[청원서] 평화롭게 살 권리와 국방·외교 민주적 통제를 위한 개헌안 by 참여연대

평화롭게 살 권리와 국방·외교 정책의 민주적 통제를 위한 시민사회 개헌안 1. 배경·취지 Ÿ

헌법 개정에 대한 사회 각 분야의 다양한 의견들이 국회에 제출되고 있 음. 그러나 평화적 관점에서 본 헌법 개정의 필요성이나 내용에 대해서 는 충분한 논의가 이루어지지 않은 상황임.

대한민국 헌법의 기본 원리 중 하나인 평화주의 원리는 한국 전쟁과 정 전, 그 후의 오랜 남북 대치 상황을 거치면서 사실상 유명무실한 것으로 여겨져 왔음. 또한 오랜 군부독재 기간을 거치면서 ‘국가 안보’라는 추상적 가치를 내세워 불가침의 기본권을 침해하거나 민주적 절차를 왜 곡하도록 허용하는 헌법 조항이 다수 삽입되어 헌법의 민주 이념 그 자 체를 크게 훼손해 왔음.

한동안 이러한 훼손이 남북 대치 상황이라는 조건에서 어쩔 수 없는 것 으로 여겨져 왔으나, 대한민국 내부의 민주적 다양성을 억누르고, 기본 권을 침해하며, 국민의 사고와 행동을 통제하는 것이 결코 국민의 안전, 질서 유지, 공공복리에 긍정적으로 기여해왔다고 할 수 없음. 도리어 ‘국가 안보’와 같은 추상적인 가치를 신성시하고 국방·외교 정책 결 정과 집행 과정에 대한 민주적 통제와 개입을 차단하는 것을 정당화해 온 결과, 국방·외교 정책의 잦은 실패와 정책 당국에 대한 불신을 초래 함은 물론이고, 국민에게 불필요한 사회적, 경제적, 인도적 비용을 부담 시키고 평화롭게 살아갈 권리를 침해하는 역설을 낳았음.

특히 최근에 일어난 한일‘위안부’ 합의, 한일 군사비밀정보보호협정 체결, UAE 파병과 비밀 군사협정 체결, 사드(THAAD) 한국 배치 결정, 개성공단 폐쇄 등 국민 동의나 합의 없이 국회에조차 제대로 알리지 않 고 강행된 정책들은 국방·외교 정책 결정의 민주적 정당성이 매우 취 약한 상태에 있음을 실감하게 했음. 더불어 헌법에 조문화된 국회의 동 의권 등 통제 장치가 얼마나 취약하고 빈틈이 많은지를 확인해주었음. 돌이켜보면 이런 사례가 과거에도 적지 않았는데, 국가적 논란이 되었던 베트남, 이라크 파병과 그 평가 과정에서, 혹은 평택 미군기지나 제주 해군기지 건설 등 주민의 권리와 국방 정책이 충돌한 수많은 사례에서 헌법과 헌법에 명시된 기본권, 평화주의는 제 구실을 하지 못했음.

이에 헌법상 평화주의 원리를 강화하고 평화롭게 살 권리를 명시하여 국방·외교 정책 결정과 집행이 국민의 참여와 민주적 통제 아래 이루 어지도록 해야 함. 그 내용에서도 국민의 기본권 침해를 최소화하면서 국민 안전과 국토를 지키는 본연의 목적에 충실할 수 있도록 헌법이 개 정되어야 할 것임.

이에 고양통일나무, 경실련 통일협회, 민주사회를위한변호사모임, 시민평 화포럼, 전쟁없는세상, 참여연대, 평화네트워크, 평화를만드는여성회, 평 화통일대구시민연대는 <평화롭게 살 권리와 국방·외교 정책의 민주적 통제를 위한 시민사회 개헌안>을 마련하여 공동으로 국회에 청원함. 시 민사회단체들의 의견이 국회 논의에 반영되기를 희망함.

2. 주요 개헌 방향 1) 평화적 통일 정책 추진 노력 강조 (현행 헌법 제4조 수정) - 자유민주적 기본질서에 입각한 평화적 통일 정책 추진 중 ‘자유’ 삭제 - 대한민국이 ‘평화적 통일을 위해 남북의 화해와 불가침 및 교류 협력을 증진하고, 현재의 정전상태를 공고한 평화 상태로 전환하기 위해 노력 함’을 명시 cf. 현행 헌법 : 제4조 대한민국은 통일을 지향하며, 자유민주적 기본질서에 입각한 평 화적 통일 정책을 수립하고 이를 추진한다.

통일의 토대로 제시되어 있는 ‘자유민주적 기본질서’는 1972년 유신 헌법에서 처음 마련된 개념으로 그 규범적 의미가 명확하지 않음.

이에 헌법재판소의 최근 결정례(2013헌다1)처럼 ‘민주적 기본질서’를 통일의 준거로 삼는 것이 해석상의 혼란을 제거하고 통일의 과정에서 발생하는 불필요한 분쟁의 가능성을 사전에 제거하는 방법임.

한반도 평화체제는 남북 간 평화 공존의 공동체를 만들어 궁극적으로 평화통일을 이룩하는 제도적 기초가 됨. 이에 제4조 평화적 통일 정책을 수립하고 추진할 것에 더해, <1991년 남북기본합의서>에 근거하여 국가 가 불안정한 정전 상태를 종식시키고 한반도에 지속 가능한 평화를 제 도화시키기 위해 노력할 것을 명시함.

2) 평화주의 원리 강화 (현행 헌법 제5조 수정) - 국군의 의무에서 ‘국가의 안전보장’, ‘신성한’ 등 삭제 - ‘정치적 중립성은 준수된다’를 ‘정치적 중립성을 준수한다’로 수정 - ‘대한민국은 핵무기 등 대량살상무기에 반대하고, 이를 금지하고 군비를 축소하기 위한 국제적 노력에 동참할 것’을 명시

cf. 현행 헌법 : 제5조 ①대한민국은 국제평화의 유지에 노력하고 침략적 전쟁을 부인한다. ②국군은 국가의 안전보장과 국토방위의 신성한 의무를 수행함을 사명으로 하며, 그 정치적 중립성은 준수된다.

국군의 의무 중 ‘국가의 안전보장’은 그 개념이 광범위하고 막연함. 이에 불필요하게 확장되어 남용되거나, 지나친 국가중심주의를 초래할 우려가 있음. 또한 침략 전쟁을 부인한 헌법 제5조 제1항과의 정합성을 위해서는 안전보장의 개념을 ‘국토방위’로 해석해야 남용의 위험이 없음.

제헌헌법인 1948년 헌법은 전문에서 ‘밖으로는 항구적인 국제 평화의 유지에 노력’할 것을 선언하고, 제6조에서 ‘대한민국은 모든 침략적인 전쟁을 부인한다. 국군은 국토방위의 신성한 의무를 수행함을 사명으로 한다’고 규정한 바 있음.

제헌헌법 제6조에 대해 헌법 초안의 기초위원이었던 유진오 교수는 “제6조에서 침략전쟁을 부인한다고 규정하고 있는데 그것은 다음과 같 은 의미입니다. 현재 세계의 중요한 국가가 ‘전쟁포기에 관한 조약’에 가입하고 있습니다. 그리고 거기에는 전쟁포기에 관하여 규정하고 있습 니다. 이 헌법초안은 그 기본정신을 승인하고 있는 것입니다” … “군 대는 침략전쟁을 행하는 군대가 아니고 국토방위의 수행을 사명으로 하 는 방위적인 군대입니다.”1) 라고 해석한 바 있음.

이에 국군의 의무에서 ‘국가의 안전보장’을 삭제하고, 1948년 헌법 등 에서와 같이 ‘국토 방위’에 한정하도록 함.

1992년 <한반도 비핵화 공동선언>, 핵무기 사용이나 위협이 불법이라고 판시한 1996년 국제사법재판소의 판결2), 2017년 유엔에서 채택된 <핵무 기금지조약> 등에 근거하여 국가가 핵무기 등 대량살상무기에 반대하고,

1) 헌법제정회의록(헌정사료 제1편), 국회도서관, 1967, 102p 2) LEGALITY OF THE THREAT OR USE OF NUCLEAR WEAPONS, INTERNATIONAL COURT OF JUSTICE, 1996. 7. 8.

이를 금지하고 군비를 축소하기 위한 국제적 노력에 동참하도록 함. 3. 안전권 신설 (조 신설) 재난, 재해 등 모든 형태의 위험으로부터 안전할 권리(안전권) 명시

안전을 보장받을 권리는 세월호 참사, 메르스 사태 등을 거치며 우리 사 회에서 가장 절실하게 요청되는 헌법적 과제였음. 이에 모든 사람은 위 험으로부터 안전할 권리를 가진다는 조항을 신설함.

안전에 대한 국가의 보장 의무는 현행 규정처럼 ‘국민’에 한정할 필 요가 없으며, 위험의 종류도 재해뿐 아니라 모든 형태의 위험으로 확대 하는 것이 바람직함.

4. 평화권 신설 (조 신설) 전쟁, 폭력, 공포 등으로부터 벗어나 평화롭게 살 권리(평화권) 명시

모든 사람이 전쟁, 폭력, 공포 등으로부터 벗어나 평화롭게 살 권리에 대한 조항을 신설함. 대한민국 헌법의 평화주의 원칙에 따라 평화를 인 권으로 명확히 규정함.

참고 : “오늘날 전쟁과 테러 혹은 무력행위로부터 자유로워야 하는 것 은 인간의 존엄과 가치를 실현하고 행복을 추구하기 위한 기본 전제가 되는 것이므로, 달리 이를 보호하는 명시적 기본권이 없다면 헌법 제10 조와 제37조 제1항으로부터 평화적 생존권이라는 이름으로 이를 보호하 는 것이 필요하다. 그 기본 내용은 침략전쟁에 강제되지 않고 평화적 생 존을 할 수 있도록 국가에 요청할 수 있는 권리라고 볼 수 있을 것이 다.”3)

3) 헌법재판소, 2005헌마268, 2006. 2. 23.

참고 : 2012년 유엔 인권이사회 자문위원회 <평화권 선언 초안>, 2016년 12월 19일 유엔 총회 결의안(A/RES/71/189)

5. 망명권 및 난민 보호 의무 신설 (조 신설) 망명의 권리를 보장하고, 난민을 국제조약을 존중하여 법률이 정하는 바 에 따라 보호함을 명시

‘세계평화와 인류공영에 이바지’할 것을 요구하는 헌법 전문과 인권 보장의 세계화 추세를 고려하여 정치적 박해, 무장갈등, 재난, 재해 등으 로 인해 생존을 위협받는 자가 외국에 보호를 청구할 수 있는 망명권을 기본권으로 신설함.

<난민의 지위에 관한 협약> 등 관련 국제조약을 존중하여 국가가 법률 이 정하는 바에 따라 난민을 보호해야 한다는 조항을 신설함.

6. 평시 군사법원 폐지 (현행 헌법 제27조, 제110조 수정) - 군인 또는 군무원이 아닌 국민은 군사법원의 재판을 받지 않음을 명시 - 평시 군사법원 폐지, 비상계엄 지역에 한해 법원 안의 특별법원으로 군 사법원 설치 - 비상계엄하 군사재판의 단심제는 폐지 cf. 현행 헌법 : 제27조 ②군인 또는 군무원이 아닌 국민은 대한민국의 영역 안에서는 중대한 군사상 기밀·초병·초소·유독음식물공급·포로·군용물에 관한 죄중 법률이 정한 경우와 비상계엄이 선포된 경우를 제외하고는 군사법원의 재판을 받지 아니한다. 제110조 ①군사재판을 관할하기 위하여 특별법원으로서 군사법원을 둘 수 있다.

현행 군사법원 제도는 반복되는 군대 내 인권침해의 근원으로 폐지가 시급함. 이에 비상계엄 지역을 제외하고는 평시 군사법원을 원칙적으로

폐지하는 방향으로 수정함. Ÿ

민간인이 군사재판을 받아야 할 필요성을 인정하기 어려움. 이에 국민은 원칙적으로 군사재판을 받지 아니할 권리를 명확히 함.

7. 국가·공공단체의 불법 행위에 대한 배상청구권 강화, 군인 등의 국가배 상청구권 인정 (현행 헌법 제29조 수정) - 공무원뿐 아니라 국가·공공단체의 위법한 행위로 손해를 받은 국민도 법률이 정하는 바에 따라 국가 또는 공공단체에 정당한 배상을 청구할 수 있도록 함 - 군인·군무원 등이 공무원의 직무상 불법행위로 인해 입은 손해에 대한 배상을 청구할 수 없도록 한 현행 헌법 조항은 삭제함 cf. 현행 헌법 : 제29조 ①공무원의 직무상 불법행위로 손해를 받은 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 국가 또는 공공단체에 정당한 배상을 청구할 수 있다. 이 경우 공무원 자신의 책임은 면제되지 아니한다. ②군인․군무원․경찰공무원 기타 법률이 정하는 자가 전투․훈련등 직무집행과 관련하여 받은 손해에 대하여는 법률이 정하는 보상외에 국가 또는 공공단체에 공무원의 직무상 불법행위로 인한 배상은 청구할 수 없다.

공무원의 불법 행위뿐만 아니라 ‘국가·공공단체의 위법한 행위’에 대해서도 국민이 배상을 청구할 권리를 보장함으로써 국가 폭력이나 적 법하지 않은 공권력 사용으로 국민이 손해를 입지 않도록 함.

군인의 국가 배상을 가로막고 차별해 평둥권을 침해하는 조항을 수정하 여 군인 등의 국가배상청구권을 인정하도록 함.

8. 기본권 제한 사유 축소 (현행 헌법 제37조 수정) - 기본권 제한 사유에서 ‘국가 안전보장’ 삭제 - 기본권 제한 시 법률뿐만 아니라 ‘적법한 절차’에 따를 것 명시 cf. 현행 헌법 : 제37조 ②국민의 모든 자유와 권리는 국가안전보장‧질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있으며, 제한하는 경우에도 자유과 권리의 본질적인 내용을 침해할 수 없다.

‘국가 안전보장’을 기본권 제한의 사유로 처음으로 규정한 것은 1972 년 이른바 유신헌법으로, 이미 시대에 뒤떨어진 개념일 뿐 아니라 다분 히 정략적인 개념임.

자의적 판단이 가능한 추상적 개념인 ‘국가 안전보장’을 포괄적인 기 본권 제한 사유로 규정하는 것은 지나친 국가중심주의적 사고이므로 이 를 삭제함.

9. 양심에 따른 병역거부 및 대체복무제 허용 (현행 헌법 제39조 수정) - 누구든지 양심에 반하여 집총병역을 강제 받지 않고, 법률이 정하는 바 에 따라 대체복무를 할 수 있음을 명시 cf. 현행 헌법 : 제39조 ①모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 국방의 의무를 진다. ②누구든지 병역의무의 이행으로 인하여 불이익한 처우를 받지 아니한다.

현행 헌법은 국방의 의무를 명시하고 있으나 병역 이외의 방법으로 국 방의 의무를 이행할 대체복무제를 명시하지는 않고 있음.

종교 혹은 신념에 의하여 집총 훈련 또는 전쟁에 가담하지 않는 이들이 다른 방식으로 국방의 의무를 이행할 수 있도록 양심에 반하여 집총병

역을 강제 받지 않는다는 것을 명시하고 이미 다양한 방식으로 도입된 사례가 있는 대체복무제도를 헌법에 명시하도록 함.

10. 국회 회의 비공개 사유 제한 (현행 헌법 제50조 수정) - 국회 회의 비공개 사유 중 “출석의원 과반수의 찬성이 있거나 의장이 국가의 안전보장을 위하여 필요하다고 인정되는 때”를 수정하여 “회의 를 구성하는 재적의원 과반수의 찬성으로 국가의 중요한 기밀보호를 위 하여 필수적이라고 인정할 때”로 엄격히 제한 cf. 현행 헌법 : 제50조 ①국회의 회의는 공개한다. 다만, 출석의원 과반수의 찬성이 있거나 의장이 국 가의 안전보장을 위하여 필요하다고 인정할 때에는 공개하지 아니할 수 있다.

자의적 판단이 가능한 추상적 개념인 ‘국가 안전보장’을 이유로 국회 회의를 공개하지 않는 것은 주권자의 알 권리와 참정권에 대한 과도한 제한이며 지나친 국가중심주의적 사고임.

현행 헌법은 ‘국가 안보’가 남발되어 사실상 헌법의 권력통제장치로 부터 도피하는 조항으로 변질되고 있음. 이에 ‘국가 안전보장’을 비공 개 사유에서 삭제하고 국회의 회의는“국가의 중요한 기밀 보호를 위하 여 필수적이라고 인정할 경우, 국회 재적의원 과반수의 찬성”으로만 비 공개하도록 엄격히 제한함.

11. 조약의 체결과 비준 등을 민주적으로 결정할 의무 명시 (현행 헌법 제6 조, 제60조 수정) - 국내법과 같은 효력을 지니는 조약을 ‘헌법에 의하여 체결·공포된 조약’ 에서 ‘헌법에 의하여 국회의 동의를 받아 체결·공포된 조약’으로 제한 - 조약의 체결과 비준, 외국 군대의 주류 결정 등에 관한 민주적 절차를

법률로 정하도록 명시 - 조약의 “체결·비준”으로 되어 있어 국회 동의권의 범위가 불명확했던 것 을 “체결과 비준 그 각각에 대한 동의권”으로 규정 cf. 현행 헌법 제6조 ①헌법에 의하여 체결·공포된 조약과 일반적으로 승인된 국제법규는 국내법과 같은 효력을 가진다. 제60조 ①국회는 상호원조 또는 안전보장에 관한 조약, 중요한 국제조직에 관한 조약, 우호통상항해조약, 주권의 제약에 관한 조약, 강화조약, 국가나 국민에게 중대한 재정적 부담을 지우는 조약 또는 입법사항에 관한 조약의 체결·비준에 대한 동의권을 가진다. ②국회는 선전포고, 국군의 외국에의 파견 또는 외국군대의 대한민국 영역안에서의 주 류에 대한 동의권을 가진다.

국내법적 효력을 갖는 조약과 국제법의 범위를 ‘헌법에 의하여 국회의 동의를 받아 체결·공포된 조약’과 ‘일반적으로 승인된 국제법규’로 한정하여 국회 동의 없이 체결·공포된 조약의 효력을 제한함.

한·UAE 비밀군사협정 체결, 한일 군사비밀정보보호협정 체결, 한미일 군사정보공유약정 체결, 사드 한국 배치 등 대통령과 행정부가 국민과 국회를 무시한 채 일방적으로 정책을 강행한 사례, 기타 FTA(자유무역 협정) 등 국회의 입법권이나 국가의 사법권을 불가역적으로 침해할만한 포괄적인 통상무역 협정을 국회 또는 사법부의 사전 위임이나 동의 없 이 추진한 사례 등의 재발을 막기 위하여 조약의 체결과 비준, 외국 군 대의 주류와 관련된 결정 등을 민주적 절차에 따라 진행할 의무를 명시 하고 그에 관한 사항을 법률로 정하도록 함.

12. 대통령 긴급권 삭제 (현행 헌법 제76조 삭제) - 대통령이 국가의 안전보장 등을 유지하기 위하여 국회의 집회를 기다릴 여유가 없을 때에 산하여 법률의 효력을 가지는 명령 등을 발할 수 있

도록 한 조항 삭제 cf. 현행 헌법 : 제76조 ①대통령은 내우·외환·천재·지변 또는 중대한 재정·경제상의 위기에 있어서 국가 의 안전보장 또는 공공의 안녕질서를 유지하기 위하여 긴급한 조치가 필요하고 국회의 집회를 기다릴 여유가 없을 때에 한하여 최소한으로 필요한 재정·경제상의 처분을 하 거나 이에 관하여 법률의 효력을 가지는 명령을 발할 수 있다. ②대통령은 국가의 안위에 관계되는 중대한 교전상태에 있어서 국가를 보위하기 위하 여 긴급한 조치가 필요하고 국회의 집회가 불가능한 때에 한하여 법률의 효력을 가지 는 명령을 발할 수 있다. ③대통령은 제1항과 제2항의 처분 또는 명령을 한 때에는 지체없이 국회에 보고하여 그 승인을 얻어야 한다. ④제3항의 승인을 얻지 못한 때에는 그 처분 또는 명령은 그때부터 효력을 상실한다. 이 경우 그 명령에 의하여 개정 또는 폐지되었던 법률은 그 명령이 승인을 얻지 못한 때부터 당연히 효력을 회복한다. ⑤대통령은 제3항과 제4항의 사유를 지체없이 공포하여야 한다.

현재의 국가·정치체제를 감안하고 국회의 상시개회체제(제67조)를 고려 한다면 대통령이 긴급한 비상명령 등을 할 수 있을 만큼 급박하고 또 국회의 집회를 기다리기 어려운 상황은 발생할 가능성이 거의 없음.

이 제도는 국회의 입법과정을 우회하기 위한 편법으로 사용될 가능성이 많음.