2. Información para la regulación

de mejor calidad, con una prospectiva de expansión de cobertura y sustentable desde el punto de vista financiero, social y ambiental. Encontrar las economías de escala implica buenos registros contables, costeo por procesos, atribución razonable de costos comunes, decisiones de racionalizar costos y planificar obras. Las fusiones implican decisiones sobre gobierno corporativo, instalaciones, contratos de provisión, el organigrama y el personal, selección de cuadros directivos, introducción de incentivos retributivos y de carrera para los empleados, relación con los accionistas (municipios, por ejemplo) y el regulador, política de atención a los clientes, entre otros. La consolidación brinda una oportunidad única para el rediseño de la estructura sectorial y para lograr metas muy significativas por su impacto económico, social, sanitario y ecológico. No debería desperdiciarse por improvisación o por intereses parroquiales. Finalmente, es importante recordar que no hay soluciones únicas y universales, aunque desgraciadamente hay formas limitadas de hacer las cosas bien. Más que un problema de opciones radicales, lo importante es estructurar sistemas equilibrados, ajustados a las condiciones nacionales, donde las atribuciones sean asignadas a niveles adecuados de gobierno, de acuerdo con consideraciones técnicas, disponibilidad de recursos, capacidad de gestión y, sobre todo, criterios objetivos que permitan aprovechar al máximo las economías de escala y reducir los costos de transacción (Solanes y Getches, 1998; Peña y Solanes, 2002). Continuar con una estructura fuertemente fragmentada, implica renunciar a transferir a los consumidores los beneficios de las economías de escala en términos de menores tarifas y mejor calidad del servicio, como lo prueba ampliamente la experiencia regional e internacional en esta materia (Dupré y Lentini, 2000).

Regulación y contratos47 1. Regulación económica

La más aceptada visión de la regulación económica entiende a ésta como un proceso por el cual se corrigen desviaciones del mercado perfecto, o lo que se conoce como fallas de mercado. Los servicios de agua potable y alcantarillado son un ejemplo clásico de monopolio natural local. Un monopolio natural es una actividad en la que, en virtud de sus características técnicas intrínsecas, los costos totales de producción son menores cuando ella está a cargo de un único proveedor del servicio que cuando se divide entre dos o más proveedores. De este modo, el ingreso al mercado de un nuevo prestador no es rentable y —en consecuencia— el hecho de que el servicio en un área geográfica esté en manos de un único proveedor resulta más eficiente.

La competencia directa de mercado en todos los segmentos de estos servicios en una región determinada entrañaría una duplicación ineficaz y antieconómica de redes de agua potable y de alcantarillado, cuyo costo sería prohibitivo. Además, este tipo de competencia duraría muy poco, pues llevaría a la bancarrota de los competidores y a la consolidación del monopolio. Esta posición monopólica es precisamente una falla de mercado, lo que finalmente justifica la regulación económica de esta actividad.

De esa manera, la regulación viene a controlar el poder de mercado que tiene la entidad prestadora de servicios por la vía de crear un organismo —el regulador—, que tendrá como función incentivarla para que produzca tal y como lo haría en competencia, esto es, en forma eficiente. De no ser así, la inexistencia de un regulador permitirá al prestador ejercer el poder de mercado sobre los usuarios de cara a extraer rentas económicas de los mismos a cambio de servicios de mala

47 Este texto se basa en Fernández y otros (2009), Hantke-Domas (2011), Vergès (2010a) y (2010b), Jouravlev (2003), (2001a) y (2001b), y Solanes (1999).

calidad y a un precio superior al que debería estarse cobrando; es decir, una regulación ineficaz es equivalente a un impuesto al consumidor, pagado directamente al prestador. Las estrategias de control pueden ser dos. Primero, podrá regular la estructura de la actividad, promoviendo la competencia en aquellos segmentos del proceso productivo en que esto sea factible y regulando las restantes etapas donde ello no sea posible. Esta forma de regulación es propia de industrias donde existen espacios para la competencia, como es el caso de la electricidad y las telecomunicaciones. En tanto, también puede regularse la conducta del monopolio cuando no es viable introducir competencia en el sector. La regulación de las conductas es una respuesta más apropiada en aquellas industrias, como los servicios de agua potable y alcantarillado, en los que prácticamente no existe margen alguno para la competencia. En este caso, el papel de la regulación estructural es complementario: mejorar el acceso a la información que utilizan los reguladores. La idea de controlar a una entidad prestadora de servicios públicos tiene una larga evolución histórica en países como los Estados Unidos o el Reino Unido, en los cuales se han consolidado una serie de principios básicos para disciplinar esa tarea (véase el recuadro II.11). En América Latina y el Caribe, en tanto, la regulación económica tiene su origen en la década de los noventa, con la ola de interés en promover la participación privada.

„ Recuadro II.11

Principios legales comunes en sistemas regulatorios avanzados

En países con mayor tradición regulatoria, particularmente los Estados Unidos y el Reino Unido, se han ido decantando principios legales básicos aplicables a los procesos regulatorios:

• Protección de los derechos de propiedad y expectativas de inversores. Los privados al invertir y disponer de su propiedad, lo hacen con el especial y legítimo interés en obtener cierto beneficio.

La regulación económica debe ser cuidadosa de no sobrepasar los límites legales que protegen a la propiedad, pues de tal manera elimina los incentivos y derechos que los inversores poseen. • Expropiaciones regulatorias. Muy asociado a lo anterior, surge la pregunta de cuándo se sobrepasan los límites de protección a los derechos de propiedad. El caso más evidente es la invasión física de la propiedad, pero existen formas más sutiles como la regulación que despoja de valor a la propiedad sin invadirla físicamente. Se sostiene que esta última no constituye una expropiación, cuando su alcance es universal para todos los sujetos; por el contrario, será expropiatoria si sólo se aplica a un individuo o grupo identificable de ellos. • Retorno razonable48 sobre la inversión. Las decisiones regulatorias no pueden afectar a la entidad prestadora de forma que irracionalmente se impida su suficiente compensación económica. • Precios de transferencia. Las transacciones entre una entidad prestadora y sus empresas relacionadas deben ser realizadas a precio de mercado.

Fuente: Hantke-Domas (2007).

48 En la práctica regulatoria de los Estados Unidos se reconocen los estándares siguientes de justicia y razonabilidad: i) un estándar de equilibrio financiero —es decir que la tasa de rentabilidad debería ser suficiente para asegurar la confianza en la solidez financiera del prestador; ii) un estándar de atracción de capitales —es decir que un prestador tiene derecho a percibir una tasa de rentabilidad que le permita mantener su capacidad crediticia y atraer capital adicional en condiciones favorables; y iii) un estándar de beneficios comparables —es decir que la tasa de rentabilidad permitida debería ser igual a la que obtendrían otras empresas que corren riesgos comparables.

Como regla general, la regulación no garantiza que la empresa necesariamente ganará una tasa de rentabilidad justa: “si bien las empresas están protegidas de las medidas arbitrarias de los reguladores, no están protegidas del funcionamiento de las fuerzas económicas” (Crew y Kleindorfer, 1990).