Aproximación y Análisis: Calidad de los Servicios Públicos
Subsecretaría de Seguimiento y Evaluación
Aproximación y Análisis: Calidad de los Servicios Públicos
Junio de 2009 3
ÍNDICE 1. Resumen ejecutivo ......................................................................... 5 2. Introducción ................................................................................... 6 3. Objetivo .......................................................................................... 8 4. Metodología ................................................................................... 9 5. Análisis ........................................................................................... 11
Importancia de los servicios públicos en Ecuador ....................... 11
Calificación de las instituciones públicas ..................................... 14
Calificación del funcionamiento por institución ............................ 16
Análisis de los servicios de acuerdo a la percepción de los usuarios
vs. la de los no usuarios ............................................................... 20
Principales problemas al realizar trámites en las
instituciones públicas ................................................................... 23
Calidad de los Servicios Públicos ................................................ 26
Experiencias con los servicios públicos ....................................... 27
Aspiraciones sobre los servicios .................................................. 29
Percepciones de lo público frente a lo privado ............................ 32
Otros servicios públicos ............................................................... 34
6. Conclusiones ................................................................................. 35 7. Recomendaciones ......................................................................... 37 8. Bibliografía .................................................................................... 39
4
1. RESUMEN EJECUTIVO Los servicios públicos son aquellos que el Estado provee a los ciudadanos. A través de su provisión, se apunta a la titularidad de los bienes públicos por parte de la ciudadanía. Los bienes públicos son bienes económicos que se caracterizan por ser no rivales y no excluyentes en el consumo, características que desincentivan su producción por parte del sector privado. El actual Gobierno trabaja para ampliar la cobertura de servicios públicos, recuperar el rol del Estado y garantizar una oferta de calidad y calidez. Los ciudadanos son quienes, en el rol de usuarios, deben calificar la calidad de estos servicios. Así, la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (SENPLADES), junto con el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC), realizaron la I Encuesta de Calidad de los Servicios Públicos en junio de 2008, como un módulo adjunto a la Encuesta de Empleo, Desempleo y Subempleo (ENEMDU). Esta encuesta permite disponer de información sobre las opiniones y actitudes ciudadanas respecto de la calidad de los servicios públicos, y ha facilitado la construcción de una línea base para iniciar el monitoreo. El análisis de los datos permite concluir que los ciudadanos atribuyen gran importancia a los servicios públicos pero califican de mediocre el funcionamiento de las instituciones públicas. En general, las calificaciones de la calidad de cada servicio público obtienen puntuaciones intermedias. Al establecer una distinción entre usuarios y no usuarios, se observa que los usuarios califican mejor la calidad sin que llegue a ser buena; y que los no usuarios podrían dejar de utilizar los servicios públicos por considerarlos de baja calidad aún cuando los necesitaran. Aproximadamente el 90% de los encuestados creen que hay problemas para realizar trámites. Los principales problemas percibidos son la corrupción, la lentitud y el maltrato de los funcionarios. En general, la percepción sobre la calidad de los servicios y de las instituciones públicas ha mejorado, sin embargo, hay todavía un porcentaje importante de personas que perciben inercia e incluso desmejoramiento en los procesos institucionales. De estas conclusiones se derivan algunas recomendaciones por tratarse como lineamientos de política pública.
5
2. INTRODUCCIÓN Los servicios públicos son aquellos que el Estado provee a sus ciudadanos. El debate sobre esta materia reposa en un acuerdo social en torno al deber de brindar los servicios públicos a todos y todas, sin importar las condiciones particulares, es decir, sin discriminación (Bates, 2008). Los servicios de salud, educación, seguridad social, seguridad ciudadana, entre otros, juegan un papel fundamental para el desarrollo de una sociedad. Una adecuada y justa distribución de estos servicios reduciría las inequidades sociales locales, nacionales y mundiales. Como ya se dijo, la provisión de servicios públicos apunta a la titularidad de los bienes públicos por parte de la ciudadanía, y los bienes públicos son bienes económicos que se caracterizan por ser no rivales y no excluyentes en el consumo, es decir, un bien público es el que: 1. estando disponible para una persona, lo está para la sociedad en su conjunto sin ningún tipo de exclusión; y 2. el que, usado por alguien en particular, no perjudica el uso futuro por parte de otras personas1. En tal virtud, ninguna persona puede ser excluida del disfrute de los bienes públicos, independientemente de quienes paguen por ellos o de que su costo resultase oneroso y pudiera motivar posibilidades de exclusión. La segunda característica —que el consumo del bien por un individuo no reduzca la cantidad disponible de ese bien para otro individuo— se explica, por ejemplo, en el análisis de la defensa nacional como un bien público que inevitablemente se proporciona en la misma cantidad a todos los ciudadanos de un país, tengan o no interés en ser defendidos, y sin que el derecho ni el beneficio de la defensa de un individuo afecten o reduzcan los de otros. Debido a estas características, el sector privado no tiene incentivos para producir bienes públicos ni brindar servicios públicos o hacerlo en los niveles óptimos de calidad y cantidad. Estas son las razones económicas que determinan que sea tarea del Estado garantizar los bienes públicos a través de sus instituciones. La ausencia de servicios públicos, su provisión deficiente o la exclusión de sectores de la población respecto de su acceso afectan el buen funcionamiento y desarrollo de una sociedad. En el caso del Ecuador, se pasó, por medio de las privatizaciones que dominaron en los años 80 y 90, de un ineficiente monopolio estatal a una suplencia mercantilista y de carácter neoliberal de la provisión de servicios públicos por parte de los mercados privados. Hoy se empiezan a dejar atrás esas formas neoliberales, para revitalizar el carácter público de la salud, la educación, la seguridad, la energía, la seguridad social y otras áreas. 1. Martínez Coll, Juan Carlos (2001) 6
De este modo, los estados luchan regionalmente contra las visiones que consideran a los bienes públicos como mercancías. Gracias a ello y a una creciente oposición pública a las privatizaciones, se ha iniciado la retirada de las empresas privadas multinacionales que asumieron las tareas tradicionales del Estado (Lobina y Hall, 2007).2 La Unidad de Investigaciones de Public Services International señala que “la política es central a la provisión de los servicios públicos” (Hall y Lobina, 2006:32), y así lo ha asumido el actual Gobierno que, con decisión política, está ampliando la cobertura de sus servicios públicos recuperando el rol del Estado y garantizando la calidad y calidez en la oferta. En esa línea, los ciudadanos, en el papel de usuarios, son quienes deben calificar la calidad de estos servicios. Pero a pesar de lo mucho que se ha hablado sobre las deficiencias de los servicios públicos en Ecuador, no existían encuestas de amplia cobertura que permitieran conocer los índices de satisfacción de los ecuatorianos y ecuatorianas con respecto a la provisión estatal de bienes y servicios. La inexistencia de una línea de base de servicios públicos puede derivar en diagnósticos inadecuados, en implantaciones homogeneizantes y de baja adaptabilidad, en rangos de prioridad poco efectivos, entre otros (Landaburu, 2007: 6). La ausencia de instrumentos metodológicos y desagregados de seguimiento y evaluación de los servicios públicos anula la posibilidad de que las acciones emprendidas por el Estado en esta materia alcancen impacto positivo integral. Por ello, conocer desde la población sus necesidades es un elemento clave para la formulación de políticas públicas y para la adecuada toma de decisiones. No es lo mismo servir a una población joven que a una población vieja, a grupos mestizos que a grupos indígenas o afroecuatorianos, o a mujeres que a hombres.3 Para llenar este vacío metodológico y de información, la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (SENPLADES), junto al Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC), realizaron la I Encuesta de Calidad de los Servicios Públicos en junio de 2008, como un módulo adjunto a la Encuesta de Empleo, Desempleo y Subempleo (ENEMDU). 2. Según estos autores, las causas del retroceso de las multinacionales privadas en América Latina serían la oposición pública y la imposibilidad de generar los réditos que estas compañías esperaban (Lobina y Hall, 2007: 4). 3. El ex Secretario Nacional de Planificación y Desarrollo, Fander Falconí, ha brindado un ejemplo en su discurso con ocasión del Seminario Andino sobre Dinámicas Poblacionales: “la evolución de la estructura etaria permite priorizar y reorientar las acciones de salud pública; no es lo mismo tener una población predominantemente joven, en la que el peso de las enfermedades infecto - contagiosas es importante, que una población predominantemente vieja, en la que son relevantes las enfermedades degenerativas -por lo general más difíciles de enfrentar”. El discurso está disponible en línea en la página web de la SENPLADES: http://www.senplades.gov.ec 7
Esta encuesta ha permitido ya acercarse a las percepciones de los ciudadanos y ciudadanas sobre la provisión de bienes y servicios por parte del Estado y es, en sí misma, una herramienta para sus acciones futuras. Por otro lado, la encuesta recopila datos para construir líneas de base que permitirán comparar futuras encuestas y determinar si las iniciativas implementadas por el gobierno para mejorar la calidad de los servicios públicos han surtido o no efecto y con qué características.
3. OBJETIVO Obtener información sobre la calidad de los servicios públicos para conocer las opiniones y actitudes ciudadanas sobre su provisión con el propósito de construir una línea de base que permita el monitoreo.
8
4. METODOLOGÍA El módulo de Calidad de los Servicios Públicos fue integrado a la encuesta ENEMDU de junio de 2008. Encuestas como ENEMDU están diseñadas para generar datos sobre temas de empleo pero se utilizan como ancla para incluir otros módulos que permitan generar otra información: se ha trabajado ya sobre uso del tiempo, migración, educación, etc. Esta encuesta tiene una representatividad nacional4, urbana y rural. Para la edición de junio de 2008, la encuesta fue realizada a 9.174 hogares y a 37.869 personas en distintos lugares del Ecuador. Lamentablemente, por aspectos presupuestarios y de duración de la encuesta, no fue posible aplicar el módulo de Calidad de los Servicios Públicos a todos los encuestados de ENEMDU de junio de 2008. El módulo se aplicó a dos personas por cada hogar encuestado (el o la jefa de hogar y otro miembro mayor de 18 años). Solo se aplicó la encuesta a menores de edad en aquellos casos en que los hogares estuvieran conformados únicamente por menores de edad o aquellos en que solo hubiera un menor de edad además del jefe de hogar5. De los 9.174 hogares encuestados, se pudo aplicar el módulo de Calidad de los Servicios Públicos a 14.938 personas. 2.148 personas se negaron a responder el cuestionario por distintas razones, y otras 11 se negaron por razones políticas. El módulo de Calidad de los Servicios Públicos tiene 39 preguntas dirigidas a obtener información sobre la presencia institucional y territorial del Estado. Entre otros tema, se consultó a las personas sobre el uso de los servicios públicos, sobre su percepción respecto de la calidad y calidez en la provisión y sobre los problemas que identifican. Varias preguntas fueron construidas cuantitativamente mediante escalas de valoración que permitieron calificar los valores asignados por los encuestados y traducirlos en mediciones de calidad. Otras preguntas se construyeron cualitativamente con un esquema de opciones que permitió a los encuestados escoger la opción que mejor reflejara su opinión acerca de los servicios e instituciones. 4. Se puede desagregar para Quito, Guayaquil, Cuenca, Machala, Ambato, y para el resto del Ecuador. 5. Los casos en que se entrevistó a menores de edad son contados y no alteran los resultados generales. 9
El módulo también consideró los siguientes servicios públicos por separado: 1) recaudación de impuestos a través del Servicio de Rentas Internas (SRI); 2) educación pública (básica y bachillerato); 3) educación pública superior; 4) salud pública; 5) inspectorías del trabajo; 6) seguridad ciudadana (Policía Nacional); 7) matriculación vehicular; 8) documentación ciudadana; 9) servicios de salud del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS); 10) servicios de pensiones jubilares y otras prestaciones del IESS; 11) transporte público; 12) créditos públicos; 13) carreteras y obras públicas; 14) subvenciones y ayudas (BDH, bono de la vivienda, etc.); y 15) Correos del Ecuador. Este desglose permitió una mejor aproximación a los servicios públicos y contribuyó a formar una visión más completa de la problemática.
10
5. ANÁLISIS Importancia de los servicios públicos en Ecuador Los ciudadanos conceden una gran importancia a los servicios públicos. En una escala de 0 a 10, la media es de 7.7 puntos y la mediana es de 8 puntos. El 31.1% de los entrevistados calificaron a los servicios públicos con 10, equivalente a “muy importantes”; el 17.1% los calificaron con 8 y el 13% con 9. Solamente el 8.6% de los entrevistados los calificaron con 4 o menos. Gráfico No.1 Grado de importancia de los servicios públicos6 35% 30%
porcentaje
25% 20% 15% 10% 5% 0% 0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
calificación
Fuente: INEC – ENEMDU junio 2008 Elaboración: SSE – SENPLADES
Aunque la importancia de los servicios sea calificada en general como alta y en el análisis por quintiles y por género no se encuentren diferencias entre las medias, es importante señalar que el promedio del puntaje atribuido a la importancia de los servicios públicos entre las personas autodefinidas como indígenas es de 7.3, ligeramente menor que el puntaje atribuido por las personas autodefinidas como 6. Calificaciones en respuesta a la pregunta: ¿Qué grado de importancia tienen para usted los servicios públicos en general? 11
mestizas (7.7), y estadísticamente diferente�.7 Asimismo, los mestizos que viven en el área urbana califican con un promedio de 7.8 a los servicios públicos, promedio mayor y estadísticamente diferente al resultante de los mestizos de las áreas rurales (7.5).
Por otro lado, en la Tabla No.1 se puede apreciar una diferencia estadísticamente significativa en el promedio por grupos de edad. Las personas que tienen entre 18 y 24 años asignan mayor importancia a los servicios públicos (7.95) que las personas mayores de 55 años. El análisis de la relación de la edad con el número de servicios que utilizan las personas no arrojó resultados concluyentes sobre la correlación de las dos variables. Este tema debe ser sujeto de comprobación con datos cualitativos. Tabla No.1 Importancia de los servicios públicos por grupo etario Grupos de edad
Media
Error std.
95% Conf. Interval
18-24
7.95
0.09
7.79
8.12
25-34
7.72
0.07
7.59
7.86
35-44
7.76
0.06
7.64
7.88
45-54
7.67
0.06
7.55
7.79
55-64
7.63
0.07
7.50
7.77
65 y +
7.51
0.08
7.35
7.67
Fuente: INEC – ENEMDU junio 2008 Elaboración: SSE – SENPLADES
En el análisis de los resultados por grupos de ocupación también se encuentran diferencias estadísticamente significativas (al 90%) entre inactivos y desocupados. Mientras los inactivos otorgan una calificación de 7.6 a la importancia de los servicios públicos; los desocupados la califican con 8.
7. Al 90% de nivel de confianza. 12
Para el análisis, también se resolvió agrupar a las personas que respondieron la encuesta según el número de servicios que utilizaron. Los promedios de la calificación de la importancia de los servicios públicos se pueden observar en la siguiente tabla: Tabla No.2 Importancia de los servicios públicos por grado de uso # Servicios que ha utilizado
Media
Error std.
0-4
7.42
0.14
7.14
7.70
5-10
7.99
0.07
7.85
8.13
11-15
8.37
0.11
8.16
8.59
95% Conf. Interval
Fuente: INEC – ENEMDU junio 2008 Elaboración: SSE – SENPLADES
Se puede observar que mientras más servicios se utilizan, el grado de importancia otorgado es mayor, es decir que el uso de los servicios está relacionado con la importancia que tienen para las personas. La diferencia entre los grupos es estadísticamente significativa en todos los casos. Una regresión lineal simple entre el número de servicios utilizados por los encuestados y la calificación de la importancia expresa una relación positiva y significativa entre estas variables. Los resultados indican que por cada servicio adicional que una persona utiliza, la calificación de la importancia de los servicios públicos aumenta en 0.15. Es decir, una persona que utiliza 7 servicios públicos más que otra, dará una calificación aproximada de 1 punto más a la importancia de los servicios en general. También es importante señalar que en el análisis por área, los entrevistados del área urbana califican la importancia de los servicios públicos con un promedio de 7.8 en la escala de 10, que es estadísticamente mayor que la calificación que asignan las personas del área rural (7.5 en promedio)8.
8. Al 95%. 13
Calificación de las instituciones públicas En contraste con la calificación de la importancia, el promedio de calificación del funcionamiento de las instituciones públicas es de 5 y de la mediana también9. El 28.3% de los encuestados calificaron con 5 el funcionamiento de las instituciones públicas. Gráfico No.2 Calificación del funcionamiento de las instituciones que brindan servicios públicos10 30%
25%
porcentaje
20%
15% 10%
5%
0% 0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
calificación
Fuente: INEC – ENEMDU junio 2008 Elaboración: SSE - SENPLADES
No existen diferencias significativas en el análisis de los puntajes por género, etnia, grado de ocupación, frecuencia de uso ni área (urbano vs. rural). Por otro lado, se encuentran diferencias en la calificación por grupos etarios: los mayores de 65 años califican mejor (5.7) a las instituciones públicas que los grupos de 25 – 34 y 35 – 44 (5.01 y 5.06 respectivamente). 9. Se puede decir que la población se distribuye normalmente. 10. Respuestas a la pregunta: En general, ¿cómo considera usted que funcionan las instituciones que brindan servicios públicos en Ecuador? 14
Tabla No.3 Calificación del funcionamiento de las instituciones públicas por grupo etario Grupo etario
Media
Error std.
95% Conf. Interval
18-24
5.44
0.18
5.09
5.78
25-34
5.01
0.08
4.84
5.17
35-44
5.06
0.06
4.93
5.18
45-54
5.26
0.11
5.04
5.49
55-64
5.25
0.13
5.00
5.50
65 y +
5.71
0.26
5.21
6.22
Fuente: INEC – ENEMDU junio 2008 Elaboración: SSE – SENPLADES
En términos generales, los servicios públicos son considerados importantes, sin embargo, el funcionamiento de las instituciones públicas obtiene una calificación menor en 2.7 puntos.
15
Calificación del funcionamiento por institución y servicios Al preguntar a los encuestados y encuestadas: “¿Cómo calificaría usted el funcionamiento de las siguientes instituciones y servicios...? Sitúese en la escala de 0 a 10”, en la que 0 corresponde a “pésimo” y 10 a “excelente”, el promedio nacional de calificación obtenido fue de 5.07. Tabla No.4 Calificación promedio de los servicios públicos
Servicio público
Promedio
Error Estándar
1
Educación pública primaria y secundaria
6.14
0.0417
2
Educación pública superior
6.00
0.0463
3
BDH, bono de la vivienda, etc.
5.80
0.0538
4
Salud pública
5.60
0.0430
5
Registro Civil
5.50
0.0387
6
SRI
5.38
0.0426
7
Transporte público
5.08
0.0416
8
Carreteras y obras públicas
4.77
0.0483
9
Policía
4.69
0.0413
10
IESS Salud
4.60
0.0452
11
Correos
4.58
0.0464
12
Matriculación Vehicular
4.58
0.0428
13
Créditos públicos
4.48
0.0424
14
IESS pensiones jubilares
4.46
0.0442
15
Inspectores de trabajo
4.42
0.0416
Promedio
5.07
Fuente: INEC – ENEMDU junio 2008 Elaboración: SSE – SENPLADES
16
Gráfico No.3 Calificación media por servicio con relación al promedio general11 10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
(B Ed Ed D H, uc uc ac BV ac ió ió ,e n n tc p pú úb .) bl lic ica a s bá up sic er io a r y se cu nd ar ia
il
Pú bl ica
Ci v
Su bv en ci
on es
y
ay ud as
Sa lu d
ro
SR I
Re gi st
pú Tr bl ica an sp s or te pú bl ic o
Po lic ía y
ob ra s
IE SS
Ca rre te ra s
S er vic In io sp pú ec bl to ic r ía o IE s SS de l -S tr a ba er vic jo io s ju bi la re Cr s éd it o Co pú bl rre ic os o de M lE at cu ric ad ul ac or ió n ve hi cu la r
0
Fuente: ENEMDU, junio 2008. Elaboración: SSE – SENPLADES
En el gráfico anterior se puede observar que existe una alta concentración de calificaciones en un rango de 4 a 6. 8 de las 15 instituciones obtienen calificaciones que están por debajo del promedio: la inspectoría del trabajo, los servicios jubilares del IESS, el crédito público, la matriculación vehicular, los Correos del Ecuador, el IESS, la policía y las carreteras. La educación pública básica y de bachillerato, la educación pública superior, las subvenciones y ayudas (BDH, BV, etc.), la salud pública, el Registro Civil y el Servicio de Rentas Internas tienen calificaciones superiores al promedio.
11. Calificaciones en respuesta a la pregunta: “¿Cómo calificaría usted el funcionamiento de las siguientes instituciones y servicios...? Sitúese en la escala de 0 a 10.” 17
Gráfico No.4 Calificación media por servicio en relación al promedio general (Usuarios) 10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
at ri M
Ca rre te ra s
y
ob ra s
pú bl ica s
cu Po la ció lic In ía n sp Ve ec hi to IE cu re SS la s r de pe ns tra io b ne aj o s ju Tr bi an l ar sp es or te pú bl ic IE o SS Cr Sa éd lu it o d s pú bl i co Re s gi st ro Ci vi Ed l uc Co ac rre ió Sa os n lu pú d bl pú ica bl ica pr im Ed ar ia uc SR y ac se I BD ió cu n H, pú nd bo bl ar ica no ia de su pe la rio vi vie r nd a, et c
0
Fuente: ENEMDU, junio 2008. Elaboración: SSE – SENPLADES
Cuando se analizan las calificaciones de los usuarios al funcionamiento de las instituciones o servicios, 9 de 15 obtienen calificaciones por debajo del promedio y 6 de 15 obtienen una calificación mayor al promedio (ver Gráfico No. 4). Llama la atención que el orden de los servicios públicos según las calificaciones que obtienen cambie considerablemente respecto a la calificación promedio general (Tabla No. 4). 18
Tabla No.5 Calificación promedio de los servicios públicos (usuarios)
Servicio público
media
Error std.
1
BDH, bono de la vivienda, etc.
7.35
0.0843
2
Educación pública superior
6.67
0.0563
3
Educación pública, primaria y secundaria
6.38
0.0407
4
SRI
6.29
0.0581
5
Salud pública
5.81
0.0442
6
Correos
5.68
0.0766
7
Registro Civil
5.60
0.0393
8
Créditos públicos
5.20
0.0821
9
IESS Salud
5.15
0.0689
10
Transporte público
5.15
0.0425
11
IESS pensiones jubilares
5.14
0.0852
12
Inspectores de trabajo
5.13
0.0984
13
Matriculación Vehicular
5.13
0.0628
14
Policía
5.00
0.0547
15
Carreteras y obras públicas
4.81
0.0537
Promedio
5.63
Fuente: INEC – ENEMDU junio 2008 Elaboración: SSE – SENPLADES
El Bono de Desarrollo Humano obtiene la calificación más alta entre los usuarios, mientras que en la calificación general se ubicaba en el sitio 3. Las carreteras pasan del puesto número 8 en la calificación general al puesto 15 en la valoración de los usuarios, lo que significa que obtienen la calificación más baja.
19
Análisis de los servicios de acuerdo a la percepción de los usuarios vs. los no usuarios Al realizar un análisis desagregado por entrevistados usuarios y no usuarios se encuentra que los usuarios califican mejor a los servicios e instituciones que los no usuarios. En todos los casos, excepto el de las carreteras y obras públicas, se encontraron diferencias estadísticamente significativas. En la siguiente tabla se pueden observar estas diferencias. Tabla No.6 Medias por servicio desagregadas por usuarios y no usuarios Diferencia entre usuarios y no usuarios
Diferencia estadísticamente significativa (al 95%)
Servicios e instituciones
Usuarios
No usuarios
BDH, bono de la vivienda, etc.
7.35
5.52
1.83
significativa
Correos
5.68
4.41
1.27
significativa
SRI
6.29
5.1
1.19
significativa
Educación pública primaria y secundaria
6.38
5.43
0.95
significativa
Educación pública superior
6.67
5.81
0.86
significativa
Salud pública
5.81
4.97
0.84
significativa
Créditos públicos
5.2
4.37
0.83
significativa
IESS pensiones jubilares
5.14
4.37
0.78
significativa
Inspectores de trabajo
5.13
4.36
0.77
significativa
IESS Salud
5.15
4.44
0.71
significativa
20
Matriculación Vehicular
5.13
4.44
0.69
significativa
Registro Civil
5.6
5.06
0.54
significativa
Transporte público
5.15
4.61
0.54
significativa
5
4.56
0.44
significativa
4.81
4.64
0.18
no significativa
Policía Carreteras y obras públicas
Fuente: INEC – ENEMDU junio 2008 Elaboración: SSE - SENPLADES
Estos resultados podrían reflejar que los no usuarios no utilizan los servicios públicos porque tienen una opinión muy pobre sobre ellos. Por su parte, los usuarios podrían valorar más el hecho mismo de acceder al servicio que los criterios de buen trato, eficiencia y eficacia. En el caso de las carreteras y las obras públicas, que la diferencia no sea significativa se podría explicar porque todas las personas son directa o indirectamente usuarias. La mayor diferencia se encuentra entre la media de los usuarios de las subvenciones del Estado (BDH y Bono de la Vivienda) que es 1.8 puntos más alta que la media que asignaron los no usuarios al mismo servicio; siguen los correos (1.3) y el Servicio de Rentas Internas (1.2). Las diferencias menores entre usuarios y no usuarios se registran en relación con la Policía (0.4), el transporte público (0.5) y el Registro Civil (0.5). Con el propósito de alcanzar mayor objetividad, se realiza un análisis de la calidad de los servicios públicos desagregando el universo de usuarios por quintiles de ingreso, buscando una opinión basada en la experiencia personal. Se encontraron los siguientes resultados: no se encuentran diferencias en las calificaciones de los quintiles para educación primaria, secundaria y superior, inspectores de trabajo, policía, IESS, créditos públicos y correos. Detallamos a continuación los casos en que se encontraron diferencias estadísticamente significativas por quintiles.
21
Tabla No.7 Medias por servicio desagregadas por quintiles (usuarios) Quintil
SRI
Q1 Q2 Q3 Q4 Q5
5.63 5.43 6.02 6.26 6.61
Carreteras Matriculación Salud Registro Transporte Subvenciones y obras vehicular Pública civil público del Estado públicas
4.50 4.83 4.91 4.84 4.91
5.20 4.58 5.02 5.15 5.24
5.99 5.91 5.85 5.78 5.53
5.89 5.72 5.61 5.53 5.36
5.18 5.27 5.23 5.14 4.95
7.64 7.50 7.42 6.92 6.34
Fuente: INEC – ENEMDU junio 2008 Elaboración: SSE - SENPLADES
Los casos en que los quintiles más altos otorgan una calificación mayor al funcionamiento de los servicios públicos corresponden al SRI (diferencia significativa entre Q4 y Q5 con Q1 y Q2), carreteras y obras públicas (diferencia significativa entre Q5 y Q3 con Q1) y la matriculación vehicular (diferencia significativa entre Q5 y Q2). Los casos en que los quintiles más bajos otorgan una calificación mayor al funcionamiento de los servicios públicos corresponden a la salud pública (diferencia significativa entre Q1, Q2 y Q3 con Q5), el Registro Civil (diferencia significativa entre Q1, Q2 y Q3 con Q5), el transporte público (diferencia significativa entre Q2 y Q3 con Q5) y las subvenciones del Estado (diferencia significativa entre Q5 con Q1, Q2 y Q3; y entre Q4 y Q1). De lo anterior, se pueden deducir algunas explicaciones: • Entre las personas de los quintiles bajos, los servicios públicos de salud y transporte constituyen probablemente las únicas posibilidades de acceso debido a los costos de los servicios privados. Al tener pocos parámetros de comparación, probablemente los califican mejor. • Las personas de quintiles bajos viven, por lo general, en zonas donde no hay carreteras ni obra pública de calidad; por eso califican peor a esos servicios que los quintiles altos. • Los trámites en el SRI probablemente presenten más dificultades para los quintiles bajos (llenado de formularios, uso de recursos de Internet), y por eso otorguen a este servicio una calificación menor.
22
• Para los quintiles bajos, las subvenciones del Estado como el BDH y el Bono de la Vivienda12 son un importante ingreso a la economía familiar, y por ello asignan una calificación mayor a estos servicios. Analizando las calificaciones de los usuarios a los servicios según el área de residencia, se encuentran diferencias significativas (al 95% de confianza) en los servicios detallados en la Tabla No.8. Tabla No.8 Medias por servicio desagregadas por área (usuarios) Área
SRI
Salud pública
Registro Civil
IESS Salud
Carreteras y obras públicas
urbano
6.41
5.72
5.42
4.96
4.96
rural
5.64
5.99
5.99
5.78
4.49
Fuente: INEC – ENEMDU junio 2008 Elaboración: SSE – SENPLADES
El SRI y las carreteras obtienen una puntuación mejor en el área urbana. La salud pública, los servicios de salud del IESS y el Registro Civil son mejor calificados en las zonas rurales. En el caso de los servicios de salud en las áreas rurales, es probable que los servicios públicos sean los únicos allí disponibles, por lo tanto, han obtenido una mayor calificación; sin que esto implique, necesariamente, una buena calidad de los servicios. Es posible que las personas que viven en el área rural y deben trasladarse a la zona urbana para ser atendidas, acudan también a los servicios públicos de las ciudades.
12. Probablemente hay usuarios de las subvenciones en los quintiles 4 y 5 por la desactualización de la base de datos que se utiliza para la focalización de estos programas. 23
Principales problemas al realizar trámites en las instituciones públicas A una baja calificación de los servicios públicos hay que sumar una consideración: el 88.5% de los encuestados cree que la gente, en Ecuador, tiene problemas para realizar trámites en las oficinas públicas. En el área urbana, la percepción del problema se agudiza: 91.5% es el promedio de personas que cree que los trámites significan problemas. La pregunta fue: “¿cuáles de estos problemas cree usted que se presentan más frecuentemente al momento de hacer trámites...?”. Los encuestados y encuestadas podían escoger tres alternativas de una lista con trece opciones. Tabla No.9 Problemas que perciben los encuestados al momento de hacer sus trámites (% promedio) Opciones Alternativa 1 Corrupción 64.0% Lentitud para resolver los 16.2% trámites Excesiva burocracia 5.5%
Alternativa 2 5.2%
Alternativa 3 3.7%
29.6%
5.2%
14.8%
12.0%
Funcionarios groseros
4.1%
16.0%
21.9%
Filas / colas muy largas Funcionarios poco preparados Las instrucciones no son claras Problemas de acceso a las oficinas Horarios inconvenientes Escasez de servicio por internet Instalaciones incómodas Dificultad de comunicación NC
3.8%
6.8%
28.2%
2.4%
13.1%
9.9%
1.6%
5.2%
3.8%
0.9%
3.1%
3.1%
0.8%
4.2%
4.1%
0.2%
0.9%
1.2%
0.2%
0.5%
3.9%
0.2%
0.3%
1.5%
0.2%
0.4%
1.7%
TOTAL
100%
100%
100%
Fuente: INEC – ENEMDU junio 2008 Elaboración: SSE – SENPLADES
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Como se puede observar en la Tabla No. 9, la mayoría de encuestados reporta como primera alternativa de problemas más frecuentes a la corrupción y a la lentitud para resolver trámites. Como segunda alternativa de problemas más frecuentes se hallan la lentitud para resolver trámites. Como tercera alternativa, se hallan las filas largas y la grosería de los funcionarios. No hay diferencias significativas por quintiles en la primera alternativa de problemas más frecuentes para realizar trámites. En la segunda alternativa, el indicador de funcionarios groseros presenta una disminución estadísticamente significativa entre los porcentajes de los quintiles más pobre y más rico. El quintil más pobre menciona a los funcionarios groseros con mayor frecuencia que el quintil más rico. Esto se podría explicar por la actitud del funcionario público de acuerdo con el estrato económico de los ciudadanos a quienes atienden. Otro dato que sustentaría una hipótesis de trato diferenciado según estrato económico del usuario es que la mayoría de los encuestados (58.09%) respondió “no” a la pregunta de si en las oficinas de las instituciones públicas la atención es igual independientemente del estatus socioeconómico. Sin embargo, al desagregar los resultados de esta pregunta por quintiles de ingresos, no se observa una diferencia estadísticamente significativa, lo que refleja que esta es una percepción común a todos los entrevistados. Por otro lado, la etnia parece ser un fuerte factor de discriminación: el 60.3% de los encuestados considera que el trato no es igual para personas de diferentes etnias. Hablar un idioma diferente al español también contribuye a una mayor discriminación: 60.4% cree que el trato no es igual para un ciudadano no hispano parlante. Además, un elevado porcentaje de encuestados cree que hay discriminación por el lugar de residencia: por residir en el área rural, 58.4%; por provenir de otra región, 58.4%. En lo que se refiere a discriminación por género, el 57.5% considera que la atención no es igual para hombres y mujeres; en el área rural este porcentaje es de 58.2%. Es interesante señalar que las mujeres encuestadas afirman ser víctimas de discriminación por género en un 41.6%. Los indígenas están de acuerdo en que existe discriminación por etnia en un 45.9% y las personas que viven en zonas rurales están de acuerdo en que existe discriminación por área de residencia en un 43.8%. Este análisis parte del supuesto de que estos son los grupos más vulnerables. Sin embargo, estos porcentajes son menores con relación a los porcentajes entre la totalidad de la población encuestada. Esto se podría explicar aduciendo que las personas que sufren discriminación 25
no la sienten como tal; o el prejuicio de que la discriminación es mayor que los casos de discriminación.
Calidad de los Servicios Públicos Para hablar de servicios públicos, su evaluación resulta imperativa. Las calificaciones revisadas responden a realidades concretas sobre la calidad de la provisión de los servicios y a la percepción que la ciudadanía tiene. En otras palabras, las calificaciones tienen explicaciones. Las calificaciones que los servicios recibieron llevan una carga de valor que se expresa en un juego binario de adjetivos. Se habla de pares de palabras como eficaz / ineficaz o lento / rápido. La calidad se puede medir graduando puntuaciones entre dos polos de un continuo: un servicio puede ser eficaz, ineficaz o estar en algún punto entre esos extremos, siempre con la posibilidad de mejorar o empeorar con el tiempo. La encuesta tomó en cuenta siete juegos binarios de calificativos: ineficaces, eficaces // lentas, rápidas // despreocupadas por mejorar el servicio, preocupadas por mejorar el servicio // no participativas, participativas // corruptas, transparentes // rígidas, flexibles // no dan confianza, dan confianza; para describir a las instituciones públicas o su acción. La pregunta fue: “A continuación, voy a mencionar una serie de adjetivos que pueden ser utilizados para describir a las instituciones públicas:... Sitúese en una escala de 0 a 10”, escala en la que el valor 0 corresponde a los adjetivos negativos y 10 a los positivos (p. ej. 0 es ineficaz; 10 es eficaz; 5 es el punto medio entre ambos). Con respecto a la eficacia, la puntuación media fue de 4.4: la gente considera que las instituciones públicas son más ineficaces que eficaces. En el mismo sentido, se otorga una puntuación media de 4.1 a la lentitud / rapidez para atender a los ciudadanos de donde las instituciones públicas resultan más lentas que rápidas. Siguiendo la tendencia, una puntuación de 4.3 la preocupación de las instituciones públicas por mejorar el servicio evidencia la percepción de que hay despreocupación en las instituciones por mejorar la provisión. Las democracias modernas buscan aumentar su calidad profundizando y expandiendo la participación de sus ciudadanos y ciudadanas, empoderándolos y considerándolos para el ejercicio de toma de decisiones en relación con la provisión de servicios públicos. Desafortunadamente, las instituciones públicas, según la encuesta, obtuvieron una puntuación de 4.4, lo que quiere decir que son menos participativas de lo que deberían ser. 26
Aún más grave es la percepción que se tiene sobre la corrupción. Con una puntuación media de 3.96 en la escala de 0 a 10, los ecuatorianos y ecuatorianas consideran que las instituciones públicas son bastante más corruptas que transparentes. Con relación a la rigidez o flexibilidad de las instituciones públicas, las personas consideraron que son más bien rígidas y les otorgaron una puntuación media de 4.4. Por último, una puntuación de 4.1 ubica a las instituciones públicas en un ámbito de desconfianza respecto de las personas. En síntesis, no hay ninguna característica que brinde a las instituciones públicas en una imagen positiva y deseable.
Experiencias con los servicios públicos Las percepciones que los ciudadanos y ciudadanas tienen sobre los servicios públicos están fundadas en las experiencias concretas que han tenido en su interacción con el Estado. Es casi imposible dejar de acudir a las dependencias del Estado: sacar una cédula o una partida de nacimiento, renovar una licencia, solicitar un crédito, enviar un paquete o carta por correo, cobrar beneficios de seguridad social, tratarse en un centro médico público o incluso usar indirectamente sus servicios de comunicación o transporte son constantes en la vida de los ciudadanos y ciudadanas. En efecto, 38.6% de los encuestados reportan haber ido a una oficina pública en el último año. Dentro de ese grupo, un alentador 62.5% reportó haber salido muy satisfecho o algo satisfecho.13 32.88% salieron poco o nada satisfechos.14 4.15% mostró indiferencia al respecto. 0.14% reportó no recordar y 0.32% no contestó. Esto muestra que en el último año, las instituciones han logrado brindar un servicio satisfactorio, pero todavía lejos de la excelencia. Cualquier experiencia concreta se acompaña de expectativas previas. De ahí que se puede alcanzar una verdadera proyección sobre el grado de satisfacción que los servicios públicos brindan a la ciudadanía. En concreto, el 69.7% de los encuestados que reportaron haber acudido a las oficinas públicas en el último año afirmaron haber recibido un servicio mucho mejor o mejor del que esperaban.15 El 19.3% dijo que recibió un servicio peor o mucho peor del que esperaba.16 9.7% 13. 23.2% reportó haber salido muy satisfecho; 38.8%, algo satisfecho. 14. 19.2%, poco satisfecho; 13.7%, nada satisfecho. 15. 20.4%, mucho mejor; 49.3%, mejor. 16. 13.4%, peor; 5.9%, mucho peor. 27
se mostró indiferente. 0.5% no recordó y 0.8% no contestó. Estas cifras hablan de un mejor desempeño de las instituciones públicas durante el último año; esfuerzo con el cual las instituciones estarían contribuyendo a mejorar sus servicios y provocando una ruptura con el pasado, que dejó una notoria percepción de la mala calidad de los servicios públicos. Gráfico No.5 Experiencias con los servicios 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Indiferente Algo Muy satisfecho / satisfecho / Mejor Mucho mejor Satisfacción
No recuerda No contesta Nada Poco satisfecho / satisfecho / Mucho peor Peor
Satisfacción a base a expectativas previas
Fuente: INEC – ENEMDU junio 2008 Elaboración: SSE
El gráfico anterior muestra que la satisfacción basada en las expectativas previas es mayor que la satisfacción constatada. Esta es una señal de que los servicios públicos han logrado mejoras que han sido efectivamente apreciadas por los usuarios durante su última visita a las instituciones públicas. En otras palabras, las personas han acudido con expectativas bajas pero han encontrado un servicio mejor del que esperaban.
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Aspiraciones sobre los servicios Los ciudadanos tienen la capacidad de evaluar los servicios que reciben de parte de su Estado. Lo hacen, partiendo de experiencias concretas como de lo que escuchan de otras personas. Complementariamente, los ciudadanos tienen aspiraciones sobre cómo querrían que los servicios fueran. A los encuestados se les preguntó: “¿qué grado de importancia tiene para usted cada uno de los siguientes aspectos de los servicios públicos:...? Sitúese en la escala de 0 a 10”. Se consideraron trece aspectos y los puntajes medios fueron los siguientes: Tabla No.10 Aspectos importantes sobre los servicios públicos Aspectos de importancia
Calificación Promedio
Forma de tratar y atender de los funcionarios Sencillez en los trámites o papeleos Tiempo que se demoran en atender Horarios de atención al público Información comprensiva y útil Capacidad de los funcionarios Facilidad para localizar oficinas y servicios Tiempo de espera para el trámite Estado de las instalaciones Hacer caso a las quejas / sugerencias Facilidad para formular quejas / sugerencias Facilidad para comunicarse por teléfono Facilidad para comunicarse por Internet
7.66 7.56 7.56 7.56 7.53 7.51 7.46 7.46 7.45 7.37 7.3 7.24 6.91
Fuente: INEC – ENEMDU junio 2008 Elaboración: SSE
Como se observa en la Tabla No.10, el aspecto al que menor importancia se atribuye es la facilidad para comunicarse con las oficinas por Internet. Esto se explica por el hecho de que apenas un 3.2% de los encuestados a escala nacional reportó haberse contactado con alguna oficina o servicio público a través de Internet, y por el bajo porcentaje de personas que tienen acceso a este servicio (69.8% de los encuestados del Módulo de Calidad de los Servicios Públicos de la ENEMDU). La facilidad para contactarse con las oficinas o servicios públicos vía telefónica tampoco tuvo una importancia relativa (7.24). El 29
hecho de que estos dos aspectos sean los menos importantes revela que los entrevistados están acostumbrados a acudir personalmente a realizar trámites.17 Por otro lado, el aspecto al que las personas le dan más importancia sobre los servicios públicos es el modo en que los funcionarios tratan y atienden a la ciudadanía. Se recuerda, así, que una de las respuestas más frecuentes respecto de los problemas reportados por los ciudadanos al momento de realizar trámites era la presencia de funcionarios groseros. Una atención de calidad y con calidez es importante para que los servicios mejoren y esto se refleje en una visión positiva sobre los servicios del Estado. En segundo lugar de importancia entre las aspiraciones de la ciudadanía sobre los servicios públicos se encuentran los horarios de atención al público, el tiempo que las instituciones se demoran en dar respuesta o resolver un trámite y la sencillez en los trámites o papeleos (7.56). Los horarios de atención resultan ser poco flexibles para las personas que trabajan, lo que se agrava por la lentitud con que se procesan los trámites y la complejidad de los requisitos, lo que frecuentemente da como resultado la pérdida de jornadas completas de trabajo. Para una análisis diacrónico, se preguntó si “en los últimos 5 años, en general, ¿cree usted que las instituciones públicas han: 1) mejorado, 2) siguen igual, o 3) han empeorado?” Según el 30.1% de los encuestados, las instituciones públicas han mejorado, el 55.4% considera que han permanecido igual y el 11.5% cree que han empeorado. Ante las opciones relativas a los aspectos en que los servicios públicos han mejorado, encontramos que la ciudadanía considera que el procesamiento de quejas y sugerencias es el que menos ha mejorado (19.5% de los encuestados opina que las instituciones públicas han mejorado, 69.4% considera que no ha habido cambios y 6.7% cree que las cosas han empeorado). Algo similar ocurre con la sencillez de los procedimientos administrativos y la rapidez para resolver las gestiones. En conclusión, hay poca receptividad a las quejas y sugerencias y la realización de trámites sigue siendo complicada y lenta. Los tres campos en los que hay mejoras evidentes son: instalaciones de oficinas de atención a la ciudadanía, acceso a través de Internet e incorporación de nuevas tecnologías. Dos de estos están entre 17. Al preguntarles cómo preferirían realizar un trámite, 83.3% de los encuestados respondió que en persona; 5%, por Internet; 3.3%, por teléfono. 30
los menos importantes para la ciudadanía (Tabla 10), sin embargo, son en los que se presentan las mejoras más evidentes. Se podría pensar que las instituciones están mejorando en los aspectos menos significativos para los ciudadanos y, de hecho, se deberían tomar en cuenta estas consideraciones para reorientar esfuerzos. El campo de incorporación de nuevas tecnologías refleja que el 45.8% de las personas encuestadas encuentra mejorías en esa materia; 44.52% no ve cambios y apenas un 4.95% consideró que se deterioró ese campo. De modo similar, 44.06% encontró mejorías en el acceso a través de Internet; 43.23% no vio cambios y 3.59% consideró un deterioro en el acceso.18 Esta percepción ciudadana podría deberse a los resultados en la modernización de los servicios. Resulta interesante observar los aspectos y sectores en los cuales un grupo creciente de encuestados encuentra menor dinamismo y cree que no registran mejoría ni crecimiento. Los datos evidencian descontento en materia de rapidez, sencillez y receptividad en la realización de trámites. Estos tres campos registran los porcentajes más altos de personas que creen que las instituciones públicas siguen iguales (66.15%, 67.9% y 69.4%, respectivamente). Al ordenar los aspectos de los servicios públicos de acuerdo con el porcentaje de personas que consideraron que algunos de ellos han empeorado en los últimos años, la sencillez de los procedimientos administrativos, el trato y atención al ciudadano y la rapidez para resolver gestiones registraron la mayor frecuencia de respuestas negativas: 9.5% de los encuestados cree que la rapidez ha empeorado, 8.7% cree que el trato y la atención al ciudadano han empeorado, 7.96% opina que la sencillez de los procedimientos ha empeorado).
Percepciones de lo Público frente a lo Privado En la década de los ochenta empezó a producirse un debilitamiento del Estado a lo largo y ancho del mundo: se le restaron competencias como el monopolio tradicional sobre la seguridad social; se le acusó de ineficiencia, corrupción y lentitud. En detrimento del Estado, se afirmó que el sector privado estaba en capacidad de brindar los mismos servicios y de mejor manera. Bajo este argumento, se dio pie a las privatizaciones de empresas públicas y de los servicios brindados por el Estado que, en muchos casos, se vendieron por precios muy por debajo de sus valores reales. El sector privado no pudo cumplir con las expectativas de eficiencia, calidad y cobertura que se esperaban respecto de la provisión de bienes y servicios que 18. Este aspecto registró el mayor porcentaje de personas que no contestaron: 9.13%. Esta cifra puede responder al alto porcentaje de personas sin conocimiento o experiencias previas en Internet. 31
constituyen monopolios naturales, como el agua por ejemplo, cuyo más eficiente provisor resulta el Estado. El Fondo Monetario Internacional señala respecto a la superioridad del sector privado en términos de eficiencia, que “pese a que hay una extensa literatura sobre el tópico, la teoría es ambigua y la evidencia empírica es ambivalente” (Ter-Minassian, 2004: 14). Por su parte, el Banco Mundial, en un estudio para evaluar los servicios de agua, ha concluido que “probablemente la lección más importante es que la evidencia econométrica sobre la relevancia de la propiedad sugiere que, en general, no hay diferencia estadísticamente significativa entre el desempeño eficiente de operadores públicos y privados de este sector” (Estache, Perelman y Trujillo, 2005: 12). Con el propósito de generar información sobre este tema, en el Módulo de Calidad de los Servicios Públicos se preguntó a los encuestados: “A continuación le voy a leer una serie de expresiones, quisiera que me diga ¿a qué le recuerda más cada una de esas palabras: al sector público o al sector privado:...?” A continuación, se detallan las 12 expresiones y el porcentaje de personas que atribuyeron esas expresiones a cada sector.
32
Tabla No.10 Expresiones sobre los servicios públicos y privados Expresiones
Sector Privado
Sector Público
Rapidez en los trámites
81.42%
18.58%
Transparencia (no corrupción)
80.91%
19.09%
Mejores instalaciones
80.06%
19.94%
Buena organización
79.98%
20.02%
Mejor atención al usuario
78.95%
21.05%
Calidad del servicio
76.97%
23.03%
Innovación
76.32%
23.68%
Responsabilidad en el trabajo
75.96%
24.04%
Mejores profesionales
75.80%
24.20%
Tecnología
75.37%
24.63%
Eficacia
74.30%
25.70%
Salarios justos
68.78%
31.22%
Fuente: INEC – ENEMDU junio 2008 Elaboración: SSE
La mayor frecuencia de uso de los adjetivos positivos está relacionada con el sector privado en todos los casos. Los valores que más se reconocen como valores del sector privado son la rapidez en los trámites, la transparencia y las mejores instalaciones. En cuanto al sector público, el mayor porcentaje de personas opinó que los salarios justos, la eficacia y la tecnología son los aspectos más positivos. Contrastando con los datos anteriores, 45.75% de los ecuatorianos piensa que las instituciones públicas presentan iguales características en el funcionamiento que las privadas.19 El Gobierno Nacional tiene el reto de transformar las percepciones negativas del Estado, y el modo en que puede lograrlo es trabajando por objetivos bajo una visión de gestión por resultados, empezando por cambiar la actitud del funcionario público. Como Hall (Ibíd.) anota: “posiblemente la mejor manera de resistir a la privatización sea asegurar que los servicios públicos sean de alta calidad y que satisfagan las necesidades de la población”.
19. 12.68% cree que funcionan mejor; 36.67%, peor. 33
Otros servicios públicos A los encuestados se les pidió valorar su satisfacción con respecto a algunos servicios entre 0 y 10, siendo 0 equivalente a “totalmente insatisfecho” y 10 a “totalmente satisfecho”. En el ámbito nacional, el servicio de telefonía fija logró una puntuación media de 6.12 sobre 10. La telefonía celular obtuvo una calificación ligeramente más alta: 6.68. El servicio de electricidad en el país obtuvo una puntuación media de 7.08.20 En una evaluación de las privatizaciones del sector energético en América Latina, David Hall (2004: 2) ha anotado que “este enfoque neoliberal de los importantes cometidos de suministrar energía segura y confiable a los ciudadanos, a la industria y a la agricultura, ha demostrado ser incluso más débil que el modelo de servicio público que ha procurado sustituir”.
20. No se realiza el análisis desagregado entre usuarios y no usuarios porque no se incluyó la pregunta para estos servicios. 34
6. CONCLUSIONES En Ecuador, el gobierno de la Revolución Ciudadana, consciente de la importancia del rol del Estado en la provisión de bienes y servicios públicos, ha emprendido un esfuerzo por levantar una línea base sobre su calidad a partir de las percepciones y aspiraciones ciudadanas sobre la materia. Los datos recogidos por la encuesta ENEMDU de junio de 2008 arrojaron las calificaciones que la ciudadanía otorga a los servicios provistos por el Estado. Las principales conclusiones derivadas del análisis son: • Los ciudadanos consideran que los servicios públicos son importantes; pero que su calidad y la del funcionamiento de las instituciones públicas no responde a esa importancia. Al respecto se debería considerar como una herramienta la relación entre la opinión ciudadana sobre la importancia de los servicios públicos y la demanda ciudadana de calidad. • Los servicios públicos son considerados más importantes por los mestizos que por los ciudadanos de otras etnias; por las personas del área urbana que por las personas del área rural; y por las personas que tienen entre 18 y 24 años que por las mayores de 55 años. • Es interesante observar que las personas mayores de 65 años, aunque otorgan menor importancia a los servicios públicos, califican mejor que otros grupos de edad el funcionamiento de las instituciones públicas. • Existe una relación directa entre el número de servicios que utiliza una persona y la importancia que otorga ella a los servicios públicos. • La opinión general de los encuestados es que la calidad de los servicios públicos es mediocre; no hay diferencias sustanciales en la percepción, determinadas por género, etnia, grado de ocupación, número de servicios que utiliza ni área. • Las ligeras variaciones en la calificación de los usuarios a los distintos servicios públicos no alcanzan, en ningún caso, un grado de bueno. Los no usuarios podrían dejar de utilizar los servicios públicos por considerarlos de baja calidad aún cuando los necesitaran. • Aproximadamente el 90% de los encuestados cree que la realización de trámites presenta problemas en las instituciones públicas. Los principales problemas percibidos son la corrupción, la lentitud y el maltrato de los funcionarios. 35
• Los usuarios perciben mejorías en los campos de instalaciones de oficinas de atención a la ciudadanía, acceso a través de la Internet e incorporación de nuevas tecnologías. Dos campos están entre los menos importantes para la ciudadanía, lo que equivaldría a decir que las instituciones están mejorando en aspectos poco significativos para los ciudadanos. • sSegún los resultados mayoritarios de la encuesta, se asocian calificativos positivos a los servicios e instituciones privadas, y adjetivos negativos a las instituciones y servicios públicos. • En general, respecto a las experiencias vividas con los servicios públicos durante el último año, las personas expresaron mayor satisfacción de la que esperaban. Esta es una señal de mejoramiento de los servicios públicos, factor apreciado por los usuarios durante su última visita a las instituciones públicas. •En general, la percepción sobre el funcionamiento de las instituciones públicas ha mejorado en los últimos 5 años, sin embargo, los resultados muestran que todavía hay un porcentaje importante de personas que perciben inercia o deterioro en el proceso de mejoramiento de las instituciones. La nueva Constitución Política expresa una visión integral del Estado democrático que potencia las capacidades de los ciudadanos y ciudadanas. Esto augura un cambio de paradigma a la gestión de los servicios públicos y al campo de las políticas públicas en general. La satisfacción ciudadana y la felicidad de las personas son dos nuevas claves que el Gobierno ha encontrado para trabajar por asegurar el buen vivir para todos y todas, recordando nuestro deber solidario con las generaciones futuras.
36
7. Recomendaciones • A pesar de que los problemas anotados son los considerados por esta investigación y los reportados con mayor frecuencia, no se deben pasar por alto otros de igual interés. Los problemas encontrados pueden ser agrupados en tres grupos: estructurales, comunicacionales y de recursos humanos. Entre los problemas estructurales se encuentran: excesiva burocracia, lentitud, problemas de acceso, instalaciones incómodas y filas/colas muy largas; entre los problemas comunicacionales: instrucciones poco claras, horarios inconvenientes, escasez de servicios por Internet y dificultad de comunicación telefónica. En el tercer y último grupo, de recursos humanos, se hallan: corrupción, funcionarios poco preparados y funcionarios groseros. Cualquier intervención debe ser integral, considerar los problemas como un todo, e incorporar soluciones en diferentes niveles, apostando a reformas inmediatas que puedan trascender en el largo plazo. • Iniciar de inmediato programas de fortalecimiento de las capacidades institucionales y de impulso de valores y principios para las personas responsables de atender al público en las instituciones del Estado, con miras a obtener resultados efectivos de largo plazo. • Los esfuerzos de capacitación, las campañas de valores, los canales de denuncia de corrupción, la optimación de procesos, la capacitación y el reclutamiento de personal adecuado, los estudios de tiempos de espera, entre otros, deben orientarse a los aspectos más importantes para los usuarios como los no usuarios de los servicios públicos: la forma como son tratados y atendidos por los funcionarios, la sencillez de los trámites que deben realizar, el tiempo en el que son atendidos y los horarios de atención. • Es importante crear un programa de incentivos no monetarios para los servidores públicos que atienden al público, a fin de promover una cultura de servicio, solidaridad, respeto y honradez, para que su actitud sea naturalmente aceptable. • Difundir los resultados obtenidos en el proceso de mejoramiento de las instituciones y servicios públicos para que más personas replanteen sus prejuicios y decidan acceder a ellos.
37
• Realizar encuestas específicas en y para cada servicio, especialmente en aquellos que han obtenido calificaciones por debajo del promedio, para basar la toma de decisiones y acciones en información más objetiva. Estas encuestas pueden ser aplicadas solamente a los usuarios para que resulten eficaces. • Se debe complementar los datos con información cualitativa para buscar las explicaciones de los análisis realizados, por ejemplo, en el caso de la importancia de los servicios públicos con relación a la edad o en los casos de discriminación. • Se recomienda mantener la periodicidad del Módulo de Calidad de los Servicios públicos para realizar un monitoreo efectivo, capaz de orientar las decisiones de las instituciones públicas.
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CRÉDITOS Equipo que participó en la elaboración del documento: Aproximación y análisis: calidad de los servicios públicos
SECRETARÍA NACIONAL DE PLANIFICACIÓN Y DESARROLLO
René Ramírez G. Secretario Nacional de Planificación y Desarrollo Katiuska King Subsecretaria de Seguimiento y Evaluación
Equipo Técnico Josette Arévalo Karina Fernández
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Aproximación y Análisis: Calidad de los Servicios Públicos Secretaría Nacional de Planificación y Desarrolo Subsecretaría de Seguimiento y Evaluación