La institucionalidad y las políticas para la vejez

Introducción

El último capítulo de este volumen está dedicado a la institucionalidad y las políticas para la vejez en la región, en particular los instrumentos multilaterales –regionales y globales– como la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos de las Personas Mayores, el Consenso de Montevideo sobre Población y Desarrollo y la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, entre otros.

La consolidación de la institucionalidad pública dirigida a las personas mayores en la región y su rol como instrumento para el avance de las acciones orientadas a las personas mayores se aborda en el primer texto del capítulo, junto con una propuesta metodológica para el estudio de las instituciones dedicadas a los asuntos de las personas mayores. A continuación, se presenta el marco normativo para el análisis de los sistemas de pensiones en América Latina y los diversos instrumentos internacionales, en los cuales la seguridad social –incluidas las pensiones– se define como un derecho humano. En los textos subsiguientes se analizan de manera concisa los aportes de la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores y de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible para el logro de la igualdad en la vejez y la inclusión de las personas mayores, así como la necesidad de articulación en la aplicación de dichos instrumentos.

Por último, y con una perspectiva histórica, se presenta un texto que, unos años antes de la adopción de la Convención Interamericana en 2015, abonó las discusiones, la justificación y las propuestas para una convención internacional sobre los derechos de las personas mayores desde la perspectiva de la región.

Fuente

S. Huenchuan (2016), Envejecimiento e institucionalidad pública en América Latina y el Caribe: conceptos, metodologías y casos prácticos; Cap. I, A, B y D pp. 23-27 y 35-40.

A. Institucionalidad pública, envejecimiento y derechos humanos

Sandra Huenchuan1

Al formular las políticas públicas, en todo su amplio proceso, debe tomarse en cuenta la forma como se configuran los intereses y las ideas en un contexto institucional que los moldea y determina. De este modo, las instituciones consiguen incluso alterar el poder del grupo social que buscan beneficiar e interfieren en la interpretación que este hace de su realidad.

La consolidación de la institucionalidad pública dirigida a las personas mayores en la región aún presenta un sinnúmero de dificultades. Sin embargo, su sola existencia es un buen punto de partida. Las instituciones son instrumentos que pueden facilitar o restringir el avance de las acciones orientadas a las personas mayores y, consecuentemente, su constitución como ciudadanos, en la medida en que tienen la posibilidad de proporcionar los mecanismos, instrumentos y recursos para asegurar la efectividad de los derechos (Jusidman, 2007). Por lo tanto, deben crearse y mantenerse conforme a este reto y, por cierto, a la complejidad de atenderlo.

1. Las instituciones como el cristal donde se mira al Estado

El Estado es el conjunto de instituciones responsables de hacer efectivas las garantías necesarias para que los sujetos puedan desarrollar su vida, lo cual solo es posible gracias a la voluntad de las personas de reunirse en una comunidad. Desde esta perspectiva, el Estado es el producto de un acuerdo entre individuos que aspiran a tener una vida en común. Es el que regula aquello que los particulares no pueden; es el que les garantiza determinadas condiciones para la existencia colectiva y un espacio público.

En la teoría se ha utilizado la metáfora del “pacto” como imagen para ilustrar la interpretación ascendente del rol del Estado, según la cual este se entiende como un producto del consenso entre las personas. De acuerdo con Claus Offe (1990), su uso permite mostrar dos miradas sobre el Estado: una que lo interpreta como una herramienta de protección de los individuos y otra que lo concibe como el resultado de la suma de voluntades. Vale decir que Estado y ciudadanos establecen una relación de mutua creación. No hay Estado sin ciudadanos, ni ciudadanos sin Estado. Por otra parte, los ciudadanos poseen intereses que se expresan como demandas al Estado. Además, este puede regular áreas que, independientemente de la voluntad de los ciudadanos, atienden aspectos cruciales para su vida, la economía, la política exterior, los recursos naturales y las telecomunicaciones, entre una infinidad de grandes temas que ocupan a los gobiernos. La forma en que el Estado concreta su relación con los ciudadanos son las políticas públicas, apoyadas en leyes o decretos que las fundamentan y legitiman (Subirats, 2003). Esas leyes y políticas afectan la vida cotidiana del ciudadano de manera directa o indirecta. En muchos casos, es en virtud de ellas que adquiere mayores compromisos con el Estado, como el pago de impuestos más elevados; recibe menores beneficios, por la pérdida de algún servicio que se prestaba en su barrio a causa de un recorte presupuestario, o puede tener un mejor acceso a bienes y servicios, porque disfruta de algún bien público o percibe una suma de dinero por concepto de ayuda gubernamental.

Pero por más interdependencia que el ciudadano tenga con el Estado, este puede seguir siendo un ente abstracto e inasequible para muchos. Solo se convierte en algo tangible cuando las personas acuden a él en las oficinas públicas, que son las que implementan las acciones que les afectan. Los individuos, sobre todo aquellos que se encuentran en una situación de mayor vulnerabilidad, como los pobres, los niños, las mujeres y las personas mayores, encuentran al Estado en su presencia y en su ausencia. Esto significa que, cualquiera sea el caso, cuando el Estado se hace presente son las instituciones su cara visible. Ellas forman parte de las políticas públicas y constituyen un factor central para su adecuado funcionamiento.

2. La institucionalidad: el aspecto soslayado de las políticas públicas

La evolución de la ciencia política moderna y de las políticas públicas tiende a dejar de lado el hecho de que ellas existen en el contexto de las instituciones, las que aportan importantes parámetros para el planteamiento de los problemas, la toma de decisiones y su solución, sea esta positiva (acción) o negativa (latencia inactividad), influyendo en la calidad de los efectos sociales y económicos de las políticas (véase el diagrama VI.1). Por ello, con frecuencia sucede que quienes proponen e implementan políticas no prestan suficiente atención a este aspecto, haciendo caso omiso de que las diversas iniciativas tienen requisitos institucionales de diferente tipo, muchos de los cuales no están completamente asegurados o lo están de manera desigual en ciertas áreas o temáticas relativas a la intervención (Lahera, 2007).

„ Diagrama VI.1

El modelo de los impactos institucionales

Las condiciones institucionales alientan o desalientan cierto tipo de

Atributos de los procesos de toma de decisiones que posibilitan o frenan el surgimiento de

Capacidades de formulación de políticas

Decisiones estratégicas de políticas públicas del gobierno de tomar

determinan la capacidad de los

Efectos sociales y económicos de las políticas

Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía (CELADE) - División de Población de la CEPAL, sobre la base de Eugenio Lahera, “Reforma del Estado: Un enfoque de políticas públicas”, Revista Reforma y Democracia Nº 38, Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLADE), junio de 2007.

En otras palabras, el devenir de las políticas ocurre dentro de las fronteras de lo que se considera aceptable, legítimo y justo en cuanto a medios y fines, en el marco de las instituciones. Esto quiere decir que la actividad y el pensamiento están fundamentalmente definidos por ellas. Las instituciones son las que disponen de la autoridad y el poder y proporcionan el contexto físico, cognitivo y moral para la acción conjunta, la capacidad de intervención, las bases conceptuales para la observación, la agenda, la memoria, los derechos y las obligaciones, así como el concepto de justicia y los símbolos con que el individuo puede identificarse (March y Olsen, 1984). Sin embargo, no son sino el reflejo de las sociedades. En este marco, se entiende que una institución pública se origina a partir de un acuerdo político para atender un problema específico y actúa para satisfacer una necesidad sobre la base de un comportamiento típico y habitual (normas y reglas), que a su vez tiene una carga de significado y de deber moral y ético que afecta la forma de concebir el problema o la carencia que le da principio (Székely, 2006; Repetto y Chudnovsky, 2008). La creación y consolidación de las instituciones cobran especial relevancia en aquellos temas cuya posición se busca afirmar en la agenda de gobierno. De otro modo, su devenir queda asociado a las instancias que han conservado el statu quo. En la medida en que los problemas adquieren fuerza cuando encuentran medios institucionales de expresión, la posibilidad de ampliar el ámbito de influencia de los grupos o temas marginados se incrementa cuando son adoptados o asumidos por una instancia gubernamental específica.

„ Recuadro VI.1

La institucionalidad pública y la desigualdad

Las instituciones no existen en el vacío. En la región, operan en un marco de elevada concentración de la riqueza, los ingresos y las oportunidades. En sociedades de profunda segmentación económica, regional y étnica, esto se traduce en sistemas políticos fragmentados, relativamente inestables y poco inclusivos (Adelantado y Scherer, 2008). Por lo tanto, de cara a la propuesta de desarrollo que impulsa la CEPAL, las instituciones y su funcionamiento son indispensables para revertir esta situación y avanzar hacia la igualdad. La institucionalidad pública debe responder a este desafío y, a su vez, cualquier propuesta de desarrollo orientada a quebrar la desigualdad debe considerarla en toda su dimensión.

La desigualdad y la debilidad institucional son fenómenos interdependientes y en la práctica no favorecen el cambio. Si las instituciones no cuentan con reglas claras de juego, compartidas por todos los actores vinculados a un determinado ámbito de actuación pública, para orientar sus interacciones y decisiones, es probable que los grupos tradicionalmente excluidos no puedan hacer valer sus intereses en el actuar político (Adelantado y Scherer, 2008). De este modo, las instituciones terminan plasmando las inquietudes de determinados sectores, que por lo general son los más informados y más cercanos al poder. Esto conduce a que la toma de decisiones se base en una lógica particular que responde a los intereses y valores de actores bien delimitados, que actúan por su necesidad de adoptar o desplazar objetivos, socavando o alterando las políticas públicas y los mismos arreglos institucionales. Por otra parte, la falta de continuidad de la acción pública, el insuficiente personal calificado y la escasa estandarización de las reglas o procedimientos, entre otros aspectos, condicionan severamente el rendimiento institucional en la región y pueden convertirlo en un inconveniente para avanzar hacia la igualdad. Por ello, cualquier iniciativa cuyo objetivo sea conjugar el desarrollo orientado a los derechos con la formulación e implementación de políticas públicas encaminadas a reforzar el papel redistributivo del Estado, implica el establecimiento de la consiguiente institucionalidad y autoridad pública, en especial de una autoridad social (Machinea, 2005). Las instituciones deben convertirse en un instrumento del Estado para cerrar las brechas de protección y desarrollar capacidades. Tienen que administrar y proveer bienes públicos para toda la población y ser capaces de reducir la distancia entre los grupos sociales respecto del poder y la riqueza (CEPAL, 2010). Asimismo, son actores fundamentales en la reducción de las condiciones de vulnerabilidad que afectan a ciertos grupos y ayudan a fortalecer su capacidad de respuesta ante las injusticias.

Fuente: Elaboración propia sobre la base de J. Adelantado y E. Scherer, “Desigualdad, democracia y políticas sociales focalizadas en América Latina. Estado, gobierno y gestión pública”, Revista chilena de administración pública, Nº 11, junio de 2008.

3. Metodología para el estudio de las instituciones dedicadas a los asuntos de las personas mayores

Un estudio realizado por el CELADE-División de Población de la CEPAL durante 2010 y 2011 permitió identificar 16 criterios de institucionalización del tema del envejecimiento que sirvieron de parámetros de análisis, los que se sometieron al escrutinio de especialistas que los examinaron y evaluaron según su nivel de importancia (Huenchuan, 2011).

De acuerdo con la jerarquización realizada por los especialistas consultados, el compromiso político, la estructura política representativa, la existencia de un plan y la disponibilidad de recursos constituirían un punto de partida ineludible de todo el proceso de institucionalización e impulsarían la marcha del resto de los elementos (véase el diagrama VI.2). La creación de una institución a partir de una prescripción legal brinda estabilidad, un mandato claro y una perspectiva de desarrollo a mediano y largo plazo. Ella debe ir acompañada de una asignación presupuestaria suficiente como para ponerla en funcionamiento y cumplir con sus obligaciones. A su vez, es indispensable contar con una política o plan que articule el quehacer de la entidad en cuestión. Esta herramienta debe construirse como una respuesta de orden más operativo para hacer efectivas las garantías contenidas en la ley que dio origen a la institución. En segundo lugar de importancia le siguen la coordinación interinstitucional, la participación de los interesados y los procedimientos. La primera es vista como una herramienta que facilita la actuación pública en la medida en que aporta criterios comunes, ayuda al fortalecimiento mutuo de las instituciones y al logro de mejores resultados, los que van en directo beneficio de la población objetivo. Por su parte, la participación es igualmente apreciada. Es un derecho que para ser ejercido requiere de la creación de mecanismos y fórmulas que lo hagan viable. Los procedimientos también adquieren importancia, bajo la premisa de que se construyan con claridad y pertinencia, en especial las reglas de operación de los programas y las modalidades de acceso a los servicios, beneficios y prestaciones. Hay que combinar la transparencia de los procedimientos y cuidar de no sobrecargar la reglamentación, ya que de lo contrario puede complicarse su operación y no siempre contribuir a la discrecionalidad de las personas que ejercen el servicio público.

„ Diagrama VI.2

Red de institucionalización de los asuntos de las personas mayores

Recursos

Coordinación interinstitucional

Compromiso político Política/plan

Presión de grupos políticos

Estructura política representativa

Participación de los interesados Desarrollo de programas y proyectos Procedimientos

Personal adecuado

Metodología

Investigación Construcción de teoría

Fuente: Sandra Huenchuan, “Desafíos de la institucionalidad pública y el abordaje del envejecimiento“, presentación en el Encuentro internacional para el seguimiento de la Declaración de Brasilia y la promoción de los derechos de las personas mayores, 9 y 10 de noviembre de 2011.

Entre los especialistas consultados no hubo consenso sobre el personal adecuado, el desarrollo de programas y proyectos ni la metodología. Algunos consideran, por ejemplo, que las instituciones requieren de funcionarios capacitados y con experiencia en la materia de que se trate, con lo cual se mantiene y profundiza el aprendizaje para mejorar las prácticas. Otros, en cambio, si bien estiman que es indispensable contar con un equipo básico, bien calificado y con distintos niveles de especialización, opinan que es más significativa la existencia de un programa permanente de calificación y actualización. Le dan más valor a la vocación de servicio público y a la innovación que a la experiencia obtenida dentro del aparato de Estado. En cuanto al desarrollo de programas y proyectos, por estar relacionado con la intervención propiamente tal —al igual que la metodología—, se considera un paso posterior dentro del proceso de institucionalización, que vendría a consolidar su existencia.

„ Recuadro VI.2

Transversalización del envejecimiento

La transversalización o integración de las cuestiones del envejecimiento (mainstreaming) es un fenómeno conceptual reciente en comparación con otros temas sociales como el género. En consecuencia, este concepto ha sido definido por unas pocas fuentes, como la Comisión Económica para Europa (CEPE), Age Platform Europe y el Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas.

En general, las entidades señaladas definen el mainstreaming del envejecimiento como la inclusión sistemática del tema dentro de todos los aspectos relacionados con los sectores social, político, económico y cultural (CEPE, 2008 y 2011). Esta inserción se hace de manera integral dentro de los planes o estrategias nacionales de desarrollo (Sidorenko, 2003; AGE, 2007). Además, la integración de las cuestiones del envejecimiento se lleva a cabo por medio de instrumentos de política (CEPE, 2008 y 2011) como la elaboración de leyes, normas y regulaciones o programas. Robert Venne (s/f ) define seis técnicas para establecer el mainstreaming del envejecimiento: • recopilación de datos; • sensibilización, defensa y educación; • indicadores de desempeño; • reflexión sobre el envejecimiento en el presupuesto social; • evaluación de legislación actual e integración de las preocupaciones dentro de nueva legislación y políticas, y • coordinación nacional e internacional. Aunque su definición es reciente, la transversalización de las cuestiones del envejecimiento se está promoviendo en los programas de acción de varios países y organizaciones internacionales, sobre todo del mundo desarrollado.

Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía (CELADE) - División de Población de la CEPAL, sobre la base de AGE, “Towards a European Society for All Ages: Age Statement for the European Year of Equal Opportunities for all 2007”, 2007; Alexandre Sidorenko, “Mainstreaming ageing”, Mainstreaming Ageing: Forging Links between the Madrid Plan of Action on Ageing and the Millennium Development Goals. Proceedings, Nueva York, Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas, 2003; Robert Venne, “Mainstreaming the concerns of older persons into the social development agenda”, Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas [en línea] http://www.un.org/ageing/documents/positionpaper.pdf; Comisión Económica para Europa (CEPE), “Implementation of the Madrid International Plan of Action on Ageing in the UNECE region: Review of the first five years”, A Society for All Ages: Challenges and Opportunities, Nueva York, 2008 y “Annex IV: Strategy on ageing”, Road Map for Mainstreaming Ageing in Armenia (ECE/WG.1/12), Nueva York, 2011.

Por último, la investigación —vinculada a mecanismos de seguimiento y evaluación, sistemas de información y registros— es importante para varios de los especialistas consultados, pero otros la consideran un paso posterior dentro de la institucionalización del tema. Algunos estiman que todos estos elementos deben estar presentes desde las fases más embrionarias de un proceso de institucionalización, mientras que para otros constituyen una etapa final, cuando la institución ya se haya afirmado dentro del aparato gubernamental. Igualmente, la construcción de teoría a partir de la práctica es significativa solo para algunos especialistas, en cuya opinión debería aportar al proceso de institucionalización y coadyuvar en llevar a la práctica el enfoque de derechos en los asuntos de las personas mayores.

„ Recuadro VI.3

Propuesta de contenidos de una metodología para el análisis institucional 1. Orígenes e historia de la institución

Reseña y análisis de los eventos (nacionales y/o internacionales) que facilitaron la creación de la institución, los actores involucrados, posiciones, alianzas y estrategias. Descripción de la trayectoria de la institución en el tiempo, incluyendo cambios en los enfoques, jerarquía, funciones, entre otros.

2. Estructura institucional

• Adscripción institucional actual. • Problemáticas que atiende y su incidencia en la población adulta mayor. • Funciones.

Recuadro VI.3 (conclusión)

• Dependencias, jerarquía y responsabilidades en el nivel central y subnacional. • Recursos humanos. • Presupuesto y fuentes de financiamiento.

3. Principios de las intervenciones y objetivos de la política

• Información acerca del proceso de elaboración de la política o plan de acción, incluyendo una reseña de la forma en que se logró el consenso político necesario para su creación, los actores que participaron, las categorías de análisis que formaron parte de la discusión, los enfoques de política pública, entre otros elementos. • Información acerca de los objetivos de la política o plan de acción que implementa la institución en términos generales, así como los principios de las acciones que se llevan a la práctica (por ejemplo: universalidad, solidaridad, eficiencia, etc.).

4. Programas que se implementan

• Información acerca de los programas que lleva a cabo la institución para cumplir con la política o plan de acción. La descripción de cada programa debe contener el objetivo del mismo, el público objetivo, los servicios, beneficios o prestaciones que ofrece, las modalidades de implementación, las formas de operación y sus resultados (cuando corresponda).

5. Análisis de la trayectoria y experiencia de la institución

• Identificación y análisis de los factores que limitan o fortalecen a la institución en aspectos tales como: a) Consolidación institucional: • Establecimiento de atribuciones y mandatos definidos sobre la base de consensos políticos y reforzados por las normas legales pertinentes. • Incorporación y retención de personal técnico competente y disponibilidad de recursos necesarios para una gestión efectiva. • Establecimiento de objetivos claros que no sobrepasen la capacidad institucional para lograrlos. b) Continuidad institucional: • Disponibilidad de información en todas las áreas de la institución, en especial en lo que respecta al seguimiento del presupuesto, el monitoreo de los programas ejecutados, la fiscalización de las normas, las evaluaciones, entre otros aspectos. • Entrega de información hacia la ciudadanía para conocer los beneficios, servicios o prestaciones a los que tiene derecho y las formas de acceder a ellos. • Articulación y coordinación con otros organismos públicos involucrados para superar duplicaciones, rivalidades presupuestarias y de funciones, intereses sectoriales y promover la coherencia intertemporal e intersectorial. • Consideración de las características locales, a fin de adaptar adecuadamente las intervenciones, así como la capacidad administrativa y presupuestaria de las dependencias subnacionales. d) Participación y exigibilidad de derechos: • Mecanismos formales e institucionalizados de participación ciudadana, peticiones y reclamos que permitan incorporar al público objetivo y a la sociedad civil al quehacer de la institución. • Canales adecuados para la exigibilidad de los derechos de las personas mayores, ya sea mediante el sistema judicial o instancias propias formales y explícitas dentro de la institución. e) Investigación • Generación de información y conocimientos, tanto cuantitativos como cualitativos, que retroalimenten la práctica institucional. f ) Construcción de teoría • Análisis y difusión del aprendizaje logrado dentro de la institución en todas las etapas de las políticas públicas. • Acceso a la información actualizada sobre los temas que aborda la institución por parte del personal y su público objetivo.

6. Conclusiones

Fuente: Elaboración propia.

Fuente

CEPAL (2017), Panorama Social de América Latina; A pp. 19-23.

B. Sistemas de pensiones en América Latina: fundamentos normativos y desafíos demográficos en el horizonte de la igualdad

Las prestaciones de los sistemas de pensiones contribuyen a reducir la pobreza y la desigualdad y, según el diseño que adopten, pueden constituir un mecanismo de solidaridad fundamental entre las generaciones y dentro de ellas para hacer frente, de manera colectiva, a riesgos de magnitud y ocurrencia inciertas. Es por eso que la discusión sobre el diseño de los sistemas que ofrecen estas prestaciones, los recursos necesarios para su sostenibilidad y expansión y sus efectos en materia de pobreza e igualdad, incluida la igualdad de género, es tan vigente y relevante. Ello cobra especial importancia en momentos en que se agudizan los desafíos laborales, demográficos y económicos en la región y en diversos países se debate sobre probables nuevos procesos de reforma de los sistemas. Estas reformas pueden tener efectos considerables y positivos en términos de reducción de la pobreza y aumento de la igualdad y el bienestar de las personas —avanzando en el camino de fortalecimiento de sistemas públicos y solidarios— o, por el contrario, efectos regresivos en contextos donde se afecten derechos ya alcanzados por la ciudadanía y se restrinjan las condiciones de acceso a las prestaciones.

1. Los sistemas de pensiones como base de la ciudadanía social

La seguridad social se define como la protección que una sociedad brinda a sus miembros a través de medidas públicas para hacer frente a las privaciones económicas y sociales que podrían afectar los ingresos por causa de enfermedad, maternidad y paternidad, accidentes de trabajo o enfermedad laboral, desempleo, invalidez, vejez y muerte, así como las asociadas con la asistencia médica y la ayuda a las familias con hijos (OIT, 2001a). Los sistemas de pensiones forman parte de los sistemas de seguridad social y comprenden las prestaciones que buscan mitigar la reducción de los ingresos personales o familiares a raíz de las contingencias que se derivan de la edad avanzada, la invalidez y la muerte (OIT, 2014)2. Los sistemas de pensiones también forman parte medular de la protección social, entendida más ampliamente como el conjunto de políticas orientadas a garantizar un nivel de bienestar suficiente para sostener un nivel adecuado de vida para el desarrollo de las personas, facilitar el acceso a los servicios sociales y fomentar el trabajo decente, y que incluyen los componentes contributivo y no contributivo, la regulación del mercado laboral y los sistemas de cuidado (Cecchini y Martínez, 2011)3. De esta forma, los sistemas de pensiones tienen una importancia central en el

2 La terminología asociada a los sistemas de pensiones y sus prestaciones varía de un país a otro. En general, en la literatura se habla de sistemas de pensiones para aludir al conjunto de prestaciones económicas asociadas a los riesgos de vejez, invalidez y muerte. Sin embargo, en algunos países el término pensiones se refiere de manera específica a las prestaciones financiadas por el Estado con cargo a las rentas generales para la población en situación de pobreza o vulnerabilidad o bien a las pensiones de viudez o sobrevivencia, mientras que las jubilaciones atañen a las que se financian total o parcialmente por medio de las contribuciones realizadas por los propios trabajadores y trabajadoras y, con frecuencia, con aportes de los empleadores y el Estado. Los sistemas previsionales o de previsión social aluden a las funciones cumplidas por las instituciones que brindan protección a las personas ante diversas contingencias que les impiden generar ingresos o al conjunto de los seguros sociales (Cifuentes, Arellano y Walker, 2013) que cubren, además de los riesgos cubiertos por los sistemas de pensiones, riesgos como la enfermedad, el desempleo y otros relacionados con la salud, entre otros. En la práctica, seguridad social y previsión social tienden a utilizarse como sinónimos, aunque la seguridad social es más amplia, pues incluye programas, subsidios y transferencias no contributivas. 3 Las políticas de protección social cubren, de esta forma, los riesgos que enfrenta toda la población, incluidos los riesgos cubiertos por los sistemas de pensiones y los originados en otros problemas estructurales, como la pobreza y la desigualdad (Cecchini y otros, 2015). Desde esta perspectiva más amplia, la seguridad social está incluida en la protección social, que abarca los sistemas obligatorios y no obligatorios (OIT, 2001b).

ejercicio de la ciudadanía, comprendida en función de los derechos a los que se accede como miembro de una sociedad, y en el desarrollo de los estados de bienestar4 .

Los objetivos de los sistemas de pensiones son: garantizar medios suficientes para la vejez (aseguramiento), distribuir el consumo a lo largo del ciclo de vida y reducir la pobreza y la desigualdad. También pueden contribuir a otros objetivos vinculados con el desarrollo económico (Barr y Diamond, 2008) y la sostenibilidad fiscal de los países. Mediante diversos instrumentos y diseños se busca alcanzar de diferente manera estos objetivos. Los sistemas disponen, por una parte, de esquemas contributivos, financiados con aportes de los trabajadores y, con frecuencia, de los empleadores y del Estado5. Estos se combinan con seguros sociales públicos y obligatorios u otros esquemas privados, incluidos los voluntarios y ocupacionales6. Por otra parte, los sistemas incluyen prestaciones no contributivas, de cargo fiscal y provistas de manera universal o focalizada, que complementan las pensiones contributivas u otorgan una pensión de vejez o invalidez a quienes están excluidos de los sistemas (OIT, 2014). En la gran mayoría de los países de la región, ambos esquemas conviven de manera más menos integrada. El diseño del componente contributivo de los sistemas de pensiones puede variar en función de una serie de características y opciones. Por una parte, se distingue entre esquemas de beneficio definido y esquemas de contribución definida. En el primer caso, las prestaciones se calculan sobre la base de una tasa de reemplazo fija en función de los años de contribución, el nivel salarial y la edad al momento del retiro. En el segundo caso, no existe un compromiso explícito sobre la tasa de reemplazo de las pensiones que se habrán de recibir y el parámetro que se mantiene estable (aunque también se puede modificar) es la tasa de contribución (Barr y Diamond, 2008; CEPAL, 2006; Filgueira y Manzi, 2017). Por otra parte, según el régimen financiero aplicado, se distingue entre esquemas de reparto7, basados en un contrato entre generaciones en el que las contribuciones presentes de los trabajadores activos financian las pensiones de las jubiladas y los jubilados, y esquemas de capitalización individual, basados en activos acumulados en cuentas individuales de ahorro en las que los fondos se invierten y devengan intereses que se acumulan8. Asimismo, la administración de los sistemas puede ser pública, privada o múltiple (Mesa Lago, 2008; Uthoff, 2017). Las combinaciones entre estos elementos dan origen a distintos tipos de sistemas. En términos generales, se distingue entre los sistemas públicos, caracterizados por cotizaciones y prestaciones definidas por ley, financiamiento por reparto (o capitalización parcial colectiva) y administración pública, y los sistemas privados, caracterizados por contribuciones definidas por ley, beneficios no definidos, financiamiento mediante capitalización individual y administración privada o múltiple (Mesa-Lago, 2008). En los países se observan con frecuencia la combinación y la coexistencia de distintas opciones (Filgueira y Manzi, 2017; OCDE, 2016) y la implementación de sistemas mixtos que incluyen un pilar de reparto y uno de capitalización individual.

4 La introducción de los seguros sociales frente a los riesgos que derivan de la vejez, la invalidez y la muerte data de fines del siglo XIX (1883 a 1889) en la Alemania de Otto von Bismarck (Mesa-Lago, 2008) y se encuentra en la médula del desarrollo de los estados de bienestar. 5 Las prestaciones de estos regímenes incluyen las de derecho propio u originario —que se otorgan a quien realizó los aportes (pensiones de vejez o invalidez)— y las de derecho derivado, en el caso de las pensiones de sobrevivencia. 6 Las pensiones ocupacionales son aquellas a las que se accede mediante un empleo o una relación profesional entre el beneficiario y quien define el plan. Estas pueden ser establecidas por un empleador o un colectivo, como en el caso de las asociaciones industriales o las asociaciones profesionales (OCDE, 2005). 7 Entre los esquemas de reparto, existen los de capitalización parcial colectiva, en los que se acumulan reservas para futuras contingencias y cuya prima puede fijarse desde el inicio con una tasa de aporte constante (prima media general) o escalonada, que supone períodos de equilibrio de 10 a 15 años para el posterior reajuste de la prima (véase Uthoff, 2017). Por otra parte, los esquemas de reparto de cuentas individuales y capitalización nocional o sistemas de cuentas nocionales son aquellos financiados bajo un esquema de reparto pero en los cuales los aportes de los trabajadores se registran en cuentas individuales para que los beneficios reflejen las contribuciones realizadas, que se actualizan de acuerdo con una tasa de interés definida por el gobierno, y las pensiones se calculan según la esperanza de vida a la fecha de jubilación (CEPAL, 2006; Barr y Diamond, 2008). Estos sistemas se están implementando actualmente en

China, Italia, Polonia y Suecia (Filgueira y Manzi, 2017). 8 En algunos países se han incorporado o se busca incorporar mecanismos que operan con la lógica del reparto en sistemas donde ha primado la capitalización individual, como el caso de la cuenta de garantía solidaria en El Salvador (que será gestionada por las administradoras de fondos de pensiones) y el fondo de ahorro colectivo que se propone en Chile (administrado por el Estado).

Respecto del marco normativo de los sistemas de pensiones, en diversos instrumentos internacionales se define a la seguridad social como un derecho humano (OIT, 2001a) y se incorpora a las pensiones en esta definición. En el artículo 22 de la Declaración Universal de Derechos Humanos (Naciones Unidas, 1948) se consagra el derecho a la seguridad social y sus prestaciones para todas las personas. El artículo 25.1 establece la universalidad del derecho a un nivel de vida adecuado y explicita que toda persona tiene “[…] derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez y otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad”. A su vez, en el artículo 9 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Naciones Unidas, 1966) se reafirma el compromiso de los Estados Partes con el derecho de toda persona a la seguridad social, incluido el seguro social. En esta misma línea, en el artículo 11 se consagra el derecho a un nivel de vida adecuado para todas las personas y sus familias. Ambos instrumentos sientan las bases más amplias del derecho a la seguridad social y a la protección social y para el desarrollo de sus prestaciones9 . En la Observación General núm. 19 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales se llama la atención sobre la necesidad de establecer prestaciones de seguridad social hasta el máximo de los recursos disponibles, que tengan un nivel suficiente en importe y duración. Los Estados deben revisar periódicamente sus prestaciones y asegurar una relación razonable entre ingresos, cotizaciones y monto percibido por la prestación pertinente (Naciones Unidas, 2008)10 . En esta Observación también se subraya la necesidad de prestar especial atención a las personas y los grupos que tradicionalmente experimentan mayores dificultades para el goce de este derecho y se reconocen las desigualdades en su ejercicio. De especial relevancia para el diseño de los sistemas de pensiones son el Convenio sobre la Seguridad Social (Norma Mínima), 1952 (núm. 102) (OIT, 1952), el Convenio sobre las Prestaciones de Invalidez, Vejez y Sobrevivientes, 1967 (núm. 128) (OIT, 1967a) y la Recomendación sobre las prestaciones de invalidez, vejez y sobrevivientes (núm. 131) (OIT, 1967b) de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). Estos instrumentos establecen la norma mínima sobre la protección que debe otorgarse a las personas en materia de seguridad social, incluidas las prestaciones de vejez, invalidez y sobrevivencia. Los Convenios núm. 102 y núm. 128 de la OIT definen la provisión de seguridad de ingresos a las personas que han alcanzado la edad prescrita mediante un pago periódico y sobre la base del cumplimiento de determinadas condiciones: un período mínimo de cotización, de empleo o de residencia en el país11. Estas prestaciones pueden incluir pensiones contributivas o no contributivas en un nivel mínimo garantizado o como proporción de los salarios promedio (OIT, 2014). De acuerdo con el Convenio núm. 102, las prestaciones de invalidez cubren la contingencia derivada de “[…] la ineptitud para ejercer una actividad profesional, en un grado prescrito, cuando sea probable que esta ineptitud será permanente o cuando la misma subsista después de cesar las prestaciones monetarias de enfermedad” (artículo 54)12. Estas se garantizan a quienes cumplan con determinados requisitos, relativos a las cotizaciones, al tiempo de permanencia en el empleo o de residencia en el país. Por último, como se indica en este Convenio, las prestaciones de sobrevivientes

9 Este mandato está plasmado también en otros instrumentos de alcance universal para grupos específicos. En la

Convención sobre los Derechos del Niño se indica que los Estados Partes reconocerán a todos los niños el derecho a beneficiarse de la seguridad social, incluso del seguro social (artículo 26). Como se señala en el capítulo IV, la

Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer obliga a los Estados Partes a adoptar todas las medidas apropiadas para eliminar la discriminación contra la mujer y asegurarle el derecho a la seguridad social (artículo 11.1e)), haciendo explícita esta indicación con respecto a las zonas rurales (artículo 14.2). 10 En la Observación también se indica que todas las personas deben estar cubiertas por el sistema de seguridad social, que las condiciones para acogerse a sus prestaciones deben ser razonables, proporcionadas y transparentes, que los costos de sus cotizaciones deben ser asequibles, que sus beneficiarios deben poder participar en su administración y tener información sobre su funcionamiento, a la vez que debe garantizarse el acceso físico a los servicios de seguridad social (Naciones Unidas, 2008). 11 En los Convenios se indica que la edad prescrita no deberá exceder los 65 años, aun cuando la autoridad competente puede fijar una edad superior, en función de la capacidad de trabajo de las personas de edad avanzada en cada país (véase el artículo 26.2 del Convenio núm. 102). 12 Conforme la Recomendación núm. 131, también se debería establecer una prestación para los casos de invalidez parcial.

aluden a la pérdida de medios de existencia que sufren cónyuges, hijos e hijas que sobreviven a la muerte de quien es considerado el sostén de la familia (artículo 60) y su garantía está sujeta a reglas prescritas que también incluyen un tiempo mínimo de cotizaciones, de empleo o de residencia. De acuerdo con el Convenio núm. 102, todas estas prestaciones deben ser suficientes para asegurar a la familia condiciones de vida sanas y convenientes (artículo 67c) y su monto deberá revisarse para reflejar las variaciones del costo de vida (artículo 66.8). A estas normas se sumó más recientemente la Recomendación sobre los pisos de protección social, 2012 (núm. 202) (OIT, 2012), que establece la necesidad de proporcionar seguridad básica del ingreso a todas las personas en edad activa que no puedan obtener ingresos suficientes en caso de invalidez, enfermedad, desempleo y maternidad y personas de edad, al menos en un nivel mínimo definido a escala nacional (artículo 5). En línea con el espíritu universal e igualitario de la Recomendación núm. 202, la meta 1.3 de los Objetivos de Desarrollo Sostenible también hace un llamamiento a la implementación en los países de “[…] sistemas y medidas apropiadas de protección social para todos, incluidos niveles mínimos, y, para 2030, lograr una amplia cobertura de los pobres y los vulnerables”. A nivel regional, las prestaciones que forman parte de los sistemas de pensiones también están amparadas en instrumentos como el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales “Protocolo de San Salvador” (OEA, 1988) y, más recientemente, la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores (OEA, 2015). En América Latina, la garantía constitucional del acceso a pensiones como parte del derecho a la seguridad social es dispar. Mientras en algunos países se reconoce explícitamente el derecho a las prestaciones de vejez, invalidez y sobrevivencia, conforme los principios de igualdad, universalidad y solidaridad, y se indica la responsabilidad del Estado en su provisión o regulación13, en otros casos se hace hincapié en las características de su institucionalidad o en las condiciones para la entrega de estas prestaciones. Destaca la concepción plasmada en la Constitución Federal del Brasil de 1988, en la cual la cobertura de los eventos de invalidez, muerte y edad avanzada forma parte de la previsión social y se consagra como uno de los derechos sociales reconocidos (artículo 6). En dicha Constitución también se alude a la asistencia social como parte de los derechos cubiertos por las acciones en materia de seguridad social (artículo 194). En esa carta magna se establece que toda la sociedad concurre en el financiamiento de la seguridad social y se subraya el papel central del Estado —por medio de los recursos fiscales— junto a las contribuciones de los empleadores y los trabajadores14. Asimismo, se establece un presupuesto específico para la seguridad social, que asegura los recursos para garantizar el derecho, y se indica que ninguna de sus prestaciones deberá ser inferior al salario mínimo15. Este mandato también se incluye en la Constitución Política de Colombia (artículo 48)16 y la Constitución Política de la República Bolivariana de Venezuela17 . En el Brasil, la cobertura de la seguridad social también se garantiza para las trabajadoras y los trabajadores rurales. Por otra parte, solo en las constituciones del Ecuador y la República Bolivariana de Venezuela se reconoce el trabajo doméstico y de cuidado no remunerado en la seguridad social.

13 Por ejemplo, el artículo 45 IV de la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia de 2009 establece que “El

Estado garantiza el derecho a la jubilación, con carácter universal, solidario y equitativo”. 14 El artículo 195 de la Constitución de 1988 indica asimismo que las loterías y las importaciones de bienes y servicios del exterior son también fuentes de financiamiento de la seguridad social. 15 De acuerdo con el artículo 201 (punto 2), ninguna percepción que sustituya al salario de cotización o al rendimiento de trabajo tendrá valor mensual inferior al salario mínimo. Ello también se aplica a la garantía de un salario mínimo mensual a personas con discapacidad y personas mayores que no tengan medios para mantenerse como parte de la asistencia social (artículo 203). 16 En 2005, se incorporó al artículo 48 de la Constitución Política de Colombia la indicación de que ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente, salvo en aquellos casos establecidos por ley en los que se concedan beneficios económicos inferiores a personas de escasos recursos que no cumplan con las condiciones para acceder a una pensión. 17 En el artículo 80 se expresa que las pensiones y jubilaciones otorgadas mediante el sistema de seguridad social no podrán ser inferiores al salario mínimo urbano.

En síntesis, las normas internacionales, regionales y nacionales sobre pensiones constituyen un piso normativo mínimo para analizar y proponer aspectos vinculados al funcionamiento de estos sistemas en los países de la región, en el marco de los derechos a la seguridad y a la protección social y desde un enfoque de derechos humanos. En estos instrumentos se destacan la naturaleza progresiva de las prestaciones y la relevancia cada vez mayor de los mecanismos no contributivos para avanzar hacia la universalización de la cobertura. Así, los sistemas de pensiones conforman un ámbito esencial de la ciudadanía y se consagra el papel inalienable del Estado en el resguardo de su garantía. Estos deben concebirse como componentes fundamentales de todo proyecto de desarrollo y, en particular, de uno centrado en la igualdad como horizonte estratégico del desarrollo sostenible. Por el contrario, la ausencia o debilidad de estos sistemas agudiza la pobreza y la vulnerabilidad de las personas y debe analizarse como fuente de múltiples desigualdades, como se destaca en este documento.

Fuente

S. Huenchuan y A. Rovira (editoras) (2019), Medidas clave sobre vejez y envejecimiento para la implementación y Seguimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible en América Latina y el Caribe; B, pp. 59-60.

C. El aporte de la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores al logro de la igualdad

La Convención Interamericana sobre la protección de los derechos humanos de las personas mayores sienta las bases para el logro de la igualdad sustantiva. El objeto de la Convención es promover, proteger y asegurar el reconocimiento y el pleno goce del ejercicio, en condiciones de igualdad, de todos los derechos humanos y las libertades fundamentales de las personas mayores, a fin de contribuir a su plena inclusión, integración y participación en la sociedad (OEA, 2016).

„ Diagrama VI.3

Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores

Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores

Triple dimensión

1 Derechos emergentes

• Derecho a la vida y dignidad en la vejez (art. 6) • Derecho a la independencia y autonomía (art. 7) • Derecho a los cuidados de largo plazo (art. 12) 2 Derechos vigentes

Nuevas interpretaciones

• Igualdad y no discriminación por razones de edad (art. 5) • Consentimiento libre e informado en el ámbito de la salud (art. 11) • Seguridad y vida sin violencia (arts. 9 y 10) Ampliación de contenidos

• Derecho al trabajo (art. 18) • Derecho a la salud (art. 19) • Acceso a la justicia (art. 31) • Derecho a la educación (art. 20) y a la cultura (art. 21) • Derecho a un medio ambiente sano (art. 25) • Derecho a la recreación, al esparcimiento y al deporte (art. 22) • Derecho a la accesibilidad y movilidad personal (art. 26) • Situaciones de riesgo y emergencias humanitarias (art. 29)

3 Derechos extendidos

Fuente: S. Huenchuan (ed.), “Envejecimiento, personas mayores y Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible: perspectiva regional y de derechos humanos” (LC/PUB.2018/24-P), Libros de la CEPAL, N° 154, Santiago de Chile, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2018.

La convención recuerda en su preámbulo que todos los derechos humanos y las libertades fundamentales reconocidos en los instrumentos internacionales de derechos humanos se aplican a las personas mayores; pero, afirma más adelante, la discriminación que la vejez suele sobrellevar impide que los disfruten plenamente. Para efectos de análisis, los contenidos de la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores se pueden dividir en tres categorías: derechos emergentes, derechos vigentes y derechos extendidos (véase el diagrama VI.3). • Los derechos emergentes son reivindicaciones de nuevos derechos o de derechos parcialmente recogidos en la normativa internacional y nacional existente.

• Los derechos vigentes son aquellos ya contemplados en las normas internacionales, pero que requieren cambios para adaptarlos a las necesidades específicas de un colectivo, ya sea por medio de nuevas interpretaciones o ampliación de contenidos. • Los derechos extendidos están dirigidos específicamente a colectivos que no han disfrutado de ellos por omisión o discriminación (Dussel, 2010). El conocimiento más profundo de la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores sirve de guía para poner énfasis en las personas mayores en la implementación de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible desde la perspectiva de la igualdad y no discriminación, y resulta particularmente útil para la implementación y seguimiento de los ODS 1.3 sobre protección social universal, 3.8 sobre cobertura universal en salud, 5.4 sobre reconocimiento y valor de los cuidados y 17.18 sobre disponibilidad de datos oportunos, fiables y de gran calidad desglosados, entre otros criterios, por edad.

Fuente

S. Huenchuan y E. Rivera (editoras) (2019), Experiencias y prioridades para incluir a las personas mayores en la implementación y seguimiento de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible; pp. 56-61 y 142-145.

D. Experiencias y prioridades para incluir a las personas mayores en la implementación y seguimiento de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible 1. Rosita Konrfeld18

En el año 2015 el mundo tuvo 906 millones de personas mayores. En 2050 serán 2.000 millones de personas y aquellas de 75 años van a ser un grupo amplio de la población, con seguridad los más frágiles entre las personas mayores. En 2015 representaron un 27% y en 2050 alcanzarán al 35% de la población adulta mayor19 .

El cambio demográfico no es un problema, al contrario, es un gran desafío que debemos trabajar en conjunto con los Estados en el marco de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, que propone un crecimiento económico inclusivo para todos por igual, ciudades sostenibles —como lo viene impulsando la OPS y la OMS— y mitigar los efectos del cambio climático. Más allá de la propuesta de desarrollo, lo más interesante de esta Agenda es su enfoque de derechos humanos y el compromiso de que en el mundo se les respeten los derechos humanos a todos. Los Objetivo de Desarrollo Sostenible (ODS) se aplican por igual a los países desarrollados como a los que están en vías de desarrollo. En mayores vivía en áreas urbanas y un 19% residía en áreas rurales, los procesos migratorios internos ayudan a la gentrificación. Las políticas públicas tales como la salud, la educación, la participación, el transporte y los cuidados de largo plazo, entre otros, son una prioridad para la región. La protección social y los cuidados son dos puntos fundamentales de los ODS. Los Estados deben establecer un sistema obligatorio de seguros de vejez a partir de una edad determinada y también fijar una edad de jubilación de manera flexible. De igual manera, los Estados deben fomentar acciones para construir las condiciones que permitan a las personas mayores trabajar cuando así deseen hacerlo. Hay que flexibilizar horarios y fomentar que las empresas contraten a las personas mayores por medio de alguna reducción de impuesto a aquellas que lo hacen. Con respecto a la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores, aún son pocos los países que la han ratificado. La sociedad civil debe impulsar su ratificación y, cuando se presente la posibilidad de crear un instrumento vinculante en las Naciones Unidas, la sociedad civil y los Estados han de trabajar en conjunto para lograrlo. Los Estados deben promover progresivamente, dentro de los recursos disponibles, que la persona mayor reciba ingresos para una vida digna, promover sistemas de seguridad social y facilitar por diferentes medios el reconocimiento de prestaciones, aportes o derechos de pensión de la persona migrante. Es importante resaltar que en los países en desarrollo las personas mayores a menudo trabajan en el sector informal y mal remunerado. La mayoría lo hace para mantenerse a sí misma y a su familia. La OCDE señala que el 12,5% de las personas mayores de 65 años vive en pobreza económica relativa y que no contar con empleo o pensión de vejez les limita el acceso a servicios esenciales.

18 Experta Independiente sobre el disfrute de todos los derechos humanos por las personas de edad. 19 Véase United Nations, ”World Population Prospects: The 2017 Revision”, Department of Economic and Social Affairs,

Population Division, 2017, [en línea] https://www.un.org/development/desa/publications/world-population-prospectsthe-2017-revision.html.

En América Latina y el Caribe existe una baja proporción de trabajadores aportando al sistema obligatorio de pensiones. Solo 45 de cada 100 contribuye o están afiliados a un plan de pensiones y en la vejez gran parte de las personas mayores tendrán que recurrir a otra fuente de ingreso diferente a las pensiones contributivas porque no tienen cómo vivir. Con respecto a los derechos a la protección social, el régimen contributivo mantiene la desigualdad entre hombre y mujer. Las mujeres ganan menos ingresos por trabajo, vivimos más y nuestras pensiones son más bajas. Por lo tanto, las mujeres mayores están más expuestas a vivir en condiciones de pobreza que los hombres de la misma edad. Con respecto al derecho a los cuidados, el artículo 25 párrafo 1 de la Declaración Universal de Derechos Humanos establece que toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure salud y bienestar. En los Principios de las Naciones Unidas en favor de las personas de edad uno de los aspectos más importantes son los cuidados. Poder disfrutar de los cuidados, tener acceso a la atención de salud y servicios sociales a cualquier etapa (primaria, secundaria, terciaria y paliativos), disfrutar de derechos y libertades fundamentales cuando se reside en hogares o instituciones con respeto a sus creencias e intimidad, donde tengan derecho a adoptar decisiones sobre su cuidado y calidad de vida, se les brinde cuidados y tratamientos son parte esencial del respeto a la dignidad de las personas mayores. El Plan de Acción Internacional de Madrid sobre el Envejecimiento (2002) recomienda los servicios de atención preventiva, curativa, incluidos los servicios de rehabilitación, atención paliativa y cuidados de largo plazo. El Plan contiene recomendaciones, pero no son vinculantes. Por eso la importancia de ratificar la Convención Interamericana que estipula que la persona mayor debe ser autónoma, considera la perspectiva de género y establece servicios de apoyo para familiares y cuidadores. La Convención Interamericana indica las obligaciones de los Estados Partes para garantizar el goce efectivo de los derechos humanos de las personas mayores a los cuidados de largo plazo. Por ejemplo, establece un marco regulatorio para el funcionamiento de los servicios de largo plazo, desarrolla un sistema integral de los cuidados y promueve servicios que cuenten con personal especializado. El derecho a la salud comprende la prevención, la rehabilitación y los cuidados paliativos. El cuidado es una nueva realidad social que está invisibilizada pero que es necesaria poner en el foco de la atención de los gobiernos. Las mujeres son quienes generalmente realizan la tarea de cuidados y su ejercicio suele repercutir negativamente en su salud física y condiciones económicas y sociales. Hay distintas formas de cuidado en los diferentes países, pero existen situaciones comunes como insuficiente coordinación sociosanitaria, difícil financiamiento, carencia de apoyo familiar, maltrato y abuso, entre otras, por lo que habría que crear mecanismos adecuados para una normativa donde todos los países puedan enfrentar este fenómeno y sus consecuencias. En los países de la OCDE una persona mayor de cada diez cuida a un dependiente. Los cuidadores familiares tienen más de 50% de probabilidades de ver alterada su carrera profesional para dedicarse al cuidado y un 20% más de posibilidades de sufrir una enfermedad mental por el estrés sufrido. El 50% de las personas mayores asistidas tiene más de 80 años y el 61% son mujeres. Se requerirá duplicar la población profesional del sector de salud, enfermería y auxiliar a mitad del siglo XXI. El 1,2% del PIB de los países de la OCDE en 2008 fue invertido en la atención a la dependencia y en 2050 deberá triplicarse. Entre 1994 y 2008, la cantidad de personas mayores institucionalizadas por demencia disminuyó en 23 días cuando viven con su familia, van a centros de día, además de mejorar su calidad de vida20 .

20 Véase Rosa Kornfeld-Matte, “Informe sobre el disfrute de todos los derechos humanos por las personas de edad”, 30 período de sesiones del Consejo de Derechos Humanos, 13 de agosto de 2015, [en línea] https://www.ohchr.org/SP/

Issues/OlderPersons/IE/Pages/Reports.aspx.

Es necesario revisar las leyes, hay que adecuarlas a la realidad actual. Fueron hechas en momentos donde no había una población adulta mayor tan grande y con su revisión se podrá mejorar la calidad de vida de las personas mayores. En cuanto a los cuidados hay que crear políticas públicas de cuidado para fomentar políticas integrales e intersectoriales de los distintos organismos públicos, apoyar a la familia en su papel de cuidadora, especialmente a las familias más vulnerables. Es necesario empezar a hablar de servicios sociosanitarios, porque la persona mayor es una integridad social y sanitaria. Ofrecer un apoyo continuado permite la permanencia en el domicilio, reducir la carga de la familia y promover la cohesión social.

2. Humberto Soto21

El abordaje de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible a nivel nacional ha implicado crear instancias normativas, entes coordinadores, comités, consejos o grupos de trabajo, para trasladarla a la práctica, particularmente en lo que al principio de integralidad se refiere, y que establece la importancia de trabajar coordinadamente entre distintos sectores, así como la invitación a que otros actores se sumen a su implementación.

En este contexto, uno de los principales retos identificados es lograr la coordinación, la intersectorialidad y la articulación entre actores en el proceso de implementación de la Agenda 2030. ¿Dónde aparece la Convención? En la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las personas mayores se pueden identificar nueve grandes rubros temáticos: igualdad y no discriminación, independencia y autonomía, seguridad y no violencia, el tema de la salud, la privacidad y la intimidad, la vivienda, la accesibilidad y movilidad, recreación y el esparcimiento y el acceso a la justicia. La garantía de cumplimiento de los derechos humanos asociados a estos rubros proviene de diversos actores, por lo que es fundamental lograr que dichos actores se articulen.

¿Por qué es relevante articularse con la Agenda 2030? Los países están haciendo un esfuerzo por estructurar institucionalmente las metas y los objetivos de la Agenda 2030. En este proceso están identificando los organismos estatales que se corresponden con cada una de las metas y objetivos, y abordando el reto de la coordinación entre dichos actores. En el caso particular del envejecimiento y las personas mayores, la articulación con la Agenda 2030 puede favorecer su proceso particular de coordinación entre los actores que se involucran particularmente en la temática. ¿Cómo abordar la necesidad de identificar a los actores? Por ejemplo, en el elemento igualdad y no discriminación se deben identificar las instituciones para prevenir la discriminación en los países; en el tema de independencia y autonomía se deben ubicar las instituciones que elaboran aspectos de desarrollo social pero también de trabajo (empleo) y de seguridad social (pensiones); o si hablamos de seguridad y no violencia deben considerarse instituciones como el ministerio público o la policía; y si se tocan temas de vivienda, se deberá identificar organismos encargados de la infraestructura. En el centro de este proceso debieran encontrarse, en nuestro contexto, las instituciones de envejecimiento. Ya sea un instituto, un ministerio, un ente coordinador o una dirección, lo importante es el papel que debe tomar como actor central de la coordinación intersectorial. Ese papel puede extenderse a otros actores.

En los temas médicos existen diversos actores privados como las farmacéuticas o los investigadores; en el tema de accesibilidad y movilidad se puede involucrar a múltiples actores de la academia, del

sector privado y de la sociedad civil, personas interesadas en procesos de mejora de la movilidad y de la accesibilidad. En este proceso se puede involucrar a especialistas en temáticas específicas. Tal es el caso de especialistas en sociología para entender cómo se maneja la privacidad y el espacio de independencia de las personas mayores; especialistas en temas de economía para comprender de independencia y autonomía económica; o expertos en administración pública para articular la agenda y proveer justicia, modificando normativas, creando leyes y garantizando su cumplimiento. Para lograr esta coordinación intersectorial y entre actores se identifican retos a dos niveles. A nivel estratégico, se requiere definir las normas o reglas de actuación de los actores, incluidos los roles y el ente rector. A nivel operativo se requiere articular acciones concretas. Los retos son lograr que los distintos niveles de la institucionalidad incorporen la coordinación intersectorial y entre actores: • Normativa, con marcos que permitan la acción intersectorial. • Planificación, que derive mandatos hacia la coordinación y orientación de acciones intersectoriales e inter actorales.

• Instituciones, con el respaldo adecuado y con claridad de funciones (coordinadoras o implementadoras). • Programas, que en este contexto debieran ser conjuntos y articulados. • Recursos, con posibilidad de ejecutar presupuestos conjuntos. La mayoría de los países ha realizado esfuerzos en la planificación, pero por sí misma la planificación no puede hacer el trabajo de implementar. ¿Cómo llevar de la teoría a la práctica estos temas? En el paso de la planificación a la implementación surgen diversos retos. El primero es lograr romper la lógica sectorial de nicho, en la que prevalece la falta de voluntad para compartir información. La idea es buscar elevar el nivel de alienación de los programas existentes, crear programas homologados y homogéneos que permitan a su vez reducir la duplicidad de esfuerzos y potenciar los recursos utilizados. Puede ser necesario considerar la asignación de recursos progresivos a las poblaciones que más lo necesitan, incluso por justicia social. Este puede ser el caso de una población adulta mayor que en su momento aportó a la economía, aportó a la sociedad y se merece ese respaldo. La importancia de la integralidad se ha observado en la práctica en los sistemas de protección social: existen experiencias previas en este contexto porque la protección social es intersectorial per se: salud, pensiones, vivienda, empleo, son generalmente temas abordados por distintas instituciones del aparato estatal, que tienen que estar coordinadas entre sí. Adicionalmente, la coordinación entre los niveles de gobierno es muy importante, pero a su vez muy compleja. ¿Cómo hacerlo? Una alternativa es la Gestión Tradicional por Resultados que plantea que, desde las estrategias hasta los programas y los planes de acción, a modo de pirámide se van articulando en un esquema de objetivos compartidos o comunes de acuerdo con el nivel que les corresponde. De ese modo se crea una estrategia de un nivel de gobierno que pueda servir como línea de acción de otro nivel gubernamental. El reto es grande, pero es importante trabajar para lograr hacer realidad esta coordinación entre sectores, actores y distintos niveles de gobierno que impulse al proceso de desarrollo planteado por la Agenda 2030 y las agendas transversales como la de envejecimiento y personas mayores.

Fuente

S. Huenchuan (2018), Envejecimiento, personas mayores y Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible: perspectiva regional y de derechos humanos; D, pp. 247-249.

E. De las enseñanzas aprendidas al fortalecimiento de las instituciones

La implementación de la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores es un proceso que recién se inicia y que se desarrolla en paralelo con la implementación de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. En este marco, los Estados tendrán que trabajar para generar los mecanismos que garanticen las libertades y los derechos consagrados en el instrumento regional y crear las condiciones para que la discriminación de las personas mayores no impida su participación en la sociedad y el desarrollo. Una tarea que exige, entre otros requisitos, innovación, transparencia, personal calificado y presupuesto gubernamental.

La experiencia adquirida en la implementación del Plan de Acción Internacional de Madrid sobre el Envejecimiento y su puesta en práctica a nivel regional durante los últimos 16 años son de utilidad para cumplir con las obligaciones asumidas en la Convención Interamericana y avanzar en la implementación de la Agenda 2030 para no dejar a las personas mayores atrás. Un aporte indiscutible de los acuerdos plasmados en los instrumentos regionales de la CEPAL es la promoción de enfoques más integrales en el tratamiento gubernamental de los asuntos vinculados a este grupo social. Ese aprendizaje es insustituible en el escenario actual. A partir de 2002 algunos países desplegaron esfuerzos e hicieron progresos destacados, por ejemplo, la promulgación de leyes de protección de los derechos humanos de las personas mayores, el rescate de la planificación a mediano plazo por medio de los planes nacionales, y las reformas administrativas para incluir a las instituciones de personas mayores en el ámbito de los ministerios sociales, entre otros. Algunas de estas iniciativas se mantuvieron en el tiempo, pero otras no. En los últimos años varias carecieron de una adecuada metodología, seguimiento técnico o evaluación periódica. Muchas sucumbieron frente a la falta de presupuesto y otras se volvieron insostenibles debido a una voluntad política frágil para asegurar su existencia más allá del gobierno de turno. Como corolario, distintos programas que se iniciaron cinco años atrás ya no existen. Incluso algunas instituciones nacionales dirigidas a las personas mayores descendieron de jerarquía o cambiaron de dependencia con más facilidad que otras dedicadas a las problemáticas de las mujeres o la niñez. La evaluación regional de las acciones que se desarrollan en favor de las personas mayores revela que su principal característica, con notables excepciones, es que no siempre logran impregnar el conjunto de la labor del Estado y que en general los asuntos vinculados a la población adulta mayor se circunscriben a organismos o sectores específicos. En ocasiones, la voluntad de las autoridades de las instituciones vinculadas al tema del envejecimiento choca con limitaciones estructurales que ponen en riesgo su credibilidad y mina la confianza de las personas mayores. Lo anterior, junto con la escasez de personal calificado y la incipiente estandarización de las reglas o procedimientos, entre otros aspectos, condicionan gravemente el rendimiento institucional. De no mediar cambios, ello se puede convertir en un inconveniente que impide avanzar en la efectiva implementación de los instrumentos y acuerdos regionales en los próximos años. Las personas mayores y sus organizaciones tienen claridad con respecto a los temas abordados en los párrafos anteriores. De tal manera, entre sus reivindicaciones más recurrentes en los últimos años se encuentra, por una parte, que la institución gubernamental que les corresponde tenga un elevado rango organizacional y, por otra, que sus asuntos se aborden desde una perspectiva de derechos humanos. Esta aspiración no es al azar. Las personas mayores y sus organizaciones son cada vez más conscientes de que la forma en que se conceptualizan sus problemas, necesidades e intereses

en el discurso oficial de los Gobiernos y cómo ello ejerce influencia en la sociedad y en la forma de comprender su situación o valorar sus aportes. Es por eso que buscan intervenir activamente. De cara a los cambios demográficos y tomando en cuenta que las instituciones dirigidas a las personas mayores deben asumir un papel protagónico en la implementación de la Convención Interamericana y otros acuerdos multilaterales, se deben revertir las limitaciones descritas anteriormente y fortalecer las instituciones para que asuman responsabilidades crecientes y diversas. Junto con ello, es imprescindible abrir espacios para ampliar la participación de las personas mayores en las cuestiones que les afectan. En este marco, la planificación de mediano y largo plazo vuelve a retomar su importancia, más aún en contexto de la implementación de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. Las políticas públicas que se pongan en marcha han de empezar por el sujeto e incidir de verdad en su situación. Han de procurar niveles de vida dignos y combatir la discriminación. Asimismo, deben tener en cuenta la interdependencia entre generaciones, porque no habrá desarrollo si los salarios de los jóvenes están estancados o tienden a la baja, si las mujeres mantienen lagunas previsionales debido a ausencias por maternidad o cuidado, o si los sistemas privados de pensiones aumentan la desigualdad.

Fuente

CEPAL (2010), Propuesta de estrategia para avanzar, desde la perspectiva de América Latina y el Caribe, hacia una convención internacional sobre los derechos humanos de las personas de edad; pp. 14-19.

F. La justificación de una convención internacional sobre los derechos de las personas de edad

El desarrollo de normas específicas sobre los derechos de las personas de edad en las políticas de derechos humanos internacionales y regionales, así como en la práctica de los órganos de derechos humanos, constituyen evidencias más que suficientes del consenso internacional sobre los derechos mínimos de las personas de edad. Sin embargo, no existe en la actualidad ninguna convención de derechos humanos de ámbito universal que sistematice y haga operativos esos derechos y que establezca un mecanismo específico para su protección. Esto supone un vacío importante en la protección internacional de los derechos en la vejez.

Es precisamente desde esta perspectiva que los representantes de los países de América Latina y el Caribe, así como otros miembros de la CEPAL y otras partes interesadas, se unieron para proclamar, en la Declaración de Brasilia, su compromiso de desplegar esfuerzos para impulsar una convención de las Naciones Unidas sobre los derechos de las personas de edad. Este compromiso es coherente con las numerosas recomendaciones y propuestas realizadas por expertos y organizaciones de la sociedad civil, en particular organizaciones de personas de edad, para avanzar hacia el mismo objetivo. Entre ellas figuran, por ejemplo, las recomendaciones de la Reunión del Grupo Experto “Derechos de Personas Mayores”, expresadas en el Programa de las Naciones Unidas sobre el Envejecimiento en 200922 . Esa recomendación se ha visto reforzada además por el estudio preliminar sobre los derechos de las personas de edad preparado por el Comité Asesor del Consejo de Derechos Humanos, a solicitud del Consejo. Entre otras cosas, en el estudio se recomienda, de conformidad con la Declaración de Brasilia, la realización de esfuerzos conjuntos encaminados al establecimiento de una convención internacional sobre los derechos de las personas de edad23. Según el estudio del Comité Asesor:

Esa convención debería tener por objeto modificar actitudes negativas, aumentar la visibilidad de las personas de edad, delimitar las responsabilidades, mejorar los mecanismos de rendición de cuentas y proporcionar un marco internacional para proteger a las personas de edad. No solo debería codificar los derechos de las personas de edad como principios internacionalmente reconocidos, sino también especificar las obligaciones de los Estados Miembros, a fin de asegurar la plena protección de los derechos de sus ciudadanos de edad. En particular, la convención debería incorporar la responsabilidad de los Estados de fortalecer la perspectiva de género en su acción legislativa y en sus políticas públicas en relación con el envejecimiento24 .

Una preocupación similar fue expresada en el 48º período de sesiones de la Comisión de Desarrollo Social, en el que los Estados miembros debatieron la necesidad de una convención internacional en el contexto de las actuaciones futuras para aplicar el Plan de Acción Internacional de Madrid. Las deliberaciones de la Comisión pusieron de manifiesto la existencia de “un considerable interés en la comunidad internacional por seguir estudiando los aspectos del envejecimiento relacionados con los derechos humanos”25, sugiriendo el establecimiento de “un grupo de trabajo

22 Naciones Unidas, “Recomendación 3”, Reportaje de La Reunión del Grupo Experto “Derechos de Personas Mayores” [en línea] http://www.un.org/esa/socdev/ageing/documents/egm/bonn09/report.pdf, 2009. 23 Naciones Unidas, The necessity of a human rights approach and effective United Nations mechanism for the human rights of the older person (A/HRC/AC/4/CRP.1), 4 de diciembre de 2009, párrafo 63. 24 Ibíd., párrafo 64. 25 Naciones Unidas, Ulterior aplicación del Plan de Acción Internacional de Madrid sobre el Envejecimiento, 2002. Informe del Secretario General (E/CN.5/2010/4), 25 de noviembre de 2009, párrafo 27.

dentro de los períodos ordinarios de sesiones de la Comisión de Desarrollo Social para continuar los debates sobre las formas y los medios más adecuados de promover y proteger los derechos humanos de las personas de edad”26 . El compromiso de realizar esfuerzos encaminados a aprobar una convención internacional complementa las iniciativas en los sistemas regionales interamericano y africano con miras a mejorar su labor respectiva en materia de protección de los derechos humanos de las personas de edad, incluida la consideración de nuevas normas regionales en este ámbito. Tomando esos compromisos como punto de partida, en esta sección se analizan los argumentos jurídicos y normativos más relevantes a fin de adoptar medidas concretas en esa dirección.

1. Prepararse para el envejecimiento de la población

La población mundial está envejeciendo a un ritmo constante bastante espectacular. Se trata de una revolución silenciosa que tiene consecuencias de largo alcance e impredecibles y que está afectando a la estructura social y económica de las sociedades, tanto a nivel mundial como nacional, y la afectará aún más en el futuro27. De hecho, una transformación demográfica de semejantes dimensiones tiene repercusiones de gran alcance en la sociedad y en las políticas públicas y, en los próximos años, el envejecimiento de la población hará aumentar la demanda en favor del ejercicio efectivo de los derechos humanos y las libertades fundamentales en todas las edades.

2. Dar más visibilidad a las cuestiones relacionadas con el envejecimiento

Más allá de las obligaciones jurídicas que contraen al respecto los Estados que las ratifican, las convenciones de derechos humanos de las Naciones Unidas constituyen instrumentos de educación importantes que pueden elevar la conciencia de todos los actores interesados (incluidos los Estados Miembros, las organizaciones y organismos de las Naciones Unidas y la sociedad civil) sobre determinadas cuestiones de derechos humanos. Muchas de las convenciones de derechos humanos de las Naciones Unidas han incorporado disposiciones explícitas a ese efecto.

Una convención internacional sobre los derechos de las personas de edad daría más visibilidad a los problemas a que hacen frente este grupo social en el disfrute de sus derechos humanos fundamentales. La aprobación de una convención de ese tipo representaría un sólido instrumento pedagógico, en particular en el ámbito nacional, para combatir los estereotipos predominantes y generar imágenes positivas y realistas sobre el proceso de envejecimiento. Proporcionaría asimismo una mayor conciencia sobre las muchas contribuciones que hacen las personas de edad a la sociedad en su conjunto.

3. La necesidad de aclarar el contenido de los derechos de las personas de edad

Debido a la pluralidad de las fuentes normativas existentes, su distinta categoría jurídica y su alcance regional o variedad de contenido, existe una amplia diversidad con respecto a la definición de los

26 Ibíd., párrafo 28. 27 Naciones Unidas, “Los derechos económicos, sociales y culturales de las personas de edad”, Observación general, núm. 6 (E/C.12/1995/16/Rev.1), Ginebra, Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales, 1995.

derechos mínimos de las personas de edad en las normas internacionales de derechos humanos. Esta divergencia conlleva una serie de importantes dificultades prácticas para los titulares de deberes y, en particular, para los Estados, que son los responsables últimos de la adopción de medidas legislativas y normativas para promover los derechos de las personas de edad. Esa situación también afecta a los titulares de derechos y a otras partes interesadas, dado que desempeñan un papel fundamental en promover la protección y el respeto de esos derechos.

La aprobación de una convención internacional ayudaría, por lo tanto, a aclarar y sistematizar en un único instrumento legalmente vinculante y de alcance universal el contenido del consenso normativo, tanto existente como emergente, sobre los derechos de las personas de edad. La aprobación de esa convención ayudaría también a tratar determinadas esferas que no están suficientemente abarcadas en las normas actuales, incluidas las que figuran en las convenciones de derechos humanos de las Naciones Unidas y las desarrolladas por la práctica de los órganos de derechos humanos.

4. Instrumentos internacionales previos de carácter no convencional

El patrón típico seguido en la aprobación de convenciones de derechos humanos de las Naciones Unidas relativas a derechos específicos o a los derechos de un grupo particular, supone la aprobación previa de una declaración por la Asamblea General. Desde una perspectiva meramente normativa, las declaraciones sobre derechos humanos aprobadas por la Asamblea General tienen, en principio, el mismo estatuto jurídico que los demás instrumentos de derechos humanos aprobados bajo otras denominaciones. No obstante, algunas designaciones, como las “declaraciones” o “proclamaciones”, parecen otorgar una solemnidad política o normativa particular a esas resoluciones.

Si bien la Asamblea General no ha aprobado una declaración sobre los derechos de las personas de edad como tal, ha aprobado una serie de resoluciones importantes en tal sentido. En ellas se identifica claramente a las personas de edad como un grupo específico y particularmente vulnerable de la sociedad, y se define un consenso mínimo con respecto a sus derechos. En consecuencia, esos instrumentos cumplen ya la función de un singular texto declarativo sobre los derechos de las personas de edad.

5. La necesidad de clarificar las obligaciones de los estados

Aunque los derechos de las personas de edad han sido reconocidos progresivamente en algunos instrumentos internacionales y regionales con estatuto jurídico diferente, así como en la evolución de la práctica de los órganos de derechos humanos, la aprobación de una convención internacional ayudaría notablemente a reforzar las obligaciones jurídicas de respetar, promover y realizar esos derechos.

La ratificación de una convención de derechos humanos conlleva la obligación de los Estados partes de aplicarla de buena fe, adoptando aquellas medidas legislativas y de otra índole que fueren necesarias para dar efecto a esos derechos. La adopción de medidas legislativas es particularmente importante en los esfuerzos por eliminar todas las normas de la legislación interna que pudiesen dar lugar a una discriminación formal o substantiva contra grupos determinados. Las convenciones de derechos humanos incluyen además disposiciones programáticas, en virtud de las cuales los Estados se comprometen a adoptar todas las medidas necesarias para conseguir la plena realización de los derechos humanos, tanto a nivel interno —hasta el máximo de sus recursos disponibles— como por medio de la cooperación internacional económica y técnica. Asimismo, al

ratificar una convención de derechos humanos, los Estados se comprometen a garantizar el respeto de esos derechos por parte de los actores privados en el ámbito de su jurisdicción. Por otra parte, más allá de las obligaciones jurídicas concretas que se establecen con respecto a los Estados partes, las convenciones de derechos humanos de las Naciones Unidas son también instrumentos de elevada autoridad que reflejan el compromiso ético de esos Estados. La ratificación de esos instrumentos representa, por lo tanto, una importante declaración de compromiso por parte de los Estados miembros para cumplir los principios fundamentales de derechos humanos consagrados en la Carta de las Naciones Unidas y en la Declaración Universal de Derechos Humanos.

6. La necesidad de fortalecer la protección internacional

La aprobación de una convención internacional sobre los derechos de las personas de edad intensificaría la protección internacional de esos derechos, toda vez que los tratados de derechos humanos aprobados por las Naciones Unidas generalmente establecen sus propios órganos y procedimientos de supervisión. Los órganos de las Naciones Unidas creados en virtud de los tratados están formados por expertos, que actúan a título personal, y tienen el mandato de supervisar la aplicación efectiva por los Estados de sus obligaciones en virtud de las convenciones y de realizar recomendaciones a ese respecto.

Al mismo tiempo, la aprobación de una convención internacional tendría un efecto de influencia mutua en relación con otros órganos y mecanismos de derechos humanos. Los órganos de las Naciones Unidas creados en virtud de tratados, por ejemplo, suelen recurrir a otras normas internacionales y regionales de derechos humanos, ya que establecen una interpretación autorizada de sus convenciones. Sucede lo mismo con los procedimientos especiales del Consejo de Derechos Humanos, incluidas las esferas que pueden suscitar especial preocupación en relación con las personas de edad, como la salud, la alimentación, la vivienda y la violencia contra las mujeres. Un efecto similar de influencia mutua podría darse con los órganos y mecanismos de derechos humanos regionales, para los que las convenciones de las Naciones Unidas también constituyen importantes marcos de referencia.

Por último, pero no por ello menos importante, la aprobación y la posterior ratificación de una convención internacional podría tener repercusiones en el examen periódico universal (EPU) del Consejo de Derechos Humanos, cuyo alcance está constituido por las “obligaciones y compromisos en materia de derechos humanos” de los Estados partes28. En este sentido, la aprobación de un instrumento jurídicamente vinculante podría hacer que el EPU dedicara una atención particular a los derechos de las personas de edad, fortaleciendo aún más la protección internacional de esos derechos.

7. La necesidad de promover un enfoque basado en los derechos humanos en las políticas relativas al envejecimiento

La aprobación de una convención de las Naciones Unidas sobre los derechos de las personas de edad podría, asimismo, fortalecer la incorporación de un enfoque de derechos humanos en las políticas relativas al envejecimiento, tanto a nivel internacional como nacional. Una convención de ese tipo ayudaría notablemente a promover el “cambio de paradigma”, que se refleja, por ejemplo,

28 Consejo de Derechos Humanos, resolución 5/1 “Construcción institucional del Consejo de Derechos Humanos”, 18 de junio de 2007, Anexo (párr. 1(d)).

en los Principios de las Naciones Unidas en favor de las Personas de Edad, el Plan de Acción Internacional de Madrid y la política de envejecimiento activo de la OMS, que pretende reemplazar la concepción históricamente predominante con respecto a las personas de edad como “objetos” de asistencia por una en la que sean vistas realmente como “sujetos” de derechos. Asimismo, una convención aumentaría considerablemente la eficacia de otros instrumentos de derechos humanos que han promovido ese cambio de perspectiva.

La aprobación de una convención ayudaría de forma significativa a los titulares de deberes, incluidos tanto los Estados como los agentes de la sociedad civil, a diseñar y aplicar medidas jurídicas y normativas desde una perspectiva basada en los derechos de las personas de edad. Esto beneficiaría en particular a los Estados que fueran parte en la futura convención, aunque posiblemente también a otros Estados. Por otra parte, es importante tener en cuenta que las convenciones de derechos humanos de las Naciones Unidas están estrechamente relacionadas con la labor de cooperación económica y técnica llevada a cabo por los organismos, los fondos y las comisiones de las Naciones Unidas con respecto a esa esfera en particular. Desde el paradigma del desarrollo basado en un enfoque de derechos humanos, todas las partes interesadas participan en el apoyo tanto a los titulares de deberes como de derechos en la aplicación efectiva de estos derechos en el marco de sus respectivos mandatos. La aprobación de una convención de las Naciones Unidas sobre los derechos de las personas de edad, por lo tanto, mejoraría y orientaría la labor que las organizaciones y órganos internacionales realizan en favor de este colectivo.