'시민이 참여하는 개헌 어떻게 할 것인가' 토론회 자료집

제헌절 맞이 시민사회 개헌 방안 토론회 2

시민이 참여하는 개헌, 어떻게 할 것인가

일시

| 2017

년 7월

일(월)

장소

|

참여연대 2층 아름드리홀

주최

|

참여연대

후원

|

시민사회단체연대회의

17

시

14

프로그램

14:00

인사말

정강자 참여연대 공동대표

14:05

사회

한상희 건국대 로스쿨 교수

14:10 발제1

헌법 개정 주권실현 국민행동을 제안하며 이태호 참여연대 정책위원장

14:25 발제2

30년만의 개헌을 시민 참여 개헌으로 하승수 비례민주주의연대 공동대표, 변호사

14:40

토론

김전승 흥사단 사무총장 김준우 민주사회를위한변호사모임 사무차장, 변호사 민선영 청년 참여연대 공동운영위원장 최현모 인권재단 사람 사무처장 김명희 인천평화복지연대 협동사무처장

15:30

자유토론

16:00

폐회

2

2017. 7. 17

시민 패널_참여연대 공익활동가 학교

기 수강생

20

명

26

목차

발제1 헌법 개정 주권실현 국민행동을 제안하며 발제2

년만의 개헌을 시민 참여 개헌으로

30

토론2 시민참여형 개헌에 관한 소고 토론3

년 청년과

87

/

/

04 12

김전승

23

김준우

년 청년이 함께 만드는 헌법

17

이태호

하승수

/

토론1 국민 참여 개헌의 방법과 방향에 대해

/

27 /

민선영

토론4 개헌 과정에의 시민 참여를 위한 사회 운동의 역할

/

32

최현모

35

시민이 참여하는 개헌, 어떻게 할 것인가

3

발제 1

헌법 개정 주권실현 국민행동을 제안하며

이태호 / 참여연대 정책위원장

“미국의 (일부) 건국자들은 인민에 의한 심의(mobilized deliberation by the people)를 더 훈련하지 않으면 그들의 새 헌법장치가 오래 작동할 수 없으리란 것을 깨달았다. 그래서 그들은 헌법에 상위법 제정 프로세스 (higher lawmaking process)를 규정함으로써 미국의 이중민주주의 실험의 시작을 선포한다. 그들의 후세대들이 우리, 미합중국 인민의 이름으로(We, the People of the United States) 근본적인 법을 만드는데 정치적 에너지를 집중할 수 있도록 하기 위해서 였다. _ 브루스 A. 애커맨, We the People: Foundations (1991), (번역: 필자)

1. 들어가며 오늘은 제69주년을 맞는 제헌절이다. 지난겨울부터 봄까지 주권자들이 광장에 나와 평화적인 촛불시위로 박근혜 정권을 탄핵시킨, 헌정사에 길이 남을 역사적인 시민행 동이 일어난 후 처음 맞는 헌법의 날이라는 점에서 더욱 뜻깊다. 촛불시위를 통해 주권자인 국민들은 자신이 헌법을 통해 부여한 권한을 사사롭게 남용하고 주권자 위에 군림해왔던 대통령에 대한 위임을 철회함으로써 헌법과 나라 의 주인이 누구인지를 명확히 했다. 박근혜 퇴진 이후의 대한민국은 보다 강화된 주 권자의 권한과 역할에 기초해 작동할 것이 틀림없다. 조기대선과 정권교체를 계기로, 박근혜 정권 퇴진 이후 건설될 새로운 대한민국에 대한 시민들의 토론과 개입이 거 리와 일상에서, 온-오프라인 공간에서 왕성하게 일어나고 있다.

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새로운 대한민국을 위한 개혁의 하나로 거론되고 있는 것이 개헌이다. 시민행동을 통해 구현된 광장의 민주주의를 보다 공고히 제도화하고 헌정질서로 내재화하는 것 은 당연하고 자연스러운 일이다. 그러나 개헌 논의가 이 변화를 이끌었던 시민의 직 접적인 참여와 동떨어진 곳에서 특정 정치세력과 몇몇 전문가 중심으로 이루어짐으 로써 광장의 민주적 열망과 개혁의 에너지를 잠재우거나 특정 정치세력의 정치적 이 해관계를 관철시키는 도구로 이용되어서는 안 된다. 이하에서는 현 시기 개헌 논의의 불가피성과 그 과정에서 주권자인 시민이 어떻게 참여할 지에 대해 간단히 서술해보 고자 한다.

2. 촛불시민혁명과 헌법 개정 월 항쟁과

2-1. 6

년 헌법의 한계

87

1987년 6월 항쟁으로 직선제 개헌이 쟁취(87년 10월 29일 공포, 88년 2월 25일부 터 시행)된 이래, 현행 헌법이 유지되어 왔다. 개정된 헌법 전문에는 “안으로는 국민 생활의 균등한 향상을 기하고 밖으로는 항구적인 세계평화와 인류공영에 이바지함으 로써 우리들과 우리들의 자손의 안전과 자유와 행복을 영원히 확보할 것을 다짐”한 다는 1948년 제정헌법 이래 변치 않는 목적 앞에 “임시정부의 법통과 불의에 항거한 4.19민주이념을 계승하고, 조국의 민주개혁과 평화적 통일의 사명에 입각”한다는 전 제가 새롭게 추가되었다.

하지만, 1987년 개정 헌법은 독재타도와 민주화, 특히 대통령 직선제 개헌의 열망 속에 탄생하였음에도 불구하고, 개헌과정에서 민주화를 이끈 시민들의 직접적인 참여 와 개입은 극히 제한된 상태에서 제12대 국회에 의해 입안되어 국민투표에 부쳐졌 다. 게다가 지난 30년 동안 한국사회는 더욱 다양하고 복잡해졌고, 세계화와 더불어 주권과 인권 인식 면에도 적지 않은 변화가 일어났다. 무엇보다도 주권자인 시민의 권리 인식과 그 보장에 대한 요구가 크게 확대되어 왔다.

보다 구체적으로 현행헌법은 다음과 같은 문제점을 안고 있다. 첫째 현행 헌법은 지나치게 대의제 중심으로 통치체제를 구성하는 바람에 시민들이 정치과정에 유의미

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하게 참여할 수 있는 헌법적 장치를 확보하지 못하고 있다. 둘째, 사회의 양극화 현 상을 치유하고 사회정의를 도모할 수 있는 헌법적 장치가 빈약하다. 셋째, 대통령을 비롯한 행정부의 권한이 과도하고 이를 견제할 장치가 빈약하다. 넷째, 그 동안의 시 대변화에 어울리지 않는 헌법 규정 또한 적지 않다. 다섯째 우리나라의 지방자치제는 대부분 헌법의 바깥에서 결정되어 왔다. 그러다 보니 지방자치는 형식에 그치거나 겨 우 그 외형을 갖추었다 하더라도 결국 중앙정부에 종속되어 버리고 마는 한계를 드 러내 왔다.

이상의 문제점들로 인하여 현행헌법은 현실정치에 대한 규범력을 제대로 확보하지 못하였다. 헌법이 최고법임에도 불구하고 그것이 정치권력을 비롯한 제반의 사회 권 력을 통제하는 실효적인 법으로서의 효력을 온전히 발휘하지 못했던 것이다.

2-2.

헌법 개정의 바람직한 방향1)

지금까지 우리에게는 헌법 개정을 말하는 것보다, 헌법 그 자체를 유린하며 우리의 주권을 부정했던 그 왜곡된 통치체제를 바로 잡는 것이 더 절실하였던 것이다. 때문 에 탄핵과 대선 이후의 적폐청산과 체제개혁의 과정에서도 현행 헌법의 주인으로서 이미 광장에서 확인한 주권과 인권을 온전히 행사하려는 노력은 헌법 문구를 보다 쓸모 있게 고치기 위한 노력 이상으로 중요하다고 할 수 있다.

하지만, 역설적으로 이 과정을 통해 주권자, 다시 말해 명실상부한 헌법의 주인으로 서 스스로를 확인했고 헌법의 중요성에 대해서도 실감했다. 헌법의 중요성을 실감한 시민들이, 촛불시민혁명을 거치며 확인한 스스로의 주권과 인권을 보다 확고히 하고, 현행헌법의 낡고 불충분한 요소를 개선하기 위한 헌법 개정 논의에 보다 주체적으로 참여할 수 있는 조건이 성숙했다고 할 수 있다. 마치 헌법재판소의 탄핵심리가 헌법 재판소의 전유물이 아닌 것과 마찬가지로 헌법 개정 논의가 정치인들과 헌법학자들 의 전유물로 전락하지 않을 조건이 마련된 셈이다.

1) 이 장은 한상희가 발표한 다음 글 중 해당부분을 요약한 것이다. 참여연대의 공식 의견서이기도 하다.

한상희, ‘촛불 시민 혁명과 개헌의 방향’ <시민사회 개헌방향토론회- 개헌 어떻게 할 것인가?>, 참여연대 주최, 2017. 6. 22

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이런 전제와 시대적 요청에 기초해 헌법 개정의 기본방향을 모색하면 다음의 몇 가 지로 정리될 수 있다.

먼저, 헌법 개정은 시민들이 스스로 정치의 주체가 될 수 있게끔 하여야 한다. 헌법 개정은 시민들의 정치적 역량을 발전시키고, 시민들이 서로 연대하여 생활상의 요구 들을 적절히 정치(정책)과정에 관철시킬 수 있도록 하는 것, 그리고 이러한 역동적인 참여민주주의가 일상화되도록 뒷받침할 제반의 제도적 장치들을 지속가능한 수준에 서(즉 헌법적 수준에서) 확보하는 과정이어야 한다.

둘째, 헌법 개정은 갈수록 심화되는 우리 사회의 양극화현상을 치유하고 “우리들과 우리들의 자손의 안전과 자유와 행복을 영원히 확보”하기 위한 사회적 합의와 실천 규범을 확보하는 과정이어야 한다.

셋째, 지난 군사정권의 권위주의적 통치의 잔재와 그로부터 파생된 제왕적 대통령제 가 야기해 왔던 반민주적, 반헌법적 패악들을 본원적으로 해소할 수 있는 헌법적 장 치들을 마련하여야 한다.

넷째, 보다 근본적으로는 지나치게 과대 성장된 국가 그 자체를 대폭적으로 줄이는 노력이 이루어져야 한다. 헌법은 무엇보다 먼저 제한정부(limited government)의 이 념을 중심에 놓고 시민들의 자유와 권리를 대폭 확대함으로써 국가 영역 자체를 급 격히 축소하는 한편, 중앙권력에 대응하는 지방권력을 제대로 정비하여 권력 그 자체 의 분할을 도모할 필요가 있다.

시민이 참여하는 개헌, 어떻게 할 것인가

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3. 개헌 논의의 현 단계와 과제 3-1. 국회개헌 특위 논의

현재 국회에 개헌특위(위원장 이주영)가 구성되어 있고 각 분야 전문가와 헌법 관련 사회운동활동가 등 50 여명으로 구성된 개헌특위 자문위원회가 활동하고 있다. 개헌 특위 자문위원회는 지난 6개월간의 활동을 통해 헌법 각 분야에 대한 자문위원 의견 의 대강을 작성하여 각 분야별 토론회를 진행한 바 있다.

개헌특위와 자문위원회는 여야 각 정당과 문재인 신임 대통령이 내년 6월 지방자치 단체 선거까지 개헌안을 마련하여 국민투표에 부칠 수 있다고 공약한 것을 염두에 두고 그 활동기한을 내년 6월까지로 연장하였다.

최근 개헌특위는 자문위원회 논의를 토대로 소위원회를 열어 7월-8월까지 분야별 주요쟁점에 대한 합의사항 및 이견사항을 정리하여 국민의견수렴과 공감대 형성을 위한 국민대토론회, 5000명 국민대표 원탁토론 등을 진행 한 후 다시 헌법개정안 작 성을 위한 기초소위원회를 구성하여 개정안을 완성한 후 전체회의, 본회의, 국민투표 등의 절차를 밟겠다는 활동계획을 논의하고 있는 것으로 알려지고 있다.

개헌특위는 특히 국민의견수렴을 위하여 온라인에 홈페이지를 개설하고 국민의 개 헌의견을 청취하는 한편, 국회에 2곳의 자유발언대와 주요 도시로 찾아가는 자유발 언대를 운영하며, 소위원회 기간(7-8월)동안 국회 방송을 통해 연속 TV 토론을 개 최, 전국 주요도시 순회 국민토론회 개최, 공중파 및 종편 TV 토론 및 여론조사 등 의 국민참여형 공론화를 추진하겠다고 밝히고 있다. 주목할 만한 것은 5000명 개헌 국민대표를 구상하여 원탁토론을 실시한다는 계획이다. 최소 2-4배수의 개헌국민대 표를 공모하여 성별, 연령별, 지역별 대표성을 기준으로 1차로 선발된 사람들에게 참 가가능여부를 확인하여 최종적으로 5000명을 선발하여 수도권 등 4개 권역에서 총 4차례 4시간가량의 원탁토론을 실시한다는 계획이다.

개헌국민대표 방안은 개헌과정에서의 시민참여와 사회적 합의를 위해 김종민 의원 인 지난 2월 15일 발의한 ‘국민 참여에 의한 헌법 개정의 절차에 관한 법률안(이하

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개헌절차법)2)’의 일부를 제한된 형태로 수용한 방안이라고 볼 수 있겠다. 하지만, 5000명의 선발기준이 아직 불분명한 것은 차차 개선될 것이라 이해하더라도, 총 4개 권역에서 1000명이상이 모여 4시간 총 4번의 토론으로 무엇을 판단하고 결정할 수 있을지 의문이며, 이런 절차에 과연 ‘숙의’민주주의라는 이름을 붙일 수 있는지 의문 이다. 자칫 요식행위로 그칠 것이 우려된다.

국민자유발언대 역시 필자가 개헌특위 시작부터 일관되게 주장해온 것이었으나 국 회 마당 혹은 특정 건물을 정치개혁과 개헌논의를 위해 온전히 개방하자는 본래 제 안과는 동떨어진 단순한 형식적인 발언대 설치로 그치는 느낌이다. 이미 새 정부가 국민인수위원회를 광화문에 설치한 사례도 있는 만큼, 보다 적극적인 국회개방 및 개 헌 공론화 계획의 수립이 아쉽다.

cf. 개헌절차법에 대해

시민회의를 두어 의회가 마련한 개헌안 초안을 검토하고 토론하도록 하는 방안은 아이슬란드나 아일랜드에서 적용한 사례가 있다. 김종민 의원안은 특히 아일랜드의 사례를 참조한 것으로 보인다. 아일랜드 방식에 대해서 국회입법조사처는 “아일랜드 의 시민의회와 같은 경우에 이미 유럽에서도 다른 국가들이 참고로 할 수 있는 모델 이라는 평가를 받고 있으며 우리의 경우에도 그와 같은 절차를 마련하는 것이 가능 할 것”으로 본다며, “현행 헌법이 헌법개정안의 마련에 대해서는 따로 정한 것 없이 침묵하고 있으므로, 시민의회 같은 방식의 의견수렴절차를 법률로 마련하는 것도 고 려해 볼 수 있다”는 의견을 제시함 바 있다.

현재 개헌특위와 국회는 사실상 개헌절차법의 제정을 통한 개헌은 고려하지 않고 있는 것으로 보인다. 시간상의 제약이나 시민회의 등의 실현가능성에 대한 의문, 대 표성 논란 등이 그 이유로 제시되고 있다. 아일랜드나 아이슬란드 등 시민회의 방식 을 적용한 나라는 대체로 전체 인구가 상대적으로 적은 나라, 직접민주주의적 의사결 정의 전통과 경험이 많은 나라였다는 점에서 주민자치의 경험이 일천한, 인구 5000 만 이상, 그리고 과로노동이 일상화된 우리나라에서 당장 적용하기 어려울 것으로 보 2) 이 법률안에 따르면, 개헌특위 및 50명 이내의 자문위원회와 더불어 각계각층지역성별 등을 고려한 200-300명

의 시민회의를 추첨 형식으로 선정하여 헌법개정안 기초안에 대한 토론, 자체 공론 조사 및 헌법 개정안 관련 국민 제안에 대한 검토 보고서 작성하도록 하고 있다.

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는 현실론을 무시하기는 어려울 수 있다. 하지만, 한국은 세계 최고 수준의 IT기술과 SNS와 연결된 광장민주주의의 경험을 가진 나라이기도 하다. 보다 창조적인 방식을 통해 보다 직접적이고 숙의민주주의가 가능한 형식을 찾아볼 수 있을 것이다.

개헌절차법의 제정을 통해 온전한 형식의 시민회의를 구성하는 것이 어렵다 하더러 도, 몇 가지 한정된 최종쟁점에 대해서만큼은 직접 토론하고 보고서도 시민 스스로 작성하여 국회 특위에 시민의 이름으로 직접 제출할 수 있도록 하는 보다 개선된 숙 의민주주의 방안을 얼마든지 마련할 수 있을 터이다.

3-2.

헌법 개정 주권실현 국민행동 제안

국회 개헌특위가 제안하는 방안들은 현재로서는 매우 요식적어서, 국민의 직접적인 참여를 이끌어내는데 있어서 제한적 것으로 예측된다. 하지만, 어떤 좋은 제안도 각 계각층의 적극적인 참여가 없다면 개헌논의는 빈껍데기로 전락할 수 있다.

우선, 각 부문과 지역에서 개헌 논의에 반드시 포함되어야 할 주권적 인권적 요구 에 대한 본격적인 논의가 시작되어야 한다. 노동조합과 각 직능단체, 지역주민단체, 각 분야 인권단체와 환경단체, 사회적 소수자들을 대변하는 단체와 권력감시 단체 등 이 해당 의제나 분야에 관련된 다양한 시민토론회를 개최하고 다양한 권리선언과 제 안을 정식화해야 한다.

둘째, 국회에서의 개헌논의, 정부 각 기관에서의(이제 본격화될) 개헌논의에 대응할 수 있도록 전국적인 시민사회 개헌논의기구를 구성해야 한다. 각계각층이 국회 개헌 논의의 자문역만 수행하고 있을 수는 없다. 국회특위 자문위원회가 시민을 대표할 수 있는 것도 아니다. 시민의회도 가장 바람직하긴 하지만, 시민의 참여를 촉진할 시민 사회 자신의 마당 혹은 플랫폼이 필요하다. 이 일을 진행할 전국적인 연석회의 혹은 연대체가 필요하다.

셋째, 국회 및 정부 개헌논의 모니터가 절실하다. 악마는 디테일에 있다. 개헌 분위 기를 만들어내는 변죽만 울리고 실제 조문작업에는 참여하지 못하거나 막판 절충에 가장 중요한 주권자의 의사가 반영되지 못하는 일을 막아야 한다. 국회에서 열리는

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모든 헌법 관련 회의의 공개를 요구하고 누구나 모니터할 수 있게 해야 한다.

넷째, 개헌특위가 제안한 국회 자유발언대가 아니라 정치개혁과 개헌을 위한 시민 대토론 마당이 국회에 마련되어야 한다. 동시에 4-5개의 토론회를 동시에 개최할 수 있고, 만민공동회가 가능하며, 수시로 누구든지 제안을 접수하고 발언할 수 있는 명 실상부한 아고라를 국회 안에 마련해야 한다.

cf. 정치개혁과 개헌 촛불은 국민 없는 국가에 대한 저항임과 동시에 주권자 없는 정치에 대한 항의였음. 이 항의에 내재하는 무수한 사회적 난제들은 궁극적으로 정치의 개혁, 참여민주주의 의 구현을 통해서만 이루어질 수 있다. 특히 정치의 과두제와 진입장벽은 정치개혁에 가장 큰 장애물이다. 거대정당의 부당한 무임승차를 제한하고 다양한 민의를 골고루 반영할 연동형 비례대표제 도입과 각종 소수정당 진입장벽의 철폐, 모든 면에서의 국 회의 개방과 특권의 축소 등 국회와 과두정당 자신의 개혁대안을 먼저 내놓고, 개헌 등 다른 체제개혁안을 주장해야 한다. 

시민이 참여하는 개헌, 어떻게 할 것인가 11

발제 2

30년만의 개헌을 시민 참여 개헌으로

하승수 / 비례민주주의연대 공동대표, 변호사

Ⅰ. 형식적으로 흐르고 있는 국민참여 2016년 10월말부터 이어진 촛불집회는 전국으로 확산되었다. 박근혜 전 대통령은 탄핵되었고, 문재인 대통령이 선출되었다. 그런 와중에 국회에서는 헌법 개정 논의가 진행되고 있었다. 올해 1월부터 개헌특 위가 가동됐고, 대선전 개헌을 추진하려는 움직임도 있었으나 대선전 개헌은 불발됐 다. 대선이 끝나면서, 개헌의 불씨가 다시 살아날 지가 주목됐다. 그런데 문재인 대통령 은 대선직후인 5월 19일 5당 원내대표를 만난 자리에서 내년 6월 13일 지방선거 때 개헌안을 국민투표에 붙이겠다는 뜻을 밝혔다. 그와 함께 문재인 대통령은 “정치권의 개헌 논의 과정에 국민의 의견을 충실히 수렴하여 반영하고 선거제도 개편도 함께 논의하는 것이 바람직하다”는 의견을 제시하였다고 한다. 그 후 지난 6월 27일 국회 본회의는 개헌특위를 올해 12월까지 연장하기로 하는 결의안을 통과시켰다. 또한 국회 개헌특위는 지난 7월 14일 보도 자료를 내고, 국민 과 함께 하는 개헌논의 일정을 공개했다. 그 내용을 소개하면, 아래와 같다.

△국회방송을 통해 국가원로 및 각계 전문가들이 모여 개헌의 필요성, 정부형태, 기 본권, 지방분권 등 개헌 주요 분야에 대해 토론하는 5부작 특집토론 “개헌이 미래다” 를 방영하고(7월말∼8월말)

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△ 부산, 광주, 대구, 대전 등 각 지방을 대표하는 도시들을 방문하여 지역의 개헌 현안을 청취하는 국민대토론회를 11차례 개최하며(8월말∼9월말)

△ 국민 누구나 개헌에 대한 의견을 자유롭게 개진할 수 있는 국민개헌 자유발언대 를 국회 내·외에 설치·운영하고(9월∼)

△ 전문가가 아닌 일반 국민들의 생생한 개헌의견 청취를 위해 세대와 지역, 성별 등을 아우르는 개헌국민대표 5,000명을 선발하여 개헌관련 주요 쟁점에 대해 숙의 토론하는 개헌국민대표 원탁토론을 4차례 실시하며(10월)

△직접적인 의견개진이 어려운 국민들을 위해 개헌 관련 주요 쟁점 등에 대해 온라 인으로 의견을 개진하고 토론할 수 있는 홈페이지도 개설

그러나 이와 같은 국민 참여 방안은 형식적인 요식절차로 흐를 가능성이 높다. 지 역 순회토론이든 원탁토론이든, 토론내용을 어떻게 반영하겠다는 것이 없다. 5,000명 을 선발한다는 개헌국민대표도 도대체 어떻게 ‘선발’하겠다는 것인지 구체적인 내용 이 없다. ‘선발’이 아니라 ‘참여의 보장’이 되어야 하고, 형식적인 토론 자리를 만드 는 것이 아니라 실효성 있게 설계된 공론의 장을 마련하는 것이 필요하나, 그런 고 민은 보이지 전혀 않는다. 한마디로 의견을 수렴하는 모양새만 밟겠다는 것일 뿐이 다. 실제로 국민들의 의견을 수렴하여 개헌안을 만들겠다는 의지는 보이지 않는다. 그러나 이런 식의 형식적인 국민 참여 방안으로는 개헌안에 대한 국민의 동의를 얻 지 못할 것이다. 이번 개헌은 ‘대통령 탄핵’이라는 초유의 사태를 거치면서 추진되는 개헌이다. 따라서 개헌의 과정부터가 달라야 한다. 이번 개헌의 과정은 '대한민국은 민주공화국'이고, ‘모든 권력은 국민으로부터 나온 다’는 헌법 제1조의 정신을 실현하는 과정이 되어야 한다. 촛불을 들었던 시민들이 원했던 것도 바로 헌법 제1조가 실현되는 민주공화국이었다. 이 글에서는 개헌과정에서 국민 참여를 보장해야 하는 필요성에 대해 살펴보고, 실 질적인 시민참여를 보장하는 방안으로 시민의회(citizen's assembly) 방식을 제안하고 자 한다. 그리고 앞으로 진행될 개헌일정에서 이것을 구체적으로 실현할 수 있는 방 안에 대해 제시하고자 한다.

시민이 참여하는 개헌, 어떻게 할 것인가 - 13 -

Ⅱ. 개헌이 되려면 시민참여가 필수 개헌절차에 관한 현행 헌법규정은 매우 부실하다. 국민들이 참여할 수 있는 절차에 관한 규정 자체가 없다. 과거에 국민발안 같은 조항이 있었던 적도 있었지만, 지금은 그것도 없다. 즉 제2차 개헌에서 “헌법 개정의 제안은 대통령, 민의원 또는 참의원의 재적의원 3분의 1이상 또는 민의원 의원 선거권자 50만인 이상의 찬성으로 한다”라 는 규정이 들어갔지만, 이 규정은 유신헌법이 만들어질 때에 삭제되었다. 현행 헌법에서는 헌법 개정 절차에 대해 제128조부터 제130조까지 3개 조항을 두 고 있는데, 그 내용에는 국민들의 의견을 수렴하는 절차에 관해서는 언급이 없다. 즉, 국회 재적의원 과반수 또는 대통령이 개헌안을 발의할 수 있고(제128조 제1항), 제안된 개헌안은 대통령이 20일 이상의 기간 동안 이를 공고하여야 하며, 국회는 헌 법개정안이 공고된 날로부터 60일 이내에 의결해야 한다(제130조 제1항)는 정도의 내용만 담고 있다. 만약 이 헌법규정대로만 절차를 진행한다면, 일반 법률의 제정 또는 개정절차보다도 더 허술하다고 볼 수 있다. 그러나 국가공동체의 근간이 되는 헌법을 개정한다면 오 히려 일반 법률보다 훨씬 더 확대된 의견수렴절차를 밟아야 한다. 그리고 이러한 의견수렴 절차는 별도의 법률로써 규정하는 것이 옳다. 그래야만 그 과정에 참여하는 것이 국민의 권리로 보장될 수 있고, 과정의 투명성이나 신뢰성도 확보하기 쉽다. 그래서 국회 입법조사처에서도 ‘헌법 개정 절차에 관한 법률(가칭)’을 제안하기도 했다. 그러나 유감스럽게도 국회 개헌특위에서는 개헌절차에 관한 법률을 제정하는 것이 제대로 논의되지 못했다. 김종민 의원이 대표 발의한 ‘국민 참여에 의 한 헌법 개정의 절차에 관한 법률안’도 발의 후에 논의된 것이 없다. 그러나 개헌과정에서 시민들의 참여를 보장해야 한다는 것은 당위적인 것만이 아니 라 현실적 필요성이 있는 것이기도 하다. 개헌안은 결국 국민투표를 통과해야만 한 다. 그리고 개헌안에 대한 국민투표는 조항별 또는 쟁점별로 이뤄지는 것이 아니라, 개헌안 전체를 놓고 이뤄지게 된다. 그런데 국민들끼리 의견이 첨예하게 갈리는 쟁점에 대해 충분한 토론과정과 의견수 렴 과정 없이 곧바로 국민투표에 부치게 되면, 특정 쟁점에 대한 반대의견 때문에 개헌안 전체가 부결되는 사태도 발생할 수 있다. 예를 들면, 이번 개헌에서 쟁점이 될 것으로 예상되는 권력구조 개편의 경우에, 국 회에서 특정한 방안을 정해 개헌안에 담아 국민투표에 부치게 되면, 충분한 토론과

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사전공감대가 없는 상황이므로 강력한 반대의견이 나올 수밖에 없다. 그럴 경우에는 개헌안의 국민투표 통과도 장담할 수 없게 된다. 실제로 권력구조에 대한 국민들의 선호는 상당히 엇갈리는 것으로 나타나고 있다. 연합뉴스가 2016년 12월 28-29일 실시해 2017년 1월 1일 발표한 여론조사결과에 따르면, 개헌에 대한 찬성률은 65.4%인 것으로 나타났지만, 개헌에 찬성한다고 응답 한 응답자들이 가장 선호하는 권력구조는 ‘대통령 4년 중임제’인 것으로 나타났다. 개헌에 찬성한 응답자 중에서 45.9%가 ‘대통령 4년 중임제’를 가장 선호한다고 응답 했기 때문이다. 반면에 이원집정부제는 29.2%, 의원내각제는 16.1%가 선호하는 것 으로 드러났다. 국회 정세균 의장이 7월 16일 배포한 여론조사 결과를 보더라도, 권력구조에 대한 국민들의 선호도는 혼합형 정부형태(국민이 뽑은 대통령과 국회가 선출한 총리가 공 동으로 책임지는 정부형태) 46.0%, 대통령제 38.2%, 의원내각제 13.0%로 갈렸다. 그리고 혼합형 정부형태를 선호한다고 응답한 응답자 중에서도 55.2%는 대통령이, 42.4%는 총리가 더 큰 권한을 가져야 한다고 답했다. 혼합형 정부형태를 선호한다고 하면서도 대통령이 더 큰 권한을 가져야 한다고 응 답한 비율까지 합치면 대통령제 또는 대통령이 더 큰 권한을 갖는 혼합형 정부형태 를 선호하는 비율은 63%가 넘는다. 그런데 국회에서는 의원내각제 또는 총리가 더 많은 권한을 갖는 혼합형 정부형태(이원집정부제 또는 분권형 대통령제라는 표현이 사용되고 있다)를 선호하는 의원들이 꽤 많을 것이다. 한마디로 국민들과 국회의원들 사이에 상당한 인식의 격차가 존재할 수 있는 것이다. 이런 상황에서 특정한 권력구 조 개편방안을 밀어붙일 경우, 국민들의 동의를 얻기는 어렵다는 것이다. 따라서 개헌의 현실성을 높이기 위해서도, 개헌의 쟁점들에 대해 시민들이 충분히 토론할 수 있는 기회를 보장하고, 공감대나 합의점을 사전에 찾으려는 노력이 이뤄져 야 한다. 권력구조 개편의 경우에는, 선거제도 개혁과 맞물려 있는 문제이므로, 6월 27일 국회 본회의에서 구성하기로 결의된 정치개혁특위와 함께 논의가 진행되어야 한다. 그래서 선거제도 개혁안과 헌법개정안이 동시에 국회를 통과할 수 있도록 해야 할 것이다. 권력구조 개편만이 아니라, 이번 개헌에서 다뤄야 하는 주제들은 많다. 국민발안, 국민소환, 국민제안 국민투표, 국민참여예산 등 직접민주주의의 확대, 지방분권, 기본 권 강화, 사법개혁 등의 주제들이 다뤄져야 한다. 이런 문제들에 대해 국민들이 참여 해서 토론할 수 있는 개헌과정이 되어야 한다.

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Ⅲ. 왜 시민의회인가? 시민들이 참여하는 토론이 이뤄지기 위해서는 제대로 된 토론이 가능한 회의체를 구성하는 것이 필요하다. 그리고 이 회의체를 구성할 때에는, 대표성을 확보하는 것 이 매우 중요하므로, 선거나 추첨 같은 방법을 사용할 수밖에 없는데, 국회가 있는 상황에서 선거로 회의체의 구성원을 뽑는 것은 혼란이 초래될 수도 있다. 결국 선택지는 추첨에 의해 뽑힌 시민들이 회의체를 구성해서 쟁점들에 대해 토론 하는 수밖에 없다. 그리고 그 과정이 전체 시민들에게 투명하게 공개되고, 회의체에 참여하지 못하는 시민들도 온·오프라인으로 의견을 낼 수 있도록 보장하는 수밖에 없 는 것이다. 추첨제라는 방식이 다소 낯설다고 생각할 수 있지만, 추첨제는 민주주의를 혁신할 수 있는 유력한 대안으로 인정받고 있다. 추첨제의 장점은 대표성을 고르게 확보할 수 있고, 누구에게나 참여의 기회가 보장된다는 것이다. 현대에는 성별, 지역별, 연령 별로 고르게 샘플을 추출해내는 것이 얼마든지 가능하다. 무작위로 시민들을 뽑아내 고, 그 시민들이 중요한 문제에 대해 학습하고 토론하면 된다. 이런 방식을 시민의회(Citizen's Assembly) 방식이라고도 한다. 시민의회는 시민들 중에서 무작위 선택(random-selection)으로 뽑힌 시민들이 학습하고 다양한 의견을 듣고 토론해서 문제에 대한 대안을 찾도록 하는 것이다. 이런 방식의 시민의회는 세계 곳곳에서 시도되고 있다. 캐나다의 브리티시 콜롬비아 주와 온타리오 주, 네덜란드에서는 선거제도 개혁과 관련해서 시민의회가 운영된 적 이 있고, 아이슬란드와 아일랜드에서는 헌법 개정과 관련해서 시민의회가 운영되었 다. 개헌과 관련된 사례를 집중적으로 살펴보면, 아이슬란드는 2008년 금융위기를 겪으 면서 시민들에 의해 냄비혁명(kitchenware Revolution)이 일어났고, 2009년 총리가 사퇴하고 정권이 교체되었다. 시민들은 민주주의 시스템의 근본적인 변화를 요구했 고, 바뀐 정권은 전면적인 개헌작업에 착수했다.

2010년 「헌법회의법(Act on a Constitutional Assembly)」이 통과됐다. 헌법회의 법에서는 직선으로 국민들이 선출한 헌법회의를 설치하도록 했다. 신뢰를 잃은 의회 와는 별개로 개헌안을 작성할 헌법회의를 설치하려 한 것이다. 그래서 2010년 10월 26일 헌법회의 선거가 실시됐다. 무려 523명이 입후보했고, 그 중 25명이 당선됐다.

25명은 직업정치인이 아닌 사람들이었고, 직업은 대학교수, 미디어 종사자, 예술가,

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목사, 농부 등 다양했다.3) 그러나 2011년 1월 25일 대법원이 절차상 하자를 이유로 헌법회의 선거를 무효로 함에 따라, 의회가 헌법심의회(Constitutional Council)을 임명하는 우여곡절을 겪었 다. 그렇게 해서 구성된 25명의 헌법심의회는 2011년 4월 6일부터 7월 29일까지 헌 법 개정 초안을 마련할 책임을 지게 되었다. 한편 헌법 심의회가 구성되기 전인 2010년 11월 6일 정부는 무작위로 뽑힌 950명 의 시민들로 국민포럼(National Forum)을 개최했다. 성별, 연령별, 지역별로 균형 있 게 구성된 국민포럼은 숙의가 가능하도록 설계되고 운영됐다. 참석자들은 8명씩 라운드 테이블로 나뉘어 앉았고, 퍼실리테이터가 1명씩 배치되었 다. 국민포럼에서는 하루 동안 밀도 있는 숙의가 이뤄졌으며, 국민포럼의 결과는 헌 법개정작업에 중요한 자료로 사용됐다. 예를 들면 ‘평등한 투표권’, ‘천연자원의 공동 소유와 보호’, ‘진정한 의미의 권력분립과 선출직 공무원들의 권력을 이용한 사익추 구 금지’ 등이 제안되었다.4) 헌법심의회는 이 국민포럼에서의 토의결과를 바탕으로 헌법개정작업에 착수하게 된다. 헌법심의회의 회의는 대중에게 공개되었고, 문서초안은 그대로 인터넷에 공개됐다. 시민들은 이메일을 보내거나, 페이스북·트위터를 통해 의견을 남기거나 제안을 할 수 있었으며, 답변을 받을 수 있었다. 31만 7천명의 아이슬란드 인구 중에 12퍼센트 이 상이 4천 건 이상의 의견을 남겼다고 한다.5) 그리고 헌법심의회는 9장 114개 조문으로 이뤄진 헌법개정안을 마련했고, 2011년 7월 헌법개정안을 국회에 제출했다. 제출된 새 헌법안은 2012년 10월 20일 실시된 국민투표에서 67%의 찬성을 얻었지만, 이후에 국회에서 개헌안에 대한 의결이 이뤄 지지 않음에 따라 개헌안이 발효되지 못하고 있다.

아일랜드의 경우에는 2011년 총선에서 주요정당들이 헌법 개정에 시민참여를 보 장하겠다고 약속했다. 그리고 2012년 7월 아일랜드 상하원의 의결로 헌법회의 (Constitutional Convention)가 구성되었다. 헌법회의는 아래와 같은 의제들을 다루 게 되었다.

『국민을 위한 선거는 없다』, 갈라파고스, 2016, 168쪽 참조 4) 엘리사 레위스/로맹 슬리틴 지음, 임상훈 옮김, 『시민쿠데타』, 아르테, 2017, 114쪽 5) 엘리사 레위스/로맹 슬리틴 지음, 임상훈 옮김, 『시민쿠데타』, 아르테, 2017, 115쪽 3) 다비트 판 레이브라우크 지음, 양영란 옮김,

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- 대통령의 임기 5년 이내로 축소(현행은 7년) - 선거연령을 17세 인하 - 하원의원 선거제도 - 재외국민 투표권 - 동성 간의 결혼 - 가정에서의 여성의 역할에 관한 규정의 개정과 여성의 사회참여 확대 - 여성의 정치참여 확대 - 헌법에서 신성모욕죄의 삭제 - 위 주제 외에 적절한 다른 주제에 대하여 헌법회의가 권고를 할 수 있음.

아일랜드의 헌법회의는 66명의 무작위 추첨된 시민들과 33명의 정치인들로 구성되 었다. 헌법회의는 12개월간 활동했으며, 활동하는 동안 급여나 보수는 없고 실비보상 을 받았다. 헌법회의의 내용들은 일반에게 공개되고 인터넷으로 실시간 중계되었다. 헌법회의는 18개의 권고안을 채택했으며, 그 중에 대통령 피선거권을 35세에서 21세 로 낮추는 것과 동성결혼 법제화는 의회 논의를 거쳐 2015년 5월 22일 최종적으로 국민투표에 부쳐졌다. 국민투표결과 동성결혼 법제화는 62퍼센트 찬성으로 통과되었 고, 대통령 피선거권 연령 인하는 부결되었다.

2016년 아일랜드 총선이 끝난 후에 다시 시민의회(Citizen’s Assembly)가 구성되었 다. 정치인들은 모두 제외되고 전체 100명으로 구성되었다. 99명은 무작위로 추첨된 시민들이고, 의장은 연방대법원 판사가 맡게 되었다. 시민의회 구성원은 2016년 10 월에 임명되어 11월 첫 모임을 시작으로 활동을 시작했다. 임신중단(낙태) 허용 문 제, 고령화 대책, 기후변화 대책 같은 중요한 의제들을 다루게 될 예정이다. 아이슬란드, 아일랜드만이 아니라, 에스토니아 에서도 시민의회를 구성하여 정치시 스템 개혁문제를 다루기도 했다.

대한민국에서도 추첨제는 완전히 낯선 방식은 아니다. 이미 국민참여재판에서는 배 심원을 뽑을 때 추첨제를 활용하고 있다. 형사재판에서 유·무죄에 대한 판단을 시민 배심원들이 하고 있으며, 국민참여재판에 대한 평가결과는 대체로 긍정적이다. 그렇 다면 헌법 개정과 같은 사안에 대해서도 추첨제로 뽑힌 시민들이 토의하는 것은 불 가능한 일이 아니다.

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Ⅳ. 시민참여 개헌, 어떻게 할 것인가? 앞서 언급한 것처럼, 이번 개헌은 최초로 시민들이 참여하는 개헌이 되어야 한다. 그런데 국회 개헌특위가 보도 자료로 배포한 내용은 구체성도 결여되어 있을 뿐만 아니라, 진정성이 보이지 않는다. 그동안 대한민국에서 숱하게 경험해 왔던 ‘생색내 기’ 식 절차를 밟겠다는 것으로 보인다. 그러나 지금 민심은 ‘대한민국은 민주공화국’이라는 정신이 실현될 것을 요구하고 있다. 그렇다면 주권자인 국민들이 개헌과정에 실효성 있게 참여하는 것이 지금이라 도 보장되어야 할 것이다. 원칙적으로 보면, ‘(가칭) 국민의 헌법개정안 작성과정 참여에 관한 법률’을 제정할 필요가 있다. 이 법률을 바탕으로 주권자인 국민들의 참여가 보장되는 개헌과정을 밟 아나가야 한다. 그러나 국회의 의지만 있다면, 법률 제정 없이도 아래와 같은 참여과 정을 밟을 수도 있을 것이다. 중요한 것은 시민들이 주도적으로 토의하는 과정이 보장되어야 하고, 시민제안과 토 론 내용이 헌법개정안 초안에 반영되는 절차도 분명해야 한다는 것이다. 그렇지 않으 면 시민들을 ‘들러리’로 세우려는 것으로 볼 수밖에 없다. 지금 국회 개헌특위에서 하겠다고 발표한 지역순회토론회, 개헌국민대표 포럼, 온라인 의견수렴 등은 모두 그 내용을 어떻게 개헌안에 반영하겠다는 것이 빠져 있다. 이런 식으로 하는 참여는 ‘참 여’가 아니라 ‘동원’에 불과하다.

따라서 지금이라도 아래와 같은 과정을 밟는 것이 필요하다.

1. 국회의장 직속으로 개헌 공론화 추진위원회를 구성할 필요가 있다. 공론화 추진 위원회는 국민들이 참여하는 절차를 설계하고, 공론화 과정 전체를 관 리하며, 참여하는 시민들을 지원하는 역할을 맡는다. 즉, 공론화 추진위원회는 전문 가 토론, 국민시민발언대, 지역순회 토론회, 10월로 예정된 개헌국민대표 원탁토론 등 시민참여의 전 과정을 설계하고 관리하는 역할을 맡는다. 최근 문재인 정부가 추 진하고 있는 ‘신고리 5, 6호기’ 공론화위원회도 참고할 수 있는 사례가 될 것이다. 문제는 지금까지의 행태로 볼 때에, 국회 개헌특위는 그런 공론화 과정을 밟을 의 지와 역량이 되지 않는다는 것이다. 그리고 공론화 과정을 설계하고 관리하는 것은

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시민참여에 대한 전문성이 필요할 일이기도 하다. 그래서 공론화 과정 자체를 밟을 수 있는 독립적 기구를 구성하는 것이 필요하다.

2. 시민참여의 핵심을 잡고, 그것을 중심으로 다양한 참여방법들을 활용해야 한다. 핵심은 추첨제로 뽑힌 시민들이 참여하는 시민의회 방식이다. 그것에 초점을 두고, 지역별 순회토론회, 방송토론, 오프라인 원탁토론 등을 배치해야 한다. 그리고 관련 예산도 확보해야 한다. 시민의회의 규모는 너무 커서는 곤란하다. 참고로 김종민 의원이 대표 발의한 ‘국민 참여에 의한 헌법 개정의 절차에 관한 법률안’에서는 200명~300명 규모의 시민회의 를 제안하고 있다.

5,000명으로 구성한다는 개헌국민대표 원탁토론은 얼마나 국회의 고민이 부족한지 를 잘 보여주는 것이다.

5,000명이 모여서 개헌에 대해 깊이 있는 토론이 가능하도록 할 수 있는 구체적인 계획이 있는가? 5,000명의 원탁토론이 가능하려면 500명 이상의 퍼실리테이터와 지 원인력이 필요할 텐데, 그런 부분은 준비되고 있는가? 5,000명이 참석하는 토론을 하려면, 교통비와 같은 실비 및 참여 수당 같은 것이 지급되어야 하는데, 그와 관련 된 예산은 충분히 확보하고 있는가(만약 이런 지원이 이뤄지지 않는다면, 수도권에 살고 돈과 시간이 있는 사람만 참여할 수 있는 원탁토론이 될 수밖에 없다)? 국회 개헌특위가 배포한 보도 자료에는 이런 구체적인 고민들은 전혀 보이지 않는 다. 한정된 시간을 감안하면, 시민의회는 주요 쟁점별(권력구조 개편, 직접민주주의 확 대, 지방분권, 기본권 확대, 선거제도 개혁, 사법개혁 등) 토론을 진행하는 것에 초점 을 맞출 필요가 있다. 시민의회의 구성원들이 참여하는 쟁점별 토론의 과정은 실시간 으로 생중계될 필요가 있다. 그리고 쟁점토론의 과정에서 지역별 순회토론 같은 것도 배치되어야 한다.

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3. 이상과 같은 과정을 거칠게라도 제안한다면 아래와 같이 진행되는 것이 바 람직하다.

7월 : 시민이 참여하는 공론화과정을 관장할 ‘개헌 공론화 추진위원회(가칭)’ 구성 8월 : ‘개헌 공론화 추진위원회’가 관장하여 공론화 계획을 수립하고, ‘국민 참여 개 헌을 위한 시민의회’ 구성 9월 : 쟁점별 토론(주요 방송사 생중계, 전문가 토론 및 시민의회 구성원들의 토론) 10월 : 지역별 순회토론회(각 지역의 시민의회 구성원들 + 일반시민들 참여) 11월 : 시민의회 의견서 작성(주요 쟁점에 대한 의견 및 추가 제안 사항) 12월 : 국회 개헌특위에서 시민의회의 의견서를 바탕으로 개헌안 초안 확정. 국회 본회의 의결

국회 개헌특위는 자신들만의 논의를 중단하고 시민의회의 진행경과를 살펴보면서, 주권자인 시민들의 의견을 경청하는 것에 집중해야 할 것이다. 물론 참여과정을 밟기에 시일이 촉박한 것은 사실이다. 그러나 의지를 갖고 최대한 집중해서 진행한다면 불가능한 일은 아니다. 30년 만에 추진되는 이번 개헌은 그 과 정부터가 시민주권을 실현하는 과정이 되어야 한다.

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Ⅴ. 시민사회는 어떻게 할 것인가? 문제는 지금까지의 행태로 볼 때에, 국회가 제대로 된 공론화과정과 시민참여과정을 밟을 의지가 있는지 의심스럽다는 데에 있다. 국회가 지금이라도 시민참여를 실효성 있게 보장하겠다면 얘기를 달라지겠지만, 만약 지금과 같은 기조를 이어간다면 기대 할 것이 없다. 그래서 이런 질문이 필요하다. 만약 국회가 요식절차에 불과한 과정을 밟으면서, 자 신들끼리의 개헌논의를 이어간다면 시민사회는 어떻게 할 것인가?

그럴 경우에는 촛불이 광화문에서 여의도로 옮겨가는 것이 필요하다. 특히 촛불1주 년이 되는 10월 28일을 기점으로 개헌과 함께 이뤄져야 할 1) ‘민심그대로 선거제도 (연동형 비례대표제) 개혁, 국회개혁 등 정치개혁’과제들의 실현과 2) 시민들이 주도 하는 개헌을 요구하는 시민들의 목소리가 여의도에서 울려 퍼질 필요가 있다. 이것은 촛불민심이 요구했던 헌법 제1조가 실현되는 민주공화국을 만들기 위해 반 드시 필요한 일이다.

국회가 만든 발언대가 아니라 주권자인 시민들이 만든 발언대가 여의도 국회의사당 을 둘러싸고 국회 안마당에서 개헌에 대해 토론하는 만민공동회가 열릴 때에 주권자 들이 바라는 정치개혁과 개헌은 동시에 이뤄질 수 있을 것이다. 수많은 현안들이 있 지만, 그것을 위해 하반기에는 촛불들이 다시 힘을 모을 필요가 있다.

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토론 1

국민 참여 개헌의 방법과 방향에 대해

김전승 / 흥사단 사무총장

이태호 위원장은 개헌절차법과 시민의회, 시민참여의 조건과 방안, 연성헌법 체계, 개헌과 정치개혁의 관계에 대한 의견을 제시하였습니다. 저는 이들 견해에 대해 다음 몇 가지 측면에서 의견을 제시하고자 합니다.

첫째, 개헌절차법과 관련하여 현재 국회 개헌특위가 개헌안을 놓고 논의 중인 데 국회 입장에서는 개헌 절차법에 대한 심의로 시간과 정력을 쏟을 이유가 별 로 없다고 할 수 있습니다. 개헌 절차법 안에 개헌안을 ‘시민의회’의 심의를 받을 수 있도록 하겠다는 내용이 있는데 국민의 대표기관인 국회가 굳이 대표성 시비가 붙을 게 뻔한 ‘시민의회’를 수 용하지 않을 것입니다. 시민의회를 구성하겠다고 하면 국회가 아닌 시민운동 차원에 서 검토해볼 수는 있겠지만 이 또한 시민의회 구성을 둘러싸고 논란이 벌어진다면 이 또한 본질이 아닌 지엽적인 논란으로 중요한 시간을 낭비하는 우를 범하지 않을 까 하는 우려가 있습니다.

둘째, 시민참여 방안에 대한 저의 의견입니다. 개헌운동의 특성상 국민들이 헌법에 대한 이해를 넓힐 수 있는 조건을 마련해야 합 니다. 촛불시민혁명으로 우리 국민들은 주권의식이 매우 높아졌습니다. 이러한 시민 의식을 개헌운동에 참여시키는 방향으로 유도할 필요가 있습니다. 헌법이야말로 우리

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국민의 기본권과 국가 시스템을 정리해 놓은 가장 기본적인 제도적 틀이기 때문입니 다. 과거와는 달리 이번 헌법 개정은 국민주권의 완결판이 되어야 합니다. 그러므로 국민들이 헌법 개정과정에서 자신의 의견을 광범위하게 수용할 수 있는 플랫폼을 마 련하여 이 플랫폼에 제안된 내용을 국회나 정부가 개헌안에 수렴하도록 해야 합니다. 국회가 지방순회를 통해 공청회 몇 차례 진행한 후에 개헌안을 밀어붙이려 하면 국 민적 저항에 부딪히게 될 것입니다. 국회가 개헌특위 과정에서 자문위원회의 의견과 지역 공청회 등을 통해 나름대로 다양한 의견을 수렴할 거라 믿습니다만 일반 국민 들이 그 과정에서 소외되고 있다고 느끼지 않도록 세심하게 신경을 써야 합니다. 발 제자께서는 국회 광장에서 헌법 개정을 위한 토론공간을 상시적으로 마련하여 국민 들의 의견을 수렴하고자 하는 모습을 보여 줄 것을 주장하고 있는데 이 문제는 국회 가 적극적으로 수용해야 한다고 봅니다. 아울러 국회는 국회 홈페이지 등을 통해 국 민 의견란을 제안하고 상시적으로 국민들의 의견을 받아들이는 과정을 정교하게 가 져갈 필요가 있습니다.

셋째, 연성헌법에 대해서는 신중하게 접근할 필요가 있습니다. 현재 진행되는 국회 중심의 헌법 개정안은 시간이 갈수록 권력구조 개편을 둘러싸 고 치열한 공방이 예상되는데다 과연 여야 간의 합의가 이뤄질 수 있을 지가 초미의 관심사가 될 것입니다. 게다가 대통령과 국회의원의 임기 보장 문제 등이 포함되면 내년 6월 지방선거에서 합의된 개헌안을 제출하지 못할 거라는 예측도 가능합니다. 이럴 경우를 예상하여 헌법 개정을 두 차례로 나누어 진행하는 방안까지 대두하고 있습니다. 1차는 국민의 기본권의 신장을 중심으로 하여 내년 지방선거에서 개정하 고 2차는 권력구조의 개편을 중심으로 2018년 국회의원 선거 시 까지 합의하여 이 를 통과하자는 안입니다. 물론 연성헌법은 헌법 개정을 쉽게 하자는 것인데 이 문제 와 2차에 나눠 개정하자는 것은 다른 차원이기는 하지만 국민 합의를 통해 헌법 개 정을 하자는 취지에는 비슷한 측면이 있다고 봅니다. 어쨌든 시대 변화에 맞고 국민 들의 충분한 동의를 거치는 과정으로 헌법 개정이 진행된다면 국민들도 자연스럽게 받아들일 수 있을 것입니다.

넷째, 개헌이 정치개혁의 연장선상에서 이뤄져야 한다는 견해에 대해서는 전 적으로 동의합니다. 이를 위해 연동형 비례대표제의 도입이나 과두정당의 특혜 차단이 필요합니다. 이에 대해서는 헌법이 법률로 이관해놓은 선거법과 정당법, 국회의원의 특혜 문제에 대해

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헌법 조문화 작업이 필요합니다. 국회의원 선거 관련 제도와 관련하여 대부분을 법률 로 이관해 놓은 현재의 헌법 조항을 보다 정교하게 넣어둘 필요가 있습니다. 의석배 분의 비례성이나 표의 등가성에 대한 규정, 선거운동의 자유, 정당설립의 자유 등에 대해 국민주권의 실현에 보다 근접한 명문화가 필요하다고 봅니다.

하승수 대표의 발제문은 헌법개정절차법의 제정이 필요하다는 것과 시민의회를 통 한 개헌안을 작성하여 제안(국민참여개헌법)하는 것을 주요한 내용으로 하고 있습니 다. 저는 이 제안에 대해 앞에서 제 의견을 밝혔기 때문에 별도로 토론하진 않겠습 니다. 다만 선거법 개정이 매우 중요하다는 의견에 동의하지만 선거법 개정과 개헌의 시기 문제에 대해서는 조금 다른 의견을 갖고 있습니다.

우리나라 민주주의 핵심은 국회의원으로 대표되는 대의제 민주주의라 할 수 있습니 다. 그러므로 국회의원 선출에 관한 절차를 규정하고 있는 선거법 또는 선거제도의 개혁은 매우 중요합니다. 다만 현재의 국면에서는 개헌 논의가 더 중요한 사안이므로 헌법 안에 있는 선거 관련 규정을 어떻게 고칠 것인가에 대한 논의가 선행되어야 합 니다. 앞에서 언급한 것처럼 국민의 대표를 선출하는 선거 규정에서 의석 배분의 비 례성과 표의 등가성, 선거운동의 자유, 정당 설립의 자유 등이 법률로 이관하면서 훼 손되는 부분이 많다는 것이 문제라고 봅니다. 그렇다면 어디까지 헌법에 넣을 것인가 에 대한 토론이 활성화 되어야 합니다. 연동형 비례대표제나 의석배분의 비례성을 강 조하고 있는데 이런 부분이 어떻게 헌법에 명문화할 것인지에 대해 토론하는 게 바 람직하다고 봅니다.

토론을 마치면서 제 의견을 두 가지만 추가하겠습니다. 헌법 개정은 필연적으로 헌법 조문의 개정으로 표현됩니다. 이를 주권자 국민들이 모두 알면 좋겠지만 이건 불가능하며 또한 매우 많은 비용과 시간이 소요됩니다. 이 를 최소화하는 일이 필요합니다. 그러므로 첫째, 국민들이 가능한 많이 참여할 수 있 는 개헌 플랫폼을 만들어 국민들의 참여를 추동할 필요가 있습니다. 우리나라의 온라 인 소통은 세계적 수준입니다. 이런 온라인 소통 능력을 바탕으로 광범위한 국민 참 여 개헌운동의 (온-오프라인)플랫폼 개발과 이를 바탕으로 하는 국민 참여 개헌 운 동을 제안합니다. 이 플랫폼 개발의 주체는 정부일 수도, 시민단체일수도 있습니다. 다만 운영의 주체는 시민단체가 하는 것이 바람직합니다. 수만, 또는 수십만 명의 시 민들이 개헌작업에 참여할 수 있다면 그 개헌안은 그 누구도 결코 무시할 수 없는

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안이 될 것입니다. 대표성 시비와는 다른 차원의 개헌안이 될 것입니다. 이 작업을 공신력 있는 시민단체가 나서서 진행한다면 정부나 국회도 이를 무시할 수 없게 될 것입니다. 둘째, 개헌에 대한 범국민적인 교육과 홍보 활동을 전담하는 기구를 만들 것을 제 안합니다. 이미 어떤 단체(나라살리는헌법개정국민주권회의)에서 ‘헌법아카데미’를 개 설하여 전국시군구자치단체장협의회와 협약을 맺고 개헌에 대한 교육활동을 전개하 겠다고 선언하고 있습니다. 이는 그만큼 국민들에게 개헌의 필요성과 내용, 방향에 대한 교육과 홍보가 중요하다는 것을 보여주고 있습니다. 이에 우리도 공영방송과 협 의하여 헌법개정운동의 내용과 방법, 쟁점 사항에 대한 범국민적 차원의 교육과 홍보 활동을 전개할 수 있는 있는 체계를 만드는 일에 적극 나설 것을 제안합니다. 끝.

토론 2

시민참여형 개헌에 관한 소고

김준우 / 민주사회를위한변호사모임 사무차장, 변호사

Ⅰ. 시민참여형 개헌을 둘러싼 상황 ○ 시민사회진영에서도 여전히 개헌의 필요성에 대한 충분한 공감과 합의가 이뤄지 지 못하고 있다는 것은 사실로 보임. (이른바 ‘블랙홀’론, ‘판도라의 상자’론) 그러나 현행 헌법은 ‘헌’법이기에 군부독재의 잔재 척결·새로운 사회상의 변화 반영(기본권 개폐) 등이 개정의 필요성이 크다는 점, 개헌의 장이 쉽게 열리지 않는다는 점을 고 려하면 충분히 대응할 필요성과 책임감이 사회운동에 있다고 생각함.

○ 한편 개헌(운동)의 방향과 관련하여 현재 가장 관용적이면서도 광범위한 동의를 얻는 것은 ‘촛불정신을 반영한’ 개헌이어야 한다는 것임. 그러나 문제는 진정 ‘촛불정 신을 반영한’ 개헌안이란 무엇일까에 관한 논증과 해석의 싸움. 이 가운데 촛불정신 을 반영한 개헌의 가장 손쉬운(?) 개헌방향으로서 ‘시민참여형 개헌’에 관한 논의가 상당한 설득력을 얻고 있음.

○ 그러나 이태호 위원장이 발제문에도 밝혔듯이 이조차도 냉정하고 현실적인 접근 이 필요함. 비록 김종민 의원이 입법 발의한 법안과 같은 개헌절차에 관한 시민참여 를 보장하는 법안이 발의되었지만, 실제 통과가능성은 대단히 낮음. 국회에서 국회의 온라인플랫폼 개설, 국민토론회(국회 원탁토론회, 전국순회 토론회), 여론 및 공론조

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사 등으로 국민 참여, 시민참여의 문제의식을 위로부터 수렴하는 형태가 될 것으로 보임.

○ 아일랜드, 아이슬란드와 같이 인구가 적고 직접민주주의적인 경험이 많은 국가와 한국의 상황이 다르다는 비판도 새길 필요가 있음. 우리와 비슷한 인구규모라서 비교 준거가 될 수 있는 남아공의 경우도 3-4년의 시간을 거쳐서 헌법을 만들었음. 이에 비추어 보면 2018년 6월을 현실적인 개헌시기로 상정한 상황에서, 시민참여형 개헌 은 결과적으로 구호채택은 손쉽지만 달성하기 어려운 난제라고 할 수 있음

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Ⅱ. 시민참여형 개헌의 현실화를 위한 접근 1. 논쟁 지점의 예각화 ○ 현행 헌법은 헌법 前文과 130개의 조문으로 구성되어있음. 즉, 헌법 개정을 논한 다는 것은, 최소한 131개의 논쟁지점이 형성될 수 있다는 것을 의미하며, 새롭게 추 가될 수 있는 헌법 조항을 고려하면 논쟁이 필요한 쟁점은 더욱 확대될 수 있음. 짧 은 시간동안에 무엇을 토론에서 쟁점화 시킬 것인지와 관련하여 섬세한 판단과 접근 이 필요함.

○ 정부에서 개최하는 토론회도 단순히 전국순회만이 문제가 아니라, 영역별로 광범 위한 토론을 조직할 수 있는 형태가 되도록 하는 의견개진이 필요할 것임.

2. 정부형태·통치구조 문제와 관련된 논의와 개입의 필요성 ○ 한편 일각에서 흔히 이야기되는 기본권 중심의 개헌이라는 프레임은 스스로를 가 두는 효과가 될 수도 있음. 지방분권, 경제재정, 사법 개혁의 경우도 결국 정부형태· 통치구조 논의와 통합적으로 연동될 수밖에 없다는 점에서 오히려 정부형태·통치구조 와 관련된 논의도 적극적으로 제기할 필요가 있음(이와 관련하여 시민사회단체연대 회의 등에서 낮은 수준의 합의를 모아낼 필요가 있음.) 오히려 현재까지 국회 개헌특 위에서도 가장 많은 합의가 이뤄진 영역이 기본권 분과라는 역설도 인식할 필요가 있음.

○ 특히 정치개혁(선거의 비례성 강화, 표의 등가성 확보) 의제가 개헌과 밀접하게 연관되어있다는 점에 비추어 볼 때, 여의도 중심의 개헌 비판이 자칫 호헌으로 귀결 되지 않도록 하는 논쟁지형의 형성이 필요함

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3. 직접민주제의 부각: 헌법발안제의 문제 ○ 촛불정신을 반영한 개헌을 외치면서 직접민주제 요소의 도입에 관한 요구를 외면 하기는 어려움. 국민소환, 국민투표 부의권 등은 여러 이견이 있을 수 있다고 생각 함. 그러나 토론자는 헌법발안제에 대해서는 달리 취급할 필요가 있다고 판단함. 비 록 발제문에도 담긴 헌법 연성화 요구에 대한 우려도 새길 필요가 있지만, 시민참여 형 개헌의 정신을 상징화하는 것으로 ‘헌법발안제의 부활’에 대하여 적극적인 태도와 실천이 필요하다고 생각함.

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Ⅲ. 소결 ○ 이번 개헌의 장은 단순히 개헌성사여부를 떠나서, 한국사회 이슈전반에 관하여 개 헌국면을 통해서 시민토론과 교육이 재활성화 될 수 있는 장으로 이해하고 사회운동 도 적극 개입해야 할 것으로 보임.

○ 구체적인 개정안은 복수의 답이 있을 수 있다는 개방성을 견지하면서도, 헌법을 보다 민주적으로 개정하고, 민이 참여한다는 의미에서 ‘헌법의 민주화’라는 관점에서 접근해야 할 것임. 이 가운데 시민참여형 개헌운동은 불가능하더라도 시도해야 하는 우리의 과제라고 이해되어야 함.

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토론 3

87년 청년과 17년 청년이 함께 만드는 헌법

민선영 / 청년참여연대 공동운영위원장

87년 헌법이 6월 항쟁을 통해 만들어졌다면 현재 활발히 논의 중인 17년 헌법은 촛불 항쟁을 통해 만들어지고 있다고 할 수 있다. 이제는 광장에서 외쳐왔던 ‘다양성 의 존중’ 그리고 ‘만인(10,000人)이 아닌 만인(萬人)에게 평등한 나라’를 만들자는 촛 불의 요구에 응답할 때가 되었다. 광장의 촛불을 헌법과 일상에 어떻게 녹여낼 것인 가, 그리고 무너져 내린 민주적 질서를 어떻게 회복할 것인가에 대한 논의에 삶을 계속해서 이행할 청년 또한 함께해야 할 책임을 느낀다.

1. 차별과 배제가 아닌 인권과 평등을 위해 - 권력구조 혹은 통치구조의 개편으로서 헌법을 읽을 것이 아니라 ‘사람’을 어떤 원 리로 대할 것인지의 시선이 담겨있어야 한다.

- 시대에 맞지 않는 가치관과 ‘사람’보다 ‘국민’으로서의 정체성을 강조한 헌법에는 여러 소수자 차별의 흔적이 묻어있다. ⑴ 모성으로 존재할 뿐인 여성 ⑵ 성적지향 성을 지우고 살아가야 하는 성소수자 ⑶ 국가중심적 사고로 인한 외국인 배제 ⑷ 병역의 의무 이행과정에서 차별받는 양심수 ⑸ 차별 앞의 보호 없는 보호를 받는 장애인 등 배제와 차별의 언어로 서술되어 있다. 사회를 존속시키는 가치는 배제와 차별이 아니라 인권과 평등임을 명확히 할 필요가 있다.

- 차별과 배제보다는 인권과 평등이라는 가치규범이 최고법인 헌법에 오롯이 담긴다 면 차별금지법, 대체복무제 도입, 한국에 체류 중인 외국인 보호 등 시대에 뒤떨어 지고 있는 법률 제·개정의 원동력으로 삼을 수 있을 것이다.

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2. 일꾼이 아닌 시민을 위해 - 헌법에는 청년을 특정 지목하며 행동양식을 규정하고 있지는 않지만 현실적으로 근로의 의무를 불이행했을 때 받는 시선의 고통이 존재한다. 근로는 의무인 동시에 권리이다. 의무에서 권리에 집중해 국가로부터 일을 해야만 하는 삶에서 벗어나 국 가에게 일을 할 수 있는 삶을 요구할 수 있어야 한다.

- 이는 국가가 청년을 바라보는 시선과도 연관된다. 청년이 겪고 있는 어려움 때문 에 사회적 약자로 취급해 그들에게 시혜적 복지를 주는 것이 아니라 시민으로 인 정하고 사회적 제도 안에 포함하는 것이 우선이다. 오로지 고용 정책 안에서만 다 뤄지던 청년은 주거, 부채, 교육 불평등 등 복합적인 어려움을 겪으며 다음 세대로 이행하는 데 큰 어려움을 겪고 있다. 한 세대의 어려움을 그저 일자리 부족의 문제 로만 치부하고 공정한 기회라는 원칙을 되살리는 데에 집중하지 않는다면 문제는 더욱 구조화되어 생애주기가 무너지게 된다. 기회와 공정의 상실 시대에 헌법에 담 길 새로운 원리는 미래 사회에 어떤 가치규범을 제시할 것인가의 문제로 이어진다.

3. 중앙정부의 독단이 아닌 지방정부와의 협업을 위해 - 지난 정권이 중앙정부에서 시행 중인 취업성공패키지와 역할이 겹친다는 이유로 마비시켰던 서울시 청년활동지원수당을 이번 정권은 적극 지원하겠다고 발표했다. 이를 통해 정책의 결함 유무와 상관없이 중앙정부의 논조로 지방정부의 정책이 제 지될 수 있음을 경험했다. 정책의 일정 부분 통일성을 책임져야 할 중앙정부와 각 지역 특성에 맞게 개발해나가야 할 지방정부의 역할은 대등하지 않은 권력 아래 제대로 지켜지지 않고 있음을 확인했다. 중앙정부와 지방정부가 상호 대등한 권력 이 가능하다면 선의적인 정책 발전을 기대해볼 법하다.

- 지속되는 저출산으로 청년 세대는 계속해서 과소대표 될 가능성이 높다. 기존의 ‘50대~70대의 고학력 남성’을 중심으로 한 정치지형을 무너뜨리고 다양한 세대와 계층을 제도 안으로 투입시키기 위해서 각 단위 할당제를 비롯한 연동형 비례대표 제의 도입을 함께 고려해볼 수 있다.

- 지역사회에 피치 못하게 남아있는 것이 아닌 함께 살아가는 존재가 되어야 할 청 년을 위해 지방자치 거버넌스와 이에 청년이 참여할 수 있는 제도적 장치가 함께 마련되어야 할 것이다. 지방분권 강화의 수혜자는 그 지역에서 살고 있는 지역주민 이자 계속해서 살아갈 청년이기도 하다. 

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토론 4

개헌 과정에의 시민 참여를 위한 사회 운동의 역할 최현모 / 인권재단 사람 사무처장

1. 현행 헌법상 개헌절차(128조 내지 130조)에 따르면, 개헌안을 국회의원(재적 과반 수) 또는 대통령이 발의할 수 있고 발의 후 20일간 공고한 후 60일 안에 국회의 의결을 거쳐 30일 안에 국민투표를 실시해야한다. 문재인 정부의 의지대로 내년 지방선거일(6월 13일)에 개헌 국민투표를 한다면, 국회의 개헌안 의결은 5월 13일 이어야 하고, 공고기간과 국회의결까지의 기간 최대 80일을 감안할 때, 내년 1월 말 이전에는 개헌안이 발의될 것이라는 계산이 나온다. 국회 혹은 대통령에 의한 개헌안 발의까지 6개월 남짓하다.

2. 내년 지방선거 때 개헌을 추진한다는 문재인 정부와 더불어 민주당의 국회는 개 헌 논의 과정에 국민의 참여를 보장하는 상향식 개헌을 추진하겠다고 했지만, 분야 별 전문가들과 일부 시민단체 활동가 몇몇이 국회 개헌특위 자문위에 참여하고 있 을 뿐, 일반 국민이 참여할 수 있는 창구는 사실상 없다(올해 8월 이후 지역 순회 공청회를 진행한다고는 한다). 게다가 개헌특위에서 논의되고 있는 구체적인 내용 은 제대로 공개되고 있지 않다.

3. 87년 헌법의 개헌 필요성에 대한 이야기는 오래 전부터 간헐적으로 나왔지만 이 를 본격적으로 촉발시킨 것은 어쩌면 '국정농단'에 대한 국민적 분노를 피해가기 위 한 술수로 박근혜가 대국민담화를 발표하면서부터가 아닐까 한다. 전혀 다른 입장 에서 제도권 정치와 사회운동은 개헌의 필요성을 다시금 제기할 계기를 맞았겠지

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만, 불의한 권력을 끌어내린 촛불시민들의 사회개혁에 대한 열망은 개헌을 위한 의 지로 조직되지 않았다. 사회운동과 제도권정치는 촛불시민운동을 기획하지도 주도 하지도 정리하지도 못했다.

4. 제도권 정치그룹들은 개헌에 대한 논의를 본격화했고 각 정당별로 그리고 관련 정부부처별로 구체적인 개헌안을 만들고 있다. 지난 시기동안 제도권 정치그룹의 행태를 볼 때, 나름 국민의 의지를 담아내겠다며 출발한 국회 개헌특위 자문위의 역할은 각 정당과 정부부처의 자기중심적 주장의 개헌논의에 밀려 유야무야될 가 능성이 높다. 이대로 간다면 개헌 논의에서 촛불시민들의 사회개혁에 대한 열망은 개헌을 통한 사회변혁의 과장에서 배제됐던 87년을 답습하는 결과를 낳을지도 모 른다.

5. 대통령 직선제를 골자로 한 1987년 개헌은 6월 민주항쟁의 결과였다. 그러나 그 개헌의 과정에서 주권자인 국민이 참여할 수 있는 통로는 없었다. 30년이 지난 2017 촛불시민혁명의 와중에 국회가 개헌특위를 통해 시민사회운동 활동가와 법학 자 등 관련 전문가가 참여하는 자문위를 구성해 헌법상 기본권을 확대하고, 국민청 원, 국민발안 등의 직접참여를 보장하며, 지방분권을 확대하는 개헌안이 마련되고 있다는 것은 분명 진전이다. 시민사회, 노동, 인권, 평화, 환경운동 등 포기하지 않 고 일구어온 우리 사회운동의 성과다. 그렇지만 그 과정에 촛불시민의 사회개혁의 지가 제대로 반영되고 있는지는 의문이다. 제도권 정치그룹은 그렇다 치더라도 사 회운동이 견지해야 할 지향과 실천방안은 아무것도 구체화되지 않았다. 6개월? 사 회운동은 무엇을 해야 할까? 아니 무엇을 할 수 있을까?

6. 개헌 논의는 이미 상당히 진전됐고, 국민들이 참여해한다는 말들이 사회운동에서 는 물론 국회로 대표되는 제도권 정치에서도 공론화되고 있다. 하지만 사회운동은 논의만 하고 있고, 국회와 정부는 소극적이다. 주권자인 국민의 사회개혁에 대한 의지와 감수성은 높고 예민한데 이를 수렴하고 반영할 수 있는 틀은 없다. 불의한 권력을 끌어내린 주권자들의 사회개혁의지가 광장을 넘어 일상의 정치로 이어지게 하기 위한 사회운동의 기획이 없다. 그 사이 제도권 정치그룹은 편안하게 자신들의 방식대로 ‘개헌’의 절차를 밟아 입지를 공고히 하려하고 있다.

7. 사회운동이 개헌을 위한 기획과 조직을 해야 한다. ‘박근혜 정권 퇴진 국민행동’이 해산하는 과정에서 개헌을 위한 구체적인 기획이 나오지 않았다는 것이 너무도 아

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쉽다. 6개월은 그들이 말하는 기간이다. 촛불시민의 시간은 그보다 길다고 생각한 다. 토론이 필요하다고 생각한다면 토론의 시간을 기획해야 한다. 개헌이 사회개혁 을 위한 핵심적인 사항임을 시민들과 공유하는 시간이 필요하다. 사회운동이 제도 권 정치에 요구해야 할 것은 촛불시민의 시간이다.

8. 대한민국은 민주공화국이고, 국가개조를 위한 힘 또한 주권자인 국민으로부터 나 온다. 아래서부터 올라오는 개헌을 추진하기 위해 시민사회 전체를 아우르는 기획 과 조직을 시작할 시점이다. 개헌을 위한 전국적 시민공론장을 형성하여 토론을 조 직하고 시민들의 의견을 모아 국가개조를 위한 다양한 시민들의 의견을 들어야 한 다. ‘시민의회’, ‘국민참여개헌법’ 등과 같은 (준)제도적 틀은 무수한 시민토론의 결 과물이어야 한다. 시민사회, 노동, 인권, 환경 등 사회운동 전체를 아우르는 단체회 원과 활동가를 시작으로 시민들의 토론을 위한 논의체계가 만들어져야 한다.

9. 전국적인 시민토론을 위한 사회운동단체의 협의체 구성을 제안한다. 지난 2016-2017 촛불시민혁명(?)의 과정에서 시도되었던 ‘2017 촛불권리선언’을 위한 ‘시민토론’ 운동은 지금까지의 사회운동에서 제대로 인식하고 시도하지 못한 시민 참여의 새로운 가능성을 열었다고 생각한다. 한국 사회의 근간을 다시 구성하기 위 해 시민들의 의견을 수렴하고 이를 공유하기 위한 온라인 오프라인을 망라하는 수 렴구조로 구성했으면 한다.

시민이 참여하는 개헌, 어떻게 할 것인가 발행일 2017. 7. 17 발행처 참여연대 정책기획실 담 당 이재근 실장, 고은지 간사 02-725-7105 pp@pspd.org Copyright ⓒ참여연대, 2017 ※본 자료는 참여연대 웹사이트에서 다시 볼 수 있습니다. 정부보조금 0%, 회원의 회비로 운영됩니다. 대표전화 02-723-5300 회원가입 02-723-4251 홈페이지 www.peoplepower21.org 공식SNS 트위터 페이스북 @peoplepower21 주소 03036 서울 종로구 자하문로9길16 (통인동) 시민이 참여하는 개헌, 어떻게 할 것인가 - 37 -