A. Los ingresos públicos se recuperaron impulsados por el aumento de la recaudación tributaria

En 2021, los ingresos públicos aumentaron en gran medida en un contexto caracterizado por el repunte de la actividad económica y las importaciones. A esto se sumó en algunos países el alza de los principales precios referenciales del petróleo crudo —un 67% en el caso del petróleo Brent y un 73% en el del West Texas Intermediate (WTI)—, así como el aumento de la cotización de una gama de minerales y metales, entre los que destacan el carbón, que aumentó un 127%; el cobre, un 51%, y el mineral de hierro, un 48%. En este contexto, los ingresos totales de los gobiernos centrales de América Latina representaron un 19,2% del PIB, frente a un 17,7% del PIB en 2020, con lo que se ubicaron en el nivel más alto de las últimas tres décadas (véase el gráfico I.1). Destaca en particular el dinamismo de la recaudación tributaria como factor que explica el incremento del ingreso total en la mayoría de los países. En algunos casos, el aumento de los ingresos tributarios derivó del cese de las medidas de alivio tributario que se habían adoptado en 2020 y a determinados ingresos extraordinarios que se recaudaron en 2021. Por su parte, los otros ingresos —no tributarios, de capital y donaciones externas— se mantuvieron estables, aunque aumentaron de forma significativa en algunos países de América del Sur, sobre todo en el Brasil, Chile y el Ecuador, gracias a los mayores ingresos provenientes de los recursos naturales no renovables.

Gráfico I.1

América Latina (16 países): dinámica de los ingresos totales del gobierno central, 2019-2021a (En porcentajes del PIB y en puntos porcentuales del PIB)

A. Composición de los ingresos totales del gobierno central, 2019-2021 (en porcentajes del PIB)

Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Gráfico I.1 (conclusión)

B. Variación interanual de los ingresos totales, por componente, 2020-2021 (en puntos porcentuales del PIB)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales. Nota: Debido al redondeo, la suma de las cifras puede no coincidir con el total. a Promedios simples. En el caso de la Argentina, México y el Perú, las cifras corresponden a la administración pública nacional, al sector público federal y al gobierno general, respectivamente.

La recuperación de la recaudación tributaria reflejó la dinámica de los ingresos provenientes de los principales instrumentos tributarios —el impuesto sobre el valor agregado y el impuesto sobre la renta—, que en 2021 exhibieron una elevada tasa de crecimiento. En el caso del impuesto sobre el valor agregado (IVA) (véase el gráfico I.2), además del impulso proveniente de la reactivación de la demanda interna, destaca el efecto que tuvo el repunte de las importaciones. Se estima que el valor de las importaciones de América Latina aumentó un 32% en 2021, con un incremento tanto de los volúmenes importados como de los precios (CEPAL, 2022). En este contexto, el alza de los ingresos por concepto del IVA aplicado a las importaciones explicó más de la mitad del crecimiento del IVA total. Conviene destacar el papel importante que desempeñaron el mayor consumo de combustibles y el alza de los precios del petróleo crudo en la recaudación del IVA sobre las importaciones (el precio al contado del crudo Brent aumentó un 67% en 2021) (Ministerio de Finanzas Públicas de Guatemala, 2022). Otro factor relevante en algunos países fue la depreciación de la moneda, que a su vez aumentó la base gravable del IVA aplicado a las importaciones. Esta última suele estar definida por el valor costo, seguro y flete (CIF) de las importaciones en dólares, expresado en moneda nacional (Ministerio de Hacienda de Colombia, 2022; CEPAL, 2022).

Gráfico I.2

América Latina (países seleccionados): dinámica de la recaudación del impuesto sobre el valor agregado (IVA) del gobierno central a precios constantes, 2020-2021a (En porcentajes y en puntos porcentuales)

A. Variación interanual real de la recaudación del IVA (en porcentajes)

B. Tasa de variación de la recaudación del IVA y contribución del IVA interno y del IVA por importaciones a dicha variación (en porcentajes y en puntos porcentuales)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales. Nota: Debido al redondeo, la suma de las cifras puede no coincidir con el total. a Las cifras de El Salvador corresponden a la recaudación bruta.

En cuanto a la recaudación del impuesto sobre la renta, en la mayoría de los países de América Latina también se observó un crecimiento significativo favorecido por el incremento del ingreso nacional bruto (véase el gráfico I.3). En algunos países, este incremento fue impulsado por el efecto base producido por las medidas de alivio tributario que se implementaron en 2020 en el marco de las acciones destinadas a apoyar la liquidez de las familias y las empresas a corto plazo (CEPAL, 2020b; CEPAL, 2021a; OCDE y otros, 2021). En este sentido, destaca su incremento en Chile y el Perú, por la recaudación que provenía de las declaraciones anuales del impuesto sobre la renta que correspondían al año fiscal 2020 y se liquidaron en 2021, y que refleja en parte el efecto de la suspensión o la reducción del pago de las cuotas en distintos meses de 2020 (DIPRES, 2022a; Ministerio de Economía y Finanzas del Perú, 2021). En Chile, por ejemplo, se estima que la suspensión de los pagos provisionales mensuales de abril,

Gráfico I.3

Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) mayo y junio de 2020 llevó a que la recaudación del impuesto sobre la renta exhibiera un aumento equivalente al 0,7% del PIB en 2021 (DIPRES, 2022a). En Honduras, por su parte, el hecho de que el plazo para abonar la cuota de los pagos correspondiente al mes de diciembre de 2020 se postergara hasta el cierre de enero de 2021 incidió en el crecimiento de la recaudación del impuesto sobre la renta (Banco Central de Honduras, 2021). En el Ecuador, en cambio, la recaudación se contrajo debido al pago anticipado del impuesto correspondiente al año fiscal 2020, que se abonó ese mismo año como parte de las medidas destinadas a financiar la respuesta a la pandemia1. En México el bajo crecimiento de la recaudación tributaria se debió al efecto base producido por las medidas que el Servicio de Administración Tributaria (SAT) adoptó en 2020, que generaron recursos adicionales equivalentes a un 2,2% del PIB en dicho año.

América Latina (países seleccionados): dinámica de la recaudación del impuesto sobre la renta del gobierno central a precios constantes, 2020-2021 (En porcentajes y en puntos porcentuales)

A. Variación interanual real de la recaudación del impuesto sobre la renta (en porcentajes)

B Tasa de variación de la recaudación del impues to sobre la renta y contribución del sector ex tract ivo y otros a dicha variación (en porcentajes y en puntos porcentuales)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales. Nota: Debido al redondeo, la suma de las cifras puede no coincidir con el total.

Recuadro I.1

El gasto tributario en América Latina y el Caribe: avances en la calidad de la medición

Los gastos tributarios son recursos que el Estado deja de percibir debido a la existencia de incentivos o beneficios que reducen la carga tributaria directa o indirecta de determinados contribuyentes en relación con un sistema tributario de referencia, a fin de alcanzar ciertos objetivos de la política económica y social (CIAT, 2011). Estas renuncias recaudatorias incluyen diversos tipos de tratamientos tributarios, desde exenciones, deducciones, créditos y tasas reducidas hasta diferimientos impositivos y sistemas de depreciación acelerada. En términos generales, los gastos tributarios no suelen quedar sujetos a los mismos mecanismos de control y evaluación a los que se someten los gastos directos, al no formar parte de los presupuestos y usualmente no tener fecha de vencimiento preestablecida. Ello les resta transparencia y dificulta la evaluación de su efectividad. Los países de la región han avanzado en la medición periódica del costo fiscal de estas rebajas tributarias y en la mejora de la cantidad y calidad de la información publicada. Actualmente, 18 países de América Latina y el Caribe publican de manera oficial y periódica una cuantificación de estas renuncias tributarias: Argentina, Bolivia (Estado Plurinacional de), Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana y Uruguay.

Destacan las experiencias de México y la República Dominicana, dado que en ambos casos se presentan avances significativos en la estimación del gasto tributario y la cuantificación de los beneficios o incentivos tributarios utilizados para promover determinados sectores, actividades, regiones o agentes de la economía. En el caso de México, la estimación del gasto tributario se presenta a través de la publicación del documento Renuncias Recaudatorias, presentado anualmente por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) de México. Para la estimación del gasto tributario, se utiliza el método de cálculo de la pérdida de ingresos, que consiste en estimar el monto de recursos que se deja de percibir debido a la aplicación de un tratamiento fiscal diferencial. Las renuncias recaudatorias estimadas en el informe incluyen el impuesto sobre la renta (empresarial y de las personas físicas), el impuesto sobre el valor agregado, los impuestos especiales y los estímulos fiscales, provenientes tanto de leyes impositivas de ámbito federal como de decretos presidenciales. Estos impuestos son desagregados por la aplicación de tratamientos diferenciales de diversa naturaleza, como deducciones, exenciones, regímenes especiales o sectoriales (incluidas las tasas reducidas), diferimientos y facilidades administrativas (incluido el subsidio para el empleo), y por tratamientos específicos según el sector económico, el nivel de ingresos, el decil de ingreso o el sexo, entre otros (véase el cuadro acerca del impuesto sobre la renta en México). A su vez, cabe destacar que la información tributaria utilizada proviene directamente de las declaraciones de impuestos, así como de dictámenes fiscales presentados por los contribuyentes, de Comprobantes Fiscales Digitales por Internet (CFDI) de nómina y de otras fuentes proporcionadas por el Servicio de Administración Tributaria (SAT). Esto permite contar con información precisa y detallada sobre las renuncias tributarias para mejorar la toma de decisiones en esta materia.

México y República Dominicana: estimación del gasto tributario del impuesto sobre la renta, 2021

México

Tipo de tratamiento (en millones de pesos mexicanos) (en porcentajes del PIB)

Fuente: Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) de México, Renuncias Recaudatorias 2021, 30 de junio de 2021 [en línea] https://www.gob. mx/shcp/documentos/renuncias-recaudatorias-2021.