루어지고 있어 국가치안을 담당하는 국가경찰과 민생치안 을 담당하는 자치경찰로 구분하여 재편제할 필요가 있다. 지역의 질서유지와 주민을 보호하 는 자치경찰제 도입은 국회 대수가 바뀔 때마다 법률안 발의가 있었으나 경찰청의 소극적 태도로 무산되고 있다. 그러므로 검찰과 경찰은 사회정의의 실현, 지역의 질서유지를 위한 기관으로서의 정체성을 회복하기 위해 주민통제 아래 둘 필요가 있다.

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국민주도 헌법개정의 방향과 쟁점

2부 토론문

국회헌법개정특별위원회 자문위원회 1소위원회 쟁점사항 한상희 국민개헌넷 정책자문단장 1. 헌법개정의 방향 지난 시절 우리의 헌법은 최고법임에도 불구하고 그것이 정치권력을 비롯한 제반의 사회권 력을 통제하는 실효적인 법으로서의 효력을 온전히 발휘하지 못했다. 그동안의 촛불집회들 이 대한민국은 민주공화국임을 외치고 탄핵이라는 제도권의 수순으로 제왕적 대통령을 내친 것은 바로 이 때문이다. 우리에게는 헌법개정을 말하는 것보다, 헌법 그 자체를 유린하며 우리의 주권을 부정했던 그 왜곡된 통치체제를 바로 잡는 것이 더 절실하였던 것이다. 이런 맥락에서 현시대에 요구되는 때 헌법개정의 기본방향은 다음의 몇 가지로 정리될 수 있다. 먼저, 헌법개정은 시민사회를 다시 정치화하여 시민들이 스스로 정치의 주체가 될 수 있게 끔 하여야 한다. 시민들의 정치적 역량을 발전시키고 그때그때의 필요에 따라 서로 연대하 여 생활상의 요구들을 적절히 정치(정책)과정에 투입시킬 수 있도록 하는 것, 그래서 그들을 항시적으로 정치화시킬 수 있는 제반의 제도적 장치들을 지속가능한 수준에서(즉 헌법적 수 준에서) 확보할 수 있어야 한다. 이를 위해서는 기본권의 대폭적인 강화는 필수적이다. 물론 그때의 기본권은 단순한 항목의 증설에 그치는 것이 아니라 그 기본권을 국가나 사회에 대 하여 실천할 수 있는 실효적인 역량까지 부여하는 것이어야 한다. 나아가 국가 및 지방정부 의 운영과정에 시민들의 참여가능성을 크게 확대하는 한편, 공공정보의 대폭적인 공개와 시 민주도의 정책과정을 확보하고 경우에 따라서는 시민들이 국가 또는 지방정부의 책임을 물 을 수 있는 시스템을 마련하여야 한다. 이 과정에서 과거 모든 정책판단의 중심에 국가를 두는 국가주의의 폐습은 과감히 떨쳐 버리고 공익의 종국적인 판단기준이 총체성에 기반한 국가가 아니라 개개의 생활세계를 구성해 나가는 시민사회에 맞추어지도록 할 필요가 있다. 둘째, 최근 우리 사회의 양극화현상을 치유하고 “우리들과 우리들의 자손의 안전과 자유와 행복을 영원히 확보”하기 위한 프로그램 내지는 그 실천적 규범으로서의 헌법을 마련할 필 요가 있다. 과거의 개발독재, 그리고 현재의 신자유주의의 허상에 의하여 이미 기울어질대 로 기울어진 운동장들을 제자리에 돌려놓고, 분배적 정의 내지는 복지국가의 지향점을 헌법 적 요청으로 구체화시킴으로써 모든 사람이 인간으로서의 존엄과 품위를 잃지 아니하는 생 활을 영위할 수 있도록 하여야 한다. 경제민주화라는 헌법요청이 단순히 시장경제질서에 한 정된 규율을 벗어나 사회안전망을 강화하고 보편적인 복지와 품위있는 일자리, 상생의 기업

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문화등으로까지 확장될 수 있어야 하며, 역으로 복지와 환경과 안전이 시장경제를 떠받치는 기본윤리로 통용될 수 있는 헌법체제를 구상할 수 있어야 한다. 셋째, 지난 군사정권의 권위주의적 통치의 잔재와 그로부터 파생된 제왕적 대통령제가 야기 해 왔던 반민주적, 반헌법적 패악들을 본원적으로 해소할 수 있는 헌법적 장치들을 마련하 여야 한다. 자유민주주의라는 허명하에 구축되어 왔던 반공국가의 틀은 물론, 개발독재 내 지는 신자유주의적 법질서정치(law and order politics)가 야기한 일련의 억압체제는 더 이상 우리의 헌법질서를 어지럽히는 폐습이 되어서는 아니된다. 소위 공안질서의 범주로 묶여져 있던 국가안보는 평화적 생존권과 인간안보의 개념으로 전향적인 해체가 이루어져야 하며, 경찰국가의 핵심적 통치술을 이루고 있는 노동운동에 대한 억압정책들은 역으로 노동자의 권익을 위한 정책으로 전환되어야 한다. 아울러 과거사에 대한 철저한 반성·극복의 노력과 함께 정부 및 정치권력 내부 혹은 그들과 시장권력의 유착에서 발생하는 제반의 비리·부패 에 대한 시민적 감시체계가 구축될 수 있어야 한다. 시민사회의 정치화를 담보할 수 있는 가장 핵심적인 장치-언론-의 민주화를 도모하는 것 또한 중요한 헌법정책과제가 되어야 한 다. 방송통신위원회 및 방송통신심의위원회 등 방송과 통신을 관리·규율하는 기관의 구성 에서부터 공중파방송을 관리·운영하는 방송문화진흥회와 한국방송공사 등의 지배구조를 현 재와 같은 대통령 중심적 구조가 아니라 국회가 주도하면서 광범위한 협치의 방식을 확보할 수 있도록 개편하여야 한다. 넷째, 보다 근본적으로는 지나치게 과대성장된 국가 그 자체를 대폭적으로 줄이는 노력이 이루어져야 한다. 우리 사회는 한편으로는 미군정과 이승만의 독재정권, 장기간에 걸친 군 사정권의 권위주의체제 등을 거치면서, 또 다른 한편으로는 개발독재식의 경제성장정책이 시행되면서 국가영역은 너무도 과도하게 확장된 반면, 시민사회의 활동영역은 물론 그 형성 조차도 원활하지 못한 채 지금에 이르렀다. 개인의 자유와 권리는 국가안보와 경제성장을 앞세운 통치논리에 희생될 수밖에 없었고, 시민사회가 형성하는 공공영역은 국가와 관료가 주도하는 행정영역에 의해 압살될 수밖에 없었다. 시민들이 주체가 되는 헌법개정이라면 의 당 이러한 국가주의, 국가중심적 헌정체제 자체를 혁파할 수 있어야 한다. 그래서 헌법은 무엇보다 먼저 제한정부(limited government)의 이념을 중심에 놓고 시민들의 자유와 권리를 대폭 확대함으로써 국가 영역 자체를 급격히 축소하는 한편, 중앙권력에 대응하는 지방권력 을 제대로 정비하여 권력 그 자체의 분할을 도모할 필요가 있다.

2. 개정안의 총강·기본권부분에 관하여 1) 전문의 경우 · 개정안은 기존의 헌법이념·가치에 더하여 생명존중, 공존과 평화, 사회정의와 자치·분 권, 상호연대의 원리, 지구 생태계와 자연환경보호, 지속가능한 발전 등의 새로운 이념· 가치들을 삽입하고 있음 - 특히 “4·19민주이념”이라는 애매한 용어법이 아니라 “4·19혁명”이라는 분명

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국민주도 헌법개정의 방향과 쟁점

한 성격규정이 이루어지고 부마항쟁, 5·18민주화운동, 6·10항쟁 등의 저항의 역사 를 삽입하고자 하는 것은 큰 진척이라 할 것임 - 다만, “3·1운동”은 그 성격이 제국으로부터 공화국으로의 이전을 초래한 것인만 큼 “3·1혁명”으로 명명하는 것이 바람직하지 않을까 함 · 이런 가치들의 도입은 시대적 요구에 부응하는 것으로 헌법전문의 성격상 그 자체 당연 한 것이라 할 수 있음 · 다만, 이 이념·가치들의 상호관계에 대한 고찰이 없이 열거적으로 병렬하고 있다는 느 낌을 주고 있음 - 예컨대, 현행 헌법은 “...책임과 의무를 완수하게 하여, 안으로는 국민생활의...”라 고 하여 그 전의 이념·가치들 –-> 국민생활의 균등한 향상과 세계평화·인류공영 --> 우리들과 우리들의 자손의 안전과 자유와 행복의 확보라는 종적 구조로 되어 있음 - 반면 개정안은 “... 보호에 힘쓰며, 안으로는...”의 구조로 되어 있어 생태·자연보 호와 국민생활 균등향상 등이 병렬적 구조로 열거되어 있음 · 개정안은 “정의·인도와 동포애로써 민족의 단결을 공고히 하고”를 삭제하는 것으로 하였는데, 이 경우 “조국의 평화적 통일”이라는 구절이 고립될 가능성이 있어 보임. 우선 탈민족주의의 맥락이라면 “조국”이라는 단어도 삭제되는 것이 바람직하며, 그보 다 더 중요하게는 “평화적 통일”의 이념적 기초가 “민족의 단결”이라고 할 수 있을 것인 바, 그 민족주의의 확대 내지는 수정이 아니라 아예 그 자체를 없애는 것이 과연 규범논리적으로 정합적인가 의문이 듬 · 개정안은 “우리들과 우리들의 자손의”라는 규정을 “우리와 미래세대의”로 바꾸고자 하는데, 과연 “미래세대”의 대응개념이 “우리”인지, 그리고 이 “미래세대”는 “대 안국민”과 어떠한 관련이 있는지 명확하지 않음

2) 총강에 관하여 · 제1조의 경우 - 국가정체성 규정으로 “민주공화국”외에 분권형 국가의 지향규정을 두는 것은 바 람직함 - 다만, 이 분권형 국가 규정과 “모든 권력은 국민으로부터 나오며, 국민을 위하여 행사된다.”라는 규정이 서로 조화되는지 검토할 필요가 있어 보인다. 전자의 규정 은 지방분권을 포함하며 경우에 따라서는 고유한 자치권으로부터 지방정부가 구성 되는 것으로 볼 수도 있는 바(예컨대 Home Rule의 경우), 후자의 규정은 이를 정면 에서 차단하는 것이 될 수도 있기 때문이다. · 영토조항과 평화통일조항의 충돌의 문제를 해결할 수 있는 묘안은 없을까?

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- 평화통일조항과 관련하여 소수의견은 “통일정책의 수립과 추진에 필요한 기본적인 사항은 법률로 정한다”라는 규정을 넣자는 것인데, 이 경우 통일정책의 주도권을 현재의 대통령에서부터 국회로 이전하자는 의미인지? · 제7조의 공무원 조항에서 모든 공무원의 헌법존중·준수의무를 규정하자는 의견이 기각 된 것은 최근의 탄핵사건이나 블랙리스크 사건 등의 국정농단사건에서 보듯 그 규정의 상징적 의미를 지나치게 적게 다룬 것이 아닌가 싶다.

- 같은 조의 공무원의 정치적 중립성 보장조항은 공무원의 정치적 기본권을 제한하는 근거로 이용되어 온 만큼 이를 수정할 필요는 없는지?

- 또한 공무원은 “국민전체에 대한 봉사자”로 신분화되는데, 이때 지방공무원에 대 해서도 같은 신분이 부여된다고 보아야 하는가? 지방공무원의 경우 지방의 이익과 국가의 이익이 충돌할 경우 후자를 우선하여야 한다고 본다면, 그리고 국가의 이익 에 대한 상위의 판단권이 중앙정부에 있다고 한다면 지방분권은 무의미해지지 않을 까? · 제8조의 정당조항은 정당국가원리라는 군사정권의 이데올로기에 봉사할 우려가 아직도 남아 있다. 가능하다면 제2공화국 헌법처럼 결사의 자유에 대한 특별법으로서 그 부분으 로 이동할 필요가 있을 듯 하다.

- 제2항에서 정당은 “국민의 정치적의사형성에 참여”할 것을 요구하고 있는 바, 최 근 요구가 강해지고 있는 지역정당, 분파정당의 설립가능성을 고려한다면 이 또한 해석의 문제가 발생할 수 있다. · 제9조의 “문화의 창조·진흥”에 대한 국가의 노력의무는 문화의 자율성이라는 원칙에 반할 수도 있는 만큼 “문화의 진흥”정도로 국한하는 것이 바람직할 듯 하다. · 총강을 전면 개정하여 제계를 바꾸자는 소수안은 심각하게 고려할 필요가 있어 보인다. 총강이 국가정체성과 국가구조를 다룬다면 현재와 같이 군, 정당, 공무원 등과 같은 지 엽적인 규정보다는 시민사회, 경제, 환경·생태 등과 같은 거대 규범들이 배열되는 것이 타당해 보이기 때문이다.

3) 기본권의 경우 · 기본권의 전체적인 편제나 구조화방식은 자유권과 사회권의 인위적 구획이라는 한계는 있으나 그럼에도 다른 대안들에 비해서 가장 체계화되어 있는 것이라 평가할 수 있을 것이다.

- 다만 개별적인 기본권조항의 경우 굳이 이 양자를 구분할 필요가 있을까 싶은 부분 도 없지 않다. 예컨대, 주거의 자유(안 22조)와 쾌적한 주거생활을 할 권리(안 33조) 는 그 권리의 성격에 따라 분리하는 것보다는 그 권리의 내용(주거)에 따라 결합하 여 하나의 조문으로 구성하는 것도 바람직하지 않을까 싶다.

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국민주도 헌법개정의 방향과 쟁점

- 난민·망명권(안 24조)은 거주·이전의 자유(안 23조) 다음에 배치되어 있는데, 사실 종래의 헌법이론에서 거주·이전의 자유에서 국적문제, 국경출입의 문제를 다루었 다는 점을 감안한다면 아예 거주·이전의 자유의 한 항으로 삽입하거나, 아니면 그 것과는 별도로 인도주의적 요청의 기본권화라는 맥락이라면 이 조항은 인간의 존엄 과 가치의 부분이나 인신·안전권의 영역으로 이동하는 것도 고려해 볼 만 할 것이 다. · 법인의 기본권주체성은 별도로 다루지 않기로 한 점은 어쩔 수 없는 결정일 것으로 짐작 되나, 헌법의 의미를 지나치게 해석론에 위임하는 것은 사법관의 지배를 야기할 가능성 을 안고 있다는 점에서 되도록 자제할 필요가 있다.

- 이 점은 기본권총론에서 기본권조항의 해석에 관한 원칙(불가분성, 포괄성·보편성, 과소보호금지, 판단회피금지 등)에 관한 별도 규정이 없는 것과 관련지을 때 상당한 문제를 야기할 수도 있다. · 제38조의 소비자의 권리도 그 내용을 열거하기 보다는 해석론에 일임한다. · 가능하다면 제10조 정도에 몇 개의 항을 추가하여 이러한 기본권해석·집행 의 원칙을 선언할 필요가 있다. · 기본권의 효력과 관련하여 기업인권문제도 언급될 수는 없을까? · 개헌안은 생명권을 신설하여 규정하고자 하는데, - 생명권 조항의 신설의미는 무엇인가? 사형제도는 인신의 자유에 관한 규정에서 비 인도적 처우로 규정하여 폐지를 선언하면 충분하다. 오히려 생명권이 규정됨으로써 낙태의 권리-여성의 자기 신체통제권-에 대한 반대논리만 야기할 가능성이 있다.

- 영미법의 경우 생명권조항은 인간다운 생명에 대한 권리로 해석되면서 사회권조항 을 대체하는 의미를 가지지만, 우리의 경우 이런 우회로가 불필요하다. · 안전권(안 13조)에서 말하는 “위험”은 제2항의 “재해 및 모든 형태의 폭력”과 어떤 관련을 가지는가? 대체로 위험은 재해, 폭력, 사건, 사고 등으로 발생하기도 하지만, 실 업이나 공황, 빈곤, 따돌림, 혐오 등 사회적·경제적 위험도 포함할 수 있다. 이 부분을 정리할 필요가 있어 보인다. · 평등조항의 경우 차별금지사유로 “언어”를 열거하고 있는데, 이 경우 공용어제도나 표 준어규정 등은 차별행위에 해당하지 않는가? · 제12조의 경우에는 “강제노동”을 금지하고 있는데, 형의 집행으로서의 강제노동(징역 형)까지 금지되는가? · 안 제15조 내지 제18조에서 여성, 아동, 노인, 장애인 등 사회적 소수자들의 기본권을 별 도로 규정하면서 차별금지와 차별시정에 더하여 사회권적 보호조항도 포함되는 것은 기 본권의 총체성, 포괄성 및 불가분성이라는 점에서 바람직한 규정방식으로 판단된다.

- 제15조 제4항은 자녀의 출산·양육에 대한 국가지원의무를 규정하고 있으나, 탈젠

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더적 의미에서의 모성은 모든 사람의 권리로 규정하는 것이 타당하지 않을까 싶다.

- 제17조의 노인의 권리는 평등조항에 대한 특별규정의 의미를 가지면서 헌재의 비례 심사의 근거를 제공한다는 의미를 가지기는 하지만, 그것 외에 어떤 실체적 권리를 새롭게 창설하고 있는 것인지 분명하지 않은 느낌이다.

- 제18조는 장애를 가진 사람이라는 전향적인 용어를 사용하고 있으나, 실제 장애인 권리협약에서 사용하는 이 용어 또한 구식의 언어인만큼 보다 진보적으로 “장애를 겪는 사람”(disabled persons)으로 하는 것이 바람직해 보인다. · 제19조에서 일반적 행동자유권을 별도로 규정할 이유는 따로 있는가? 그렇다면 자기결정 권은 왜 규정되지 않는가? (만일 규정한다면 미국헌법상의 privacy권에 상응하게 사생활 의 자유의 한 내포로 규정하는 것도 방법일 듯 하다) · 제28조 제3항에서는 “정보문화향유권”을 규정하고 있는 바, 이것과 제33조의 문화를 향유할 권리의 관계는 어떻게 되는지 분명히 할 필요가 있다. 만일 이 정보문화향유권이 문화와 학술·과학발전의 혜택을 누릴 권리라는 신종의 개념으로 규정될 수 있다면 그것 은 제28조가 아니라 제33조와 병합되거나 혹은 제27조의 학문·예술의 자유 및 저작자등 의 권리보호조항과 연계하여 규정하는 것이 바람직하다.

- 실제 정보문화향유권은 아직은 개념이 명확하지 않은, 일종의 제안단계의 용어인 만큼 헌법규정으로 하려면 그 의미를 풀어서 제시하는 것이 타당할 것이다.

- 학문·예술의 자유는 그 결과에 대한 모든 사람의 향유권과 같이 규정되어야 할 것 이다.

- 저작자등의 권리 또한 공공의 이익에 부합하는 한도 내에서만 인정되어야 할 것이 다. 즉, 그 권리의 공공이익 적합의무가 별도로 규정되어야 한다. · 제31조의 직업의 자유는 굳이 “국민”의 권리로 규정되어야 하는 이유가 있는가? 외국 인의 영리행위는 입국허가의 조건으로 얼마든지 규율할 수 있는 만큼 그에 상응하는 이 유가 제시되어야 할 것이다. · 제32조의 재산권규정은 토지·부동산재산에 대한 공개념의 도입여부와 고용없는 성장이 상례화될지도 모르는 “제4차산업혁명”에 대비한 헌법적 조치의 형태로 보다 다각적인 규정화작업이 필요해 보인다. · 제33조의 “적절한 보건의료서비스를 보장받을 권리”라는 협소한 권리개념보다는 신체 적·정신적 건강에 대한 권리라는 보다 포괄적 권리개념으로 대체하는 것이 어떨까 한 다. · 제33조의 주거권(제4항)은 “쾌적한 주거생활”보다는 “쾌적하고 안정적인 주거생활” 에 대한 보장이 더 절실한 부분으로 보인다. 당대의 문제의식은 “쾌적함”보다는 “안 정성”에 놓여져 있기 때문이다. · 제33조 제5항의 문화생활을 누릴 권리는 같은 조의 다른 권리와는 조금 상이한 모습의

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국민주도 헌법개정의 방향과 쟁점

권리로 보인다. 다른 권리들은 모두 국가적 급부에 대한 요구와 수급의 권리로서의 성격 을 가지는데, 이 문화생활을 누릴 권리는 시민사회에서 생산된 문화를 향유할 권리라는 성격을 가진다. 오히려 별도조항으로 정리하는 것이 어떨까 한다. · 학습 및 교육권을 정한 제34조에서 제1항의 “능력과 적성에 따라”라는 규정은 자칫 사 실상 “적성”별 학교강제배정이 이루어지는 독일의 사례를 떠올리게 만든다. 학교선택 의 자유에 대한 큰 걸림돌이 될 수도 있을 듯 하다.

- 제5항의 “직업교육”은 공교육의 필수적 내용인만큼 그것을 별도의 교육내용으로 규정하는 것은 바람직해 보이지 않는다.

- 참고로 개정안의 설명에서는 학습권과 교육을 받을 권리를 구분하고 있는데, 실제 헌법에서 교육에 관한 조항을 두는 것은 국민교육체제 내지는 국가가 주도하는 교 육서비스체계를 헌법적으로 정비하기 위함이다. 따라서 그에 상응하는 권리는 학습 권이라는 일반적인 행동자유권의 한 영역이 아니라 교육을 받을 권리라고 할 수 있 을 것이다.

- 제6항에서는 “대학 자치는 보장된다”고 하여 제도보장의 차원에서 대학자치를 다 루고 있는데, 이를 기본권보장의 형식으로 바꾸고 그 주체를 교수와 학생으로 명시 하는 것은 어려운 일일까? · 제35조는 근로의 권리를 일할 권리로 대체하고 있다. 그 실익은 어디에 있는가?

- 만일 일할 권리를 노동의 권리보다 넓은 개념으로 포착한다면 여기에 가사노동이나 돌봄노동과 같은 소위 부불노동의 영역이 포섭되지 않을까라는 생각을 하게 된다. 만일 그렇다면 이러한 부불노동의 사회적 기여에 대한 헌법적 선언(예컨대 베네수 엘라 헌법 제88조) 및 그에 대한 보상조항 등을 설정할 필요도 있을 듯 하다.

- 단결권의 주체는 노동자인가 아니면 사회권규약에서처럼 모든 사람인가? · 제37조는 환경·생태의 문제를 다루는데, 제2항의 경우 “모든 생명체”에 대한 존중을 규정하고 있다. 환경·생태의 문제를 굳이 이렇게 “모든 생명체”에만 한정할 필요가 있을까? 경우에 따라서는 에콰도르 헌법처럼 자연에 기본권주체성을 부여하는 전향적인 사고도 필요하지 않을까 싶다. · 총괄적으로 사회권의 실효적 집행력을 담보할 수 있는 규정이 필요하다. 현재 사회권에 관한 사법적 해석은 입법재량의 문제로 치환해 버리는 경향이 큰 만큼 이를 치유하기 위한 헌법조항은 필수적이다. 아울러 현재 국가에게 노력의 의무를 부여하는 형태로 되 어 있는 규정들을 가능한 한 사람들의 권리로 변경하여 국가에 대하여 적극적으로 일정 한 급부나 배려를 청구할 수 있도록 하여야 한다.

- 이와 병행하여 법원이 사회권의 보장을 위해 국가-정부가 일정한 행위를 할 것을 명 하는 의무이행명령제도를 도입하거나 혹은 법원의 판결을 정부가 제대로 이행했는지 를 주기적으로 법원에 보고하도록 하는 등의 사회권의 이행을 위한 사법적 강제장치 들을 확보할 필요도 있다.

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· 제43조의 청원권은 단순히 답변의 의무뿐 아니라 이유가 부기된 답변의 의무를 규정할 필요가 있다.(프랑스인권선언 제15조 참조) · 제44조의 경우 “사법절차에서 변호인의 도움을 받을 권리”라고 규정하는데, “변호 인”은 형사절차에 통용되는 개념인 만큼 민사등을 포함하는 “사법절차”와 대비시키 는 것은 오해의 여지가 있다. 오히려 그냥 “변호인의 도움을 받을 권리”라고 하거나 혹은 형사 또는 징계절차 등을 열거하는 것이 바람직해 보인다. · 또한 제44조에 인신보호절차에 관한 규정을 신설하는 것도 고려해 볼 필요가 있어 보인 다. · 제45조의 경우 자기책임의 원칙을 분명히 하고자 하나, 최근에서와 같이 하수인에 의하 여 이루어지는 범죄가 많아지는 상황에서는 양벌규정의 근거를 두는 것도 어떨까 한다. 예컨대, 종업원의 행위에 대한 사용자의 책임이나, 사원의 행위에 대한 법인의 책임, 또 는 자(손)회사의 책임에 대한 지주회사의 책임 등 · 제48조의 국가배상조항은 공무원의 불법행위만을 그 요건으로 하는 바, 공무원의 귀책사 유가 없는, 국가·공공단체의 위법행위로 인한 손해도 배상할 수 있는 틀을 마련할 필요 가 있어 보인다. · 제50조의 경우 소급입법금지원칙을 선언하는데, 범죄수익의 환수를 위한 소급입법은 예 외로 인정할 필요가 있을 것이다. · 국가인권위원회의 헌법기관화는 전적으로 찬성이다. 다만 이 경우 행정권의 귀속주체인 정부와 “법률에 의하여 설치되는 독립기관”에 해당되는지? · 다만 개정안에서는 식량권(식량주권 포함), 주민자치권, 평화권 등과 같이 집단적 또는 연대의 형태로 행사하고 또 그와 관련한 정책과정에 참여할 수 있는 기본권이 헌법의 차원으로 수용되어 있지 않다.

- 새로운 헌법체제는 개인적 자유의 확장에 그칠 것이 아니라 공동체생활에서의 역량 을 최대한으로 강화하는 방향의 기본권체계로 나아갈 필요가 있다.

3) 지방자치의 경우 · 개헌안은 지방분권의 이념을 잘 반영하여 현행 혹은 그 이전의 헌법이 보여왔던 지나친 국가주의 혹은 중앙집권적 권력집중현상을 치유하고 지역주민들의 자기지배와 생활정치 의 요청에 부응하기에 나름의 강점을 가진다. 이에 개정안은 분권형 국가의 선언, 보충 성원칙의 명문화, 중앙과 지역의 권력배분 등의 안을 마련하고 있다. · 그런데 제117조는 지방분권의 최고 중핵에 해당하는 규정인 바, 여기서는 “지방정부의 자치권은 주민에 속한다”고 규정하여 자치권을 권리-기본권-의 형식이 아니라 권력의 형식으로 규정하고 있다. 이렇게 될 경우 모든 권력은 국민으로부터 나온다라는 헌법 제 1조제2항의 규정과의 관계가 어떻게 정립되어야 할 것인지 약간의 혼란이 야기될 수 있

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국민주도 헌법개정의 방향과 쟁점

다. 오히려 이를 “지역에 정주하는 주민은 자치권을 가진다”라는 형식으로 정하면서 이 기본권으로서의 자치권에 터잡아 지역의 권력이 구성되는 것으로 하면 어떨까 한다. · 제117조제2항은 지방정부의 종류를 정하는데 이를 “종전에 의하되”라고 하여 그 의미 를 불분명하게 하고 있다. 더구나 그 변경은 “주민”투표에 의하도록 하는데, 현행의 경우 광역지방자치단체와 기초지방자치단체가 있고 이것이 전국에 걸쳐 타당한데 이를 변경하는 것을 “주민”투표에 의하도록 하는 것은 상당한 규범적 간극에 존재하는 느 낌이 든다. · 같은 조 제3항의 경우 “보충성의 원칙”을 정한다. 당연한 규정이며 분권형 국가의 필 수적 요소이다. 하지만, 이를 두고 개정안은 “주민에게 가까운 정부가 우선 처리”하는 것으로 스스로 개념규정 하고 있는 바, 이런 설명 자체가 오히려 개념상의 혼란을 야기 할 우려가 있다. “주민” “가까운” “정부” 등의 개념이 헌법 그 자체만으로는 도출 되지 않기 때문이다. 오히려 별도의 설명이 없이 일반적인 의미로써 그 규정을 포획하는 것이 바람직하지 않을까 싶다. · 지방정부의 법률제정권 또한 분권의 필수요소인 만큼 당연히 개정안에 반영되어야 할 부 분이다. 다만 헌법의 다른 부분에서 정하고 있는 각종 법률주의를 어떻게 처리할 것인지 는 좀더 고민할 필요가 있어 보인다. 재정권 역시 마찬가지인 바, 지역조세에 관한 입법 권을 경합적으로 하면서(제119조제4항) 경합입법이 있는 경우 중앙정부의 법률을 우선하 게 한 조항은 지나치게 중앙정부에 간섭권을 부여하고 있다는 점에서 이 두 권한의 경 계를 명확히 할 필요가 있어 보인다. · 양원제의 규정도 보다 세밀화작업이 이루어져야 할 듯 하다. 약한 상원체제를 예상하고 있으나 상원의 동의가 필요한 사항이 여전히 특정되어 있지 않고, 나아가 상원의 거부권 또한 어떠한 절차를 통해 행사되어야 하는지가 정해져 있지 않다. 여타의 사항은 국회법 등의 하위법률에서 규정될 수 있는 것이나, 상원과 하원의 관계-특히 권한의 배분-는 헌 법사항인 만큼 어느 정도는 헌법에 특정할 필요가 있다.

4) 경제헌법에 관하여 · 경제·재정분과의 개헌안은 크게 경제민주주의의 강화, 경제질서의 조정, 재정민주주의 방안, 그리고 감사원제도의 개혁 등이다. 실제 기울어진 운동장의 문제는 사사오입개헌 으로 알려진 1954년헌법에서 적산기업의 임의불하를 가능케 한 개헌으로부터 그 단초가 열렸고 1962년 헌법에서 자유시장경제질서를 본격적으로 도입하면서 그 시작점을 열었 다. 그리고 현행헌법은 경제민주화조항을 두는 동시에 경제질서의 주체로 개인 외에 “기업”이라는 가상의 존재를 설정함으로써 경제질서가 힘의 논리로 일관하게 되는 틀 을 마련하기도 하였다. 6월항쟁의 성과를 자유주의적 정치인들이 포획함으로써 야기된 결과이기도 하겠지만, 이런 상태는 결국 현행 헌법체제가 신자유주의에 너무도 쉽게 포 섭되게끔 만드는 기본요인이기도 하였다.

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· 개헌안에서 경제민주화를 강화하는 방향으로 개정안을 마련한 것에 대해서는 전적으로 찬성하지 않을 수 없다. 특히 경제적 약자에 대한 국가의 보호의무를 설정하는 것은 너 무도 절실한 개헌사항이기도 하다. 다만, 여기에 더하여 특수고용노동자나 골목상권의 영세상인들 혹은 젠트리피케이션의 희생자들을 보호할 수 있는 보다 강력한 장치들이 마련될 필요가 있어 보인다. 물론 여기에 도시권(right to the city)과 같은 발상의 전환에 상당하는 기본권개념이 들어가기는 힘들겠지만, 적어도 경제활동의 성과에 대한 공유 혹 은 전유의 가능성은 열어둘 필요가 있을 것이다. · 개헌안이 마련하는 토지공개념에 부가하여 여타의 공공재적 성격 혹은 생존에 필수불가 결한 성격의 재화들에 대한 공개념의 도입이 시급하다. 학술과 예술의 결과물에 대한 향 유권이라든가, 혹은 “지적 재산권”으로 포괄되는 권리들에 대한 공적 규제의 가능성 등은 현재와 같은 FTA, WTO체제에서는 너무도 절실하다. 뿐만 아니라 소위 “제4차산 업혁명”의 시대라는 슬로건 아래 진행되는 “고용없는 성장”의 상태에서 경제적 부의 극단적인 편중이 예상되는 만큼 이에 대한 공적 규제의 가능성을 미리 헌법에 설정할 필요도 있다. · 우리 헌법상의 경제조항이 가지는 가장 큰 문제는 제9장 경제라는 제호일 수도 있다. 헌법 제9장은 “경제”라는 제호하에 제반의 경제질서 및 경제정책관련 조항들이 나열 되어 있다. 제120조와 제122조는 국토와 자원의 개발·이용을, 제121조는 농업과 농토의 문제, 그리고 제123조는 이에 이어 농어업의 보호·농어촌종합개발·지역균형발전·중소 기업보호육성·농수산물수급균형·농어민과 중소기업의 자조조직 육성 등을 각각 규정 하고 있다. 나아가 제124조의 소비생활과 제125조의 대외무역규제·조정의 문제, 또 제 127조의 과학기술혁신과 정보·인력의 개발 등의 규정도 있다.

- 이러한 것들은 엄밀히 보자면 “경제”의 문제를 넘어 국민생활의 기본적 수요와 그 질적 발전의 문제로까지 확장된다. 예컨대 농업의 경우 농업의 다기능성을 고려한다 면 그것은 경제활동인 동시에 지역생활이며 환경보전이며 일정한 문화유산의 전승과 관련된다. 하지만 헌법은 오로지 이를 경제의 문제로만 치환해 버릴 수도 있는 외형 속에서 처리한다. 그러다 보니 경제외적 기능성이 다양하게 펼쳐지는 농업부문은 경 제의 하위부문으로 전락하고 농업에 관한 정책들은 다른 산업부문에 대한 정책에 비 하여 경제성이나 생산성, 경쟁력 등의 패러다임으로부터 벗어날 수 있는 여지를 전 혀 확보하지 못하게 된다.

- 그뿐 아니다. 실제 우리 헌법의 체계상 공공영역을 중심으로 하는 시민사회의 구성 에 관한 규정 또한 전혀 마련되지 않고 있다. 제2장의 국민의 기본적 권리와 의무는 주로 개인으로서의 인간이 가지는 대국가적 혹은 대세적인 권리를 중심으로 구성되 어 있을 뿐, 그것이 시민사회의 유기적 관계와 의사소통을 통해 형성되는 공공영역 을 직접 담보하거나 보장하는 것은 결코 아니다. 우리 헌법이 실천하고자 하는 민주 적 기본질서는 기본적으로 정치적으로 활성화된 시민사회의 존재를 전제로 하는 것 이며, 더 나아가 현대사회의 정치현상 또한 시민사회의 공공영역이 가장 본질적인

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국민주도 헌법개정의 방향과 쟁점

부분을 이룬다. 그것은 단순히 헌법의 공백영역 혹은 방임영역으로 소극적인 해방의 공간이 아니라, 헌법과 국가에 의하여 적극적으로 형성, 유지, 발전되어야 하는 헌법 내적 존재이다.

- 이러한 점을 감안할 때 제9장의 제호는 “경제”만으로 한정할 것이 아니라 “시민 사회와 경제” 혹은 “공공영역” 등의 보다 포괄적 의미의 표현을 사용하는 것이 바람직하다. 그리고 이런 편제하에서 국가에게 공공성과 연대성에 기반한 다양한 정 책의무를 부과하고 경제정책은 그 하위개념으로 구성할 필요가 있다. 실제 제119조 제2항에서 말하는 “경제의 민주화”같은 요청은 엄밀히 보자면 시민사회의 민주화 및 그로부터 구성되는 시민사회의 공적 가치에 터 잡을 때 비로소 의미를 가지게 된 다. 헌법 제2장이 개인의 기본권을 중심으로 구성되는 개인적 자유와 권리에 관한 것이라고 한다면 이 제9장에서는 공화주의에 기초한 공공선의 선언과 그 실천방안에 대한 모색을 하는 장으로 구성되어야 한다는 것이다. · 그 외 재정민주주의와 관련하여서는 예산법률주의를 도입하여 정부의 예산집행의무를 보 다 명확히 설정함으로써 납세자소송권과 같은 객관적 소송의 틀이 마련될 수 있도록 할 필요가 있다. 이러한 제도는 국가행정영역, 특히 국가의 재정운영과정에 시민들이 실질 적으로 참여할 수 있는 기회를 폭넓게 구축할 수 있게 한다.

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소개 <국민주도 헌법개정 전국 네트워크> 소개 1) 국민개헌넷 활동목표 •헌법 개정 논의에 촛불시민혁명을 이끈 주권자들이 보다 능동적이고 주도적으로 참여함으로써 촛불 이후 대한민국을 보다 주권과 인권의 기반 위에 올려놓고 국가 권력과 헌정질서가 그 주인인 시민과 모든 사람들의 행복과 안전, 나아가 모든 생 명들의 평화로운 공존을 위해 복무하도록 제도적 장치를 마련하기 위한 공동 활동 2) 위상과 역할 •헌법 개정 논의에 적극 참여하고 개입하기를 원하는 각계각층 사회단체와 인사들 의 협력기구 •시민사회 각계 각층의 개헌 논의 혹은 권리 선언을 연결하고 소통하며 증폭하는 디딤돌, 가교, 마당, 혹은 확성기 역할 •헌법 개정 과정에 시민사회의 발언과 참여를 촉진하기 위한 각종 사업을 기획추 진하고, 각계각층 주권자들의 민주적 토론에 바탕을 둔 새로운 권리와 헌법적 장치 들을 제안하고 공론화 •개헌논의가 국회의원과 일부 전문가들의 전유물이나 특정 정치-사회 세력의 이해 관계에 갇히지 않도록 견제하고 감시하며, 견인하고 협력 •자신들의 사회적 요구와 권리를 헌법개정 논의에 반영하고자 하는 시민, 특히 사 회적 약자들 과의 공동협력, 법률적 이론적 지원, 대변 활동 3) <국민주도 헌법개정 전국 네트워크> 참가단체 전체명단(전국 119개) - 법률 및 학술 연구단체(3) 민주화를위한전국교수협의회, 민주주의법학연구회, (사)한국여성정치연구소 - 개헌 관련 연대단체(50) 국민주권개헌행동, 주권자전국회의, 국민참여개헌시민행동(준), 지방분권개헌국민행 동, 헌법개정여성연대, 지방분권형 헌법개정 광주전남주권회의, 헌법개정실천운동 인천본부(준), 지방분권전국연대, 지방분권부산시민연대, 농민권리와 먹거리 기본권 실현을 위한 헌법개정 운동본부(전국농민회총연맹/전국여성농민회총연맹/전국친환 경농업인연합회/가톨릭농민회/두레생협연합회/아산제터먹이사회적협동조합/지역재단 - 97 -

국민주도 헌법개정의 방향과 쟁점

/젠더&연구소/아이쿱소비자활동연합회/한살림연합/한국농어촌사회연구소/정농회/온 순환협동조합/천주교정의구현전국연합/GMO반대전국행동/국제슬로푸드한국협회/친 환경무상급식풀뿌리국민연대/전국협동조합노동조합/NH농협중앙회노동조합/행복중 심생협연합회/환경정의/국민행복농정연대/불교환경연대/인드라망/생명공동체/이시도 르/지속가능연구소/한국농어촌공사노동조합/한국농수산식품유통공사노동조합/한국마 사노동조합/국립농산물품질관리원노동조합/농업정책보험금융원노동조합/가축위생방 역지원본부노동조합/축산물품질평가원노동조합/서울시농수산식품유통공사노동조합/ 농림수산식품기획평가원노동조합/전국경마장마필관리사노동조합/(사)전국쌀생산자협 회/(사)희망먹거리네트워크/(사)환경농업단체연합회/(사)국민농업포럼/(사)전국도시농 업시민협의회) - 사회단체(66) 한국진보연대, 민주노총, 동학실천시민행동, 다산인권센터, 정의연대, 인천평화복지 연대, 416연대, 바꿈, (사)징검다리교육공동체, 장애인차별철폐연대, 동물보호시민단 체카라,빠흐띠, 흥사단, 한국YMCA전국연맹, 한국여성단체연합, 환경운동연합, 참여 연대, 민주사회를위한변호사모임, 경실련(광주경실련/대구경실련/대전경실련/부산경 실련/인천경실련/광명경실련/군포경실련/수원경실련/안산경실련/김포경실련/이천여 주경실련/양평경실련/강릉경실련/속초경실련/춘천경실련/천안아산경실련/청주경실련 /거제경실련/경주경실련/구미경실련/순천경실련/여수경실련/목포경실련/군산경실련/ 전주경실련/정읍경실련/제주경실련) 참여자치지역운동연대(경기북부참여연대/대구참여연대/대전참여자치시민연대/마창진 참여자치시민연대/부산참여연대/성남참여자치시민연대/세종참여자치시민연대/여수시 민협/울산시민연대/익산참여자치연대/인천평화복지연대/제주참여환경연대/참여연대/ 참여와자치를위한춘천시민연대/참여자치21(광주)/참여자치전북시민연대/충남참여자 치지역운동연대/충북참여자치시민연대/투명사회를위한정보공개센터/평택참여자치시 민연대 - 합계 전국 119개 단체

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5대 전제

국민개헌넷 기본입장 <개헌의 5대 전제와 방향>

첫째, 국민이 주도하는 국민참여형 개헌이어야 합니다.

국회의원과 몇몇 전문가들의 폐쇄적 토론과 타협의 산물이 아닌 국민이 논의 과정과 결과에 서 주도적으로 참여하는 개헌이어야 개헌은 정당성을 가질 수 있습니다. 그러므로 국민 스 스로 헌법의 의미와 헌법적 권리에 대해 토론하고, 그 결과가 반영되는 개헌이어야 합니다. 또한, 대한민국 수립 이후의 민주화 운동, 6월민주항쟁을 비롯하여 특히 촛불시민혁명의 정 신을 계승하고 반영하는 개헌이어야 합니다.

둘째, 국민주권과 기본인권 및 성평등을 강화하는 개헌이어야 합니다.

이번 개헌은 주권자로서 갖는 국민의 권리를 확대하라는 요구와, 생명과 생태위기 등 시대 변화를 체계적으로 반영하는 개헌이어야 합니다. 또한, 국민 주권 뿐만 아니라 모든 이들의 기본 인권과 성평등을 강화하고 구체화하여 조문화하는 개헌이 되야 합니다. 사회양극화, 고 령화, 생태적 위기 등 대두되는 사회적-지구적 위기를 해결하는 개헌이 되어야 합니다. 특 히 권력구조의 재구성에 머무르지 않고 이에 대한 민주적 통제수단을 확고히하는 개헌이어 야 할 것입니다.

셋째, 자치와 분권에 입각한 개헌이어야 합니다.

이번 개헌은 모든 민주주의와 주권 실현의 바탕인 자치를 보장하고 확대하는 개헌이 되어야 합니다. 권력의 중앙집권화와 지역간 불균형을 해소하는 보충성의 원리를 실현하는 분권자 치개헌이 이뤄져야 합니다. 권력의 지역분산 뿐만 아니라 그 주인인 주민의 자치권을 강화 하고 실질화하는 개헌이 되어야 합니다.

넷째, 국민주권의 확대로서 직접민주주의를 제도화하는 개헌이어야 합니다.

촛불시민혁명의 강력한 요구이자 체험이었던 직접민주주의를 제도화하는 개헌이 되어야 합 니다. 국민발안 국민투표 소환제 등을 비롯하여, 헌법안 국민발의와 같이 헌정질서의 변화를 가능케할 직접민주적 수단을 도입하는 개헌이 되어야 합니다.

다섯째, 정치개혁이 전제되는 개헌이어야 합니다.

정치에 대한 불신이 해소되지 않으면 국회에서의 개헌논의도 국민의 신뢰를 얻을 수 없습니 다. 국민의 뜻을 반영하고 수렴하는 개헌은 대의기구인 국회와 정치의 개혁이 전제되어야 가능합니다. 여전히 개헌이 정치개혁을 회피하는 국회의원과 정당의 기득권 분점의 도구로 전락할 수 있다는 시민들의 우려가 있습니다. 국회, 정당, 국회의원들은 정치, 특히 민의가 제대로 반영되도록 선거제도의 개혁 등을 통해 신뢰를 회복해야 합니다.

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국민주도 헌법개정의 방향과 쟁점

발족 선언문 <국민주도 헌법개정 전국네트워크> 발족 기자회견문 주권자 중심의 대한민국을 위한 새로운 헌법, 주권자의 손으로 만들자

지난겨울 광화문광장은 뜨거웠다. 국민으로부터 권력을 위임받은 대통령의 헌법 파괴와 이 른바 ‘비선 실세’들의 끝을 모르는 국정농단에 국민들은 분노하였다. '이게 나라냐'라는 촛불 의 외침은 개인적 일탈에 대한 분노의 외침만이 아니라, 국민 위에 군림하는 특권세력과 누 적된 불평등, 작동하지 않는 대의제도와 사법제도, 더 이상 민주공화국이라고 부르기 힘든 뒤틀리고 퇴행하는 헌정질서에 대한 총체적인 문제 제기였다. 주권자인 국민들은 마침내 위 임한 권력을 회수했고 정권을 교체했다. 이를 통해 주권자들은 헌법과 국가의 주인이 누구 인지를 명확히 했다. 촛불시민혁명은 계속되고 있다. 촛불시민혁명 이후의 대한민국은 더 이상 그 이전의 대한 민국이 아니다. 각종 적폐의 청산을 바탕으로 주권과 인권이 온전히 보장되는 새로운 대한 민국을 설계하기 위한 사회대개혁이 비로소 시작되고 있다. 개정된 지 30년이 된 1987년 헌 법을 바꾸자는 움직임도 본격화하고 있다. 헌법개정은 촛불시민혁명의 연장이다. 주권자 중심의 새로운 대한민국을 주권자 자신의 참 여 속에 논의하고 설계하는 작업이어야 한다. 또한, 개헌안을 처리할 국회와 정치권 자신이 먼저 스스로 적폐를 청산하고 개혁함으로써 국민의 주도하는 사회대개혁과 헌법 개정에 협 력할 바탕을 만들겠다는 각오와 결의를 보여야 한다. 개헌작업은 마땅히 다음의 5가지 원칙 아래서 이루어져야 한다. 첫째, 국민이 주도하는 국민 참여형 개헌이어야 한다. 둘째, 국민 주권과 기본 인권 및 성 평등을 강화하는 개헌이어야 한다. 셋째, 자치와 분권을 실질화하는 개헌이어야 한다. 넷째, 대의제도를 개혁하고 직접민주주의를 제도화하는 개헌이어야 한다. 다섯째, 정치개혁이 전제 되는 개헌이어야 한다. 그런데 대한민국의 기본 틀을 바꾸겠다며 국회가 시작한 개헌논의에 정작 국민은 소외되고 있다. ‘국민과 함께하는 개헌’이라는 국회 개헌특위의 구호에도 불구하고 실제 국민들이 참 여하고 자신의 헌법권리를 토론하고 주장할 수 있는 실질적인 방법이 거의 없다. 국회 개헌 특위가 진행한 전국순회토론회나 개헌자유발언대는 좋은 의도에도 불구하고 사실상 요식행 위 수준에 머물렀다. 애초 진행한다던 국민원탁회의나 대국민 여론조사는 사실상 무산되었 다. 어제 국회 개헌특위는 11월부터 개헌쟁점토론을 진행하고, 기초소위원회를 구성하여 내 년 2월까지 개헌안을 만들겠다며 시간표를 제시했다. 그러나 이 과정 어디에도 국민들의 실 - 100 -

질적 참여를 보장하겠다는 내용은 없다. 이대로라면 헌법 개정 논의에서 국민들을 들러리로 세우고, 일부 정치인들의 밀실 협상으 로 이루어지거나, 국민적 저항에 직면하여 개헌 자체가 무산될 상황이다. 더 이상 국회에게 만 개헌 논의를 맡겨놓을 수 없다. <국민주도 헌법개정 전국네트워크>는 헌법의 주인인 국민의 참여를 촉진하고 국회 담장 안에 갇힌 헌법개정 논의를 열린 광장과 삶의 공간 속으로 소환해 내고자 오늘 발족한다. 우리는 헌정질서의 주인인 주권자 스스로, 촛불시민혁명과 그 이후의 적폐청산 과정에서 발 견한 자신의 헌법권리를 자유롭게 토론하고 주장하도록 서로 돕기 위해 다음과 같은 활동을 전개하고자 한다. 첫째, 각계각층 시민들의 헌법 권리에 대한 토론을 촉진하고 다양한 권리주장이 개헌에 반 영될 수 있도록 헌법권리 찾기운동을 전개할 것이다. 전국 각 지에서 분야별로 학습모임과 민회를 개최하여 헌법권리 선언을 이어갈 것이다. 이를 위해 각 분야 시민권리와 헌법에 관 한 전문가들로 구성된 대규모 정책자문단을 구성하여 모든 모임에 전문가도우미를 제공하고 교육모듈과 소책자를 제작하여 시민들이 자신들의 권리에 대해 이야기할 수 있도록 할 것이 다. 둘째, 국회 개헌특위의 활동을 철저히 모니터하고, 각계각층의 헌법권리가 온전히 반영되는 지 합당한 비중으로 논의되는지 감시하고 견제할 것이다. 시민사회의 공동안을 마련하기 위 해 국회 개헌특위 자문위 초청토론회를 시작으로 개헌 쟁점에 대한 연속 정책토론회를 개최 할 것이다. 특히 쟁점이 되는 사안에 대해서는 국민의 공론을 구하는 합의회의도 개최할 것 이다. 셋째, 촛불시민혁명 1주년을 맞아 정치개혁공동행동과 더불어 11월 중 정치개혁과 국민주 도 개헌을 위한 집중 행동을 전개할 것이다. 11월 4일에는 국회 대토론회를, 11일에는 광화 문광장에서 <정치개혁과 국민주도 개헌을 위한 주권자대회>를 개최할 것이다. 적폐청산도, 정치개혁도, 새로운 대한민국을 설계하는 헌법개정도 주권자가 참여하고 주도 하지 않으면 어느 것 하나 제 길을 갈 수 없다. 촛불시민혁명은 계속되고 있다. 국민주도 헌 법개정 전국 네트워크는 주권과 인권이 확립된, 주권자가 직접 참여하는 새로운 민주헌정질 서의 건설을 위해 우리가 할 수 있는 모든 노력을 다할 것이다.

2017년 10월 12일 국민주도 헌법개정 전국네트워크

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