이슈리포트 발행일 2018. 07. 06.
이미 폐지된 교통ㆍ에너지ㆍ환경세, 개별소비세로의 전환이 답이다
목차
목차
2
요약
3
1. 교통ㆍ에너지ㆍ환경세 개관
4
2. 세수 규모와 사용처
4
3. 2009년 폐지된 교통ㆍ에너지ㆍ환경세의 주기적 연장
5
4. 교통ㆍ에너지ㆍ환경세 연장이 부당한 이유
6
5. 개별소비세 전환과 칸막이 운용 중단 시급
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참고문헌
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2018-07-06 참여연대 이슈리포트 - 이미 폐지된 교통ㆍ에너지ㆍ환경세, 개별소비세로의 전환이 답이다 10-2
요약 ● 교통ㆍ에너지ㆍ환경세 개관 -
개별소비세 과세 대상이었던 휘발유와 경유에 대해 도로, 철도 등 SOC건설에 필요한 재원을 확보하기 위한 이유로 1994년부터 교통세 신설. 최초 10년간 운용 계획이었으나 계속 연장되었고 2007년 교통ㆍ에너지ㆍ환경세로 명칭이 변경되어 현재까지 존속해 있는 상황.
● 교통ㆍ에너지ㆍ환경세 세수 규모와 사용처 -
교통ㆍ에너지ㆍ환경세는 국세 중 네 번째로 많은 규모로 약 15조 원의 세수 규모이며, 세수의 80%는 도로와 철도 건설에 대부분의 재원이 사용되는 교통시설특별회계로 이전됨.
● 2009년에 폐지된 교통ㆍ에너지ㆍ환경세의 주기적 연장 -
정부가 발의한 교통ㆍ에너지ㆍ환경세는 2009년 여야 합의로 국회에서 폐지법률안이 통과하였음. 당시 교통ㆍ에너지ㆍ환경세가 폐지된 이유로 한정된 재원이라는 제약하에 추진되는 국가 사업들 간의 상대적인 중요성을 평가하고 이를 바탕으로 재원 배분이 이루어져야 하는 점에서 목적세 운용이 부적절할 수 있다는 점, 관련해 특별회계의 사업성과와 무관하게 투자재원의 안정적인 확보로 재원의 효율적 사용을 방해한다는 점, 현재 우리나라의 교통시설이 부족하다고 판단할 수 없는 점 등이 제시되었음.
● 교통ㆍ에너지ㆍ환경세 연장이 부당한 이유 -
첫째, 우리나라의 SOC는 상당 수준을 이루고 있는 상황임(G20 국가 기준 국토면적당 연장에 있어서 고속도로는 1위, 일반국도는 2위, 철도는 6위). 둘째, 교통ㆍ에너지ㆍ환경세는 휘발유 및 경유에 부과된 세금이 도로 등 교통 인프라 구축 등에 중점적으로 사용되어 이를 통해 석유의 사용을 활성화시키는 측면이 있으므로 화석연료의 사용을 억제하고 신재생에너지 중심으로 가야 한다는 환경, 에너지 정책의 최근 흐름과 상충됨. 셋째, 폐지된 교통ㆍ에너지ㆍ환경세가 존속하고 있는 표면적 이유로 정부는 다른 목적세와의 형평문제를 제시하고 있지만 농어촌특별세와 교육세의 경우 폐지와 관련한 사회적 합의가 충분히 형성되지 않은 상태(교통ㆍ에너지ㆍ환경세만 국회에서 폐기법률안 통과). 넷째, 교통ㆍ에너지ㆍ환경세의 폐지로 SOC에 대한 투자가 줄어들 것이라는 우려가 있지만 교통ㆍ에너지ㆍ환경세의 폐지가 SOC에 대한 투자를 전면적으로 줄이는 것을 의미하지는 않으며, 관련한 세입은 SOC에 대한 투자로 특정화되지 않을 뿐 일반회계로 국가 예산에 활용될 것이라는 점.
● 개별소비세 전환과 칸막이 운용 중단 시급 -
일반적으로 목적세를 통해 재원이 마련되는 특별회계나 기금은 용처가 정해지기 때문에 칸막이식으로 운용될 수밖에 없고 이는 국가재정의 효율적인 활동을 저해하기 쉬움. 교통ㆍ에너지ㆍ환경세의 경우 이미 도입 목적이 어느 정도 달성되었다는 판단 하에 2009년에 국회에서 폐지법률안 통과되었음. 우리나라의 경우 SOC를 포함한 경제부문의 지출이 다른 부문에 비해 상대적으로 큰 만큼 교통ㆍ에너지ㆍ환경세 폐지 유예를 올해 말로 종료하고 개별소비세로 통합시키는 것이 타당함. 개별소비세로 통합하는 순간 과거 교통 SOC에 무조건 투입되어야 했던 재원이 더욱 시급한 다른 과제들에 투입될 수 있게 됨.
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1. 교통ㆍ에너지ㆍ환경세 개관 -
휘발유와 경유는 1994년까지 개별소비세(구 특별소비세) 과세대상으로 관련 세수는 일반회계에 편입되어 국가 일반회계 사업의 재원이었다. 1994년에 도로 및 도시철도 등 사회간접자본 재원 확보를 위해 목적세인 교통세로 신설 전환하였다. 애초에는 10년간(1994~2003) 한시적으로 거둘 계획이었다.
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그러나 2003년 일몰 시한이 도달하였을 때 폐지가 유예되었고, 2007년 부터는 교통ㆍ에너지ㆍ환경세로 명칭이 변경되었다.
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한편 2009년 교통ㆍ에너지ㆍ환경세는 그 목적을 다하여 부작용이 커지고 있다는 판단하에 정부가 제출한 폐지 법률안이 여야 합의를 통해 국회에서 통과되어 폐지되었다. 그러나 이후 세 번에 걸쳐 폐지 시점이 연장 되어 2018년 12월 31일에 일몰이 예정된 상황이다.
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교통ㆍ에너지ㆍ환경세 일몰 연장 법안이 또다시 국회에서 통과되지 않으면 교통ㆍ에너지ㆍ환경세는 폐지되고 관련 세금은 개별소비세 형식으로 부과되게 된다.
교통ㆍ에너지ㆍ환경세법 제1조(목적) 이 법은 도로ㆍ도시철도 등 교통시설의 확충 및 대중교통 육성을 위한 사업, 에너지 및 자원 관련 사업, 환경의 보전과 개선을 위한 사업에 필요한 재원(財源)을 확보함을 목적으로 한다.
2. 세수 규모와 사용처 -
교통ㆍ에너지ㆍ환경세는 국세수입 중, 소득세, 부가가치세, 법인세에 이은 네 번째로 많은 세목으로 현재 약 15조 원 이상의 세수 규모를 보이고 있다.
[그림1] 최근 5개년 주요 세목 국세수입 현황 (단위 : 조원)
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주 : 2014~2016년은 실적치, 2017년은 추경예산, 2018년은 예산안 기준 출처 : 국회예산정책처, 2017, ‘2017 조세수첩’에서 재구성
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교통ㆍ에너지ㆍ환경세는 교통시설특별회계법에 따라 세수의 80% 정도가 교통시설특별회계의 재원이 되며, 재원의 구체적 사용처는 다시 국토교통부가 관리하는 교통시설특별회계법 시행규칙에 따라 정해진다.
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한편 교통시설특별회계법 시행규칙에 따르면, 이 세수는 도로, 철도 등의 SOC건설을 위해 사용되어야 하는데, 대부분은 도로와 철도 건설에 사용된다고 볼 수 있다.
교통시설특별회계법 제8조(일반회계로부터의 전입)① 정부는 회계연도마다 다음 각 호의 금액에 해당하는 세입 예산액을 일반회계로부터 이 회계에 전입하여야 한다. 1. 「교통ㆍ에너지ㆍ환경세법」에 따른 교통ㆍ에너지ㆍ환경세의 1천분의 800에 해당하는 금액(이하 “교통ㆍ에너지ㆍ환경세전입액”이라 한다) 교통시설특별회계법 시행규칙 제2조(각 계정 간의 재원의 배분 기준 및 방법) ① 「교통시설특별회계법」 제9조 제1항에 따른 교통시설특별회계 각 계정 간의 재원의 배분은 다음 각 호의 비율(회계 각 계정의 총 합계액에 대한 비율을 말한다. 이하 같다) 범위에서 매년 예산이 정하는 바에 따른다. 1. 도로계정 : 1천분의 430 이상 490 이하 2. 철도계정 : 1천분의 300 이상 360 이하 3. 공항계정 : 1천분의 70 이하 4. 항만계정 : 1천분의 70 이상 130 이하 5. 교통체계관리계정 : 1천분의 100 이하
3. 2009년 폐지된 교통ㆍ에너지ㆍ환경세의 주기적 연장 -
교통ㆍ에너지ㆍ환경세는 2009년에 폐지법률안이 국회를 통과하였는데 당시 폐지 이유는 폐지법률안에 대한 국회의 심사보고서에 다음과 같이 제시되어 있다.
“첫째, 국가는 한정된 재원이라는 제약하에서 추진되는 사업들 간의 상대적인 중요성을 평가하고 이를 바탕으로 재원을 배분하는 것이 바람직함.
목적세는 국가가 추진해야 하는 사업들의 우선순위에 대한 사전적인 평가를 제도적으로 차단하며, 특히 교통시설특별회계의 교통․에너지․환경세입의 배분비율은 각 교통부문간의 투자의 효율성 비교에 의하지 않고 교통시설특별회계법 시행규칙에 정해진 비율에 따라 결정됨.
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둘째, 특별회계의 사업성과와 무관하게 투자재원의 확보가 안정적이라는 점에서 재원의 효율적인 사용에 대한 유인요소가 결여되어 집행상 비효율이 발생할 우려가 제기됨. 셋째, 국가경쟁력을 부문별로 비교한 「IMD 국가경쟁력 보고서」(2005년)에 따르면 우리나라의 교통시설은 55개국 비교대상국가들 중 도로의 경우 24위, 철도의 경우 26위, 공중교통의 경우 8위, 해상교통의 경우 13위로서 종합 국가경쟁력 순위가 29위(2006년의 경우 38위)인 점을 감안할 때 다른 부문의 국가경쟁력에 비해 우수한 것으로 평가되며, 이는 교통시설의 절대부족 상황을 의미한다고 하기는 어려운 것임을 반증하는 것으로 당초 도입 당시의 목표달성여부를 판단하는 기준의 하나로 감안할 수 있음. 선진국에 비해 교통혼잡 및 물류비용이 높고, 교통시설의 스톡을 기준으로 할 때 교통시설공급은 부족하나 이를 전적으로 교통시설공급의 부족에 기인한다고 평가할 수 없으며 낮게 책정되고 있는 교통요금, 교통수단간의 부족한 연계성 등으로 인한 초과수요로서 평가가 가능함.” 국회 기획재정위원회, 2008, ‘교통ㆍ에너지ㆍ환경세법 폐지법률안 심사보고서’ -
그러나 교통ㆍ에너지ㆍ환경세는 세 번에 걸쳐 폐지가 유예되어 2018년 현재까지 존속해있으며 2018년 12월 31일 일몰을 앞두고 있다.
[표1] 교통ㆍ에너지ㆍ환경세 폐지 및 연장 연혁 구분
법안 통과 연도
폐지 시점
폐지법률안 통과
2009년
2010년 1월 1일
1차 연장
2009년
2013년 1월 1일
2차 연장
2012년
2016년 1월 1일
3차 연장
2015년
2019년 1월 1일
4. 교통ㆍ에너지ㆍ환경세 연장이 부당한 이유 -
첫째, 우리나라의 SOC는 상당 수준을 이루고 있는 상황이다. G20 국가 기준 우리나라의 국토면적당 연장에 있어서 고속도로는 1위, 일반국도는 2위, 철도는 6위에 해당한다.
[표2] 국토면적당 도로 및 철도연장 순위 구분
전체도로
고속도로
일반국도
철도
OECD 순위
20
5
6
18
G-20 순위
6
1
2
6
자료 : 국회예산정책처, 2017, ‘2018년도 예산안 위원회별 분석 [국토교통위원회]’ -
이미 어느 정도 도로 및 철도 인프라가 확보되어 있는 상황에서 국회 폐지법안 심사 시 검토보고서에서 지적되었듯이 투자 재원의 확보가 안정적이어서 불필요한 SOC 투자가 남발되는 등 재원의 비효율적인 분배를 촉진할 우려가 있다.
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즉 지금까지 SOC에 대한 투자가 국가 예산의 배분 과정에서 높은 우선순위를 얻었고 그 결과 교통 SOC가 어느 정도 충분히 확보된 만큼, 교통ㆍ에너지ㆍ환경세의 폐기 유예로 SOC분야로 사용처를 한정하는 이른바 재정 운용의 칸막이를 유지할 필요는 없어 보인다.
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둘째 교통ㆍ에너지ㆍ환경세는 휘발유 및 경유에 부과된 세금이 도로 등 교통인프라 구축 등에 중점적으로 사용되고 있으며, 이를 통하여 석유의 사용을 오히려 활성화시키는 측면이 있어, 화석연료의 사용을 억제하고 신재생에너지 중심으로 가야 한다는 환경, 에너지 정책의 최근 흐름과도 상충된다.
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셋째, 폐지된 교통ㆍ에너지ㆍ환경세가 계속해서 남아 있는 표면적인 이유로 정부는 다른 목적세와의 형평문제를 들고 있지만 농어촌특별세와 교육세의 경우 폐지와 관련한 사회적 합의가 충분히 형성되지 않은 상태였기에 이를 근거로 제시하는 것은 적절하지 않다.
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현재 교통ㆍ에너지ㆍ환경세 이외에 목적세로 존재하는 것이 농어촌특별세와 교육세인데, 정부(기획재정부)는 해당 세목이 남아 있는 상태에서 교통ㆍ에너지ㆍ환경세만 폐지하는 것은 시기상조라는 입장을 가지고 있다.
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실제로 농어촌특별세의 경우 1994년 법이 제정될 당시 10년간 적용될 예정이었으나 두 번에 걸쳐서 각각 10년씩 유예기간이 연장되어 현재는 2024년까지 기간이 연장된 상태이다. 또한 교육세의 경우 1990년에 한시적 운영이 아닌 영구적 운영으로 법 개정이 이루어진 상황이다. 실제로 2008년 정부가 발의한 교통ㆍ에너지ㆍ환경세, 농어촌특별세, 교육세의 폐기법률안 중 국회를 통과한 것은 교통ㆍ에너지ㆍ환경세 폐기법률안뿐이다. 즉 국회에서 세 목적세에 대해 논의하고 이 중 교통ㆍ에너지ㆍ환경세는 폐지해도 좋다고 결정하였으므로 형평성의 문제는 없다고 볼 수 있다.
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넷째, 교통ㆍ에너지ㆍ환경세가 폐지되면 SOC에 대한 투자가 줄어들 것이라는 우려가 있지만 교통ㆍ에너지ㆍ환경세의 폐지가 SOC에 대한 투자를 전면적으로 줄이는 것을 의미하지 않는다. 교통ㆍ에너지ㆍ환경세가 폐지된다고 해도 해당 세입은 SOC에 대한 투자로 특정화되지 않을뿐 일반회계로 국가 예산에 활용될 것이기 때문이다.
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특히 현재 우리나라의 예산 재원 배분은 OECD 국가들 중에서 SOC를 포함한 경제 분야의 비중은 높은 대신 사회보장 및 복지 분야의 비중은 매우 낮은 편이다. 시급한 복지분야의 재원배분 확대를 위해서라도 SOC분야로 용처가 한정되는 교통ㆍ에너지ㆍ환경세의 폐기는 꼭 필요하다고 할 수 있다.
[표3] OECD(평균)과의 재원배분 비중 비교(2015년 기준, 단위 : %) 구분
일반 공공 행정
국방
공공 질서 및 안전
경제
환경 보호
주택 및 지역 개발
건강
오락 ㆍ문화 ㆍ종교
교육
사회 보장 및 복지
한국
24.1
12.4
5.0
18.3
2.2
1.3
3.9
1.5
19.4
11.9
OECD (평균)
27.9
5.4
4.3
12.3
1.1
0.8
9.6
1.6
10.8
26.2
자료 : 국회예산정책처, 2018, ‘2018 경제ㆍ재정수첩’
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5. 개별소비세 전환과 칸막이 운용 중단 시급 -
일반적으로 목적세를 통해 재원이 마련되는 특별회계나 기금은 용처가 정해지기 때문에 칸막이식으로 운용될 수밖에 없고 그로 인해 국가재정의 효율적인 활동을 저해할 수 있다는 점에서 권장되지 않는다. 따라서 목적세는 도입 목적이 충분히 달성되지 않았다는 전제하에서만 존재해야 하는 조세이다.
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그러나 교통ㆍ에너지ㆍ환경세의 경우 도입 목적이 이미 어느 정도 충분히 달성되었다는 판단 하에 2009년에 국회에서 그 폐지법률안이 통과되었다. 이제는 국가 예산의 배분과 관련해 교통 SOC분야가 별도의 재원을 배분받을 만큼 높은 우선순위에 있다고 보기 어렵다는 의미이다. 실제로 우리나라의 경우 SOC가 포함된 경제부문에의 지출은 다른 부문에 비해서 상대적으로 매우 큰 상황이다. 전체 정부지출 규모가 OECD에 비해서 작다는 점을 고려해보면 과도하게 교통SOC에 정부 재원이 투입되고 있음을 알 수 있다.
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또한 교통ㆍ에너지ㆍ환경세의 일몰을 연장하는 대신 현재 80%가 지출되는 교통 부분의 의무 예산 지출 비율을 줄이고 환경 분야의 예산을 증대하는 방안이 고려되기도 한다. 그러나 이러한 방식으로도 재정의 칸막이 현상을 막을 수는 없다.
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만약 환경 분야의 예산 증대가 필요하다면 필요한 예산 금액 만큼 예산 금액을 지출하는 것이 더 바람직할 것이다. 세입규모에 맞춰 환경관련 예산을 지출하기 보다는 실제 필요한 금액에 따라 예산을 지출하는 것이 원칙에 맞다. 사실 우연히 정해지는 세입규모가 환경에 필요한 예산 금액과 정확히 일치할 것을 기대하기는 어렵다. 이후에 환경에 필요한 예산규모가 확대되면 정해진 세입을 통해 예산을 확보하는 전략은 오히려 세입확충에 걸림돌이 될 것이다.
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따라서 교통ㆍ에너지ㆍ환경세는 폐지 유예를 올해 말(2018년 12월 31일)로 종료하고 개별소비세로 통합시키는 것이 타당하다. 개벌소비세로 통합되는 순간 과거 교통SOC에 무조건 투입되어야 했던 재원이 더욱 시급한 다른 과제들에 투입될 수 있게 된다.
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SOC가 줄어들 것이라고 걱정할 필요는 없다. 다른 재정지출 프로그램들과 비교하여 꼭 필요한 SOC라면 목적세, 특별회계가 아니더라도 정부는 재원을 배정할 것이기 때문이다. 무조건 SOC에 일정한 재원을 투입해야 하는 재정제도로는 저성장, 양극화, 저출산, 고령화 등 우리 경제가 당면한 문제들에 적절히 대응하지 못할 것이다. 교통ㆍ에너지ㆍ환경세의 개별소비세 전환으로 재정운용의 효율성을 높이는 것이 시급히 요구된다.
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참고문헌 ● ● ● ●
국회 기획재정위원회, 2008, ‘교통ㆍ에너지ㆍ환경세법 폐지법률안 심사보고서’ 국회예산정책처, 2017, ‘2017 조세수첩’ _____________, 2017, ‘2018년도 예산안 위원회별 분석 [국토교통위원회]’ _____________, 2018, ‘2018 경제ㆍ재정수첩’
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참여연대 & 나라살림연구소 이슈리포트 이미 폐지된 교통ㆍ에너지ㆍ환경세, 개별소비세로의 전환이 답이다 발행일 2018. 07. 06 발행처 참여연대 조세재정개혁센터 (소장 : 정세은 교수) 나라살림연구소 담당 김용원 간사 02-723-5056 kons@pspd.org ※ 본 자료는 참여연대 웹사이트(포스팅 링크 있으면 걸기)에서 다시 볼 수 있습니다.
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