Pp20171101 자료집 국민개헌넷연속토론회3 직접민주주의 최종본

국민개헌넷 연속 토론회 3

헌법, 직접민주주의와 만나다

일시

| 2017

년

월 1일(수)

장소

|

참여연대 아름드리홀

주최

|

국민주도 헌법개정 전국 네트워크

주관

|

참여연대, 국민참여개헌시민행동

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시

14

프로그램

14:00

사회

14:10 발제1

한상희 국민주도헌법개정전국네트워크 정책자문단장 국민발안, 국민투표, 국민소환제 강화 개헌으로 더 많은 민주주의, 더 강한 민주주의를 실천하자! 연성수 국민참여개헌시민행동 공동대표

14:40 발제2

참정권과 개헌 이태호 시민사회단체연대회의 운영위원장

15:00

지정토론

하승수 비례민주주의연대 공동대표 김성호 개헌특위 지방분권 분과 자문위원 서복경 참여연대 의정감시센터 부소장

15:40

종합토론

16:00

폐회

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목차

발제1 국민발안, 국민투표, 국민소환제 강화 개헌으로 더 많은 민주주의, 더 강한 민주주의를 실천하자! 발제2 참정권과 개헌

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하승수

토론2 국민발안제 개헌 토론문 /

연성수

이태호

토론1 직접민주주의 토론문

토론3 토론문

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김성호

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서복경

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발제 1

국민발안, 국민투표, 국민소환제 강화 개헌으로 더 많은 민주주의, 더 강한 민주주의를 실천하자! 연성수 / 국민참여개헌시민행동 공동대표

Ⅰ. [촛불 1년] "촛불 민심은 국가 개조하라는 국민의 명령" 전문가들, 촛불 집회는 대의민주주의에 광장민주주의 결합함! 시민들, 촛불 민심은 양극화 해소. 공정성 회복에 대한 국민의 명령!

-2017년 11월 25일자 연합뉴스에서 인용

들어가는 말 우리 역사에서 직접민주제에 대한 갈망이 분출된 적은 여러 번 있었다. 하지만 2016 년 촛불혁명처럼 강력하게 직접민주제의 제도화를 요구한 적은 드물다. 그 이유가 무엇일까? 한 마디로 기성 정치인들에 대한 실망이며, 현행 대의기구에 대한 절망이다. 선거 때만 되면 모든 대의정치 지망생들은 한결같이 외친다. “내가 당선되어 국민을 대표하게 되면, 일자리를 많이 만들어 모든 사람이 잘 먹고 잘 살 수 있도록 하겠습니다.” “내가 당선되어 국민을 대표하게 되면 이 땅의 양극화를 해소하고, 공정한 나라를 만 들기 위해 이 한 목숨 바치겠습니다.”

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하지만 당선되고 나면 이런 저런 이유를 대며 선거 때 목청껏 외쳤던 장미 빛 공약 을 수정하기 바쁘다. 일자리 창출, 양극화 해소, 공정성 회복, 누가 당선되어도 혼자 해결하기는 정말 쉽 지 않은 난제다. 이 사실을 모르는 국민은 없다. 단지 국민들이 화가 나는 것은 저마 다 재선의 야망과 당리당략을 쫓느라, 민생회복, 국가개혁의 골든 타임을 놓치게 하 고 있기 때문이다.

“광장에 선 ‘스마트 시민’들은 거듭 물었다. ‘대의기구는 왜 내 뜻대로 하지 않는가.’

---- “국민소환법이 생겼으면 좋겠다. 국민들이 계속 외쳐도 버티는데, 정말 분통 터진 다. 우리가 뽑았으니까 우리가 불러들일 수 있으면 좋겠다” - 2016년 12월 12일자 한겨레 신문에서 인용 지난 해 광화문 등 전국 광장에 모인 1700만 촛불은 절실하게 느꼈다. 국민소환제, 국민투표제, 국민발안제와 같은 직접민주제로 대의제의 폐해를 개혁하지 못하면 국민은 또다시 국회 앞에 모여 헌정파괴 주범들에 대한 탄핵소추가 부결될까 마음 조려야 하며, 헌재 앞에서 옹기종기 모여 탄핵인용을 기다리며 날 밤 새야 한 다는 것을.

1. 간접민주제만으로는 더 이상 국가권력을 견제할 수 없다. 현대 국가는 근대국가와 같은 야경국가가 아니다. 야경국가란 최소한의 질서 유지 기 능만을 행사하는 국가다. 근대혁명에 성공한 부르주아들은 자신들이 모은 재산을 지 키고 보다 자유롭게 경쟁으로 더 많은 재산을 축적하기 하기 위해 절대 왕권을 약체 로 만들길 원했다. 그들은 절대 권력을 견제할 수단으로 의회를 만들었다. 재산세 등 여러 가지 이유를 만들어 국민의 1%에게만 선거권을 부여해 의회를 가진 자들이 장 악했다. 그리고 입법권을 군주로부터 빼앗고 사법권을 독립시켜 절대 군주권력을 행 정 권력만으로 축소하고, 삼권분립 이론을 앞세워 행정권력을 견제하였다. 야경국가 론은 절대 권력으로부터 개인의 자유, 실은 부르주아의 자유를 보장하고, 재산권을 지키는 데 일정한 기여를 했다. 하지만 이러한 근대 국가론1)은 국가의 역할을 소극적으로 제한한 결과 가진 자에게 1) 근대입헌주의 헌법의 고전적 개념은 16세기에 시작되어 18세기에 개화한 사회계약이론에서 그 기원을 찾을 수

있는바, --- 입헌주의는 역사적으로 권력제한의 의미를 가진다. - 통일헌법의 기본원리 소고 /

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成樂寅 423면

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유리한 경쟁구도가 형성되어 빈부 격차가 심해지고 이로 인한 여러 사회 문제가 발 생하고, 이 문제를 적극적으로 대처하지 않으면 사회 유지 자체가 어려워지는 상황에 직면하게 되었다. 그래서 국민의 생존과 인간다운 생활을 보장하기 위하여 국가의 적 극적인 개입을 강조하는 사회적 국가론, 복지 국가론이 대세를 이루게 되어 일반 국 민의 사회복지 실현을 과거보다 중시하는 현대 국가1)가 탄생하게 되었다. 현대국가는 불공정, 차별화, 양극화 문제 등 경제사회적 난제를 풀어내어 사회복자를 강화해야 하는 일을 해야 하므로 국가권력은 소극적으로 억제되고, 무력화될 것이 아 니라, 적극적으로 국민을 대변하여 사회정책을 펼쳐나가야 할 역할을 담당하고 있다. 부르주아 중심으로 구상된 근대국가에서는, 이념적으로는 국민주권이 선언되고 있었 지만, 서민대중 노동자들의 이해관계와 요구를 사전에 차단할 수 있도록 국가체제가 구상되었으므로 현실의 제도는 서민대중의 의사가 국가권력에 전달될 수 없는 국가 구조를 갖고 있었다. 이러한 관점에서 근대국가에서 직접민주주의가 배제되었던 것 은 자연스런 현상이었다고 볼 수 있다. 이념적으로 주권자로 되어 있는 서민대중들 이 국가의사를 직접 결정하게 될 경우, 국민의 다수를 형성하고 있는 그들의 이해관 계가 국가공권력 행사에 반영될 것이고, 그것은 부르주아 등 기득권 세력들에게 손해 로 귀결될 것임이 당연히 예상되는 것이었다. 근대국가는 대의민주제, 즉 간접민주제 가 국가체제의 근간이 되었고, 이러한 관념은 오늘날 현대국가 우리나라 헌법재판소 결정에서도 대의민주제가 직접민주제에 대립되는 제도로서 언급되지 아니하고, ‘헌법 원칙’인 것처럼 설시되는 경우를 볼 수 있다. 오늘날 현대국가는 부르주아들뿐만 아니라, 서민대중 노동자들도 함께 국가의사결정 에 참여하는 국가체제를 형성하고 있고, 근대 이후 지속되어 온 간접민주제에 의한 국가의사결정이 종종 주권자 국민들의 의사에 반하는 결과를 가져오는 문제점을 해 결하기 위하여 직접민주제가 주목을 받게 되는 것은 자연스러운 현상이다.

20세기 말 풀뿌리 민주주의, 참여 민주주의, 투표 민주주의 논의가 활발하게 대두되 서울대학교

法學 제53권 제1호 2012년

1) 18세기 말 근대시민혁명의 성공과 더불어 국민주권주의가 정립되고 대의제의 원리에서 권력분립을 통하여 권

력의 견제와 균형을 이룩함으로써 법치주의의 기틀을 마련하였다. 그러나 19세기 산업혁명의 성공에 따라 야 기된 빈부간의 갈등이 심화되면서 이제 더 이상 국가는 단순히 형식적 자유의 보장자로서만 그치는 것 이 아 니라, 실질적으로 국민의 자유와 권리를 국가생활에서 구현하기 위하여 개입 할 수밖에 없었다. 그것은 국가기 능의 변화를 의미하는 것이었다. --- 사회복지국가(복지국가, 사회국가, 적극국가, 급부국가)의 원리는 20세기 에 이르러서야 본격적으로 헌법의 원리로 대두되었다. 1919년 바이마르헌법은 사회복지국가원리를 수용하였다. 같은 책, 428면

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면서 새롭게 국민주권을 지켜 줄 기재로 19세기 말, 20세기 초, 미국에서 활발하게 작동하였던 직접민주제 장치가 다시 관심을 받게 되었다.

대의제는 선출직 공직자에게 다음 선거까지 막대한 권한을 부여한다. 미국 헌법의 아버지로 불리는 제임스 매디슨은 대의제가 귀족정치로 부패하는 것을 막고자 미국 헌법 제정시 삼권분립 사상을 법제화하였다. 이후 삼권분립에 의한 국가 권력 통제는 국민 주권 수호의 중요한 기재가 되었다. 하지만 현대국가는 국가의 사회복지 촉진역할이 강조되고, 행정의 복잡화로 행정부 권한이 확대되고, 정당국가현상으로 의회의 행정부 견제 기능이 점점 약해지고 있다. 우리나라는 이러한 현상이 세계 다른 대의제 국가보다 빠르게 진행되어 왔다. 이는 독재 정권들이 헌법 개정을 장기집권의 수단으로 악용해 왔기 때문이다. “나는 내가 대표한다.” 지난 촛불 혁명 과정에서 많은 언론의 일면을 장식했던 말이다. 오죽 하면 이런 주장이 나왔을까?

대의제를 혁신하는 데는 3가지 방법이 있다. 첫째, 선거 과정에서 주권자 국민의 선택결정권을 지금보다 더 강화하고 표 가치의 등가성을 보장하는 것이다. 예를 들면 결선투표제 도입, 국민경선제 전면 도입, 비례 대표 후보 국민직접 선택과 연동형 비례대표제 도입 등이다.

둘째, 비대해진 행정부를 효과적으로 견제할 수 있도록 삼권분립을 넘어선 권력분립 제도를 새로 만드는 것이다.

1) 정당정부 현상을 반영하여 국회내 소수당의 행정부 견제권을 강화한다.

예를 들

면, 퇴임청문회를 신설하고, 국회의원 3분의 1의 제안으로 국정조사권 발동을 가능하 게 하고, 장기미상정 법안을 국민투표에 부칠 수 있게 헌법을 개정한다.

2) 사법부의 견제 기능을 회복하기 위해 법관의 독립성을 강화한다. 예를 들면, 대법 원장 직선제 도입, 법관 인사권 독립, 헌재 재판관 개방 등이다.

3) 행정부 비대 현상을 감안하여 행정부 권력 분산으로 자체 견제 기능을 강화한다. 예를 들면, 책임 장관제 도입하고, 4대권력기관과 한국은행, 방송통신위원회, 공정거 래위원회, 국가권익위원회 등을 독립행정 기관으로 바꾸고, 그 기관의 장과 활동을

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법률로 보장한다.

셋째, 국민발안, 국민투표, 국민소환제 등 직접민주제 요소를 도입하여 주권자 국민 이 국정 운영에 쉽게 참여하여 대의 권력의 부정부패를 막도록 한다.

2. 현대국가에서 새롭게 등장한 국가권력 견제와 통제 기재, 국민발안권, 국민투표권, 국민소환권 ‘절대 권력은 절대 부패한다.’ 아니다. ‘모든 권력은 반드시 부패한다.’

1900년대 미국 역사를 보면 이 말이 실감나게 다가온다.

직접민주제는 스위스라는 알프스의 작은 나라에서 먼저 시작되었다(1891년). 그래서 우리나라와 같이 인구가 많은 나라에는 적합하지 않다고 많은 사람이 주장한다. 하지 만 현대적 직접민주제는 19세기 말, 20세기 초에 미국에서 시작되었고, 20세기 말 세계 여러 나라로 확산되었다.

1898년 미국 사우스 타코타 주에서 유권자 5%의 발의로 주민 발의와 주민 투표를 할 수 있도록 헌법을 개정하였다. 당시 급격한 산업화로 미국의 경제 체제가 바뀌어 가면서 경제 성장 보상과 몫이 어떤 정책을 결정하고 법을 제정하는가에 좌우 되었 다. 이 과정에서 정당 보스들과 자본가들과 같은 기득권 세력이 주의원들을 통해 저 들에게 유리한 입법을 조장하고 있었다. 이를 보스 정치(machine politics)1)라고 하 는데 직접민주제 도입은 이들의 폐해를 극복하려는 진보주의자들의 운동을 통해 도 입되었다. 사이비 민주주의라 불리던 보스정치의 폐해가 계속 되면서 전문가 집단, 양심적 지식인, 농민, 노동자 등 다양한 사회 구성원들 ‘혁신 운동’을 조직하고 전개 1) 보스 정치란 초기 미국의 간접 민주제 역사에서 지역토호세력들이 중심이 된 정치 집단의 보스와 추종 세력들

의 주도하에 선출된 공직자, 그들에게 충성하며 엽관제의 혜택으로 공직을 차지한 자들로 주 정부나 지방 정 부가 구성됨, 이들은 주민에게 필요한 법률이나 조례를 제정하지 않고 무의사 결정으로 일관하면서 정치 보스 나 자본가의 이익을 위해서 주민의 이익에 손해를 끼쳐 가면서 법률이나 조례를 제정하는 행위를 서슴지 않았

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다. 그래서 당시 미국의 간접민주주의 정부는 ‘무법의 비민주적 정부‘ 또는 사이비 민주주의 로 비난 받았 다.(Zimmerman, 김영기 역 2002)

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하면서 다양한 개혁 프로그램을 만들었고, 이 중 무의사 결정 문제를 해결하기 위해 주민 발의, 시민 권리에 해악을 끼치는 법률, 조례를 막기 위해 ‘주민 투표‘, 부정부 패 등 일탈 공직자를 해임하기 위해 주민 소환제 등 이른 바 주권 재민을 실천하는 직접민주주의 장치를 채택하였다.1) 그 후 직접민주제에 대한 관심이 적어지면서 주정부와 지방정부 차원에서 선별적으 로 사용되어 오다가 1970년대 말 풀뿌리 민주주의, 참여 민주주의, 투표 민주주의 논의가 대두되면서 직접민주제 장치가 다시 관심을 받게 되었다. 이후 직접민주제는 대의제의 폐해와 현대행정국가의 권력집중문제를 돌파할 수 있는 더 많은 민주주의, 다 강한 민주주의 기제로 인정되면서 현재 독일, 프랑스, 아일랜 드, 이탈리아, 그리스, 영국, 일본, 베네수엘라, 북유럽, 유럽연합 등 세계 여러 나라 에 도입되었다.

3. 우리나라에서 국민소환제 등 직접민주제 도입이 쉽지 않은 이유 ‘문재인 정부 출범 이후 정부 인사와 정책에 대한 야당의 ‘떼쓰기 식’ 발목잡기가 계속 되자, 국회의원 국민소환제 시행을 촉구하는 여론이 거세지고 있다. --- 그러나 취재 결과 국내 대다수의 헌법학자들은 이러한 ‘국회의원 국민소환제’가 현행 헌법 하에서 는 ‘명백한 위헌’이라고 지적했다. 이들은 국회의원 4년 임기(헌법 제42조)와 선거방 법(헌법 제41조)은 헌법이 명시해 놓은 사항이기 때문에, 일반적 법률로 임기를 줄이 는 것은 위헌적 소지가 다분하고, 자칫하면 독재 성향이 있는 정권에 의해 야당 탄압 의 수단으로 악용될 우려가 있다는 근거를 들었다.

- 17년 7월 17일자 NewBC 광화문시대에서 인용일부 헌법학자들이 위와 같이 이야기하는 것도 무리는 아니다. 특히 독일 헌정사를 공부한 학자들은 히틀러가 국민투표를 악용한 사실을 잘 알고 있다. 우리나라 헌정사 에서 국민발안제, 국민투표제가 도입되는 과정을 살펴보면 미국처럼 사회운동 과정에 서 아래로부터 도입된 것이 아니다. 독재자에 의해 위로부터 일방적으로 도입되었다. 그 목적 또한 비대해진 현대 국가 권력의 오남용을 막는 데 있었던 것이 아니라 대 중선동을 통한 정적 무력화에 있었다고 보여진다.

1) (Cronin, 1989:1 ; Key& Crouch,1938:423; Goebal, 2002)). 주민발안제의 초기 지지자들은 는 1890년대 농민 운

동을 주도했던 인민주의자들이 이었다. 주민발안제와 주민승인투표제를 가장 처음으로 지지한 정당은 사회노 동당(Socialist Labor party)이었고, 그 다음에 지지한 정당은 당시 급속히 세력을 확산하던 인민당(People's party, 대중당)이었다(엘리스, 2007: 57).

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⑴ 1954년 2차 사사오입개헌 때 국민투표제 처음으로 도입되다. “오직 공무원 선거권과 담임권만 있고, 국가의 중대 사항에 대해 법상 하등의 발언권 이 없으니 이는 국민주권의 대원칙에 위배되는 일이므로, ----- 국민투표제를 채택하 고자 한다.”

이승만은 6.25 동난 휴전 후, 2차 개헌을 단행하였다. 개헌의 목적은 대통령의 중임 을 한차례로 제한하였던 기존의 내용을 초대 대통령에 한하여 철폐하는 것이었다. 재 적 203명 중 135표를 얻어서 개헌선에 0.333인이 미달되어 부결되었으나, 2일후 '4 사5입' 원리를 내세워 개헌선을 135표로 수정하여 개헌을 선포하였다. 그래서 2차 개 헌은 사사오입으로 개악된 헌법이라고 불린다. 그런데 대표적인 직접 민주제 요소인 국민투표제가 이때 처음으로 우리 헌법에 신설되었다. 그래서 위와 같은 선언에도 불 구하고 많은 사람들이 당시 국민투표 신설 목적에 대해 의구심을 갖는다.

⑵

1954년 2차 사사오입개헌 때 신설된 국민발안제는 무려 18년 28일간 존속되었다. 이승만은 1954년 국민투표제를 신설하면서 헌법개정 국민 발안제도 신설하였다. 하지만 위 국민투표제 신설의 의도로 볼 때 50만 이상 헌법개정안 발의권은 국민주 권의 대원칙을 강조하기 위해 장식품으로 들어간 것이 아닌가 하는 의구심을 떨칠 수 없다. 그러나 국민투표제와 국민발안제 자체는 국민주권을 실질적으로 향상시키는 기능이 있다고 판단한 4.19 혁명 세력은 60년 헌법을 개정하면서 직접민주제 조항들을 그대 로 두었다. 또한 5.16 쿠데타 후에도 불법쿠데타를 희석시키는 도움이 된다고 판단했 는지, 62년 개정된 4차 헌법에서도 국민 발안제는 유지되었다. 국민발안제는 72년 유신정변으로 폐지되기 전까지 무려 18년 28일간 우리 헌법에 살아 있었다. 하지만 존속 당시에는 그 가치를 인정받지 못했는지 한 번도 사용된 적이 없었다. 헌법개정 국민 발의권은 안타깝게도 유신으로 폐지된 이후 그 가치를 인정받게 되었 다 1973년 가을 유신의 사슬이 시퍼럴 때 장준하 선생을 중심으로 재야인사들은 개헌청 원백만인서명운동을 시작하였다. 불과 시작한지 8일 만인 1974년 1월 1일 5만 명 넘게 서명했으며, 불과 10여 일만에 30만 명을 돌파하였고, 이 열기는 이후 유신 독 재 반대 투쟁의 중요한 동력으로 작동하였다.

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⑶ 독재자 박정희의 꼼수, 대통령 독점 국민투표 부의권 영구집권을 꿈꾸던 박정희는 일찌감치 국민투표권, 국민발안권, 국민소환권 등 직접 민주제도가 독재와 장기집권에 장애물이 될 것을 알고 있었던 것 같다. 그는 5.16 쿠데타 후 62년 헌법을 개정하면서, 국가 중요 정책에 대한 50만 국민투 표 요구권을 폐지하였고, 국민소환제의 싹으로 볼 수 있는 공무원파면청구권도 폐지 하였다. 또한 72년 유신개악으로 영구집권을 획책하면서 헌법개정국민발안권을 없애 버렸고, 아예 헌법개정을 국민이 결정하지 못하도록 헌법개정에서 국민투표 조항을 삭제했다. 대신 대통령 독점 국민투표부의권을 신설하였다. <제49조 대통령은 필요하다고 인정할 때에는 국가의 중요한 정책을 국민투표에 붙일 수 있다> 박정희가 이 조항을 헌법에 삽입한 것은 초법적인 긴급조치에도 불구하고, 만에 하나 있을지도 모를 국민과 야당의 저항을 원천봉쇄하겠다는 포석이 아니었을까? 현행 헌법 제 130조에 규정된 헌법개정국민투표는 필수적으로 해야 하는 것이지만 유신헌법 제 49조의 대통령 독점 국민투표 부의권은 선택사항이다. 대통령이 필요하 다고 생각하면 하고 그렇지 않다고 생각하면 하지 않아도 되고, 이는 제왕적 대통령 의 통치 행위에 야당이 반대를 할 때, 국민투표라는 미명으로 대중 선동정치를 하겠 다는 것이었다. 그는 국민투표부의권에 대한 대통령 독점권을 정당화하기 위해 헌법 제 1조까지 개 정하는 수고를 아끼지 않았다. <유신 헌법 제1조 ②대한민국의 주권은 국민에게 있고, 국민은 그 대표자나 국민투표 에 의하여 주권을 행사한다.> 헌법 제 1조 2항에서 ‘모든 권력은 국민으로부터 나온다’라는 내용을 삭제하고, 대신

‘국민은 그 대표자나 국민투표1)에 의하여 주권을 행사한다’는 내용으로 그 자리를 1) 프랑스 헌법 제 3조 1항: 국가의 주권은 국민에게 있고, 국민은 그 대표자와 국민투표를 통하여 그 주권을 행

사한다. (대표자나 국민투표가 아니다. )

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채웠다.

하지만 박정희의 의도에도 불구하고 국민투표 부의권에 대한 대통령의 재량권은 어 디까지인지, 그리고 이 국민투표의 성격이 래퍼랜덤인지, 플레비시트인지 대한 논 쟁1)이 끊이지 않았다. 불행인지 다행인지 이 조항은 6월 항쟁 후 개정된 87년 헌법에 살아남았고 다음과 같이 개정되었다. <87년 헌법 제72조 대통령은 필요하다고 인정할 때에는 외교·국방·통일 기타 국가안 위에 관한 중요정책을 국민투표에 붙일 수 있다.>

그리고 현재 이라크 파병, 한미 FTA 등 대통령의 독단적인 정책 시행에 대한 위헌 심판 청구의 근거로 활용되고 있다. 또한 세월호 사건 진상 조사, 사드 배치 등 국가 적인 난제로 국론이 갈릴 때, 국민투표로 결정하자는 여론이 점점 활발해지고 있다.

간략하게 우리 헌정사에서 직접민주제가 도입된 과정과 그 결과를 살펴보았다. 도입 과정은 순수해 보이지 않았다. 하지만 그 결과는 그리 나쁘지 않았다. 여러 학 자들이 걱정하는 것처럼 직접민주제가 대중선동정치에 악용된 사례는 많이 발견되지 않았다. 우리 국민의 성숙된 민주의식 덕분인지 오히려 직접민주제가 국민의 주권자 의식을 고양시켜 대의제의 폐해를 줄이고 민주공화국의 기틀을 공고히 하는데 기여 해 왔다고 판단된다.

1) 헌법 72조가 규정하는 국민투표에 관하여는 법문의 불명확성으로 인하여 그 법적성격에 대하여 많은 이론이

제기되고 있다. 헌법 제72조는 국민투표가 행해질 수 있다는 것에 대하여만 명확하게 밝히고 있을 뿐, 그 국민 투표의 대상, 요건 내지 효력 등에 관하여는 다양한 해석의 가능성을 열어 놓고 있기 때문이다. ---. 직접민주 제도로서의 원래의 취지에 따라 국민투표의 결과에 대하여 ‘국가의사결정’이라는 ‘공권력 행사로서의 법적 효 과’가 부여된 국민투표를 레퍼렌덤이라고 하고, 그러한 법적 효과가 부여되지 아니하는 국민투표를 플레비시트 로 이해하자는 것이다. 그리고 이처럼 레퍼렌덤과 플레비시트를 개념적으로 구분하는 논증 과정을 통하여 플 레비시트가 갖는 법적, 현실적 위험성에 대하여 인식할 수 있었다. 이를 통하여 우리 헌법 제72조 국민투표를 해석함에 있어서 가능하면 플레비시트로 운용될 가능성을 배제하는 방향으로 해석하여야 한다는 결론에도 이

世界憲法硏究 第16卷 第2

르렀다. 황도수 헌법 제72조 국민투표의 법적 성격 : 레퍼렌덤과 플레비시트의 구분(

號 / 2010 / 571~598 pages)

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Ⅱ. 국민발안제, 국민투표제, 국민소환제 개정방향 대의민주주의를 보완하는 직접 민주제 요소인 ‘국민소환’(선출직 공무원 해임), ‘국민 발안’(직접 입법 발의) ‘국민투표’(국민이 중요 정책, 또는 헌법개정에 투표로)가 다시 금 주목받는 이유는 촛불 시민들의 정치 참여 요구가 커진 까닭이다.

1. 국민 발안제 우리 헌정사에는 헌법개정 국민발안제 이외는 도입된 적이 없다. 헌법을 잘 만들어도 헌법 정신을 뒷받침해 줄 법률을 제대로 만들지 못하면 소용이 없다. 그러므로 이번 헌법개정 과정에서 국민발안제를 되살릴 때 일반 법률 국민발안제도 함께 신설할 것을 제안한다.

1) 기존 국민발안제의 문제점 6.25 동란 후 개정된 54년 헌법부터 규정되어 있던 국민발안제는 - 발의안 제안자 숫자가 당시 인구에 비해 그 비율이 높다.(유권자의 3%. 총인구의 1. 5%) - 어렵게 국민발의 된 개정안도 국회에서 국회의원 2/3의 찬성을 얻어야 비로소 국 민투표에 부쳐질 수 있다. 이름만 국민 발안이지 실제로는 헌법개정안을 국회에 청원 입법 형식으로 제안하는 것에 지나지 않았다.

2) 개정 방향 1. 법률 발안권을 새로 신설한다.

2. 헌법개정 발안권을 헌법에 명시한다.

(발의 내용) 1. 발의제한 영역을 제시 하고 그 외 영역은 제한 없이 국민발의가 가능하도록 한다 예) 민주주의를 부정하는 내용 2. 발의안 작성단계부터 관계 기관이 적극적으로 지원을 한다.

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예) 정부입법지원센터, 국회입법조사처 또는 국민주권의 신장을 돕는 별도의 기구.

(발의 요건) 서명 주체는 개인 및 단체로 하며, 온라인 서명을 허용하는 조건으로

헌법 발의는 총 국회의원 선거권자의 2/100 또는 80만으로 가능하게 한다. 법률 발의는 총 국회의원 선거권자의 1/100 또는 40만으로 가능하게 한다.

근거 1) 1971년까지 50만의 서명으로 헌법개정안 발의 가능 2017년 우리나라 총인구(추계인구)는 5,145만 명으로 70년 3,224만 명에 비해 약 1.6배 증가함 참조) 국가인권위권고안 총 유권자의 30/1000 (약 120만=4200만*0.03) 70년 당시 선거권자의 수가 15510316명, 50만은 당시 선거권자 총수의 30/1000, (현 120만) 70년 당시 총인구는 3,224만 명으로 50만은 당시 총인구의 15/1000, (현 5145* 0.015=77만)

근거 2) 현재 조례의 제정과 개폐 청구는 시․도와 인구 50만 이상의 도시는 주민 총수의 1/100 이상 1/70이하, (시․군․구는 1/50 이상 1/20 이하의 서명을 받도록 규정하고, 주민감사청구는 서명자 수를 시․도는 500명, 인구 50만 이상 도시는 300명, 시․군․구는 200명 이하로 규정하 다.

(발의안 국민투표 방법시기와 조건) 1, 헌법개정 발의안은 국회의 표결 없이 바로 국민투표로 결정한다. (1안) 국회의원 과반수의 찬성으로 국민투표에 부친다. (2안) 2, 일반 법률 발의안은 국회에서 다수결로 결정하되, 국회에서 부결되면, 국민투표에

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부쳐 결정한다.

예시) 국회의원선거권자가 연명으로 제출한 법률안에 대하여 국회가 심의를 거부하 거나 부결한 경우에는 법률이 정하는 바에 따라 국민투표에 회부하고 국회의원선거 권자 5분의 1 이상의 투표와 투표자 과반수의 찬성으로 의결한다. 이 경우 의결된 법률안은 대통령이 지체 없이 공포한다.

총 직전년도 유효투표 수의 1/3 이상이 투표에 참여해야 개표하도록 하고, 투표자의 과반수 찬성으로 한다. 또는 투표자 수와 관계없이 투표자의 과반수 찬성으로 한다.

(단, 투표율을 높이기 위해 발의안 홍보 과정에서 다음과 같이 국가는 물적, 인적 지 원을 보장한다) 1) 캠페인 단계에 국가가 홍보비를 적극 지원하며 2) 일정 횟수의 팸플릿 배포, 공청회, 토론방송을 보장한다.

3) 캠페인 기간 최소한 6개월 이상 보장한다.

(발의안 국민투표 시기) 국민 발안 국민투표는 대통령 선거와 지방선거, 또는 대통령 선거와 국회의원 선거 때 동시에 실시한다.

보충) 청원권 개정을 통한 국민발안권 보강 방안 19대 국회에 상정된 청원 건수는 총 226건이었으나, 의결에 반영된 건수는 고작 8건 에 불과했다. 헌법개정으로 국민발안권이 보장될 때까지, 청원권은 국민 자치의 영역 을 확대하는 중요한 청구가 될 수 있다. 불과 300명밖에 되지 않는 국회의원들이 4 천2백만 명의 유권의 자의사를 제대로 대변할 수 있는지는 심히 의문이다. 청원권은 그들이 제대로 대변하지 않는 국민의 의사나 요구를 직접 정책 결정 과정에 투입하 고, 국가기관으로부터 그에 대한 심의 결과를 받아볼 수 있는 권리이다.

19대 국회 회기 도중 국민의 청원권을 강화하자는 제안이 없었던 것은 아니다. 그러 나 통과되지는 않았다. 19대 국회 마지막 본회의가 열린 2016년 5월 19일, 청원인의

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의견을 청취할 수 있는 규정과 청원심사규칙에 규정되어 있던 청원심사기한 90일을 국회법에 명시하기는 했으나, 실효성에는 꼬리표가 붙는다. 반면, 상임위에 회부된 지 30일이 경과하면 자동상정 되거나, 6주간 10만 명 이상의 국민이 지지 서명한 청 원의 경우에는 국회방송이 중계하는 공청회를 반드시 개최해야 한다는 국회법 개정 안은 통과되지 못했다. 소개의원이 있어야만 하는 규정과 온라인 접수는 불가능한 현 행 규정 개정안도 임기가 만료되면서 폐기되었다. 국민발의 청원을 활성화하기 위해 헌법 제 26조를 아래와 같이 개정하고,

헌법 제26조 ①모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 국가기관에 문서로 청원할 권리를 가진다. ②국가는 청원에 대하여 심사하고 결과를 통보할 의무를 진다.

현행 국회법과 국회청원규칙을 아래와 같이 개정한다. ① 반드시 국회의원의 소개를 받아야 한다는 조건을 삭제하고, 누구나 자유롭게 청원 할 수 있도록 해야 한다. ② 온라인 청원과 집단적 청원이 가능하게 해야 한다. 주권자 청원 아고라와 같은 온 라인 청원 게시판을 국회가 만들어 같은 의견을 가진 지지자들을 모아낼 수 있는 장 을 제공하고, 일정 수 이상의 지지자를 모아낸 청원안은 별도의 토론방을 만들어 청 원안을 더욱 발전시킬 수 있도록 지원한다. ③ 12주간 5만 명 이상의 국회의원 선거권자가 서명한 국민발의 청원안은 국회방송 이 중계하는 공청회를 반드시 개최해야 하도록 하고 ④ 현재 90일인 청원심사기한 내에 심의가 이뤄지지 않으면 그 기간이 만료한 날 이 후 처음 열리는 소관 상임위 회의에 의무적으로 회부토록 하고, 상임위에 회부된 지 30일이 경과하면 자동 상정되도록 국회법을 개정한다.

1. 국민투표 국민투표는 중앙 정부에서 어떤 정책에 대해 대의기구인 의회가 아니라 국민에게 직 접 가부를 물어 결정하는 과정이다. 국민투표에 해당하는 표현은 Referendum으로, 라틴어인 refero(대중에게 이슈나 문제를) 돌려보내다)라는 표현에서 비롯되었다.

1874년 스위스에서 헌법을 개정하여 국민투표에 부친 것이 그 기원이 된다. 미국에

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서는 19세기 말부터 이 제도가 발달하였다. 독일에서도 바이마르 헌법에서 이 제도 를 인정하였고, 제1차 세계대전 후로 북유럽 여러 나라에서 이를 규정하였으며, 제2 차 세계대전 후 프랑스 · 이탈리아 · 일본에서도 선포되었다.

1)

현행 헌법 제72조에 규정된 국민투표 부의권의 문제점

우리 헌법에는 5.16 쿠데타 후 개정된 62년 헌법부터 대표제 민주주의를 보완하기 위한 ‘국민투표제’1)가 규정되어 있다. 또한 국민주권 원리를 보다 확실히 보장하기 위해 헌법개정이나 국가의 중요정책과 같은 중요한 문제는 그 최종결정권을 주권자 인 국민이 투표로서 직접 결정한다는 것을 헌법에 명시2)하고 있다. 그런데 헌법 제72조는 국민투표에 부칠 중요한 국가정책이나 법률을 대통령이 재량 으로 정하게 하여, 대통령이 국민투표에 부의하지 않을 경우, 주권자인 국민이 투표 권을 행사할 수 없다. 또한 국민투표법이 국민투표 관리절차만 규정하고 있을 뿐 대 통령의 국민투표 부의권의 대상기준을 정하거나 대상선정절차는 규정하지 않고 있어 국가 운영에 대한 중요한 결정에서 최종 결정권자인 주권자 국민이 종종 소외되어 왔다. 그리하여 대통령의 국민투표 부의권 불사용 문제는 자주 헌법 소원의 대상이 되고 있다.

2)

개정 방향

대통령이 독점하고 있는 국민투표 부의권을 국민과 국회에도 부여한다. 문재인 대통령은 기회 있을 때마다 현 정부는 촛불혁명에 힘입어 탄생한 정부라고 말하고, 국민주권시대를 활짝 여는 것이 문재인 정부의 임무라는 것을 밝힌 바 있다. 따라서 이번 헌법개정 때 헌법개정이나 국가의 중요정책은 헌법에서 그 최종결정권 을 주권자인 국민이 투표로서 직접 결정한다는 것을 명시하고, 국민에 의한 국민투표 부의요구권을 신설해야 한다. 또한 국민투표법도 국민주권시대에 걸맞게 개정해야 한 다.

2) 주) 국가안위에 관한 중요정책(제72조)과 헌법개정(제130조)에 대한 국민투표권은 국가의 의사형성에 국민이

직접 참여하는 참정권으로 보장하고 있다는 것이 헌법재판소의 판례이고(헌재 2001. 6. 28. 2000헌마735, 판례 집 13-1, 1431, 1438), 이 판례는 1차 수도이전법률의 결정에서도 원용되었다 (헌재 2004. 10. 21. 2004헌마554, 판례집 16-2하, 1, 36).

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(개정 내용) 1. 국가 중요 정책에 재정을 추가해서, 일정액 이상이 예산이 들어가는 무기 도입 사 업 또는 국책사업은 국민투표 대상으로 한다.

2. 국가 주요 정책에 대한 국민투표 요구권을 국민에게 부여한다.

3. 장기 계류 법률안에 대해 국회의원에게 국민투표 부의권을 부여한다.

4. 국민투표의 법적 효력은 처분적 법률로 한다. 예시) 제72조 1항 대통령은 필요하다고 인정할 때에는 외교·국방·통일, 재정 기타 국 가 중요 정책을 국민투표에 붙일 수 있다.

2항 국민은 국가의 중요사에 대해 국회의원 선거권자 15/1000 이상 또는 60만명 10/1000 이상 또는 40만 이상의 서명으로 국민 투표를 요구할 권리가 있으며, 대통 령은 요구 받은 국민투표를 실시할 의무가 있다. . 근거) 국민투표의 법적 효력이 처분적 법률과 같으므로 국민투표 요건을 법률 발의 요건과 같게 할 것을 제안한다.

예시) 제 53조의2 국회의원 3분지1 이상은 국회에 1년 이상 계류 중인 법률안을 국 민투표에 회부할 수 있다. 근거) 현재 우리나라는 대통령과 여당이 같은 편이므로 국회가 행정부를 제대로 견제 하기 어렵다. 그래서 소수 야당이 추진하는 법률은 국회를 통과하기 쉽지 않다. 그러 므로 국민 입장에서 꼭 필요한 법률은 국민에게 직접 심판 받을 수 있는 기회를 소수 야당에게 줄 필요가 있다. 그래서 회부 조건을 과반수가 아닌 3분의1 이상으로 제안 한다.

2. 국민 소환제 국민소환제도는 선출직 공무원 등을 임기 중에 파면하는 제도로 주권자가 통제하여 책임을 강화하고, 대의민주제의 단점1)을 보완하기 위하여 19세기말 20세기 초에 미 1) 대의민주제는 여러 가지 긍정적인 기능에도 불구하고 많은 문제점을 낳고 있다. 즉 지방자치단체장이나 지방

의원 등 선출직 공직자들은 주민의 뜻을 제대로 수렴하지 않은 채 오히려 주어진 권한을 남용하거나 독선적

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행태를 보이는 경우가 많다. 때로는 무리한 사업으로 지방재정을 악화시키거나 각종 비리 부패를 저지르기까

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국, 스위스 등에서 먼저 도입되었다

우리나라는 4. 19 혁명 후 개정된 60년 헌법에 공무원파면청구권 형태로 규정되었다 가 5.16 쿠데타 후 폐지되었다. 이후 지금까지 헌법에는 국민소환제가 규정된 적은 없지만, 제주특별자치도법이 2006년 2월 공포되면서 제주지역에 한해 주민소환제도 가 먼저 도입됐고 이후 2007년 5월 주민소환법이 시행되면서 전국적으로 확대됐다.

1)

주민소환제의 교훈

우리나라 주민소환법에는 그 목적이 다음과 같이 규정되었다. 제1조(목적) 이 법은 「지방자치법」 제20조의 규정에 의한 주민소환의 투표 청구 권자·청구요건·절차 및 효력 등에 관하여 규정함으로써 지방자치에 관한 주민의 직접 참여를 확대하고 지방행정의 민주성과 책임성을 제고함을 목적으로 한다. <개정 2007.5.11.>

주민소환제를 도입할 당시 찬반 논의가 팽팽했었는데 10여년간 실시해 본 결과 상당 수는 근거 없는 우려1)라는 것이 밝혀졌다. . 중앙선거관리위원회에 따르면 지난 10년간 주민소환투표가 추진된 사례는 모두 81건 이다. 교육감과 시·도지사 7건, 구·시·군의 장(長) 32건, 광역의원 5건, 기초의원 37건 이다. 주민소환법이 시행된 2007년 18건으로 가장 많았고, 지난해 1건으로 가장 적었다. 추진 도중 철회나 요건 미충족 등으로 투표하지 않고 중단된 경우가 63건으로, 전체 지 한다. 이와 같은 부정부패가 많은 원인 중에 하나는 대의민주제 방식을 통해 당선된 공직자들의 경우 임기 가 보장되기 때문이다. 임기동안에 부정행위를 비롯해 독선적인 무리한 정책이나 사업을 추진하더라도 사법적 처벌대상이 아닌 한 다음 선거 때까지 기다릴 수밖에 없으며, 그렇다고 다음 선거에서 낙선된다는 보장도 없 다.

1) 당시 반대 논거로 제시되었던 것을 추려 보면 다음과 같다.

첫째, 정치적인 반대자 또는 일관되지 못한 주민에 의해 남용되어 지방정치의 불안정을 초래하고, 극심한 지역사 회의 분열을 초래할 우려가 있으며, 소신행정에 대한 불합리한 제재 등을 위한 수단으로 전락할 수도 있다. 둘째, 소환제를 치르는데 돈이 많이 소요되기에 지역사회에 커다란 경제적 손실을 초래한다는 또한 소환제 움직 임이 시작되면 지역사회는 찬반 양쪽으로 분열되어 갈등과 반목이 지속된다. 이는 사회적으로 큰 낭비이며, 소 환투표의 실시 여부와 관계없이, 소환제가 마무리된 이후 지역사회는 둘로 쪼개질 가능성이 크다

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의 약 78%다. 투표가 실시된 8건의 경우에도 이중 6건은 투표자의 수가 주민소환투 표권자 총수의 3분의 1에 미달하여 개표가 진행되지 못하였다. 2건은 하남시 시의원 에 대한 소환투표였는데, 투표율 3분의 1 이상과 과반수 찬성의 요건을 충족하여 의 원의 소환이 이루어졌다. 위와 같은 사실에 비추어 볼 때, 주민소환제 실시로 과도한 정쟁이 일고 그로 인해 경제적 손실이 클 것이라는 것은 지나친 우려였다는 것이 밝혀졌다. 오히려 주민소환제를 통해서 많은 주민들이 지방 자치의 주인이 자신들이라는 것을 체험했고, 선출직 공무원들은 자신들을 뽑아 준 주민들의 정치적 의사를 무시할 때 임기 중에도 파면될 수 있다는 경각심을 갖게 되어 저비용으로 많은 주민에게 실질 적인 민주시민 교육을 실시한 결과가 되었다.

2)

우리나라 국민소환제의 역사

앞에서 말 했듯이 4.19 혁명 후 개정된 60년 헌법에 공무원파면 청구권이 있었다.

6월 항쟁 후 87년 헌법으로 개정할 때, 이 조항을 국민소환제로 발전시킬 수 있었다. 하지만 당시 시민사회운동 세력은 헌법개정을 잘하는 것에 관심이 없었다. 그보다는 자신들이 미는 사람을 대통령으로 당선시키는 것이 급하다는 생각에 여야가 밀실에 서 야합하며 졸속으로 개헌하도록 놔두었다. 국민소환제는 자신의 목에 방울을 다는 것이라는 사실을 모를 국회의원은 없다.. 국 민소환제, 국민발안 국민투표제 등 직접민주제 도입은 혁명적 시기가 아니면 쉽지 않 음에도 불구하고 당시 시민사회운동 세력이 절호의 기회를 놓치면서 국민소환제는 지금까지 우리 헌법에 등장하지 못했다. 국민소환제 도입 논의가 정식으로 시작된 것은 2004년 국회의 노무현대통령 탄핵소 추 가결 이후이다. 당시 노무현 대통령 탄핵소추 가결을 반대하는 촛불시위가 확산되면서 국민의 정치 적 의사를 왜곡하는 국회의원 등을 임기 중 파면할 수 있도록 국민소환제 등 직접민 주제 요소를 도입하자는 운동이 시민사회단체 중심으로 빠르게 번지고 있었다. ‘불안정노동철폐연대 김혜진 집행위원장은 "이번 노무현대통령 탄핵소추 가결사건은 아무리 절차적 정당성을 확보했다고 해도 대리자에 의한 정치제도의 한계를 적나라 하게 드러낸 것"이라고 밝혔다. 즉 국민이 직접 대표를 뽑을 수는 있지만 통제하지 못하는 현재의 대의민주주의에서는 국민적 의사에 반하는 이라크파병, 한-칠레 FTA

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비준과 각종 인권관련 악법 등 제정도 속수무책일 수밖에 없다는 지적이다.-----배 재대 김종서 교수 역시 "대의민주주의의 약점을 보완할 수 있는 제도적 방안으로 국 민소환제와 국민발의제 등을 생각해 볼 수 있으며 중대한 정책결정에 대해서는 의무 적으로 국민투표를 실시하도록 하는 개헌도 고려해 볼 수 있다"고 제안하고 있다

이에 놀란 정치권은 2004년 5월 3일 정동영 열린우리당 대표와 박근혜 한나라당 대 표가 회동하여 ‘새로운 정치와 경제발전을 위한 여야 대표 협약’을 발표했는데 이중 에는 국민소환제의 실행도 포함됐었다. 당시 논의되었던 국민소환제는 10%이상의 주민발의를 통해 투표자 50%이상의 찬성 을 얻어 국회의원이나 지방자치단체장을 파면한다는 방안이었다. 이후 선거 때마다 국민소환제는 국회의원 특권 내려놓기의 일환으로 등장하였다 17, 18. 19, 20 대 국회 모두 국민소환제는 여당 또는 야당에 의해 발의되었지만 국 회 회기 말이 되면 미상정으로 자동폐기 되었다. 무려 13년째 반복되고 있는 일이다.

20대 국회에서는 더민주당, 국민의 당은 물론 바른 정당에서는 아예 당론 제1호로 국민소환제를 정하고 2017년 2월 황영철 의원이 대표 발의 했다.

2017년 6월 이주영 개헌특위장은 국회의원과 기타 고위직에 대한 소환제를 헌법개정 안에 담을 것을 심각하게 논의 중이라고 발표했다. 하지만 지난 9월에 있었던 국회개헌특위 전국 순회공청회에서는 국민소환제는 아예 개헌 쟁점으로 등장조차 못했다.

3)

국회의원 등이 국민소환제를 반대하는 논거

국민소환제에 대해 반대하는 쪽도 만만치 않은 논거를 가지고 있다. 우선 국민소환제 를 실행하면서 가장 많이 제기되는 우려는 제도의 오남용이다. 대표자의 활동이 아니 라 정쟁의 대상으로 이 제도를 활용하게 된다는 것이다. 한나라당의 홍준표 국회의원 당선자는 반대 당끼리 담합해 소환을 결정하면 이에 대한 대책이 없다며 이런 경우 국회의원이 4년 동안 일을 제대로 할 수 없다고 경계했다. 따라서 이들은 국민소환의 요건을 강화하거나, 면책특권의 폐지 등 다른 방법을 통해 국회의원을 견제하자는 방 안을 제시하고 있다..

- 2004년 5월 17일자 고대신문 박설수 기자 기사에서 인용

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2004년과 마찬가지로 현재도 국민소환제 도입을 반대하는 주 논거는 정쟁의 대상으 로 오남용 될 것이라는 우려다. 이는 앞에서 말했듯이 지난 10년간의 주민소환제 실시 경험으로 볼 때 이것은 막연 한 우려임이 밝혀졌다. 그럼에도 불구하고 국회의원들과 시민사회 일부에서 국민소환제를 반대하는 것은 저 들이 가진 또는 가질 정치적 기득권을 포기할 마음이 없기 때문이라고 추정된다. 그게 아니라면 국민소환제가 무려 13년 동안, 17,18,19, 20대 국회 안을 그저 맴돌고 있는 이유를 설명하기 힘들다.

다음 논거는 국민소환제가 국회의원의 소신 있는 의정활동을 방해할 수 있기 때문에 국민소환제를 헌법에 도입하는 문제는 신중을 기해야 하다는 반론이다. 즉, 국회의원 은 '자유위임원칙'에 따라 임기를 보장받고, 헌법과 법률, 직업적 양심에 따라 수행해 야 하는데 임기 중간에 소환하는 제도가 있으면, 소신 정치를 펼칠 수 있겠냐는 것 이다. . 하지만 미국을 비롯한 현대민주주의의 흐름은 이와 다르다. 자유위임원칙보다는 대리 민주주의 원칙1)을 더 강조하여 국민의 수임자인 국회의원은 투표권자의 단기적인 요구를 충실히 충족시키려 노력해야 한다는 것이 대세를 이루고 있다.

현재 미국, 영국, 스위스, 일본, 베네수엘라, 에티오피아, 나이지리아, 리히텐슈타인 등에서 국민소환제 또는 주민소환제가 실시되고 있다. 미국의 경우 15개 주가 주민 소환제를 두고 있다. 의원은 주민소환에 적용되지 않고, 오직 지방자치단체장만 파면 이 가능하다. 주마다 발의와 파면결정의 정족수가 다르다. 일본의 경우에는 국민소환 을 통해 의원과 지방자치단체장뿐만 아니라 지방의회 해산, 주요공무원의 해직까지 가능하다. 주민소환 건수는 1947년부터 92년까지 의회해산 청구 4백건, 단체장 해직 청구 557건, 의원 해직 청구가 226건 있었다.

‒

1) Scared 라는 책에서 킹은 대표성의 ‘대리인 위임자’(delegate-trustee) 모델을 약간 수정한 모델을 개발한다. ‘대리민주주의’와 ‘위임민주주의’의 두 가지 개념의 민주주의 스펙트럼을 제시하는데, 왼쪽 끝으로 갈수록 ‘대

리민주주의’ 유형에 가깝고 오른쪽 끝으로 갈수록 ‘위임민주주의’ 유형에 가깝다. 대리민주주의는 대표자가 시 민의 단기적인 요구를 충족시켜 시민참여를 극대화하는 것이고 위임민주주의 는 대표자의 위임 권한을 극대화 하는 것으로 선거에서 투표로 대표자의 업적을 평가한다. 킹은 미국의 민주주의는 스위스를 제외한 세계 어느 나라보다 ‘대리민주주의’에 더욱 가깝다고 평가한다. - John Haskell의 Direct Democracy or Government(2001, p.6).

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Representative

베네수엘라는 대통령이 임기 절반을 넘긴 경우, 전체 국민 20%이상의 서명을 통해 재신임을 물을 수 있다. 재신임 투표에서 당선 당시 득표수와 같거나 더 많으면 소 환이 결정된다.

1)

국민소환제, 헌법개정 방향

(소환 대상) 1. 1차 국회의원으로 한다. 현재 국회의원만 탄핵 대상이 아니기 때문이다 2. 2차 현재 탄핵 대상으로 되어 있는 고위공무원으로 확대한다. 탄핵은 촛불혁명에 서 경험했듯이, 간접 파면제도로 국회나 헌재가 반대하면 국민들은 또 다시 거리로 나가야 하기 때문이다.

(소환 사유) 국민소환제는 임기 중에 정치적 책임을 묻는 제도로서 그 사유를 제한하지 않고 국 민의 판단에 따라 결정되어야 한다.

소환사유를 명시할 경우 이에 대한 위반 여부

를 판단하는 사법부 결정에 소환제기 여부가 좌우되어 정치적 책임보다 법적 책임을 묻는 제도로 전환될 우려가 있다. 일본이나 독일의 경우에는 청구사유를 법률에 규정하지 않고 있다. 미국의 경우도 주 의 공무원에 대한 주민소환의 청구사유를 8개 주만이 규정하고 있다. 지방공무원에 대한 주민소환은 많은 주가 청구사유를 규정하고 있지 않다.

참고) 바른 정당, 황영철 대표발의안 - 국회의원에 대한 청렴의무와 지위남용에 따른 사익 추구 및 알선 금지 등을 규정한 헌법(46조)을 위반하거나, 직권남용·직무유기 등 위법 하고 부당한 행위를 한 경우, 또 국회의원의 품위에 맞지 않은 언행으로 사회적 물의 를 일으킨 경우 전부 소환 대상이 될 수 있다

더민주, 김병욱 대표발의안 - 국회의원이 헌법 46조에 명시된 청렴의 의무와 국가이 익 우선 의무를 위배할 경우, 직권을 남용하거나 직무를 유기할 경우

더민주 박주민 대표발의안 ­ 국회의원이 임기 중 「대한민국헌법」에 따른 의무를 위반

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헌법, 직접민주주의와 만나다’ 23

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하거나 위법·부당한 행위를 한 경우 국민이 국회의원을 소환하여 해임할 수 있도록 함으로써 국회에 대한 국민의 통제와 참여 확대를 목적으로 함

(소환 투표 개시 조건) 국회의원의 경우 지역에서 소환할 때는 직전 유효 지역투표총수의 15/ 100 이상 서 명 전국적으로 소환할 때는 직전 전국 국회의원 유효 투표총수를 국회의원 총수로 나눈 수의 15/100 이상 서명 (단, 특정한 지역에서 30% 이상 나오면 안 된다.) 참고) 더민주 박주민 안 ­ 위 시안과 동일 더 민주 김병욱 안 - 해당 지역구 유권자 100분의 15 이상이 서명해 국민소환 투표 를 청구할 수 있도록 했다.

바른정당 - 유권자 15%의 서명을 받아 국민소환을 청구할 수 있게 했다.

참고) 미국 캘리포니아 - 소환 대상 직위의 지난 선거 유효투표총수의 12% (최소 5 개 카운티에서 1%) 알래스카/애리조나/콜로라도/미시간/미네소타/네바다/노스다코다/위스콘신/워싱턴 소환 대상 직위의 지난 선거 유효투표총수의 25%(환산하면 평균 12.5%), 일본은 40만까지는 1/3, 40만 이상은 40만까지 1/3, 40만 이상은 1/6으로 완화(조 선일보가 미국은 선거권자의 25%, 일본의 30%라고 했는데 사실이 아님)

(소환 확정 조건) 직전 유효 투표총수의 2/5 이상 투표에 참여해 유효투표총수의 과반 이상 찬성으로 파면 조치 참고) 김병욱, 바른정당 황영철 안 - 투표에 유권자 3분의 1 이상이 참여해 유효투표 총수의 과반이 찬성할 경우 바로 의원직을 상실토록 규정했다. (소환 제한 기간)

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임기개시 후 6개월이 경과하지 않거나 남은 임기가 6개월 미만인 경우 등에는 소환 대상에서 제외하도록 함 참고) 현행 주민소환투표의 경우, 임기 개시일부터 1년 이내, 임기 만료일부터 1년 미만, 해당 선출직 지방공직자에 대한 주민소환투표를 실시한 날부터 1년 이내인 때 에는 주민소환투표의 실시를 청구할 수 없다고 제한하고 있음. 그러나 임기 4년 중에 서 2년간 제한하는 것은 과도하다는 의견과 지방자치단체장의 비리가 드러났을 때 오 히려 임기 초반에 제재를 가하는 것이 사회적 비용을 줄일 수 있는 점을 감안할 때 외국의 입법례와 같이 임기 시작 후 6개월과 임기만료 전 6개월 동안 제한하는 방향 으로 개선하는 것이 좋다는 의견이 있음

참고) 바른 정당 황영철 안 - 정치·정략적으로 악용될 소지를 막기 위해 정당법에서 규정한 당원 또는 당원의 신분을 상실한 날로부터 1년이 넘지 않은 사람은 소환청구 인 대표자가 될 수 없음

참고) 미국의 경우는 소환청구기간의 제한을 매우 다양하게 두고 있다. 먼저 지방공 무원의 소환청구기간에 대하여 전혀 제한을 두고 있지 않는 주가 있으며, 임기시작 후 3개월, 4개월, 임기시작 후와 임기만료 전 6개월, 임기시작 후 첫해 1년 유예 등 다양하다. 이는 임기 중 소환사유가 2차례 이상 발생할 수 있음을 전제하기 때문인 데, 우리의 경우는 산술적으로 1회 밖에 소환할 수 없다. 또한 임기시작 1년 동안 당 선자의 충분한 능력이나 실적 검증을 위해 유예기간을 둔다는 것은 어느 특정한 소환 사유에만 적용될 뿐이지, 이 기간 동안 비리·위법한 경우는 얼마든지 발생할 수 있는 것이다. (소환 추진 홍보 비용 등 소환투표 관련 제 비용) 일정 수 이상의 서명으로 소환투표가 확정되면 이후 소환투표 사실 홍보 활동, 준비, 관리 및 실시에 관한 비용은 국가가 부담하고, 소환투표가 확정되기 전까지 비용은 소환을 추진하는 사람들이 부담하되, 소환추진조직 대표는 후원회를 조직하여 모금으 로 그 비용을 충당할 수 있도록 함, 단 모금한 기부금품은 소환추진위원회의 운영, 소환발의 서명요청 활동과 국민소환투표운동의 경비로만 사용할 수 있도록 함 참고) 더민주 박주민의원 안은 위안과 동일하나, 소환 사실 홍보 활동비 국가 보조는 없음

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헌법, 직접민주주의와 만나다’ 25

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나가는 말을 대신해서 대한민국은 민주공화국이다(돌베개 2013. 7. 12)란 책을 쓴 박찬승에 의하면 전 세 계의 주요 국가들 중에서 헌법 제1조에 자국의 정치적 정체성을 '민주공화국'으로 명 기해 놓은 나라는 대한민국뿐이라고 한다.

대한민국을 영어로 표기하면 Republic of KOREA, 직역하면 대한공화국, 그러면 헌 법 제 1조 ‘대한민국은 민주공화국’은 ‘대한공화국은 민주공화국’이 된다’. 대한공화국 은 공화국 중 민주+공화국이라는 뜻이 된다.

‘민주공화주의에 입각한 새로운 독립국가 건설의 염원하여’

1919년 도쿄 한국 유학생들이 선포한 2.8독립선언문에 나오는 글이다.

‘민주제와 대의제에 기반한 임시정부 수립을 지향한다.’

같은 해4. 23일 한성 임시정부수립 국민대회에서 제정된 헌법인 ‘약법’에 실린 내용 이다. 대한민국 임시헌장 정강 1. 민족 평등, 국가 평등, 인류 평등의 대의를 선전함 제 1조 대한민국은 민주공화제임 제 3조 대한민국의 인민은 남녀, 귀천 및 빈부의 계급이 없으며, 일절 평등함 임시정부 헌장을 기초한 조소앙은 임시정부가 추구했던 민주공화제는 인민의 이익을 기초로 하여 정치적 권리를 균등화하고 국민을 균등하게 정치에 참여시키기 가장 좋 은 제도라고 했다. 그는 정치, 경제, 교육의 균등을 추구하는 삼균주의를 주창한 사 람이다. 조소앙이 말한 삼균주의는 제1차 세계대전이 끝난 후 유럽에서 기존의 대의 정치에 대한 대안으로 등장한 뉴데모크라시를 발전적으로 수용한 것이다. 뉴데모크라 시는 직업대표제, 보통선거, 인민의 직접 참여 등을 보강해서 기존 대의정치의 문제 점을 극복하고 공산주의를 대체하자는 제3의 사회적 민주주의 운동이었다. 그는 이

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를 신민주주의 운동1)이라고 불렀다.

위와 같은 사료를 바탕으로 볼 때 우리 국민은, 임시정부 수립 전부터 직접민주제로 대의제의 한계를 보강해서 온 국민이 다 함께 평등하게 잘 살 수 있는 진정한 공화 국을 건설하고자 했음을 알 수 있다.

국민발안제, 국민투표제, 국민소환제 등 직접민주제 요소를 이번 헌법개정 때 반영하 자는 것은 선거로 뽑은 대표자들의 권한을 축소하자는 것이 아니다. 직접민주제로 대의제의 폐해를 극복하여 더 많은 민주주의, 더 강한 민주주의를 실현 하자는 것이다. .

보충) 국민직접감사청구제, 국민배심원제, 다양한 공무담임권 보장 등 도 다른 직접 민주제 요소로 더 많은 민주주의를 실천하자.

국민주권원리에 따르면 국가 운영의 최종결정권은 주권자 국민에게 있다. 또한 주권자 국민은 국가 운영의 최고 결정권자이다. 그러므로 주권자 국민은 정규직 공무원으로 뽑히지 않더라도 다양한 방법으로 국가 운영에 참여하고 간섭하고 통제 할 권리가 있다. 현행 옴부즈만제도, 국민배심원제도, 국민감사청구제도, 국민소송제도, 국민참여예산 제도 등은 주권자 국민이 보다 주체적으로 국가 운영에 참가하여 국가 권력이 남용 되는 것을 막는 데 많은 기여를 해 왔다. 하지만 이들 제도들은 좋은 의도에도 불구하고 그 법적 요건, 절차, 효력이 들쭉날쭉 하여 많은 국민들이 국가 운영에 참여하는 데 장애가 되고 있다. 그러므로 이번 헌법개정 때 이 제도들의 근거를 헌법에 구체적으로 규정하고, 관련법 을 국민주권원리에 맞추어 일관되게 개정할 필요가 있다.

⋅ ⋅

1) 한국독립당 당의 해석 에 따르면, 이러한 “정치 경제 교육의 균등을 기초로 한 신민주국가”를 “뉴데모크라

시의 국가”라고 칭하고 이를 건설하겠다는 비전을 제시하고 있다. 이는 자본주의 국가도 아니고, 공산주의 국 가도 아닌 바로 새로운 제3의 사회적 민주주의 국가를 구상했다고 볼 수 있다.

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<국민직접감사청구권> 예시안 현행

개정(안) <신 설>

제39조의3 ①대한민국 사람은 법률이 정하는 바에 따라 감사원장에게 국가기관 또는 공무원의 직무수행 및 재정지출 등에 관하여 감사를 청구할 수 있다. ②감사원장은 제1항의 청구에 따라 감사를 실시하고 그 결과를 공표하여야 한다.

개정이유 및 의견 국민직접감사 청구권 신설

<국민배심제도> 예시안 현행

개정(안)

제101조 ①사법권은 법관으로 구성된 법원에 속한다. ②법원은 최고법원인 대법원과 각급법원으로 조직된다. ③법관의 자격은 법률로 정한다. <신 설>

제101조 ①사법권은 법관으로 구성된 법원에 속한다. ②법원은 최고법원인 대법원과 각급법원으로 조직된다. ③법관의 자격은 법률로 정한다.

개정이유 및 의견

국민참여재판의 확대로 국민주권 강화에 기여함

④국민은 법률이 정하는 바에 따라 배심 또는 그 밖의 방법으로 재판에 참여할 수 있다.

<다양한 공무 담임권 보장> 예시안 현행

제25조 모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 공무담임권을 가진다.

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개정(안)

제25조 모든 사람은 법률이 정하는 바에 따라 다양한 형태의 공무담임권을 가진다.

개정이유 및 의견

배심원, 옴부즈맨, 시민감사관 등 다양한 비상근 시민공무 참여제도를 만들어 민관협치 등에 참여하는 국민들의 공무담임권을 보장하기 위함임.

발제 2

참정권과 개헌

이태호 / 시민사회단체연대회의 운영위원장

Ⅰ. 들어가며1) “미국의 (일부) 건국자들은 인민에 의한 심의(mobilized deliberation by the people)를 더 훈련하지 않으면 그들의 새 헌법장치가 오래 작동할 수 없으리란 것을 깨달았다. 그래서 그들은 헌법에 상위법 제정 프로세스 (higher lawmaking process) 를 규정함으로써 미국의 이중민주주의 실험의 시작을 선포한다. 그들의 후세대들이 우리, 미합중국 인민의 이름으로(We, the People of the United States) 근본적인 법 을 만드는데 정치적 에너지를 집중할 수 있도록 하기 위해서였다. _ 브루스 A. 애커 맨, We the People: Foundations (1991)

광장의 촛불을 통해 철지난 단어로 치부되던 ‘민주주의’가 새삼스럽게 재조명되고 있 다. 광장에 나선 자유로운 시민들의 평화적인 행동은 이 나라의 거의 유일한 자랑거 리이자 신자유주의 말기적 퇴행을 겪고 있는 세계의 희망으로 여겨지고 있다. 시민들 은 스스로의 힘으로 세상을 변화시킬 수 있다는 자신감을 회복하고 있다. 주권자의 헌법적 권리를 실현하고 강화하기 위한 직접행동의 효능감도 만끽하고 있다. 박근혜 퇴진 이후의 대한민국은 강화된 주권자의 권한과 역할에 기초해 작동할 것이 틀림없 1) 이 글은 본인의 생각만을 정리한 것이 아니라 본인이 위원장으로 참여하고 있는 참여연대 정책위원회 산하 분

권자치 및 기본권 연구모임의 논의결과를 중간정리한 것입니다.

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헌법, 직접민주주의와 만나다’ 29

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다.

새로운 대한민국을 위한 개혁의 하나로 거론되고 있는 것이 개헌이다. 지난겨울부터 봄까지 광장에서 일어난 시민의 행동 자체가 자구적이며 헌법적인, 나아가 입헌적인 행동이었다. 시민행동을 통해 구현된 광장의 민주주의를 보다 공고히 제도화하고 헌 정질서로 내재화하는 것은 당연하고 자연스러운 일이다. 이하에서는 주권자의 참정권 강화라는 측면에서 개헌 논의에 포함되어야 할 사항들을 일별하고 바람직한 개선안 에 대해 제시해보고자 한다.

Ⅱ. 논의의 범위와 참정권 관련 헌법개정의 바람직한 접근방향 1. 참정권 논의의 범위 협소한 의미로 참정권을 정의할 경우, 선거권(간접참정권), 피선거권(공무담임권), 국 민발안 혹은 국민투표 등 직접 참정권 등에 국한될 수 있다. 여기서는 논의를 협의 의 참정권 강화에 한정하지 않고 정치적 표현의 자유 및 집회·결사의 자유 확대, 선 거, 정당, 자치, 분권 등 대의 정치구조 개선과 직접 민주주의 제도의 도입, 기타 국 가권력에 대한 민주적 통제권의 확대 등 시민의 정치적 자유와 국가권력에 대한 통 제권을 신장하기 위한 개헌 과제를 검토하고자 한다. 다만, 국제연합이 정한 ‘시민적 및 정치적 권리에 관한 국제규약(B 규약)’이 다루는 기본권 모두를 다루는 것은 이 토론회의 목적에 벗어나는 일이라 판단하여 국민 혹은 주민의 정치참여와 관련한 부 분에 한정할 것이다.

2. 바람직한 접근 방향 참정권 강화라는 측면에서 개헌의 절차와 방향을 모색함에 있어 다음과 같은 몇 가 지 방향을 생각해볼 수 있다.

정치적 자유와 주권의 강화, 자치분권의 확대에 중점을 둔 개헌

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헌법 개정은 개인의 정치적 자유와 주권을 보장 확장하고, 주민의 자기결정권과 지방 정부의 자치권을 대폭 확대하며, 대통령과 관료에 편중된 권력을 분산해 입법·사법· 행정 권력간 견제와 균형을 이루는 방향에서 추진되어야 한다.

왜곡된 대의정치를 바로세우고 직접민주주의를 강화하는 개헌 헌법개정을 통해, 시민의 정치적 의사표현의 자유를 확대하고, 승자독식의 기득권 정 치를 혁파하여 다양한 민의를 왜곡 없이 반영할 수 있는 새 정치 구조 창출하며, 법 률 제·개정과 주요 국가정책을 시민 자신이 제안하고 결정할 수 있도록 직접민주주의 제도를 도입해야 한다.

개헌 절차에 시민 참여 보장 헌법 개정은 촛불시민혁명을 헌정질서로 제도화 내재화하는 과정이다. 한편, 개헌은 주권과 인권의 내용과 그 행사 방법, 이에 따르는 책무, 정부의 형태와 정치구조의 변경, 이에 대한 시민의 민주적 통제방안 및 권력기관간의 견제와 균형 등을 다루는 매우 민감하고 장기지속적인 영향을 미칠 중대한 작업이다. 이러한 중대 사안을 밀실 에서 정략적으로 타결해서는 곤란하다. 개헌여부 판단과 변경 내용 결정 과정에 시민 이 실질적으로 참여하여 주권을 행사하도록 해야 한다.

Ⅲ. 쟁점과 제안 1. 전문 5·18, 6·10, 촛불시민혁명(가칭) 계승 명시 헌법 전문에서 ‘불의에 항거한 4·19’외에 5·18 광주민주항쟁, 6월민주항쟁, 촛불시민 혁명(가칭)의 민주이념을 계승하도록 명시해야 한다.

자치, 자율, 분권, 조화에 바탕을 둔 민주적 기본질서 또한 ‘자율과 조화를 바탕으로 자유민주적 기본질서를 더욱 확고히 하여’를 ‘자치, 자 율, 분권, 조화를 바탕으로 민주적 기본질서를 더욱 확고히 하여’로 개정하는 것이

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헌법, 직접민주주의와 만나다’ 31

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바람직하다. 자치와 분권의 지향을 분명히 하고 자유민주주의로 제한된 민주주의를 보다 폭넓고 다양한 내포를 지닌 것으로 풍부하게 정의하기 위해서다.

2. 총강 민주적 사회적 분권적 법치국가와 저항권1) ‘대한민국은 민주공화국’이라는 헌법 제1조 1항, ‘대한민국의 주권은 국민에게 있고, 모든 권력은 국민으로부터 나온다’는 헌법 제1조 2항외에, 민주공화국의 정체성을 ‘분권적 법치국가’로 구체화 풍부화하고, 국민의 저항권을 명시하여 ‘모든 국민은 헌 법질서를 파괴하려는 자에 대하여 저항할 권리’를 갖는다는 점을 분명히 할 필요가 있다.

헌법 조문

헌법개정안

비고

<제1장 총강> 제1조 ①대한민국은 민주공화국이다. ②대한민국의 주권은 국민에게 있고, 모든 권력은 국민으로부터 나온다.

제1조 ①대한민국은 민주공화국이다. ②대한민국의 주권은 국민에게 있고, 모든 권력은 국민으로부터 나오며, 국민을 위하여 행사된다. ③대한민국은 분권적 법치국가이다. ④모든 국민은 헌법질서를 파괴하려는 자에 대하여 저항할 권리를 가진다.

<국체와 정체> - 분권적 법치국가임을 규정 - 저항권의 근거 규정을 별도로 둠

민주적 기본질서에 입각한 평화적 통일정책 또한 평화적 통일 지향을 표현한 헌법 제 4조의 ‘자유민주적 기본질서에 입각한 평 화적 통일정책’을 ‘민주적 기본질서에 입각한 평화적 통일 정책’으로 변경, 추구해야 할 정책의 개념적 외연을 확장할 필요가 있다.

1) 한상희, ‘참여연대 헌법개정안 초안’, 참여연대 분권자치기본권연구모임 제출자료, 2017. 2. 13

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헌법 조문

헌법개정안

제4조 대한민국은 통일을 지향하며, 자유민주적 기본질서에 입각한 평화적 통일 정책을 수립하고 이를 추진한다.

비고

제4조 대한민국은 통일을 지향하며, 민주적 기본질서에 입각한 평화적 통일 정책을 수립하고 이를 추진한다.

<평화적 통일 지향> -‘자유민주적 기본질서’란 용어는 유신헌법에서 처음 사용됨 - 자유민주적 기본질서를 ‘민주적 기본질서’로 개념 외연을 확장함 - 용어 수정을 둘러싼 논란을 피하기 위해 다음과 같은 수정안을 고려할 수 있음 - “대한민국은 평화적 통일을 지향하며, 통일정책의 수립과 추진에 필요한 기본적 사항은 법률로 정한다.”

국군의 사명에서 ‘국가의 안전보장’ 삭제 헌법 제 5조 2항의 국군의 사명으로 규정된 ‘국가의 안전보장과 국토방위의 신성한 사명’ 중 ‘국가의 안전보장’을 삭제하고 ‘신성한’이라는 종교적 수식어도 삭제함이 마 땅하다. 다른 헌법 조항과는 달리 안전보장의 대상 혹은 권리의 주체로 국민이나 인 간이 아니라 추상적 국가를 상정하는 것이 자연스럽지 않고, 이 표현이 1972년 유신 헌법에 처음으로 도입된 국가주의적 개념이라는 점을 고려할 때, 이를 삭제함이 마땅 하다. 헌법 조문

헌법개정안

비고

제5조 ①대한민국은 국제평화의 유지에 노력하고 침략적 전쟁을 부인한다. ②국군은 국가의 안전보장과 국토방위의 신성한 의무를 수행함을 사명으로 하며, 그 정치적 중립성은 준수된다.

제5조 ①대한민국은 국제평화의 유지에 노력하고 침략적 전쟁을 부인한다. ②국군은 국토방위의 의무를 수행함을 사명으로 하며, 정치적 중립성을 준수한다.

<국제평화, 국군의 사명> - ②항에서 ‘국가의 안전보장’은 그 개념이 불필요하게 확장적으로 해석될 우려 있으므로 이를 삭제하고, ‘신성한’ 부분은 종교적 표현이므로 삭제가 바람직함

공무원의 지위나 권한을 이용한 정치활동만 제한 ‘공무원의 신분과 정치적 중립성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다’는 헌법 제7 조 2항에서 정치적 중립성이 마치 공무원의 권리 혹은 보호되어야할 가치인양 표현 한 것은 과도하다. ‘신분 보장’ 부분을 제외하고 이를 삭제함이 마땅하다. 대신 ‘공무 원의 지위나 권한을 이용한 정치활동은 제한’하는 것으로 변경할 수 있다.

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헌법, 직접민주주의와 만나다’ 33

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정당 설립요건 규제조항 삭제, 집회결사의 일부로 통합 헌법 제 8조에서 정당의 자유와 국가의 보호 등을 규정한 것은 정당의 자유가 핵심 적인 기본권인 집회 결사의 자유의 한 부분임을 고려할 때, 헌법 21조 언론·표현의 자유, 집회·결사의 자유의 일부로 정의하는 것이 타당하다. 특히 ‘정당은 그 목적·조 직과 활동이 민주적이어야 하며, 국민의 정치적의사형성에 참여하는데 필요한 조직을 가져야 한다’는 8조 2항을 비롯해 8조 전체가 정당설립의 자유보다는 그 요건을 규 제하는 성격을 지니고 있음에 유념할 필요가 있다. 이에, 정당에 대한 국가의 보호를 규정하면서도 정당설립의 자유를 확대하고 불필요하고 까다로운 등록요건을 입법화 할 여지를 차단하고 그 해산요건을 엄격히 제한하는 방식으로 간소화해야 한다.

헌법 조문

헌법개정안

비고

제7조 ①공무원은 국민전체에 대한 봉사자이며, 국민에 대하여 책임을 진다. ②공무원의 신분과 정치적 중립성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다.

제7조 ①공무원은 국민전체에 대한 봉사자이며, 국민에 대하여 책임을 진다. ②공무원의 신분은 법률이 정하는 바에 의하여 보장되며, 그 지위나 권한을 이용하여 정치활동을 하여서는 아니 된다.

<공무원> - 공무원의 정치적 중립성을 ‘공무원의 지위나 권한을 이용한 정치활동’을 제한하는 것으로 명확히 규정

③퇴직 후 공무원의 업무 등에 관하여는 법률로 제한할 수 있다.

- 공무원 직무의 공공성을 확보하기 위해 퇴직 후 공무원의 업무에 일정한 제한을 둘 필요가 있음

<제23조로 이동>

<정당의 보호> - 정당 관련 조항은 3차 개헌 때 결사의 자유의 일부로 규정되었으나 박정희의 5차 개헌 때 총강에 규정됨 - 별도의 조문을 두지 않음으로써 정당국가 헌법 개념 해소 - 정당보호는 결사의 자유에 대한 특별한 보호로 보아 결사의 자유 이하에 두는 것이 바람직함

제8조 ①정당의 설립은 자유이며, 복수정당제는 보장된다. ②정당은 그 목적·조직과 활동이 민주적이어야 하며, 국민의 정치적 의사형성에 참여하는데 필요한 조직을 가져야 한다. ③정당은 법률이 정하는 바에 의하여 국가의 보호를 받으며, 국가는 법률이 정하는 바에 의하여 정당운영에 필요한 자금을 보조할 수 있다. ④정당의 목적이나 활동이 민주적 기본질서에 위배될 때에는 정부는 헌법재판소에 그 해산을 제소할 수 있고, 정당은 헌법재판소의 심판에 의하여 해산된다.

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3. 기본권 등 성평등 조항의 신설 성평등의 경우 차별대상자의 수와 차별정도에 비추어 다른 영역보다 보장할 필요가 크므로 일반적 평등원칙 규정과 별개로 성평등에 관한 조항을 신설하고, 실질적 평등 보장을 위하여 공직과 선출직 등에 여성과 남성이 동등하게 진출하도록 명시할 필요

헌법 조문

헌법개정안

비고

제32조 ④여자의 근로는 특별한 보호를 받으며, 고용·임금 및 근로조건에 있어서 부당한 차별을 받지 아니한다.

제00조 ①국가는 성평등을 실질적으로 실현하고 현존하는 불이익을 개선하도록 적극적으로 조치한다. 성평등은 고용, 노동, 임금, 복지, 재정 등 모든 영역에서 보장되어야 한다.

<성평등 조항 신설> - 성평등의 경우 차별대상자의 수와 차별정도에 비추어 다른 영역보다 보장할 필요가 크므로 일반적 평등원칙 규정과 별개로 성평등에 관한 조항을 신설

②국가는 선출직･임명직 공직 진출 및 직업적․사회적 기회에 있어 남녀의 동등한 참여를 촉진한다.

- 실질적 평등 보장을 위하여 공직과 선출직 등에 여성과 남성이 동등하게 진출하도록 명시할 필요

집회결사의 자유와 정당의 보호 헌법 제21조 중 ‘언론·출판의 자유’와 ‘집회·결사의 자유’는 별개의 조문으로 구성하 여 그 특수성을 명문으로 보장할 필요가 있다. 이 경우 ‘언론·출판의 자유’는 ‘누구나 자유로이 자신의 의견을 표명하고 전파할 권리’로 변경하여 그 의미를 확장하고, 출 판의 자유와 방송 및 영상을 통한 보도의 자유, 언론·출판에 대한 허가나 검열의 금 지, 신문·방송 등 언론기관의 자유와 그 편집자 혹은 편성자의 독립성 및 소유의 투 명성과 민주성 보장 등을 각 조항으로 명문화 한다. 헌법 21조 중 ‘집회·결사의 자유’ 역시 별도로 명문화하되, ‘정당의 보호’에 관한 조 항을 그 해산의 요건 등과 함께 추가한다. 정당은 ‘국가의 보호’를 받으며, 정당해산 은 ‘정당의 목적이나 활동이 민주적 기본질서에 위배될 때에 정부는 헌법재판소에 그

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헌법, 직접민주주의와 만나다’ 35

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해산을 제소할 수 있고, 정당은 헌법재판소의 심판에 의하여 해산’되도록 현행 헌법 규정을 유지한다. 정당의 조직에 대한 제한할 수 있는 조항이나 국고보조금 지금 여 지를 명문화한 조항 등은 이를 삭제한다.

헌법 조문

헌법개정안

비고

제21조 ①모든 국민은 언론·출판의 자유와 집회·결사의 자유를 가진다. ②언론·출판에 대한 허가나 검열과 집회·결사에 대한 허가는 인정되지 아니한다.

제00조 ①모든 사람은 자유롭게 자신의 의사를 표현할 권리를 가지며, 이에 대한 허가나 검열은 금지된다.

<표현의 자유> - 수단‧방법과 상관없이 모든 형태의 표현의 자유를 보장하기 위한 취지에서‘언론‧출판의 자유’를 ‘표현의 자유’로 변경

<신설>

②언론매체의 자유와 다원성, 다양성은 존중된다.

- 언론매체의 다원성‧다양성 존중을 명시

③통신·방송의 시설기준과 신문의 기능을 보장하기 위하여 필요한 사항은 법률로 정한다.

<삭제>

- 통신‧방송의 시설기준 등에 대한 법률유보규정(제21조제3항)은 언론‧출판 활동을 위축시키는 법률상 시설기준의 근거가 되므로 삭제

④언론·출판은 타인의 명예나 권리 또는 공중도덕이나 사회윤리를 침해하여서는 아니된다. 언론·출판이 타인의 명예나 권리를 침해한 때에는 피해자는 이에 대한 피해의 배상을 청구할 수 있다.

③ 언론·출판이 타인의 명예나 권리를 침해한 때에는 피해자는 이에 대한 배상 또는 정정을 청구할 수 있다.

- 타인의 명예나 권리 또는 공중도덕이나 사회윤리 침해 금지를 규정한 제21조제4항 전단은 언론‧출판의 자유는 최대한 보장하는 것이 바람직하며 그 한계는 일반 법률에서 규율 가능하므로 삭제 - 피해배상 외에 정정보도 청구는 타인의 명예나 권리를 침해한 경우 전형적인 권리구제 수단이므로 명시

제00조 ①누구나 집회와 결사의 자유를 가지며, 이에 대한 허가제는 허용되지 아니한다.

<집회 결사의 자유> - 언론‧출판의 자유와 집회‧결사의 자유 보호대상 및 성격이 다르고, 각 자유권과 관련된 특수 문제를 체계적으로 규율하기 어려운 측면이 있어 분리 규정

<정당 조항에서 이동> 제8조 ①정당의 설립은 자유이며, 복수정당제는 보장된다. ②정당은 그 목적·조직과 활동이 민주적이어야 하며, 국민의 정치적 의사형성에 참여하는데 필요한 조직을 가져야 한다.

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②정당의 설립은 자유이며, 복수정당제는 보장된다. ③정당은 그 목적·조직과 공천을 비롯한 활동이 민주적이어야 하고, 법률이 정하는 바에 의하여 국가의 보호를 받는다.

<결사의 자유와 정당 조항> - 현행 헌법에서 “국민의 정치적 의사형성에 참여하는데 필요한 조직”을 요구하는 부분은 박정희 쿠데타 후인 5차 개정 때 삽입된 부분인바, 정당 설립의 자유를 보장하기

헌법 조문

헌법개정안

비고

③정당은 법률이 정하는 바에 의하여 국가의 보호를 받으며, 국가는 법률이 정하는 바에 의하여 정당운영에 필요한 자금을 보조할 수 있다.

위해 삭제 - 정당 공천의 민주성 원칙을 명시하자는 논의를 ‘공천을 비롯한 활동이 민주적이어야’로 반영 - “국가는 법률이 정하는 바에 의하여 정당운영에 필요한 자금을 보조할 수 있다.”부분은 헌법사항으로 보기 어려우므로 삭제

선거권과 피선거권, 그리고 자치권 ‘모든 국민’에게 ‘선거권과 피선거권’을 법률에 따라 보장하도록 규정한 헌법 제 24 조와 25조는 유지한다. 다만, ‘일정한 지역에 정주하는 사람은 누구나’ 법률이 정하는 바에 의하여 ‘주민으로서 자치권’을 가질 수 있도록 한다.

헌법 조문

헌법개정안

비고

제24조 모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 선거권을 가진다.

제00조 모든 국민은 선거권을 가진다. 구체적인 사항은 법률로 정한다.

<선거권>

제25조 모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 공무담임권을 가진다.

제00조 모든 국민은 공무담임권을 가진다. 구체적인 사항은 법률로 정한다.

<공무담임권>

제00조 일정한 지역에 정주하는 사람은 누구나 주민으로서의 자치권을 가진다. 구체적인 사항은 법률로 정한다.

<자치권 신설>

청원권의 실질화 제26조에 규정된 청원권을 실질화하기 위해, 국민이 법률이 정하는 바에 의하여 국 가기관에 청원할 경우, 국가는 청원에 대해 심사할 의무를 질뿐만 아니라, ‘그 결과 와 이유를 청원인에게 통보할 의무’를 지도록 한다. 또한 모든 국민이 법률이 정하는 바에 의하여 청문회를 요구할 권리를 신설한다. 즉 ‘국회 또는 정부에 대하여 사안을 특정하여 조사하기 위한 청문회를 개최할 것을 요구’할 수 있고 ‘청문요구인은 스스

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헌법, 직접민주주의와 만나다’ 37

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로 또는 그 대표자를 통하여 청문회에 참여’할 수 있게 한다. 헌법 조문

제26조 ①모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 국가기관에 문서로 청원할 권리를 가진다. ②국가는 청원에 대하여 심사할 의무를 진다.

헌법개정안

비고

제00조 모든 사람은 공정하고 적법한 행정을 요구할 권리를 가진다.

<공정하고 적법한 행정요구권 신설> 개헌특위 자문위안 수용 - 관련 법률이 없더라도 국가에 대해 국민이 적극적인 작위의무를 요구할 수 있는 권리로서 행정요구권을 헌법상의 권리로 명시

제00조 ① 모든 사람은 법률이 정하는 바에 의하여 국가기관에 청원할 권리를 가진다. ②국가는 청원에 대하여 수리·심사하여 그 결과를 이유와 함께 청원인에게 통지하여야 한다. ③모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 국회 또는 정부에 대하여 사안을 특정하여 조사하기 위한 청문회를 개최할 것을 요구할 수 있다. 이때 청문요구인은 스스로 또는 그 대표자를 통하여 청문회에 참여할 권리를 가진다.

<청원권 실질화> - 사회 변화 및 다양한 청원 방식의 가능성을 고려하여 “문서”를 통한 청원 규정을 삭제 - 청원에 대한 심사 결과 및 이유에 대한 국가의 통지 의무를 명시

국민발안 및 국민투표제 도입 일정 수 이상의 국민이 연서하여 발의할 경우, 그 발안(법률안 등)은 반드시 국회 본 회의에 부의되어 가부를 결정하도록 하고 국회가 부결할 경우 추가 서명 등의 절차 를 거쳐 국민투표에 부의할 수 있도록 한다. 국민발안을 위한 발의자 수에 대해서는 국회의원 선거권자 1%(약 42.2만명) 이내로 검토할 수 있다. 국민투표를 위한 추가 서명은 그 2배의 서명을 요하도록 한다. 다만, 헌법개정 국민발의의 경우 국회의원 선거권자 약 2.5%(약 100만 명)의 서명으 로 발의할 수 있도록 하고, 이 경우 국회가 헌법개정안을 제적 2/3의 찬성으로 의결 할 경우 이를 국민투표에 부치도록 한다. 헌법개정 국민발의안을 국회가 부결할 경우 그 2배의 서명으로 국민투표에 붙인다. 헌법개정안은 투표권자 과반수의 참여와 과 반수의 찬성으로 통과된다. 이를 뒷받침하기 위해 현행 헌법 제40조의 “입법권은 국회에 속한다”는 조항을 “입 법권은 국민에 속한다. 입법권은 국민이 직접 또는 그 대표기관인 의회에 위임하여 행사한다”로 개정한다.

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국민발안의 경우 국회의결을 거치지 않고 직접 국민투표에 붙이도록 하자는 제안도 있는데, 보다 직접민주주의적인 제안임에는 틀림없으나 선거에 의해 성립된 대의기관 이 대표성을 지니고 존재하는 한, 국회의원 선거권자 일부의 서명으로 국회의 의결권 을 무시하는 것은 바람직하지 않다고 판단된다. 이와 더불어 일정 수 이상의 국민이 연서하여 국민투표를 청구할 경우 국가 주요 정 책에 대해 찬반 국민투표를 청구할 수 있게 한다.

국민소환제 신설 국회의원 선거권자 일정 수의 연서로 선출직 공무원의 임기가 만료되기 전에 그 사 유를 적시하여 소환할 것을 청구할 수 있도록 하는 국민소환제를 도입할 수 있도록 하되 구체적인 절차다. 국회의원 선거권자 1/3 이상의 참여와 과반수 찬성으로 소환 이 결정되도록 할 수 있다. 다만, 정쟁 격화를 유발할 가능성이 높다는 의견, 국회의원 국민소환제 도입은 소요 비용, 실익 등을 고려해야한다는 의견, 대통령을 제외한 국무총리, 국무위원, 국회의 원에 대한 소환은 개헌 없이 법률개정으로 가능하므로, 대통령만을 소환대상으로 헌 법에 정하자는 의견 등이 있다.

헌법 조문

헌법개정안

비고

제00조 ①국회의원선거권자 30만 명 이상은 법률안을 발안할 수 있다. 법률안이 발안된 날로부터 1년 이내에 국회는 의결하여야 한다. 국회가 법률안을 부결하였을 경우 국회의원선거권자 60만 명 이상은 1년 이내에 법률안에 대한 국민투표를 청구할 수 있다. 그로부터 3개월 이내에 실시된 국민투표에서 투표자 과반수의 찬성으로 법률안은 확정된다. 국민발안의 절차는 법률로 정한다.

<특위자문위안> - 국회의원 선거권자 50만명 이상은 법률안을 발안할 수 있다. 법률안이 발안된 날로부터 1년 이내에 국민투표를 실시한다. 국민투표에서 국회의원선거권을 가진 투표자 1/3이상의 참석과 과반수의 찬성으로 법률안은 확정된다. 국민발안의 절차는 법률로 정한다.

②국회의원선거권자 50만 명 이상은 국가 주요 정책에 대해 찬반 국민투표를 청구할 수 있다. 해당 주요 정책의 결정은 국민투표에서 국회의원선거권을

<특위자문위안> - 국회의원 선거권자 50만명이상은 국회가 제정한 법률의 폐지를 목적으로 또는 국가주요정책에 대해

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헌법 조문

헌법 조문

헌법개정안

비고

가진 투표자 과반수의 찬성을 얻어야 한다. 국민투표의 절차는 법률로 정한다.

국민투표를 청구할 수 있다. 해당 법률안 폐지 또는 해당 주요정책의 결정은 국민투표에서 국회의원선거권자 3분의 1 이상의 투표와 투표자 과반수의 찬성을 얻어야 한다. 국민투표의 절차는 법률로 정한다.

- 국회재적의원 3분의 1이상은 국회에 1년 이상 계류 중인 법률안을 국민투표에 회부할 수 있다. 국민투표에서 국회의원 선거권자 3분의 1 이상의 투표와 투표자 과반수의 찬성으로 법률안은 확정된다. 국민투표의 절차는 법률로 정한다.

③국회의원선거권자 일정 수 이상은 선출직 공무원을 임기가 만료되기 전에 그 사유를 적시하여 소환할 것을 청구할 수 있다. 국회의원선거권을 가진 투표자 1/3이상의 참석과 과반수의 찬성으로 소환을 결정한다. 소환이 결정되면 해당 공무원은 그 직을 상실한다. 국민소환의 대상과 절차 등은 법률로 정한다.

<특위자문위안> - 국회의원 선거권자 50만명 이상은 선출직 공무원의 임기가 만료되기 전에 그 사유를 적시하여 소환할 것을 청구할 수 있다. 국회의원선거권을 가진 투표자 1/3이상의 참석과 과반수의 찬성으로 소환을 결정한다. 소환이 결정되면 해당 공무원은 그 직을 상실한다. 국민소환의 대상과 절차 등은 법률로 정한다.

헌법개정안

비고

<제10장 헌법개정> 제128조 ①헌법개정은 국회재적의원 과반수 또는 대통령의 발의로 제안된다. ②대통령의 임기연장 또는 중임변경을 위한 헌법개정은 그 헌법개정 제안 당시의 대통령에 대하여는 효력이 없다.

제128조 ①헌법개정은 국회의원선거권자 100만 인 이상의 국민 또는 국회 재적의원 과반수나 대통령의 발의로 제안된다. ②대통령의 임기연장 또는 중임변경을 위한 헌법개정은 그 헌법개정 제안 당시의 대통령에 대하여는 효력이 없다.

제129조 제안된 헌법개정안은 대통령이 20일 이상의 기간 이를 공고하여야 한다.

제129조 제안된 헌법개정안은 즉시 대통령이 20일 이상의 기간 이를 공고하여야 한다.

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<특위자문위안> - 국회의원선거권자 100만 인 이상의 국민 또는 국회 재적의원 3분의 1 이상 또는 대통령의 발의로 제안된다.

- 국회의원 선거권자가 제안한 헌법개정안은 공고가 끝난 날부터 3개월 이내에 국민투표에 회부하여 국회의원 선거권자 과반수의 투표와 투표자의 과반수의 찬성으로 확정된다.

헌법 조문

헌법개정안

제130조 ①국회는 헌법개정안이 공고된 날로부터 60일 이내에 의결하여야 하며, 국회의 의결은 재적의원 3분의 2 이상의 찬성을 얻어야 한다. ②헌법개정안은 국회가 의결한 후 30일 이내에 국민투표에 붙여 국회의원선거권자 과반수의 투표와 투표자 과반수의 찬성을 얻어야 한다. ③헌법개정안이 제2항의 찬성을 얻은 때에는 헌법개정은 확정되며, 대통령은 즉시 이를 공포하여야 한다.

비고

제130조 ①국회는 헌법개정안이 공고된 날로부터 60일 이내에 의결하여야 하며, 국회의 의결은 재적의원 3분의 2 이상의 찬성을 얻어야 한다. ②헌법개정안은 국회가 의결한 후 30일 이내에 국민투표에 붙여 국회의원선거권자 과반수의 투표와 투표자 과반수의 찬성을 얻어야 한다. ③국회가 국민이 발의한 헌법안을 부결하였을 경우 국회의원선거권자 200만 명 이상은 3개월 이내에 법률안에 대한 국민투표를 청구할 수 있다. 그로부터 1개월 이내에 실시된 국민투표에서 투표자 과반수의 찬성을 얻어야 한다. ④ 헌법개정안이 제2항과 제3항의 찬성을 얻은 때에는 헌법개정은 확정되며, 대통령은 즉시 이를 공포하여야 한다.

기본권 제한 사유의 축소 제37조 ‘국민의 자유와 권리’를 ‘자유와 권리로’ 개정한다. 또한 2항이 자유와 권리가 ‘국가안전보장·질서유지 또는 공공복리를 위하여’ 필요한 경우에 한하여 법률로써 제 한될 수 있게 하고 있으나, ‘국가안전보장’은 질서유지 또는 공공복리와 중복되고 그 내용이 모호하여 남용의 우려가 있으므로 이를 삭제한다.

4. 국회와 정부 연동형 비례대표제 제41조 3항을 국회의원의 선거구와 비례대표제 기타 선거에 관한 사항은 ‘비례성의 원칙에 따라’ 법률로 정하도록 개정함으로써 비례성의 원칙을 추가함으로써 연동형 비례대표제 도입의 근거를 확보한다.

정부의 법률안 제출권 삭제

국민개헌넷 연속 토론회

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제52조를 개정하여 정부의 법률안 제출권을 삭제하고, 국회의원만 가능하도록 함으 로써 국회의 입법권을 강화한다.

예산법률주의 제54조 1항, 국회는 ‘예산안을 심의 확정’한다는 조항을, 국회는 ‘예산법률안을 심의 의결’하는 것으로 개정한다. 우리나라 헌법은 세입, 즉 조세 징수는 반드시 법률에 근거하도록 하는 ‘조세법률주의’를 채택하고 있는 반면, 세출, 정부 지출에 대해서는 정부가 예산안을 제출하고 국회가 심의·확정한다고만 규정함으로써 ‘예산법률주의’를 명시하지 않고 있다. 예산법률주의를 택하면 비록 예산안을 정부가 국회에 제출한다 하더라도, 국회가 예산을 심의하여 법안으로 처리하게 되므로 예산안이 법적 구속력 을 가지게 된다. 예산법률주의를 도입하면 예산과 결산에 대한 국회의 권한이 강화되 고, 정부의 예결산 관련 정보공개도 체계화되며, 예산법률 제정을 위한 공청회 등을 통해 납세자인 국민이 참여할 기회도 많아진다.

조약 체결과 비준에 대한 국회의 동의권 강화

결선투표제의 도입

헌법 조문 제67조 ①대통령은 국민의 보통·평등·직접·비밀선거에 의하여 선출한다. ②제1항의 선거에 있어서 최고득표자가 2인 이상인 때에는 국회의 재적의원 과반수가 출석한 공개회의에서 다수표를 얻은 자를 당선자로 한다. ③대통령후보자가 1인일 때에는 그 득표수가 선거권자 총수의 3분의 1 이상이 아니면 대통령으로 당선될 수 없다. ④대통령으로 선거될 수 있는 자는 국회의원의 피선거권이 있고 선거일 현재 40세에 달하여야 한다. ⑤대통령의 선거에 관한 사항은 법률로 정한다.

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헌법개정안 제00조 ①대통령(과 부통령)은 국민의 보통·평등·직접·비밀·자유선거에 의하여 선출한다. ②제1항의 선거에 있어서 유효투표의 과반수를 득표한 자가 없는 때에는 최고득표자와 차순위득표자를 대상으로 다시 선거하여 최고득표자를 당선인으로 한다. ③제2항의 선거에 있어서 최고득표자가 2인 이상인 때에는 국회의 재적의원 과반수가 출석한 공개회의에서 다수표를 얻은 자를 당선자로 한다. ④대통령후보자( 또는 부통령후보자가 1인일 때에는 그 득표수가 선거권자 총수의 3분의 1 이상이 아니면 대통령으로 당선될 수 없다.

비고 <대통령 선거> 자유투표 원리 추가 - 대통령은 국가 통합의 상징이므로 민주적 대표성을 확보하는 차원에서 결선투표제 도입

- 대통령 피선거권을 40세로 제한하는 것은 불합리한 연령에 따른 차별로서 삭제함

헌법 조문

헌법개정안

비고

⑤대통령으로 선거될 수 있는 자는 국회의원의 피선거권이 있어야 한다. ⑥대통령의 선거에 관한 사항은 법률로 정한다.

국가원수로서의 대통령의 임무 삭제

대통령의 국민투표 부의권 삭제 제72조 대통령이 ‘필요하다고 인정할 때에는 외교·국방·통일 기타 국가안위에 관한 중요정책을 국민투표에 붙일 수’ 있도록 한 조항을 삭제한다.

대법원장등의 인사추천권 제한 선출되지 않은 권력인 대법원장의 대법관 추천권, 선거관리위원 추천권, 헌법 재판관 추천권 등을 삭제한다. 또한 대법원장을 대통령이 추천하지 않고 대법관 중에서 사법 행정위원회의 제청하도록 한다(헌법 제 104조의 개정).

5. 기타 헌법기구 감사원의 국회이관 97조에 규정된 감사원에 집중된 회계검사와 직무감사 기능을 분리하여 회계검사 기 능을 대통령 소속에서 국회소속으로 이관한다. 이로써 국회의 회계재정 감시 기능을 보완하고 감사원에 대한 민주적 통제를 강화한다.

‘선거운동’ 조항의 폐지1) 1) 참여연대 의정감시센터, 시민의 정치적 권리 관련 헌법 조항에 대한 검토, 참여연대 분권자치및기본권연구모임

제출자료, 2017. 06. 13.

국민개헌넷 연속 토론회

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제116조 1항은 ‘선거운동은 각급 선거관리위원회의 관리 하에 법률이 정하는 범위 안에서 하되, 균등한 기회가 보장’하도록 명시하고 있는데, 이 조항은 주로 선거시기 국민참정권 행사를 제약하고 규제하는 것을 정당화하는 조문으로 활용되어 왔다. 선 거운동은 국민의 정치적 의사표현의 자유의 일부이고 집회결사의 자유이기도 하다. 이를 선거운동이라는 이름으로 특정하여 헌법에 명시할 필요가 없으므로 삭제해야 한다.

6. 지방자치 및 분권의 강화1) 주민참여의 원칙과 보충성의 원칙 지방자치 장에 총칙을 신설하여 주민 참여의 원칙, 보충성의 원칙, 지방자치단체에 부과된 국가사무에 대한 비용의 국가부담 원칙 등을 정의한다. 예컨대, 지방자치단체 의 종류는 법률로 정하되 시와 군, 자치구와 도를 두도록 헌법에 명문화하고, 지방정 부의 중요한 의사결정에 대해서는 주민이 직접참여하도록 하며, 지역주민생활과 밀접 한 관련이 있는 사무는 원칙적으로 시·군·자치구의 사무로, 시·군·자치구가 처리하기 어려운 사무는 도의 사무로, 도가 처리하기 어려운 사무는 국가의 사무로 각각 배분 되게 하여야 한다는 보충성 원칙 등을 명시한다. 총칙에는 또 기초지방자치단체인 시·군·자치구와 지방 정치 단위로서 광역지방자치단 체인 도를 필요적으로 설치하게 하고, 지방자치단체의 종류, 지방정부는 특별시·광역 시·특별자치시 및 특별자치도의 포섭 및 읍·면·동과 같이 새로운 자치 단위를 법률로 규정할 수 있도록 개방성을 보장한다.

지방자치의 다양성 보장 시·군·자치구 의회의 구성에 관하여 그 선거원칙만을 규정하고 나머지 사항인 임기, 인원수, 선거구, 비례제도입, 정당공천여부 등에 관하여는 원칙적으로 자치권을 보장 하되, 법률로서 최소한의 통일성을 담보하도록 한다. 현행헌법은 지방자치단체의 장 을 필수 기관으로 둔 것으로 해석될 여지가 있는 바, 개헌안에서는 지방자치단체의 장을 둘 것인지 여부 등 집행기관의 조직과 구성의 전반에 걸쳐 각 지방이 자치적으 1) 이 절은 주로 김진욱의 글, ‘지방분권 개헌안’(참여연대 분권자치및기본권 연구모임 제출자료, 2017. 06. 12)을

참고하였다.

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로 결정할 수 있는 개방성을 보장한다. 시·군·자치구의 사무의 범위와 입법권의 범위 를 ‘법률 및 도의 입법에 위반되지 않는 범위 안’으로 규정하여 행정명령에 의한 간 섭을 배제하고 자기책임성을 분명히 한다. 또한 시·군·자치구의 재정 책임과 재정권 한을 헌법에 명시하고, 국가의 지원의무를 규정한다.

자치입법과 재정권 강화 단일형 국가이지만 지역정부인 도가 광범위한 입법권을 행사할 수 있도록 한다. 지역 정부인 도가 관여할 수 없는 국가의 전속적인 입법영역을 먼저 정하고 나머지 사항 중에서 국가와 도가 모두 입법권을 행사할 수 있는 경합적 입법권을 규정한다. 국가 의 전속적인 입법영역으로 예를 들어 외교, 국방, 국세, 국가조직, 통화, 물가 정책, 금융 정책, 수출입 정책, 국가종합경제개발계획, 국토종합개발계획, 도량형, 우편, 철 도, 기타 전국적인 통일이 특히 필요한 경우를 규정한다. 한편, 경합적 입법권이 인 정되는 영역에 관해서는 국가의 법률로 정함이 있는 경우에는 도는 이에 위반할 수 없고, 도의 입법으로 정함이 있는 경우에는 당해 도의회의 승인이 있거나 국회의원 2/3이상의 결의 있는 법률로 달리 규정할 수 있도록 하는 등의 조정장치를 둔다. 국 가의 전속적 입법권에 속하는 사항에 관하여도 국가가 법률이 정하는 바에 따라 지 역정부(도)에 위임할 수 있는 길을 열어 둘 수 있다. 자치입법권, 자치재정권을 지방자치단체에 광범위하게 부여하여 연방제 또는 연방제 수준의 자치와 분권을 보장하는 견해가 강력히 제기되고 있으나, 대한민국 형성의 역 사적 과정이나 국민적 정서, 국토의 크기 등을 고려할 때, 지방자치정부가 기본권 제 한까지 포함하는 강력한 자치권을 행사할 경우 주민 동의를 얻기 힘들고, 지방분권 강화가 오히려 지자체별 복지수준의 차별과 재정의 지방 격차 등이 확대될 우려가 있다.

수도이전 보다 실질적인 지방분권 분산효과를 기대하기 위해 총강에 대한민국의 수도 또는 행 정수도를 세종시로 명시하는 방안을 검토할 필요가 있다.

국민개헌넷 연속 토론회

헌법, 직접민주주의와 만나다’ 45

3 ‘

Ⅳ. 나오며 연성헌법체제로 가자는 제안에 대하여 개정하기 어려운 현행 헌법개정절차를 보다 쉽게 개정할 수 있는 연성헌법 체제로 가자는 제안이 있으나 이를 수용하는 것은 신중해야 한다. 과거 개헌의 역사에 비추 어보거나 현 정치상황을 보건대, 헌법과 헌정질서에 대한 일반적인 신뢰정도, 다수의 일방적 동의에 의해 손쉽게 바뀐 헌법조문이 지닐 안정성과 신뢰성의 한계, 그리고 가급적 모든 사항을 헌법에 명시하려는 입법경향의 위험, 무엇보다도 헌정질서를 바 꿀만한 ‘인민적 심의’ 없는 빈번한 헌법개정이 직면할 정치적 에너지 없는 개헌의 한 계와 문제점 등을 고려할 때 당분간 경성헌법 체제를 유지하는 것이 타당하다.

시민참여형 개헌의 필요성 지난해 박근혜 대통령과 그 주변 인물들의 초헌법적 국정농단에 항의하며 일어난 사 상초유 규모의 시민행동은 헌법과 관련된 논의의 지평을 주체와 논의대상 면에서 크 게 확장시켰다. 촛불시민의 힘으로 촉발된 이번의 헌법 개정 논의가 정략적인 계산에 따라 일부 정치인들이 대통령제냐 내각제냐 따위의 통치구조를 선택하는 문제로 전 락해서는 안된다. 개헌논의과정은 광장의 혁명을 이끈 성숙한 주권자들의 의사를 충 분히 반영하고 이들을 새 헌법과 새 권리의 주인으로 우뚝 서는 과정이어야 한다. 이를 위해 아이슬란드나 아일랜드 혹은 뉴질랜드에서의 시민참여에 의한 헌법(또는 법률)개정의 과정을 참조하여 시민의회를 구성한다든지 혹은 전국적인 토론과 변론 의 장을 마련하는 방안도 제시되고 있다. 시민 참여형 개헌절차를 법으로 제정하자는 개헌절차법 제정안도 국회에 발의된 상태다. 다만, 개헌절차법 등이 제시하고 있는 추첨형 시민의회방안이 성공한 곳은 전체 인구가 상대적으로 적은 나라, 직접민주주 의적 의사결정의 전통과 경험이 많은 나라였다는 점을 유념해야 한다. 따라서 시민의 회 라는 고안된 방안만이 아니라 퇴진행동 등에 동참했던 다양한 사회적 주체들이 적극적으로 개헌논의의 주체로 참여하고 전국에서 주권과 인권에 관한 토론을 활성 화함으로써 이 과정이 정치권 내부의 타협으로 귀결되지 않도록 하는 것이 우선 중 요하다고 여겨진다. 이 과정에서 일부 쟁점사안에 대해 시민의회, 시민합의회의 등의 숙의민주주의-직접민주주의적 수단을 결합하는 것이 타당하다고 생각한다.

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토론 1

직접민주주의 토론문

하승수 / 비례민주주의연대 공동대표

1. 직접민주주의 확대가 필요하다는 발제자들의 의견에 동의합니다. 다만 보충하는 의미에서 몇 가지 의견들을 덧붙이고자 합니다.

2. 현재 대한민국 헌법에는 직접민주주의와 관련된 조항이 전무합니다. 청원권에 관 한 조항이 있지만, 청원권은 직접민주주의 제도로 보기는 어렵습니다. 청원에 따라야 할 구속력이 없기 때문입니다. 다만, 직접민주주의가 대의제를 대체할 수 있는 것은 아니므로, 대의제를 정상화하는 것과 같이 가야 합니다. 대의제 정상화를 위해서는 가장 중요한 것이 선거제도 개혁 입니다. 표의 등가성(비례성)이 보장되는 선거제도가 되어야 한다는 것은 헌법에 명 시할 필요가 있습니다.

3. 직접민주주의 제도와 관련해서 국민소환, 국민발안, 국민투표같은 제도가 많이 언 급되고 있습니다. 그 중에서 국민소환보다 더 실질적 의미가 큰 것이 국민발안, 국민투표제도라고 생각 합니다. 국민발안은 너무 많은 서명을 요구해도 실효성이 없으므로 50만명의 서명을 받아 헌법개정안이나 법률안을 발의할 수 있도록 하면 되는 것이 바람직하다고 생각 합니다(참고사례 : 오스트리아 10만명, 스위스 10만명, 이탈리아 50만명). 참고로 대 화문화아카데미 헌법개정안에서는 법률안 국민발안은 50만명, 헌법개정안 발의는 70

국민개헌넷 연속 토론회

헌법, 직접민주주의와 만나다’ 47

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만명의 서명을 요구하도록 되어 있는데, 법률발안과 헌법개정안 발안의 요건을 조금 달리하는 것도 방법이라고 생각합니다.

또한 찬ㆍ반이 엇갈리는 중요한 정책결정사항에 대해서는 정책 국민투표를 실시하는 것이 필요합니다. 이번에 신고리5,6기와 관련해서는 공론조사 방식을 택했지만, 외국 의 사례를 보면 국민투표로 결정을 한 사례들이 있습니다. 오스트리아, 이탈리아, 스 위스, 스웨덴같은 경우에는 핵발전에 관한 국민투표를 실시한 바있습니다. 국민투표 도 정부만 발의할 수 있는 것이 아니라, 시민들이 발의할수 있어야 합니다. 정책국민 투표 발의권은 1) 대통령 2) 국회 3) 일정수이상 국민서명으로 발의하도록 할 필요 가 있고, 국민서명 숫자는 50만명 정도가 적당할 것입니다. 스위스의 경우에는, 국민들이 연방의회의 결정이나 연방정부의 결정에 대해 이의가 있으면 국민투표를 요구할 수 있는 제도가 있습니다. 5만명 이상의 서명 또는 8개 이상의 칸톤이 요구하면 국민투표가 실시됩니다. 이런 제도의 도입도 검토할 필요가 있습니다.

국회의원에 대한 국민소환제도는 지역구 국회의원 선거가 존재하는 이상, 도입될 필 요가 있습니다. 지방자치단체장이나 지방의원은 소환이 가능한데, 국회의원을 예외로 할 필요는 없습니다. 지역구 국회의원의 경우에는 현재 기초단체장 발의요건인 유권 자 15%의 서명으로 발의할 수 있도록 할 수 있을 것입니다. 다만, 비례대표 국회의원의 경우에는 소환제가 어렵다고 봅니다. 오히려 국회의원 선 거제도에서 연동형 비례대표제가 도입되고, 유권자들이 정당투표를 통해 정당들을 심 판할 수 있게 하는 것이 방안일 것이라고 생각합니다. 대통령에 대한 파면권도 국민들이 갖는 것이 민주주의 원칙에 맞다고 생각합니다. 대 통령 탄핵은 지금처럼 국회 3분의2 찬성으로 발의하되, 파면 여부는 헌법재판소가 아니라 국민투표로 결정하는 것이 바람직하다고 생각합니다(EX. 오스트리아). 국회의 원 소환제는 지역구 국회의원의 경우에는 가능할 것이나,

4. 그러나 지금 국회의원 상당수는 직접민주주의 확대에 대해 부정적이거나 소극적 일 것으로 추정됩니다. 어느 나라에서든 직접민주주의의 확대는 절로 이뤄지는 것이 아니다. 요구를 하고 운동을 해야 이뤄집니다. 직접민주주의의 국가라고 할 수 있는 스위스의 경우에도 1860년대에 지배세력에 대

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항하는 민주주의 운동이 전개되었고, 이들이 직접민주주의 도입을 요구했던 것입니 다. 1865년에 직접민주주의를 요구하는 운동조직이 만들어졌고, 1987년 연방헌법의 전문개정을 통해 직접민주주의 제도가 확대되기 시작했습니다. 그리고 그 이후에도 여러 차례의 헌법 개정을 통해 스위스의 직접민주주의는 점차 발전해 왔습니다. 늦었 지만, 대한민국에서도 이제 이런 변화가 필요합니다.

5, 한편 심의민주주의 제도의 도입가능성을 헌법으로 열어두는 것도 필요합니다. 추 첨제 시민의회나 공론조사를 정책에 활용하는 것이 필요하다면, 그에 관한 헌법적 근 거를 마련해 두는 것도 바람직하다고 생각합니다.

토론 2

국민발안제 개헌 토론문

김성호 / 개헌특위 지방분권 분과 자문위원

개헌넷에서 직접민주주의 개헌을 위한 국민발안, 국민소환, 국민투표 관련 전향적인 논의를 통해 실질적인 국민주권주의를 실현하는 방안을 논의하게 된 것은 역사적 진 전이다. 다음은 국회 개헌특별위원회 자문위원회에서 개헌넷 다른 시민단체의 요구를 어떻게 반영하고 있는지를 나누고자 한다.

헌법개정절차

현행 헌법 제128조 ①헌법개정은 국회재적의원 과반수 또는 대통령의 발의로 제안된다.

년 자문위안

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제128조 ①헌법개정은 국회의원선거권자 100만명 이상이나 국회재적의원 3분의 1이상의 발의로 제안된다.

◯ 헌법개정절차는 한편으로는 헌법개정권자인 국민의 여망을 반영하여 헌법개정에 관한 국민발안제를 부활하고, 헌법개정절차를 연성화하는 방향으로 개정하였다. ◯ 주권자인 국민이 헌법개정을 발의할 수 있도록 하여 국민주권을 실현하였다1). 국 1) 이기우, 모든 권력은 국민에게 속한다, 미래를소유한사람들, 2016. 404-406면

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민발안제는 유신헌법 이전까지는 우리 헌법에 근거가 있었다는 점에서 삭제되었 던 헌법개정에 관한 국민발안제도를 부활하였다는 점에서 의의가 크다고 할 수 있다. ◯ 국회의원이 헌법개정안을 발의할 수 있는 요건을 유신헌법 이전 수준으로 완화하 여 헌법개정발의가 용이하도록 하였다. ◯ 일본은 국회재적의원 1/5정도가 헌법개정을 발의할 수 있도록 하고 있으며 독일 이나 스위스는 일반법률안 발의 요건과 동일하다는 점이 고려되었다. ◯ 대통령 헌법개정제안권은 남용될 우려가 있으므로 삭제하였다. 현행 헌법

년 자문위안

2017

②대통령의 임기연장 또는 중임변경을 위한 헌법개정은 그 헌법개정 제안 당시의 대통령에 대하여는 효력이 없다.

(변경 없음)

제129조 제안된 헌법개정안은 대통령이 20일 이상의 기간 이를 공고하여야 한다.

(변경 없음)

현행 헌법

년 자문위안

2017

제130조 ①국회는 헌법개정안이 공고된 날로부터 60일 제130조 ① 국회의원 선거권자가 제안한 이내에 의결하여야 하며, 국회의 의결은 재적의원 3분의 헌법개정안은 공고가 끝난 날부터 6개월 이후 1년 2 이상의 찬성을 얻어야 한다. 이내에 국민투표에 회부하여 하원의원 투표자 과반수의 찬성으로 확정된다.

◯ 제130조 제1항에서 헌법개정을 선거권자가 발의한 경우에는 별도의 국회의결절 차 없이 국민투표로 확정한다. ◯ 국민들이 헌법개정안을 발안하는 것은 국회가 헌법개정안을 발의하지 않는 경우 이므로, 국민이 발안한 헌법개정안을 국회의결을 거쳐 국민투표를 실시하게 되면, 국회에서 통과될 가능성이 거의 없어 헌법개정에 관한 국민발안은 실효성이 없게 된다. ◯ 또한 선거권자가 발안한 헌법개정안을 국회가 부결한 경우, 국민투표에 회부하여 확정되면 국민대표기관인 국회와 국민간의 대립관계가 형성되므로 바람직하지 않 다. ◯ 그러므로 국민발안 헌법개정안은 국회의결절차 없이 바로 국민투표에 회부하는 것이 타당하다.

국민개헌넷 연속 토론회

헌법, 직접민주주의와 만나다’ 51

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현행 헌법 ②헌법개정안은 국회가 의결한 후 30일 이내에 국민투표에 붙여 국회의원선거권자 과반수의 투표와 투표자 과반수의 찬성을 얻어야 한다.

년 자문위안

2017

② 국회의원이 발의한 헌법개정안은 공고된 날로부터 60일 이내에 의결하여야 하며, 국회재적의원 3분의 2 이상의 찬성으로 확정된다. ③ 국회의원 선거권자 100만명 이상이 제2항에 따라 국회가 의결한 헌법개정안에 대해 30일 이내에 국민투표청구가 있는 경우에는 청구일로부터 90일 이내에 국민투표를 실시하여 투표자 과반수의 찬성으로 확정된다.

◯ 제130조 제2항은 국회의원이 헌법개정안을 발의한 경우, 국회에서 확정할 수 있 도록 절차를 연성화하여 헌법개정의 경직성을 완화하였다. ◯ 다만, 국회가 의결한 헌법개정안에 대해서 선거권자 100만이상이 국민투표를 청 구하는 경우에 국민투표를 실시하도록 하여 국민의 뜻에 반하는 헌법개정을 통제 할 수 있도록 하였다. ◯ 제3항의 국민투표청구는 국회의원이 발의한 헌법개정절차를 연성화 하되, 그 부 작용을 완화하기 위한 방안이다. 현행 헌법 ③헌법개정안이 제2항의 찬성을 얻은 때에는 헌법개정은 확정되며, 대통령은 즉시 이를 공포하여야 한다.

년 자문위안

2017

④ 헌법개정안이 확정되면 대통령은 즉시 이를 공포하여야 한다.

◯ 국회의결만으로 개헌하는 사항과 국민투표까지 거쳐야 하는 사항 구분 여부 국회 개헌특별위원회 소위원회에서는 정부형태, 지방분권 등 사항은 국민투표까지 거치는 경성헌법체제를 유지하고, 기본권 확장 등은 국회의결만으로 개정하는 연성헌 법체제로 변경하자는 의견이 제시되었다. 이에 대하여 국회 개헌특별위원회 자문위원회 지방분권분과에서는 만약 위와 같이 개헌대상에 따라 이원화 할 경우, 국민투표까지 거쳐야 하는 사항과 국회의결만으로 개정할 수 있는 사항을 구분하여 헌법에 반영하는 것은 곤란하다는 것으로 정리되었 다.

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기본권분과안

제41조 ① 국회의원선거권자 50만 명 이상은 법률안을 발안할 수 있다. 법률안이 발안된 날로부터 1년 이내에 국민투표를 실시한다. 국민투표에서 국회의원선거권자 3분의 1 이상의 투표와 투표자 과반수의 찬성으로 법률안은 확정된다. 국민발안의 절차는 법률로 정한다. ② 국회의원선거권자 50만 명이상은 국회가 제정한 법률의 폐지를 목적으로 또는 국가 주요 정책에 대해 국민투표를 청구할 수 있다. 해당 법률안 폐지 또는 해당 주요 정책의 결정은 국민투표에서 국회의원선거권자 3분의 1 이상의 투표와 투표자 과반수의 찬성을 얻어야 한다. 국민투표의 절차는 법률로 정한다. ③ 국회의원선거권자 50만 명이상은 선출직 공무원을 임기가 만료되기 전에 그 사유를 적시하여 소환할 것을 청구할 수 있다. 국회의원선거권자 3분의 1 이상의 투표와 투표자 과반수의 찬성으로 소환을 결정한다. 소환이 결정되면 해당 공무원은 그 직을 상실한다. 국민소환의 대상과 절차 등은 법률로 정한다.

신 설>

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지방사법기관 등에 대한 주민통제

현행 헌법

2017년 자문위안

제102조 ③ 대법원과 각급법원의 조직은 법률로 정한다.

제102조 ③ 대법원과 “고등법원 이하 ” 각급법원의 조직은 법률로 정하되, 고등법원 이하 각급법원은 독립적으로 운영한다. 제104조 ①대법원장은 국회의 동의를 얻어 대통령이 제104조 ④지방법원의 장은 법률과 지방정부의 법률이 임명한다. 정하는 바에 따라 관할구역의 주민이 선출한다. ②대법관은 대법원장의 제청으로 국회의 동의를 얻어 제106조 ③ 퇴직한 법관은 자신이 임명되었던 법원이 대통령이 임명한다. 처리하는 사무에 법률상 또는 사실상 관여할 수 없다. ③대법원장과 대법관이 아닌 법관은 대법관회의의 ④ 국민은 법률이 정하는 바에 따라 법관을 소환할 동의를 얻어 대법원장이 임명한다. 수 있다.

제118조 ③지방검찰청장과 지방경찰청장은 법률과 자치법률이 정하는 바에 따라 관할구역의 주민이 직접 선출한다.

국민개헌넷 연속 토론회

헌법, 직접민주주의와 만나다’ 53

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수요자인 국민 중심 사법서비스의 질 향상 - 헌법 제27조 제3항에서 국민에게 신속한 재판을 받을 권리를 보장하고 있다.

- 2009년 한 해 동안 대법원에 접수된 상고(上告) 건수가 3만2361건으로서 12명의 대법관이 1인당 평균 2,700건 - 아무리 공정한 재판이라도 신속하게 판결 받지 않으면 당사자에게는 무용지물이 되거나 결과적으로는 정신적 고통과 불안을 장기간 강요받는 것이나 마찬가지이기 때문이다.

- 분쟁을 적정하고 신속하게 해결함으로써 국민들이 일상으로 조속히 복귀할 수 있 게 하는

것이 사법부의 중요한 과제, 헌법상 보장된 신속한 재판받을 권리가 침해

되고 있다.

- 국민의 신속한 재판을 받을 권리를 보장하고 상고사건 처리지연으로 인한 국민의 고통을 덜기 위해 고등법원에 상고부를 둔다.

◯ 지방법원 장에 대한 주민통제 장치 필요 - 제104조제4항에서 지방법원 장을 직선하여 주민통제 장치를 제안하였다. ◯ 사법권 독립의 핵심은 법원의 독립이 아니라, “개개 재판부의 독립”이며, 사법권 의 독립은 “전체 국민에 대한 책임”을 다하기 위한 제도설계가 필요하다. ◯ 이처럼 공급자 중심 사법서비스 체제가 심화에는 법원행정처의 중앙집권적 인사 에 원인이 큼.

- 대법원 중심 중앙집권적 법관인사를 고등법원 단위 인사를 제도화 할 필요가 있 다. ◯ 또한 법원의 고질적 부패구조인 전관예우를 막기 위해 퇴직법관에 대해서는 자신 이 임명되었던 법원이 처리하는 사무에 법률상 또는 사실상 관여할 수 없도록 하 고, 법관에 대한 주민소환제를 도입할 필요가 있다. ◯ 지방법원을 대법원으로부터 독립시키고 그 장을 주민이 선출 - 지방법원장 및 법관에 대해서는 주민선출 및 주민소환 가능하도록 제도화 한다.

◯ 지방검찰청장, 지방경찰청장에 대한 주민통제 장치 필요 ◯ 사회적 약자보호가 미흡하여 국민 불신이 증가하고, 신뢰가 하락하여 민주주의의

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위기를 초래하고 있다. ◯ 검찰 인사가 중앙집권적으로 이루어져 임명권자의 영향력이 검찰 전체를 지배하 고 있어 검찰의 기소편의주의 남용, 과도한 수사에 대한 견제, 사회적 약자보호 미흡, 검찰권 행사가 임명권자의 정치적 의지에 좌우된다는 비판을 받고 있다. ◯ 경찰도 인사가 중앙집권적으로 이루어지고 있어 지역의 질서유지와 주민을 보호 하는 자치경찰 도입이 참여정부 때부터 법률안 발의까지 있었으나 경찰청의 반대 로 무산되었다. ◯ 검찰과 경찰은 사회정의의 실현, 지역의 질서유지를 위한 기관으로서의 주민통제 대상으로 두기 위해 지방검찰청장과 지방경찰청장 주민직선을 제안하였다.

국민개헌넷 연속 토론회

헌법, 직접민주주의와 만나다’ 55

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토론 3

토론문

서복경 / 참여연대 의정감시센터 부소장

1. 국민소환·발의·투표제의 적용 사례 ○ 오늘날 ‘직접민주제’라고 불리는 일련의 정치제도의 기원은 고대 그리스 도시국가 아테네 민주정을 모델로 함. 거주민 20-30만, 시민 2-3만여 명 규모의 도시국가에서 실험된 정치체제가 있었고, 그 체제가 채택했던 일련의 제도들이 있었음.

- 반면 근대 이후 등장한 ‘대의민주정’은 그리스 도시국가의 정치체제로서 ‘아테네 민주정’과는 그 기원과 원리가 다른 정치체제임.

- 기원과 원리가 다른 정치체제에서 특정 제도만을 떼어 결합시키려 할 때에는 제도 가 결합되는 정치체제의 현실, 다른 제도들과의 정합성, 작동될 경우 발생하게 될 결 과에 대한 현실적 진단과 정합성에 대한 세심한 고려가 필요함.

○ 오늘날의 민주주의 국가들에서는, 지방정부(의회) 수준에서는 소환, 발안, 투표제 를 다양하게 운용하고 있지만 중앙정부(의회) 단위에서 발안·소환제를 적용하는 사례 는 OECD 국가 기준으로는 없으며, 소환제의 경우 베네주엘라 사례가 있음.

- 직접민주제도의 근대적 기원(?)으로 알려진 스위스에서도 칸톤(지방정부) 단위가 아닌 중앙정부에서 국민소환제를 채택하고 있지는 않음.

- 미국의 경우 50개 주 가운데 26개주에서 소환제를 적용하고 있고 24개주에서는 채택하고 있지 않으며, 중앙정부는 발안, 소환, 투표제가 없음.

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- 국민투표제의 경우 ‘어떤 의제에 대해, 어떤 요건으로 시행하는가’에 따라 국가별 로 차이가 있음. 국민투표제 유무로만 따진다면 우리나라도 스위스와 마찬가지로 국 민투표제도를 두고 있는 나라로 분류됨. 우리보다 민주주의 역사가 훨씬 긴 국가들에서 왜 중앙정치 수준에서 이 제도들을 먼저 채택하지 않았는지에 대해서 생각해 볼 필요가 있음.

○ 베네주엘라는 1998년 차베스가 대통령으로 당선된 이후 2000년 신헌법을 채택하 면서 선출직공직자 일반에 대한 소환제(선거권자 20%이상 발의)를 두었음.

- 2000년 신헌법 채택 이후 차베스와 차베스에 반대하는 야당 국회의원들에 대한 소환발의가 각각 있었고 2004년 8월 소환투표가 진행되었으며 부결됨. 소환투표 시 점이 2004년이었던 이유는 임기 절반이 지나야만 소환발의가 성립되도록 해 두었기 때문임. 당시 차베스에 대한 소환투표를 조직한 세력은 베네수엘라 석유산업에 깊숙이 개입 되어 있던 해외자본과 이들과 입장을 같이 했던 원내 야당세력이었으며, 차베스의 첫 번째 임기는 찬성파와 반대파의 거리정치로 점철되었음.

- 2006년 대선이 있었고(베네주엘라 대통령 임기는 6년임) 차베스는 재선에 성공했 음. 재선 이후 차베스는 다시 헌법 개정 국민투표를 통해 선출직 공직자의 임기제한 을 없애고 대선공약사항을 헌법에 포함시키고자 했음. 차베스에 반대하는 야당이 원 내 다수당을 차지하고 있었기 때문에 국민투표를 통해 이를 해결하고자 한 것임.

- 2007년 국민투표에서 차베스는 패배했고, 개헌에 실패했음. 그러나 원내 다수당을 차지하지 못한 상황에서 차베스는 거리의 정치, 대중동원의 정치에 점점 더 의존하게 되었고, 2012년 대선에서는 건강상의 문제로 사실상 선출공직을 맡을 수 없었던 상 황임에도 불구하고 이를 속이고 대선에 출마했음.

- 2012년 10월 대통령 당선 직후 신병치료를 이유로 해외로 출국했으며(혹은 출국 했다고 속였으며), 2013년 3월까지 마두로 부통령이 대통령 권한대행직을 수행했음. 차베스의 유고에 따라 마두로는 대선에서 당선되었지만, 임기 3년이 지난 2016년 야 당세력에 의해 국민소환발의가 진행되었고, 마두로 체제 선관위는 소환발의 진행과정 을 강제적으로 중단시킴으로써 야당과 국내외의 반발을 삼.

- 2017년 7월 마두로 대통령은 기존의회를 대체해서 새로 헌법을 개정할 위헌적 ‘제헌의회’ 구성을 위한 투표를 진행했고, 곳곳에서 유혈갈등이 벌어졌음.

- 차베스-마두로 체제와 반대파의 정당성이나 추진하고자 한 정책에 대한 찬반에

국민개헌넷 연속 토론회 57 - 3 ‘헌법, 직접민주주의와 만나다’

대한 입장은 갈릴 수 있음. 그러나 분명한 것은 차베스-마두로 체제를 민주주의라고 보지는 않는다는 것임.

○ 베네주엘라 사례는 중앙정치 수준의 국민소환·국민투표가 어떤 제도적 유인을 제 공하는지, 서로 다른 정치세력들이 이 제도를 이용해 자신의 이익을 추구하고자 할 때 그 사회적 결과가 어떻게 되는지를 보여줌. 인구 3천만, 유권자 1,900만인 국가에서 300만이 넘는(선거권자 20%임) 소환발의자 를 동원할 수 있는 가장 강력한 정치세력은 시장지배세력과 연합한 세력이었고, 이들 은 차베스 첫 번째 임기부터 소환시점이 되기만을 기다렸음. 이들이 대중을 동원해 선출된 정부를 끌어내리려 하자, 차베스 정부는 정보기관, 경 찰, 선거관리기관 등 가용 가능한 국가기관을 동원해 방어할 수밖에 없었음. 차베스 세력은 정당정치의 기반이 약했기 때문에 원내 다수당을 차지할 수 없었고, 그의 모든 정책은 의회를 우회한 거리정치를 통할 수밖에 없었으며, 그 과정에서 반 대세력과의 폭력적 갈등이 일상화되었음. 차베스 정부 13년(1999-2012)을 거치면서 베네주엘라 시민사회는 차베스파와 반차 베스파로 완전히 양분되었고, 사회적 대화나 타협, 정당정치나 의회를 통한 조정이 불가능한 사회로 변모하였음. 현재 마두로 정부는 친차베스파의 대중적 지지를 등에 업고 있지만 2017년 제헌의회 투표의 투표율은 41%에 불과했음. 투표당일 야당정치인을 포함 10여명이 사망했고, 투표결과에 대해 미국, 유럽연합(EU), 아르헨티나, 캐나다, 콜롬비아, 멕시코, 파나마, 파라과이, 스페인, 영국 등이 일제히 선거 결과를 인정할 수 없다는 입장을 내놨음. 시장지배세력을 대변했던 야당이 ‘사회적 약자’편이 아니라고 말할 수는 있겠으나, 국가기관을 동원해 정권지지기반을 창출하고 유지하려했던 차베스-마두로 정권이 민 주정부라고 말할 수는 없을 것임. 제약 없는 헌법 개정 국민투표와 야당 국회의원 ‘누구에게나’ 적용할 수 있는 국민소 환제도는 차베스세력에게 풀뿌리로부터 지지기반을 창출하여 의회를 장악하고 개혁 정책을 추진하는 전략 대신 당장의 거리정치와 대중동원을 통한 국민투표를 먼저 활 용하게 만들었고, 반대파들이 거리정치와 국민소환정치에 의존하는데 정당성을 제공 했음. 이런 과정을 거쳐 1998년 ‘남미에서 가장 개혁적인’ 정책을 들고 등장했던 차베스 대통령은, 민주정부의 지도자가 아닌 독재자로 변모해나갔고 마두로 정권이라는 독재

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정치의 유산을 남기게 되었음.

2. 한국 유권자의 현실과 국민소환·발의·투표제 ○ 2016년 겨울∼2017년 봄, 한국시민들은 한국 민주주의에 질적 진전의 가능성을 확장시킬 수 있는 계기를 마련했음.

- 참여규모, 지속기간, 거리시위가 만들어낸 헌정적 결과라는 측면에서, 세계 민주주 의 역사에 족적을 남길만한 엄청난 사건임을 누구도 부정할 수 없음.

- 그러나 그 사건이 1987년에나 비견될만한, 겨우 30년 만에 한 번 있을까 말까 한 희귀사례였다는 점 또한 부인할 수 없음.

○ 일상적인 시기에 시민들은 양극화된 시장질서, 충분하지 못한 정치정보 환경과 정치결사, 정치표현, 정치활동의 자유가 다른 민주주의 국가에 비해 훨씬 제한되어 있는 생활세계에 살고 있음. 국민소환, 국민투표의 요건을 어떻게 정하든 ‘한국에서 베네주엘라와 같은 사태가 발 생하지 않을 수 있는지’에 대해서는 진지한 재고가 필요함.

○ 한국 유권자들 중 자산이 적을수록, 노동시간이 길고 노동환경이 열악한 직종에 종사할수록 정치참여가 낮은 경향을 보인지는 이미 오래되었음(<그림1>, <그림2>).

- 자산수준이 교육수준을 결정하고 직업과 소득수준까지 결정하는 사회에서, - 주거가 불안정하고(자주 이사 다니고) 노동시간이 길고 고용이 불안정할수록, - 정치정보의 수준은 낮고 정치참여의 비용은 높을 수밖에 없음.

<그림 1> 20대 총선, 자산규모별 투표참여

국민개헌넷 연속 토론회 59 - 3 ‘헌법, 직접민주주의와 만나다’

※ 자료: 한국선거학회, 20대 총선 사후조사

○ 양극화된 시장에서의 차별적 지위가 정치정보 획득과 정치참여의 격차를 구조적 으로 만들어내고 있는 현재 한국사회에서, - 국민소환, 국민발안, 국민투표제를 도입할 경우 ‘누가’ 이 제도를 적극 활용할 것 이며 ‘누가’ 이 제도로부터 소외되고 피해를 입을 것인가에 대한 현실적 고려가 필요

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함.

<그림 3> 20대 총선, 자산분위별 새누리당 투표층의 비율

○ ‘왜 저자산층이 새누리당을 더 지지하는가’는 또 다른 중요한 주제이지만 이 부분 을 논외로 하더라도, 이런 경향이 2016-2017년의 계기를 거쳤다고 해서 일거에 변 화하긴 어렵다는 점을 인정해야 함.

2012년 대선에서도 저자산층, 저소득층, 저학력층에서 문재인 후보보다 박근혜 후보 를 더 지지했음.

○ 정치가 무서운 것은 ‘선한 의도’가 결코 ‘선한 결과’를 보장해주지 않는다는 점임. ‘주권자에게 더 많은 권력을’이라는 직접 민주제 확대의 취지에 대해 반대할 사람은 없으나, 그것이 중앙정치 수준에 적용되었을 때 발생하게 될 결과는 전혀 다른 것일 수 있음. 국회의원, 대통령 등 중앙 선출공직자에 대한 소환제를 도입하면, ‘누가’ 가장 환영하 고 적극적으로 활용하게 될까? 소환발의 및 소환투표에 대해 적극적으로 캠페인을 진행하고 참여할 계층은? 헌법안·법률안 국민발안제와 국회 부결 시 국민투표 자동부의제도를 도입할 때, ‘누

국민개헌넷 연속 토론회 61 - 3 ‘헌법, 직접민주주의와 만나다’

가’ 가장 적극적으로 이를 활용하게 될까? 참여정부 종합부동산세 논란 당시 여론은 어땠는지 기억해 봐야. 정작 그 제도로 인해 혜택을 입게 될 계층은 ‘시간이 없고 자원이 없고 관심이 없고 조직되어 있지 않으며 참여도 낮’아. 결국 초기 몇 번의 계기가 지나면 ‘시간이 있고 자원이 있으며 민주적 결정을 뒤집 는데 절실한 이들’이 이 제도의 주된 활용자가 될 가능성이 높아.

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국민개헌넷 연속 토론회 3 ‘헌법, 직접민주주의와 만나다’ 발행일 2017. 11. 1 발행처 참여연대 정책기획실 담 당 이재근 정책기획실장 02-725-7105 forr2018@pspd.org Copyright ⓒ참여연대, 2017 ※본 자료는 참여연대 웹사이트에서 다시 볼 수 있습니다. 정부보조금 0%, 회원의 회비로 운영됩니다. 대표전화 02-723-5300 회원가입 02-723-4251 홈페이지 www.peoplepower21.org 공식SNS 트위터 페이스북 @peoplepower21 주소 03036 서울 종로구 자하문로9길16 (통인동)