촛불시민혁명의 NEXT STEP, 안녕 헌법 by 참여연대

촛불시민혁명의 NEXT STEP

안녕 헌법 국민주도 헌법개정 전국 네트워크

차례 안녕 헌법

헌법, 대체 나랑 무슨 상관이란 말인가?

헌법, 누가 만들고 누가 바꾸나?

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내 삶을 바꾸는 개헌 그 5가지 전제 20 개헌 공작(共作) : 함께 만드는 헌법

국민주도 헌법개정 전국 네트워크? 34

안녕 헌법

촛불시민혁명과 함께 우리는 새로운 변화의 시대를 살고 있습니다. 물론 새로운 변화의 속도와 폭이 불만족스러울 수 있습니다. 그러나 변화는 누가 만들어주는 것이 아니라, 우리 촛불시민들이 함께 만들어 가야 하는, 짧지 않은 여정입니다. 대통령 ‘탄핵’과 함께 우리 삶에 한층 가까워진 ‘헌법’도 변화의 대상에서 예외가 아닙니다. 촛불시민혁명이 탄핵과 정권교체로 끝난 것이 아니라면, 헌법 개정도 촛불의 과제라고 할 수 있습니다. 이제 멀기만 했던 헌법을 우리 삶에 가까이 두었으면 합니다.

헌법, 대체 나랑 무슨 상관이란 말인가?

법 중의 법 ‘헌법’

대한민국 헌법 제1조

① 대한민국은 민주공화국이다.

② 대한민국의 주권은 국민에게 있고,

모든 권력은 국민으로부터 나온다.

헌법 제1조는 민주공화국과 주권재민의 원칙을 선언하고 있습니다. 바로 헌법이 ‘법들의 법’, ‘법 중의 법’이기 때문입니다. 우리가 사는 대한민국의 진정한 주인은 누구인지, 주권자인 국민은 어떤 기본적 권리를 지니는지 정하는 것이 헌법입니다. 우리가 정부를 어떻게 구성하고, 권력분립을 어떻게 설계할지 정하는 것도 헌법입니다. 헌법은 우리 국가 공동체의 구성원이 맺은 최고의 약속인 것입니다.

지금 우리 헌법의 구조

우리 삶과 헌법

지금 우리 헌법은 이렇게 되어있습니다.

헌법이 국회, 정부, 법원 같은 국가권력 구조에 관해 규정하 지만, 그보다 더 중요한 사실은 ‘우리의 권리’가 무엇인지 규정함으로써 우리 삶에 영향을 미친다는 점입니다. 헌법에서 권리로 인정되면, 국가는 그 추상적인 권리를 실제로 작동하는 정책과 제도로 구현하기 위해 노력해야 합니다.

헌법 前文(전문) 제1장 총강 (제1조-제9조) 제2장 국민의 권리와 의무 (제10조-제39조) 제3장 국회 (제40조-제65조) 제4장 정부 (제66조-100조) 제5장 법원 (제101조-제110조) 제6장 헌법재판소 (제111조-제113조) 제7장 선거관리 (제114조-제116조) 제8장 지방자치 (제117조-제118조) 제9장 경제 (제119조-제127조) 제10장 헌법개정 (제128조-제130조) 부칙 (제1조-제6조)

이제는 너무 당연한 이야기지만, 국민이 직접 대통령을 선출 하거나 쫓아낼 수 있는 권리를 부여하는 것이 헌법입니다. 국민이 누릴 사회보장과 복지서비스에 관한 권리를 정하고 국가에 의무를 부과하는 것도 헌법입니다. 성차별 등 각종 차별을 받지 않고 사회적 약자를 비롯한 모두가 평등한 대우를 받도록 보장하는 것도 헌법입니다. 노동조합을 결성하거나, 촛불집회에 나와 자유롭게 말하고 행동할 권리를 보장하는 것도 헌법입니다. 헌법은 생각보다 우리의 삶에 가까이 있습니다.

나쁜 헌법 · 좋은 헌법

나쁜 헌법은 우리의 삶을 송두리째 뒤흔들 수 있습니다. 군사 정부가 독재정치를 하던 시기, 우리는 대통령을 직접 뽑을 수도 없었고, 억울한 일을 당해도 어디 하소연할 데가 없었 습니다. 특권과 반칙이 난무했고, 정부를 비판하는 사람들은 잡혀가고 고문당했습니다. 대표적인 사례가 바로 박정희의 1972년 유신헌법입니다.

나쁜 헌법을 뜯어고치는 일도, 좋은 헌법을 만들어 쓸모있게 ‘닦고 조이고 기름치는’ 일도 결국 국민들의 몫입니다. 세상은 저절로 좋아지지 않습니다. 행동하는 국민이 없으면 헌법은 종이조각에 불과합니다.

그렇다면, 좋은 헌법을 만들면 우리 삶이 하루 아침에 확 달라질까요? 20세기 초 독일에는 역사상 최초로 복지국가로의 지향을 분명히 한 ‘바이마르 헌법’이라는 훌륭한 헌법이 등장했지만, 히틀러와 나치즘이 등장하면서 역사의 뒤안길로 사라졌습니다.

헌법, 누가 만들고 누가 바꾸나?

대한민국 헌법개정 역사

대한민국임시정부에서도 임시헌법이 있었고, 헌법 개정도 있었습니다. 국민이 헌법에 대한 국민투표에 참여할 수 있었던 것은 1945년 해방 이후입니다. 1948년 정식헌법이 만들어지고 난 뒤, 총 9번의 헌법 개정이 있었습니다. 그러나 4.19 혁명 이후 3차 개헌과 6월 항쟁 이후 9차 개헌을 제외하고는, 모두 권력자가 정치적 탐욕으로 만든 헌법안이었습니다.

6월항쟁과 87년 헌법 1차 2차

3차

4차 5차 6차 7차 8차 9차

내용

대통령 간선제를 직선제로 바꾼 발췌개헌* (한국전쟁 중 경찰과 군대가 국회의사당을 포위한 가운데 개헌안 표결) 초대 대통령의 중임제한을 폐지하고 3선 허용 (사사오입개헌**) 내각제 개헌

3·15부정선거 관련자 및 부정축재자들을 소급해 처벌할 수 있도록 한 개헌 대통령제 개헌 (개정안을 국회가 아니라 쿠데타 기구인 국가재건최고회의가 의결한 후 국민투표) 대통령 3선 보장 (새벽 2시 날치기 개헌) 유신 헌법: 통일주체국민회의에 의한 대통령 간선제 실시 (국회해산, 비상계엄 아래 개헌) 대통령 간선제, 7년 단임제 (쿠데타 기구인 국가보위비상대책위원회가 주도한 개헌) 대통령 및 국회의원 직선제 부활

목적

독재 연장 독재 연장

4.19혁명과 민주화 적폐 청산

5.16군사정변 정당화 군사독재 연장 군사독재 연장 쿠데타 정당화

6월 항쟁과 민주화

* 발췌개헌 개헌안이 국회에서 부결된 후 이승만 정권이 부결된 개헌안 중 일부와 야당안을 발췌하여 강압적으로 처리한 개헌 ** 사사오입 개헌 당시 재적의원 203명의 2/3는 135.33명인데, 135명이 개헌에 찬성, 국회의장 등이 부결을 선포했으나 자유당이 사사오입에 따라 가결되었다고 주장하여 강행된 개헌

1987년 6월 항쟁의 성과로 만들어진 우리 헌법은 비교적 괜찮은 헌법입니다. 군사 반란으로 집권한 전두환 정권에 맞서 국민의 힘으로 만든 직선제 헌법이기에, 역사적 정당성도 갖추고 있습니다. 현행 헌법이 채택된 뒤, 우리는 안정적인 정권교체의 역사를 써 내려갔습니다. 민주주의를 훼손한 박근혜 대통령을 국회의 의결과 헌법재판소의 심판을 거쳐 탄핵하고 법정 구속한 촛불시민혁명도 현행 헌법 아래서 가능했습니다. 하지만, 현행헌법은 6월 항쟁 직후, 여야가 밀실에서 8인 정치협상으로 합의안을 만들어서 같은 해 10월 국민투표로 통과되었습니다. 급하게 만들다 보니까 국민이 참여할 기회는 없었습니다. 그 결과 직선제는 도입되었지만, 군부독재 시대가 남긴 흔적도 아직도 헌법 구석구석에 남아있습니다. 9번의 개헌, 하지만 우리 손으로 직접 만든 헌법을 가져본 적은 없습니다.

묵은 헌법, 새 대한민국 마지막 개헌을 한 지 어느덧 30년... 처음 헌법을 만들 때는 문제가 있는지 잘 몰랐는데, 살다보니 문제점이 발견된 곳도 많습니다. 제아무리 튼튼히 지은 집이라도 30년이 지나면 리모델링이 필요한 것처럼 말이에요. 낡은 헌법은 몸에 맞지 않는 옷처럼 우리 삶을 옥죕니다. 서른 살이 된 헌법이 갓난아이의 옷을 입고 있는 셈입니다. 사회적 양극화와 저출산 고령화가 극심해진 오늘날, 헌법이 보다 적극적으로 이 문제에 대한 해결책을 내놓지 않으면 상황은 걷잡을 수 없이 악화될 것이 분명합니다. 생태위기와 자연재해, 미세먼지와 먹거리 안전 문제를 해결하고, 이미 현실이 된 정보사회, 다문화사회에 대비하는 것도 헌법이 해결할 과제입니다. 제2의 국정농단 사태를 예방할 민주적 견제장치를 고안하는 것도 빼놓을 수 없는 숙제입니다. 대한민국의 미래는 새 헌법에 담아야 합니다.

촛불시민혁명 이후의 개헌논의 알고 계셨나요? 촛불시민혁명이 한창 진행 중이던 2017년 초, 국회는 여야 국회의원 36명으로 구성된 ‘헌법개정특별위원회’를 만들었습니다. 국정농단 사태의 재발을 막고, 촛불로 상징되는 시대변화를 반영한 새로운 대한민국의 설계도가 필요하다는 좋은 취지였겠지만 국민의 참여나 의견 수렴이 전제된 것은 아니었습니다. 그 뒤 국회가 국민이 촛불로 차려준 밥상에서 당리당략을 앞세워 권력 나눠먹기 밀실 협상판을 벌이는 것 아니냐는 비판이 일어나자, 국회는 ‘국민과 함께하는 개헌’을 천명하고 53명의 각 분야 전문가로 구성된 ‘자문위원회’를 구성합니다. 하지만 여전히 국회는 자문위원들과 국민의 의견을 수렴하는 데 적극적인 것 같지 않습니다. 국회가 9월부터 전국을 돌며 ‘국민대토론회’를 진행했지만, ‘국민’도 ‘토론’도 없는 요식행위에 그쳤다는 평가를 받고 있습니다. 우리가 감시하고 참여하지 않으면, 또다시 ‘그들만의 헌법’이 만들어질 수 있습니다.

대통령은 국무회의의 심의를 거쳐(89조 3호), 국회는 재적

과반수 또는 대통령의 발의로

제안

헌법개정의 절차

헌법개정안을 제안한다(128조).

국회의 의결

공고

국회는 개정안이 공고

제안된 개정안은

된 날부터 60일 이내

대통령이 20일 이상의

에 의결하여야 하며,

기간 이를 공고하여야

의결은 재적의원

한다(129조).

3분의 2 이상의 찬성을

얻어야 한다(130조 1항).

출처 [네이버 지식백과] 대한민국헌법의 개정절차와 한계(두산백과)

대통령 공포

국민투표 국회를 통과한 개정안은 30일 이내에 국민투표에 붙여 국회의원 선거권자 과반수의 투표와 투표자 과반수의 찬성을 얻은 때에 헌법개정이 확정 된다(130조 2 ·3항). 이것은 국민이 최종적인 헌법개정권자임을 선언한 것으로서의 의의가 있다.

헌법개정이 확정되면 대통령은 즉시 이를 공포하여야 한다 (130조 3항).

내 삶을 바꾸는 개헌 그 5가지 전제

➊ 국민참여형 개헌 국민이 주도하는

너무 당연한 이야기지만, ‘민주공화국’에서 헌법의 주인은 우리 모두입니다. 우리는 ‘民(민)’이 ‘主(주)’인 사회를 살고 있으니까요. 그렇다면 일부 국회의원과 몇몇 전문가들이 토론하고 타협하여 헌법을 만들도록 내버려둘 수는 없습니다. 그렇게 반복되어온 헌법 개정의 역사를 이제는 바꾸어야 합니다. 개헌은 국민 스스로 헌법의 존재 이유와 우리가 지닌 헌법적 권리에 대해 묻고 답하는 과정이어야 합니다. 새로운 헌법은 국민이 논의 과정과 결과에 주도적으로 참여하여 만들어야 합니다.

➋ 강화하는 개헌

주권, 인권, 성평등을

이번 개헌은 주권자로서 갖는 국민의 권리를 확대할 뿐만 아니라 모든 이들의 기본 인권과 성적인 평등을 강화하고 구체화하여 조문화하는 개헌이 되어야 합니다. 나아가 각종 차별을 금지하고 사회경제적 약자와 소수자를 보호해야 합니다. 사회양극화, 고령화, 생태적 위기 같이 새롭게 대두되는 사회적-지구적 위기를 해결하는 개헌이 되어야 합니다. 특히 국민 위에 군림하는 권력의 형식적인 재편에 머무르지 않고 모든 종류의 권력에 대한 국민의 민주적 통제 장치를 확고히 마련하는 개헌이 되어야 합니다. 새로운 헌법은 모든 사람에게 평등하고 자유로운 삶을 보장해야 합니다.

➌

자치와 분권에 입각한 개헌

우리 사회의 많은 문제점이 권력이 지나치게 중앙에 집중된 시스템에서 생겨납니다. 제왕적 대통령, 제왕적 대법원장이 나오지 않기 위한 장치를 헌법에 마련해야 합니다. 잘 사는 마을과 못 사는 마을이 생겨나지 않도록 권력을 나누고 지역 간 불균형을 해소해야 합니다. 내가 사는 마을과 지역의 중요한 일을 결정하는 과정을 중앙-서울이 독점하지 않고, 지역-주민이 주도할 수 있도록 해야 합니다. 새로운 헌법은 민주주의와 주권 실현의 바탕인 자치와 분권을 강화해야 합니다.

➍

직접민주주의를 제도화하는 개헌

우리는 촛불시민혁명으로 헌법을 어긴 대통령을 끌어내렸고, 이제 새로운 정부가 들어서서 ‘국민주권시대’를 이야기하고 있습니다. 촛불시민혁명은 이제 우리 삶의 중요한 의사결정을 행정부와 국회가 독점하게 둘 수 없다는 외침이었습니다. 6월 민주화 항쟁과 촛불시민혁명의 정신을 계승하기 위해, 헌법에 국민발안제, 국민투표제, 국민소환제 등 국민이 직접 정치에 참여할 수 있는 장치를 마련해야 합니다. 새로운 헌법은 ‘내가 나를 대표한다’는 직접민주주의의 수단을 확대해야 합니다.

➎

정치개혁이 전제되는 개헌

처음 본 사람보다 국회의원을 신뢰하기 더 어렵다는 설문조사 결과처럼, 국민은 정치를 신뢰하지 못하고 있습니다. 이러한 불신을 해결하지 못한다면, 국회의 개헌 논의는 ‘권력 나눠 먹기’가 아니냐는 우려와 비판을 피하기 어렵습니다. 국민이 지지하는 개헌이 되려면, 먼저 정치를 개혁하고 국회가 신뢰를 회복해야 합니다. 무엇보다 민의가 제대로 반영되는 정치구조를 만들어야 합니다. 승자독식의 선거제도를 고쳐, 국민의 정당 지지율이 정확하게 의석수로 분배되도록 해야 합니다. 새로운 헌법은 새로운 정치와 함께해야 합니다.

개헌 공작(共作) : 함께 만드는 헌법

민주화 운동 정신 기반

현재 헌법에는 명시적인 국가의 운영원리에 관한 규정이 없는 만큼 헌법전문과 제1장 총강에 우리사회가 나아가야 할 기본적 지향들을 명시하면 어떨까요. 현재 헌법전문에 적시되어 있는 ‘3·1운동’이나 ‘4·19의 민주이념’과 함께 ‘5·18 광주민주화운동’과 ‘6월 민주항쟁’, ‘촛불시민혁명’의 가치를 담는 것도 생각해봅시다. 민주와 분권, 자치, 생태적 지속가능성과 같이 우리가 주인이 될 수 있는 더 다양한 가치와 철학이 담긴 언어들을 시민들의 논쟁과 교감 속에 헌법에 담아봅시다.

보편적 인권의 가치 확대

헌법 제2장 ‘국민의 권리와 의무’의 존재 목적은 이 땅에 살고 있는 이들이 존엄하고 행복하게 살 수 있기 위함입니다. 그렇다면 기본권 조항도 강화되어야 합니다. 보편적인 인간의 권리는 ‘국민’이 아니라 ‘사람’이라면 모두 누릴 수 있도록 개정합시다. 인간의 존엄을 인정하는 첫걸음인 안전권, 평화권, 나아가 환경권과 모든 생명을 존중할 의무 등이 신설되어야 합니다. 자유롭게 생각하고 행동할 수 있는 조건을 확보하기 위하여 언론의 자유, 표현의 자유를 확대하고, 정보기본권과 문화의 권리를 신설합시다. 그리고 인간다운 생활을 보장하기 위해, 유명무실해진 사회적 기본권을 실질화 하고 확대합시다.

평등하고 행복한 사회

사회적 소수자나 약자를 단순히 보호할 뿐만 아니라, 모든 구성원들이 어떤 차별도 받지 않고 동등하고 당당하게 자신들의 권리를 누리면서 자유롭고 행복하게 살아갈 수 있도록 해야 합니다. 현행 헌법 제11조에 규정된 평등권의 범위를 더욱 확대하고, 차별금지의 정신을 헌법에 포함시켜야 합니다. 성적차이에 대한 이해가 결여된 현행헌법 규정들은 성평등 정신이 오롯이 담긴 조항들로 근본적 개정이 필요합니다. 아동의 권리와 노인의 권리, 장애인의 권리가 보호의 대상이 아니라 당연한 권리의 주체가 될 수 있도록 헌법을 개정합시다. 건강권, 주거권, 교육권과 학습권 등을 명시적으로 규정하고 이들 권리를 보장해야 할 국가의 예산 우선 편성 의무도 명시해야 합니다.

노동의 존중

우리 사회를 ‘더불어 사는 공동체’로 만들기 위해서는 노동자가 인간의 존엄과 가치를 인정받고 사회구성원으로서 정당하게 대우받아야 합니다. 노동인권이 존중되는 헌법은 ‘근로’를 ‘노동’으로 변경하는 것에서부터 출발하여, 일할 권리와 노조 할 권리가 충분히 보장되는 형태의 헌법 개정이 필수적입니다. 비정규직에 대한 차별이 정당화되고, 노동조합의 자유로운 활동이 충분히 보장받기는커녕 수시로 형사처벌의 대상이 되는 현실을 바로잡기 위해 동일가치노동 동일임금, 강화된 노동 3권(단결, 교섭, 쟁의) 등이 명시되어야 합니다. 농어민의 권리, 농어촌주민의 권리도 보장되어야 합니다.

직접민주주의와 자치분권의 확대

직접민주주의를 확대하기 위하여 국민발안, 국민소환, 국민투표를 포함하는 개헌이 되어야 합니다. 중앙정부에 집중된 권한을 지역으로 분산하고, 지방 자치정부와 자치의회의 자결권을 강화하며, 각종 주민자치 수단을 확대하여 풀뿌리 민주주의와 균형발전을 실현해야 합니다. 대통령의 권한남용과 국정농단이 반복되지 않도록, 대통령과 행정부에 대한 견제장치와 효과적인 권력분산 방안을 마련해야 합니다. 무엇보다도 민의를 왜곡하고 있는 현행 국회의원 선출제도를 민의가 정확히 반영되는 구조로 개혁하기 위해 비례성의 원칙을 헌법에 명시해야 합니다.

사법부의 민주화가 확보된 헌법

경제민주화와 생태적 지속가능성

선출되지 않은 권력인 사법부에 대한 민주적 통제가 절실히 필요합니다. 법관이 아닌 시민도 참여할 수 있는 사법제도를 위하여 법원의 구성을 바꿔봅시다.

경제성장이 이뤄지더라도 빈부격차는 확대될 뿐입니다. 대기업 중심의 경제성장 방정식은 이미 역사적으로 시효만료가 선포되었습니다.

국민에 의해 선출되지 않은 대법원장이 너무 많은 권한을 행사합니다. 대법원장이 대법관이나 헌법재판관을 제청하거나 임명하는 현행 헌법조항도 개정되어야 합니다. 대법원장이 지닌 사법행정권도 과감히 분리해야 합니다.

현행 헌법에 2-3개 조항에 불과한 경제민주화의 내용을 변경하고, 더불어 사는 공동체를 위한 헌법 개정이 필요합니다.

무소불위의 검찰 권력을 통제하기 위하여 검찰만 영장을 청구하도록 한 독점권을 없애야 합니다.

경제발전과 효율의 미명아래 환경과 생태의 가치는 언제나 미사여구로만 남아있었습니다. 그러나 생명과 공존의 가치가 도외시되면서 결과적으로 그 부메랑이 다시 우리 삶의 위기로 나타나고 있습니다.

군부독재시대의 잔재라고 할 수 있는 민간인의 군사재판 가능성을 차단하고, 군 인권 보장을 위하여 평시에는 군사법원을 폐지합시다.

자연과 농업, 지구의 모든 생명의 가치를 존중하는 사회로의 전환은 환경의 지속가능성의 중요성을 헌법에 명시하는 것에서 출발해야 합니다.

국민주도 헌법개정 전국 네트워크? 국민주도 헌법개정 전국 네트워크(약칭 : 국민개헌넷)는 개헌 과정에 국민 참여를 촉진하고, 국회의 개헌 논의에 시민사회가 공동으로 대응하기 위해 만든 연대기구입니다. 국민개헌넷은 새 헌법이 촛불시민혁명의 연장선에서 모든 사람의 평등하고 자유로운 삶을 보장하기를 바랍니다. 무엇보다 헌법을 바꾸는 절차와 과정에 국민 모두가 참여하고, 우리의 권리를 공부하고 토론하는 기회가 될 수 있도록 학습모임, 민회, 주권광장과 같은 프로그램을 진행할 예정입니다.

안녕 헌법 발행일 2017. 10. 28. 발행처 국민주도 헌법개정 전국 네트워크 글쓴이 한상희 김준우 이태호 디자인 참여연대 미디어홍보팀 기획 국민주도 헌법개정 전국 네트워크 사무처 이재근 고은지 국민주도 헌법개정 전국 네트워크 후원 우리은행 1005-701-060382 예금주 시민사회단체연대회의 홈페이지 http://국민개헌.net

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그들만의 헌법이 아닌, 국민 모두의 헌법이 될 수 있도록 이 작은 책을 응원해 주세요!