54-1จรีรัตน์ สร้อยเสริมทรัพย์(มาตรการทางกฎหมายในการบังคับใช้เกี่ยวกับการบุกรุก) by eakchai chinwong

รายงานการวิจัย เรื่อง

มาตรการทางกฎหมายในการบังคับใช้ เกีย่ วกับการบุกรุ ก ทีส่ าธารณสมบัติของแผ่ นดินในประเทศไทย Thai Legal Enforcement of Public Land Trespass

โดย จรีรัตน์ สร้ อยเสริมทรัพย์

การวิจัยครั้งนีไ้ ด้ รับทุนอุดหนุนการวิจัยจากวิทยาลัยราชพฤกษ์ ปี การศึกษา 2552

สารบัญ บทคัดย่อภาษาไทย

หน้ า

ก

บทคัดย่อภาษาอังกฤษ

ค

กิติกรรมประกาศ

ง

สารบัญ

จ

บทที่ 1 บทนํา

1. ความเป็ นมาและความสําคัญของปั ญหา 2. วัตถุประสงค์ของการศึกษา 3. ขอบเขตการศึกษา 4. วิธีการศึกษา 5. ผลที่คาดว่าจะได้รับ บทที่ 2 ที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน 2.1 สาธารณสมบัติของแผ่นดินตามกฎหมายต่างประเทศ 2.1.1 สาธารณสมบัติของแผ่นดินของประเทศฝรั่งเศส 2.1.2 สาธารณสมบัติของแผ่นดินของประเทศเยอรมัน 2.1.3 สาธารณสมบัติของแผ่นดินของประเทศสวิตเซอร์ แลนด์ 2.2 สาธารณสมบัติของแผ่นดินตามกฎหมายไทย 2.2.1 สาธารณสมบัติของแผ่นดินในอดีต 2.3 ความหมายของที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน 2.4 ผลของการเป็ นสาธารณสมบัตของแผ่นดิน 2.5 การสิ้ นผลไปของที่ดินสาธารณสมบัติของแผ่นดิน 2.6 การใช้ที่ดินของรัฐหรื อที่ดินอันเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน 2.7 กฎหมายที่เกี่ยวข้องในการดูแลรักษาคุม้ ครองป้ องกันที่ดิน อันเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดินในประเทศไทย

1 5 5 6 6 7 7 7 14 16 17 17 21 32 36 38 42 จ

2.8 องค์กรที่มีอาํ นาจหน้าที่ตามกฎหมาย 2.9 นโยบาย ระเบียบ คําสั่ง และแนวทางการแก้ไขปัญหาการบุกรุก ที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน บทที่ 3 ปั ญหาการบุกรุ กที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน 3.1 สาเหตุปัญหาการบุกรุ กที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน 3,2 ปั ญหาการบุกรุ กที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน บทที่ 4 มาตรการในการบังคับใช้เกี่ยวกับการบุกรุ กที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน 4.1 มาตรการทางกฎหมายในการป้ องกันการบุกรุ กที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน 4.1.1 การจัดทําทะเบียนที่สาธารณประโยชน์ 4.1.2 การออกหนังสื อสําคัญสําหรับที่หลวง 4.1.3 การกําหนดอํานาจหน้าที่ของหน่วยงานในการดูแลรักษาสาธารณ ประโยชน์ของแผ่นดินในประเทศไทย 4.1.4 แนวนโยบายของรัฐในด้านการจัดการที่ดินตามรัฐธรรมนูญ 4.2 มาตรการในการแก้ไขการบุกรุ กที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน 4.2.1 มาตรการทางกฎหมายในการแก้ไขปั ญหาการบุกรุ กที่สาธารณสมบัติ ของแผ่นดิน 1) มาตรการตามประมวลกฎหมายที่ดิน 2) มาตรการทางกฎหมายอาญา 3) มาตรการทางกฎหมายแพ่ง 4) มาตรการทางกฎหมายอื่น 5) มาตรการทางกฎหมายปกครอง 4.2.2 มาตรการในการแก้ไขการบุกรุ กสาธารณสมบัติของแผ่นดิน โดยองค์กรฝ่ ายปกครอง 1) คณะกรรมการแก้ไขปั ญหาการบุกรุ กที่ดินของรัฐ (กบร.) 2) สํานักจัดการที่ดินของรัฐ กรมที่ดิน 3) การใช้กระบวนการควบคุมโดยองค์กรฝ่ ายปกครอง

หน้ า 46 49 65 65 73 83 83 83 86 87 100 111 111 111 117 119 122 126 133 133 136 137 ฉ

4.2.3 มาตรการแก้ไขการบุกรุ กสาธารณสมบัติของแผ่นดิน โดยองค์การตุลาการ 1) ศาลยุติธรรม 2) ศาลปกครอง

หน้ า 156 156 159

บทที่ 5 บทสรุ ปและข้อเสนอแนะ 5.1 บทสรุ ป 5.2 ข้อเสนอแนะ

166 166 175

บรรณานุกรม

179

ช

บทคัดย่ อ ชื่อโครงการวิจยั ชื่อผูว้ จิ ยั ตําแหน่ง ประเภทงานวิจยั

: มาตรการทางกฎหมายในการบังคับใช้เกี่ยวกับการบุกรุ ก ที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินในประเทศไทย : นางสาว จรี รัตน์ สร้อยเสริ มทรัพย์ : อาจารย์ประจํา คณะนิติศาสตร์ วิทยาลัยราชพฤกษ์ : งานวิจยั คุณภาพ

การศึกษามาตรการทางกฎหมายในการบังคับใช้เกี่ยวกับการบุกรุ กที่สาธารณสมบัติของ แผ่นดินในประเทศไทยนั้น มีวตั ถุประสงค์เพื่อหาแนวทางในการป้ องกัน และแนวทางในการแก้ไข ที่ดินอันเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดินในประเทศไทย เนื่องจาก ที่ดิน อันเป็ น สาธารสมบัติของ แผ่นดิน เช่น ที่รกร้างว่างเปล่า ทุ่งหญ้าเลี้ยงสัตว์ ทางระบายนํ้า สวนสาธารณะ สถานที่พกั ผ่อน หย่อนใจ เป็ นทรัพย์สินส่ วนกลางที่มีไว้เพื่อประชาชนได้ใช้ประโยชน์ร่วมกัน ซึ่ งเป็ นหน้าที่ของรัฐ ที่ตอ้ งควบคุม คุม้ ครองป้ องกันให้คงอยูอ่ ย่างยัง่ ยืน แต่ปัจจุบนั ปราก ฏว่าที่ดินประเภทนี้ลดน้อยลง เป็ นจํานวนมาก เพราะมีผบู ้ ุกรุ กทําลาย ทําให้ที่ดินดังกล่าวเสื่ อมสภาพไม่สามารถใช้ประโยชน์ได้อีก ในสถานการณ์ปัจจุบนั ที่ดินสาธารณสมบัติของแผ่นดินในประเทศไทยนั้น มีจาํ นวน ลดลงอย่างมาก โดยมีสาเหตุจาก ปั ญหาการบุกรุ กที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน การทําลาย การทํา ให้เสื่ อมสภาพ ในที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน ที่ใช้ประโยชน์ร่ วมกัน จากการศึกษาพบว่า การบุก รุ กที่ดินดังกล่าวก่อให้เกิดปั ญหามากมาย อาทิเช่น ปั ญหาการซํ้าซ้อนของกฎหมายในเรื่ องอํานาจ หน้าที่ของหน่วยงานที่มีอาํ นาจดูแลจัดการที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน ปั ญหาข้อโต้แย้งที่เกิดจาก การรัฐนําที่ดินสาธารณสมบัติของแผ่นดินไปใช้ประโยชน์อย่างอื่น ซึ่ งไม่ใช้เพื่อประโยชน์ สาธารณะ ปั ญหาทางด้านสังคมและเศรษฐกิจ ปั ญหาการบุกรุ กโดยไม่เจตนาของราษฎร โดยการ ประกาศที่สาธารณประโยชน์ทบั ที่ดินทํากินของราษฎร ปั ญหาเกิดจากการแย่งชิง ทรัพยากรธรรมชาติอนั เป็ นผลจากการขยายตัวทางเศรษฐกิจและการพัฒนาประเทศ โดยขาดการ วางแผนการใช้ทรัพยากรธรรมชาติ ปั ญหาการบุกรุ กที่สาธารณประโยชน์ของแผ่นดินโดยนายทุน ภายนอกหรื อนายทุนในท้องถิ่น โดยการบุกรุ กเพื่อนําที่สาธารณประโยชน์ของแผ่นดินมาลงทุนใน การดําเนินกิจการต่างๆของกลุ่มนายทุน จากปั ญหาการบุกรุ กที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินซึ่ งใน ปั จจุบนั มีจาํ นวนมากและกลายเป็ นปั ญหาระดับประเทศ ทําให้ผวู ้ จิ ยั เสนอแนะมาตรการทาง กฎหมายในการบังคับใช้เกี่ยวกับการบุกรุ กที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินในประเทศไทย คือ มาตรการทางกฎหมายในการป้ องกัน ได้แก่ การจัดทําทะเบียนที่สาธารณประโยชน์ การออก

หนังสื อสําคัญสําหรับที่หลวง (นสล.) การกําหนดอํานาจหน้าที่ของหน่วยงานในการดูแลรักษา สาธารณประโยชน์ของแผ่นดิน ในประเทศไทยให้ชดั เจน รัฐบาลควรดําเนินการตามแนวนโยบาย ของรัฐในด้านที่ดินตามรัฐธรรมนูญ และมาตรการทางกฎหมายในการแก้ไข ได้แก่ มาตรการทาง กฎหมาย คือ มาตรการตามประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรการทางกฎหมายอาญา มาตรการทาง กฎหมายแพ่ง มาตรการทางกฎหมายอื่น และมาตรการทางกฎหมายปกครอง มาตรการในการ แก้ไขการบุกรุ กสาธารณสมบัติของแผ่นดินโดยองค์กรฝ่ ายปกครอง ได้แก่ คณะกรรมการแก้ไข ปั ญหาการบุกรุ กที่ดินของรัฐ (กบร.) สํานักจัดการที่ดินของรัฐ กรมที่ดิน และการใช้กระบวนการ ควบคุมโดยองค์กรฝ่ ายปกครองโดยคณะกรรมการสิ ทธิ มนุษยชน และ ผูต้ รวจการแผ่นดิน และการ ใช้กระบวนการควบคุมโดยองค์การตุลาการ ได้แก่ ศาลยุติธรรม และศาลปกครอง

Abstract Project Name Researcher Position Project Type

: : : :

Thai Legal Enforcement of Public Land Trespassâ&#x20AC;? Miss Jareerat Soisermsap Lecturer of Faculty of Laws Researching Quality

The aim of this project is to research protecting and improving measures for trespassed public land. Generally, public land, e.g. free land, livestock field, drainage, park, and public area, is for public use and the state has duties to regulate and protect public land. In fact, numbers of public land decrease because of trespassers. As a consequence, such lands can no longer be utilized as for public use. Presently, numbers of public land in Thailand decrease dramatically due to trespassing, destroying, or polluting public land. The study shows that trespassing public land results in several problems such as overlapped rules with regard to authorities of state bodies in charge, disputes over public lands utilized by state but not for public use, social and economic problems, regulations publicizing private lands, scrambling for natural resources due to economic boom and country development without planning natural resource utilization, and public land trespass by non-local or local capitalists for their investments. According to numerous problems, this paper proposes legal measures in regard to enforcement for public land trespass in Thailand, including protecting and improving measures. Legal protecting measures encompass making public land registration, issuance of public land deeds, designating regulating authorities to be responsible for public land specifically, and state authoritiesâ&#x20AC;&#x2122; complying with state policies relating to public land use under constitution law. For legal improving measures, they include measures of land code, penal code, civil code, and other related regulations including administrative laws. There are measures regarding improvement of public land trespass issued by administrative bodies including committee of improving public land trespass, office of

public land management, land office. They also cover legal enforcement by administrative bodies, e.g. Office of the National Human Rights Commission of Thailand and Office of the Ombudsman Thailand and legal enforcement by judiciary e.g. courts of justice and administrative courts.

บทที่ 1 บทนํา ความเป็ นมาและความสํ าคัญของปัญหา 1. ความเป็ นมาและความสํ าคัญของปัญหา ที่ดินสาธารณสมบัติของแผ่นดิน เช่น ที่รกร้างว่างเปล่า ทุง่ หญ้าเลี้ยงสัตว์ ทางระบายนํ้า สวนสาธารณะ สถานที่พกั ผ่อนหย่อนใจ เป็ นทรัพย์สินส่ วนกลางที่มีไว้เพื่อประชาชาชนได้ใช้ ประโยชน์ร่วมกัน ซึ่ งเป็ นหน้าที่ของรัฐที่ตอ้ งควบคุม คุม้ ครองป้ องกันให้คงอยูอ่ ย่างยัง่ ยืน แต่ปัจจุบนั ปราก ฏว่าที่ดินประเภทนี้ลดน้อยลงเป็ นจํานวนมาก เนื่องจากมีผบู ้ ุกรุ ก ทําลาย ทําให้ที่ดินเสื่ อมสภาพไม่สามารถใช้ประโยชน์ได้อีก สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็ นทรัพย์สินทุกชนิดของแผ่นดินซึ่ งใช้เพื่อ สาธารณประโยชน์หรื อสงวนไว้เพื่อประโยชน์ร่วมกัน ซึ่ งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิ ชย์ได้ให้ ความหมายไว้กล่าวคือ “มาตรา 1304 สาธารณสมบัติของแผ่นดินนั้น รวมทรัพย์สินทุกชนิดของแผ่นดิน ซึ่ งใช้เพื่อสาธารณประโยชน์ หรื อสงวนไว้เพื่อประโยชน์ร่วมกัน เช่น (1) ที่ดินรกร้างว่างเปล่า และที่ดินซึ่ งมีผเู ้ วนคืน หรื อทอดทิ้ง หรื อกลับมาเป็ นของ แผ่นดินโดยประการอื่นตามกฎหมายที่ดิน (2) ทรัพย์สินสําหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน เป็ นต้นว่า ที่ชายตลิ่งทางนํ้า ทางหลวงทะเลสาบ” (3) ทรัพย์สินใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ เป็ นต้นว่า ป้ อม และโรงทหาร สํานักราชการบ้านเมือง เรื อรบ อาวุธยุทธภัณฑ์” นอกจากนี้ยงั หมายความรวมถึง ที่ดินซึ่ งคณะกรมการจัดที่ดินแห่งชาติ มีมติสงวนหรื อ หวงห้ามที่ดินของรัฐซึ่ งมิได้มีบุคคลใดมีสิทธิ ครอบครอง เพื่อให้ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกัน ตามประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา 20(4)

นอกจากนี้ยงั มีที่ดินของรัฐอย่างอื่น เช่น ที่ดินของรัฐซึ่ งเป็ นทรัพย์สินของแผ่นดิน ธรรมดา โดยรัฐถือที่ดินนั้นในฐานะอย่างเอกชนจะต้องออกเป็ นโฉนดที่ดิน หรื อหนังสื อรับรอง การทําประโยชน์แล้วแต่กรณี ท้งั นี้ ที่ดินของรัฐประเภทพลเมืองใช้ประโยชน์ร่วมกันบางลักษณะ ไม่จาํ เป็ นต้องออกหนังสื อสําคัญสําหรับที่หลวง เช่น ถนน แม่น้ าํ ทางรถไฟ เนื่องจากถนนและ ทางรถไฟ เป็ นที่ดินที่มีสภาพและขอบเขตชัดเจนในตัวของมันเองอยูแ่ ล้ว สําหรับแม่น้ าํ ลําคลอง นั้นอาจเปลี่ยนขอบเขตไปได้ตามธรรมชาติ โดยงอกเป็ นที่งอกริ มตลิ่งซึ่ งบุคคลอาจได้มาตาม ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิ ชย์มาตรา 1308 หรื อบางแห่งอาจจะพังทลายลงนํ้ากลายเป็ นสาธารณสมบัติ ของแผ่นดินที่พลเมืองใช้ร่วมกันได้ ประมวลกฎหมายที่ดินได้กาํ หนดหลักการจัดการ และการดูแลรักษาที่ดินของรัฐไว้ โดย อํานาจจัดการที่ดินทัว่ ไป มาตรา 8 วรรคแรกแห่งประมวลกฎหมายที่ดิน บัญญัติวา่ “บรรดาที่ดิน ทั้งหลายอันเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดินหรื อเป็ นทรัพย์สินของแผ่นดินนั้น ถ้าไม่มีกฎหมาย กําหนดไว้เป็ นอย่างอื่นให้อธิ บดีกรมที่ดินมีอาํ นาจหน้าที่ดูแลรักษา และดําเนินการคุม้ ครองป้ องกัน ได้ตามควรแก่กรณี ซึ่ งอํานาจหน้าที่ดงั กล่าวนี้ รัฐมนตรี จะมอบหมายให้ทบวงการเมืองอื่นเป็ น ผูใ้ ช้ก็ได้ ” ซึ่ งเป็ นการกําหนดให้รัฐมนตรี วา่ การกระทรวงมหาดไทยมีอาํ นาจในการมอบหมาย อํานาจหน้าที่ดูแลรักษาและคุม้ ครองป้ องกันที่ดินที่เป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน หรื อเป็ น ทรัพย์สินของแผ่นดินให้ทบวงการเมืองอื่น นอกจากอธิ บดีกรมที่ดิน เป็ นผูม้ ีอาํ นาจดูแลรักษาที่ดิน ดังกล่าวก็ได้ ปั ญหาการบุกรุ กที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินในประเทศไทยนั้น ในสถานการณ์ปัจจุบนั ปรากฏว่าที่ดินสาธารณสมบัติของแผ่นดิน มีจาํ นวนลดน้อยลงมาก เนื่องจากการบุกรุ ก ทําลาย ทํา ให้เสื่ อมสภาพการใช้ประโยชน์ร่ วมกัน ปั ญหาที่เกิดขึ้นเนื่องจากราษฎรจํานวนเข้ามาบุกรุ กทําให้ ที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินกลายเป็ นที่อยูอ่ าศัยและที่ทาํ มาหากินของราษฎรทําให้มีปัญหายาก ที่ทาํ การขับไล่ประชาชนดังกล่าวออกจากที่ดินของรัฐ ซึ่ งสาเหตุของปั ญหาการบุกรุ กนั้น เกิดจาก ความไม่ชดั เจนของที่สาธารณประโยชน์ กล่าวคือ จากการที่สภาพพื้นที่ได้มีการเปลี่ยนแปลงไป จากเดิมในอดีต และการตรวจสอบข้อเท็จจริ งกระทําได้ยากเพราะสภาพแวดล้อมได้มีการ เปลี่ยนแปลงไป และการตรวจสอบข้อเท็จจริ งกระทําได้ยาก ทําให้ไม่สามารถนําชี้แนวเขตเพื่อการ รังวัด และออกหนังสื อสําคัญสําหรับที่หลวงได้ นอกจากนี้ ยงั เกิดจากการสํารวจและก ารจัดทํา ทะเบียนไม่ครบถ้วนสมบูรณ์และทางราชการได้จดั ทําไว้นานแล้ว รวมทั้งสภาพพื้นที่และแนวเขต มีการเปลี่ยนแปลงไปตามธรรมชาติ ซึ่ งขาดการดูแลรักษา ทําให้ขอ้ มูลที่มีอยูก่ บั สภาพความเป็ น 2

จริ งคลาดเคลื่อนไม่ตรงกันทําให้เกิดปั ญหาการออกเอกสารสิ ทธิ ทบั ที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน ตัวอย่างของปั ญหาเหล่านี้ อาทิเช่น ทางนํ้าที่ประชาชนเคยใช้สัญจรไปมาได้ต้ืนเขินขึ้นจึงมีผบู ้ ุกรุ ก เข้าไปครอบครอง หรื อเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดินซึ่ งประชาชนได้เลิกใช้ประโยชน์จากที่เคย ใช้กนั อยูเ่ ดิมแล้ว เช่น เดิมเคยใช้เป็ นทุ่งหญ้าเลี้ยงสัตว์ เป็ นต้นว่า ม้า โค กระบือ ต่อมาประชาชน เลิกเลี้ยงสัตว์จึงไม่มีการใช้ประโยชน์จากที่ดินทําให้ที่ดินกลายเป็ นที่วา่ งประชาชนจึงพากันอพยพ เข้าไปจับจองอยูอ่ าศัยโดยการปลูกสร้างอาคารบ้านเรื อนและประกอบอาชีพเพาะปลูก หรื อทําประโยชน์ในที่ดินของรัฐนั้น เมื่อมีบุคคลหนึ่งเข้าไปได้ก็มีบุคคลอื่นๆ พากันตามเข้าไป อีกจํานวนมาก โดยต่างพากันแสวงหาประโยชน์จากที่ดินดังกล่าวอย่างมากที่สุด ทําให้ที่ดิน หมดสภาพความเป็ นสาธารณะที่ใช้ประโยชน์ร่วมกันได้อีกต่อไป และบางกรณี ปัญหาก็เกิดจาก ทางราชการด้วยเช่นกัน เช่น กรณี ที่ทางราชการได้เข้าไปใช้ประโยชน์โดยปลูกสร้างอาคาร สํานักงานที่ทาํ การในที่ดินสาธารณสมบัติของแผ่นดินโดยยังไม่มีการถอนสภาพ นอกจากนี้แล้วยังมีปัญหาทางด้านสังคม เกิดความขัดแย้งระหว่างประชาชนผูบ้ ุกรุ ก กับประชาชนที่ตอ้ งการใช้ประโยชน์ในที่ดิน หรื อระหว่างประชาชนกับทางราชการ ดังนั้น เพื่อให้ ที่ดินสาธารณสมบัติของแผ่นดินยังคงเหลืออยูส่ าํ หรับการดํารงสภาพแวดล้อมที่ดี ลดความขัดแย้ง ต่างๆ รัฐจึงจําเป็ นต้องมีมาตรการที่จะควบคุมและคุม้ ครองป้ องกันที่ดินดังกล่าวนี้ให้คงอยู่ อย่างยัง่ ยืน ปั ญหาในเรื่ ององค์กรของรัฐที่มีอาํ นาจดูแลที่สาธารณประโยชน์ของแผ่นดินมีมากมาย หลายองค์กรทําให้งานซํ้าซ้อนกัน เช่น หน่วยงานส่ วนกลาง ส่ วนภูมิภาคและส่ วนท้องถิ่น เช่น การที่พระราชบัญญัติการเดินเรื อในน่านนํ้าไทย พ.ศ. 2535 มาตรา 117 กําหนดให้กรมเจ้าท่า มีอาํ นาจดูแลสาธารณสมบัติของแผ่นดินทางนํ้า ที่ใช้เป็ นทางสัญจรไปมาของประชาชนหรื อ ที่ประชาชนใช้ร่วมกัน ทําให้ตีความไปได้วา่ แม้ไม่มีการเดินเรื อ กรมเจ้าท่าก็มีอาํ นาจดูแลนั้น จะเป็ นเรื่ องที่เหมาะสมหรื อไม่ ทั้งนี้เพราะกรมเจ้าท่าซึ่ งเป็ นหน่วยงานของกระทรวงคมนาคม ไม่น่าจะต้องเข้าไปยุง่ เกี่ยวในพื้นที่ที่ไม่มีการคมนาคม และควรจะเป็ นหน่วยงานของ กระทรวงมหาดไทยไม่วา่ จะเป็ นอําเภอ หรื อจังหวัด หรื อองค์กรปกครองส่ วนท้องถิ่นต่างๆ เป็ นผูม้ ีอาํ นาจดูแลจัดการน่าจะมีความเหมาะสมกว่า นอกจากนี้ในเรื่ ององค์ที่มีอาํ นาจดูแลจัดการ สาธารณสมบัติของแผ่นดินซํ้าซ้อนกันนี้ หลายกรณี เป็ นเรื่ องที่กฎหมายใหม่กาํ หนดองค์กรใหม่ ขึ้นมาดูแลรักษาและขัดการสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่มีองค์กรอื่นดูแลอยูแ่ ล้วเรื่ องนี้ ก่อให้เกิด ปั ญหาอย่างมากว่าองค์กรใดจะมีอาํ นาจอย่างแท้จริ งในการดูแลสาธารณสมบัติของแผ่นดิน 3

กฎหมายที่ให้อาํ นาจองค์กรในการจัดการดูแลรักษาสาธารณสมบัติของแผ่นดิน บางองค์กรยังมีขอ้ ความไม่ชดั เจน และคลุมเครื อ ส่ งผลให้เกิดปั ญหาในทางปฏิบตั ิโดยองค์กรแต่ ละองค์กรจะมีอาํ นาจนําสาธารณสมบัติของแผ่นดินออกให้ประชาชนใช้ในลักษณะใดได้บา้ ง เช่น เรื่ อง อํานาจหน้าที่ในการดูแลรักษาที่สาธารณประโยชน์ในเขตเทศบาล กฎหมายไม่ชดั เจนในเรื่ อง ว่าเป็ นอํานาจขององค์กรใด เพราะคําพิพากษาฎีกาบางฉบับตัดสิ นว่าเทศบาลมีอาํ นาจตาม พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2497 แต่วา่ คําพิพากษาฎีกาบางฉบับตัดสิ นว่าเป็ นอํานาจของ กระทรวงมหาดไทยโดยเป็ นอํานาจหน้าที่ของนายอําเภอ ตามพระราชบัญญัติลกั ษณะปกครอง ท้องที่ พ.ศ. 2457 สําหรับสาเหตุของปั ญหาสําคัญอีกประการ คือ เรื่ องการบังคับใช้กฎหมายของ หน่วยงานหรื อเจ้าหน้าที่ของรัฐที่ไม่ได้กระทําอย่างเหมาะสม และเป็ นธรรม ไม่มีการบังคับใช้ กฎหมายอย่างจริ งจัง ขาดความร่ วมมือระหว่างรัฐ องค์กรปกครองส่ วนท้องถิ่นและประชาชนใน พื้นที่ นอกจากนั้นอาจเกิดจากกฎหมายที่ใช้บงั คับอยูใ่ นปั จจุบนั ไม่อาจทําให้การคุม้ ครองที่สาธารณ สมบัติของแผ่นดินได้สัมฤทธิ์ ผลหรื อเกิดประสิ ทธิ ภาพได้ ปั ญหาการผูกขาดอํานาจในการจัดการสาธารณสมบัติของแผ่นดินโดยไม่ให้ประชาชน มีส่วนร่ วมในการจัดการ ใน การใช้และการแสวงหาประโยชน์จากที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน ที่ประชาชนใช้ร่วมกันนั้น มักยึดติดกับแนวความคิดว่าที่ดินสาธาร ณสมบัติของแผ่นดินนั้น มักยึด ติดกับแนวความคิดว่าที่ดินสาธารณสมบัติที่ประชาชนใช้ร่วมกัน จะนําไปใช้ประโยชน์อย่างอื่น ไม่ได้ จึงทําให้ไม่ได้รับประโยชน์จากที่ดินเท่าที่ควร และในกรณี ที่ประชาชนเลิกใช้ประโยชน์ แล้วก็ไม่มีการนําไปใช้ให้เกิดประโยชน์อย่างอื่นอีก อันเป็ นเหตุให้มีการบุกรุ กเข้าครอบครองเป็ น เจ้าของจนประชาชนไม่สามารถกลับเข้าไปใช้ประโยชน์ในที่ดินนั้นร่ วมกันได้ จากการบุกรุ กที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินดังกล่าว ผูว้ จิ ยั จึงสนใจที่จะศึกษาประวัติ ความเป็ นมา ขั้นตอนและมาตรการทางก ฎหมายและระเบียบปฏิบตั ิที่เกี่ยวข้อง ในการบังคับใช้ เกี่ยวกับการบุกรุ กที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน ในประเทศไทย และศึกษาด้านนโยบายของรัฐใน การแก้ไขปั ญหาการบุกรุ กที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน บทบาทขององค์การอิสระตามรัฐธรรมใน การช่วยแก้ไขปั ญหาการบุกรุ กที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน อาทิเช่น คณะกรรมการสิ ทธิ ผูต้ รวจการแผ่นดิน องค์กรตุลาการในการระงับข้อพิพาทในกรณี ที่มีการฟ้ องร้องเป็ นคดีข้ ึนสู่ ศาล 4

ตลอดจนนําหลักการมีส่วนร่ วมของประชาชน แนวคิดเรื่ องสิ ทธิชุมชน และการมีส่วนร่ วมของ องค์กรปกครองส่ วนท้องถิ่นมาแก้ไขปั ญหาการบุกรุ กที่ดินของรัฐที่มีในปั จจุบนั เพื่อหา ข้อบกพร่ องและนําเสนอมาตรการทางกฎหมายในการบังคับในการป้ องกันและแก้ไขปัญหาการบุก รุ กที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินในประเทศไทยที่เหมาะสมต่อไป 2. วัตถุประสงค์ ของการศึกษา 2.1 เพื่อศึกษาประวัติความเป็ นมาทั้งในประเทศ และในต่างประเทศเกี่ยวกับการจัดการ ที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน แนวความคิดและหลักกฎหมายเกี่ยวกับที่ดินสาธารณสมบัติของ แผ่นดิน ตลอดจนกระบวนการวิธีการบังคับใช้กฎหมายที่เกี่ยวข้องในเรื่ องการป้ องกันและแก้ไข การบุกรุ กที่ดินสาธารณสมบัติของแผ่นดิน 2.2 เพื่อศึกษา สาเหตุและปั ญหาของการบุกรุ กที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินในอดีตถึง ปั จจุบนั ในประเทศไทย 2.3 เพื่อวิเคราะห์ หรื อศึกษาการใช้ประโยชน์ที่ดินสาธารณสมบัติของแผ่นดิน มาตรการทางกฎหมาย และมาตรการอื่นๆ ในการป้ องกันและแก้ไขการบุกรุ กที่สาธารณะสมบัติ ของแผ่นดิน 2.4 เพื่อเสนอแนะมาตรการทางกฎหมายในการบังคับใช้เกี่ยวกับการบุกรุ กที่สาธารณ สมบัติของแผ่นดินที่เหมาะสมในประเทศไทยต่อไป 3. ขอบเขตการศึกษา 3.1 วิเคราะห์กฎหมาย ระเบียบ และคําสั่งที่เกี่ยวข้อง คําพิพากษาศาลยุติธรรม และ ศาลปกครอง ได้แก่ (1) รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 (2) ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิ ชย์ (3) ประมวลกฎหมายที่ดิน (4) ประมวลกฎหมายอาญา (5) พระราชบัญญัติกาํ หนดแผนและขั้นตอนการกระจายอํานาจให้แก่องค์กร ปกครองส่ วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 (6) พระราชบัญญัติลกั ษณะปกครองท้องที่ พุทธศักราช 2457 5

(7) นโยบาย ระเบียบและคําสั่งที่เกี่ยวข้องกับที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน (8) คําพิพากษาศาลยุติธรรมและศาลปกครองที่เกี่ยวข้อง 3.2 การรวบรวมและวิเคราะห์นโยบายของรัฐบาลในการป้ องกันและแก้ไขการบุกรุ ก ที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน 3.3 วิเคราะห์สภาพปั ญหาการบุกรุ กที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินในอดีตถึงปั จจุบนั 3.4 เสนอแนะแนวทางการป้ องกันและแก้ไขปั ญหาการบุกรุ กที่สาธารณสมบัติของ แผ่นดิน การใช้มาตรการทางกฎหมายแพ่ง กฎหมายอาญา กฎหมายปกครอง ตลอดจนการนํา หลักการมีส่วนร่ วมของประชาชนในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ ทธิ ชุมชนในการจัดการ บํารุ งรักษาและใช้ประโยชน์ร่วมจากทรัพยากรธรรมชาติและสิ่ งแวดล้อมตามรัฐธรรมนูญ ตลอดจนการกระจายอํานาจให้องค์กรปกครองส่ วนท้องถิ่นเข้ามามีส่วนร่ วมในการดูแลรักษา และ การใช้ประโยชน์จากที่ดินสาธารณประโยชน์ 4. วิธีการศึกษา 4.1 การศึกษาในภาพรวมใช้การรวบรวมบทบัญญัติของกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับสาธารณ สมบัติของแผ่นดิน คําพิพากษาศาลยุติธรรมและคําพิพากษาศาลปกครอง รายงานเรื่ องร้องเรี ยนของ องค์กรอิสระ นโยบาย ระเบียบ คําสั่งและเอกสารรายงานที่เกี่ยวข้อง และแนวทางปฏิบตั ิ วิทยานิพนธ์รวมทั้งเอกสารวิชาการอื่นๆ ทั้งภาษาไทยและภาษาต่างประเทศ 4.2 การศึกษาจะดําเนินการโดยใช้ขอ้ มูลทุติยภูมิที่คน้ คว้าและได้รับจากหน่วยงานของรัฐ นอกจากนั้นจะทําการสัมภาษณ์ผทู ้ ี่เกี่ยวข้องหรื อเป็ นผูป้ ฏิบตั ิงานตามกฎหมาย อันได้แก่ นักวิชาการส่ วนราชการที่เกี่ยวข้อง เจ้าหน้าที่ในหน่วยงานของรัฐ อาทิเช่น กรมที่ดิน 5. ผลทีค่ าดว่ าจะได้ รับจากการศึกษา 5.1 เพื่อหาข้อสรุ ปอันเป็ นแนวทางในการป้ องกันและการแก้ไขปัญหาการบุกรุ ก ที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินในประเทศไทย อันเป็ นประโยชน์ต่อการปฏิบตั ิงานของหน่วยงาน และเจ้าหน้าที่ของรัฐที่เกี่ยวข้อง ตลอดจนเป็ นแนวทางในการกําหนดนโยบายแก่รัฐบาลในการดูแล รักษาและคุม้ ครองที่สาธารณประโยชน์ของแผ่นดินในประเทศไทย 5.2 ทําให้มีการนํามาตรการทางกฎหมายต่างๆ มาบังคับใช้ อันได้แก่ มาตรการทาง กฎหมายในการป้ องกัน เช่น การออกหนังสื อสําคัญสําหรับที่หลวง การจัดทําทะเบียนที่ 6

สาธารณะ และมาตรการทางกฎหมายในการแก้ไขปั ญหาการบุกรุ กที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน อาทิเช่น การใช้มาตรการทางกฎหมายแพ่ง กฎหมายอาญา กฎหมายปกครอง ตลอดจนนําหลักการ มีส่วนร่ วมของประชาชนในการพิทกั ษ์ทรัพยากรธรรมชาติ เรื่ องสิ ทธิ ชุมชน และการกระจาย อํานาจให้องค์กรปกครองส่ วนท้องถิ่นในการดูแลรักษาสาธารณสมบัติของแผ่นดินตามบทบัญญัติ ในรัฐธรรมนูญและกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้อง

บทที่ 2 ทีส่ าธารณสมบัติของแผ่นดิน ในบทนี้จะมีการศึกษาวิวฒั นาการการของที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินในต่างประเทศ ซึ่ งถือว่าเป็ นต้นกําเนิดของสาธารณสมบัติของแผ่นดินในประเทศไทย นอกจากนี้ยงั ได้ศึกษา ความหมายของที่ดินอันเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ระบบในการจัดการที่สาธารณสมบัติของ แผ่นดิน โดยจะศึกษาผลของการเป็ นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน การสิ้ นผลของสาธารณสมบัติ ของแผ่นดิน องค์กรที่มีอาํ นาจหน้าที่ในการตามกฎหมายในการดูแลรักษาคุม้ ครองและป้ องกัน ที่ดินอันเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ตลอดจนนโยบาย ระเบียบคําสั่งของรัฐที่เกี่ยวข้องกับการ แก้ไขการบุกรุ กที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน 2.1 สาธารณสมบัติของแผ่ นดินตามกฎหมายต่ างประเทศ กฎหมายโรมันแบ่งทรัพย์สินของรัฐ ออกเป็ น 2 ประเภท 1 คือ 0

1. ทรัพย์สินประเภทที่ประชาชนใช้ร่วมกันและถือว่าเป็ นของประชาชนทุกคน เช่น ทาง นํ้า ทางหลวง สะพาน สถานที่ประชุม เป็ นต้น เป็ นทรัพย์สินที่ตอ้ งมีกฎหมายคุม้ ครองไว้เพื่อให้ ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกัน จึงทําให้ทรัพย์สินประเภทนี้เป็ นทรัพย์สินที่เอกชนคนใดไม่สามารถ ถือกรรมสิ ทธิ์ ได้ และความคิดดังกล่าวจึงพัฒนามาเป็ นทรัพย์นอกพาณิ ชย์ คือ จําหน่ายจ่ายโอน ไม่ได้ ยกอายุความขึ้นเป็ นข้อต่อสู ้ไม่ได้ เป็ นต้น 2. ทรัพย์สินที่กษัตริ ยถ์ ือครองไว้เช่นเดียวกับเอกชน 2.1.1 สาธารณสมบัติของแผ่นดินของประเทศฝรั่งเศส 2 1

ชัยวัฒน์ วงศ์วฒั นศานต์ , กฎหมายและการปฏิรูปทีด่ นิ เพือ่ เกษตรกรรม ครั้งที่ 4 (กรุ งเทพฯ : โรง พิมพ์มหาวิทยาลัยรามคําแหง, 2526). หน้า 162. 2 ชัยวัฒน์ วงศ์วฒั นศานต์, กฎหมายว่ าด้ วยทรัพย์ สิน , ครั้งที่ 9 (กรุ งเทพฯ : โรงพิมพ์ มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช, 2533) หน้า 208. 8

สําหรับประเทศฝรั่งเศสได้แบ่งทรัพย์ของแผ่นดินออกเป็ น 2 ประเภท คือ 1. สาธารณสมบัติของแผ่นดินอันเป็ นทรัพย์นอกพาณิ ชย์และอยูใ่ นบังคับของกฎหมาย มหาชน ได้แก่ ทรัพย์สินซึ่ งประชาชนใช้ร่วมกัน เช่น ถนน แม่น้ าํ ทางรถไฟ ท่าเรื อ ซึ่ งต่อมา ได้มีการกําหนดให้ทรัพย์สินบางประเภทที่ไม่ได้มีลกั ษณะที่ประชาชนใช้ร่วมกัน เช่น อาคารที่ทาํ การ เป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดินด้วย 2. ทรัพย์สินที่รัฐถือครองเหมือนเอกชน และอยูภ่ ายใต้กฎหมายเอกชน ทรัพย์สิน ประเภทนี้ถือเป็ นทรัพย์ในพาณิ ชย์ สามารถจําหน่ายจ่ายโอนและสามารถยกอายุความขึ้นต่อสู ้ได้ ประเภทของสาธารณสมบัติของแผ่นดินตามระบบกฎหมายฝรั่งเศสแบ่งเป็ 2นประเภท คือ 1. สาธารณสมบัติของแผ่นดินโดยธรรมชาติ หมายถึง ทรัพย์สินที่กลายสภาพเป็ น สาธารณสมบัติของแผ่นดิน ได้แก่ ( 1) การเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดินตามธรรมชาติ เช่น การเปลี่ยนแปลงของชายฝั่งทะเล การเปลี่ยนแปลงประเภทแม่น้ าํ ลําคลอง ท้องนํ้า เกาะ (2) การเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่เป็ นผลมาจากการกําหนดของฝ่ ายปกครอง เช่น ทางนํ้า ไหล ทะเลสาบ 2. สาธารณสมบัติของแผ่นดินโดยการกําหนดให้เป็ น ได้แก่ ( 1) สาธารณสมบัติของ แผ่นดินเพื่อใช้ประโยชน์ของประชาชน เช่น ถนน ทางด่วน ทางหลวงจังหวัด ทางหลวงท้องถิ่น ส่ วนประกอบของทางหลวง ท่าเรื อพาณิ ชย์ ท่าเรื อประมง อาคารและสิ่ งก่อสร้างเพื่อประโยชน์ใน การเดินเรื อ และ ( 2) สาธารณสมบัติของแผ่นดินเพื่อบริ การสาธารณะ เช่น สนามบิน สถานีรถไฟ เป็ นต้น สําหรับการได้มาซึ่ งสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ประเภทโดยการกําหนดให้เป็ นอาจ ได้มาโดยวิธีการดังต่อไปนี้ 1. การได้มาตามกฎหมายแพ่งโดยเสี ยค่าตอบแทน เช่น การซื้ อขาย การแลกเปลี่ยน การจัดสร้าง และการได้มาโดยไม่เสี ยค่าตอบแทน เช่น การให้ 2. การได้มาตามกฎหมายมหาชนโดยเสี ยค่าตอบแทน เช่น การเวนคืนและการโอน กิจการของเอกชนเป็ นของรัฐ และการได้มาโดยไม่เสี ยค่าตอบแทน เช่น การได้มาซึ่ งอาคารหรื อ ที่ดินที่ไม่มีเจ้าของ ทรัพย์สินที่ริบมาจากผูก้ ระทําความผิด และมรดกที่ไม่มีผรู ้ ับ การคุม้ ครองสาธารณสมบัติของแผ่นดินในประเทศฝรั่งเศส 3 ได้แก่ การคุม้ ครองใน ลักษณะต่างๆ ดังต่อไปนี้ 2

สุนทรี ยา เหมือนพะวงศ์ , การใช้ และคุ้มครองสาธารณสมบัตขิ องแผ่นดิน, (วิทยานิพนธ์มหาบัณฑิต คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2537) หน้า 128. 9

1. การจําหน่ายจ่ายโอนไม่ได้ หลักการพื้นฐานที่ทาํ ให้เกิดหลักเรื่ องห้ามโอน พิจารณา จากการใช้สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็ นสําคัญ การห้ามโอนมิใช่เพราะสภาพหรื อลักษณะ ของทรัพย์สินนั้นไม่สามารถโอนกันได้ แต่เนื่องจากทรัพย์สินนั้นมีอยูเ่ พื่อประโยชน์ของส่ วนรวม จึงจําเป็ นต้องรักษาสภาพการใช้ประโยชน์ส่วนรวมให้คงอยูไ่ ด้ตลอดไป และหลักการห้ามโอนนี้ มิใช่เด็ดขาด แต่จะมีลกั ษณะสัมพันธ์กบั สภาพการใช้อยูเ่ สมอ 2. ภาระจํายอมทางปกครองเพื่อประโยชน์ของสาธารณสมบัติของแผ่นดิน 4 คือ เป็ นเรื่ องของการที่เจ้าของทรัพย์ที่ติดอยูก่ บั สาธารณสมบัติของแผ่นดินต้องอยูภ่ ายใต้บงั คับ แห่งกฎหมาย ให้ตอ้ งสละสิ ทธิ การใช้ทรัพย์สินของตนบางอย่างเพื่อประโยชน์ในการใช้สาธารณ สมบัติของแผ่นดินของบุคคลทัว่ ไป เช่น ในบางกรณี มีหน้าที่ตอ้ งไม่กระทําการบางอย่าง ในทรัพย์สินของตนที่อยูต่ ิดกับสาธารณสมบัติของแผ่นดิน และจะกระทําได้ต่อเมื่อได้รับอนุญาต จากฝ่ ายปกครองเท่านั้น 3. การคุม้ ครองทางอาญา 5 ตามกฎหมายฝรั่งเศส การกระทําผิดใดๆ เกี่ยวกับสาธารณ สมบัติของแผ่นดิน มีท้ งั โทษตามกฎหมายอาญาทัว่ ไป เช่น ในความผิดและโทษตามกฎหมาย เฉพาะที่เรี ยกว่าความผิดฐานหรื อซึ่ งอํานาจตามกฎหมายอาญานี้เป็ นอํานาจดูแลรักษาความสงบ เรี ยบร้อยทัว่ ไป ที่อยูเ่ หนือสาธารณสมบัติของแผ่นดินและทรัพย์สินของแผ่นดินธรรมดาอันเป็ น อํานาจที่มีอยูเ่ พื่อรักษาความสงบเรี ยบร้อย ความมัน่ คง และความปลอดภัยของสังคม ส่ วนอํานาจ พิเศษในการปกป้ องรักษาดูแลมิให้มีการใช้สาธารณสมบัติของแผ่นดินหรื ออํานาจดูแลการ ใช้สาธารณสมบัติของแผ่นดินให้เป็ นไปด้วยดีน้ นั เรี ยกว่า อํานาจดูแลสงวนรักษา ทําให้ฝ่าย ปกครองมีสิทธิ เต็มที่เหนือสาธารณสมบัติของแผ่นดินในการดูแลรักษาสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ให้คงอยูเ่ พื่อประโยชน์สาธารณะต่อไปได้ โดยฝ่ ายปกครองมีอาํ นาจจัดการอย่างเต็มที่ตามความ เหมาะสม ซึ่ งอํานาจนี้เปรี ยบเสมือนเจ้าของทรัพย์ปกป้ องดูแลทรัพย์สินของตน 4. การดูแลรักษาโดยทัว่ ไปแล้วถือเป็ นหลักว่า หน่วยงานของรัฐมีหน้าที่ดูแลรักษา สาธารณสมบัติของแผ่นดินไม่วา่ สาธารณสมบัติของแผ่นดินนั้นจะใช้ เพื่อประโยชน์โดยทัว่ ไปหรื อ เฉพาะกรณี ก็ตาม 5. การคุม้ ครองทางศาล การคุม้ ครองในลักษณะนี้เป็ นกรณี ที่หน่วยงานของรัฐมีสิทธิ ฟ้ องขับไล่ผทู ้ ี่เข้ามาครอบครองสาธารณสมบัติของแผ่นดินโดยไม่มีสิทธิ ต่อศาลยุติธรรมหรื อ ศาลปกครองก็ได้ โดยส่ วนใหญ่แล้วหน่วยงานของรัฐจะยืน่ ฟ้ องขับไล่ต่อศาลปกครอง และเป็ นระยะยาวนานที่ผพู ้ ิพากษาศาลปกครองจะมีอาํ นาจเฉพาะกรณี การกระทําผิดที่เกี่ยวกับ 3

4 5

เรื่ องเดียวกัน หน้า 143. เรื่ องเดียวกัน หน้า 135. 10

ทางหลวงสําคัญ และกรณี เกี่ยวกับสัญญาการใช้ประโยชน์สาธารณสมบัติของแผ่นดิน แต่อย่างไร ก็ตาม ในปี 1961 สภาแห่งรัฐได้มีคาํ พิพากษาว่าผูพ้ ิพากษาศาลปกครองมีอาํ นาจในทุกคดีที่เกี่ยวกับ การขับไล่ดงั กล่าว การสิ้นสภาพการเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดินและผลของการสิ้นสภาพ 6 5

การสิ้ นสภาพของการเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดินจะต้องเป็ นเงื่อนไขของการ สิ้ นสภาพและเงื่อนไขการสิ้ นสภาพดังกล่าวขึ้นอยูก่ บั ว่าเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภท โดยสภาพทางธรรมชาติหรื อประเภทโดยการกําหนดให้เป็ น โดยมีรายละเอียดดังต่อไปนี้ 1. เงื่อนไขการสิ้ นสภาพของสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ประเภทสภาพทางธรรมชาติน้ นั จะสิ้ นสุ ดตามลักษณะธรรมชาติ เช่น ท้องนํ้าตื้นเขิน แต่มีกรณี ยกเว้น เช่น กฎหมายกําหนดว่า แม้ทอ้ งนํ้าตื้นเขินก็ยงั เป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน หรื อมีกฎหมายบัญญัติให้ลาํ นํ้า ทะเลสาบ คลอง ซึ่ งใช้เดินเรื อได้ แม้เปลี่ยนสภาพก็ตอ้ งออกกฎกระทรวงมาถอนสภาพ 2. เงื่อนไขการสิ้ นสภาพของสาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทโดยการกําหนด ให้เป็ นนั้น จะต้องมีคาํ สั่งถอนสภาพคืน หากไม่มีการดําเนินการดังกล่าวแม้สภาพทางธรรมชาติ หรื อการใช้ประโยชน์จะเปลี่ยนก็ไม่มีผลในทางกฎหมาย เช่น ทางเดินเชื่อมระหว่างหมู่บา้ นแม้ไม่มี การใช้สอย แต่เป็ นทางนํ้าไหล เมื่อยังไม่มีคาํ สัง่ ถอนสภาพการเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ก็ยงั ไม่สิ้นไป หรื อพื้นที่เคยเป็ นสนามบินและไม่ได้ใช้ประโยชน์แล้วหากยังไม่ถอนสภาพก็ยงั เป็ น สาธารณสมบัติของแผ่นดิน สําหรับการออกคําสั่งถอนสภาพก็ยงั เป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน สําหรับการออกคําสั่งถอนสภาพจะเป็ นไปตามกฎหมายในแต่ละเรื่ องที่เกี่ยวข้องกับทรัพย์สินนั้น ซึ่ งกฎหมายดังกล่าวระบุวา่ หน่วยงานใดเป็ นหน่วยงานที่รับผิดชอบ ผลการสิ้นสภาพการเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน 7 6

การสิ้ นสภาพการเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดินไม่วา่ จะเป็ นผลมาจากการเปลี่ยนแปล ทางธรรมชาติของทรัพย์สินนั้นหรื อเป็ นผลมาจากการถอนสภาพ ทรัพย์สินนั้นก็ยงั อยูใ่ นความดูแล 6

ธรรมรังสี วรรณโก , ระบบการจัดทีด่ นิ ทีเ่ ป็ นสาธารณสมบัตขิ องแผ่นดิน, (วิทยานิพนธ์มหาบัณฑิต คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2539) หน้า 8-9. 7 เรื่ องเดียวกัน หน้า 9-11. 11

ขององค์กรนั้น และการสิ้ นสภาพจะเป็ นการเปลี่ยนแปลงสถานะทางกฎหมายเท่านั้น ซึ่ งโดยหลัก แล้วจะทําให้ทรัพย์สินนั้นกลายเป็ นทรัพย์สินที่รัฐถือครองเหมือนเอกชน ซึ่ งมีผลทําให้จาํ หน่ายจ่าย โอนทรัพย์ได้ ตกอยูภ่ ายใต้บงั คับกฎหมายแพ่งซึ่ งเอกชนสามารถยกอายุความขึ้นเป็ นข้อต่อสู ้ได้ และทรัพย์สินนั้นไม่ได้รับเอกสิ ทธิ์ จากการคุม้ ครองตามกฎหมายปกครอง หากมีกรณี พิพาทจะอยู่ ภายใต้บงั คับกฎหมายเอกชน จะอ้างกฎหมายอาญาหรื อเรี ยกค่าเสี ยหายทางปกครองไม่ได้ ในการดูแลจัดการสาธารณสมบัติของแผ่นดิน อํานาจดูแลจัดการสาธารณสมบัติของ แผ่นดินที่มีไว้เพื่อให้ประชา ชนร่ วมกันและมีไว้เพื่อการบริ การสาธารณะขององค์กรต่างๆตาม กฎหมายฝรั่งเศ สมีอยูต่ ามกฎหมายหลายฉบับ ได้แก่ องค์กรปกครองส่ วนท้องถิ่น องค์กรปกครอง ส่ วนกลาง องค์กรปกครองส่ วนภูมิภาค องค์การมหาชนอิสระทั้งหลาย ผูจ้ ดั ทําบริ การสาธารณะ และหมายความรวมถึงผูร้ ับสัมปทานบริ การสาธารณะด้วย การแบ่งแยกสาธารณสมบัติของแผ่นดิน เพื่อการดูแลจัดการนั้น บางกรณี มีการแยกความเป็ นเจ้าของสาธารณสมบัติของแผ่นดินออกต่างหาก จากกันไปเลย เช่น เทศบาลจะมีทางส่ วนท้องถิ่นที่เทศบาลมีอาํ นาจเต็มในการจัดการต่างๆใน ขณะที่อาํ นาจในการจัดการทางหลวงหรื อทางระดับชาติเป็ นหน้าที่ของกรมที่เกี่ยวกับทางหลวง ตามประมวลกฎหมายทางหลวง ประมวลกฎหมายชนบท และประมวลกฎหมายเทศบาล นอกจากนี้อาจมีสาธารณสมบัติของแผ่นดินบางประเภทที่ท้งั องค์กรปกครองส่ วนท้องถิ่นและส่ วน ท้องถิ่นมีอาํ นาจดูแลจัดการร่ วมกัน แต่อาํ นาจของส่ วนท้องถิ่นถูกจํากัดมากกว่า โดยเฉพาะเรื่ องการ อนุญาตให้ใช้สาธารณสมบัติของแผ่นดินแบบเฉพาะราย คือ ส่ วนท้องถิ่นมีอาํ นาจอนุญาตให้ เอกชนเข้าไปใช้ประโยชน์ในสาธารณสมบัติของแผ่นดินแบบเฉพาะรายในลักษณะของการใช้พ้ืน ผิดสาธารณะเท่านั้นในขณะที่องค์กรปกครองส่ วนกลางหรื อส่ วนภูมิภาค มีอาํ นาจให้เอกชนใช้สา ธารณสมบัติของแผ่นดินแบบเฉพาะรายในลักษณะที่มีการติดตั้งสิ่ งใดอย่างแน่นหนาหรื อมีการ เปลี่ยนแปลงโครงสร้างสาธารณสมบัติของแผ่นดินแต่อย่างใด การจัดการดูแลทีส่ าธารณสมบัติของแผ่นดินกรณีมีการดูแลทีซ่ ํ้าซ้ อนของหน่ วยงาน 8 7

กรณี สาธารณประโยชน์ของแผ่นดินมิได้มีการสิ้ นสุ ดการใช้ประโยชน์ของหน่วยงาน ที่มีอาํ นาจจัดการ ในทางตรงกันข้ามถ้าหน่วยงานที่มีอาํ นาจจัดการไม่อาจรักษาอสังหาริ มทรัพย์ไว้ เพื่อวัตถุประสงค์เดิมได้ ก็จะต้องโอนการใช้ประโยชน์ให้แก่ผทู ้ ี่จะมาใช้ประโยชน์ต่อไป 8

ธรรมรังสี วรรณโก, ระบบการจัดทีด่ นิ ทีเ่ ป็ นสาธารณสมบัตขิ องแผ่นดิน , (วิทยานิพนธ์ มหาบัณฑิต คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2539) หน้า 11-13. 12

ในสาธารณสมบัติของแผ่นดินเดียวกัน อาจมีการดูแลโดย 2 หน่วยงาน เช่น ถนนบริ เวณ ที่ทางรถไฟตัดผ่าน มีการใช้ประโยชน์ในฐานะที่เป็ นทางสาธารณะในขณะเดียวกันก็เป็ นทางรถไฟ สําหรับการใช้ประโยชน์สาธารณสมบัติของแผ่นดินนั้น มีท้ งั การใช้โดยประชาชนและ หน่วยงานของรัฐนั้น การใช้สาธารณสมบัติของแผ่นดินสําหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน แบ่งออก ได้หลายลักษณะ เช่น การแบ่งเป็ นการใช้แบบปกติ และการใช้แบบไม่ปกติ หรื อการแบ่งเป็ น การใช้แบบร่ วมกัน และการใช้แบบเฉพาะราย การใช้แบบร่ วมกัน มีลกั ษณะดังนี้ (1) การใช้แบบร่ วมกันเป็ นการใช้แบบทัว่ ไป ไม่จาํ กัดเฉพาะบุคคลใดบุคคลหนึ่ง เป็ นความสามารถในการเข้าใช้ในลักษณะทัว่ ๆไป โดยไม่จาํ เป็ นต้องได้รับอนุญาตจากเจ้าหน้าที่ ของรัฐก่อน ผูใ้ ช้ไม่ได้สิทธิ พิเศษในการใช้เฉพาะบุคคล แต่เป็ นเรื่ องสิ ทธิ ของทุกคนโดยไม่จาํ กัด จํานวน และมิได้ระบุวา่ เป็ นสิ ทธิ ส่วนบุคคลใดที่จะใช้สาธารณสมบัติของแผ่นดิน ภายใต้ หลักเกณฑ์ซ่ ึ งกําหนดไว้เป็ นการทัว่ ไป การใช้แบบนี้ไม่มีเอกชนคนใดมีสิทธิ ในการใช้โดยเฉพาะ ดีกว่าผูอ้ ื่น (2) การใช้แบบร่ วมกันนี้ ประชาชนทัว่ ไปสามารถเข้าใช้ประโยชน์ได้พร้อมๆกัน เช่น การขับรถโดยบุคคลคนหนึ่งไม่เป็ นการขัดขวางให้ผอู ้ ื่นไม่สามารถขับรถได้ การวิง่ ในสวนสาธารณะหรื อการนัง่ ชมธรรมชาติในเขตอุทยานของบุคคลหนึ่งไม่กระทบสิ ทธิ ของผูอ้ ื่น (3) การใช้ร่วมกัน มีลกั ษณะการใช้ที่ไม่คงทนถาวรยาวนาน มีการหยุดและเริ่ มต้นใหม่ อยูต่ ลอดเวลา คือ เป็ นการใช้ชวั่ คราวในช่วงเวลาใดเวลาหนึ่งเท่านั้น (4) การใช้แบบร่ วมกันเป็ นการใช้แบบปกติ ตามวัตถุประสงค์แห่งทรัพย์น้ นั เอง การใช้ แบบปกติเป็ นการใช้ที่สอดคล้องกับสภาพทรัพย์น้ นั ถ้าการใช้ไม่สามารถไปกันได้กบั ทรัพย์น้ นั การใช้เช่นนั้นเป็ นการต้องห้าม การใช้แบบเฉพาะราย มีลกั ษณะดังนี้ (1) การใช้แบบเฉพาะราย เป็ นผลทางกฎหมายที่ทาํ ให้เอกชนคนใดคนหนึ่งโดยเฉพาะ มีสิทธิ ในการใช้สาธารณสมบัติของแผ่นดิน ซึ่ งสิ ทธิ พิเศษนี้มาจากการอนุญาตจากฝ่ ายปกครอง การได้รับอนุญาตจากฝ่ ายปกครองเป็ นหลักการสําคัญที่ขาดไม่ได้ สําหรับการใช้แบบเฉพาะรายนี้ (2) การได้รับอนุญาตจากฝ่ ายปกครองทําให้ผไู ้ ด้รับอนุญาตได้รับสิ ทธิ พิเศษ โดยเป็ น ผูม้ ีสิทธิ เหนือสาธารณสมบัติของแผ่นดินแต่เพียงผูเ้ ดียว เพราะการให้ผขู ้ ออนุญาตตั้งร้านขายกาแฟ บนทางเท้าแล้วย่อมไม่สามารถอนุญาตให้ผอู ้ ื่นเข้าใช้พ้ืนที่บริ เวณนั้นได้อีก 13

(3) การใช้แบบเฉพาะรายมีลกั ษณะถาวร แม้การอนุญาตให้ใช้สาธารณสมบัติของ แผ่นดินแบบเฉพาะรายทุกครั้งจะมีลกั ษณะไม่ถาวร และสามารถเพิกถอนได้ แต่ในเมื่อยังไม่มีการ เพิกถอน สิ ทธิ ของผูไ้ ด้รับอนุญาตก็ยงั คงมีอยูอ่ ย่างถาวรสมบูรณ์ (4) การใช้แบบเฉพาะราย มักเป็ นการใช้แบบไม่ปกติ เพราะเป็ นการใช้ของเอกชน คนเดียวในทรัพย์สินที่มีอยูเ่ พื่อประโยชน์ร่วมกันของประชาชนโดยทัว่ ไป เช่น การตั้งร้านกาแฟ บนท้องถนน การตั้งแผงหนังสื อพิมพ์บนทางเท้าและการวางท่อใต้ทางสาธารณะนั้น มิได้ สอดคล้องกับวัตถุประสงค์ของทรัพย์เหล่านั้นเลย ในการจัดการและใช้ประโยชน์ของหน่วยงานของรัฐนั้น อาจจะมีการเปลี่ยนแปลงการ ใช้ประโยชน์โดยปราศจากการถอนสภาพและปราศจากการโอนได้ โดยการเปลี่ยน การใช้ประโยชน์ระหว่างส่ วนราชการหรื อองค์การปกครองส่ วนท้องถิ่นไปยังส่ วนราชการอื่น หรื อองค์การปกครองส่ วนท้องถิ่นจากเดิมที่กาํ หนดให้หน่วยงานหนึ่งใช้ประโยชน์ในสาธารณ สมบัติของแผ่นดิน ต่อมาให้อีกหน่วยงานหนึ่งใช้เพื่อประโยชน์อย่างอื่น เช่น อาคารหลังหนึ่ง ซึ่ งกระทรวงหนึ่งใช้ประโยชน์ อาจมอบหมายให้กระทรวงอื่นใช้ประโยชน์ได้ หรื อ การเปลี่ยนแปลงการใช้ประโยชน์เมื่อไม่ใช่กรณี การถอนสภาพ ซึ่ งเป็ นเพียงการเปลี่ยน วัตถุประสงค์ และเปลี่ยนหน่วยงานที่รับผิดชอบ แต่อยูภ่ ายใต้ระบบของสาธารณสมบัติ ของแผ่นดิน ซึ่ งในกรณี ของการเปลี่ยนแปลงการใช้ประโยชน์ อาจมีได้ในลักษณะดังต่อไปนี้ 1. การเปลี่ยนแปลงการใช้ประโยชน์ในส่ วนราชการเดียวกัน ซึ่ งหน่วยงานนั้น มีสิทธิ เปลี่ยนแปลงการใช้ประโยชน์อย่างไรก็ได้ และเป็ นความจําเป็ นที่ตอ้ งแบ่งแยกการใช้ ประโยชน์สาธารณสมบัติของแผ่นดินของรัฐ หรื อขององค์กรปกครองส่ วนท้องถิ่น และมีกรณี ข้อสงวนพิเศษเพื่อเปลี่ยนแปลงการใช้ประโยชน์ของสาธารณสมบัติของแผ่นดิน 1.1 การเปลี่ยนแปลงการใช้ประโยชน์ระหว่างหน่วยงานของรัฐอันเป็ นการเปลี่ยนแปลง การจัดการนั้น ตามกฎหมายว่าด้วยทรัพย์สินของรัฐประเทศฝรั่งเศส บัญญัติวา่ การโอนการจัดการ จะต้องเป็ นกรณี ทรัพย์สินประเภทสาธารณสมบัติของแผ่นดินแห่งชาติเท่านั้น ซึ่ งจะต้อง มีการดําเนินการ 3 ขั้นตอน คือ 1. การอนุญาตล่วงหน้า 2. การตัดสิ นใจที่โอนหรื อเปลี่ยนแปลง การใช้ประโยชน์ 3. การมอบทรัพย์สินให้อีกหน่วยงานหนึ่ง 1.2 การเปลี่ยนแปลงระหว่างหน่วยงานขององค์การปกครองส่ วนท้องถิ่น จะทําโดย องค์กรที่มีอาํ นาจพิจารณา คือ สภาท้องถิ่น เป็ นเจ้าของทรัพย์สิน การเปลี่ยนแปลงนี้ไม่ตอ้ งเสี ย ค่าใช้จ่ายระหว่างหน่วยงานที่ส่งมอบและหน่วยงานที่รับมอบ

2. การเปลี่ยนแปลงการใช้ประโยชน์ต่างหน่วยงานกัน อาจจะมีข้ ึนในกรณี ที่มีการตกลง กันระหว่างหน่วยงาน หรื อในกรณี ที่มีการปรับปรุ งการใช้ประโยชน์สาธารณสมบัติของแผ่นดิน ของอีกหน่วยงานหนึ่งเพื่อประโยชน์ของตนโดยหน่วยงานที่เป็ นผูค้ รอบครองไม่ได้ให้ความยินยอม 2.1.2 สาธารณสมบัติของแผ่นดินของประเทศเยอรมัน 9 8

ในประเทศเยอรมันนั้น คํานิยามของคําว่า “ทรัพย์” ในทรัพย์มหาชน ไม่ได้มีความหมาย ตรงกับนิยามในทางกฎหมายแพ่ง เพราะคํานิยามของคําว่า “ทรัพย์” ตามกฎหมายแพ่ง หมายถึง วัตถุที่มีรูปร่ าง ซึ่ งความมีรูปร่ าง ในความหมายนี้เป็ นส่ วนหนึ่งของการจํากัดขอบเขตให้ชดั เจน ขึ้น แต่สาํ หรับทรัพย์มหาชนมิได้นาํ ความหมายดังกล่าวมาใช้ เนื่องจากนํ้าที่ไหล พื้นที่ในอากาศ ที่อยูเ่ หนือเขตแดนเท่าที่สามารถใช้ประโยชน์ได้ และพลังงานไฟฟ้ า เป็ นทรัพย์มหาชน หรื อ สามารถที่จะเป็ นทรัพย์มหาชนได้ ทรัพย์มหาชนไม่จาํ เป็ นต้องอยูใ่ นกรรมสิ ทธิ์ ของฝ่ ายปกครอง เสมอไป เพราะเป็ นการเพียงพอที่จะให้ทรัพย์น้ นั อยูใ่ นอํานาจของฝ่ ายปกครองเพื่อกําหนด วัตถุประสงค์ของทรัพย์น้ นั เป็ นไปได้วา่ ทรัพย์มหาชนเป็ นเพียงส่ วนหนึ่งและเป็ นส่ วนควบที่สาํ คัญ ของทรัพย์ในความหมายของกฎหมายแพ่ง และทรัพย์มหาชนจึงอยูภ่ ายใต้กฎหมายพิเศษ ในทางกฎหมาย ทรัพย์มหาชน ในความหมายอย่างกว้าง หมายถึง ทรัพย์ของฝ่ ายปกครองทุกชนิด ซึ่ งมีไว้เพื่อดําเนินกิจการของฝ่ ายปกครองไม่วา่ โดยทางตรงหรื อโดยทางอ้อม เพื่อบรรลุเป้ าหมาย ในภาระหน้าที่ของฝ่ ายปกครอง ทรัพย์ของฝ่ ายปกครองในกรณี น้ ีรวมถึง ทรัพย์ที่เกี่ยวกับการคลัง ของรัฐ ทรัพย์ทางปกครอง และทรัพย์มหาชนที่ใช้เพื่อประโยชน์ร่วมกัน ทรัพย์มหาชนในความอย่างแคบ หมายถึง ทรัพย์ทางปกครอง และทรัพย์มหาชน ที่ใช้เพื่อประโยชน์อนั ร่ วมกันเท่านั้น ได้แก่ 1. ทรัพย์ที่เกี่ยวกับการคลังของรัฐในความหมายอย่างกว้าง ได้แก่ ที่ดิน ป่ าไม้ เงินสด กิจการด้านอุตสาหกรรมของรัฐ พิพิธภัณฑ์ ใบหุน้ ซึ่ งกําไร ดอกผล หรื อคุณค่าของทรัพย์น้ นั มีผลต่อรัฐหรื อนิติบุคคลตามกฎหมายมหาชนในด้านการคลังสําหรับการทําให้บรรลุเป้ าหมาย ในภารกิจของฝ่ ายปกครอง โดยหลักการทรัพย์ที่เกี่ยวกับการคลังของรัฐนั้น ให้ถือกฎเกณฑ์ ตามกฎหมายแพ่ง โดยเฉพาะการได้มาการตกอยูใ่ นภาระบางประการ และการจําหน่ายจ่ายโอน ดังนั้น ข้อพิพาทเกี่ยวกับทรัพย์ที่เกี่ยวกับการคลังของรัฐ จึงอยูใ่ นเขตอํานาจของศาลยุติธรรม 9

เรื่ องเดียวกัน หน้า 15-17. 15

แต่บางกรณี ได้กาํ หนดกฎเกณฑ์พิเศษสําหรับทรัพย์ประเภทนี้ ดังนั้น ทรัพย์ที่เกี่ยวกับการคลัง ของรัฐ จึงต้องแยกออกจากกฎหมายปกครอง 2. ทรัพย์ทางปกครองที่มีไว้เพื่อตอบสนองฝ่ ายปกครองในการดําเนินการทางปกครอง โดยทางตรงเพื่อให้บรรลุวตั ถุประสงค์ในภาระหน้าที่ของฝ่ ายปกครองและหมายรวมถึงทรัพย์ ทั้งหมดของฝ่ ายปกครอง เช่น อาคารสถานที่ของฝ่ ายปกครอง โรงเรี ยน ห้องสมุด โรงพยาบาล ค่ายทหาร และสถานีดบั เพลิง เป็ นต้น 3. ทรัพย์มหาชนซึ่ งใช้ประโยชน์ร่วมกัน เช่น ชายหาด ทางสาธารณะ ถนน และสะพาน โดยการใช้ร่วมกัน คือ การใช้ชนิดพิเศษ ดังนั้น การใช้ร่วมกันของทรัพย์มหาชนแยก ออกจากการใช้ชนิดอื่นๆ คือ เปิ ดโอกาสเป็ นการทัว่ ไปสําหรับทุกๆคน การใช้ร่วมกันจึงจํากัด ลักษณะการใช้ที่เป็ นลักษณะเฉพาะบุคคล แต่ขอบเขตการใช้น้ นั อาจอยูภ่ ายใต้ขอบเขตที่จาํ กัด เช่น การใช้โบสถ์ สมาชิกของโบสถ์ทุกคนสามารถจะเข้าถึงการใช้ประโยชน์จากทรัพย์น้ นั ได้ แต่มีขอ้ เท็จจริ งว่าการใช้ประโยชน์น้ ีอาจจะขัดขวางบุคคลซึ่ งมิได้เป็ นสมาชิกของโบสถ์ได้ แต่อย่างไรก็ตามทรัพย์มหาชนนั้นอาจมีการใช้ในกรณี พิเศษ ซึ่ งผูใ้ ช้จะต้องขออนุญาต และเสี ยค่าธรรมเนียม เช่น การเก็บค่าธรรมเนียมการใช้ทางหลวง การเก็บภาษีการนําเข้ารถยนต์ ชนิดและขอบเขตของการใช้ร่วมกันนั้น แตกต่างตามลักษณะของทรัพย์มหาชน ซึ่ งมีผล จากการกําหนดวัตถุประสงค์ของทรัพย์มหาชน การใช้ร่วมกันจึงถูกผูกพันตามวัตถุประสงค์ ที่กาํ หนดโดยกฎหมายหรื อวัตถุประสงค์ที่ปรากฏชัดเจนจากสภาพของทรัพย์มหาชนนั้น ดังนั้น การใช้ร่วมกันต้องรักษาให้อยูใ่ นขอบเขตของเจตจํานงในการใช้ร่วมกัน หมายถึง ไม่อนุญาตให้ใช้ ไปในทางที่ผดิ ซึ่ งทําให้บุคคลอื่นเสี ยหาย เว้นแต่ ความเสี ยหาย เพียงชัว่ คราวที่เกิดจากการใช้น้ นั เป็ นกรณี ไม่สามารถหลีกเลี่ยงได้ นอกจากนี้การเปลี่ยนแปลงสภาพภายนอกของทรัพย์มหาชน ในทุกกรณี ถือเป็ นการใช้ที่เกินขอบเขต การเกิดขึน้ และการสิ้นสุ ดของทรัพย์มหาชนในประเทศเยอรมัน การเกิดขึ้นของทรัพย์มหาชนนั้นอาจเกิดโดยธรรมชาติ เช่น ทางนํ้าและชายหาด หมายความว่า เกิดขึ้นโดยผ่านการการะทําที่มีจุดมุ่งหมายในการก่อตั้งขึ้น การเกิดขึ้นของทรัพย์ มหาชนประเภททรัพย์ทางปกครอง จะเป็ นจัดสร้างขึ้น ถูกจัดหามา และได้ถูกนํามาใช้เป็ นอาคาร เรี ยนหรื อที่วา่ การจังหวัด โดยการจัดสร้างขึ้นพร้อมกับการจัดหามาใช้เป็ นอาคารเรี ยนที่วา่ การ จังหวัด โดยการจัดสร้างขึ้นพร้อมกับการจัดหามาสําหรับอุปกรณ์ต่างๆ ที่จาํ เป็ นกับวัตถุประสงค์

ของทรัพย์เหล่านั้น จึงเป็ นการกําหนดให้ทรัพย์เหล่านี้เป็ นทรัพย์มหาชนและกําหนดวัตถุประสงค์ นี้อยูภ่ ายใต้หลักการในทางกฎหมายพิเศษ ซึ่ งเป็ นหลักการที่ใช้สาํ หรับทรัพย์มหาชน การสิ้ นสุ ดของการเป็ นทรัพย์มหาชน สิ้ นสุ ดโดยการสิ้ นสภาพของทรัพย์น้ นั และ การถูกยกเลิกโดยกฎหมาย การยกเลิกนี้ ไม่อาจเป็ นไปได้ในกรณี ของทรัพย์มหาชนซึ่ งเป็ นอยู่ โดยธรรมชาติ แต่คุณสมบัติการเป็ นทรัพย์หมาชนนั้นอาจสู ญสิ้ นไปได้กบั สภาพธรรมชาติ ซึ่ งเป็ นคุณสมบัติของทรัพย์มหาชนนั้น เช่น เขื่อนริ มแม่น้ าํ ถูกพัดพาไป ทรัพย์มหาชนเกิดขึ้นจากการก่อตั้งและกําหนดวัตถุประสงค์โดยกฎหมาย ทรัพย์มหาชนนั้น สามารถยกเลิกโดยกฎหมายที่ตรงกันข้ามกับการก่อตั้งและการกําหนดวัตถุประสงค์ด้ งั เดิม หมายถึง การก่อตั้งและการยกเลิกเป็ นการกระทําทางปกครองที่ไม่มีผรู ้ ับการกระทํา ดังนั้น จึงไม่ มี ผูไ้ ด้ประโยชน์และเสี ยประโยชน์ในทางกฎหมาย ซึ่ งมีผลต่อไปว่าบุคคลที่สามไม่มีสิทธิ เรี ยกร้อง ให้ทรัพย์มหาชนนั้นดํารงอยูต่ ่อไป ดังนั้น การยกเลิกจึงเป็ นเรื่ องของดุลพินิจที่ไม่ถูกจํากัด โดยกฎหมาย 2.1.3 สาธารณสมบัติของแผ่นดินประเทศสวิตเซอร์ แลนด์ 10 9

มีการแบ่งประเภทของสาธารณสมบัติของแผ่นดินออกเป็ น 1. ทรัพย์สินที่หน่วยงานของรัฐใช้ได้โดยตรงเพื่อประโยชน์สาธารณะ เช่น สถานที่ ทํางานของส่ วนราชการ หรื อองค์การมหาชนอิสระ หรื อเครื่ องมือเครื่ องใช้ในการทํางานของ องค์การปกครองส่ วนท้องถิ่น เป็ นต้น 2. ทรัพย์สินที่ใช้เพื่อการบริ การสาธารณะที่ประชาชนเข้าใช้ได้ ได้แก่ โรงพยาบาล พิพิธภัณฑ์ ห้องสมุด สถานีรถไฟ หรื อที่ทาํ การไปรษณี ย ์ เป็ นต้น นอกจากนี้หากกล่าวถึงสาธารณสมบัติของแผ่นดินโดยแท้ตามกฎหมายของประเทศ สวิตเซอร์ แลนด์แล้ว จะหมายความถึงเฉพาะทรัพย์สินที่มีอยูเ่ พื่อประชาชนโดยตรงหรื อสาธารณ สมบัติของแผ่นดินสําหรับประชานใช้ร่วมกันเท่านั้น ซึ่ งอาจเกิดขึ้นโดยสภาพธรรมชาติหรื อ เกิดจากการก่อสร้าง หรื อการกําหนดขึ้นก็ได้ ได้แก่ เส้นทางคมนาคมต่างๆ เช่น ถนน ทางหลวง เป็ นต้น 10

สุนทรี ยา เหมือนพะวงค์, “การใช้และการคุม้ ครองสาธารณสมบัติของแผ่นดิน” (วิทยานิพนธ์ มหาบัณฑิต คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2537) หน้า 10.

2.2 สาธารณสมบัติของแผ่ นดินตามกฎหมายไทย การศึกษาสาธารณสมบัติของแผ่นดินในประเทศไทยจําต้องศึกษาถึงวิวฒั นาการความ เป็ นมาของสาธารณสมบัติของไทยในอดีตตั้งแต่สมัยสุ โขทัย ถึงยุคปั จจุบนั ว่ามีกฎหมายบัญญัติเรื่ อง สาธารณสมบัติของแผ่นดินอย่างไรเพื่อประโยชน์ในการวิเคราะห์ปัญหาและหาแนวทางในการ ป้ องกันและแก้ไขปั ญหาต่อไป 2.2.1 สาธารณสมบัติของแผ่นดินในอดีต 11 10

สมัยกรุ งสุ โขทัย การพิจารณาถึงวิวฒั นาการของระบบที่ดินในประเทศไทยอาจเริ่ ม ตั้ งแต่สมัย กรุ งสุ โขทัย ซึ่ งมีหลักฐานอ้างอิงได้ตามหลักศิลาจารึ กว่า ในสมัยนั้นมีหลักกฎหมายที่บญั ญัติ เกี่ยวกับการคุม้ ครองสิ ทธิ ของบุคคลเหนือที่ดิน ดังถ้อยคําที่จารึ กว่า “สร้างป่ าหมากป่ าพลูทว่ั เมือง ทุกแห่ง ป่ าพร้าวก็หลายในเมืองนี้ หมากม่วงก็หลายในเมืองนี้ หมากขามก็หลายในเมืองนี้ ใครสร้าง ให้ไว้แก่มนั ” หมายความว่า ราษฎรคนใดทําประโยชน์ที่ดินได้เท่าไร ก็เป็ นสิ ทธิ ของตนไปเท่านั้น โดยรัฐไม่ได้หวงห้าม ทั้งนี้เพราะในสมัยนั้นที่ดินมีมากมาย แต่ประชาชนยังมีนอ้ ย ไม่มีปัญหาว่า ที่ดินจะไม่พอเพียงกับจํานวนประชาชนที่จะใช้ประโยชน์ แต่การได้สิทธิ ในที่ดินนี้ก็ไม้ได้ปรากฏว่า มีการออกหนังสื อแสดงสิ ทธิ ในที่ดิน ๆ ให้เป็ นหลักฐาน นอกจากที่ดินที่ประชาชนสามารถเข้าครอบครองเป็ นเจ้าของได้แล้ว ตามหลักศิลาจารึ ก ยังกล่าวถึงที่ดินที่ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกันไว้ดว้ ยว่า “กลางเมืองสุ โขทัยนี้มีน้ าํ ตระพังโพยสี ใสกินดี ดังกินนํ้าโขงเมื่อแล้ง ” คําว่า “ตระพังโพย ” หมายถึง บ่อ สระ หรื ออ่างเก็บนํ้าสาธารณะที่ ประชาชนใช้ร่วมกัน ผูใ้ ดจะอ้างสิ ทธิ ไม่ได้ ข้อความดังกล่าวนี้แสดงให้เห็นว่า ในสมัยในประชาชน ในเมืองสุ โขทัยมีนอ้ ย มีผใู ้ ช้น้ าํ น้อย และสภาพแวดล้อมยังดีอยู่ นํ้าในสระจึงใสสะอาด ประชาชน ผูใ้ ช้น้ าํ จะต้องช่วยกันรักษาความสะอาด ถ้าไม่รักษาความสะอาดอาจมีความผิดก็ได้

วาสนา จันทราภรณ์ ,การควบคุมคุ้มครองป้ องกันและการใช้ ประโยชน์ ทดี่ นิ สาธารสมบัตขิ องแผ่นดินทีป่ ระชาชนใช้ ประโยชน์ ร่วมกัน ( วิทยานิพนธ์มหาบัณฑิต คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2549) หน้า 9-13. 18

สมัยกรุงศรีอยุธยา กฎหมายที่ดินปรากฏอยูใ่ นกฎหมายลักษณะเบ็ดเสร็ จ บทที่ 42 (ซึ่ งเป็ นคําปรารภแต่มี ลักษณะเป็ นไปในทางบังคับ) ว่า “ที่ในแว่นแคว้นกรุ งเทพมหานครศรี อยุธยา มหาดิลกภพนพรัตน์ ราชธานี เป็ นที่แห่งพระเจ้าอยูห่ วั หากให้ราษฎรทั้งหลาย ผูเ้ ป็ นข้าแผ่นดินอยูจ่ ะได้เป็ นราษฎรหาได้ ไม่ แลมีพิพาทแก่กนั ดังนี้ เพราะมันอยูแ่ ล้ว มันละที่บา้ นที่สวนนั้นเสี ย แลมีผหู้ นึ่งผูใ้ ดเข้ามาอยู่ แล ล้อมทําเอาปลูกสร้างอยู่ ให้เป็ นสิ ทธิ แก่มนั อนึ่ง ถ้าที่น้ นั มันไม่ได้ละเสี ย แลมันล้อมทําไว้เป็ นคํานับ แต่หากมันไปราชการกิจศุข ทุกขประการใด ๆ ก็ดี มันกลับมาแล้วมันจะเข้าอยูแ่ ล้วไซร้ ให้คืนให้มนั อยูเ่ พราะมันมิได้ ซัดนั้นเสี ย ถ้ามันซัดที่เสี ยช้านานถึง 9 ปี 10 ปี ไซ้ ให้แขวงจัดให้ราษฎรซึ่ งหาที่มิได้น้ นั อยู่ อย่าให้ที่น้ นั เปล่าเป็ นทําเลเสี ย อนึ่ง ถ้าที่น้ นั มันปลูกต้นไม้อายะมามีอนั มีผลไว้ ให้ผอู้ ยูใ่ ห้ค่าต้นไม้น้ นั ถ้ามันพูนเป็ น โคกไว้ ให้บาํ เหน็จซึ่งมันพูนไว้โดยควร ส่ วนที่เหลือนั้นมิให้ซ้ื อขายแก่กนั เลย ” หมายความว่า บรรดาที่ดินทั้งหมดในกรุ งศรี อยุธยาเป็ นของพระเจ้าอยูห่ วั มิใช่ของราษฎร หากแต่ทรงพระกรุ ณา ให้ราษฎรอยูอ่ าศัยได้ การที่ผอู ้ ยูอ่ าศัยเดิมจากที่ดินเป็ นเวลานานจนมีผอู ้ ื่นเข้าอยูอ่ าศัยแทน แล้วผูอ้ ยู่ อาศัยเดิมกลับมาโต้แย้งสิ ทธิ อา้ งว่าที่ดินยังคงเป็ นของตนเช่นนี้ ให้พิจารณาว่าผูอ้ ยูอ่ าศัยเดิมละทิง้ ที่ดินไปแล้วหรื อไม่ ถ้าละทิ้งไปแล้ว ผูเ้ ข้าอยูใ่ หม่ได้ที่ดินนั้นเป็ นสิ ทธิ แต่ถา้ กรณี ไม่ใช่ละทิ้ง หากเป็ นการจากไปเนื่องจากไปราชการ เมื่อผูน้ ้ นั กลับมาต้องให้เขาเข้าอยู่ แต่ถา้ ละทิ้งไปถึง 9 ปี 10 ปี ให้ทางราชการจัดที่ดินให้ราษฎรผูอ้ ื่นซึ่ งยังไม่มีที่ดินทํากินเข้าอยูไ่ ด้ โดยกําชับให้ยดึ หลักว่า ต้องไม่ปล่อยให้เป็ นที่ดินว่างเปล่า แต่ในการนี้ถา้ ผูอ้ ยูอ่ าศัยเดิมได้ปลูกต้นไม้ไว้หรื อปรับที่ดินขึ้นไว้ ก็ตอ้ งให้ผเู ้ ข้าอาศัยใหม่ชดใช้ค่าทดแทนเพื่อต้นไม้หรื อการปรับที่ดินนั้นแก่ผอู ้ าศัยเดิมด้วย นอกจากนั้นแล้ว ในกฎหมายลักษณะเบ็ดเสร็ จยังมีบทบัญญัติที่แสดงว่า การที่ประชาชน จะเข้าทําประโยชน์ในที่ดินแปลงใดจะต้องแจ้งแก่พนักงานเจ้าหน้าที่ก่อน ซึ่ งพนักงานเจ้าหน้าที่ จะเขียน “โฉนด” ให้ไว้ การบุกรุ กที่ดินของรัฐหรื อการเข้าทําประโยชน์โดยไม่แจ้งนั้นเป็ นความผิด อาญา ดังมีความว่า “36 มาตราหนึ่ง ถ้าผูใ้ ดก่นสร้างเลิกรั้งไร่ นาเรื อกสวน ที่ก่นสร้างนั้นให้รู้มากแล น้อย ให้เสนานายระวางนายอากรเขียนโฉนฎให้ไว้ผเู ้ ลิกรั้งก่นสร้างนั้น ให้รู้วา่ ผูน้ ้ นั อยูบ่ า้ นนั้น ก่นสร้างเลิกรั้งตําบลนั้นในปี นั้นเท่านั้นไว้เป็ นสําคัญ ถ้าแลผูใ้ ดลักลอบก่นสร้างเลิกรั้ง ตามอําเภอใจเอง มิได้บอกเสนานายระวางนายอากรจับได้ก็ดี มีผฟู ้ ้ องร้องพิจารณาเป็ นสัจใช้แล้ว ให้ลงโทษ 6 สถาน ” ลักษณะดังกล่าวข้างต้นแสดงว่ารัฐมีนโยบายสงวนหวงห้ามที่ดินไว้ เป็ นของแผ่นดิน 19

สมัยกรุงรัตนโกสิ นทร์ กฎหมายที่ใช้ในสมัยกรุ งศรี อยุธยายังคงใช้บงั คับอยู่ แต่ต่อมาได้มีการออกข้อบังคับ การหวงห้ามที่ดิน ร.ศ. 117 มีการอนุญาตให้ราษฎรจับจองที่ดินรกร้างว่างเปล่าได้โดยต้องแจ้งแก่ นายอําเภอท้องที่ และนายอําเภอท้องที่ตอ้ งออกไปตรวจสอบที่ดินว่าเป็ นที่ดินที่มีเจ้าของอยู่ โดยชอบด้วยกฎหมายหรื อไม่ เป็ นที่ซ่ ึ งใช้ในราชการ เป็ นที่หวงห้าม หรื อเป็ นที่อนั ประชาชน ใช้เป็ นสาธารณะประโยชน์หรื อไม่ หากที่ดินไม่มีลกั ษณะดังกล่าว นายอําเภอก็จะออกใบเหยียบยํ่า ให้แก่ผจู ้ บั จองที่ดิน และผูไ้ ด้รับใบเหยียบยํ่าจะได้กรรมสิ ทธิ์ เมื่อได้รับหนังสื อสําคัญ ที่เรี ยกว่า “ตราแดง” ตามข้อบังคับการหวงห้ามที่ดิน ร.ศ. 117 นี้ ได้กล่าวถึงที่ดินที่เอกชนไม่สามารถจับจอง ได้ คือ ที่ดินที่ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกันไว้ดว้ ย นอกจากนั้นในกฎเสนาบดีกระทรวง เกษตราธิการ ร.ศ. 120 ว่าด้วยวิธีการแก้ทะเบียนโฉนดซึ่งได้ออกโฉนดที่ดินอย่างใหม่และวิธีจบั จองที่ดินในท้องที่ ข้อ 21 กําหนดหลักเกณฑ์วา่ ผูย้ นื่ คําขอจับจองแม้ได้รับใบเหยียบยํ่าก็ไม่ถือว่า เป็ นผูม้ ีสิทธิ ได้จบั จอง ถ้าปรากฏว่าที่ดินนั้นเป็ นที่ซ่ ึ งรัฐบาลยังไม่มีความประสงค์จะให้ผใู ้ ด มีกรรมสิ ทธิ์ เพราะเหตุอย่างใดอย่างหนึ่ง เช่น จะเอาไว้เป็ นที่สาํ หรับราษฎรเลี้ยงสัตว์ ต่อมา พระราชบัญญัติออกโฉนดที่ดิน ร.ศ. 127 มาตรา 61 กําหนดว่า “ที่ซ่ ึ งกรมการอําเภอ ได้ออกใบเหยียบยํ่าให้แก่ผหู ้ นึ่งผูใ้ ดไป แม้ความปรากฏภายหลังว่าเป็ นที่ซ่ ึ งรัฐยังไม่ได้ประสงค์ จะให้ผใู ้ ดมีกรรมสิ ทธิ์ เช่น เป็ นที่ ๆ รัฐบาลจะเอาไว้เป็ นที่สาํ หรับประโยชน์ราชการหรื อสําหรับ ราษฎรเลี้ยงสัตว์พาหนะ ตัดไม้ ตัดฟื น ตักนํ้า ขุดแร่ ทางเดิน ทางนํ้า หรื อสําหรับสาธารณะ ประโยชน์ประการหนึ่ง จะไม่ยอมให้ผนู ้ ้ นั จับจองก็ดี ... ผูถ้ ือใบเหยียบยํ่าไม่มีอาํ นาจที่จะอ้างว่าตน ควรจะได้จองที่รายนั้น ... ” ตามบทบัญญัติในกฎหมายฉบับนี้ทาํ ให้เห็นชัดเจนขึ้นแล้วว่า รัฐได้เห็น ความสําคัญของที่ดินที่ควรมีไว้สาํ หรับส่ วนรวม ซึ่ งอาจเป็ นเพราะพลเมืองในประเทศเริ่ มมีมากขึ้น อาจมีปัญหาเรื่ องการใช้ที่ดินในอนาคต จึงได้มีการสงวนหวงห้ามที่ดินไว้เพื่อประโยชน์ในราชการ หรื อเพื่อให้ราษฎรใช้ประโยชน์ร่วมกัน หรื อเพื่อประโยชน์อย่างหนึ่งอย่างใด นอกจากนั้นยังทําให้ เห็นว่าระบบที่ดินของประเทศได้แบ่งเป็ นที่ดินของเอกชนกับที่ดินของรัฐหรื อของแผ่นดิน สําหรับที่ดินของรัฐหรื อของแผ่นดินที่เป็ นที่ดินสาธารณะประโยชน์น้ นั ต่อมา ได้มีพระราชบัญญัติลกั ษณะปกครองท้องที่ พระพุทธศักราช 2457 บัญญัติเป็ นการสงวนคุม้ ครอง และกําหนดองค์กรผูม้ ีอาํ นาจหน้าที่ดูแลรักษาไว้ โดยได้มีการให้ความหมายของที่ดินประเภทนี้ไว้ ในมาตรา 122 ว่า “ที่อนั เป็ นสาธารณะประโยชน์ คือ ที่เลี้ยงปศุสัตว์ที่จดั ไว้สาํ หรับราษฎรไป รวมเลี้ยงด้วยกัน เป็ นต้น ตลอดจนถนนหนทาง และที่อย่างอื่น ซึ่งเป็ นของกลางให้ราษฎรใช้ ร่ วมกันเป็ นหน้าที่ของกรมการอําเภอจะต้องตรวจตรารักษา อย่าให้ผใู ้ ดเกียดกันเอาเป็ นอาณา 20

ประโยชน์แต่เฉพาะตัว” ซึ่ งหมายความว่าที่ดินที่เป็ นสาธารณะประโยชน์ คือ ที่ดินที่เป็ นของกลาง ราษฎรสามารถใช้ร่วมกันได้ แต่ไม่มีสิทธิ จะยึดถือเป็ นของตน ตัวอย่างเช่น ที่เลี้ยงปศุสัตว์ ถนน หนทาง กฎหมายฉบับนี้มีลกั ษณะเป็ นกฎหมายทัว่ ไป นอกจากพระราชบัญญัติลกั ษณะปกครอง ท้องที่ฯ แล้ว ยังมีกฎหมายเฉพาะที่บญั ญัติเกี่ยวกับการใช้ประโยชน์และการดูแลรักษาที่ดิน สาธารณะประโยชน์แยกตามประเภทของที่ดินออกไปอีกหลายฉบับ ได้แก่ กฎหมายที่เกี่ยวข้องกับ การใช้ประโยชน์และการดูแลรักษาทางนํ้า เช่น พระราชบัญญัติการเดินเรื อในน่านนํ้าสยาม พระ พุทธศักราช 2456 (ปั จจุบนั คือ พระราชบัญญัติการเดินเรื อในน่านนํ้าไทย พระพุทธศักราช 2456) พระราชบัญญัติรักษาคลอง ร.ศ. 121 พระราชบัญญัติสาํ หรับกําจัดผักตบชวา พระพุทธศักราช 2456 (ยกเลิกโดยพระราชบัญญัติยกเลิกกฎหมายบางฉบับที่ไม่เหมาะสมกับกาลปั จจุบนั พ.ศ.2546) ส่ วน กฎหมายที่เกี่ยวกับการใช้ประโยชน์และการดูแลรักษาทางบก เช่น พระราชบัญญัติวา่ ด้วยการทาง บก พระพุทธศักราช 2403 เป็ นต้น ในการยกร่ างประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิ ชย์วา่ ด้วยทรัพย์น้ นั คณะกรรมการจัดเตรี ยม ร่ างได้พิจารณาถึงกฎหมายในสมัยก่อน แนวคําวินิจฉัยของศาล การสอบสวนทัว่ ไปถึงฐานะของ อสังหาริ มทรัพย์และเอกสารหลักฐานของท้องถิ่น รวมทั้งข้อเท็จจริ งที่สาํ คัญ คือ ปั ญหาเรื่ องที่ดิน รกร้างว่างเปล่าซึ่ งเป็ นของแผ่นดิน เพื่อเสนอปั ญหาเบื้อต้นไปขอรับการวินิจฉัยจากคณะกรรมการ ตรวจสอบชําระเกี่ยวกับระบบที่ดิน ขอบเขตของสาธารณสมบัติของแผ่นดิน 12 ฉะนั้น เพื่อความเข้าใจในความหมายของคําว่า “สาธารณสมบัติของแผ่นดิน ” จึงควรศึกษาความเป็ นมาของการยกร่ างกฎหมายดังกล่าวซึ่ งมาจากกฎหมายของต่างประเทศ ตามร่ างเดิมของประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิ ชย์ในปี พ.ศ. 2462 ซึ่ งได้ยกร่ างเป็ นภาษาอังกฤษ โดยในส่ วนที่เกี่ยวกับทรัพย์สินของแผ่นดินที่ได้นาํ บทบัญญัติของกฎหมายต่างประเทศ มาประกอบการพิจารณาด้วย คือ ประมวลกฎหมายแพ่งฝรั่งเศส มาตรา 538 ถึงมาตรา 541 และมาตรา 717 ประมวลกฎหมายแพ่งเยอรมัน มาตรา 958 ถึง มาตรา 959 ประมวลกฎหมายแพ่ง ญี่ปุ่น มาตรา 230 ประมวลกฎหมายแพ่งสวิตเซอร์ แลด์ มาตรา 659 มาตรา 664 และมาตรา 718 และประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิ ชย์ตูนิเซี ย และตามร่ างประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิ ชย์ ที่ได้ยกร่ างนั้น ตามมาตรา 11 ถึงร่ างมาตรา 18 13 ได้แบ่งแยกทรัพย์สินของแผ่นดิน ออกเป็ น 2 ประเภท คือ สาธารณสมบัติของแผ่นดิน ซึ่ งในการกําหนดความหมายของสาธารณสมบัติของ 11

ไพจิตร ปุณญพันธุ์ และจํารัส เขมะจาระ, “การตรวจชําระและร่ างประมวลกฎหมายในประเทศ ไทย” (ตอนที่ 2) ดุลพาห เล่ม 5 ปี ที่ 6 (เมษายน 2502) : 347-358. 13 แฟ้ มเรื่ อง ร่ างประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิ ชย์ ว่าด้วยทรัพย์สาํ นักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา (เรื่ องเสร็ จที่ 25/2473) 21

แผ่นดินที่จะเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดินนั้นจะพิจารณาจากสภาพหรื อพิจารณาจาก ความมุ่งหมาย และสมบัติของแผ่นดิน คือ ทรัพย์สินของแผ่นดินธรรมดา ต่อมาเมื่อร่ างกฎหมาย ดังกล่าวได้ผา่ นการพิจารณาของคณะกรรมการร่ างกฎหมายหลายครั้ง 14 ซึ่ งในท้ายที่สุดได้มีการปรับปรุ งเป็ นบทบัญญัติที่ใช้กนั อยูใ่ นปั จจุบนั คือ มาตรา 1304 ถึง มาตรา 1307 โดยแต่ละมาตรานั้นจะมีที่มาจากกฎหมายต่างประเทศ กล่าวคือ 1) มาตรา 1304( 1) มีที่มาจากประมวลกฎหมายแพ่งสวิตเซอร์ แลนด์ มาตรา 664 2) มาตรา 1304(2) และมาตรา 1304(3) มีที่มาจากประมวลกฎหมายแพ่งฝรั่งเศส มาตรา 538 และมาตรา 540 ตามลําดับ 3) มาตรา 1305 มีที่มาจากประมวลกฎหมายแพ่งฝรั่งเศส มาตรา 537 วรรคสองและประมวลกฎหมายแพ่ง สวิตเซอร์ แลนด์ มาตรา 106 และมาตรา 659 วรรคสอง 4) มาตรา 1306 มีที่มาจากประมวล กฎหมายฝรั่งเศส มาตรา 2227 และประมวลกฎหมายแพ่งสวิตเซอร์ แลนด์ มาตรา 106 และ 5) มาตรา 1307 มีที่มาจากประมวลกฎหมายแพ่งสวิตเซอร์ แลนด์มาตรา 106 15 13

2.3 ความหมายของทีส่ าธารณสมบัติของแผ่นดิน ความหมายของที่ดินอันเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน มีกฎหมายบัญญัติให้คาํ จํากัด ความไว้หลายฉบับ ได้แก่ ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิ ชย์ พ.ศ. 2486 ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. 2497กฎกระทรวง ฉบับที่ 43 พ.ศ. 2537 ระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการแก้ไขปั ญหา การบุกรุ กที่ดินของรัฐ พ.ศ. 2545 หนังสื อกระทรวงมหาดไทย ที่ 473/2486 เป็ นต้น ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิ ชย์ พ.ศ. 2486 มาตรา 1304 สาธารณสมบัติของแผ่นดินนั้น รวมทรัพย์สินทุกชนิดของแผ่นดินซึ่ งใช้เพื่อสาธารณประโยชน์ หรื อสงวนไว้เพื่อประโยชน์ร่วมกัน เช่น (1) ที่ดินรกร้างว่างเปล่า และที่ดินซึ่ งมีผเู ้ วนคืน หรื อทอดทิ้ง หรื อกลับมาเป็ นของ แผ่นดินโดยประการอื่นตามกฎหมายที่ดิน (2) ทรัพย์สินสําหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน เป็ นต้นว่า ที่ชายตลิ่ง ทางนํ้า ทางหลวง ทะเลสาบ

สุนทรี ยา เหมือนพะวงค์, การใช้ และการคุ้มครองสาธารณสมบัตขิ องแผ่นดิน ,(วิทยานิพนธ์ มหาบัณฑิต คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2537) หน้า 20. 15 มาวราชเสวี , พระยา (ปลอด วิเชียร ณ สงขลา) ดรรชนีที่มาของบทกฎหมายในประมวลกฎหมาย แพ่งและพาณิ ชย์ บรรพ 1-5 ชัยวัฒน์ วงศ์วฒั นศานต์ , กฎหมายว่าด้วยทรัพย์สิน. หน้า 213-221. 14

(3) ทรัพย์สินใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ เป็ นต้นว่า ป้ อมและโร งทหาร สํานักราชการบ้านเมือง เรื อรบ อาวุธยุทธภัณฑ์ ทรัพย์สินของแผ่นดินมีความหมายกว้าง รวมทั้งทรัพย์สินที่เป็ นสังหาริ มทรัพย์ และอสังหาริ มทรัพย์ แต่ในเรื่ องที่ดินของรัฐคงจะกล่าวถึงเฉพาะทรัพย์สินที่เป็ นอสังหาริ มทรัพย์ คือ ที่ดินเท่านั้น โดยจะไม่กา้ วล่วงไปถึงสังหาริ มทรัพย์ดว้ ยแต่อย่างใด ดังนั้นที่ดินอันเป็ นทรัพย์สิน ของแผ่นดิน มี 2 ประเภท คือ 1. ทีด่ ินทีเ่ ป็ นทรัพย์ สินของแผ่นดินธรรมดา ได้แก่ ที่ดินที่รัฐถือไว้อย่างเอกชน เช่น ที่ดิน ราชพัสดุซ่ ึ งให้เอกชนเช่า 2. ทีด่ ินทีเ่ ป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ได้แก่ (1) ที่ดินรกร้างว่างเปล่า และที่ดินซึ่ งมีผเู ้ วนคืน หรื อทอดทิ้ง หรื อกลับมาเป็ นของ แผ่นดิน โดยประการอื่นตามกฎหมายที่ดิน ตามประมวลแพ่งและพาณิ ชย์ มาตรา 1304(1) (2) ที่ดินสําหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน ตามประมวลแพ่งและพาณิ ชย์ มาตรา 1304(2) (3) ที่ดินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ ในความหมายต่อไปจะได้ ชี้ให้เห็นลักษณะประเภทของที่ดินที่เป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทต่าง ๆ ตามประมวล แพ่งและพาณิ ชย์ มาตรา 1304(3) ประเภทของที่ดินที่เป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ที่ดินรกร้างว่างเปล่า และที่ดิน ซึ่ งมี ผูเ้ วนคืน หรื อทอดทิ้ง หรื อกลับมาเป็ นของแผ่นดินโดยประการอื่นตามกฎหมายที่ดินตาม ประมวลแพ่งและพาณิ ชย์ มาตรา 1304(1) ที่ดินรกร้างว่างเปล่า “ทีด่ ินรกร้ างว่ างเปล่ า” คือที่ดินที่ไม่มีผใู ้ ดเป็ นเจ้าของ และเป็ นที่ดินของรัฐตามนัยมาตรา 2 แห่งประมวลกฎหมายที่ดินที่ได้บญั ญัติไว้วา่ “ทีด่ ินทีม่ ิได้ ตกเป็ นกรรมสิ ทธิ์ของบุคคลหนึ่ง บุคคลใด ให้ ถือว่ าเป็ นของรัฐ” “ทีด่ ินรกร้ างว่ างเปล่ า ” เป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทหนึ่ง จัดอยูใ่ นประเภท ที่ดินของรัฐประเภทกลางที่สามารถนําไปใช้ประโยชน์ได้อย่างกว้างขวาง เช่น นํามาให้ราษฎรได้ใช้ ประโยชน์ร่วมกัน หรื อนําไปใช้ประโยชน์ในราชการ หรื อนํามาจัดสรรให้แก่ประชาชนได้ เพราะการที่ กฎหมายกําหนดให้ที่ดินรกร้างว่างเปล่าเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดินไว้ก็เพื่อประโยชน์ของปวง ชน แต่ไม่ได้หมายความว่าเมื่อเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดินแล้วจะต้องคงอยูอ่ ย่างนั้นเสมอไป จะมีการเปลี่ยนแปลงหรื อแก้ไขไม่ได้ เพราะจะทําให้ทรัพย์สินไม่มีประโยชน์เท่าที่ควร สําหรับ ที่ดินรกร้างว่างเปล่าโดยสภาพแล้วเห็นได้วา่ กฎหมายมิได้ประสงค์ ที่สงวนทรัพย์สินนั้น 23

ไว้ตลอดไป ประชาชน หรื อทางราชการอาจกระทําอย่างหนึ่งอย่างใดแก่ทรัพย์สินนั้นได้ โดยบทบัญญัติของกฎหมาย ดังเช่นประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิ ชย์ มาตรา 1334 บัญญัติวา่ “ที่ดินรกร้างว่างเปล่า และที่ดินซึ่ งมีผเู ้ วนคืน หรื อทอดทิ้ง หรื อกลับมาเป็ นของแผ่นดินโดยประการ อื่นตามกฎหมายที่ดินนั้น ท่านว่าบุคคลอาจได้มาตามกฎหมายที่ดิน” ปั จจุบนั ที่ดินรกร้างว่างเปล่าสามารถนําไปใช้ประโยชน์ได้อย่างกว้างขวาง เช่น 1. การนําที่ดินไปจัดให้ประชาชน ที่ดินตามมาตรา 1304(1) สามารถนําไปจัดให้ประชาชนได้ ตามประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา 27 16 พระราชบัญญัติจดั ที่ดินเพื่อการครองชีพ พ.ศ. 2511 มาตรา 6 17 พระราชบัญญัติการจัด 18 รู ปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2517 มาตรา 43 และพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อ 15

ประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา 27 นอกจากที่ดินที่ส่วนราชการหรื อองค์การของรัฐนําไปจัดตาม กฎหมายอื่นแล้ว อธิบดีมีอาํ นาจจัดที่ดินของรัฐซึ่งมิได้มีบุคคลใดมีสิทธิครอบครอง ให้ราษฎรเพื่อเป็ นที่อยูอ่ าศัยและทํามาหาเลี้ยงชีพได้ ทั้งนี้ ต้องเป็ นไปตามระเบียบ ข้อบังคับ ข้อกําหนด และ เงื่อนไขที่คณะกรรมการกําหนด ซึ่งให้รวมถึงรายการดัง่ ต่อไปนี้ดว้ ย คือ (1) จํานวนที่ดินที่จะแบ่งให้ครอบครอง (2) หลักเกณฑ์สอบสวนคัดเลือกผูเ้ ข้าครอบครอง (3) วิธีที่ผเู ้ ข้าครอบครองพึงปฏิบตั ิ (4) หลักเกณฑ์การชดใช้ทุนที่ได้ลงไปในที่ดินนั้น และการเรี ยกค่าธรรมเนียมบางอย่าง (5) กิจการที่จาํ เป็ นสําหรับการจัดแบ่งที่ดิน ระเบียบ ข้อบังคับ ข้อกําหนด และเงื่อนไขของคณะกรรมการให้ประกาศในราชกิจจานุเบกษา 17

พระราชบัญญัติจดั ที่ดินเพื่อการครองชีพ พ.ศ. 2511 มาตรา 6 ให้รัฐบาลมีอาํ นาจจัดที่ดินของรัฐ เพื่อให้ประชาชนได้มีที่ต้ งั เคหสถาน และประกอบอาชีพเป็ นหลักแหล่งในที่ดินนั้น โดยจัดตั้งเป็ นนิคมตาม พระราชบัญญัติน้ ี 18

พระราชบัญญัติการจัดรู ปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2517มาตรา 43 เมื่อได้มีพระราชกฤษฎีกา กําหนดเขตโครงการจัดรู ปที่ดินใช้บงั คับแล้ว (1) ถ้าในเขตโครงการจัดรู ปที่ดินนั้นมีที่ดินอันเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสําหรับพลเมืองใช้ ร่ วมกัน หรื อใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะหรื อเป็ นที่ดินที่พลเมืองเลิกใช้ประโยชน์ในที่ดินนั้น หรื อได้ เปลี่ยนสภาพจากการเป็ นที่ดินสําหรับพลเมืองใช้ร่วมกันและมิได้ตกเป็ นกรรมสิ ทธิ์ของผูใ้ ดรวมอยูด่ ว้ ยให้พระ ราชกฤษฎีกากําหนดเขตโครงการจัดรู ปที่ดินนั้นมีผลเป็ นการถอนสภาพการเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน 24

เกษตรกรรม พ.ศ. 2518 มาตรา 26 ทั้งนี้ ภายใต้การควบคุมของคณะกรรมการจัดที่ดินแห่งชาติ ตาม ประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา20 (1) (3) (5) (6) 19 2. การนําที่ดินไปให้ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกัน คณะกรรมการจัดที่ดินแห่งชาติ มีอาํ นาจที่จะสงวนหรื อหวงห้ามที่ดินของรัฐซึ่ งมิได้ มี บุคคลใดมีสิทธิ ครอบครอง เพื่อให้ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกัน (ตามประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา 20(4) ) ซึ่ งการดําเนินการดังกล่าวจะเป็ นไปตามระเบียบของคณะกรรมการจัดที่ดินแห่งชาติ ฉบับที่ 9 (พ.ศ. 2529) ว่าด้วยการสงวนหรื อหวงห้ามที่ดินของรัฐ เพื่อให้ประชาชนใช้ประโยชน์ ร่ วมกันข้อ 4 และข้อ 6 3. การนําที่ดินให้ส่วนราชการใช้ประโยชน์ ในการใช้ประโยชน์ในที่ดินของรัฐส่ วนราชการต่าง ๆ นั้น นอกจากกระทรวง ทบวง กรม และองค์กรปกครองท้องถิ่นจะมีสิทธิ ขอใช้ที่ราชพัสดุ ตามกฎหมายว่าด้วยที่ราชพัสดุ พ.ศ. 2518 แล้วก็ยงั มีสิทธิ ขอใช้ที่ดินของรัฐในส่ วนที่กรมที่ดินดูแลได้อีกด้วย โดยการขอขึ้นทะเบียน ตามประมวลกฎหมายที่ดินมาตรา 8 ทวิ ได้อีกทางหนึ่ง 18

สําหรับที่ดินดังกล่าว ทั้งนี้โดยมิตอ้ งดําเนินการถอนสภาพตามประมวลกฎหมายที่ดิน และให้ที่ดินนั้นเป็ น ทรัพย์สินของกระทรวงเกษตรและสหกรณ์เพื่อใช้ในการจัดรู ปที่ดิน ถ้าที่ดินที่ได้ถอนสภาพตาม (1) วรรคหนึ่งเป็ นที่ดินสําหรับพลเมืองใช้ร่วมกันหรื อ เป็ นที่ดินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ ให้คณะกรรมการจัดรู ปที่ดินจังหวัดจัดให้ที่ดินตอนนั้นคงเป็ น ที่ดินสําหรับพลเมืองใช้ร่วมกันหรื อใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะต่อไป ถ้าไม่อาจจัดที่ดินดังกล่าวให้ เป็ นที่ดินสําหรับพลเมืองใช้ประโยชน์ร่วมกันหรื อใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะต่อไปได้ ให้ คณะกรรมการจัดรู ปที่ดินจังหวัดจัดที่ดินแปลงอื่นให้แทน เมื่อได้จดั ให้ที่ดินตอนใดคงเป็ นที่ดินอันเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสําหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน หรื อใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ หรื อการจัดที่ดินแปลงอื่นให้เป็ นที่ดินอันเป็ นสาธารณสมบัติของ แผ่นดินสําหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน หรื อใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะแทนตามวรรคสองแล้วให้ คณะกรรมการจัดรู ปที่ดินจังหวัดด้วยความเห็นชอบของคณะกรรมการจัดรู ปที่ดินกลางประกาศในราชกิจจา นุเบกษา และให้มีแผนที่สงั เขปแสดงขอบเขตของที่ดินตอนนั้นแนบท้ายประกาศด้วย 19 ประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา 20(1) ให้คณะกรรมการมีอาํ นาจหน้าที่ดงั ต่อไปนี้ (1) วางนโยบายการจัดที่ดิน เพื่อให้ประชาชนมีที่ดินสําหรับอยูอ่ าศัยและหาเลี้ยงชีพ ตามควรแก่อตั ภาพ … (3) สงวนและพัฒนาที่ดินเพื่อจัดให้แก่ประชาชน … (5) อนุมตั ิโครงการการจัดที่ดินของทบวงการเมือง (6) ควบคุมการจัดที่ดินตามประมวลกฎหมายนี้และกฎหมายอื่น

4. การนําที่ดินไปกําหนดเพื่อการอนุรักษ์ธรรมชาติ ที่ดินรกร้างว่างเปล่าที่ประกอบด้วยทรัพยากรธรรมชาติ สามารถนําไปกําหนดให้เป็ น ที่ป่าสงวนแห่งชาติ อุทยานแห่งชาติ เขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า หรื อเขตป่ าไม้ถาวรตามมติคณะรัฐมนตรี ได้ 5. การนําที่ดินไปจัดหาผลประโยชน์ การจัดหาผลประโยชน์ในที่ดินรกร้างว่างเปล่า อาจแบ่งได้เป็ น 2 ประเภท คือ ประเภทแรก เป็ นการแสวงหาผลประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติที่อยูใ่ นที่ดินนั้น เช่น การทําเหมืองแร่ การทําป่ าไม้ การ ระเบิดหรื อย่อยหิน การขุดตักดินลูกรัง ซึ่งในส่ วนนี้จะเป็ นอํานาจหน้าที่ของ องค์กรที่รับผิดชอบตาม กฎหมายเฉพาะเรื่ องนั้น ๆ ซึ่ งได้แก่ กรมทรัพยากรธรณี กรมป่ าไม้ กรมที่ดิน กระทรวงมหาดไทย แล้วแต่กรณี ส่ วนการจัดหาผลประโยชน์ในด้านอื่น ๆ สามารถดําเนินการ ได้ ตามประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา 10 มาตรา 11 และมาตรา 12 ทีด่ ินซึ่งมีผู้เวนคือตามกฎหมายทีด่ ิน คําว่า “เวนคืน” ตามมาตรา 1304 (1) นี้ แตกต่างจากคําว่า “เวนคืน” ตามกฎหมายว่าด้วยการ เวนคืนอสังหาริ มทรัพย์ (พระราชบัญญัติวา่ ด้วยการเวนคืนอสังหาริ มทรัพย์ พ.ศ. 2530) เพราะที่ดิน ซึ่งมี ผูเ้ วนคืนนี้ เป็ นการเวนคืนโดยความสมัครใจมิใช่เป็ นการเวนคืนโดยบังคับซื้ อและเป็ นกรณี ที่ เจ้าของที่ดิน สามารถกระทําได้ โดยปฏิบตั ิตามประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา 5 ที่บญั ญัติวา่ “ผูใ้ ด มีความประสงค์เวนคืนสิ ทธิ ในที่ดินให้แก่รัฐ ให้ยนื่ คําขอเวนคืนต่อพนักงานเจ้าหน้าที่ตามมาตรา 71” และตามคําสัง่ กรมที่ดิน ที่ 5/2510 ลงวันที่ 20 พฤศจิกายน2510 ทีด่ ินทีม่ ีผ้ ทู อดทิง้ ตามกฎหมายทีด่ ิน การทอดทิ้งที่ดินตามประมวลกฎหมายที่ดินเป็ นไปตามมาตรา 6 ซึ่ งบัญญัติวา่ “นับตั้งแต่ วันที่ประกาศของคณะปฏิวตั ิฉบับนี้ใช้บงั คับ บุคคลใดมีสิทธิ ในที่ดินตามโฉนดที่ดินหรื อหนังสื อ รับรองการทําประโยชน์ หากบุคคลนั้นทอดทิ้งไม่ทาํ ประโยชน์ในที่ดิน หรื อปล่อยที่ดินให้เป็ นที่รกร้าง ว่างเปล่าเกินกําหนดเวลาดังต่อไปนี้ (1) สําหรับที่ดินที่มีโฉนดที่ดิน เกินสิ บปี ติดต่อกัน (2) สําหรับที่ดินที่มีหนังสื อรับรองการทําประโยชน์ เกินห้าปี ติดต่อกัน 26

ให้ถือว่าเจตนาสละสิ ทธิ ในที่ดินเฉพาะส่ วนที่ทอดทิ้งไม่ทาํ ประโยชน์ หรื อที่ปล่อย ให้เป็ นที่ รกร้างว่างเปล่า เมื่ออธิ บดีได้ยนื่ คําร้องต่อศาล และศาลได้สั่งเพิกถอนหนังสื อแสดง สิ ทธิในที่ดินดังกล่าว ให้ ที่ดินนั้นตกเป็ นของรัฐเพื่อดําเนินการตามประมวลกฎหมายนี้ต่อไป” ในการดําเนินการเกี่ยวกับที่ดินประเภทนี้ จะเป็ นไปตามระเบียบ กระทรวงมหาดไทย พ.ศ. 2522 ลงวันที่ 9 มีนาคม 2522 ว่าด้วยการดําเนินการเกี่ยวกับที่ดินที่ถูกทอดทิ้งไม่ทาํ ประโยชน์ หรื อปล่อยให้เป็ นที่รกร้างว่างเปล่าให้ตกเป็ นของรัฐ ทีด่ ินซึ่งกลับมาเป็ นของแผ่นดินโดยประการอืน่ ตามกฎหมายทีด่ ิน เกี่ยวกับที่ดินประเภทนี้ ที่ดินดังกล่าวหมายถึง ที่ดินที่กลับมาเป็ นของแผ่นดินโดยการ เวนคืน หรื อบังคับซื้ อหรื อจัดซื้ อเพื่อสาธารณประโยชน์ ตามกฎหมายว่าด้วยการเวนคืน อสังหาริ มทรัพย์ แต่แนวทางที่สองเห็นว่า ที่ดินที่ได้มาเป็ นของแผ่นดิน ตามนัยดังกล่าวจะต้อง มีลกั ษณะเป็ นที่รกร้างว่างเปล่า หรื อที่ดินที่มีการเวนคืนโดยสมัครใจ หรื อที่ดินที่มีผทู ้ อดทิง้ ซึ่ งที่ดิน ตามแนวทางแรกจะไม่ใช่ที่ดินที่มีลกั ษณะเป็ นที่รกร้างว่างเปล่า เพราะการบังคับ เวนคืนจะต้อง มีวตั ถุประสงค์เกี่ยวกับการอันเป็ นสาธารณูปโภค หรื อประโยชน์ของรัฐอย่างอื่นเท่านั้น ดังนั้น ที่ดินที่ได้มาโดยการเวนคืน จึงมิใช่สาธารณสมบัติของแผ่นดินตามมาตรา 1304(1) และที่ดิน ประเภทนี้ หาตัวอย่างได้ยากเนื่องจากเป็ นการบัญญัติเผือ่ ไว้เท่านั้น ทีด่ ินสํ าหรับพลเมืองใช้ ร่วมกัน ที่ดินสําหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน หรื อที่นิยมเรี ยกกันว่าที่ดินที่ประชาชนใช้ประโยชน์ ร่ วมกันนั้น เป็ นสมบัติส่วนรวมที่มีวตั ถุประสงค์ให้ประชาชนได้ใช้ประโยชน์ร่วมกัน เพราะ ประชาชนทุกคนมิใช่วา่ จะมีที่ดิน เป็ นของตนเองทุกคน เช่น ในท้องที่ตามต่างจังหวัด ราษฎรส่ วน ใหญ่ประกอบอาชีพทํานาทําไร่ แต่อาจไม่มีที่ ให้สัตว์กินหญ้า รัฐก็สงวนหวงห้ามที่ดินแปลงใดแปลง หนึ่งที่เห็นว่าเหมาะสมไว้ให้ราษฎรสําหรับเป็ นที่เลี้ยงสัตว์หรื อสงวนที่ดินไว้ให้ราษฎรใช้เป็ นที่เผา ศพ ฝังศพ (ป่ าช้าสาธารณะ) หรื อแม้แต่ในกรุ งเทพมหานคร ก็มีการสงวนที่ดินไว้เป็ น สวนสาธารณะเพื่อให้ประชาชนได้ใช้เป็ นที่พกั ผ่อนหย่อนใจ เช่น สนามหลวง สวนลุมพินี สวน จตุจกั ร เป็ นต้น ทรัพย์สินเหล่านี้ถือว่าเป็ นทรัพย์สินส่ วนกลาง และเป็ นทรัพย์สินของรัฐที่มีไว้ เพื่อให้ประชาชนใช้ร่วมกัน

ที่ดินสําหรับพลเมืองใช้ประโยชน์ร่วมกัน มาตรา 1304(2) ได้ให้ตวั อย่างไว้ เช่น ที่ชายตลิ่ง ทางนํ้า ทางหลวง ทะเลสาบ แต่ที่ดินพลเมืองใช้ร่วมกันยังมีอีกมาก และเรี ยกชื่อต่าง ๆ กัน หลายชื่อ เช่น ที่ สาธารณะ ที่สาธารณประโยชน์ เป็ นต้น “ทีส่ าธารณะประจําตําบลและหมู่บ้าน ” เป็ นคําเรี ยกชื่อที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน ที่ปรากฏอยูใ่ นหนังสื อกระทรวงมหาดไทย ที่ 473/2486 ลงวันที่ 19 ตุลาคม 2486 กล่าวคือ ในปี พ.ศ. 2486 ในสมัยจอมพล ป. พิบูลสงคราม เป็ นนายกรัฐมนตรี และรัฐมนตรี วา่ การ กระทรวงมหาดไทย มีความประสงค์ที่จะให้ตาํ บล อําเภอ และจังหวัดต่าง ๆ จัดหาที่ดินรกร้างว่าง เปล่าไว้เป็ นที่สาธารณะประจําตําบลอําเภอหรื อหมู่บา้ น เพื่อให้ประชาชนใช้ร่วมกัน จึงได้มีหนังสื อ กระทรวงมหาดไทยที่ 473/2486 ลงวันที่ 19 ตุลาคม 2486 สั่งการให้จงั หวัดต่าง ๆ สั่งการอําเภอ ของตนจัดที่ดินไว้แล้วรายงานให้กระทรวงมหาดไทย ทราบ ต่อมาในปี พ.ศ. 2491 กระทรวงมหาดไทยมีนโยบายให้มีการจัดหาที่สาธารณะไว้ประจําตําบล และ หมู่บา้ น จึงมีคาํ สั่งที่ 252/2491 ลงวันที่ 23 สิ งหาคม 2491 สั่งการให้จงั หวัดต่าง ๆ ดําเนินการและใน การนี้ กระทรวงมหาดไทยได้ให้เหตุผลของการจัดหาที่สาธารณะประจําตําบลและหมู่บา้ น ว่า “ที่ดิน สาธารณะประจํา ตําบลและหมู่บา้ นนั้น เป็ นสิ่ งสําคัญและจําเป็ นจะต้องมี เพราะต่อไปบ้านเมืองเจริ ญ ขึ้น ประชาชนอยูก่ นั คับคัง่ หนาแน่นขึ้น จะหาที่สาธารณะเพื่อเป็ นสนามกีฬา หรื อสถานที่พกั ผ่อนหย่อน ใจไม่ได้ การที่จะจัดหาเมื่อ บ้านเมืองเจริ ญขึ้นแล้วย่อมมีอุปสรรค และต้องใช้จ่ายในการจัดหา ด้วยราคาแพง ” การจัดหาที่สาธารณะประเภทนี้ เป็ นการจัดที่สาธารณะไว้เพื่อการภายหน้า เป็ นการ สงวนหวงห้ามที่ดินไว้เป็ นที่สาธารณะสําหรับประชาชน ใช้ร่วมกันในภายหน้า ฉะนั้น ที่สาธารณะ ประจําตําบล หรื อหมู่บา้ นนี้ก็คือ ที่ดินสําหรับประชาชนใช้ร่วมกัน หรื อที่ดินสําหรับพลเมืองใช้ ร่ วมกันตามมาตรา 1304(2) นัน่ เอง เพียงแต่กระทรวงมหาดไทยได้เรี ยกชื่อเสี ยใหม่วา่ “ที่สาธารณะ ประจําตําบลหรื อหมู่บา้ น” “ทีส่ าธารณประโยชน์ ” เป็ นคําใช้เรี ยกชื่อที่ สาธารณสมบัติของแผ่นดิน ที่ปรากฏอยูใ่ น พระราชบัญญัติลกั ษณะปกครองท้องที่ พ.ศ. 2457 และพระราชบัญญัติการประมง พ.ศ. 2490 พระราชบัญญัติลกั ษณะปกครองท้องที่ พ.ศ. 2457 เป็ นกฎหมายที่บญั ญัติเกี่ยวกับอํานาจ หน้าที่ในการดูแลรักษาที่ดินอันเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ซึ่งได้แก่ ห้วย หนอง คลอง ลํานํ้าต่าง ๆ ให้เป็ น หน้าที่ของกรมการอําเภอที่จะเป็ นผูป้ กปั กรักษา ตรวจตรา ซ่อมแซม แก้ไข ข้อขัดข้องในมาตรา 122 ได้บญั ญัติให้ความหมายของที่สาธารณประโยชน์วา่ ที่สาธารณประโยชน์ คือ ที่เลี้ยงปศุสัตว์ที่จดั ไว้สาํ หรับ ราษฎรไปรวมเลี้ยงสัตว์ดว้ ยกัน เป็ นต้น ตลอดจนถนนหนทาง และที่อย่างอื่นซึ่ งเป็ นของกลางให้ราษฎรไปใช้ รวมกันที่สาธารณประโยชน์ซ่ ึ งประกาศสงวนนั้น คงเป็ นที่สาธารณประโยชน์อยูจ่ นกว่าจะประกาศเลิกที่ชนิดนี”้ ... 28

ส่ วนพระราชบัญญัติการประมง พ.ศ. 2490 มาตรา 16บัญญัติวา่ “ ที่สาธารณประโยชน์ คือ ที่จบั สัตว์น้ าํ ซึ่ งบุคคลทุกคนมีสิทธิ ทาํ การประมง และเพาะเลี้ยงสัตว์น้ าํ ...” เมื่อพิจารณาดูจากพระราชบัญญัติลกั ษณะปกครองท้องที่ พ.ศ. 2457 ซึ่ งบัญญัติให้ ความหมาย ของที่สาธารณประโยชน์ไว้ในมาตรา 122 ว่าหมายถึง ที่เลี้ยงสัตว์ร่วมกัน ถนนหนทาง ฯลฯ และตามพระราชบัญญัติประมง พ.ศ. 2490 มาตรา 16 ที่สาธารณประโยชน์ หมายถึง ที่จบั สัตว์น้ าํ แล้ว เห็นได้วา่ ที่เลี้ยงสัตว์ ถนนหนทาง ฯลฯ ล้วนเป็ นทรัพย์สินที่โดยสภาพแล้วเป็ น ที่ดินสําหรับพลเมืองใช้ ร่ วมกันทั้งสิ้ น ฉะนั้น ที่สาธารณประโยชน์ ก็คือที่ดินสําหรับพลเมือง ใช้ร่วมกัน ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิ ชย์ มาตรา 1304(2) นัน่ เอง โดยหลักการแล้ว ที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินสําหรับพลเมืองใช้ประโยชน์ร่วมกันนี้ มีไว้เพื่อให้ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกัน ที่ดินประเภทนี้จึงมีกฎหมายคุม้ ครองไว้เป็ นพิเศษ ใน การใช้และการจัดการจะต้องมุ่งรักษาไว้ซ่ ึ งประโยชน์ร่วมกันของประชาชนตามวัตถุประสงค์ที่จดั ให้ มีที่ดินดังกล่าวเป็ นสําคัญแต่ขณะเดียวกันก็ไม่ถึงกับเป็ นการผูกมัดไม่ให้มีการจัดการที่จะทําให้เกิด ประโยชน์ในทางเศรษฐกิจ สังคม เสี ยเลยทีเดียว ดังนั้น การให้เอกชนเข้าไปใช้ประโยชน์ ในระยะเวลาที่ไม่ยาวนานนัก และไม่เป็ นการขัดขวางต่อการที่ประชาชนจะใช้ประโยชน์ร่วมกัน จึงสามารถกระทําได้ สําหรับการใช้ประโยชน์อย่างอื่นที่มีลกั ษณะ เป็ นการถาวร ก็ตอ้ งเป็ นไปตาม หลักเกณฑ์และวิธีการที่กฎหมายกําหนดไว้ โดยเฉพาะอย่างยิง่ จะต้องดําเนินการถอนสภาพเสี ยก่อน ตามนัยมาตรา 8 แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน 20 อย่างไรก็ตาม ที่ดินประเภทนี้จะไม่สามารถ นําไปจัดหาผลประโยชน์ได้ เพราะประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา10 21 ได้วางหลักทัว่ ไปว่า มิให้จดั หาผลประโยชน์ จากสาธารณสมบัติของแผ่นดินสําหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน ดังนั้น หาก กฎหมายไม่ได้กาํ หนดไว้โดยแจ้งชัดแล้วก็ไม่สามารถกระทําได้ 19

ทีด่ ินทีใ่ ช้ เพือ่ ประโยชน์ ของแผ่นดินโดยเฉพาะ

ประมวลกฎหมายที่ดิน “มาตรา 8 การพิจารณาว่าที่ดินได้ทาํ ประโยชน์แล้วหรื อไม่ ให้เป็ นไปตามหลักเกณฑ์ที่กาํ หนดในกฎกระทรวง ที่ดินที่ได้รับอนุญาตให้จบั จอง แต่ยงั ไม่ได้รับ คํารับรองจากนายอําเภอว่าได้ทาํ ประโยชน์แล้ว ผูไ้ ด้รับอนุญาตจะโอนไปไม่ได้เว้นแต่จะตกทอดโดยทางมฤดก” 21 ประมวลกฎหมายที่ดิน “มาตรา 10 ที่ดินซึ่งได้หวงห้ามไว้เพื่อประโยชน์ตามพระราชบัญญัติวา่ ด้วยการหวงห้ามที่ดินรกร้างว่างเปล่าอันเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน พุทธศักราช 2478 หรื อตามกฎหมายอื่น อยูก่ ่อนวันที่ประมวลกฎหมายที่ดินใช้บงั คับ ให้คงเป็ นที่หวงห้ามต่อไป”

ที่ดินใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ เป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภท หนึ่ง ตามมาตรา 1304(3) ความสําคัญของที่ดินประเภทนี้ ก็เนื่องจากมีการใช้ประโยชน์ในทรัพย์สิน เพื่อประโยชน์ของทางราชการ ซึ่ งการใช้ที่ดินประเภทนี้ไม่จาํ เป็ นต้องมีการใช้ตลอดเวลาเพียงแต่ได้ ใช้หรื อเคยใช้ประโยชน์เพื่อราชการก็ถือว่าเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทนี้แล้ว คําว่า “ประโยชน์ของแผ่นดิน” ตามความหมายในมาตรานี้ ไม่ควรจํากัดแต่เฉพาะรัฐบาล หรื อราชการบริ หารส่ วนภูมิภาคเท่านั้น แต่ควรหมายความรวมถึงองค์กรต่าง ๆ ของรัฐตาม ความหมายอย่าง กว้างด้วย 1. ประมวลกฎหมายทีด่ ิน พ.ศ. 2497 มาตรา 1 ในประมวลกฎหมายนี้ “ที่ดิน” หมายความว่า พื้นที่ดินทัว่ ไป และให้หมายความรวมถึง ภูเขา ห้วย หนอง คลอง บึง บาง ลํานํ้า ทะเลสาบ เกาะ และที่ชายทะเลด้วย มาตรา 2 ที่ดินซึ่ งมิได้ตกเป็ นกรรมสิ ทธิ์ ของบุคคลหนึ่งบุคคลใด ให้ถือว่าเป็ นของรัฐ มาตรา 5 ผูใ้ ดมีความประสงค์เวนคืนสิ ทธิในที่ดินให้แก่รัฐ ให้ยนื่ คําขอเวนคืนต่อพนักงาน เจ้าหน้าที่ตามมาตรา 71 มาตรา 6 นับตั้งแต่วนั ที่ประกาศของคณะปฏิวตั ิฉบับนี้ใช้บงั คับ บุคคลใดมีสิทธิ ในที่ดิน ตามโฉนดที่ดิน หรื อหนังสื อรับรองการทําประโยชน์ หากบุคคลนั้นทอดทิ้งไม่ทาํ ประโยชน์ในที่ดิน หรื อปล่อยที่ดินให้เป็ นที่รกร้างว่างเปล่า เกินกําหนดเวลาดังต่อไปนี้ (1) สําหรับที่ดินที่มีโฉนดที่ดิน เกินสิ บปี ติดต่อกัน (2) สําหรับที่ดินที่มีหนังสื อรับรองการทําประโยชน์ เกินห้าปี ติดต่อกัน ให้ถือว่าเจตนาสละสิ ทธิ ในที่ดินเฉพาะส่ วนที่ทอดทิ้งไม่ทาํ ประโยชน์ หรื อที่ปล่อยให้ เป็ นที่รกร้างว่างเปล่า เมื่ออธิ บดีได้ยนื่ คําร้องต่อศาล และศาลได้สั่งเพิกถอนหนังสื อแสดงสิ ทธิ ในที่ดินดังกล่าว ให้ ที่ดินนั้นตกเป็ นของรัฐเพื่อดําเนินการตามประมวลกฎหมายนี้ต่อไป 2. กฎกระทรวง ฉบับที่ 43 (พ.ศ. 2537) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ ใช้ ประมวล กฎหมายทีด่ ิน พ.ศ. 2497 ข้อ 14 ที่ดินที่จะออกโฉนดที่ดิน ต้องเป็ นที่ดินที่ผมู้ ีสิทธิในที่ดินได้ ครอบครองและทําประโยชน์แล้ว และเป็ นที่ดินที่สามารถออกโฉนดที่ดินได้ตามกฎมาย แต่หา้ ม มิให้ออกโฉนดที่ดินสําหรับที่ดินดังต่อไปนี้ (1) ที่ดินที่ราษฎรใช้ประโยชน์ร่วมกัน เช่น ทางนํ้า ทางหลวง ทะเลสาบ ที่ชายตลิ่ง

(2) ที่เขา ที่ภูเขา และพื้นที่ที่รัฐมนตรี ประกาศหวงห้ามตามมาตรา 9(2) แห่งประมวล กฎหมายที่ดิน แต่ไม่รวมถึงที่ดินซึ่ งผูค้ รอบครองมีสิทธิ ครอบครองโดยชอบด้วยกฎหมาย ตามประมวลกฎหมายที่ดิน (3) ที่เกาะ แต่ไม่รวมถึงที่ดินของผูซ้ ่ ึ งมีหลักฐานแจ้งการครอบครองที่ดิน มีใบจอง ใบเหยียบยํ่า หนังสื อรับรองการทําประโยชน์ โฉนดตราจอง ตราจองที่ตราว่า “ได้ทาํ ประโยชน์ แล้ว ” หรื อเป็ นผูม้ ีสิทธิ ตามกฎหมายว่าด้วยการจัดที่ดินเพื่อการครองชีพ หรื อที่ดินที่คณะกรรมการ จัดที่ดินแห่งชาติได้อนุมตั ิให้จดั แก่ประชาชน หรื อที่ดินซึ่ งได้มีการจัดหาผลประโยชน์ตามมาตรา 10 และมาตรา 11 แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน โดยคณะกรรมการจัดที่ดินแห่งชาติได้อนุมตั ิแล้ว 3. ระเบียบสํ านักนายกรัฐมนตรี ว่าด้ วยการแก้ไขปัญหาการบุกรุ กทีด่ ินของรัฐ พ.ศ.2545 ข้อ 4 ให้คาํ นิยามของ “ที่ดินของรัฐ ” ว่าหมายถึง ที่ดินอันเป็ นสาธารณสมบัติของ แผ่นดินทุกประเภท เช่น ที่ ป่ าสงวนแห่งชาติ ที่สงวนหวงห้ามของรัฐ ที่สาธารณประโยชน์ และที่ราชพัสดุ เป็ นต้น 4. หนังสื อกระทรวงมหาดไทย ที่ 473/2486 ลงวันที่ 19 ตุลาคม 2486 เรื่ องให้จดั หา ที่สาธารณะประจําตําบล และหมู่บา้ น โดยสรุ ปให้ดาํ เนินการ ดังนี้ 1.ให้สาํ รวจทุกหมู่บา้ นและตําบลว่า มีที่ดินซึ่ งได้สงวนหวงห้ามไว้เพื่อประโยชน์ใด ๆ บ้างหรื อไม่ ถ้ามีและไม่เป็ นการขัดข้องประการใดแล้ว ก็ให้กนั สถานที่น้ นั ๆ เพื่อจัดเป็ นที่ สาธารณะประจําตําบลหรื อหมู่บา้ น 2. หมู่บา้ นหรื อตําบลใด มีที่ดินรกร้างว่างเปล่าอันเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ทั้งมี ลักษณะเหมาะสมแก่การที่จะจัดเป็ นที่สาธารณะดังกล่าว ก็ให้รีบรายงานชี้แจงไปยัง กระทรวงมหาดไทยเพื่อจะได้ออกกฎหมายหวงห้ามไว้ 3. พยา ยามชี้ชวนชักนําให้ราษฎรได้เล็งเห็นถึงคุณประโยชน์ส่วนรวมและขอร้องให้ เสี ยสละประโยชน์ส่วนตัว โดยยินยอมยกที่ดินให้เป็ นที่สาธารณะประจําหมู่บา้ นหรื อตําบลแล้แต่กรณี และในการปฏิบตั ิ เช่นว่านี้จะใช้วธิ ี การแลกเปลี่ยน กล่าวคือ อนุญาตให้ราษฎรจับจองที่ดินรกร้าง ว่างเปล่าเพื่อเป็ นการทดแทนกับที่ดินซึ่ งยกให้ก็ได้ 4. เมื่อไม่มีวธิ ี อื่นใดแล้ว จึงให้ใช้เงินช่วยบํารุ งท้องที่จดั ซื้ อและถ้าจําเป็ นเพื่อให้สาํ เร็ จ ผลโดยเร็ วจะบอกบุญเรี่ ยไรเงินจากราษฎรเข้าสมทบด้วยก็ได้ แต่ท้งั นี้ตอ้ งเป็ นไปด้วยความสมัครใจ ของราษฎรการจัดที่สาธารณะดังกล่าว จะต้องพยายามให้ได้เนื้อที่สาธารณะสําหรับตําบลประมาณ 50 ไร่ และหมู่บา้ นประมาณ 25 ไร่ หากจะน้อยไปบ้าง หรื อไม่อาจจะจัดตรงกลางตําบล หมู่บา้ นก็ 31

ได้ ก็ให้บนั ทึกเหตุผลและความจําเป็ นไว้เป็ นหลักฐาน ซึ่ งที่สาธารณะประจําตําบลและหมู่บา้ น ที่กระทรวงมหาดไทยให้หาไว้เป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ประเภทพลเมืองใช้ร่วมกัน 2.4 ผลของการเป็ นทีส่ าธารณสมบัติของแผ่นดิน จากศึกษาลักษณะของที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน โดยมีกฎหมายหลายฉบับ ได้ ที่ กาํ หนด ว่าอะไรบ้างเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ทําให้เกิดผลของการเป็ น สาธารณสมบัติของแผ่นดิน ดังนี้ ที่ดินรกร้างว่างเปล่า ที่ดินสําหรับพลเมืองใช้ประโยชน์ร่วมกัน และที่ดินที่ใช้เพื่อ ประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ เป็ นทรัพย์สินของแผ่นดินมีไว้เพื่อบริ การสาธารณะ เพื่อใช้ประโยชน์ ร่ วมกันของประชาชนและจัดไว้เพื่อใช้ประโยชน์ของทางราชการ ซึ่ งตามประมวลกฎหมายแพ่ง และพาณิ ชย์ มาตรา 1304 ถือว่า ที่ดินประเภทนี้เป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน กฎหมายจึงให้ ความคุม้ ครองเป็ นพิเศษยิง่ กว่าทรัพย์สิน ประเภทอื่น ๆ ของรัฐและของเอกชนบุคคลธรรมดา และไม่อยูภ่ ายใต้บงั คับของกฎหมายเอกชน ความคุม้ ครองเป็ นพิเศษที่กฎหมายบัญญัติรับรองให้แก่ สาธารณสมบัติของแผ่นดินมีบญั ญัติไว้ในมาตรา 1305 - 1307 แห่งประมวลกฎหมายแพ่ง และพาณิ ชย์ คือ 1. ห้ามโอนสาธารณสมบัติของแผ่นดิน 2. ห้ามมิให้ยกอายุความขึ้นต่อสู ้กบั แผ่นดิน 3 . ห้ามยึดทรัพย์ของแผ่นดิน รวมทั้งการบังคับคดีดว้ ย 1. การห้ ามโอนสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิ ชย์ มาตรา 1305 บัญญัติวา่ “ทรัพย์สินซึ่ งเป็ นสาธารณ สมบัติของแผ่นดินจะโอนแก่กนั มิได้ เว้นแต่อาศัยอํานาจแห่งกฎหมายเฉพาะ หรื อพระราช กฤษฎีกา” การโอนตามมาตรานี้ หมายถึง การจําหน่ายจ่ายโอน ซึ่ งจะต้องมีการส่ งมอบทรัพย์สิน รวมทั้งมีการแสดงเจตนาที่จะทําให้การโอนนั้นสมบูรณ์แบบด้วยเหตุผลที่กฎหมายห้ามมิให้มีการโอน สาธารณสมบัติของแผ่นดิน ก็เพราะสาธารณสมบัติของแผ่นดิน เป็ นทรัพย์สินของรัฐที่ใช้เพื่อ สาธารณประโยชน์ หรื อสงวนไว้เพื่อประโยชน์ร่วมกันของประชาชน หากอนุญาตให้มีการโอนกัน

ง่าย ก็จะทําให้สาธารณสมบัติของแผ่นดิน นั้นหมดไป แต่อย่างไรก็ตามกฎหมายก็เปิ ดช่องให้โอน สาธารณสมบัติของแผ่นดินได้เมื่อมีกฎหมายเฉพาะให้อาํ นาจไว้ หรื อโดยพระราชกฤษฎีกา สาธารณสมบัติของแผ่นดินที่จะมีการโอนกันได้โดยกฎหมายเฉพาะ หรื อพระราช กฤษฎีกาตามมาตรา 1305 นั้น กฎหมายบัญญัติไว้กว้าง ๆ โดยมิได้บญั ญัติวา่ ได้แก่ สาธารณสมบัติ ประเภทใดบ้าง และยังเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ยงั ใช้ประโยชน์อยูห่ รื อไม่ การโอนตามกฎหมายเฉพาะ หมายความว่า ถ้ามีการโอนสาธารณสมบัติของแผ่นดินไม่ ว่า จะประเภทใดก็ตาม จะโอนได้ต่อเมื่อกฎหมายบัญญัติไว้เป็ นการเฉพาะให้อาํ นาจให้มีการโอนได้ เป็ นเรื่ องๆ ไป เช่น 1. เฉพาะในรู ปแบบที่จะโอน เช่น ประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา 10 ให้อาํ นาจอธิ บดี กรมที่ดินมีอาํ นาจโอนโดยวิธีจดั หาผลประโยชน์เข้ารัฐในรู ปแบบต่าง ๆ เช่น ซื้ อและขายแลกเปลี่ยน ให้เช่าซื้อ 2. การโอนให้เป็ นการเฉพาะเรื่ อง เช่น การโอนตามพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดิน เกษตรกรรม พ.ศ. 2518 พระราชบัญญัติจดั ที่ดินเพื่อการครองชีพ พ.ศ. 2511 ซึ่ งเป็ นบทบัญญัติ ให้โอนที่ดินให้เอกชนเป็ นการเฉพาะเรื่ องไป 3. การโอนที่ดินให้กบั ประชาชน ตามประมวลกฎหมายที่ดิน ซึ่ งประมวลกฎหมาย แพ่งและพาณิ ชย์ มาตรา 1334 บัญญัติวา่ “ที่ดินรกร้างว่างเปล่า และที่ดินที่มีผเู้ วนคืน หรื อ ทอดทิ้ง หรื อกลับมาเป็ นของแผ่นดินโดยประการอื่นตามกฎหมายที่ดินนั้น ท่านว่าบุคคลอาจได้มา ตามกฎหมายที่ดิน” เช่น การได้มาโดยการจัดที่ดิน ตามมาตรา 30 และมาตรา 33 4. การโอนเป็ นการเฉพาะรายไป เช่น พระราชบัญญัติโอนที่ดินให้แก่เอกชนต่าง ๆ โดย ฝ่ ายนิติบญั ญัติ การโอนตามมาตรา 1305 นี้ ทําให้สภาพของการเป็ นที่ดินสาธารณสมบัติ ของแผ่นดินสิ้ นไป จึงควรจะต้องโอนโดยกฎหมายในระดับพระราชบัญญัติซ่ ึ งออกโดย ฝ่ ายนิติบญั ญัติไม่วา่ จะเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทใดก็ตาม ดังกล่าวแล้วว่า ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิ ชย์ มาตรา 1305 บัญญัติวา่ สาธารณ สมบัติของแผ่นดินจะโอนแก่กนั มิได้ เว้นแต่จะโอนโดยอาศัยกฎหมายเฉพาะ หรื อพระราช กฤษฎีกาเท่านั้น กรณี จึงมีปัญหาว่าการโอนที่ดินสําหรับพลเมืองใช้ร่วมกันให้แก่เอกชนจะทําได้ แค่ไหนเพียงไรนั้น ประมวลกฎหมายที่ดินมาตรา 8 และมาตรา 10 บัญญัติไว้ดงั นี้ มาตรา 8 วรรคสอง ที่ดินอันเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสําหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน หรื อใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ หรื อเป็ นที่ดินที่ได้หวงห้ามหรื อสงวนไว้ตามความ ต้องการของทบวงการเมืองอาจถูกถอนสภาพหรื อโอนไปเพื่อประโยชน์อย่างอื่น หรื อนําไปจัดเพื่อ ประชาชนได้ในกรณี ต่อไปนี้ 33

(1) ที่ดินสําหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน ถ้าทบวงการเมือง รัฐวิสาหกิจ หรื อเอกชนจัดหา ที่ดินมาให้พลเมืองใช้ร่วมกันแทนแล้ว การถอนสภาพ หรื อการโอน ให้กระทําโดยพระราชบัญญัติ ถ้าพลเมืองได้เลิกใช้ประโยชน์ในที่ดินนั้นหรื อที่ดินนั้นได้เปลี่ยนสภาพไปจากการเป็ นที่ดินสําหรับ พลเมืองใช้ร่วมกันและมิได้ตกเป็ นกรรมสิ ทธิ์ ของผูใ้ ดตามอํานาจกฎหมายอื่นแล้ว การถอนสภาพ ให้กระทําโดยพระราชกฤษฎีกา มาตรา 10 “ที่ดินของรัฐซึ่ งมิได้มีบุคคลใดมีสิทธิ ครอบครอง และมิใช่สาธารณสมบัติของ แผ่นดินอันราษฎรใช้ประโยชน์ร่วมกันนั้น ให้อธิบดีมีอาํ นาจจัดหาผลประโยชน์ ในการจัดหา ผลประโยชน์ ให้รวมถึงการจัดทําให้ที่ดินใช้ประโยชน์ได้ ซื้ อขาย แลกเปลี่ยน ให้เช่า และให้เช่าซื้อ ฯลฯ” จากมาตรา 8 และมาตรา 10 แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน แสดงให้เห็นว่าที่ดินสําหรับพลเมือง ใช้ร่วมกัน ไม่อาจโอนให้แก่เอกชนได้เลยเว้นแต่ 1. เมื่อเอกชนได้จดั หาที่ดินแปลงใหม่มาให้พลเมืองใช้ร่วมกันแทนแล้วเช่นนี้ยอ่ มจะออก พระราชบัญญัติโอนที่ดินให้เอกชนได้เป็ นการแลกเปลี่ยนได้ 2. เมื่อได้มีการถอนสภาพที่ดินสําหรับพลเมืองใช้ร่วมกันแล้ว ตามข้ อยกเว้ นข้ อที่ 1 เมื่อเอกชนได้จดั หาที่ดินแปลงใหม่มาให้พลเมืองใช้ร่วมกันแทนแล้ว เช่นนี้ยอ่ มจะออกพระราชบัญญัติโอนที่ดินให้เอกชนได้เป็ นการแลกเปลี่ยนได้ ดังกล่าว พิจารณาได้ ว่า การโอนที่ดินสําหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน เช่น นําไปโอนขาย โอนให้ ไม่อาจกระทําได้ มีเพียง กรณี เดียวที่จะกระทําได้คือ กรณี ที่เอกชนได้จดั หาที่ดินแปลงใหม่มาให้พลเมืองใช้ร่วมกันแทน เช่นนี้จึงจะโอนที่ดินสําหรับพลเมืองใช้ร่วมกันให้แก่เอกชนเป็ นการแลกเปลี่ยนได้แต่การโอนนี้ มาตรา 8 กําหนดให้ทาํ การโอนโดยพระราชบัญญัติเท่านั้น เพราะเป็ นกรณี สาํ คัญและกระทบถึง สาธารณประโยชน์ ควรที่รัฐสภาจะได้เข้ามาร่ วมวินิจฉัยด้วย และก่อนที่จะมีพระราชบัญญัติให้ โอนได้ ฝ่ ายบริ หารต้องทําการสอบสวนให้ได้ขอ้ เท็จจริ งว่า ที่ดินที่เอกชนนํามาแลกเปลี่ยน ทําให้ รัฐได้รับ ประโยชน์มากขึ้นกว่าเดิมหรื อไม่ เช่นที่ดินแปลงใหม่มีสภาพดีกว่าที่ดินเดิม อํานวยความ สะดวกให้แก่ประชาชน มากกว่า มีราคาสู งกว่าที่ดินเดิม หรื อมีเนื้อที่มากกว่า ทั้งประชาชนผูใ้ ช้ ประโยชน์ในที่ดินไม่ขดั ข้องในการใช้ประโยชน์และในการโอนเพื่อประกอบการพิจารณาของ รัฐสภาเพื่อออกพระราชบัญญัติให้โอนต่อไป ส่ วนตามข้ อยกเว้ นที่ 2 เรื่ องการถอนสภาพที่ดินสําหรับพลเมืองใช้ร่วมกันนั้น ไม่เป็ น เหตุ ที่จะกล่าวอ้างได้วา่ เป็ นการโอนที่ดินสําหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน เพราะกฎหมายมาตรา8 บัญญัติวา่ ที่ดินสําหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน ถ้าพลเมืองเลิกใช้หรื อที่ดินนั้นได้เปลี่ยนสภาพไป ก่อนที่จะมีการ โอนจะต้องมีการถอน สภาพเสี ยก่อน การถอนสภาพกรณี น้ ีไม่ถือเป็ นการโอน แต่เป็ นการทําให้สภาพ ที่ดินสําหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน สิ้ นสภาพไป กล่าวคือ สิ้ นสภาพจากการเป็ นที่ดินสําหรับพลเมือง 34

ใช้ร่วมกันตามมาตรา 1304(2) กลับสู่ สภาพเดิม คือกลับเป็ นที่ดินรกร้างว่างเปล่า ตามมาตรา 1304(1) การโอนที่ดินสําหรับพลเมืองใช้ร่วมกันที่ถอนสภาพแล้วจึงเป็ นการโอนที่ดินรกร้าง ว่างเปล่านั้นเอง 2. ห้ ามมิให้ ยกอายุความขึน้ ต่ อสู้ กบั แผ่นดิน ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิ ชย์ มาตรา 1306 บัญญัติวา่ “ท่านห้ามมิให้ยกอายุความ ขึ้นเป็ นข้อต่อสู ้กบั แผ่นดินในเรื่ องทรัพย์สินอันเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน” การห้ามยกอายุความขึ้นเป็ นข้อต่อสู ้น้ นั อายุความในที่น้ ีหมายถึงอายุความตามประมวล กฎหมายแพ่งและพาณิ ชย์วา่ ด้วยทรัพย์ คือระยะเวลาตามที่กฎหมายกําหนด เพื่อการใช้สิทธิ เรี ยกร้อง ในการ ที่จะให้ได้สิทธิ ใด ๆ หรื อเมื่อต้องฟ้ องร้องภายในกําหนดระยะเวลาสั้น ถ้าปล่อยทิ้งไว้ จนเกินกําหนดจะฟ้ องร้องบังคับไม่ได้ เรี ยกว่าอายุความเสี ยสิ ทธิ หรื อเมื่อใช้สิทธิ ครบตามระยะเวลา ที่กฎหมายกําหนดก็ได้สิทธิ น้ นั มา เรี ยกว่าอายุความได้สิทธิ อายุความที่มาตรา 1306 ห้ามมิให้ยกเป็ นข้อต่อสู ้กบั แผ่นดินนั้น หมายถึง อายุความ ได้สิทธิ และอายุความเสี ยสิ ทธิ ดงั กล่าว การห้ามมิให้ยกอายุความตามมาตรา 1306 นี้ เป็ นการห้าม เอกชนมิให้ยกอายุความขึ้นต่อสู ้กบั แผ่นดินหรื อรัฐเท่านั้น มิให้หา้ มเอกชนที่จะยกขึ้นเป็ นข้อต่อสู้ ระหว่างกันเอง การที่มาตรา 1306 ห้ามมิให้ยกอายุความขึ้นกล่าวอ้างนั้น ก็โดยมีจุดมุ่งหมายเพื่อมิให้ สา ธารณสมบัติของแผ่นดินสามารถตกเป็ นสิ ทธิ แก่เอกชนโดยอายุความได้ ฉะนั้น ผูท้ ี่ครอบครอง ทําประโยชน์ บนที่ดิน หนองนํ้าที่ราษฎรใช้ประโยชน์ร่วมกันมา แม้จะครอบครองนานถึง 30 ปี ก็ไม่ได้สิทธิ ครอบครอง และเมื่อเอกชนถูกฟ้ องหาว่าบุกรุ กทางสาธารณะอันเป็ นสาธาร ณสมบัติ ของแผ่นดิน เอกชนจะยกข้อต่อสู ้เรื่ องอายุความมาใช้ยนั รัฐไม่ได้ 3. ห้ ามยึดทรัพย์ สินของแผ่นดิน รวมทั้งบังคับคดีด้วย ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิ ชย์ มาตรา 1307 บัญญัติวา่ “ท่านห้ามมิให้ยดึ ทรัพย์ ของแผ่นดิน ไม่วา่ ทรัพย์สินนั้นจะเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดินหรื อไม่” การยึดทรัพย์สิน หมายความว่า การเอาทรัพย์สินของลูกหนี้ตามคําพิพากษา เพื่อดําเนินการตามกฎหมายโดยคําพิพากษา หรื อคําสั่งของศาล ซึ่ งกระทําโดยเจ้าพนักงาน บังคับคดีตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา 285(2) นอกจากจะห้ามยึดแล้ว

ยังหมายความรวมถึงการอายัด ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา 254 และ มาตรา 311 ด้วย กล่าวคือ สาธารณสมบัติของแผ่นดินไม่อยูใ่ นความรับผิดแห่งการบังคับคดี การที่กฎหมายบัญญัติให้ที่ดินหรื อทรัพย์สินที่เป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดินได้รับ ความคุม้ ครองเป็ นพิเศษจากการห้ามโอน ห้ามยึด และห้ามเอกชนยกอายุความขึ้นต่อสู ้ ก็เพราะที่ดิน หรื อทรัพย์สินเหล่านี้มีไว้สาํ หรับให้ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกัน จึงต้องระมัดระวังมิให้ถูกรบกวน หรื อถูกขัดขวางต่อการทีป่ ระชาชนจะใช้ที่ดินทรัพย์สินนั้น ๆ 2.5 การสิ้นผลไปของทีด่ ินสาธารณสมบัติของแผ่นดิน 2.5.1 การสิ้นผลโดยตัวสาธารณสมบัติของแผ่นดินสู ญสลายไป เช่น ที่ดินสาธารณ สมบัติของแผ่นดินที่ประชาชนใช้ร่วมกันที่อยูร่ ิ มแม่น้ าํ ได้ถูกแม่น้ าํ กัดเซาะพังลงแม่น้ าํ 2.5.2 การสิ้นไปเพราะประชาชนเลิกใช้ อย่างเด็ดขาด ทําให้ที่ดินนั้นกลายเป็ นที่ดิน อันเป็ นทรัพย์สินของแผ่นดินธรรมดา หากจะให้สิ้นสภาพการเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดินโดย เด็ดขาดต้องมีการถอนสภาพ ตามมาตรา 8 วรรคสอง ของประมวลกฎหมายที่ดิน 22 แต่ถา้ เลิกใช้ เพียงชัว่ คราว ไม่ทาํ ให้สาธารณสมบัติของแผ่นดินหมดสภาพแต่อย่างใด เช่น ทางเดินสาธารณะ แม้สาธารณะจะไม่ได้ใช้เกินมาเป็ นเวลาหลายปี ก็ยงั คงเป็ นทางสาธารณะอยู่ 23 หรื อ ทางสาธารณะ 21

ประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา 8 วรรคสอง ที่ดินอันเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสําหรับ พลเมืองใช้ร่วมกันหรื อใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ หรื อเป็ นที่ดินที่ได้หวงห้ามหรื อสงวนไว้ตาม ความต้องการของทบวงการเมือง อาจถูกถอนสภาพหรื อโอนไปเพื่อใช้ประโยชน์อย่างอื่ นหรื อนําไปจัดเพื่อ ประชาชนได้ ในกรณี ดงั ต่อไปนี้ (1) ที่ดินสําหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน ถ้าทบวงการเมือง รัฐวิสาหกิจ หรื อเอกชนจัดหาที่ดินมาให้ พลเมืองใช้ร่วมกันแทนแล้ว การถอนสภาพหรื อโอนให้กระทําโดยพระราชบัญญัติ แต่ถา้ พลเมืองได้เลิกใช้ ประโยชน์ในที่ดินนั้นหรื อที่ดินนั้นได้เปลี่ยนสภาพไปจากการเป็ นที่ดินสําหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน และมิได้ตกไป เป็ นกรรมสิ ทธิ์ของผูใ้ ดตามอํานาจกฎหมายอื่นแล้ว การถอนสภาพให้กระทําโดยพระราชกฤษฎีกา (2) ที่ดินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ หรื อที่ดินที่ได้หวงห้ามหรื อสงวนไว้ตามความ ต้องการของทบวงการเมืองใด ถ้าทบวงการเมืองนั้นเลิกใช้หรื อไม่ตอ้ งการหวงห้ามหรื อสงวนต่อไป เมื่อได้มีพระ ราชกฤษฎีกาถอนสภาพแล้ว คณะรัฐมนตรี จะมอบหมายให้ทบวงการเมืองซึ่งมีหน้าที่เป็ นผูใ้ ช้หรื อจัดหา ประโยชน์ก็ได้ แต่ถา้ จะโอนต่อไปยังเอกชน ให้กระทําโดยพระราชบัญญัติ และถ้าจะนําไปจัดเพื่อประชาชนตาม ประมวลกฎหมายนี้หรื อกฎหมายอื่น ให้กระทําโดยพระราชกฤษฎีกา 23 คําพิพากษาฎีกา 86/2478 36

ที่ในฤดูน้ าํ นํ้าท่วม ใช้ไม่ได้ชวั่ คราวหาทําให้สิ้นสภาพอย่างใดไม่ 24 หรื อ การที่ที่ดินสาธารณสมบัติ ของแผ่นดินที่ใช้เพื่อประโยชน์อย่างหนึ่งได้เปลี่ยนสภาพการใช้ประโยชน์ที่ดินเป็ นอย่างอื่น แต่ก็ ยังเป็ นการใช้เพื่อประโยชน์สาธารณะอยู่ หรื อยังคงหวงห้ามไว้เพื่อประโยชน์ร่วมกันก็หาทําให้ สิ้ นสภาพการเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดินไม่ 25 เช่น ที่ชายทะเลมีหาดทรายซึ่ งชาวบ้าน ใช้ประโยชน์ร่วมกัน แม้จะเปลี่ยนแปลงโดยสภาพธรรมชาติที่ทะเลมีการตื้นเขินขึ้น แต่ก็เป็ น ทรัพย์สินของแผ่นดินที่ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกัน จึงยังคงเป็ นสาธารณสมบัติของแผนดินอยู่ 23

2.5.3 การสิ้นไปโดยผลของกฎหมาย ได้ แก่ การถอนสภาพ ตามประมวลกฎหมายที่ดินมาตรา 8 คือ เมื่อรัฐได้จดั หาที่ดินแปลงใหม่ มาให้ราษฎรใช้ประโยชน์ร่วมกันแทน หรื อประชาชนเลิกใช้ที่ดินแล้ว หรื อที่ดินนั้นได้ เปลี่ยนแปลงสภาพจากเป็ นที่ดินที่ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกันและมิได้ตกเป็ นกรรมสิ ทธิ์ ของ ผูใ้ ดตามกฎหมายอื่น ที่ดินสาธารณสมบัติของแผ่นดิน แม้จะเปลี่ยนสภาพไป หรื อไม่มีประชาชนใช้ประโยชน์ แล้ว หากยังไม่มีการถอนสภาพการเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดินก็ยอ่ มเป็ นสาธารณสมบัติ ของแผ่นดินอยูเ่ ช่นเดิม 26 สําหรับผลของการถอนสภาพนั้นไม่มีกฎหมายกําหนดว่าที่ดินที่ประชาชนใช้ประโยชน์ ร่ วมกันเมื่อถูกถอนสภาพแล้วจะเกิดเป็ นที่ดินประเภทใด แต่มีนกั วิชาการคือ อ.ชัยวัฒน์ วงศ์วฒั นศานต์ เห็นว่า “เมื่อพ้นสภาพจากการเป็ นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินก็ควรให้เป็ นที่ดินของรัฐทัว่ ไป คือ ที่ดินรกร้างว่างเปล่า ซึ่ งถือว่าเป็ นที่ดินของรัฐประเภทที่ทางราชการจะนํามาใช้ได้อีกหรื อนําไปจัด ให้แก่เอกชนได้ ” โดยกฎหมายได้กาํ หนดให้คณะกรรมการจัดที่ดินแห่งชาติมีอาํ นาจหน้าที่ ดําเนินการต่างๆ ตามนโยบายของกรมที่ดิน หรื ออธิ บดีกรมที่ดินอาจนําไปจัดหาผลประโยชน์ตาม ระมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา 10 27 หรื อรัฐมนตรี วา่ การกระทรวงมหาดไทยอาจจัดขึ้น ทะเบียนเพื่อให้ทบวงการเมืองใช้ประโยชน์ในทางราชการได้ตามประมวลกฎหมายที่ดินมาตรา 8 ทวิ 28 25

คําพิพากษาฎีกา 150/2479 25 บัญญัติ สุชีวะ , คําอธิบายประมวลกฎหมายแพ่ งและพาณิชย์ ว่าด้ วยทรัพย์, (กรุ งเทพมหานคร : โรงพิมพ์การศึกษาบริ การ, 2515) หน้า 91. 26 คําพิพากษาฎีกา 428/2511 . 37

นอกจากการถอนสภาพตามประมวลกฎหมายที่ดินแล้ว ยังมีกฎหมายอื่นๆ ได้แก่ พระราชบัญญัติการปฎิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2518 มาตรา 26 และพระราชบัญญัติจดั รู ป ที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2517 มาตรา 43 กําหนดให้ตราเป็ นพระราชกฤษฎีกากําหนดเขตที่ดิน ที่จะปฏิรูป หรื อกําหนดเขตโครงการจัดรู ปที่ดิน อันมีผลเป็ นการถอนสภาพที่ดินสาธารณประโยชน์ ของแผ่นดินโดยไม่ตอ้ งถอนสภาพตามประมวลกฎหมายที่ดินแต่อย่างใดอีก 2.6 การใช้ ทดี่ ินของรัฐหรือทีด่ ินอันเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน จะศึกษาว่าบุคคลใด บ้างมีสิทธิ ใช้ที่ สาธารณสมบัติของแผ่นดิน และ ผูอ้ นุมตั ิหรื อ ผู ้ อนุญาตในการใช้ประโยชน์ในที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินนั้นมีบุคคลใดบ้าง และจะใช้ได้ใน ลักษณะใดบ้าง เรื่ องการใช้ที่ดินของรัฐได้มีกฎหมาย กฎกระทรวง ระเบียบ คําสั่ง และหนังสื อสั่ง การเกี่ยวข้องมากมายหลายฉบับด้วยกัน ดังนี้ 2.6.1 บุคคลผู้มีสิทธิขอใช้ ประโยชน์ ในทีส่ าธารณสมบัติของแผ่นดิน ได้ แก่ ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. 2497 ผูจ้ ะขอใช้ที่ดินของรัฐตามประมวลกฎหมายที่ดิน จะต้องมีฐานะเป็ นทบวงการเมือง โดย มาตรา 1 ให้คาํ นิยามไว้ ดังนี้ “ทบวงการเมือง หมายความว่า หน่วยราชการที่มีฐานะเป็ นนิติบุคคลของราชการส่ วนกลาง ราชการส่ วนภูมิภาค หรื อราชการส่ วนท้องถิ่น ” การใช้ที่ดินของรัฐประเภทต่าง ๆ ต้องดําเนินการ ถอนสภาพการเป็ นที่ดินของรัฐก่อน โดยการตราเป็ นพระราชกฤษฎีกา และดําเนินการขึ้นทะเบียน การใช้ สําหรับเอกชนขอใช้โดยการนําที่ดินมาแลกเปลี่ยน ต้องดําเนินการตราเป็ นพระราชบัญญัติ 27

ประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา 10 ที่ดินของรัฐซึ่งมิได้มีบุคคลใดมีสิทธิครอบครองและมิใช่สา ธารณสมบัติของแผ่นดินอันราษฎรใช้ประโยชน์ร่วมกันนั้น ให้อธิบดีมีอาํ นาจจัดหาผลประโยชน์ ในการจัดหา ผลประโยชน์ ให้รวมถึงจัดทําให้ที่ดินใช้ประโยชน์ได้ ซื้อขาย แลกเปลี่ยน ให้เช่า และให้เช่าซื้อ หลักเกณฑ์และวิธีการจัดหาผลประโยชน์ ให้กาํ หนดโดยกฎกระทรวงแต่สาํ หรับการขาย การ แลกเปลี่ยน และการให้เช่าซื้อที่ดินต้องได้รับอนุมตั ิจากรัฐมนตรี การดําเนินการจัดหาผลประโยชน์ตามความในมาตรานี้ ให้คาํ นึงถึงการที่จะสงวนที่ดินไว้ให้อนุชน รุ่ นหลังด้วย 28 ประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา 8 ทวิ(1) ที่ดินของรัฐซึ่งมิได้มีบุคคลใดมีสิทธิครอบครองหรื อที่ดิน สําหรับพลเมืองใช้ร่วมกันซึ่งได้ถอนสภาพตามมาตรา 8 (1) แล้วรัฐมนตรี มีอาํ นาจที่จะจัดขึ้นทะเบียนเพื่อให้ทบวง การเมืองใช้ประโยชน์ในราชการได้ตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กาํ หนดในกฎกระทรวง 38

นอกจากนี้ อาจจะขอเช่าจากทบวงการเมืองก็ได้ ดังที่มีบญั ญัติไว้ในมาตรา 8 วรรคสอง และ มาตรา 8 ทวิ ดังนี้ มาตรา 8 วรรคสอง ที่ดินอันเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสําหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน หรื อ ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ หรื อเป็ นที่ดินที่ได้หวงห้ามหรื อสงวนไว้ตามความ ต้องการของทบวงการเมืองอาจถูกถอนสภาพหรื อโอนไปเพื่อใช้ประโยชน์อย่างอื่น หรื อนําไป จัดเพื่อประชาชนได้ในกรณี ดังต่อไปนี้ (1) ที่ดินสําหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน ถ้าทบวงการเมือง รัฐวิสาหกิจหรื อเอกชนจัดหาที่ดิน มาให้พลเมืองใช้ร่วมกันแทนแล้ว การถอนสภาพหรื อโอนให้กระทําโดยพระราชบัญญัติ แต่ถา้ พลเมืองได้ เลิกใช้ประโยชน์ในที่ดินนั้น หรื อที่ดินนั้นได้เปลี่ยนสภาพไปจากการเป็ นที่ดินสําหรับ พลเมืองใช้ร่วมกัน และมิได้ตกไปเป็ นกรรมสิ ทธิ์ ของผูใ้ ดตามอํานาจกฎหมายอื่นแล้ว การถอนสภาพให้กระทําโดยพระราชกฤษฎีกา (2 ) ที่ดินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ หรื อที่ดินที่ได้หวงห้ามหรื อสงวนไว้ ตามความต้องการของทบวงการเมืองใด ถ้าทบวงการเมืองนั้นเลิกใช้หรื อไม่ตอ้ งการหวงห้ามหรื อ สงวนต่อไป เมื่อได้มีพระราชกฤษฎีกาถอนสภาพแล้ว คณะรัฐมนตรี จะมอบหมายให้ทบวงการเมือง ซึ่งมีหน้าที่ เป็ นผูใ้ ช้หรื อจัดหาประโยชน์ก็ได้ แต่ถา้ จะโอนต่อไปยังเอกชน ให้กระทําโดย พระราชบัญญัติ และถ้าจะ นําไปจัดเพื่อประชาชน ตามประมวลกฎหมายนี้หรื อกฎหมายอื่น ให้กระทําโดยพระราชกฤษฎีกา มาตรา 8 ทวิ ที่ดินของรัฐซึ่ งมิได้มีบุคคลใดมีสิทธิ ครอบครอง หรื อที่ดินสําหรับพลเมือง ใช้ร่วมกันซึ่ งได้ถอนสภาพตามมาตรา 8 (1) แล้ว รัฐมนตรี มีอาํ นาจที่จะขึ้นทะเบียนเพื่อให้ทบวง การเมือง ใช้ประโยชน์ในราชการได้ตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กาํ หนดในกฎกระทรวง ก่อนที่จะจัดขึ้นทะเบียนตามวรรคหนึ่ง ให้มีการรังวัดทําแผนที่ และให้ผวู ้ า่ ราชการ จังหวัดท้องที่ประกาศจัดขึ้นทะเบียนให้ราษฎรทราบมีกาํ หนดสามสิ บวัน ประกาศให้ปิด ในที่เปิ ดเผย ณ สํานักงานที่ดิน ที่วา่ การอําเภอหรื อที่วา่ การกิ่งอําเภอ ที่ทาํ การกํานัน และในบริ เวณ ที่ดินนั้น การจัดขึ้นทะเบียนตามวรรคหนึ่ง ให้รัฐมนตรี ประกาศในราชกิจจานุเบกษา และให้มี แผนที่แนบท้ายประกาศด้วย นอกจากนี้การใช้ที่ดินของรัฐยังต้องดําเนินการตามมาตรา 9 และมาตรา 9 ทวิ มิฉะนั้น จะ ถือว่าเป็ นการบุกรุ กเข้าไปในที่ดินของรัฐซึ่ งมีความผิดตามที่กฎหมายบัญญัติไว้ มาตรา 9 ภายใต้บงั คับกฎหมายว่าด้วยการเหมืองแร่ และการป่ าไม้ ที่ดินของรัฐนั้นถ้า มิได้มีสิทธิ ครอบครอง หรื อมิได้รับอนุญาตจากพนักงานเจ้าหน้าที่แล้ว ห้ามมิให้บุคคลใด 39

(1) เข้าไปยึดถือ ครอบครอง รวมตลอดถึงการก่นสร้างหรื อเผาป่ า (2) ทําด้วยประการใด ให้เป็ นการทําลาย หรื อทําให้เสื่ อมสภาพที่ดิน ที่หิน ที่กรวดหรื อ ที่ทรายในบริ เวณที่รัฐมนตรี ประกาศหวงห้ามในราชกิจจานุเบกษา หรื อ (3) ทําสิ่ งหนึ่งสิ่ งใดอันเป็ นอันตรายแก่ทรัพยากรในที่ดิน มาตรา 9 ทวิ ผูร้ ับอนุญาตตามมาตรา 9 ต้องเสี ยค่าตอบแทนเป็ นรายปี ให้แก่องค์การ บริ หารส่ วนจังหวัด ตามวิธีการและอัตราที่กาํ หนดไว้ในข้อบัญญัติจงั หวัด แต่ตอ้ งไม่เกินอัตรา ตามบัญชีทา้ ยประมวลกฎหมายนี้ 2.6.2 ผู้อนุมัติหรือผู้อนุญาตในการใช้ ประโยชน์ ในทีส่ าธารณสมบัติของแผ่นดิน คําสั่งกระทรวงมหาดไทย ที่ 109/2538 เรื่ องแต่งตั้งพนักงานเจ้าหน้าที่ตามความใน มาตรา 9 แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน โดยอาศัยอํานาจตามความในมาตรา 15 แห่งพระราชบัญญัติ ให้ใช้ ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. 2497 และมาตรา 9 แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน รัฐมนตรี วา่ การ กระทรวงมหาดไทยแต่งตั้งให้ผดู ้ าํ รงตําแหน่งดังต่อไปนี้ เป็ นพนักงานเจ้าหน้าที่ตามความในมาตรา9 แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน คือ 1. อธิ บดีกรมที่ดิน เป็ นพนักงานเจ้าหน้าที่สาํ หรับการอนุญาตระเบิดและย่อยหิ น การขุดตักดินลูกรังหรื อหิ นผุ ในบริ เวณที่เขาหรื อภูเขา และปริ มณฑลรอบที่เขาหรื อภูเขา ๔๐ เมตร ที่รัฐมนตรี ยงั มิได้ประกาศกําหนดพื้นที่น้ นั ให้เป็ นแหล่งหินปูนหรื อดินลูกรัง หรื อหินผุเพื่อ การก่อสร้าง 2. ผูว้ า่ ราชการจังหวัด เป็ นพนักงานเจ้าหน้าที่ในเขตท้องที่จงั หวัดสําหรับการอนุญาต ดังนี้ (1) การระเบิดและย่อยหิ น การขุดตักดินลูกรังหรื อหินผุ ในบริ เวณที่รัฐมนตรี ได้ประกาศ กําหนดพื้นที่น้ นั เป็ นแหล่งหิ นปูนหรื อดินลูกรัง หรื อหินผุ เพื่อการก่อสร้าง และในพื้นที่นอกเขต เขาหรื อภูเขาและปริ มณฑลรอบที่เขา หรื อภูเขา ๔๐ เมตร (2) การขุดหรื อดูดทราย การเก็บหิ นลอย การทําสิ่ งหนึ่งสิ่ งใดอันเป็ นอันตราย แก่ทรัพยากรในที่ดิน (3) การเข้าไปยึดถือ ครอบครอง รวมตลอดถึงการก่อสร้างหรื อเผาป่ า (4) การต่ออายุใบอนุญาต กรณี ที่อธิ บดีกรมที่ดินหรื อผูว้ า่ ราชการจังหวัดได้อนุญาตไว้ การใช้ที่ดินที่ราชพัสดุ หรื อสาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทใช้เพื่อประโยชน์ ของแผ่นดินโดยเฉพาะ ผูข้ อใช้จะต้องเป็ นส่ วนราชการเท่านั้น เอกชนจะขอใช้ได้เฉพาะกรณี การเช่า หรื อการจัดทําเป็ นสัญญาต่างตอบแทนอื่นเท่านั้น ดังกฎกระทรวงการคลัง ว่าด้วยหลักเกณฑ์ 40

และวิธีการปกครอง ดูแล บํารุ งรักษา ใช้ และจัดหาประโยชน์เกี่ยวกับที่ราชพัสดุ พ.ศ. 2545 กําหนด ดังนี้ ข้อ 2 “ผูข้ อใช้ที่ราชพัสดุ ” หมายความว่า กระทรวง ทบวง กรม องค์กรปกครอง ส่ วนท้องถิ่น หน่วยงานของรัฐ หรื อองค์กรอื่นของรัฐที่ขอใช้ที่ราชพัสดุตามกฎกระทรวงนี้ “ผูใ้ ช้ที่ราชพัสดุ ” หมายความว่า กระทรวง ทบวง กรม องค์กรปกครองส่ วนท้องถิ่น หน่วยงานของรัฐ หรื อองค์กรอื่นของรัฐที่เป็ นผูป้ กครอง ดูแล หรื อใช้ประโยชน์ในที่ราชพัสดุ และให้ หมายความรวมถึงรัฐวิสาหกิจที่เป็ นนิติบุคคลที่มีสิทธิ ใช้ที่ราชพัสดุตามกฎหมาย ข้อ 14 ผูข้ อใช้ที่ราชพัสดุที่ประสงค์จะขอใช้ที่ราชพัสดุเพื่อเป็ นประโยชน์ในทางราชการ ถ้าที่ราชพัสดุน้ นั ตั้งอยูใ่ นกรุ งเทพมหานคร ให้ทาํ ความตกลงกับกรมธนารักษ์แต่ถา้ ที่ราชพัสดุน้ นั ตั้งอยูใ่ นจังหวัดอื่นให้ขอใช้ที่ราชพัสดุต่อผูว้ า่ ราชการจังหวัด พร้อมทั้งแจ้งเหตุผลและความจําเป็ น ในการขอใช้ที่ราชพัสดุน้ นั เมื่อได้รับความยินยอมจากผูว้ า่ ราชการจังหวัดแล้ว ให้ทาํ ความตกลง กับกรมธนารักษ์ และให้เข้าใช้ประโยชน์ในที่ราชพัสดุได้เมื่อได้รับอนุญาตจากกรมธนารักษ์แล้ว ข้อ 23 ที่ราชพัสดุที่ไม่ได้ใช้ประโยชน์ในทางราชการหรื อที่ไม่ได้สงวนไว้เพื่อใช้ ประโยชน์ ในทางราชการ จะนํามาจัดหาประโยชน์โดยการจัดให้เช่า หรื อโดยวิธีการจัดทํา สัญญาต่างตอบแทนอื่น นอกเหนือจากการจัดให้เช่าก็ได้การจัดหาประโยชน์โดยการจัดให้เช่าตาม วรรคหนึ่ง ต้องเป็ นการให้เช่าในลักษณะดังต่อไปนี้ (1) การให้เช่าที่ดินที่ผเู ้ ช่าใช้เป็ นที่อยูอ่ าศัย (2) การให้เช่าที่ดินที่ผเู้ ช่าใช้ประกอบเกษตรกรรม (3) การให้เช่าที่ดินเพื่อปลูกสร้างอาคารโดยยกกรรมสิ ทธิ์ อาคารที่ปลูกสร้างให้แก่ กระทรวงการคลัง (4) การให้เช่าที่ดินเพื่อประโยชน์อย่างอื่น (5) การให้เช่าอาคารซึ่ งเป็ นที่ราชพัสดุ ข้อ 25 ที่ราชพัสดุที่กระทรวง ทบวง กรม หรื อองค์กรปกครองส่ วนท้องถิ่นสงวนไว้ แต่ ยังไม่ได้ใช้ประโยชน์ในทางราชการ จะนํามาจัดหาประโยชน์โดยการจัดให้เช่าหรื อโดยวิธีการ จัดทําสัญญาต่างตอบแทนอื่นนอกเหนือจากการจัดให้เช่าก็ได้ แต่จะต้องเป็ นการจัดหาป ระโยชน์ เป็ นการชัว่ คราว การจัดหาประโยชน์โดยการจัดให้เช่าตามวรรคหนึ่ง ต้องเป็ นการให้เช่าตามข้อ 23(1) (2) (4) และ (5) และจะดําเนินการได้ต่อเมื่อได้รับความยินยอมจากกระทรวง ทบวง กรม หรื อ องค์กรปกครองส่ วนท้องถิ่นดังกล่าวหนังสื อกรมธนารักษ์ ที่ กค 0407/ว121 ลงวันที่ 14 กุมภาพันธ์ 2537 เรื่ อง การขอใช้ที่ราชพัสดุ 41

ข้อ 3 ถ้าที่ราชพัสดุที่ขอใช้มีส่วนราชการครอบครองใช้ประโยชน์อยูก่ ่อน ขอให้ ส่ วนราชการที่ขอใช้ทาํ ความตกลงกับส่ วนราชการที่ครอบครองอยูก่ ่อน และเมื่อได้รับความ ยินยอม ขอให้ส่งสําเนาหนังสื อยินยอมของส่ วนราชการที่ครอบครองอยูก่ ่อน ไปให้กรมธนารักษ์ ด้วย นอกจากนี้การใช้ที่ดินของรัฐ ก็ยงั มีการใช้ในลักษณะต่าง ๆ อีกมากมาย เช่น การใช้ที่ดิน ตามระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการเปลี่ยนสภาพที่ดินอันเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน สําหรับพลเมืองใช้ประโยชน์ร่วมกัน จากการใช้เพื่อสาธารณประโยชน์อย่างหนึ่งเป็ นอีกอย่างหนึ่ง พ.ศ. 2543 ระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการอนุญาตให้ดูดทราย พ.ศ. 2546 ร ะเบียบ กระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการเกี่ยวกับการขออนุญาตให้ดาํ เนินการขุดลอก แหล่งนํ้าสาธารณประโยชน์ ที่ต้ืน เขิน พ.ศ. 2536 เป็ นต้น 2.7 กฎหมายทีเ่ กีย่ วข้ องในการดูแลรักษาคุ้มครองป้องกันทีด่ ินอันเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดินใน ประเทศไทย จากความสําคัญของการเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดินจึงมีกฎหมายหลายฉบับกําหนดให้ส่วน ราชการและองค์กรปกครองส่ วนท้องถิ่นมีหน้าที่ในการดูแลรักษาและคุม้ ครองป้ องกันที่ดินอัน เป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน โดยมิให้ผใู้ ดนําไปใช้เป็ นประโยชน์ส่วนตนได้ หรื อถ้านําไปได้ก็โดย วิธีการทางกฎหมายตามที่กฎหมายบัญญัติไว้เท่านั้น กฎหมายที่กาํ หนดอํานาจหน้าที่ในการดูแล รักษาและคุม้ ครองป้ องกัน ได้แก่ ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. 2497 พ.ร.บ.ลักษณะปกครองท้องที่ พระพุทธศักราช 2457 และที่แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที11) ่ พ.ศ. 2551 พ.ร.บ.ป่ าสงวนแห่งชาติ พ.ศ.2507 พ.ร.บ.อุทยานแห่งชาติ พ.ศ. 2504 พ.ร.บ.การปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2518 พ.ร.บ.ที่ราชพัสดุ พ.ศ. 2518 และกฎกระทรวงการคลังว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการปกครอง ดูแล บํารุ งรักษา ใช้และจัดหาประโยชน์เกี่ยวกับที่ราชพัสดุ พ.ศ. 2545 และ 2546 พ.ร.บ.การเดินเรื อ ในน่านนํ้าไทย พระพุทธศักราช 2456 ระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วย การแก้ไขปั ญหาการ บุกรุ กที่ดินของรัฐ พ.ศ. 2545 คําสั่งคณะกรรมการแก้ไขปั ญหาการบุกรุ กที่ดินของรัฐ (กบร.) ที่ 2/2546 และที่ 4-78/2546 ระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยการดูแลรักษาและคุม้ ครองป้ องกัน ที่ดินอันเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน พ.ศ. 2545 คําสั่งกระทรวงมหาดไทยที่ 12/2543 ฯลฯ เป็ นต้น

2.7.1 ประมวลกฎหมายทีด่ ิน พ.ศ. 2497 มาตรา 8 บัญญัติวา่ “บรรดาที่ดินทั้งหลายอันเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน หรื อเป็ น ทรัพย์สินของแผ่นดินนั้น ถ้าไม่มีกฎหมายกําหนดไว้เป็ นอย่างอื่นให้อธิบดีมีอาํ นาจหน้าที่ดูแลรักษา และดําเนินการคุม้ ครองป้ องกันได้ตามควรแก่กรณี อํานาจหน้าที่ดงั กล่าวนี้รัฐมนตรี จะมอบหมาย ให้ทบวงการเมืองอื่นเป็ นผูใ้ ช้ก็ได้” เพราะฉะนั้น ที่ดินที่อธิ บดีกรมที่ดินมีหน้าที่ดูแลรักษาและดําเนินการคุม้ ครองป้ องกัน ได้แก่ที่ดินดังต่อไปนี้ (1) ที่ดินอันเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน หรื อเป็ นทรัพย์สินของแผ่นดิน (2) ที่ดินตาม ( 1) ต้องไม่มีกฎหมายกําหนดไว้เป็ นอย่างอื่นว่าเป็ นอํานาจของหน้าที่ผอู ้ ื่น เป็ นผูด้ ูแล โดยผลของมาตรา 8 ที่ดินสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ตามมาตรา 1304 ประมวล กฎหมายแพ่งและพาณิ ชย์ได้แก่ (1) ที่ดินรกร้างว่างเปล่า ที่ดินที่มีผเู ้ วนคืนหรื อทอดทิง้ หรื อกลับมา เป็ นของแผ่นดินโดยประเภทอื่น (2) ที่ดินสําหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน และ (3) ที่ดินที่ใช้ประโยชน์ของ แผ่นดินโดยเฉพาะ และที่ดินอันเป็ นทรัพย์สินของแผ่นดิน ตามมาตรา 1309 ประมวลกฎหมายพ่ง และพาณิ ชย์ ซึ่ งได้แก่ เกาะที่เกิดในทะเลสาบ หรื อในทางนํ้า หรื อในเขตน่านนํ้าของประเทศ และท้องทางนํ้าที่ต้ืนเขิน ล้วนอยูใ่ นอํานาจของอธิ บดีกรมที่ดินที่จะเป็ นผูด้ ูแล รักษาและดําเนินการ คุม้ ครองป้ องกัน เว้นแต่จะมีกฎหมายกําหนดไว้เป็ นอย่างอื่น กล่าวคือ ถ้าหากมีกฎหมายพิเศษ กําหนด อํานาจหน้าที่ให้พนักงานเจ้าหน้าที่คนอื่นเป็ นผูด้ ูแลรักษาแล้ว การดูแลรักษาก็ตอ้ งเป็ นไป ตามกฎหมายพิเศษนั้น ไม่อยูใ่ นอํานาจหน้าที่ของกรมที่ดินอีกต่อไป นอกจากนี้ประมวลกฎหมายที่ดิน ม าตรา 9 กําหนดห้ามมิให้บุคคลเข้าไปยึดถือ ครอบครองหรื อทําด้วยประการใดให้เป็ นการทําหรื อทําให้เสื่ อมสภาพที่ดิน ที่หิน ที่กรวด ที่ทราย หรื อเข้าไปยึดถือครอบครองรวมถึงการก่อสร้าง หรื อเผาป่ า ที่ดินของรัฐ ถ้ามิได้มีสิทธิ ครอบครอง หรื อมิได้รับอนุญาต จากหน่วยงานเจ้าหน้าที่ หากผูใ้ ดฝ่ าฝื นตามมาตรา 9 มีความผิดตามประมวล กฎหมายที่ดิน มาตรา 108 และ 108 ทวิ และกระทรวงมหาดไทยได้มีคาํ สั่งที่ 109/ 2538 ลงวันที่ 16 มีนาคม 2538 แต่งตั้งให้ผวู ้ า่ ราชการจังหวัดเป็ นพนักงานเจ้าหน้าที่ ตามมาตรา 9 แห่งประมวล กฎหมายที่ดิน 2.7.2 กฎหมายอืน่ นอกจากประมวลกฎหมายที่ดินแล้ว ยังมีกฎหมาย ที่กาํ หนดให้เป็ นอํานาจหน้าที่ของพนักงาน เจ้าหน้าที่คนอื่นเป็ นผูด้ ูแลรักษาและดําเนินการ คุม้ ครองป้ องกันที่ดินสาธารณสมบัติของแผ่นดิใน น ประเทศไทยได้แก่ 43

1. พระราชบัญญัติทรี่ าชพัสดุ พ.ศ.2518 ให้กระทรวงการคลังเป็ นผูถ้ ือกรรมสิ ทธิ์ ที่ราชพัสดุ ซึ่ งหมายถึง อสังหาริ มทรัพย์อนั เป็ นทรัพย์สินของแผ่นดินทุกชนิด และรวมถึงที่ดินที่ใช้เพื่อประโยชน์ ของแผ่นดิน โดยเฉพาะตามมาตรา 1304(3) แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิ ชย์ดว้ ย 2. พระราชบัญญัติลกั ษณะปกครองท้องที่ พระพุทธศักราช 2457 ให้กรมการอําเภอ ซึ่ งปั จจุบนั หมายถึง นายอําเภอ มีหน้าที่ดูแลตรวจตรารักษาที่ดินอันเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ประเภทประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกัน คือ ที่เลี้ยงปศุสัตว์ที่จดั ไว้สาํ หรับราษฎรไปรวมเลี้ยงด้วยกัน ตลอดจนถนนหนทางและที่อย่างอื่น ซึ่งเป็ น ของกลางให้ราษฎรใช้ได้ดว้ ยกัน (มาตรา 122 แห่งพระราชบัญญัติลกั ษณะปกครองท้องที่ พระพุทธศักราช 2457) 3. พระราชบัญญัติการเดินเรือในน่ านนํา้ ไทย พระพุทธศักราช 2456 แก้ไขเพิ่มเติม โดย ประกาศของคณะปฏิวตั ิ ฉบับที่ 50 (พ.ศ. 2515) และพระราชบัญญัติการเดินเรื อในน่านนํ้าไทย (ฉบับที่ 14) พ.ศ. 2535 ให้ กรมเจ้าท่ามีหน้าที่ดูแลรักษาและขุดลอกร่ องนํ้า ทางเรื อเดิน แม่น้ าํ ลําคลอง ทะเลสาบ และทะเล ภายในน่านนํ้าไทย (มาตรา 120 แห่งพระราชบัญญัติการเดินเรื อ ในน่านนํ้าไทย พระพุทธศักราช 2456 แก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติการเดินเรื อในน่านนํ้า ไทย (ฉบับที่ 14) พ.ศ. 2535 ) 4. พระราชบัญญัติทางหลวง พ.ศ. 2535 ผูอ้ าํ นวยการทางหลวงเป็ นผูค้ วบคุมทาง หลวง โดยอธิ บดีกรมทางหลวงเป็ นผูอ้ าํ นวยการทางพิเศษ ทางหลวงแผ่นดิน ทางหลวงสัมปทาน ผูว้ า่ ราชการจังหวัด หรื อนายอําเภอซึ่ งผูว้ า่ ราชการจังหวัดมอบหมายเป็ นผูอ้ าํ นวยการทางหลวง ชนบท นายกเทศมนตรี เป็ น ผูอ้ าํ นวยการทางหลวง และประธานกรรมการสุ ขาภิบาลเป็ น ผูอ้ าํ นวยการทางหลวง สุ ขาภิบาล 5. พระราชบัญญัติสงวนและคุ้มครองสั ตว์ป่า พ.ศ. 2503 พระราชบัญญัติอุทยาน แห่งชาติ พ.ศ. 2504 และพระราชบัญญัติป่าสงวนแห่งชาติ พ.ศ. 2507 ได้บญั ญัติอาํ นาจหน้าที่การ ดูแลคุม้ ครองป้ องกันเขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า อุทยานแห่งชาติ และป่ าสงวนแห่งชาติไว้เป็ นการ เฉพาะ สําหรับเจ้าหน้าที่ของกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่ งแวดล้อม 6. พระราชบัญญัติจัดรู ปทีด่ ินเพือ่ เกษตรกรรม พ.ศ. 2517 ให้กระทรวงเกษตร และสหกรณ์เป็ นเจ้าของที่ดินรกร้างว่างเปล่า หรื อที่ดินซึ่ งมีผเู ้ วนคืนหรื อทอดทิ้งหรื อกลับมาเป็ น ของแผ่นดินโดยประการอื่น ตามประมวลกฎหมายที่ดินในเขตโครงการจัดรู ปที่ดินเพื่อใช้ในการ จัดรู ปที่ดิน 7. พระราชบัญญัติการปฏิรูปทีด่ ินเพือ่ เกษตรกรรม พ.ศ.2518 ให้ สํานักงานปฏิรูปที่ดินเพื่อ เกษตรกรรม (ส.ป.ก.) เป็ นผูถ้ ือกรรมสิ ทธิ์ ที่ดินรกร้างว่างเปล่า หรื อที่ดินซึ่งมีผเู้ วนคืนหรื อทอดทิ้ง 44

หรื อกลับมาเป็ นของแผ่นดินโดยประการอื่นตามประมวลกฎหมายที่ดินและที่ดินนั้นอยูน่ อกเขตป่ า ไม้ถาวรตามมติคณะรัฐมนตรี ในเขตปฏิรูปที่ดินเพื่อมาใช้ในการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม 8. พระราชบัญญัติ กําหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอํานาจให้ แก่องค์ กรปกครอง ส่ วนท้ องถิ่น พ.ศ.2542 กําหนดให้ทอ้ งถิ่นมีอาํ นาจในการดูแลรักษาที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน ตาม มาตรา 16 (27) บัญญัติให้เทศบาล เมืองพัทยา และองค์การบริ หารส่ วนตําบล มีอาํ นาจและหน้าที่ ในการ จัดระบบการบริ การสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่น และในเรื่ องการดูแลรักษาที่ สาธารณะ 9. พระราชบัญญัติสภาตําบลและองค์ การบริหารส่ วนตําบล พ.ศ. 2537 มาตรา 68 กําหนดว่าภายใต้บงั คับแห่งกฎหมายองค์การบริ หารส่ วนตําบล อาจจัดทํากิจการในเขตองค์การ บริ หารส่ วนตําบลดังต่อไปนี้...........( 8) การคุม้ ครองดูแลและรักษาทรัพย์สินอันเป็ นสาธารณ สมบัติของแผ่นดิน 10. พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการเมืองพัทยา พ.ศ. 2542 มาตรา 62 กําหนดว่า ภายใต้บงั คับแห่งบทบัญญัติของกฎหมาย เมืองพัทยามีอาํ นาจหน้าที่ดาํ เนินการในเขตเมืองพัทยา ในเรื่ องดังต่อไปนี้......(3) การคุม้ ครองและดูแลรักษาทรัพย์สินอันเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน 11. พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2528 มาตรา 89 กําหนดว่าภายใต้แห่งกฎหมายอื่นให้กรุ งเทพมหานครมีอาํ นาจดําเนินกิจการในเขตกรุ งเทพมหานคร ดังต่อไปนี้....(10) ดูแลรักษาที่สาธารณะ 12. พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 ข้อ 50 (2) กําหนดให้เทศบาลมีหน้าที่จดั ให้มี และบํารุ งทางนํ้า ทางบก จากบทบัญญัติของกฎหมายดังกล่าวมาจากข้างต้นแล้วจึงพิจารณาได้วา่ ที่ดินสําหรับ พลเมืองใช้ประโยชน์ร่วมกันหรื อที่เรี ยกว่าสาธารณประโยชน์ อยูใ่ นความดูแลรักษาของผูว้ า่ ราชการจังหวัดตาม ประมวลกฎหมายที่ดิน นายอําเภอท้องที่ ตามพระราชบัญญัติลกั ษณะปกครอง ท้องที่พระพุทธศักราช 2457 องค์การบริ หารส่ วนตําบลตามพระราชบัญญัติสภาตําบลและองค์การ บริ หารส่ วนตําบล พ.ศ. 2537 เมืองพัทยาตามพระราชบัญญัติระเบียบบริ หารราชการเมืองพัทยา พ.ศ. 2542 และกรุ งเทพมหานคร ตามพระราชบัญญัตระเบี ิ ยบบริ หารราชการกรุ งเทพมหานคร พ.ศ. 2528 เฉพาะในเขตความรับผิดชอบขององค์กรปกครองส่ วนท้องถิ่นนั้นๆ ยกเว้นแม่น้ าํ ลําคลอง บึง อ่างเก็บนํ้า ทะเลสาบ อันเป็ นทางสัญจรของประชาชนหรื อประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกัน ทะเล ภายในเขตน่านนํ้าไทย หรื อชายหาดของทะเลดังกล่าวจะอยูใ่ นความ ดูแลรักษาของกรมเจ้าท่า ตามพระราชบัญญัติการเดินเรื อในน่านนํ้าไทย พระพุทธศักราช 2456 แต่ถา้ ที่ริมแม่น้ าํ ลําคลอง 45

บึง อ่างเก็บนํ้า ทะเลสาบ หรื อชายทะเล ที่อยูน่ อกเหนือจุดแบ่งเขต ได้แก่ ที่ชายตลิ่ง หมายถึง ที่ดิน ซึ่ งตามปกติน้ าํ ขึ้นถึงกับส่ วนที่อยูเ่ หนือชายตลิ่งขึ้นไป ก็เป็ นหน้าที่ความรับผิดชอบ ของ นายอําเภอท้องที่หรื อองค์กรปกครองส่ วนท้องถิ่นมีหน้าที่ตามกฎหมาย ถ้าเป็ นทางหลวง ตามพระราชบัญญัติทางหลวงก็อยูใ่ นความดูแลของผูอ้ าํ นวยการทางหลวง 2.8 องค์ กรทีม่ ีอาํ นาจหน้ าทีใ่ นการตามกฎหมายในการดูแลรักษาคุ้มครองและป้องกัน ทีด่ ินอันเป็ นสาธารณะสมบัติของแผ่นดิน อํานาจหน้าที่ในการดูแลรักษาและคุม้ ครองป้ องกันที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินของ พนักงานเจ้าหน้าที่น้ นั ได้แก่ องค์กรส่ วนกลาง ส่ วนภูมิภาค และส่ วนท้องถิ่น 2.8 .1. องค์ กรทีม่ ีอาํ นาจหน้ าทีใ่ นการดูแลรักษาทีส่ าธารณประโยชน์ ของแผ่นดินในส่ วนกลาง เป็ นองค์กรระดับนโยบาย อันเป็ นอํานาจหน้าที่ของคณะกรรมการแก้ไขปั ญหาการบุกรุ กที่ดิน ของรัฐ (กบร.) ตามระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรี วา่ ด้วยการแก้ไขปั ญหาการบุกรุ กที่ดินของรัฐ พ.ศ 2545 ซึ่ งแก้ไขเพิ่มเติมโดย ระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการแก้ไขปั ญหาการบุกรุ กที่ดินของรัฐ (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2547 โดยมีอาํ นาจหน้าที่ดงั นี้ (1) เสนอนโยบาย หรื อแผนงานในการแก้ไขปัญหา และป้ องกันการบุกรุ กที่ดินของรัฐ ต่อคณะรัฐมนตรี (2) กําหนดมาตรการในการแก้ไขปั ญหา และมาตรการในการป้ องกันการบุกรุ กที่ดินของรัฐ (3) กํากับ ติดตาม ดูแล และตรวจสอบให้หน่วยงานของรัฐ ดําเนินการให้เป็ นไปตามนโยบาย แผนงาน มาตรการในการแก้ไขปั ญหา และมาตรการในการป้ องกันการบุกรุ กที่ดินของรัฐ (4) รวบรวมข้อมูล เอกสารหลักฐาน และข้อเท็จจริ งเกี่ยวกับการครอบครองที่ดินของ บุคคลใด ๆ ในที่ดินของรัฐ (5) เรี ยกให้หน่วยงานของรัฐส่ งข้อมูลเอกสารหลักฐาน และข้อเท็จจริ ง หรื อขอให้ส่ง ผูแ้ ทนมาชี้แจง เพื่อประกอบการพิจารณาของ กบร. หรื อคณะอนุกรรมการ หรื อคณะทํางาน ที่ กบร. แต่งตั้ง (6) ให้การสนับสนุนแก่หน่วยงานของรัฐในการดําเนินการแก้ไขปั ญหา และป้ องกันการ บุกรุ กที่ดินของรัฐในการขอตั้งงบประมาณ และในเรื่ องอื่น ๆ ตามความเหมาะสม เพื่อให้สามารถ ปฏิบตั ิงานให้สาํ เร็ จลุล่วงไปด้วยความรวดเร็ ว (7) แต่งตั้งคณะอนุกรรมการ หรื อคณะทํางาน ให้ปฏิบตั ิงานตามที่มอบหมาย

(8) ให้หน่วยงานของรัฐ และจังหวัดดําเนินการใด ๆ ที่เกี่ยวกับการแก้ไขปัญหา และ ป้ องกันการบุกรุ กที่ดินของรัฐตามที่กาํ หนด (9)ดําเนินการหรื อปฏิบตั ิงานอื่นใดที่เกี่ยวกับการแก้ไขปั ญหา และป้ องกันการบุกรุ ก ที่ดิน ของรัฐให้เป็ นไปตามกฎหมาย กฎ คําสั่ง ระเบียบ ข้อบังคับ และมติคณะรัฐมนตรี ที่เกี่ยวข้อง ในระดับกระทรวงให้อาํ นาจกระทรวงมหาดไทย ตามระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการ ดูแลรักษาที่ดินอันเป็ นสาธารสมบัติของแผ่นดิน พ.ศ. 2515 ได้แบ่งที่ดินอันเป็ นสาธารณสมบัติของ แผ่นดินซึ่งอยูใ่ นหน้าที่ของกระทรวงมหาดไทยดูแลรักษาออกเป็ น 3 ประเภท คือ ที่ดินที่ประชาชนใช้ ประโยชน์ร่วมกัน เช่น ที่ชายตลิ่ง ทางบก ทางนํ้า สวนสาธารณะและที่เลี้ยงสัตว์ ที่ดินที่ใช้เพื่อประโยชน์ ของแผ่นดินในหน้าที่ของกระทรวงมหาดไทย เช่น ที่ดินที่ใช้เป็ นที่ต้งั สถานที่ราชการและบ้านพักราชการ รวมทั้งบริ เวณของสถานที่น้ นั และที่รกร้างว่างเปล่าและที่ดินซึ่ งมีผเู ้ วนคืน หรื อทอดทิ้งหรื อกลับมาเป็ น ของแผ่นดินโดยประการอื่นตามประมวลกฎหมายที่ดิน ส่ วนในระดับกรม ให้อาํ นาจหน้าที่ในการดูแลรักษาที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินโดยแบ่ง ออกเป็ นการดูแลรักษาที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ใช้เป็ นทางคมนาคมทางนํ้า ให้เป็ นอํานาของอธิบดี กรมการขนส่ งทางนํ้าและพาณิ ชย์นาวี หรื อกรมเจ้าท่าเดิม เป็ นผูม้ ีอาํ นาจหน้าที่ในการควบคุมการเดินเรื อ หรื อการสัญจรทางนํ้า ให้เป็ นระเบียบเรี ยบร้อย และควบคุมมิให้มีการกระทําการใดๆ ที่อาจ จะเป็ นการ กีดขวางหรื อเป็ นอันตรายต่อการเดินเรื อหรื อการสัญจรทางนํ้าของประชาชน ตลอดจนมีอาํ นาบังคับให้ รื้ อถอนหรื อจัดการรื้ อถอนสิ่ งล่วงลํ้าลํานํ้าได้ ตามพระราชบัญญัติการเดินเรื อในน่านนํ้าไทย พ.ศ. 2535 ส่ วนทางบกนั้น พระราชบัญญัติทางหลวง พ.ศ. 2535 กําหนดให้ผอู ้ าํ นวยการทางหลวงมีอาํ นาจหน้าที่ใน การควบคุมทางหลวงไม่ให้ผใู ้ ดกระทําการอันเป็ นการกีดขวางการจราจรหรื อทําให้เกิดความเสี ยหายแก่ ทางหลวง และพระราชบัญญัติทางหลวงสัมปทาน พ.ศ. 2542 กําหนดให้อธิ บดีกรมทางหลวงหรื อ ผูซ้ ่ ึง อธิ บดีมอบหมายมีอาํ นาจและหน้าที่กาํ กับ ตรวจตรา และควบคุมทางหลวงสัมปทานโดยในส่ วนที่ เกี่ยวกับการควบคุมทางหลวงสัมปทานเพื่อให้ประชาชนใช้ ประโยชน์ร่วมกันได้อย่างสะดวก และกรณี ทางพิเศษ เช่น ทางด่วน รถไฟฟ้ า รถใต้ดิน สะพานอุโมงค์ เรื อสําหรับขนส่ งรถข้ามฟาก ท่าเรื อสําหรับ ขึ้นลงเรื อ ทางเท้าจอดรถ เขตทาง ไหล่ทาง เขื่อนกั้นนํ้า ท่อ ทางระบายนํ้า กําหนดให้การทางพิเศษแห่ง ประเทศไทย (กทพ.) มีหน้าที่สร้างหรื อจัดให้มีดว้ ยวิธีการใดๆ ตลอดจนบํารุ งรักษาทางพิเศษ โดยให้ อํานาจแก่ผวู ้ า่ การการทางพิเศษแห่งประเทศไทย ส่ วนที่ดินของรัฐตามกฎหมายที่ดิน องค์กรที่มีหน้าที่ ในการดูแลรักษาที่ดินของรัฐ คือ อธิบดีกรมที่ดิน มีหน้าที่ดูแลรักษาและคุม้ ครองป้ องันที่ดินอันเป็ นสา ธารณสมบัติของแผ่นดิน หรื อเป็ นทรัพย์ของแผ่นดิน ในกรณี ที่ไม่มีกฎหมายกําหนดไว้เป็ นอย่างอื่น

ภูมิภาค

2.8.2. องค์ กรทีม่ ีอาํ นาจหน้ าทีใ่ นการดูแลรักษาทีส่ าธารณประโยชน์ ของแผ่นดินในส่ วน

โดยกระทรวงมหาดไทยได้อาศัยคําสัง่ กระทรวงมหาดไทยที่ 890/2498 ลงวันที่ 16 สิ งหาคม 2498 เรื่ อง มอบหมายให้ทบวงการเมืองอื่นที่มีอาํ นาจหน้าที่ดูแลรักษาและดําเนินการคุม้ ครองป้ องกัน ที่ดินอันเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน หรื อเป็ นทรัพย์สินของแผ่นดินและประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา 8 ทําให้รัฐมนตรี วา่ การกระทรวงมหาดไทยอาศัยอํานาจตามกฎหมายที่ดินมอบให้จงั หวัด เทศบาล มีหน้าที่ดูแลรักษาและดําเนินการคุม้ ครองป้ องกันที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินได้ ผูว้ า่ ราชการจังหวัด ในฐานะพนักงานเจ้าหน้าที่ตามมาตรา 9 แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน มี อํานาจดําเนินคดีต่อผูฝ้ ่ าฝื นไม่ปฏิบตั ิตามระเบียบกฎหมายเกี่ยวกับสาธารณสมบัติของแผ่นดิน นายอําเภอ มีอาํ นาจหน้าที่ในการดูแลรักษาและคุม้ ครองป้ องกันที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน โดยมีภารกิจที่นายอําเภอต้องดําเนินการ ดังนี้คือ (1) การดูแลรักษา (2) การคุม้ ครองป้ องกัน (3) การ บํารุ งรักษาให้คงสภาพ (4) การดําเนินคดีต่อผูบ้ ุกรุ ก และ(5) การระวังชี้แนวเขต กํานันและผูใ้ หญ่บา้ น โดยกํานันมีหน้าที่ตรวจตราจัดการรักษาที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน ตามมาตรา 40 แห่งพระราชบัญญัติลกั ษณะปกครองท้องที่ พระพุทธศักราช 2457 ส่ วนผูใ้ หญ่บา้ นมี อํานาจดูแลรักษาและคุม้ ครองป้ องกันที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินตามมาตรา 27 แห่งพระราชบัญญัติ ลักษณะปกครองท้องที่พระพุทธศักราช 2457 กําหนดให้ผใู้ หญ่บา้ นมีหน้าที่ดูแลรักษาความสงบ เรี ยบร้อยหรื อความเดือดร้อนของราษฎร ตลอดจนปฏิบตั ิตามคําสั่งของกํานันหรื อคําสั่งของทางราชการ

ท้ องถิ่น

2.8.3.

องค์ กรทีม่ ีอาํ นาจหน้ าทีใ่ นการดูแลรักษาทีส่ าธารณประโยชน์ ของแผ่นดินในส่ วน

เทศบาล ตามพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 กําหนดให้เทศบาลมีหน้าที่บาํ รุ งทางนํ้า ทาง บก ทําให้เทศบาลมีหน้าที่ดูแลรักษาและคุม้ ครองป้ องกันที่สาธารณประโยชน์เฉพาะถนนหนทางและทาง นํ้าในเขตพื้นที่รับผิดชอบเท่านั้น ส่ วนสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่มีวตั ถุประสงค์อื่นให้เป็ นอํานาจของ นายอําเภอท้องที่ ตามประกาศคณะปฏิบตั ิวตั ิ ฉบับที่ 44 ลงวันที่ 11 มกราคม 2502 กําหนดว่าบุคคลใด ปลูกสร้างอาคารหรื อปลูกปั กสิ่ งใดๆ ลงในแม่น้ าํ ลําคลองที่ประชาชนใช้ร่วมกันหรื อรุ กลํ้าเข้าไปในที่ดิน ดังกล่าวให้พนักงานเจ้าหน้าที่ ซึ่ งได้แก่ นายอําเภอ หรื อเทศบาล เป็ นผูม้ ีอาํ นาจดูแลรักษารายงานต่อผูว้ า่ ราชการจังหวัด และผูว้ า่ ราชการจังหวัดตรวจแล้วเห็นว่ามีการกระทําดังกล่าว ก็ให้มีคาํ สั่งเป็ นหนังสื อ แจ้งให้ผเู ้ ป็ นเจ้าของผูค้ รอบครองรื้ อถอนสิ่ งปลูกสร้างที่รุกลํ้าภายใน 15 วัน องค์การบริ หารส่ วนตําบล (อบต.) มีหน้าที่จดั ให้มีการบํารุ งรักษาทางนํ้าทางบกอันเป็ น

สาธารณสมบัติของแผ่นดิน ตามพระราชบัญญัติสภาตําบลและองค์การบริ หารส่ วนตําบล พ.ศ. 2537 โดยเฉพาะถนนหนทางและทางนํ้าที่อยูภ่ ายในเขตพื้นที่ที่รับผิดชอบของ อบต. เท่านั้น ส่ วนการระวังชี้ แนวเขตยังเป็ นอํานาจของนายอําเภอท้องที่ พระราชบัญญัติระเบียบบริ หารราชการกรุ งเทพมหานคร พ.ศ. 2528 และพระราชบัญญัติ ระเบียบบริ หารเมืองพัทยา พ.ศ. 2542 ให้อาํ นาจแก่กรุ งเทพมหานครและเมืองพัทยาในการดูแลรักษาที่ สาธารณประโยชน์ ในเขตพื้นที่ที่รับผิดชอบ ส่ วนในกรุ งเทพมหานคร มีการตั้งคณะอนุกรรมการแก้ไข ปั ญหาการบุกรุ กที่ดินของรัฐกรุ งเทพมหานคร ตามคําสั่งคณะกรรมการแก้ไขปั ญหาการบุกรุ กที่ดินของ รัฐ ที่ 4/2547 เรื่ อง แต่งตั้งคณะอนุกรรมการแก้ไขปั ญหาการบุกรุ กที่ดินของรัฐกรุ งเทพมหานคร โดยมี ปลัดกรุ งเทพมหานครเป็ นประธาน ให้มีอาํ นาจหน้าที่ในการแก้ไขปั ญหาและป้ องกันการบุกรุ กที่ดินของ รัฐ ในเขตกรุ งเทพมหานคร 2.9 นโยบาย ระเบียบ คําสั่ ง และแนวทางการแก้ไขปัญหาการบุกรุ กทีส่ าธารณสมบัติของแผ่นดิน 2.9.1. นโยบายของรัฐบาลเกีย่ วกับการจัดการทีด่ ินของรัฐ 1. นโยบายและแนวทางการแก้ไขปัญหาการบุกรุกทีด่ ินของรัฐตามมติคณะรัฐมนตรี เมื่อ วันที่ 4 พฤศจิกายน 2536 (1) รัฐควรเร่ งรัดให้มีการดําเนินการออกเอกสารสิ ทธิ แก่ราษฎรในกรณี ดงั ต่อไปนี้ (1.1) กรณี ที่เป็ นผูค้ รอบครองทําประโยชน์ในที่ดินของรัฐได้สงวนหวงห้ามไว้ตาม กฎหมายและหากพิสูจน์ได้วา่ ได้อยูม่ าก่อนการสงวนหวงห้ามเป็ นที่ดินของรัฐ หรื อเป็ นหมู่บา้ นเก่า ที่สามารถพิสูจน์ได้วา่ เป็ นผูอ้ ยูม่ าแต่ด้ งั เดิม หรื อครอบครองต่อเนื่องมาจากผูค้ รอบครองเดิมมาก่อน การสงวนห้ามเป็ นที่ดินของรัฐ ให้ส่วนราชการที่เกี่ยวข้องเร่ งรัดดําเนินการตรวจสอบ และจัดทํา ทะเบียนบัญชี หรื อจัดทําแผนงาน และโครงการออกเอกสารสิ ทธิ ของผูค้ รอบครองเหล่านี้ไว้เป็ น หลักฐาน (1.2) ราษฎรที่อยูใ่ นบริ เวณแนวเขตที่ดินของรัฐที่ยงั มีแนวเขตที่ไม่ชดั เจน ให้เร่ ง ดําเนินการสํารวจแนวเขตให้แน่นอน เมื่อรัฐได้สาํ รวจ และจัดทําแนวเขตที่ชดั เจนแล้ว ถ้าปรากฏว่า ราษฎรเหล่านี้ครอบครองทํากินอยูน่ อกเขตที่ดินของรัฐก็ควรพิจารณาดําเนินการออกเอกสารสิ ทธิ ให้แก่ราษฎรตามระเบียบขั้นตอนของกฎหมายต่อไป (2) รัฐไม่ควรให้เอกสารสิ ทธิ ตามประมวลกฎหมายที่ดินแก่ผบู ้ ุกรุ กที่ดินของรัฐ

(3) ที่ดินของรัฐ (ยกเว้นเขตอุทยานแห่งชาติ เขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่าเขตพื้นที่ตน้ นํ้าลําธาร พื้นที่ลุ่มนํ้าชั้นที่ 1 และชั้นที่ 2 พื้นที่สงวนหวงห้ามไว้ใช้ประโยชน์ในราชการ และที่ดิน ที่ยงั ไม่หมดสภาพการเป็ นที่สาธารณประโยชน์ที่ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกัน) ที่มีผบู ้ ุกรุ ก ครอบครอง และรัฐไม่มีความจําเป็ นจะต้องสงวนไว้อีกต่อไป ให้ดาํ เนินการตามกฎหมายปฏิรูป ที่ดิน และเพื่อให้การดําเนินการเป็ นไปตามหลักการปฏิรูปที่ดินให้ได้ผลอย่างแท้จริ ง สมควรให้ ส. ป.ก. ปรับปรุ งแนวทางปฏิบตั ิดงั นี้ (3.1) ในเขตประกาศปฏิรูปที่ดิน หากมีผบู ้ ุกรุ กถือครองที่ดิน และเจ้าของที่ดิน ต่อต้านการปฏิรูปที่ดิน หรื อไม่ให้ความร่ วมมือในการกระจายสิ ทธิ การถือครองที่ดิน ให้ ส.ป.ก. ดําเนินการโดยขอความร่ วมมือจากฝ่ ายปกครอง หรื อส่ วนราชการที่เกี่ยวข้อง ให้ดาํ เนินการตามกฎหมายแก่ผตู ้ ่อต้านโดยเคร่ งครัด พร้อมทั้งรายงาน กบร. เพื่อประสานงาน แก้ไขปั ญหา ในทุกพื้นที่ และทุกราย (3.2) การนําที่ดินของรัฐมาดําเนินการปฏิรูปที่ดิน ให้ ส.ป.ก. พิจารณาดําเนินการ จัดเก็บค่าเช่า หรื อค่าชดเชยเข้ากองทุนปฏิรูปที่ดินตามหลักการ และวิธีการในส่ วน ที่เกี่ยวกับค่าเช่าตาม พ.ร.บ. ปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ.2518 เพื่อจะได้นาํ เงินไปใช้ดาํ เนินการ ในโครงการพัฒนาพื้นที่ หรื อนําไปใช้จดั หาที่ดินทํากินให้แก่เกษตรกรที่ไม่มีที่ดินทํากินได้เช่า หรื อ เช่าซื้อต่อไป ทั้งนี้ ควรดําเนินการให้สอดคล้องกับค่าเช่าตาม พ.ร.บ. การเช่าที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2524 (3.3) ควรกําหนดเนื้อที่สูงสุ ดสําหรับสมาชิกแต่ละรายเท่าที่จาํ เป็ นต่อการทํากิน แต่ ละประเภทตามความเหมาะสม และความอุดมสมบูรณ์ในแต่ละพื้นที่ของเขตปฏิรูปที่ดิน สําหรับ พื้นที่ส่วนเกินความจําเป็ นของสมาชิกแต่ละราย ควรกําหนดเงื่อนไขให้ปลูกไ ม้ ผล หรื อไม้ยนื ต้นต่อไป (3.4) ให้ ส.ป.ก. กําหนดมาตรการในการติดตาม และตรวจสอบการครอบครองทํา ประโยชน์ของสมาชิกผูไ้ ด้รับสิ ทธิ แต่ละรายให้ปฏิบตั ิตามหลักเกณฑ์เงื่อนไข ตามที่กฎหมายกําหนดไว้ อย่างเคร่ งครัด และโดยต่อเนื่องตลอดไป (4) ที่สาธารณประโยชน์ ที่ป่าสงวนแห่งชาติเสื่ อมโทรม ที่มีผบู ้ ุกรุ กครอบครอง ทําประโยชน์ แต่มิได้กาํ หนดเป็ นเขตปฏิรูปที่ดิน ให้ดาํ เนินการตามหลักเกณฑ์ดงั ต่อไปนี้ (4.1) ให้เช่า หรื ออนุญาตให้เข้าทําประโยชน์ โดยเสี ยค่าตอบแทน หรื อได้รับ เอกสารพิเศษที่มีหลักเกณฑ์ทาํ นองเดียวกับเอกสาร ส.ป.ก. ตามจํานวนเนื้อที่ที่ได้บุกรุ ก ครอบครอง ทําประโยชน์อยูเ่ ดิมแล้วแต่กรณี แต่ตอ้ งไม่สูงเกินกว่าที่ส่วนราชการที่รับผิดชอบพิจารณา เห็นสมควร ทั้งนี้ โดยให้กาํ หนดค่าเช่า หรื อค่าตอบแทนตามหลักการ และวิธีการเกี่ยวกับค่าเช่า ตาม 50

พ.ร.บ. ปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ.2518 กรณี การเช่าในส่ วนที่เกินกว่าจํานวนเนื้อที่ส่วน ราชการ ผูร้ ับผิดชอบเห็นสมควรให้คิดค่าเช่า หรื อค่าตอบแทนในอัตราก้าวหน้า โดยคํานึงถึงอัตรา การเช่าตาม พ.ร.บ. การเช่าที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ.2524 ด้วย (4.2) องค์การบริ หารส่ วนจังหวัดเป็ นผูเ้ ก็บค่าเช่า หรื อค่าตอบแทนไว้ โดยให้แบ่งหนึ่งในสามเป็ นกองทุนพัฒนาชนบท และจังหวัด และอีกสองในสามเป็ นกองทุน พิทกั ษ์ป่าไม้ และทรัพยากรธรรมชาติในพื้นที่น้ นั ๆ (4.3) กําหนดเงื่อนไขให้ปลูกไม้ผล ไม้ยนื ต้น ในพื้นที่ส่วนที่เกินความจําเป็ นต่อ การทํากินของเกษตรกรแต่ละราย ตามความอุดมสมบูรณ์ และความเหมาะสมในแต่ละพื้นที่ กรณี ที่ มีความจําเป็ นในแง่การอนุรักษ์ หรื อการป้ องกันการแพร่ กระจายดินเค็ม ก็ควรกําหนดเงื่อนไขห้าม ใช้พ้นื ที่ทาํ นา หรื อทําพืช หรื อกําหนดมาตรการฟื้ นฟูที่เหมาะสมต่อไป (5) ให้จดั สรรงบประมาณแก่หน่วยงานที่เกี่ยวข้อง เพื่อการผลิตกล้าไม้ ผลไม้ยนื ต้นอย่าง เพียงพอที่จะบริ การแก่เกษตรกรในราคาต้นทุน ในทุกพื้นที่ที่จะดําเนินการตามข้อ 4 และให้จดั สรร งบประมาณสําหรับโครงการจัดทําแนวเขตพื้นที่สงวนหวงห้ามของรัฐให้ชดั เจน และถาวรในทุก โครงการของทุกส่ วนราชการ (6) ในกรณี ที่มีการดําเนินคดีแก่ผบู้ ุกรุ กที่ดินของรัฐ และเมื่อคดีถึงที่สุดแล้ว ให้ส่วนราชการที่มีหน้าที่รับผิดชอบดําเนินการบังคับคดีโดยทันที พร้อมทั้งให้รายงานกระทรวง ต้นสังกัด และ กบร. ทราบด้วย ห้ามมิให้ละเลย ปล่อยทิ้งเป็ นเวลาเนิ่นนาน ทั้งนี้ ควรมอบหมายให้ ผูต้ รวจราชการสํานักนายกรัฐมนตรี และผูต้ รวจราชการของหน่วยงานต้นสังกัดที่เกี่ยวข้องติดตาม การบังคับคดีต่อไปจนเสร็ จสิ้ นคดี (7) ให้ยกเลิกมติคณะรัฐมนตรี และหรื อให้แก้ไขกฎหมายที่ไม่สอดคล้อง หรื อขัดแย้งกับ นโยบาย และแนวทางการแก้ไขปั ญหาการบุกรุ กที่ดินของรัฐข้างต้น 2. มติคณะรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 3 กุมภาพันธ์ 2547 เรื่อง การบริหารจัดการการใช้ ประโยชน์ ทดี่ ินของรัฐเพือ่ แก้ ไขปัญหาความยากจน มติคณะรัฐมนตรี น้ ีมีวตั ถุประสงค์ในเรื่ องการจัดที่ดินให้ประชาชนเพื่อแก้ไขปั ญหาความ ยากจนและการแปลงสิ นทรัพย์เป็ นทุน ซึ่ งคณะกรรมการแก้ไขปั ญหาการบุกรุ กที่ดินของรัฐได้ กําหนดแนวทางและขั้นตอนการดําเนินงานไว้ดงั นี้ 29 28

สํานักงานแก้ไขปั ญหาการบุกรุ กที่ดินของรัฐ สํานักงานปลัดกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและ สิ่ งแวดล้อม, แนวทางและวิธีการดําเนินการแก้ ไขปัญหาการบุกรุกทีด่ นิ ของรัฐ , (กรุ งเทพฯ : โรงพิมพ์สาํ นัก เลขาธิการคณะรัฐมนตรี , 2549), หน้า35-37. 51

(1) ที่ดินของรัฐที่จะนํามาจัดให้ประชาชน (1.1) ที่สาธารณประโยชน์ (1.2 ) ที่ราชพัสดุประเภทใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ (1.3) ที่ป่าสงวนแห่งชาติ (1.4) ที่ป่าไม้ถาวรตามมติคณะรัฐมนตรี (1.5) ที่ดินในเขต ส.ป.ก. (1.6) ที่ดินที่มอบให้นิคมสร้างตนเอง แต่ยงั ไม่ได้ดาํ เนินการจัดสรร (1.7) ที่ดินที่มอบให้จดั ตั้งนิคมสหกรณ์ แต่ยงั ไม่ได้ดาํ เนินการจัดสรร (2) ขั้นตอนการดําเนินการ ให้หน่วยงานที่ดูแลที่ดินทั้ง 7 ประเภทดังกล่าวร่ วมกับ คณะกรรมการแก้ไขปั ญหาการบุกรุ กที่ดินของรัฐจังหวัดดําเนินการ ดังนี้ (2.1) สํารวจรังวัดและจัดทําขอบเขตที่ดินของรัฐทุกประเภท (2.2) สํารวจรังวัดและจัดทําแผนที่ทางกายภาพ (พื้นที่ส่วนที่วา่ งไม่มีการ บุกรุ กให้นาํ ไปจัดสรร) (2.3)สอบสวนสิ ทธิ การครอบครอง (รายที่ไม่โต้แย้งสิ ทธิ ให้นาํ ที่ดิน ไปจัดสรร) (2.4) กรณี มีราษฎรโต้แย้งสิ ทธิ จะนําไปจัดสรรยังไม่ได้ ต้องเสนอเรื่ องให้ กบร. จังหวัดพิสูจน์สิทธิ (2.4.1) หากราษฎรมีสิทธิ ในที่ดินโดยชอบ ให้กนั ที่ดินให้ราษฎรไปออก โฉนดได้ (2.4.2) หากราษฎรไม่มีสิทธิ ในที่ดิน แต่ยอมรับผลการพิสูจน์สิทธิ จะ ได้รับการจัดสรรที่ดินให้ แต่หากไม่ยอมรับผลการพิสูจน์สิทธิ และไปใช้สิทธิ ทางศาล ถ้าต่อมาแพ้คดีจะไม่ได้รับการจัดสรรที่ดินให้ (3) ที่ดินของรัฐที่สามารถนํามาดําเนินการจัดให้ประชาชนได้เป็ นโครงการแรก คือ ที่ดินของรัฐตามข้อ (2.2) และ (2.3) ส่ วนที่ดินของรัฐตามข้อ (2.1) จะนํามาจัดให้เป็ นโครงการ ที่ 2 ต่อไป (4) ส่ วนราชการที่มีหน้าที่ดูแลรักษาที่ดินของรัฐทั้ง 7 ประเภท มีหน้าที่จดั ทํา โครงการสํารวจรังวัดและจัดทําแผนที่ทางกายภาพเฉพาะในที่ดินของรัฐที่มีขอบเขตยังไม่ชดั เจน และยังไม่ได้มีการสํารวจคนที่อยูใ่ นเขตที่ดินของรัฐ (สํารวจทางกายภาพ)

(5) การดําเนินการตามโครงการตามข้อ (4) จะให้ กบร. จังหวัด หรื อผูว้ า่ ราชการ จังหวัดรับผิดชอบการดําเนินการที่ดินของรัฐในเขตจังหวัด โดยจะดําเนินการตามโครงการพร้อม กันทั้งประเทศ (6) สป.ทส. โดย สบร. มีหน้าที่ ดังนี้ (6.1) จัดทําโครงการกํากับ ดูแล และเร่ งรัดติดตามผลการปฏิบตั ิงานตาม มติคณะรัฐมนตรี ดงั กล่าว (6.2)จัดทําโครงการอ่านภาพถ่ายทางอากาศเพื่อสนับสนุนการพิสูจน์สิทธิ ของกบร. จังหวัด ทัว่ ไประเทศ (6.3)ส่ งมอบจํานวนที่ดินของรัฐให้คณะทํางานด้านที่ทาํ กินเพื่อการ ประกอบอาชีพในคณะอนุกรรมการจัดสรรทรัพยากรธรรมชาติเพื่อการประกอบอาชีพและที่อยู่ อาศัยดําเนินการตามอํานาจหน้าที่ต่อไป (7) กบร.จะรวบรวมค่าใช้จ่ายในการดําเนินงานตามโครงการสํารวจรังวัดฯ จากหน่วยงานที่มีหน้าที่ดูแลรักษาที่ดินทั้ง 7 ประเภท เสนอขอสนับสนุนงบประมาณ จากคณะรัฐมนตรี และให้ไปตั้งเบิกจ่ายไว้ที่หน่วยงานที่มีหน้าที่ดูแลรักษาที่ดินนั้น (8) สป.ทส. โดย สบร. มีหน้าที่กาํ กับ เร่ งรัด ติดตามผลการดําเนินงานตาม โครงการในข้อ (7) (9) งบประมาณค่าใช้จ่ายเรื่ องการกํากับ เร่ งรัด ติดตามผลการดําเนินการตาม มติคณะรัฐมนตรี และค่าใช้จ่ายด้านการอ่านภาพถ่ายทางอากาศ คณะอนุกรรมการฯ จะพิจารณา ดําเนินการขอสนับสนุนงบประมาณจากคณะรัฐมนตรี ต่อไป และตั้งเบิกจ่ายที่ สป.ทส. (10) ดังนั้น การดําเนินงานตามมติคณะรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 3 กุมภาพันธ์ 2547 (10.1) สป.ทส. ดูแลรับผิดชอบเรื่ องการกํากับ เร่ งรัด ติดตามผลการ ดําเนินการตามมติคณะรัฐมนตรี และเรื่ องการอ่านภาพถ่ายทางอากาศเพื่อสนับสนุน กบร.จังหวัด พิสูจน์สิทธิ การครอบครองที่ดินของราษฎรที่อยูใ่ นเขตที่ดินของรัฐ เป็ นไปด้วยความเรี ยบร้อย และมีประสิ ทธิ ภาพ (10.2) หน่วยงานที่มีหน้าที่ดูแลรักษาที่ดินของรัฐทั้ง 7 ประเภท มีหน้าที่ รับผิดชอบโครงการสํารวจรังวัดฯ ดังกล่าวข้างต้น 3. ระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้ วยการสอบสวนเกีย่ วกับการบุกรุ กทีห่ รือทาง สาธารณประโยชน์ พ.ศ. 2539 ประกาศ ณ วันที่ 27 พฤศจิกายน พ.ศ. 2539

เพื่อให้การสอบสวนข้อเท็จจริ งเกี่ยวกับการบุกรุ กที่หรื อทางสาธารณประโยชน์เป็ นไป ด้วยความถูกต้อง รวดเร็ ว และเป็ นธรรมแก่ทุกฝ่ าย กระทรวงมหาดไทยจึงออกระเบียบไว้ดงั ต่อไปนี้ ข้อ 1 ระเบียบนี้เรี ยกว่า “ระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการสอบสวนข้อเท็จจริ ง เกี่ยวกับการบุกรุ กที่หรื อทางสาธารณประโยชน์ พ.ศ. 2539” ข้อ 2 ระเบียบนี้ให้ใช้บงั คับตั้งแต่วนั ประกาศเป็ นต้นไป ข้อ 3 บรรดาระเบียบ ข้อบังคับ และคําสั่งอื่นใด ในส่ วนที่กาํ หนดไว้แล้วในระเบียบนี้ หรื อซึ่ งขัดหรื อแย้งกับระเบียบนี้ ให้ใช้ระเบียบนี้แทน ข้อ 4 ในระเบียบนี้ “ผูม้ ีอาํ นาจหน้าที่ในการสอบสวน ” หมายถึง เจ้าหน้าที่ของรัฐผูห้ นึ่งผูใ้ ดหรื อ คณะกรรมการสอบสวนที่ผวู ้ า่ ราชการจังหวัดหรื อปลัดกรุ งเทพมหานครแต่งตั้งแล้วแต่กรณี “ผูม้ ีส่วนได้เสี ย” หมายถึง (1) ผูท้ ี่มีผลประโยชน์ได้เสี ยเกี่ยวข้องกับการบุกรุ กที่หรื อทางสาธารณประโยชน์ (2) ผูท้ ี่เป็ นญาติเกี่ยวข้องกับบุคคลตาม (1) ได้แก่ เป็ นบุพการี หรื อผูส้ ื บสันดานไม่วา่ ชั้นใดๆ หรื อเป็ นพี่นอ้ ง หรื อเป็ นลูกพี่ลูกน้องนับได้เพียงภายในสามชั้น หรื อเป็ นญาติเกี่ยวพัน ทางแต่งงานนับได้เพียงสองชั้น (3) เป็ นหรื อเคยเป็ นผูแ้ ทนโดยชอบธรรมของบุคคล ตาม (1) (4) เป็ นเจ้าหนี้หรื อลูกหนี้ หรื อเป็ นนายจ้าง หรื อเคยเป็ นนายจ้างของบุคคลตาม (1) ข้อ 5 การแต่งตั้งผูม้ ีอาํ นาจหน้าที่ในการสอบสวน (1) เมื่อมีกรณี อนั สมควรจะต้องสอบสวนข้อเท็จจริ งเกี่ยวกับการบุกรุ กที่ หรื อทางสาธารณประโยชน์ ให้ผวู ้ า่ ราชการจังหวัด หรื อปลัดกรุ งเทพมหานคร แต่งตั้งผูม้ ีอาํ นาจ หน้าที่ในการสอบสวนขึ้น (2) ผูม้ ีส่วนได้เสี ยเกี่ยวกับการบุกรุ กที่หรื อทางสาธารณประโยชน์น้ นั ไม่สมควรจะได้รับ การแต่งตั้งให้เป็ นผูม้ ีอาํ นาจหน้าที่ในการสอบสวน (3) เมื่อมีการคัดค้านหรื อโต้แย้งว่า ผูม้ ีอาํ นาจหน้าที่ในการสอบสวนมีส่วนได้เสี ยในเรื่ อง ที่มีการสอบสวนให้ผวู ้ า่ ราชการจังหวัดหรื อปลัดกรุ งเทพมหานครแล้วแต่กรณี พิจารณาสั่งการ ตามที่เห็นสมควร ข้อ 6 การสอบสวนให้ผมู ้ ีอาํ นาจหน้าที่ในการสอบสวนดําเนินการดังนี้ (1) สอบสวนถึงประวัติความเป็ นมา สภาพของที่ดิน อาณาเขตเนื้อที่และการใช้ ประโยชน์ของที่ดินแปลงนั้นๆ โดยชัดเจน นอกจากนี้ให้สอบสวนในประเด็นที่เกี่ยวข้องดังต่อไปนี้ ด้วย 54

ก. ที่ดินที่ทางราชการสงวนหวงห้ามไว้น้ นั ได้สงวนหวงห้ามไว้ ตั้งแต่เมื่อใด ผูใ้ ด ประกาศสงวนหวงห้าม อาศัยอํานาจตามกฎหมายใด มีหลักฐานอย่างใดบ้าง ประชาชนได้ใช้ ประโยชน์ ร่วมกันมาอย่างใด ตั้งแต่เมื่อใด ในปั จจุบนั ยังใช้ประโยชน์ร่วมกันอยู่ หรื อเลิกใช้แล้วตั้งแต่ เมื่อใด เพราะเหตุใด ข. ทางนํ้า หนอง บึง นั้น ประชาชนได้ใช้ประโยชน์ร่วมกันมาอย่างใด มีบริ เวณตื้นเขิน หรื อไม่เพียงใด การตื้นเขินนั้น เป็ นไปในลักษณะใด กล่าวคือ มีบุคคลทําให้เกิดขึ้นหรื อเป็ นไป โดยธรรมชาติ ค. ถนน ทางเดิน นั้น มีความเป็ นมาอย่างไร กล่าวคือ เจ้าของที่ดินอุทิศให้โดยตรง หรื อโดยปริ ยายหรื ออย่างใด ทางเส้นนี้เริ่ มจากที่ใดถึงที่ใด ให้กนั อย่างไร เป็ นทางซึ่ งสาธารณชนใช้ หรื อใช้เฉพาะเจ้าของที่ดินในละแวกนั้น ง. ที่ชายตลิ่งนั้น ตามปกติน้ าํ ท่วมถึงหรื อไม่ เพียงใด ท่วมถึงทุกปี หรื อไม่เป็ นระยะ เวลานานเท่าใด ประชาชนได้ใช้ประโยชน์ร่วมกันหรื อไม่เพียงไร หรื อผูใ้ ดใช้ประโยชน์หรื อไม่ (2) จัดทําแผนที่สังเขป แสดงเขตที่หรื อทางสาธารณประโยชน์ที่ดินข้างเคียงและส่ วนที่มี ผูบ้ ุกรุ กเพื่อประกอบการพิจารณาด้วย (3) สอบสวนผูส้ ู งอายุ และผูป้ กครองท้องที่ท้งั ในอดีตและปั จจุบนั ที่เคยรู ้เห็นหรื อ ใช้ประโยชน์ในที่หรื อทางสาธารณประโยชน์น้ นั มาก่อนเป็ นหลัก (4) ในกรณี ที่มีผเู ้ กี่ยวข้องประสงค์จะนําพยานหลักฐานอื่นมาเพิ่มเติม สํานวนการ สอบสวน หรื อประสงค์จะให้ผมู ้ ีอาํ นาจหน้าที่ในการสอบสวนทําการสอบสวนพยานบุคคลใด หรื อรวบรวมพยานหลักฐานอื่นใด ให้ผมู้ ีอาํ นาจหน้าที่ในการสอบสวนพิจารณาดําเนินการ ตามความจําเป็ นและสมควรโดยให้ความเป็ นธรรมแก่คู่กรณี ทุกฝ่ ายด้วย (5) สรุ ปข้อเท็จจริ งและพยานหลักฐาน ให้ผทู ้ ี่ถูกร้องเรี ยนว่ากระทําการบุกรุ กทราบ ถ้าผูท้ ี่ถูกร้องเรี ยนว่ากระทําการบุกรุ กยอมรับ ก็ให้บนั ทึกถ้อยคําไว้เป็ นหลักฐาน แต่ถา้ ผูน้ ้ นั ให้ถอ้ ยคําปฏิเสธหรื อไม่ยอมรับ ให้ผมู ้ ีอาํ นาจหน้าที่ในการสอบสวนดําเนินการสอบสวน ข้อเท็จจริ งว่าผูน้ ้ นั ได้ที่ดินมาอย่างไร ชอบด้วยกฎหมายหรื อไม่ ครอบครองทําประโยชน์อย่างไร เมื่อใด (6) เมื่อผูม้ ีอาํ นาจหน้าที่ในการสอบสวนได้ดาํ เนินการตาม (5) แล้ว ให้แจ้งให้คู่กรณี ทุกฝ่ ายได้รับทราบข้อเท็จจริ งและพยานหลักฐานจากการสอบสวน ซึ่ งรวมทั้งข้อกล่าวหา ข้อ ปฏิเสธ หรื อข้อเท็จจริ งที่เป็ นผลร้ายต่อคู่กรณี ฝ่ายใดฝ่ ายหนึ่ง พร้อมทั้งแจ้งให้คู่กรณี ดงั กล่าวทราบ ว่า สามารถจะนําเสนอข้อเท็จจริ งและพยานหลักฐาน ทั้งพยานบุคคลและพยานเอกสารของตนเอง

ได้ในระยะเวลาอันสมควร ซึ่งผูม้ ีอาํ นาจหน้าที่ในการสอบสวนจะเป็ นผูพ้ ิจารณากําหนดระยะเวลา ดังกล่าวตามความจําเป็ นแล้วแต่กรณี (7) การแจ้งตาย (5) และ (6) ให้คาํ นึงถึงความเสี ยหาย หรื อความปลอดภัย ซึ่ งอาจเกิดแก่ พยานด้วย ข้อ 7 ในการปฏิบตั ิหน้าที่ดงั กล่าวนั้น ผูม้ ีอาํ นาจหน้าที่ในการสอบสวนต้องวางตัวเป็ น กลางไม่ลาํ เอียง ไม่ช้ ีนาํ ข่มขู่ หรื อหลอกลวง หรื อใช้วธิ ีการอื่นใดในทํานองเดียวกันต่อคู่กรณี หรื อ พยานเพื่อให้คู่กรณี หรื อพยานเสนอข้อเท็จจริ งหรื อพยานหลักฐานโดยจํายอม ข้อ 8 เมื่อดําเนินการเสร็ จแล้ว ให้สรุ ปสํานวนเสนอผูว้ า่ ราชการจังหวัดหรื อปลัด กรุ งเทพมหานครแล้วแต่กรณี โดยให้ผมู ้ ีอาํ นาจหน้าที่ในการสอบสวนรายงานประกอบไว้ใน สํานวนด้วยว่า ได้ดาํ เนินการตามขั้นตอนในข้อ 6 แล้ว และในการเปิ ดโอกาสให้คู่กรณี ทุกฝ่ ายได้ รับทราบข้อกล่าวหา ข้อปฏิเสธ รวมทั้งการให้คู่กรณี ทุกฝ่ ายนําพยานหลักฐานมาสื บเพิ่มเติมนั้น ผูม้ ี อํานาจหน้าที่สอบสวนได้ให้ระยะเวลาในแต่ละขั้นตอนเท่าใด และให้ผวู้ า่ ราชการจังหวัดหรื อปลัด กรุ งเทพมหานครพิจารณาสั่งการหรื อดําเนินการตามที่เห็นสมควรรวมทั้งแจ้งให้คู่กรณี ทราบด้วย 4. ระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้ วยการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันทีด่ ินอันเป็ น สาธารณสมบัติของแผ่ นดิน พ.ศ. 2544 ประกาศ ณ วันที่ 4 เมษายน พ.ศ. 2544 เพื่อให้การปฏิบตั ิหน้าที่ในการดูแลรักษาและคุม้ ครองป้ องกันที่ดินอันเป็ นสาธารณ สมบัติของแผ่นดิน ซึ่ งอยูใ่ นความรับผิดชอบของกระทรวงมหาดไทยได้เป็ นไปด้วยความเรี ยบร้อย อาศัยอํานาจตามความในมาตรา 20 วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริ หารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 กระทรวงมหาดไทยจึงออกระเบียบไว้ดงั ต่อไปนี้ ข้อ 1 ระเบียบนี้ให้เรี ยกว่า “ระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการดูแลรักษาและ คุม้ ครองป้ องกันที่ดินอันเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน พ.ศ. 2544” ข้อ 2 ให้ยกเลิกระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการดูแลรักษาที่ดินอันเป็ นสาธารณ สมบัติของแผ่นดิน พ.ศ. 2515 ข้อ 3 ระเบียบนี้ให้ใช้บงั คับตั้งแต่วนั ถัดจากวันประกาศในราชกิจจานุเบกษาเป็ นต้นไป ข้อ 4 ที่ดินอันเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่อยูใ่ นบังคับของระเบียบนี้ หมายถึง (1) ที่ดินรกร้างว่างเปล่าซึ่ งมิได้มีบุคคลใดมีสิทธิ ครอบครองและที่ดิน ซึ่ งมีผเู ้ วนคืนหรื อทอดทิ้ง หรื อกลับมาเป็ นของแผ่นดินโดยประการอื่นตามกฎหมายที่ดิน

(2) ที่ดินที่ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกัน ไม่วา่ เป็ นโดยสภาพที่ดิน หรื อทางราชการได้สงวนไว้ก็ตาม เช่น ที่ชายตลิ่ง ทางบก ทางนํ้า สวนสาธารณะ ที่เลี้ยงสัตว์ และที่สาธารณะประจําตําบลและหมู่บา้ น เป็ นต้น ข้อ 5 อํานาจหน้าที่ในการดูแลรักษาและการดําเนินการคุม้ ครองป้ องกัน (1) ที่ดินตามข้อ 4 (1) ให้เป็ นอํานาจหน้าที่ของอธิ บดีกรมที่ดินและทบวงการเมือง ที่รัฐมนตรี วา่ การกระทรวงมหาดไทยมอบหมาย ตามความในมาตรา 8 แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน (2) ที่ดินตามข้อ 4 (2) ให้เป็ นอํานาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่ วนท้องถิ่นตามที่ กฎหมายกําหนด และนายอําเภอท้องที่ตามพระราชบัญญัติลกั ษณะปกครองท้องที่ พระพุทธศักราช 2457 ข้อ 6 การดําเนินคดี การขอออกหนังสื อสําคัญสําหรับที่หลวง การตรวจสอบแนวเขตและ การดําเนินการใด ๆ เพื่อป้ องกันการบุกรุ ก หรื อเข้าไปยึดถือครองโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย หรื อ แก้ไขปั ญหาการบุกรุ ก ให้ใช้งบประมาณของหน่วยงานดังนี้ (1) ที่ดินตามข้อ 4 (1) ให้ใช้ประมาณของหน่วยงานตามข้อ 5 (1) (2) ที่ดินตามข้อ 4 (2) ให้ใช้งบประมาณขององค์กรปกครองส่ วนท้องถิ่นในการ ดําเนินการ และแจ้งนายอําเภอท้องที่ทราบ ในเขตพื้นที่สภาตําบลให้ใช้งบประมาณของสภาตําบล ทั้งนี้ต้ งั แต่ปีงบประมาณ 2546 เป็ นต้นไป ข้อ 7 การจัดทําทะเบียนที่ดินสาธารณประโยชน์ (1) ที่ดินตามข้อ 4 (1) ไม่ตอ้ งจัดทําทะเบียน แต่ให้ทบวงการเมืองผูไ้ ด้รับ มอบหมายจากรัฐมนตรี วา่ การกระทรวงมหาดไทยให้มีหน้าที่ดูแลรักษาสํารวจรายละเอียดตามแบบ ที่กระทรวงมหาดไทยกําหนดไว้เป็ นหลักฐาน (2) ที่ดินตามข้อ 4 (2) เว้นแต่ที่ชายตลิ่ง ทางบก ทางนํ้า ลํากระโดง ลําราง สาธารณะ และทางระบายนํ้าที่อยูใ่ นความดูแลรักษาขององค์กรปกครองส่ วนท้องถิ่น ให้องค์กร ปกครองส่ วนท้องถิ่นนั้นๆ ดําเนินการสํารวจจัดทําทะเบียนที่ดินสาธารณประโยชน์ตามแบบที่ กระทรวงมหาดไทยกําหนดโดยให้จดั ทําจํานวน 4 ชุด ให้เก็บรักษาไว้ที่องค์กรปกครองส่ วน ท้องถิ่น 1 ชุด อําเภอหรื อกิ่งอําเภอ 1 ชุด จังหวัด 1 ชุด และให้จงั หวัดส่ งให้กรมที่ดิน 1 ชุด ถ้าที่ดิน แปลงใดยังไม่มีหนังสื อสําคัญสําหรับที่หลวง ให้ผมู ้ ีหน้าที่ดูแลและรักษาและคุม้ ครองป้ องกันตาม กฎหมายดําเนินการขอออกหนังสื อสําคัญสําหรับที่หลวงต่อไป สําหรับที่ดินสาธารณประโยชน์ที่ ได้จดั ทําทะเบียนไว้แล้วก่อนระเบียบนี้ให้องค์กรปกครองส่ วนท้องถิ่นดําเนินการขอคัดมาเก็บไว้ที่ องค์กรปกครองส่ วนท้องถิ่นนั้น 1 ชุด ที่ดินนอกจากที่กล่าวไว้ในวรรคหนึ่ง ให้เป็ นหน้าที่ของนายอําเภอท้องที่ 57

อนึ่ง ทางสาธารณประโยชน์หรื อทางนํ้าสาธารณะที่ไม่ใช่ทางหลวงตามกฎหมาย ว่าด้วย ทางหลวงหรื อทางที่กฎหมายกําหนดไว้โดยเฉพาะ ให้องค์กรปกครองส่ วนท้องถิ่นหรื อผูม้ ีหน้าที่ รับผิดชอบตามกฎหมายสํารวจจัดทําระเบียบที่ดินสาธารณประโยชน์ไว้เป็ นหลักฐานด้วย ข้อ 8 การใช้ที่ดินอันเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ตามข้อ 4 ทบวงการเมืองผูข้ อใช้ จะต้องปฏิบตั ิตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กระทรวงมหาดไทยกําหนด และจะต้องได้รับอนุมตั ิจาก รัฐมนตรี วา่ การกระทรวงมหาดไทยก่อน จึงจะเข้าใช้ประโยชน์ในที่ดินดังกล่าวได้ ข้อ 9 การถอนสภาพที่ดินอันเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดินตามมาตรา 8 วรรคสอง แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ทบวงการเมืองผูข้ อถอนสภาพจะต้องปฏิบตั ิตามหลักเกณฑ์และวิธีการ ที่กระทรวงมหาดไทยกําหนด ข้อ 10 การเปลี่ยนสภาพการใช้ประโยชน์ที่ดินจากการใช้ประโยชน์อย่างหนึ่ง เป็ นอีกอย่างหนึ่ง ให้ดาํ เนินการตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กระทรวงมหาดไทยกําหนด ข้อ 11 การจําหน่ายทะเบียนที่ดินสาธารณประโยชน์ เมื่อได้มีการถอนสภาพตามประมวลกฎหมายที่ดิน หรื อกฎหมายอื่น ให้ผมู ้ ีหน้าที่ดูแล รักษา จัดการจําหน่ายที่ดินสาธารณประโยชน์และคืนหนังสื อสําคัญสําหรับที่หลวง ตามวิธีการ ที่กระทรวงมหาดไทยกําหนด ข้อ 12 การชี้แจงรายละเอียดข้อเท็จจริ งแก่หน่วยงานอื่นที่เกี่ยวข้องกับที่ดินอันเป็ น สาธารณสมบัติของแผ่นดินตามข้อ 4 เป็ นต้นว่า ประวัติความเป็ นมา ที่ต้งั ขอบเขต สภาพปั ญหา และการแก้ไขปั ญหา (1) กรณี ที่ดินตามข้อ 4 (1) ให้เป็ นหน้าที่ของทบวงการเมืองตามข้อ 5 (1) (2) กรณี ที่ดินตามข้อ 4 (2) ให้เป็ นหน้าที่ส่วนราชการที่มีหน้าที่ดูแลรักษาตามข้อ 5 (2) ข้อ 13 ให้อธิ บดีกรมที่ดินเป็ นผูร้ ักษาการตามระเบียบนี้ 5. ระเบียบสํ านักนายกรัฐมนตรีว่าด้ วยการแก้ไขปัญหาการบุกรุกทีด่ ินของรัฐ พ.ศ. 2535 เมื่อวันที่ 24 กุมภาพันธ์ พ.ศ.2535 รัฐบาลขณะนั้นพิจารณาเห็นว่า มีส่วนราชการ ที่เกี่ยวข้องกับการดูแลและรับผิดชอบเกี่ยวกับที่ดินของรัฐซึ่ งได้แก่ที่ป่าสงวนแห่งชาติ ที่สาธารณประโยชน์ และที่ราชพัสดุ เป็ นต้น อยูห่ ลายหน่วยงานด้วยกัน เมื่อมีปัญหาการบุกรุ กที่ดิน ของรัฐ ส่ วนราชการดังกล่าวไม่อาจแก้ไขปั ญหาให้ยตุ ิลงได้โดยลําพัง ประกอบกับที่ดินของรัฐ ได้ถูกบุกรุ ก ยึดถือ ครอบครอง ทั้งในลักษณะส่ วนตัว และเป็ นหมู่คณะ ก่อให้เกิดผลกระทบในทาง เศรษฐกิจ สังคม การเมือง และการปกครอง นับวันจะสร้างปั ญหาที่ซบั ซ้อนและทวีความรุ นแรง

ยิง่ ขึ้น อาจก่อให้เกิดความหายนะแก่ชาติ เกิดมหันตภัยต่อส่ วนรวมได้ ถ้ามิได้รับการแก้ไขปั ญหา การบุกรุ กที่ดินของรัฐ รัฐบาลจึงได้ประกาศใช้ระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรี วา่ ด้วยการแก้ไขปั ญหา การบุกรุ กที่ดินของรัฐ พ.ศ. 2535 โดยระเบียบนี้ได้ต้งั คณะกรรมการขึ้นมาคณะหนึ่ง ซึ่ งมีรองนายกรัฐมนตรี ที่นายกรัฐมนตรี มอบหมายเป็ นประธานกรรมการ เรี ยกว่า “คณะกรรมการ แก้ไขปั ญหาการบุกรุ กที่ดินของรัฐ ” เรี ยกโดยย่อว่า “กบร.” ทําหน้าที่แก้ไขปั ญหาการบุกรุ กที่ดิน ของรัฐ โดยมีอาํ นาจหน้าที่กาํ กับติดตามดูแลให้ส่วนราชการต่าง ๆ ดําเนินการให้เป็ นไปตาม มาตรการในการแก้ไขปั ญหา และมาตรการในการป้ องกันการบุกรุ กที่ดินของรัฐ ซึ่ งคณะรัฐมนตรี ได้มีมติให้ความเห็นชอบ และกําหนดให้เป็ นนโยบายสําคัญไว้แล้ว คือ (1) มาตรการในการแก้ไขปั ญหาการบุกรุ กที่ดินของรัฐ (1.1) เร่ งรัดให้ดาํ เนินการสํารวจ และจัดทําแนวเขตที่ดินของรัฐที่อยูใ่ นความดูแล รักษา หรื อใช้ประโยชน์ให้ถูกต้อง และชัดเจน รวมทั้งจัดทําทะเบียนหรื อหนังสื อสําคัญสําหรับ ที่ดินของรัฐ แล้วแต่กรณี ไว้เป็ นหลักฐาน โดยให้แล้วเสร็ จภายในระยะเวลาที่กาํ หนด (1.2) ให้จงั หวัดที่มีปัญหาการบุกรุ กหรื อการครอบครองที่ดินของรัฐ แต่งตั้ง คณะกรรมการประกอบด้วยผูแ้ ทนส่ วนราชการที่เกี่ยวข้องตามที่ กบร. กําหนด โดยให้ดาํ เนินการ ตรวจสอบการครอบครองที่ดินของบุคคลผูเ้ ข้าครอบครองที่ดินของรัฐ หากผลปรากฏว่า ผูค้ รอบครองไม่มีสิทธิ โดยชอบด้วยกฎหมาย และเป็ นเกษตรกรที่ยากจน หรื อผูย้ ากจน ก็ให้ส่วนราชการที่เกี่ยวข้องพิจารณาจัดที่ดินให้ทาํ กินหรื อให้อยูอ่ าศัย ตามที่ กบร. กําหนด (1.3)ให้ลงโทษเจ้าหน้าที่ผรู ้ ับผิดชอบที่ทุจริ ตหรื อประพฤติมิชอบเกี่ยวกับที่ดิน ของรัฐ หรื อจงใจละเลยไม่ปฏิบตั ิตามกฎหมาย ระเบียบ คําสั่ง แก่ผบู ้ ุกรุ กที่ดินของรัฐอย่างเคร่ งครัด และเฉี ยบขาด (1.4) กรณี เจ้าหน้าที่ของรัฐถูกฟ้ องเป็ นจําเลยในคดีอาญา หรื อคดีแพ่ง เกี่ยวเนื่อง จากการปฏิบตั ิหน้าที่ในการแก้ไขปั ญหา หรื อในการป้ องกันการบุกรุ กที่ดินของรัฐ หรื อในการ ปฏิบตั ิตามกฎหมายเกี่ยวกับที่ดินของรัฐ อันเป็ นการปฏิบตั ิหน้าที่โดยสุ จริ ต เพื่อรักษาผลประโยชน์ ของรัฐ และเป็ นกรณี ที่อยั การรับเป็ นทนายความแก้ต่างว่าต่างคดีให้ เมื่อเจ้าหน้าที่ผถู ้ ูกกล่าวหา หรื อถูกฟ้ องเป็ นจําเลยต่อศาล ก็ให้ได้รับความคุม้ ครองโดยมิตอ้ งรับผิดชอบต่อค่าเสี ยหายเมื่อแพ้คดี และในกรณี ที่คดียงั ไม่ถึงที่สุด หากเจ้าหน้าที่ผถู ้ ูกฟ้ องคดีตอ้ งออก หรื อพ้นจากราชการตาม กฎหมายเสี ยก่อน ก็ให้มีสิทธิ เบิก ค่าใช้จ่ายในการเดินทางไปศาลตามหมายเรี ยกของศาลได้ในอัตรา เท่ากับที่เคยมีสิทธิ เบิกในตําแหน่งครั้งสุ ดท้ายก่อนออก หรื อก่อนพ้นจากราชการตามกฎหมาย จนกว่าคดีจะถึงที่สุด และในกรณี เจ้าหน้าที่ถูกร้องเรี ยนเกี่ยวกับการรักษาผลประโยชน์ของรัฐโดย 59

สุ จริ ตดังกล่าวก็ให้ผบู ้ งั คับบัญชาพิจารณาให้ความเป็ นธรรมตามระเบียบราชการ หรื อตามมติ คณะรัฐมนตรี โดยเคร่ งครัด โดยให้ส่วนราชการที่เกี่ยวข้องดําเนินการแก้ไขกฎหมาย กฎ ระเบียบ ให้สอดคล้องกันด้วย (1.5) กรณี เจ้าหน้าที่ของรัฐถูกฟ้ องคดีเป็ นจําเลยเกี่ยวกับการปฏิบตั ิหน้าที่ ผูบ้ งั คับบัญชาจะอ้างเป็ นเหตุเพื่องด หรื อรอการพิจารณาบําเหน็จความชอบประจําปี ไม่ได้ และให้ พิจารณาเลื่อนขั้นเงินเดือนประจําปี ในกรณี ปกติ หรื อกรณี พิเศษแล้วแต่กรณี โดยให้ส่วนราชการ ที่เกี่ยวข้องดําเนินการแก้ไขกฎหมาย กฎระเบียบ ให้สอดคล้องกันด้วยต่อไป (2) มาตรการป้ องกันการบุกรุ กที่ดินของรัฐ (2.1 ) จัดการวางแผนการใช้ที่ดินของรัฐให้ได้ประโยชน์มากที่สุด (2.2 ) ให้ความรู ้ดา้ นวิชาการเกี่ยวกับการใช้ที่ดินของรัฐ โดยจัดให้มีการอบรมผูน้ าํ ท้องถิ่น และเจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้อง หรื อกําหนดหลักสู ตรการเรี ยนการสอน ตลอดจนการเผยแพร่ ประชาสัมพันธ์ให้ขา้ ราชการนิสิตนักศึกษา และประชาชนทัว่ ไป ให้มีความสํานึกในคุณค่า รัก และหวงแหนที่ดินของรัฐ (2.3) จัดให้มีแผนการประชาสัมพันธ์ระดับชาติเพื่อรณรงค์ในการอนุรักษ์ที่ดินของรัฐ (2.4) ให้จดั ทําแผนที่แสดงสภาพ และประเภทที่ดินของรัฐตั้งแสดงไว้ ณ ศาลา กลางจังหวัด ที่วา่ การอําเภอ สํานักงานเขต สํานักงานเทศบาล สภาตําบล และส่ วนราชการที่ รับผิดชอบดูแลรักษา หรื อใช้ประโยชน์ที่ดินของรัฐ (2.5) สําหรับที่ดินของรัฐประเภทสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่สงวนไว้เพื่อใช้ ประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ และประเภทสาธารณสมบัติของแผ่นดินสําหรับพลเมืองใช้ ร่ วมกัน ให้มีการเร่ งรัดการออกหนังสื อสําคัญสําหรับที่หลวง โดยให้อธิ บดีกรมที่ดินมอบอํานาจ หน้าที่การออกหนังสื อสําคัญสําหรับที่หลวงให้ผวู ้ า่ ราชการจังหวัด หรื อเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัด ตามความเหมาะสม หากมีผคู ้ ดั ค้านการออกหนังสื อสําคัญสําหรับที่หลวง ก็ให้ดาํ เนินการตาม ระเบียบที่คณะกรรมการกําหนด โดยให้ส่วนราชการที่เกี่ยวข้องให้ความร่ วมมือ หากทีความ จําเป็ นต้องแก้ไขกฎหมาย กฎระเบียบ ก็ให้ดาํ เนินการแก้ไขให้สอดคล้องกันด้วย ทั้งนี้ ต่อมาได้มีการปรับปรุ งโครงสร้างอํานาจหน้าที่ของคณะกรรมการแก้ไข ปั ญหาการบุกรุ กที่ดินของรัฐ เพื่อให้มีประสิ ทธิ ภาพและประสิ ทธิ ผลในการแก้ไขปั ญหาและป้ องกัน การบุกรุ กที่ดินของรัฐอย่างเป็ นรู ปธรรมมากยิง่ ขึ้น ในวันที่ 27 ธันวาคม พ.ศ. 2545 รัฐบาลจึงได้ ประกาศใช้ระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการแก้ไขปั ญหาการบุกรุ กที่ดินของรัฐ พ.ศ. 2545

ซึ่ งระเบียบดังกล่าวให้ยกเลิกระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรี วา่ ด้วยการแก้ไขปั ญหาการบุกรุ กที่ดิน ของรัฐ พ.ศ. 2535 30 29

6 . ระเบียบสํ านักนายกรัฐมนตรี ว่าด้ วยการแก้ไขปัญหาการบุกรุ กทีด่ ินของรัฐ พ.ศ. 2545 ซึ่งแก้ ไขเพิม่ เติมโดย ระเบียบสํ านักนายกรัฐมนตรี ว่าด้ วยการแก้ไขปัญหาการบุกรุก ทีด่ ินของรัฐ (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2547 ระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการแก้ไขปั ญหาการบุกรุ กที่ดินของรัฐ พ.ศ. 2545 ได้แก้ไของค์ประกอบของคณะกรรมการแก้ไขปั ญหาการบุกรุ กที่ดินของรัฐ แต่ยงั คง ให้มีรองนายกรัฐมนตรี ที่นายกรัฐมนตรี มอบหมาย เป็ นประธาน โดยคณะกรรมการแก้ไขปั ญหา การบุกรุ กที่ดินของรัฐ มีอาํ นาจหน้าที่ (1) เสนอนโยบาย หรื อแผนงานในการแก้ไขปัญหา และป้ องกันการบุกรุ กที่ดินของรัฐ ต่อคณะรัฐมนตรี (2) กําหนดมาตรการในการแก้ไขปั ญหา และมาตรการในการป้ องกันการบุกรุ กที่ดินของรัฐ (3) กํากับ ติดตาม ดูแล และตรวจสอบให้หน่วยงานของรัฐ ดําเนินการให้เป็ นไปตามนโยบาย แผนงาน มาตรการในการแก้ไขปั ญหา และมาตรการในการป้ องกันการบุกรุ กที่ดินของรัฐ (4) รวบรวมข้อมูล เอกสารหลักฐาน และข้อเท็จจริ งเกี่ยวกับการครอบครองที่ดินของ บุคคลใด ๆ ในที่ดินของรัฐ (5) เรี ยกให้หน่วยงานของรัฐส่ งข้อมูลเอกสารหลักฐาน และข้อเท็จจริ ง หรื อขอให้ส่ง ผูแ้ ทนมาชี้แจง เพื่อประกอบการพิจารณาของ กบร. หรื อคณะอนุกรรมการ หรื อคณะทํางาน ที่ กบร. แต่งตั้ง (6) ให้การสนับสนุนแก่หน่วยงานของรัฐในการดําเนินการแก้ไขปั ญหา และป้ องกันการ บุกรุ กที่ดินของรัฐในการขอตั้งงบประมาณ และในเรื่ องอื่น ๆ ตามความเหมาะสม เพื่อให้สามารถ ปฏิบตั ิงานให้สาํ เร็ จลุล่วงไปด้วยความรวดเร็ ว (7) แต่งตั้งคณะอนุกรรมการ หรื อคณะทํางาน ให้ปฏิบตั ิงานตามที่มอบหมาย (8) ให้หน่วยงานของรัฐ และจังหวัดดําเนินการใด ๆ ที่เกี่ยวกับการแก้ไขปัญหา และ ป้ องกันการบุกรุ กที่ดินของรัฐตามที่กาํ หนด (9)ดําเนินการหรื อปฏิบตั ิงานอื่นใดที่เกี่ยวกับการแก้ไขปั ญหา และป้ องกันการบุกรุ ก ที่ดินของรัฐให้เป็ นไปตามกฎหมาย กฎ คําสั่ง ระเบียบ ข้อบังคับ และมติคณะรัฐมนตรี ที่เกี่ยวข้อง 30

ข้อ 3 แห่งระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการแก้ไขปั ญหาการบุกรุ กที่ดินของรัฐ พ.ศ.2545 61

ทั้งนี้ ต่อมาเมื่อวันที่ 16 กุมภาพันธ์ พ.ศ.2547 ได้มีการแก้ไขเพิ่มเติมองค์ประกอบของ คณะกรรมการแก้ไขปั ญหาการบุกรุ กที่ดินของรัฐ เพื่อให้การปฏิบตั ิราชการมีประสิ ทธิ ภาพมาก ยิง่ ขึ้น รัฐบาลจึงได้ประกาศใช้ระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการแก้ไขปั ญหาการบุกรุ กที่ดิน ของรัฐ (ฉบับที่ 2) พ.ศ.2547 คณะกรรมการแก้ไขปั ญหาการบุกรุ กที่ดินของรัฐได้มีคาํ สัง่ แต่งตั้งคณะอนุกรรมการขึ้น หลายคณะอนุกรรมการ ได้แก่ คณะอนุกรรมการอ่านภาพถ่ายทางอากาศ 31 คณะอนุกรรมการแก้ไข ปั ญหาการบุกรุ กที่ดินของรัฐกรุ งเทพมหานคร 32 และคณะอนุกรรมการแก้ไขปั ญหาการบุกรุ กที่ดิน ของรัฐ จังหวัดทุกจังหวัด 33 ซึ่ งต่อมาในวันที่ 8 มีนาคม พ.ศ. 2547 ได้มีแก้ไขปรับปรุ ง คณะอนุกรรมการแก้ไขปั ญหาการบุกรุ กที่ดินของรัฐกรุ งเทพมหานคร โดยคณะกรรมการแก้ไข ปั ญหาการบุกรุ กที่ดินของรัฐได้ยกเลิกคําสัง่ คณะกรรมการแก้ไขปั ญหาการบุกรุ กที่ดินของรัฐ ที่3/2546 ลงวันที่ 22 มกราคม พ.ศ.2546 และให้แต่งตั้งคณะอนุกรรมการแก้ไขปั ญหาการบุกรุ ก ที่ดินของรัฐกรุ งเทพมหานคร ขึ้นใหม่ 34 ทั้งนี้ คณะอนุกรรมการต่าง ๆ มีองค์ประกอบและอํานาจ หน้าที่ตามที่คณะกรรมการแก้ไขปั ญหาการบุกรุ กที่ดินของรัฐกําหนด 30

7. คําสั่ งคณะกรรมการแก้ไขปัญหาการบุกรุกทีด่ ินของรัฐ ที่ 4-78//2546 เรื่องแต่ งตั้ง คณะอนุกรรมการแก้ ไขปัญหาการบุกรุกทีด่ ินของรัฐจังหวัดทุกจังหวัด (กบร.จังหวัด) ดังนี้ เพื่อเป็ นการบูรณาการภารกิจของการแก้ไขปั ญหาและป้ องกันการบุกรุ กที่ดินของรัฐ ให้เกิดการประสารและสอดคล้องรองรับกัน เป็ นไปอย่างมีประสิ ทธิ ภาพและประสิ ทธิ ผลในทาง ปฏิบตั ิกบั ให้มีผรู ้ ับผิดชอบภารกิจอย่างชัดแจ้ง อาศัยอํานาจตามความในข้อ 8 (7) ของระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการแก้ไข ปั ญหาการบุกรุ กที่ดินของรัฐ พ.ศ. 2545 ประธานกรรมการการแก้ไขปั ญหาการบุกรุ กที่ดินของรัฐ โดยความเห็นชอบของคณะกรรมการแก้ไขปั ญหาการบุกรุ กที่ดินของรัฐ (กบร.) จึงแต่งตั้ง คณะอนุกรรมการแก้ไขปั ญหาการบุกรุ กที่ดินของรัฐจังหวัดทุกจังหวัด เรี ยกโดยย่อว่า “กบร. จังหวัด” 1. ให้ กบร. จังหวัด มีองค์ประกอบ ดังนี้ 31

คําสัง่ คณะกรรมการแก้ไขปั ญหาการบุกรุ กที่ดินของรัฐที่ 2/2546 ลงวันที่ 22 มกราคม 2546 32 คําสัง่ คณะกรรมการแก้ไขปั ญหาการบุกรุ กที่ดินของรัฐที่ 3/2546 ลงวันที่ 22 มกราคม 2546 33 คําสัง่ คณะกรรมการแก้ไขปั ญหาการบุกรุ กที่ดินของรัฐที่ 4-78/2546 ลงวันที่ 22 มกราคม 2546 34 คําสัง่ คณะกรรมการแก้ไขปั ญหาการบุกรุ กที่ดินของรัฐที่ 4/2547 ลงวันที่ 8 มีนาคม 2547 62

(1) ผูว้ า่ ราชการจังหวัด ประธานอนุกรรมการ (2) อัยการจังหวัด อนุกรรมการ (3) ประชาสัมพันธ์จงั หวัด อนุกรรมการ (4) ธนารักษ์พ้ืนที่ อนุกรรมการ (5) เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัด อนุกรรมการ (6) ปฏิรูปที่ดินจังหวัด อนุกรรมการ (7) ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่ งแวดล้อมจังหวัด อนุกรรมการ (8) ผูแ้ ทนสํานักงานปลัดกระทรวงทรัพยากร อนุกรรมการ ธรรมชาติและสิ่ งแวดล้อม (9) ป่ าไม้จงั หวัด อนุกรรมการ (10) ผูแ้ ทนกรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่า และพันธุ์พืช อนุกรรมการ (11) นายอําเภอท้องที่หรื อปลัดอําเภอ อนุกรรมการ ผูเ้ ป็ นหัวหน้าประจํากิ่งอําเภอ 35 (12) หัวหน้าส่ วนราชการผูม้ ีหน้าที่ดูแลรักษา อนุกรรมการ และ / หรื อ ผูใ้ ช้ประโยชน์ในที่ดินของรัฐ ที่มีปัญหาการบุกรุ กที่ดินของรัฐ (13) ปลัดจังหวัด อนุกรรมการและเลขานุการ (14) หัวหน้าสํานักงานจังหวัด อนุกรรมการและผูช้ ่วยเลขานุการ (15) ข้าราชการของส่ วนราชการในจังหวัด อนุกรรมการและผูช้ ่วยเลขานุการ ที่ประธานอนุกรรมการมอบหมาย 34

2. ให้ กบร. จังหวัด มีอาํ นาจหน้าที่ดงั นี้ (1) ดําเนินการแก้ไขปั ญหาและป้ องกันการบุกรุ กที่ดินของรัฐให้เป็ นไปตามระเบียบ สํานักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการแก้ไขปั ญหาการบุกรุ กที่ดินของรัฐ พ.ศ. 2545 (2) กํากับ ติดตาม ดูแล หน่วยงานของรัฐที่ดูแลรักษาและใช้ประโยชน์ในที่ดินของรัฐ ให้เป็ นไปตามกฎหมาย กฎ คําสั่ง ระเบียบ ข้อบังคับ และมติคณะรัฐมนตรี ที่เกี่ยวข้อง และ ดําเนินการตามนโยบายแผนงาน มาตรการแก้ไขปั ญหาและป้ องกันการบุกรุ กที่ดินของรัฐตามที่ กบร. กําหนด

เฉพาะที่มีเรื่ องเกี่ยวกับความรับผิดชอบที่เข้าสู่การพิจารณาของที่ประชุม 63

(3) กําหนดแผนงานประจําปี ในการแก้ไขปั ญหาหรื อการป้ องกันการบุกรุ กที่ดินของรัฐ และรายงานให้ กบร. ทราบ (4) พิสูจน์สิทธิ การครอบครองที่ดินของบุคคลในเขตที่ดินของรัฐ ตามหลักเกณฑ์การ พิสูจน์สิทธิ ที่ กบร. กําหนด ในกรณี ที่ตอ้ งใช้ภาพถ่ายทางอากาศประกอบการพิสูจน์สิทธิ ให้ใช้ ผลการอ่านภาพถ่ายทางอากาศจากคณะอนุกรรมการอ่านภาพถ่ายทางอากาศที่ กบร. แต่งตั้ง (5) ตรวจสอบหรื อดําเนินการใด ๆ เพื่อให้ได้ขอ้ เท็จจริ งเกี่ยวกับเรื่ องการบุกรุ กที่ดินของรัฐ และการออกเอกสารสิ ทธิ ในที่ดินของรัฐ หากพบว่าดําเนินการไปโดยมิชอบหรื อโดยทุจริ ตหรื อ ดําเนินการไปโดย ผิดพลาดคลาดเคลื่อน ให้แจ้งหน่วยงานของรัฐที่มีหน้าที่เกี่ยวข้องดําเนินการ ให้เป็ นไปตามกฎหมายและระเบียบ (6) รวบรวมข้อมูล เอกสารหลักฐาน และข้อเท็จจริ งเกี่ยวกับการครอบครองที่ดินของ บุคคลใด ๆ ในที่ดินของรัฐ (7) เร่ งรัดการพิจารณาวินิจฉัยคําขอออกหนังสื อแสดงสิ ทธิ ในที่ดินของบุคคลในเขต ที่ดินของรัฐให้รวดเร็ ว (8) เรี ยกให้หน่วยงานของรัฐส่ งข้อมูล เอกสารหลักฐานและข้อเท็จจริ ง หรื อขอให้ ส่ งผูแ้ ทนมาชี้แจงเพื่อประกอบการพิจารณา หรื อเชิญบุคคลใด ๆ มาให้ความเห็นต่อ กบร. จังหวัด (9) แต่งตั้งคณะทํางาน หรื อเจ้าหน้าที่เพื่อดําเนินการหรื อปฏิบตั ิงานใด ๆ ในการแก้ไข ปั ญหาและป้ องกันการบุกรุ กที่ดินของรัฐ ตามที่ได้รับมอบหมาย (10) ประชาสัมพันธ์ผลดําเนินการของ กบร. จังหวัด และเสริ มสร้างความเข้าใจในการ แก้ไขปั ญหาและป้ องกันการบุกรุ กที่ดินของรัฐในเขตจังหวัด (11) รายงานผลการปฏิบตั ิงานในการแก้ไขและหรื อป้ องกันปั ญหาการบุกรุ กที่ดินของรัฐ ประจําปี ให้ กบร. ทราบ (12) ดําเนินการใด ๆ ตามที่ กบร. หรื อประธาน กบร. มอบหมาย

บทที่ 3 ปัญหาการบุกรุ กทีส่ าธารณสมบัติของแผ่นดิน ปั จจุบนั ที่ดินสาธารณสมบัติของแผ่นดินได้ถูกบุกรุ กจากราษฎรและหน่วยงานราชการ จํานวนมาก การดําเนินการกับผูบ้ ุกรุ กในทางปฏิบตั ิค่อนข้างมีความยุง่ ยาก ในส่ วนของราษฎรอาจ ลุกลามเป็ นปั ญหาของประเทศ และปั ญหาทางสังคม ในส่ วนของราชการด้วยกันเองส่ วนใหญ่ เป็ นปั ญหาเกี่ยวกับการบังคับใช้กฎหมายที่แตกต่างกันหรื อมีกฎหมายหลายฉบับที่ใช้ในการจัดการ ที่ดินสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ซึ่ งปั ญหาเหล่านี้จะแสดงให้เห็นว่าระบบการจัดการที่ดินของรัฐ นั้นขาดประสิ ทธิ ภาพ ที่ดินอันเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดินนั้น กฎหมายได้กาํ หนดให้มีไว้เพื่อเป็ นสาธารณ สมบัติของส่ วนกลางเพื่อประโยชน์สาธารณะหรื อประโยชน์ของประชาชนส่ วนใหญ่ คือ สงวนไว้ ใช้เพื่อประโยชน์ร่วมกัน ไม่ใช่ของเอกชนหรื อบุคคลใดบุคคลหนึ่งแต่อย่างใด กฎหมายได้กาํ หนด อํานาจหน้าที่ในการดูแลรักษาและคุม้ ครองป้ องกันที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินแต่เพราะการดูแล คุม้ ครองและป้ องกันการบุกรุ กที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินนั้นในบางครั้งหน่วยงานของรัฐอาจ ดูแลไม่ทวั่ ถึง ทําให้เกิดการบุกรุ กที่ดินสาธารณประโยชน์เป็ นจํานวนมาก และเกิดปัญหาขึ้นใน ทุกท้องที่ จนกลายเป็ นปั ญหาข้อขัดแย้งระหว่างหน่วยงานของรัฐกับราษฎรทําให้ตอ้ งสิ้ นเปลืองทั้ง งบประมาณและระยะเวลาในการแก้ไขปั ญหา 3.1 สาเหตุปัญหาการบุกรุกทีส่ าธารณสมบัติของแผ่นดิน มีหลายประการดังนี้ 3.1.1 สภาพทีด่ ินของรัฐในปัจจุบันนั้นมีขอบเขตไม่ ชัดเจน ขอบเขตที่ดินของรัฐไม่ชดั เจน ไม่แน่นอนและอาจเปลี่ยนแปลงไปตามสภาพธรรมชาติ เนื่องจากสิ่ งก่อสร้างแสดงแนวเขตที่ดินของรัฐไม่มนั่ คงถาวร หลักฐานของทางราชการไม่ชดั เจน ที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินบางแปลงไม่มีหลักฐานหรื อแนวเขตที่ดินและไม่ทราบตําแหน่งที่ดิน ความไม่ชดั เจนของที่สาธารณประโยชน์ จากการที่สภาพพื้นที่ได้มีการเปลี่ยนแปลงไปจากเดิมใน อดีต และการตรวจสอบข้อเท็จจริ งกระทําได้ยาก ทําให้ไม่สามารถนําชี้แนวเขตเพื่อการรังวัด และ ออกหนังสื อสําคัญสําหรับที่หลวงได้ นอกจากนี้ยงั เกิดจากการสํารวจและการจัดทําทะเบียนไม่ ครบถ้วนสมบูรณ์และทางราชการได้จดั ทําไว้นานแล้ว รวมทั้งสภาพพื้นที่และแนวเขตมีการ เปลี่ยนแปลงไปตามธรรมชาติ ซึ่ งขาดการดูแลรักษา จึงทําให้ขอ้ มูลที่มีอยูก่ บั สภาพความเป็ นจริ ง 65

คลาดเคลื่อนไม่ตรงกัน ประกอบกับมีปัญหาการบุกรุ กและเข้าครอบครองที่ดินสาธารณประโยชน์ เป็ นจํานวนมากเป็ นระยะเวลานาน จึงเกิดความไม่ชดั เจนของที่สาธารณประโยชน์ เช่น ในกรณี ที่ดินทุ่งหนองอ้อปากคลองจิกไว้เป็ นที่สาธารณะประเภทเลี้ยงสัตว์พาหนะมี เนื้อที่ประมาณ 6,000 ไร่ ต่อมามีราษฎรหลายรายบุกรุ กเข้าไปในที่สาธารณะดังกล่าวจนถึงปี พ.ศ. 2505 จึงมีการรังวัดสํารวจปั กหลักเขตเพื่อแสดงเขตที่ดินสาธารณะไว้ปรากฏว่ามีที่ดินเหลืออยู่ เพียง 1,280 ไร่ 2 งาน 85 ตารางวา ฉะนั้น เจ้าหน้าที่ของรัฐจึงต้องทําการรังวัดและออกหนังสื อ สําคัญสําหรับที่หลวงใหม่ 3.1.2 เจ้ าหน้ าทีข่ องรัฐขาดความรู้ ความเชี่ ยวชาญในการปฏิบัติหน้ าที่ เจ้าหน้าที่มีไม่เพียงพอในการดูแลรักษา และ เจ้าหน้าที่ของรัฐขาดความรู ้ความเชี่ยวชาญใน การปฏิบตั ิหน้าที่ ไม่เอาใจใส่ ในการดูแลรักษาและคุม้ ครองป้ องกันที่ดินสาธารณสมบัติ ย่อมมีผล ต่อการชี้ขาดข้อพิพาทที่เกี่ยวกับแนวเขตที่สาธารณประโยชน์ เช่นในกรณี ที่เลี้ยงสัตว์โคกหิ นเหล็กไฟสาธารณะในท้องที่ตาํ บลโนนค่า อําเภอสู ง เนิน จังหวัดนครราชสี มา ซึ่งมี สาเหตุของปั ญหามาจากการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐ ขาดความรู ้ความ เชี่ยวชาญในการปฏิบตั ิหน้าที่ ในการวินิจฉัยสถานะของที่ดินสาธารณประโยชน์น้ นั ว่าในปั จจุบนั ที่ดินพิพาทดังกล่าวยังคงมีสภาพเป็ นที่ดินสาธารณประโยชน์หรื อไม่ เนื่องจาก มีปัญหาที่จะต้อง วินิจฉัยว่า ที่ดินพิพาทแม้จะมีการขึ้นทะเบียนโดยมีหนังสื อสําคัญสําหรับที่หลวงดังกล่าวก็ตามแต่ก็ ไม่ปรากฏว่าได้มีการออกเป็ นพระราชกฤษฎีกา และประกาศในราชกิจจานุเบกษา จะมีผลให้ที่ดิน พิพาทเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดินตามพระราชบัญญัติวา่ ด้วยการหวงห้ามที่ดินรกร้างว่างเปล่า อันเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน พ.ศ. 2478 หรื อไม่ ซึ่ งกรณี ดงั กล่าวเป็ นปั ญหาข้อกฎหมายที่ เจ้าหน้าที่ของรัฐขาดความรู ้ความเชี่ยวชาญในการปฏิบตั ิหน้าที่

3.1.3 นโยบายของรัฐในการแก้ ไขปัญหาการบุกรุกไม่ ชัดเจน ไม่ มีความแน่ นอนเด็ดขาด เปลีย่ นแปลงไปตามเหตุผลทางการเมืองหรือเปลีย่ นแปลงไปตามนโยบายของรัฐบาลแต่ ละยุคแต่ ละ สมัย และการพัฒนาประเทศทีม่ ีผลให้ เกิดการแย่งชิงทรัพยากรทีด่ ิน ที่ดินเป็ นฐานทรัพยากรหลักที่แสดงถึงความมัน่ คงทางเศรษฐกิจ สังคม และการเมืองของ สังคม ตั้งแต่ในอดีตถึงปั จจุบนั เป้ าหมายของการใช้ประโยชน์ที่ดิน คือ พัฒนาที่ดินให้เป็ นสิ นค้า เพื่อการสร้างชาติ สร้างเศรษฐกิจ และสร้างสังคม ในอดีตพระมหากษัตริ ยไ์ ด้สนับสนุนให้ประชาชนบุกเบิกที่ดินทํากิน เพื่อส่ งส่ วยให้แก่รัฐ ส่ วนกลาง เมื่อมีการเปิ ดประเทศในการพัฒนาเศรษฐกิจรัฐไทยได้สนับสนุนให้ประชาชนบุกเบิก ที่ดินทําการเกษตร เพื่อส่ งออก รวมถึงการขุดคลองชลประทาน การทําไม้ และการทําเหมืองแร่ ล้วนเป็ นรายได้ที่นาํ เข้าประเทศ ประกอบด้วยนโยบายของรัฐ ดังปรากฏในแผนพัฒนาเศรษฐกิจ และสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 1- 10 ทิศทางการพัฒนาประเทศมุ่งเน้นการทําการเกษตรกรรมส่ งออก ควบคู่กบั การขยายภาคเมือง ภาคอุตสาหกรรม และภาคบริ การ ในเขตปริ มณฑลรอบ กรุ งเทพมหานคร และส่ วนภูมิภาค นโยบายเกี่ยวกับการประกาศสงวนหวงห้ามที่ดินของรัฐเพื่อใช้ประโยชน์ของทางราชการ หรื อประโยชน์สาธารณะ การประกาศสงวนหวงห้ามในแต่ละครั้ง ไม่ได้มีการเดินสํารวจพื้นที่จริ ง ว่ามีราษฎรอยูอ่ าศัยหรื อทําประโยชน์ในพื้นที่หรื อไม่ เป็ นแต่เพียงการประกาศโดยแผนที่ภาพถ่าย ทางอากาศซึ่ งมีความผิดพลาดได้ เมื่อมีการประกาศสงวนหวงห้ามถ้าไม่มีแผนที่ประกอบท้ายพระ ราชกฤษฎีกาแล้วไม่สามารถนําที่ดินไปออกเอกสารอ้างสิ ทธิ อย่างใดได้ แม้วา่ จะขึ้นทะเบียนเป็ นที่ สาธารณประโยชน์หรื อไม่ก็ตาม ที่สาํ คัญ คือ ต้องมีการเป็ นพระราชกฤษฎีกาหวงห้ามไว้เพื่อ ประชาชน โดยต้องมีแผนที่แสดงเขตไว้ทา้ ยพระราชกฤษฎีกาด้วย 36 นโยบายของรัฐที่เกี่ยวกับการส่ งเสริ มในด้านการเกษตรเพื่อส่ งออกไปยังต่างประเทศ รัฐจึง มีนโยบายให้ราษฎรเข้าไปบุกเบิกอยูอ่ าศัยทํากินในที่ดินของรัฐ โดยมีนโยบายเกี่ยวกับการออก เอกสารแสดงสิ ทธิ ในที่ดินให้แก่ราษฎรก็เป็ นส่ วนหนึ่งที่ก่อให้เกิดปัญหาการบุกรุ กที่ดินของรัฐ ตัวอย่างกฎหมายที่เกี่ยวกับการออกเอกสารสิ ทธิ ในที่ดิน ได้แก่ พระราชบัญญัติให้ใช้ประมวล กฎหมายที่ดิน พ.ศ. 2497 ที่กาํ หนดให้ผคู ้ รอบครองและทําประโยชน์ในที่ดินโดยชอบด้วยกฎหมาย ก่อนวันที่พระราชบัญญัติออกโฉนดที่ดิน (ฉบับที่ 6) พ.ศ. 2479 ใช้บงั คับมีสิทธิ ขอรับโฉนดที่ดิน ตามประมวลกฎหมายที่ดินไว้แต่ยงั ไม่มีคาํ รับรองว่าได้ทาํ ประโยชน์แล้วมีสิทธิ ขอคํารับรองจาก 35

ยืนหยัด ใจสมุทร , รวมกฎหมายเกีย่ วกับป่ าไม้ และสัตว์ ป่า , ครั้งที่ 2 (กรุ งเทพมหานคร: สํานักพิมพ์ นิติธรรม, 2544) หน้า 78. 36

นายอําเภอได้ ตามมาตรา 7 นอกจากนั้นยังมีการได้มาซึ่ งกรรมสิ ทธิ์ ในที่ดินตามกฎหมายว่าด้วยการ จัดที่ดินเพื่อการครองชีพ พ.ศ. 2511 นโยบายการให้สัมปทานแก่เอกชน เป็ นนโยบายที่ให้เอกชนสามารถเข้าไปแสวงหา ผลประโยชน์จากที่ดินของรัฐโดยเสี ยค่าตอบแทนให้แก่รัฐเป็ นลักษณะของสัญญาทางปกครองอย่าง หนึ่ง อันก่อให้เกิดปั ญหาการบุกรุ กที่ดินของรัฐ เพราะขาดการควบคุมดูแลพื้นที่ได้รับการให้ สัมปทาน โดยรัฐให้เอกชนใช้ประโยชน์หรื อแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติโดยไม่เข้า ไปแทรกแซงการดําเนินการของเอกชนแต่อย่างใด เมื่อหมดอายุสัมปทานแล้วทําให้มีประชาชนเข้า มาบุกรุ กและนําที่ดินไปใช้ประโยชน์อย่างอื่น นโยบายการถือครองที่ดิน นับแต่มีการยอมรับให้เอกชนมีกรรมสิ ทธิ์ ในที่ดินในสมัยรัชกาล ที่ 5 ได้มีการบุกรุ กเข้าไปจับจองทําประโยชน์โดยการบุกรุ กในที่ดินของรัฐโดยเฉพาะที่ สาธารณประโยชน์เป็ นจํานวนมาก หลังจากการบังคับใช้ประมวลกฎหมายที่ดินในปี พ.ศ. 2497 ได้ มีการจํากัดการถือครองที่ดินโดยกําหนดให้สามารถถือครองที่ดินเพื่อการเกษตรกรรมได้ไม่เกิน 50 ไร่ อุตสาหกรรมไม่เกิน 10 ไร่ พาณิ ชยกรรมไม่เกิน 5 ไร่ และเพื่อที่อยูอ่ าศัยไม่เกิน 5 ไร่ เหตุที่ตอ้ งมี การจํากัดสิ ทธิ การถือครองที่ดินเพราะรัฐบาลในสมัยนั้นไม่ตอ้ งการให้บุคคลถือที่ดินไว้มาก เนื่องจากจะทําความเดือดร้อนให้แก่เกษตรกรและเป็ นภัยต่อเศรษฐกิจ ต่อมาในสมัยรัฐบาลจอม พลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ เป็ นนายกรัฐมนตรี มีการประกาศใช้ประกาศคณะปฏิวตั ิฉบับที่ 49 ลงวันที่ 13 มกราคม 2522โดยได้ประกาศยกเลิกการจํากัดสิ ทธิ ดงั กล่าว เพราะเห็นว่าส่ งผลต่อเศรษฐกิจของ ประเทศ นโยบายของรัฐที่เกิดการขัดแย้งกับกฎหมายที่บงั คับใช้ต้งั แต่อดีตจนถึงปั จจุบนั ในการ แก้ไขปั ญหาการบุกรุ กที่ดินของรัฐเนื่องจากรัฐบาลจะผ่อนผันให้ราษฎรทํากินทั้งที่เป็ นการชัว่ คราว และถาวร เช่น ในสมัยรัฐบาลของพลเอกเกรี ยงศักดิ์ ชมะนันท์ เป็ นนายกรัฐมนตรี (พ.ศ. 25202523) คณะรัฐมนตรี ได้มีมติเมื่อวันที่ 25 สิ งหาคม 2522 เห็นชอบให้จดั ที่ดินเพื่อช่วยเหลือเกษตรกร ตามโครงการช่วยเหลือเกษตรกรให้มีที่ทาํ กินในเขตป่ าสงวนแห่งชาติเพื่อใช้เป็ นอํานาจต่อรอง ทางการเมือง มีการดําเนินการออกเอกสารสิ ทธิ ให้แก่ราษฎรผูบ้ ุกรุ ก ซึ่ งแนวนโยบายดังกล่าวเป็ น แนวนโยบายที่ทางรัฐใช้โดยไม่คาํ นึงประโยชน์สาธารณะ นโยบายส่ งเสริ มการส่ งออกสิ นค้าเกษตรและอุตสาหกรมโดยเฉพาะสิ นค้าเกษตรเป็ น นโยบายที่สาํ คัญของทุกรัฐบาล โดยเฉพาะในช่วงของแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับ ที่ 3-4 มีการบุกรุ กที่ดินโดยประชาชนเพื่อการเกษตรกรรมเพิ่มขึ้นเพื่อใช้พ้ืนที่ในการเพาะปลูก พืชผลทางการเกษตร หลังจากนั้นในสมัยพลเอกชาติชาย ชุณหวัณ เป็ นนายกรัฐมนตรี (พ.ศ. 2531-2534) มีแนวนโยบายที่จะเปลี่ยนสนามรบเป็ นสนามการค้าโดยมีแนวคิดที่จะทําให้ประเทศ 68

ไทยเป็ นประเทศอุตสาหกรรมใหม่ สนับสนุนให้ทาํ การเกษตรกรรมเพื่อการส่ งออก มีการบุกรุ กเข้า ไปในที่ดินของรัฐและออกเอกสารสิ ทธิ โดยมิชอบเป็ นจํานวนมาก เพราะความต้องการที่ดินในการ ประกอบธุ รกิจต่างๆ ทําให้ราคาที่ดินเพิ่มขึ้นและมีการซื้อขายที่ดินกันเป็ นจํานวนมาก อันเป็ น สาเหตุของการบุกรุ กทําลายป่ าไม้และเก็งกําไรในที่ดิน ดังนั้น การขยายตัวทางเศรษฐกิจอย่างรวดเร็ ว และการพัฒนาประเทศ โดยขาด การวางแผนการใช้ทรัพยากร และการประเมินผลกระทบที่เกิดขึ้นกับความเปลี่ยนแปลงของชุมชน และประชาชน เป็ นต้นเหตุสาํ คัญที่ทาํ ให้มีการแย่งชิงทรัพยากรในท้องถิ่น และแนวทางการพัฒนา ทําให้ตอ้ งแก้ไขปั ญหาเฉพาะหน้าอยูต่ ลอดเวลา โดยเฉพาะการแก้ไขปั ญหาการบุกรุ กป่ าเพื่อ แสวงหาที่ดินทํากินไม่สามารถดําเนินตามแผนระยะยาวหรื อแผนแม่บท หรื อไม่อาจปฏิบตั ิได้จริ ง เช่น การจัดเก็บภาษีที่ดินในอัตราก้าวหน้า การตั้งธนาคารที่ดิน การออกกฎหมายคุม้ ครองพื้นที่ เกษตรกรรม 3.1.4 ประชาชนขาดจิตสํ านึกสาธารณะในการดูแลรักษาและป้องกันทีด่ ินสาธารณสมบัติ ของแผ่ นดิน ไม่ เกรงกลัวต่ อกฎหมาย นอกจากนั้นยังมุ่งหวังเอาประโยชน์ ส่วนตัวแต่ ฝ่ายเดียวโดย ไม่ คํานึงถึงประโยชน์ ส่วนรวม การที่ประชาชนไม่ให้ความสนใจและร่ วมมือกันในการป้ องกันปั ญหาการบุกรุ กที่ดินของ รัฐและการใช้ที่สาธารณประโยชน์ โดยปล่อยให้ภาครัฐแต่เพียงหน่วยงานเดียวดูแลในเรื่ องดังกล่าว นั้น ย่อมก่อให้เกิดปั ญหามากมายที่ไม่สามารถแก้ไขได้อย่างมีประสิ ทธิ ภาพ ทั้งนี้ การให้ความรู ้ และการศึกษาต่อประชาชนในประเทศย่อมมีความสําคัญ โดยจะต้องชี้ให้เห็นถึงความสําคัญและ ประโยชน์ในการอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติ โดยเฉพาะทรัพยากรที่ดิน ดังจะเห็นได้วา่ ประเทศที่ พัฒนาแล้วประชาชนจะให้ความสําคัญต่อทรัพยากรธรรมชาติของประเทศ นอกจากนี้ ประชาชน บางกลุ่มแม้จะมีฐานะดี การศึกษาที่ดี แต่ขาดจิตสํานึกที่จะร่ วมกันอนุรักษ์และดูแลทรัพยากรที่ดิน ซึ่ งเป็ นทรัพยากรธรรมชาติที่สาํ คัญ หากแต่นาํ ที่ดินของรัฐไปหาประโยชน์เพียงลําพัง โดยไม่ คํานึงถึงส่ วนรวมก็ทาํ ให้เกิดปั ญหาการบุกรุ กที่ดินสาธารณประโยชน์และมีการนําที่ดินดังกล่าวไป ออกเอกสารสิ ทธิ ซึ่ งกระบวนการออกเอกสารสิ ทธิ น้ นั อาจมีเจ้าหน้าที่ของรัฐที่ทุจริ ตให้ความ ร่ วมมือและช่วยเหลือ 3.1.5 การใช้ อาํ นาจของผู้ปกครองท้องถิ่นและผู้มีอทิ ธิพลท้องถิ่น การใช้อาํ นาจของผูป้ กครองท้องถิ่น และผูม้ ีอิทธิ พลท้องถิ่น เกิดขึ้นได้ภายใต้โครงสร้าง ความสัมพันธ์ทางสังคมแบบอุปถัมภ์ ตลอดจนกฎหมายและระเบียบของทางราชการในอดีตที่เอื้อ 69

ให้ผนู ้ าํ ท้องถิ่น ใช้อาํ นาจได้โดยง่ายโดยขาดการตรวจสอบ การใช้อาํ นาจของผูป้ กครองท้องถิ่น และผูม้ ีอิทธิพลในท้องถิ่น มักเป็ นไปในลักษณะที่ผมู ้ ีอาํ นาจในท้องถิ่นใช้ประโยชน์จากระเบียบ และช่องว่างทางกฎหมาย โดยร่ วมมือกับหน่วยงานราชการที่เกี่ยวข้องในการแสวงหาประโยชน์ เพื่อการขยายผลประโยชน์ส่วนตน หรื อการขยายผลประโยชน์ส่วนรวมที่เป็ นพวกของตนเพื่อสร้าง อิทธิ พลและบารมีในท้องถิ่น เช่น ในการกําหนดแนวเขตที่ดินสาธารณประโยชน์น้ นั ต้องมีการขึ้นทะเบียนสงวนหวงหาม หรื อการประกาศสงวนหวงห้ามในอดีต ไม่ได้กาํ หนดขอบเขตที่ชดั เจน เช่น อาจบอกเพียงว่า ด้าน ทิศเหนือติดทางเกวียน ด้านทิศใต้ติดหลักไม่แก่น ด้านทิศตะวันออกและทิศตะวันตกติดป่ า เมื่อเวลา ผ่านไป จุดอ้างอิงเหล่านั้นเปลี่ยนแปลงไป กรมที่ดินจึงกําหนดระเบียบให้ผปู ้ กครองท้องที่ เช่น ผูใ้ หญ่บา้ น หรื อกํานัน เป็ นผูน้ าํ ชี้ขอบเขตที่สาธารณประโยชน์ที่จะประกาศออกหนังสื อสําคัญ สําหรับที่หลวง (น.ส.ล.) การที่ขอบเขตไม่ชดั เจน และการให้อาํ นาจในการชี้ขอบเขตกับผูป้ กครอง ท้องถิ่น โดยไม่กาํ หนดแนวทางปฏิบตั ิให้ชุมชนมีส่วนร่ วมอย่างชัดเจน จึงกลายเป็ นช่องว่างที่สาํ คัญ ในการที่ผปู ้ กครองท้องที่ ทั้งโดยเจตนาทุจริ ต เลือกปฏิบตั ิให้ตนเองและพวกพ้อง หรื อขาดการ คํานึงถึงความเดือดร้อนของประชาชน จะกําหนดแนวเขตที่ดินซ้อนทับลงบนที่ทาํ กินของ ประชาชน นอกจากนี้ ผูป้ กครองท้องถิ่นส่ วนใหญ่มกั มีผลประโยชน์ทบั ซ้อนร่ วมกับผูม้ ีอิทธิ พล ท้องถิ่น นักการเมืองท้องถิ่น ทั้งสองฝ่ าย ต่างเอื้อประโยชน์ให้กบั หน่วยงานราชการ ในการใช้ ประโยชน์ในที่ดินเพื่อการก่อสร้างอาคาร ที่ทาํ การ ถนน หรื อแม้กระทัง่ การปลูกป่ า ซึ่ งเบื้องหลัง อาจมีผลประโยชน์ต่างตอบแทน เป็ นปั จจัยสําคัญที่ทาํ ให้เกิดการบุกรุ กในที่สาธารณประโยชน์ของ แผ่นดิน ซึ่ งวิธีการที่ผปู ้ กครองและผูม้ ีอิทธิ พลในท้องถิ่น มักจะมีรูปแบบ คือ เมื่อผูป้ กครองท้องถิ่น มีความต้องการใช้ที่สาธารณประโยชน์ ก็จะจัดเตรี ยมการประกาศออกหนังสื อสําคัญสําหรับที่หลวง (น.ส.ล.) และดําเนินการขับไล่โดยการแจ้งแบบข่มขู่หรื อฟ้ องข้อหาบุกรุ กต่อประชาชนที่ใช้ ประโยชน์ในที่ดินแปลงที่ถูกอ้างในขณะนั้นว่าเป็ นที่สาธารณประโยชน์ของแผนดิน ในกรณี ที่ ประชาชนมีเอกสารสิ ทธิ ที่ไม่ชดั เจน เช่น สค1. ก็อาจถูกราชการเพิกถอน หรื อกรณี ที่ประชาชนไม่ มีเอกสารใดๆ หรื อมีแต่ใบเสี ยภาษีบาํ รุ งท้องที่ ก็จะถูกบังคับหรื อขับไล่โดยบางครั้งประชาชนที่ทาํ กินมาก่อนอาจรู ้หรื อไม่รู้วา่ จะมีการออก หนังสื อสําคัญสําหรับที่หลวง (น.ส.ล.) เช่น กรณี นายเนิน จิตประเสริ ฐ กับพวก จังหวัด สุ รินทร์ (รายงานผลการตรวจสอบที่ 53/2549) 37 กํานันอ้างว่าที่ดิน ดังกล่าวเป็ นที่สาธารณประโยชน์ของแผนดิน โดยกํานันฟ้ องขับไล่ผรู ้ ้อง ออกจากที่ทาํ กิน ที่ได้เคย 36

คณะกรรมการสิ ทธิมนุษยชนแห่งชาติ, เสียงจากประชาชน กรณีทสี่ าธารณประโยชน์ ,(กรุ งเทพฯ : โรง พิมพ์ บริ ษทั สหมิตรพริ้ นติ้งแอนด์พบั ลิสซิ่ง จํากัด, 2551) หน้า39. 37

ใช้ประโยชน์มายาวนาน โดยอ้างว่าเป็ นที่สาธารณะกุดเลิงใหญ่ การตรวจสอบของ คณะอนุกรรมการสิ ทธิ มนุษยชนพบว่า ที่บริ เวณพิพาทเป็ นพื้นที่ชุ่มนํ้าริ มฝั่งแม่น้ าํ มูล หรื อเรี ยกใน ท้องถิ่นภาคอีสานว่า “ทาม” อันเป็ นลักษณะเฉพาะของพื้นที่ทามลุ่มนํ้ามูลตอนกลาง ในพื้นที่ รอยต่อระหว่างจังหวัดสุ รินทร์ ร้อยเอ็ด และศรี สะเกษ วิถีชีวติ ของประชาชนแถบนี้ที่ใช้ประโยชน์ จากทาม มักใช้ประโยชน์ในพื้นที่ทามในฤดูน้ าํ ลด และหยุดใช้ช่วงนํ้าหลากท่วมถึง ประชาชนส่ วน ใหญ่ไม่มีเอกสารแสดงการครอบครอง ถือเป็ นการครอบครองตามการใช้ประโยชน์ และเป็ นที่รับรู้ กันในหมู่ประชาชนว่า ใครครอบครองทําประโยชน์มากน้อยเท่าใด การใช้ประโยชน์จากทาม จึง เป็ นวิถีชีวติ เป็ นวัฒนธรรม และเป็ นสิ ทธิของชุมชนร่ วมกัน ในการกําหนดการใช้ประโยชน์ในที่ดิน บริ เวณลุ่มนํ้า จากความพยายามในการตีความของกํานัน ผูป้ กครองท้องที่ และหน่วยงานราชการที่ เกี่ยวข้องว่า ที่ดินดังกล่าวเป็ นที่สาธารณะประโยชน์โดยสภาพ จึงเป็ นการตีความที่มีเจตนาบุกรุ ก ที่ดินของประชาชนที่ได้ใช้ประโยชน์ตามวิถีชีวติ ของทาม กรณี ร้องเรี ยนผูม้ ีอิทธิ พลในท้องถิ่น บุกรุ กที่สาธารณประโยชน์ของแผ่นดิน คลองชายธง จังหวัดประจวบคีรีขนั ธ์ (รายงานผลการตรวจสอบที่ 16/2549) 38ในกรณี ที่องค์การบริ หารส่ วน ตําบลบ่อนอก ได้ยนื่ ฟ้ องดําเนินคดีต่อผูม้ ีอิทธิ พลในท้องถิ่นซึ่ งเป็ นอดีตกํานัน และอดีตผูใ้ หญ่บา้ น ในพื้นที่ ร่ วมกันบุกรุ กใช้ประโยชน์ในที่ดินสาธารณประโยชน์คลองชายธง จํานวน 10 ราย ผูต้ อ้ งหาทั้งยอมรับสารภาพว่าได้กระทําการบุกรุ กจริ ง 39 กรณี ตวั อย่างเรื่ องร้องเรี ยนต่อสํานักงานผูต้ รวจการแผ่นดินของรัฐสภา รายกงานการ สอบสวนเรื่ องร้องเรี ยนกลุ่มนายทุนและผูม้ ีอิทธิ พลบุกรุ กทุ่งสงวนเลี้ยงสัตว์ ตําบลทุ่งสัง อําเภอทุ่ง ใหญ่ จังหวัดนครศรี ธรรมราช โดยมีผรู ้ ้องเรี ยนต่อผูต้ รวจการแผ่นดินของรัฐสภา เพื่อขอให้ ตรวจสอบข้อเท็จจริ งในเรื่ องที่ผรู ้ ้องอ้างว่า มีบุคคลผูม้ ีอิทธิ พลได้ร่วมกันบุกรุ กทําลายทุ่งสงวนเลี้ยง สัตว์ หมู่ที่ 3 ตําบลทุ่งสัง อําเภอทุ่งใหญ่ จังหวัดนครศรี ธรรมราช หรื อที่ชาวบ้านเรี ยกกันว่า “ทุ่ง หัดม้า” และสวนป่ าเฉลิมพระเกียรติแด่สมเด็จพระนางเจ้าพระบรมราชินีนาถ ซึ่ งอยูใ่ นพื้นที่ของทุ่ง สงวนเลี้ยงสัตว์ดงั กล่าว เพื่อแสวงหาประโยชน์สาํ หรับตนเองและพวกพ้อง โดยได้รวบรวมกลุ่ม พรรคพวกตั้งเป็ นกลุ่มเกษตรกรเลี้ยงโคพื้นเมือง พร้อมทั้งทําโครงการและนํางบประมาณมาบริ หาร จัดการและดําเนินการของกลุ่ม โดยมีการกั้นรั้วลวดหนาม สร้างโรงเรื อน ไถที ปลูกหญ้าและอื่นๆ ทั้งๆที่โรงเรื อนเก่าก็มีอยูแ่ ละใช้การได้ดี รั้วลวดหนามก็มีและหญ้าก็สมบูรณ์ เป็ นการสิ้ นเปลือง งบประมาณของแผ่นดิน นอกจากนั้น บริ เวณพื้นที่ติดกับรั้วลวดหนามทางทิศใต้ก็ถูกพรรคพวก 37

เรื่ องเดียวกัน , หน้า 40.

www.ombudman.go.th. 71

กลุ่มนี้ โค่น ถาง ทําลาย เพื่อจะได้จบั จองปลูกผลไม้ ผลการสอบสวนและพิจารณาของผูต้ รวจการ แผ่นดิน ด้านกฎหมายเป็ นการบุกรุ กทุ่งสงวนเลี้ยงสัตว์ “ทุ่งหัดม้า ” หรื อ “ทุ่งเสม็ดเตี้ย ” การแผ้ว ถางทําลายป่ าเฉลิมพระเกียรติฯ และการเอาทรัพย์สมบัติของแผ่นดินไปแปลงสภาพนําไปใช้หา ประโยชน์ส่วนตน เป็ นการละเมิดกฎหมายบ้านเมืองและไม่ปฏิบตั ิตามระเบียบของทางราชการ หน่วยงานที่เกี่ยวข้องต้องรี บดําเนินการแก้ไขปั ญหาตามอํานาจหน้าที่ที่ได้รับมอบหมายโดยรวดเร็ ว และนอกจากนี้ทาํ ให้เกิดปั ญหาทางด้านเศรษฐกิจ คือ เมื่อทุ่งสงวนเลี้ยงสัตว์ถูกบุกรุ ก เกษตรส่ วน ใหญ่จะไม่มีพ้นื ที่ใช้ในการเลี้ยงสัตว์ ซึ่ งจะสร้างความเดือดร้อนไม่สามารถครองชีพอยูไ่ ด้ตามปกติ อีกทั้งนโยบายของรัฐบาลใน “โครงการส่ งเสริ มการเลี้ยงโคเนื้อล้านครอบครัว ” จะได้รับ ผลกระทบเพราะเกษตรจะขาดทุ่งหญ้าที่ใช้ในการเลี้ยงโคได้ นอกจากนี้ยงั ส่ งผลกระทบต่อ ทรัพยากรธรรมชาติสิ่งแวดล้อมและสังคม เมื่อมีการบุกรุ กยึดครองที่ดินดังกล่าว เกษตรก็จะขาด พื้นที่ที่ใช้ในการเลี้ยงสัตว์ แต่เมื่อมีความจําเป็ นจะต้องดํารงชีพ ก็อาจจะไปบุกรุ กทําลายป่ าสงวน ของรัฐ เพื่อเป็ นที่ทาํ เกิดเป็ นการสร้างปั ญหาต่อเนื่องไปอีก นอกจานี้ ผลกระทบของการทํามาหากิน ของราษฎรที่ยากจนเนื่องจากการบุกรุ กยึดครองทุ่งสาธารณะดังกล่าว จะเป็ นอุปสรรคสําคัญต่อ นโยบายของรัฐบาลการแก้ไขปั ญหาความยากจนอีกด้วย\ 3.1.6 การให้ สัมปทานทําประโยชน์ ในทีด่ ินของรัฐ กรณี นโยบายการให้สัมปทานทําประโยชน์ในที่ดินของรัฐเกี่ยวข้องกับกฎหมายที่เกี่ยวกับ ทรัพยากรแต่ละประเภทที่ใช้ประโยชน์ และมติคณะรัฐมนตรี ที่กาํ หนดนโยบายขึ้นมา ซึ่ งมี ผลกระทบต่อการแย่งชิงทรัพยากรธรรมชาติที่ชุมชนใช้ร่วมกัน ได้แก่ ที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน หรื อที่สาธารณประโยชน์ ทางสาธารณประโยชน์ โดยการกําหนดโครงการทําเหมืองแร่ ระเบิดหิ น โรงโม่หิน และเขื่อนนั้น ดําเนินการโดยรัฐบาล และหน่วยงานของรัฐส่ วนกลาง โดยที่ประชาชนใน ท้องถิ่นไม่ได้รับรู ้ขอ้ มูล แม้วา่ จะมีการประกาศหรื อแจ้งให้องค์กรปกครองส่ วนท้องถิ่นไม่ได้รับรู ้ ข้อมูล แม้วา่ จะมีการประกาศหรื อแจ้งให้องค์กรปกครองส่ วนท้องถิ่นรับทราบก็ตาม แต่ กระบวนการดําเนินการเป็ นที่รับรู ้กนั เฉพาะเจ้าหน้าที่ของรัฐ กลุ่มธุ รกิจเอกชน และผูน้ าํ ท้องถิ่น องค์กรปกครองส่ วนท้องถิ่น ตัวอย่างเช่น การกําหนดนโยบายการทําเหมืองแร่ อาศัยมติคณะรัฐมนตรี การกําหนดชั้น คุณภาพลุ่มนํ้า ซึ่ งกําหนดให้ลุ่มนํ้าชั้น 1 B ทําเหมืองแร่ ได้ แต่ในความเป็ นจริ งลุ่มนํ้าชั้น 1 B ถือว่า เป็ นต้นนํ้าลําธารของการทําการเกษตรกรรม รัฐบาลมีมติคณะรัฐมนตรี เพิกถอนเขตอุทยาน แห่งชาติ เพื่อสร้างเขื่อนชลประทาน นอกจากนี้กฎหมายของรัฐที่ควบคุม เช่น พระราชบัญญัติแร่

พ.ศ. 2510 แต่เดิมนั้นประชาชนไม่มีส่วนร่ วมในการตัดสิ นใจหรื อรับรู ้การดําเนินการโครงการ จึง ทําให้ก่อให้เกิดผลกระทบต่อชุมชน 40 39

3.2. ปัญหาการบุกรุ กทีส่ าธารณสมบัติของแผ่นดิน 3.2.1 ปัญหาการซํ้าซ้ อนของกฎหมายในเรื่องอํานาจหน้ าทีข่ องหน่ วยงานทีม่ ีอาํ นาจดูแล จัดการทีส่ าธารณสมบัติของแผ่ นดิน หน่วยงานที่มีหน้าที่ดูแลรักษาและคุม้ ครองป้ องกันที่สาธารณประโยชน์มีอยูห่ ลาย หน่วยงานด้วยกัน โดยเฉพาะกระทรวงมหาดไทย มีหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับการดูแลรักษา คุม้ ครองป้ องกันที่ดินสาธารณประโยชน์ ๓ หน่วยงาน คือ กรมที่ดิน กรมการปกครอง และ กรมส่ งเสริ มการปกครองท้องถิ่น กระทรวงมหาดไทย กรมที่ดิน และกรมการปกครองต่างก็ได้ ออกระเบียบและหนังสื อเวียนเกี่ยวกับแนวทางปฏิบตั ิของเจ้าหน้าที่ทาํ ให้เกิดความสับสนในการ ปฏิบตั ิงานระหว่าง ๒ หน่วยงาน และมีกฎหมายที่กาํ หนดอํานาจหน้าที่ในการดูแลรักษาและ คุม้ ครองป้ องกันที่ดินสาธารณประโยชน์หลายฉบับในการบังคับใช้ทาํ ให้เกิดปั ญหาแก่เจ้าหน้าที่ ผูป้ ฏิบตั ิงานว่าเป็ นของหน่วยงานใดมีหน้าที่ในการจัดการดูแลรักษาและคุม้ ครองที่ สาธารณประโยชน์ เช่น พระราชบัญญัติลกั ษณะปกครองท้องที่ พุทธศักราช 2457 มาตรา 122 กําหนดให้ กรมการอําเภอหรื อนายอําเภอมีหน้าที่ตรวจตรารักษาที่ดินอันเป็ นสาธารณประโยชน์ของแผ่นดิน และต้องป้ องกันไม่ให้บุคคลหนึ่งบุคคลใดเอาไปเป็ นประโยชน์แต่เฉพาะตัว พระราชบัญญัติการเดินเรื อในน่านนํ้าไทย พ.ศ. 2456 มาตรา 117 ห้ามมิให้ผใู ้ ดปลูก สร้างอาคารหรื อสิ่ งอื่นใดล่วงลํ้าเข้าไปเหนือนํ้า ในนํ้า และใต้น้ าํ ของแม่น้ าํ ลําคลอง บึง อ่างเก็บนํ้า ทะเลสาบอันเป็ นทางสัญจรของประชาชน หรื อประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกัน หรื อทะเลภายใน น่านนํ้าไทย หรื อบนชายหาดของทะเลดังกล่าว เว้นแต่จะได้รับอนุญาตจากกรมเจ้าท่า พระราชบัญญัติทางหลวง พ.ศ. 2535 มาตรา 4 กําหนดว่าทางหลวง หมายความว่า ทาง หรื อถนนซึ่ งมีไว้เพื่อประโยชน์ในการจราจรสาธารณะทางบกไม่วา่ จะในระดับพื้นที่ดิน ใต้หรื อ เหนืออสังหาริ มทรัพย์อย่างอื่น นอกจากทางรถไฟ ผูม้ ีหน้าที่ดูแลทางหลวง คือ ผูอ้ าํ นวยการทาง หลวง ซึ่ งประเภทของทางหลวงมีหลายประเภทและผูม้ ีอาํ นาจหน้าที่ดูแลทางหลวงนั้นมีหลาย หน่วยงาน เช่น ทางหลวงพิเศษ กรมทางหลวงเป็ นผูด้ าํ เนินการและดูแลรักษา ทางหลวงแผ่นดิน ศยามล ไกรยูรวงศ์ และคณะ , ข้ อพิพาทและความขัดแย้ งปัญหาทีด่ นิ ในประเทศไทย, (กรุ งเทพมหานคร, สํานักงานกองทุนสนับสนุนการวิจยั (สกว.) : 2549) หน้า 86. 40

กรมทางหลวงเป็ นผูด้ าํ เนินการและดูแลรักษา ทางหลวงชนบท กรมทางหลวงชนบทเป็ น ผูด้ าํ เนินการ ผูว้ า่ ราชการจังหวัดหรื อนายอําเภอที่ได้รับมอบหมายเป็ นผูด้ ูแล ทางหลวงเทศบาล เทศบาลเป็ นผูด้ าํ เนินการและดูแล ทางหลวงสุ ขาภิบาล เทศบาลเป็ นผูด้ าํ เนินการและดูแล เป็ นต้น พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 มาตรา 50(2) กําหนดให้เทศบาลมีหน้าที่จดั ให้มีและ บํารุ งทางนํ้าทางบก พระราชบัญญัติระเบียบบริ หารราชการกรุ งเทพมหานคร พ.ศ. 2528 มาตรา 89 กําหนดว่า ภายใต้แห่งกฎหมายอื่นให้กรุ งเทพมหานครมีอาํ นาจดําเนินกิจการในเขตกรุ งเทพมหานคร ดังต่อไปนี้... (10) ดูแลรักษาที่สาธารณะ พระราชบัญญัติสภาตําบลและองค์การบริ หารส่ วนตําบล พ.ศ. 2537 มาตรา 68 กําหนดว่า ภายใต้บงั คับแห่งกฎหมายองค์การบริ หารส่ วนตําบลอาจจัดทํากิจการในเขตองค์การบริ หารส่ วน ตําบลดังต่อไปนี้ ... (8) การคุม้ ครองและดูแลทรัพย์สินอันเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา 9 กําหนดห้ามมิให้บุคคลใดเข้าไปยึดครอบครองหรื อทํา ด้วยประการใดให้เป็ นการทําลายหรื อทําให้เสื่ อมสภาพที่ดิน ที่หิน ที่กรวดทราย หรื อเข้าไปยึดถือ ครอบครอง รวมถึงการก่อสร้างหรื อเผาป่ าในที่ดินของรัฐ ห้ามมิให้มีสิทธิ ครอบครองหรื อมิได้รับ อนุญาตจากพนักงานเจ้าหน้าที่ หากมีการฝ่ าฝื นตามมาตรา 9 มีความผิดตามประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา 108 และมาตรา 108 ทวิ ในเรื่ องของพนักงานเจ้าหน้าที่ตามประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา 9 กระทรวงมหาดไทยมีคาํ สั่งที่ 109/2538 ลงวันที่ 16 มีนาคม พ.ศ. 2538 แต่งตั้งผูว้ า่ ราชการจังหวัด เป็ นพนักงานเจ้าหน้าที่ตามมาตรา 9 แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ดังนั้น จะเห็นได้วา่ ที่ดินสาธารณสมบัติของแผ่นดินนั้นมีกฎหมายกําหนดให้อยูใ่ นอํานาจ หน้าที่ของหลายหน่วยงาน ได้แก่ ผูว้ า่ ราชการจังหวัดตามประมวลกฎหมายที่ดิน หรื อนายอําเภท ตามพระราชบัญญัติลกั ษณะปกครองท้องที่ พุทธศักราช 2547 องค์การบริ หารส่ วนตําบล ตาม พระราชบัญญัติสภาตําบลและองค์การบริ หารส่ วนตําบล พ.ศ. 2537 เมืองพัทยาตามพระราชบัญญัติ เมืองพัทยา พ.ศ. 2542 กรุ งมหานครตามพระราชบัญญัติระเบียบบริ หารราชการกรุ งเทพมหานคร พ.ศ. 2538 เฉพาะในเขตความรับผิดชอบขององค์กรปกครองส่ วนท้องถิ่น ยกเว้น แม่น้ าํ ลําคลอง บึง อ่างเก็บนํ้า ทะเลสาบอันเป็ นทางสัญจรของประชาชนหรื อประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกัน ทะเลสาบในเขตน่านนํ้าไทยชายหาด ชายทะเลดังกล่าวจะอยูใ่ นความดูแลรักษาของกรมเจ้าท่า ตาม พระราชบัญญัติการเดินเรื อในน่านนํ้าไทย พ.ศ. 2456 สําหรับที่ดินริ มแม่น้ าํ ลําคลอง บึงอ่างเก็บนํ้า ทะเลสาบ หรื อชายทะเลที่อยูเ่ หนือจุดแบ่งเขต ได้แก่ ที่ชายตลิ่งซึ่ งเป็ นที่ดินซึ่ งตามปกติน้ าํ ขึ้นถึงกับส่ วนที่อยูเ่ หนือชายตลิ่งขึ้นไปก็เป็ นหน้าที่ใน

ความรับผิดชอบของนายอําเภอท้องที่หรื อองค์กรปกครองส่ วนท้องถิ่นที่มีหน้าที่ตามกฎหมาย ถ้า เป็ นทางหลวงตามพระราชบัญญัติทางหลวงก็อยูใ่ นความดูแลของผูอ้ าํ นวยการทางหลวง เป็ นต้น เช่น สรุ ปสาระสําคัญการประชุมคณะกรรมการแก้ไขปั ญหาการบุกรุ กที่ดินของรัฐครั้งที่ 2/2546 วันพุธที่ 5 กุมภาพันธ์ 2546 กรณี ราษฎรเกาะช้างร้องเรี ยนขอให้แก้ไขปั ญหากรรมสิ ทธิ ที่ดินบริ เวณเกาะช้าง ข้อเท็จจริ ง /สภาพปั ญหาเนื่องจากนโยบายของรัฐ ที่จะพัฒนาพื้นที่เกาะช้าง ให้เป็ นพื้นที่พิเศษเพื่อการท่องเที่ยวยัง่ ยืน ได้มีการแต่งตั้งคณะกรรมการ กภช. ขึ้น และได้ทาํ งาน จนกระทัง่ ได้มีการประกาศพื้นที่ และรัฐบาลให้งบประมาณในการพัฒนาเกาะช้างเป็ นเงิน ประมาณ 500 ล้าน ปี 2545-2546 และขณะนี้ได้เกิดปัญหาเรื่ องที่ดิน คณะกรรมการบริ หารพื้นที่พิเศษเพื่อ การท่องเที่ยวแบบยัง่ ยืนของเกาะช้าง โดยมีปลัดกระทรวงทรัพยากรฯ เป็ นประธาน ได้มีการตั้ง อนุกรรมการเพื่อตรวจสอบที่ดิน สํารวจว่าพื้นที่ที่มีเอกสารสิ ทธิ ในเกาะช้างมีจาํ นวนเท่าใด และ ดําเนินการสํารวจตรวจสอบ ว่าถ้าสามารถออกเอกสารสิ ทธิ ให้ได้ก็ได้ดาํ เนินการ ซึ่ งอยูใ่ นระหว่าง การดําเนินการ สภาพข้อเท็จจริ งในพื้นที่เกาะช้าง ส่ วนเหนือของเกาะ กองทัพเรื อได้ขอประกาศกันไว้ใช้ สําหรับราชการทหารเมื่อปี พ.ศ. 2510 เนื้อที่ 100,000 ไร่ ส่ วนที่เหลือเป็ นพื้นที่ประกาศเป็ นอุทยาน แห่งชาติ นอกจากนั้นในประกาศแจ้งว่าพื้นที่บางส่ วนเป็ นพื้นที่ราบบริ เวณชายเกาะทางด้านเหนือ จะได้กนั ให้ราษฎรซึ่ งสามารถออกเอกสารสิ ทธิ ได้ และเนื่องจาก มีความเจริ ญอย่างรวดเร็ วจึงมี ปั ญหาที่ดินมากขึ้น ปั ญหาที่เกิดขึ้นคือส่ วนที่มีการคาบเกี่ยวว่าเป็ นพื้นที่ของกองทัพเรื อหรื อพื้นที่ อุทยาน หรื อพื้นที่สาธารณะ และจํานวนพื้นที่ครอบครองไม่ตรงกับเอกสารทางราชการ จากการที่ ราษฎรมาร้องเรี ยนและพบกับฝ่ ายเลขาของ กบร. ได้เสนอให้ต้ งั คณะคณะอนุกรรมการเฉพาะกิจ เจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องไปพบประชาชนเพื่อสํารวจและตรวจสอบสิ ทธิ คณะอนุกรรมการเฉพาะกิจพิจารณาสภาพปั ญหาที่เกิดขึ้นทั้งหมด เนื่องจากพื้นที่เกาะช้าง มีที่ราชพัสดุ ที่สาธารณประโยชน์ อุทยานแห่งชาติ ที่ป่าชายเลน ปั ญหานี้ดาํ เนินการมาสู่ ระดับหนึ่ง แล้ว และเมื่อได้พิจารณาเห็นว่าเป็ นขอบข่าย อํานาจหน้าที่ของ กบร. เข้ากระบวนการพิจารณา แก้ไขปั ญหา ซึ่ งฝ่ ายเลขานุการจะไปดําเนินการจัดทํากรอบอํานาจหน้าที่ของอนุกรรมการเฉพาะกิจ เมื่อประธานเห็นชอบแล้ว จะเสนอที่ประชุมและเมื่อที่ประชุมเห็นชอบ จะได้ดาํ เนินการในขั้นตอน ของฝ่ ายเลขานุการทางธุ รการต่อไป

3.2.2 ปัญหาข้ อโต้ แย้ งทีเ่ กิดจากการรัฐนําทีด่ ินสาธารณสมบัติของแผ่นดินไปใช้ ประโยชน์ อย่ างอืน่ ซึ่งไม่ ใช้ เพือ่ ประโยชน์ สาธารณะ การโต้แย้งกรณี ที่ทางราชการนําที่ดินสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ประชาชนใช้ประโยชน์ ร่ วมกันไปให้เอกชนเช่า 41 เช่น ประชาชนที่ใช้ที่ดินบริ เวณชาดหาดกะตะ จังหวัดภูเก็ต ร้องทุกข์ ต่อคณะกรรมการกฤษฎีกา โดยคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ ว่าองค์การบริ การส่ วนจังหวัดภูเก็ต เห็นชอบให้นาํ ที่ดินบริ เวณหาดกะตะ ซึ่ งเดิมเป็ นที่เลี้ยงสัตว์สาธารณะและปั จจุบนั เป็ นสถานที่ตาก อากาศที่ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกันไปให้เอกชนเช่าก่อสร้างอาคารถาวรวัตถุเป็ นสโมสรตาก อากาศ ทั้งที่ยงั ไม่มีกฎหมายถอนสภาพที่ดินจากการเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน และปรากฏว่า ข้อกําหนดในสัญญาเช่าทําให้ทางราชการต้องเสี ยเปรี ยบเอกชนเป็ นอย่างมาก ทั้งในเรื่ องอัตราค่าเช่า และระยะเวลาการเช่า การกระทําของจังหวัดและของเอกชน ทําให้ประชาชนได้รับความเดือดร้อน เสี ยหาย เพราะไม่อาจใช้ที่ดินเพื่อการประมงและพักผ่อนหย่อนใจได้เหมือนเคย ทั้งผลประโยชน์ จากการให้เช่าที่ดินก็มีเพียงเล็กน้อย จึงขอให้คณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์พิจารณาว่าการกระทํา ของจังหวัดจะมีผลต่อสัญญาดังกล่าวเพียงใด และให้วนิ ิจฉัยเปลี่ยนแปลงเงื่อนไขในสัญญาเช่ารายนี้ เพื่อให้องค์การบริ หารส่ วนจังหวัดได้ประโยชน์ คณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์พิจารณาแล้วเห็นว่า ผูร้ ้องทุกข์ไม่ใช่ผทู ้ ี่เดือดร้อนหรื อ เสี ยหายที่มีสิทธิ ร้องทุกข์ เนื่องจากได้มีการจัดที่ดินให้ประชาชนใช้ได้อยูแ่ ล้วเป็ นปกติ และผูร้ ้อง ทุกข์ไม่ใช่ผทู ้ ี่เดือดร้อนหรื อเสี ยหายจากการทําสัญญาเช่านี้โดยตรง คณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ จึงไม่รับคําร้องทุกข์ไว้พิจารณา อย่างไรก็ตาม คณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์มีขอ้ เสนอแนะใน กรณี น้ ีที่น่าสนใจว่า กระทรวงมหาดไทยควรกําชับองค์การบริ หารส่ วนจังหวัดให้ดาํ เนินการ เกี่ยวกับสัญญาเช่าที่ดินที่องค์การบริ หารส่ วนจังหวัดทํากับเอกชนโดยคํานึงถึงประโยชน์ตอบ แทนที่องค์การบริ หารส่ วนจังหวัดพึงได้รับตามความเหมาะสม และให้ถูกต้องตามกฎหมายและ ระเบียบโดยเร็ ว รวมทั้งการทําสัญญาต้องไม่ทาํ ให้ทางราชการต้องเสี ยเปรี ยบ นอกจากนั้น ในการ ดําเนินการจัดหาผลประโยชน์ในที่ดินของรัฐ ควรดําเนินการโดยรวดเร็ วเพื่อประโยชน์ทาง เศรษฐกิจของประเทศ จะได้ไม่เป็ นการเสี ยบรรยากาศของการลงทุน และจะเป็ นการตอบสนอง นโยบายของรัฐบาลในด้านการส่ งเสริ มการท่องเที่ยว การโต้แย้งกรณี ที่ทางราชการเข้าไปดําเนินโครงการปลูกสวนป่ าในที่เลี้ยงสัตว์สาธารณะ และห้ามประชาชนใช้ที่เลี้ยงสัตว์บางส่ วน 42 ประชาชนผูใ้ ช้ประโยชน์ที่เลี้ยงสัตว์สาธารณะร้อง 40

คําวินิจฉัยคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ที่ 10/2530. 42 คําวินิจฉัยคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ที่ 38/2525. 76

ทุกข์ต่อคณะกรรมการกฤษฎีกา(คณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์) ว่าสํานักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อ เกษตรกรรม (สปก.) ใช้ที่ดินทําเลเลี้ยงสัตว์สาธารณะเป็ นที่ปลูกสวนป่ า และล้อมรั้วกั้นเขตไม่ให้ ประชาชนนําสัตว์เข้าไปเลี้ยงในที่ดินดังกล่าว โดยสภาตําบลให้ความเห็นชอบ ทั้งที่ที่ดินไม่ใช่ของ สภาตําบล การกระทําดังกล่าวเป็ นการลิดรอนสิ ทธิ ของประชาชน จึงขอให้คณะกรรมการวินิจร้อง ทุกข์ วินิจฉัยให้ผรู ้ ้องทุกข์มีสิทธิ นาํ สัตว์ไปเลี้ยงในที่ดินดังกล่าวได้ คณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์พิจารณาเห็นว่า ตามข้อเท็จจริ งปรากฎว่าที่ทาํ เลเลี้ยงสัตว์ ดังกล่าวมีเนื้อที่ประมาณ 550 ไร่ สภาตําบลขออนุมตั ิให้ สปก. ใช้เนื้อที่ส่วนหนึ่งประมาณ 220 ไร่ เพื่อปลูกสร้างสวนป่ า โดยปลูกต้นมะม่วงหิ มพานต์เป็ นส่ วนใหญ่ ใช้เวลาประมาณ 3 ปี เมื่อต้น มะม่วงหิ มพานต์เติบโต จึงให้ใช้ที่ดินดังกล่าวเป็ นที่เลี้ยงสัตว์ตามเดิม ประกอบกับการปลูกสวนป่ า เป็ นนโยบายของรัฐบาลเพื่ออนุรักษ์ดินให้ชุ่มชื้นในหน้าแล้ง และปลูกสวนป่ ามะม่วงหิ มพานต์อาจ ทําให้มีรายได้เป็ นของชุมชนด้วย แต่การปลูกสวนป่ าในระยะ 2-3 ปี แรก ต้องกันไม่ให้สัตว์เข้าไป กัดกินพืช การที่สปก. เข้าไปปลูกสวนป่ าไม่ใช่การปฏิรูปที่ดิน แต่เป็ นการพัฒนาที่เลี้ยงสัตว์ให้มี ความอุดมสมบูรณ์และให้เกิดรายได้แก่สภาตําบล ทั้งมิใช่การกีดกันผูร้ ้องทุกข์ไม่ให้เข้าไปใช้ที่เลี้ยง สัตว์ เพราะยังมีพ้ืนที่ดินเหลืออยูอ่ ีกมาก และสภาตําบลมีอาํ นาจหน้าที่ตามกฎหมายที่จะพิจารณาให้ ความเห็นชอบโครงการและงานเกี่ยวกับการพัฒนาตําบล ส่ วนกํานันมีหน้าที่ตอ้ งตรวจตรา จัดการ รักษาสิ่ งซึ่ งเป็ นสาธารณประโยชน์อนั อยูใ่ นตําบล เช่น สระนํ้า ศาลาอาศัย ที่เลี้ยงปศุสัตว์ และโดยที่ สภาตําบลมีกาํ นันท้องที่เป็ นประธานกรรมการสภาตําบล และเป็ นผูร้ ับผิดชอบดําเนินกิจการตามมติ ของสภาตําบล การปฏิบตั ิหน้าที่ตามมาตรา 40 แห่งพระราชบัญญัติลกั ษณะปกครองท้องที่ พระ พุทธศักราช 2457 ในการักษาสิ่ งสาธารณประโยชน์เป็ นอํานาจหน้าที่ของกํานันที่จะบรู ณะและ พัฒนาให้ดีข้ ึนได้ และสภาตําบลซึ่ งมีกาํ นันเป็ นประธานย่อมมีอาํ นาจเช่นเดียวกัน และถ้ามี หน่วยงานอื่นมาช่วยเหลือพัฒนา สภาตําบลย่อมมีอาํ นาจให้ความเห็นชอบโครงการ และงานพัฒนา นั้น ดังนั้น การที่ สปก. ทําการปลูกสวนป่ าในที่เลี้ยงสัตว์น้ ีก็เหมือนสภาตําบลทําเอง ซึ่ งสภาตําบลมี อํานาจทําได้ และการพัฒนาเป็ นประโยชน์ต่อส่ วนรวม นอกจากนั้นประชาชนส่ วนใหญ่ก็เห็นชอบ ด้วย และยังมีที่ดินเหลืออยูท่ ี่ผรู ้ ้องทุกข์สามารถนําสัตว์เข้าไปเลี้ยงได้ ซึ่ งวินิจฉัยให้ยกคําร้องทุกข์ 3.3.2 ปัญหาทางด้ านสั งคมและเศรษฐกิจ ปั ญหาทางด้านสังคมและเศรษฐกิจภายในประเทศและภายนอกประเทศล้วนเป็ นปั ญหาที่ สําคัญที่ทาํ ให้เกิดการบุกรุ กที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินที่สาํ คัญ ได้แก่ (1) จํานวนประชากรเพิ่มขึ้น เป็ นปั จจัยสําคัญที่ส่งผลให้เกิดการเปลี่ยนแปลงการใช้ ประโยชน์ในที่ดินและเป็ นสาเหตุหนึ่งที่ทาํ ให้เกิดปัญหาการบุกรุ กที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเพื่อ 77

ใช้อยูอ่ าศัยและทําการประกอบอาชีพ เนื่องจากประเทศไทยเป็ นประเทศเกษตรกรรม ประชากร ส่ วนใหญ่มีอาชีพทําการเกษตร จึงทําให้มีความต้องการใช้แรงงานเพื่อทําการเกษตรกรรม เมื่อมีการ เพิ่มขึ้นของจํานวนประชาชกรอย่างรวดเร็ วทําให้เกิดปั ญหาความต้องการที่ดินทํากินและที่อยูอ่ าศัย จนต้องมีการบุกรุ กที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน (2) ความยากจน ทําให้ราษฎรเข้าไปบุกรุ กที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน และเป็ นปั ญหาที่ ต่อเนื่องมาจากปั ญหาจํานวนประชากรเพิ่มขึ้น ทําให้ไม่มีที่อยูอ่ าศัย จึงต้องมีการเข้าไปบุกรุ กเพื่อ อยูอ่ าศัยในที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน ทําให้เกิดปัญหาชุมชนแออัด หรื อสลัม 3.2.3 ปัญหาการบุกรุ กโดยไม่ เจตนาของราษฎร โดยการประกาศทีส่ าธารณประโยชน์ ทบั ทีด่ ินทํากินของราษฎร การประกาศกําหนดเขตสงวนหวงห้ามที่ดินของรัฐ หรื อหวงห้ามการใช้ที่ดินของรัฐเพื่อ ประโยชน์ทางด้านต่างๆ ของรัฐ เช่น ความมัง่ คง การสงวนรักษาทรัพยากรธรรมชาติและ สิ่ งแวดล้อม รัฐอาจออกกฎหมายมากําหนดให้เป็ นเขตอุทยาน เขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า เป็ นต้น โดยขั้นตอนก่อนการออกกฎหมายประกาศเขตสงวนหวงห้ามนั้นเจ้าหน้าที่ไม่ได้มีการสํารวจว่ามี ราษฎรอาศัยอยูม่ าก่อนมากน้อยเพียงใด ทําให้มีราษฎรจํานวนหนึ่งซึ่ งอยูอ่ าศัยมาก่อนมีการ ประกาศเป็ นเขตหวงห้ามกลายเป็ นผูบ้ ุกรุ กไปโดยปริ ยาย 43 นโยบายการประกาศเขตป่ าทับพื้นที่ทาํ กินและที่อยูอ่ าศัยของประชาชน ก่อให้เกิดปั ญหา ทางนโยบายและกฎหมายที่ตอ้ งการขยายเขตป่ าอนุรักษ์โดยขาดการสํารวจอย่างละเอียดเกี่ยวกับการ ตั้งถิ่นฐานของประชาชน แต่ใช้ภาพถ่ายทางอากาศในการประกาศเขตพื้นที่ แทน โดยกระบวนการ แจ้งให้ประชาชนในพื้นที่รับทราบและคัดค้านได้ แต่ก็เป็ นปั ญหาในทางปฏิบตั ิ ทั้งนี้เพราะ กฎหมายให้อาํ นาจและดุลพินิจแก่คณะกรรมการ และเจ้าหน้าที่ของรัฐในการประกาศเขตพื้นที่ป่า แต่ละประเภทและการเพิกถอนเขตป่ า โดยวิธีการแจ้งให้ประชาชนทราบจากการปิ ดประกาศไว้ ณ ที่ทาํ การของกํานัน ผูใ้ หญ่บา้ น ตําบลหรื อที่วา่ การอําเภอที่จะประกาศล่วงหน้า ตามกําหนดเวลา อย่างน้อย 2-3 เดือน แต่ไม่มีกระบวนการสอบถามความเห็นจากประชาชนในพื้นที่ ยกเว้นหากมี การร้องเรี ยนอุทธรณ์จากประชาชน ยิง่ ไปกว่านั้นเมื่อมีการเร่ งประกาศขยายป่ าอนุรักษ์ จะไม่มีการ สํารวจพื้นที่อย่างละเอียด หากแต่ใช้ภาพถ่ายดาวเทียมในการสํารวจและประกาศพื้นที่ป่า จนเป็ น 42

ศิริ เกวสิ นสฤษดิ์ , คําอธิบายประมวลกฎหมายที่ดินพร้อมกฎกระทรวงและระเบียบของ คณะกรรมการจัดที่ดินแห่งชาติ, (กรุ งเทพมหานคร : บริ ษทั บพิธการพิมพ์ ,2531) หน้า 66. 78

เหตุให้มีการประกาศเขตป่ าในระยะที่ผา่ นมา ไปทับพื้นที่ทาํ กิน และที่อยูอ่ าศัยของชาวบ้าน และ นําไปสู่ ความขัดแย้งระหว่างรัฐกับประชาชน 44 ตัวอย่างการประกาศที่สาธารณประโยชน์ทบั ที่ดินทํากินของประชาชนทําให้ประชาชน กลายเป็ นผูบ้ ุกรุ กโดยไม่เจตนา เช่น รายงานการตรวจสอบที่ 57/2549 45 นายสอง หงส์สูง บิดา ของนางสําเนียง สุ ภณั ภพ ได้รับใบเหยียบยํ่าจากทางราชการในปี พ.ศ. 2495 ครอบครัวของนาง ั ภพ ได้ครอบครองทําประโยชน์ในที่ดินซึ่ งตั้งอยูท่ ี่หมู่ 1 ตําบลทุ่งมน อําเภอปราสาท สําเนียง สุ กณ จังหวัดสุ รินทร์ มาโดยตลอด เมื่อประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. 2497 บังคับใช้บิดาของผูร้ ้องจึงได้ แจ้งการครอบครอง และได้รับ ส.ค. 1 เลขที่ 225 ปี พ.ศ. 2498 โดยไม่มีผใู้ ดคัดค้าน ที่ดินดังกล่าวนี้ เป็ นที่ดินที่อยูต่ ิดกับหนองนํ้าสาธารณะชื่อว่า “หนองห้าร้อย ” ในปี พ.ศ. 2530 นายบรัน กํานัน ตําบลทุ่งมน ได้เป็ นผูน้ าํ รังวัดแนวเขตเพื่อออกหนังสื อสําคัญสําหรับที่หลวง (น.ส.ล) เลขที่ 36742 จํานวนเนื้อที่ 23 ไร่ 3 งาน 93 ตารางวา ครอบทับหนองห้าร้อย และทับที่ดินของประชาชน ซึ่ งเป็ น ที่ดินที่มี ส.ค. 1 จํานวน 7 แปลง และได้ทาํ การเปลี่ยนปลงชื่อที่ดินที่ออก หนังสื อสําคัญสําหรับที่ หลวง (น.ส.ล) ว่า “หนองโครอยสาธารณประโยชน์ ” การประกาศ หนังสื อสําคัญสําหรับที่หลวง (น.ส.ล) ประชาชนที่ได้รับความเสี ยหายจากการประกาศดังกล่าว โดยกลายเป็ นผูบ้ ุกรุ กที่ สาธารณประโยชน์โดยมิได้เจตนา 3.2.4 ปัญหาเกิดจากการแย่งชิงทรัพยากรธรรมชาติอนั เป็ นผลจากการขยายตัวทาง เศรษฐกิจและการพัฒนาประเทศ โดยขาดการวางแผนการใช้ ทรัพยากรธรรมชาติ การบุกรุ กที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน อันเป็ นผลจากการพัฒนาประเทศทําให้เกิดปั ญหาที่ ตามมา ได้แก่ การนําที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน มาจัดทําโครงการก่อสร้างต่างๆ ของรัฐและ องค์กรปกครองส่ วนท้องถิ่น เช่น การสร้างสถานที่ทาํ การขององค์การบริ หารส่ วนตําบล การสร้าง โรงเรี ยน การสร้างมหาวิทยาลัย การสร้างสนามกีฬา สร้างถนน โครงการปลูกป่ า สร้างทาง สาธารณะ ทําตลาด การสร้างเขื่อน เป็ นต้น โดยส่ วนใหญ่ผปู ้ กครองท้องถิ่น และผูม้ ีอิทธิ พลของ ท้องถิ่น จะเป็ นผูร้ ิ เริ่ มโครงการต่างๆ เตรี ยมจัดหาที่ก่อสร้าง ตลอดจนมีผลประโยชน์ร่วมใน โครงการก่อสร้างภายในท้องถิ่น ซึ่ งเป็ นแบบแผนที่พบเห็นได้โดยทัว่ ไป ประกอบกับการมีนโยบาย ของรัฐให้ดาํ เนินโครงการขนาดใหญ่จากรัฐส่ วนกลาง เช่น การก่อตั้งมหาวิทยาลัยวลัยลักษณ์ 43

ศยามล ไกรยูรวงศ์ และคณะ , ข้ อพิพาทและความขัดแย้ งปัญหาทีด่ นิ ในประเทศไทย , (กรุ งเทพมหานคร: สํานักงานกองทุนสนับสนุนการวิจยั (สกว.),2549) หน้า 92. 45 คณะกรรมการสิ ทธิมนุษยชนแห่งชาติ, เสี ยงจากประชาชน กรณี ที่สาธา รณประโยชน์,(กรุ งเทพฯ : โรงพิมพ์ บริ ษทั สหมิตรพริ้ นติ้งแอนด์พบั ลิสซิ่ง จํากัด, 2551) หน้า 49. 44

(รายงานผลการตรวจสอบที่ 125/2549 ) 46 เป็ นโครงการพัฒนาขนาดใหญ่ของรัฐ ที่มีการประกาศ ออกหนังสื อสําคัญสําหรับที่หลวง (น.ส.ล) จํานวน 3 แปลง รวมจํานวนเนื้อที่กว่า 13,000 ไร่ เพื่อให้มหาวิทยาลัยวลัยลักษณ์ใช้ประโยชน์ โดยต้องอพยพประชาชนที่ทาํ ประโยชน์ในพื้นที่กว่า 900 ครอบครัว โดยทาง มหาวิทยาลัยวลัยลักษณ์ ได้ร่วมมือกับสํานักงานปฏิรูปที่ดินเพื่อ เกษตรกรรม (ส.ป.ก.) ในการจัดสรรที่ดินบางส่ วนที่มหาวิทยาลัยวลัยลักษณ์ ได้รับจากชุมชน เพื่อ ชดเชยให้กบั ผูท้ ี่อพยพออกจากที่ดิน โดยจัดสรรให้เพียง 5 ไร่ ต่อครอบครัว โดยไม่นบั รวมบุตรที่มี ครอบครัวหรื อบรรลุนิติภาวะแล้ว เนื่องจากประชาชนในพื้นที่บางส่ วนที่มีเอกสารสิ ทธิ ในที่ดิน และได้ครอบครองทําประโยชน์ในที่ดินมานาน รวมทั้งมีจาํ นวนพื้นที่ที่ทาํ กินมากกว่า 5 ไร่ จึงไม่ ยอมรับเงื่อนไขของการชดเชยของ มหาวิทยาลัยวลัยลักษณ์ โดยเจ้าหน้าที่ของ มหาวิทยาลัยวลัย ลักษณ์ ได้นาํ กําลังพร้อมรถแบ็คโฮ เข้าไถทําลายต้นยางพาราและผลไม้ของประชาชนที่ไม่อพยพ ออกไปดังกล่าว นอกจากนี้ตวั อย่างที่สะท้อนให้เห็นถึงผลกระทบจากการสร้างเขื่อนอันเป็ นการพัฒนาของ รัฐที่ไม่ได้คาํ นึงถึงประชาชน ทําให้ประชาชนบุกรุ กที่สาธารณประโยชน์ตุงลุง อําเภอโขงเจียม จังหวัดอุบลราชธานี 47 จากการสร้างเขื่อนทําให้ประชาชนต้องอพยพออกจากที่อยูอ่ าศัยและที่ทาํ กิน เดิมที่น้ าํ ท่วม ทําให้ตอ้ งบุกรุ กที่สาธารณะตุงลุง ซึ่ งเป็ นพื้นที่บริ เวณใกล้เคียงที่ไม่ได้รับผลกระทบ จากนํ้าท่วม 45

3.2.5 ปัญหาการบุกรุ กทีส่ าธารณประโยชน์ ของแผ่นดินโดยนายทุนภายนอกหรือนายทุน ในท้ องถิ่น โดยการบุกรุ กเพือ่ นําทีส่ าธารณประโยชน์ ของแผ่นดินมาลงทุนในการดําเนินกิจการ ต่ างๆของกลุ่มนายทุน จากนโยบายส่ งเสริ มการท่องเที่ยวเป็ นสาเหตุการเปลี่ยนแปลงการใช้ที่ดิน หรื อการถือครองที่ดินอย่างรวดเร็ ว เช่น การทํารี สอร์ ท สนามกอล์ฟ ธุ รกิจโรงแรม การทําสวน ปาล์ม การตัดไม้ไปขาย โดยอ้างว่ามีเอกสารสิ ทธิ ถูกต้องในที่สาธารณประโยชน์ ส่ งผลให้มีการ กว้านซื้ อที่ดินเพื่อเก็งกําไรจากบุคคลภายนอกชุมชนซึ่ งเป็ นการแย่งชิงที่ดินจากภาคเกษตรกรรม และทําลายที่สาธารณประโยชน์ของแผ่นดิน เช่น การสร้างถนนตัดผ่านพื้นที่อุทยาน การปิ ดกั้น ทางสาธารณะที่ชุมชนใช้ประโยชน์ร่วมกัน ปั ญหานํ้าเสี ย และขยะ เป็ นต้น

คณะกรรมการสิ ทธิมนุษยชนแห่งชาติ, เสี ยงจากประชาชน กรณี ที่สาธารประโยชน์,(กรุ งเทพฯ : โรง พิมพ์ บริ ษทั สหมิตรพริ้ นติ้งแอนด์พบั ลิสซิ่ง จํากัด, 2551) หน้า 46. 47 เรื่ องเดียวกัน หน้า 48. 80

ตัวอย่างเช่น กรณี เรื่ องร้องเรี ยนต่อคณะกรรมการสิ ทธิ มนุษยชนแห่งชาติ (คําร้องที่ 648/2547) 48 กลุ่มประชาชนร้องเรี ยนว่ามีบุคคลภายนอกที่อา้ งว่ามีกรรมสิ ทธิ์ ในที่ สาธารณประโยชน์ควนขี้หนอน ตําบลนํ้าหัก อําเภอคีรีรัฐนิคม จังหวัดสุ ราษฎร์ ธานี โดยกลุ่ม ประชาชนในพื้นที่ได้ร้องเรี ยนว่ามีบุคคลภายนอกที่อา้ งว่ามีสิทธิ์ ในที่สาธารณะควนขี้หนอนและ ที่ดินที่ประชาชนใช้ประโยชน์ในบริ เวณติดกัน เมื่อปี 2527 สํานักงานที่ดินได้เสนอให้นาํ รังวัดที่ สาธารณะประโยชน์ควนขี้หนอน โดยประชาชนในพื้นที่ไม่ได้เป็ นผูร้ ิ เริ่ ม เมื่อรังวัดตามขอบเขตเดิม แล้ว พบว่าที่สาธารณะประโยชน์ควนขี้หนอนมีพ้ืนที่เพิ่มขึ้น ต่อมาสํานักงานที่ดินได้ออกเอกสาร สิ ทธิ (น.ส.3.ก) ให้กบั บริ ษทั ทักษิณปาล์ม จํากัด และบริ ษทั ทักษิณปาล์ม จํากัดได้นาํ ที่ดินดังกล่าว ไปขายต่อให้กบั บริ ษทั ไทยมาเลย์ จํากัด และ บริ ษทั ไทยมาเลย์ จํากัด ได้ขายให้กบั บริ ษทั สามพล ปาล์ม จํากัด ต่อมาบริ ษทั สามพลปาล์ม จํากัดได้นาํ ไปจํานองต่อธนาคารกรุ งไทย จนไม่สามารปลด จํานองได้ ธนาคารฯ ได้ฟ้องร้องบังคับคดีขายทอดตลาด จนบริ ษทั ศรี สุบรรณฟาร์ ม ประมูลซื้ อจาก กรมบังคับคดี จะได้ดาํ เนินการขับไล่ประชาชนในที่ดินดังกล่าว นอกจากนี้ยงั มีกรณี ที่ผมู ้ ีอิทธิ พลหรื อนายทุนในท้องถิ่น ทําการบุกรุ กที่สาธารณะประโยชน์ คลองชายธง จังหวัดประจวบคีรีขนั ธ์ (รายงานผลการตรวจสอบที่ 16/2549) 49 กรณี นายเจริ ญ วัด อักษร แกนนําสําคัญที่คดั ค้านการบุกรุ กที่สาธารณะคลองชายธงถูกลอบยิงเสี ยชีวติ เนื่องเป็ นแกน นําชุมชนในนามกลุ่มอนุรักษ์บ่อนอก มีการเคลื่อนไหวคัดค้านทั้งการสร้างโรงไฟฟ้ า และการ คัดค้านการบุกรุ กที่สาธารณประโยชน์โดยการขอออกโฉนดที่ดินทับที่สาธารณประโยชน์คลอง ชายธง ตําบลบ่อนอก อําเภอเมือง จังหวัดประจวบคีรีขนั ธ์ โดยที่สาธารณประโยชน์คลองชายธง ได้มีการขึ้นทะเบียนสงวนหวงห้ามไว้เป็ นที่เลี้ยงสัตว์ เมื่อวันที่ 17 กันยายน 2474 และขึ้นทะเบียน เป็ นที่สาธารณประโยชน์วนั ที่ 27 กันยายน 2481 และได้รับการออกหนังสื อสําคัญสําหรับที่หลวง (น.ส.ล.) เลขที่ 37775/2514 เมื่อวันที่ 4 พฤศจิกายน 2514 เนื้อที่ 931 ไร่ 3 งาน 50 ตารางวา โดย ในช่วงปี พ.ศ. 2537 – 2544 บริ ษทั กัลฟ์ อิเลคตริ ก จํากัด ได้ขอใช้ที่ดินสาธารณประโยชน์คลอง ชายธง ตําบลบ่อนอก เป็ นส่ วนหนึ่งของพื้นที่ก่อสร้างโครงการโรงไฟฟ้ าถ่านหิ น แต่ได้รับการ คัดค้านจากราษฎรในพื้นที่ โดยมีนายเจริ ญ วัดอักษร เป็ นแกนนําของชุมชนบ่อนบ่อนอก เมื่อวันที่ 18 พฤศจิกายน 2537 นายเจือ หิ นแก้ว กํานันตําบลบ่อนอก เป็ นประธานสภาตําบล มีมิติให้บริ ษทั กัลฟ์ อิเลคตริ ก พาวเวอร์ เจนเนอเรชัน่ เจ้าของโครงการโรงไฟฟ้ าถ่านหิ นบ่อนอก ใช้ประโยชน์ใน ที่สาธารณประโยชน์คลองชายธงเต็มพื้นที่ 931-3-50 ไร่ โดยให้เหตุผลว่าจะทําให้เกิดการจ้าง แรงงาน และเกิดการกระจายรายได้ในท้องถิ่น โดยนายกอบกุล ทองลงยา ผูว้ า่ ราชการจังหวัดใน 47

48 49

เรื่ องเดียวกัน หน้า 48. เรื่ องเดียวกันหน้า 40. 81

ขณะนั้น ได้ลงนามในใบอนุญาตตามความในประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา 9 เมื่อวันที่ 30 กันยายน 2539 กําหนดเวลาอนุญาตให้ใช้ประโยชน์ในที่สาธารณะคลองชายธงเป็ นเวลา 5 ปี โดยสิ้ นสุ ดการ อนุญาตวันที่ 29 กันยายน 2544 ต่อมาเมื่อวันที่ 20 กรกฎาคม 2547 กองตํารวจป่ าไม้ มีหนังสื อถึง นายกองค์การบริ หารส่ วนตําบลบ่อนอก ขอให้มาดําเนินการร้องทุกข์กล่าวโทษกับผูบ้ ุกรุ กทํานากุง้ ในที่สาธารณะคลองชายธง ตามระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยการดูแลรักษาและคุม้ ครอง ป้ องกันที่ดินอันเป็ นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน พ.ศ. 2544 และคําสั่งกระทรวงมหาดไทยที่ 12/2543 จํานวน 10 ราย จนศาลจังหวัดประจวบคีรีขนั ธ์ ได้พิพากษาคดีอาญาผูบ้ ุกรุ กที่สาธารณ คลองชายธง ความผิดตามประมวลกฎหมายอาญาฐานบุกรุ ก กรณี ตวั อย่างข้างต้น สะท้อนให้เห็น ถึงการใช้อาํ นาจในการประกาศที่สาธารณะประโยชน์ของแผ่นดินทับที่ดินของประชาชน และการ ใช้อิทธิ พลของนายทุนในท้องถิ่นบุกรุ กใช้ประโยชน์ในที่สาธารณประโยชน์ของแผ่นดิน จน ก่อให้เกิดความขัดแย้งอย่างรุ นแรงภายในชุมชน

บทที่ 4 มาตรการของกฎหมายในการบังคับใช้ เกีย่ วกับการบุกรุ กทีส่ าธารณสมบัติของแผ่นดิน 4.1 มาตรการทางกฎหมายในการป้องกันการบุกรุกทีส่ าธารณสมบัติของแผ่นดิน ที่ดินอันเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทต่างๆ ได้มีมาตรการของกฎหมายในอันที่ จะควบคุมดูแลรักษาและดําเนินการคุม้ ครองป้ องกันการบุกรุ กที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินดังนี้ 4.1.1 การจัดทําทะเบียนทีส่ าธารณประโยชน์ การจัดทําทะเบียนที่สาธารณประโยชน์ (ที่ดินสําหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน) มีหลักฐาน การจัดทํามานานแล้ว ดังนี้ (1) ตามพระราชบัญญัติลกั ษณะปกครองท้องที่ พระพุทธศักราช 2457 มาตรา 114 กําหนดให้กรมการอําเภอจัดทําบัญชีที่ดินที่นา ที่สวน ที่หว้ ย หนอง คลอง บึง เอาไว้เป็ นคู่มือใน การปฏิบตั ิงานตามหน้าที่การจัดทะเบียนที่ดินตามพระราชบัญญัติลกั ษณะปกครองท้องที่ เป็ นการ จัดทําทะเบียนทั้งหมด รวมทั้งที่ดินสาธารณประโยชน์ดว้ ย (2) ตามพระบรมราชโองการของพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยูห่ วั ทรงใ นการ สํารวจที่ดินสาธารณประโยชน์ทุกแปลง ไม่วา่ จะได้มีการหวงห้ามไว้หรื อไม่ ทั้งนี้ เพื่อที่จะแก้ไข ปั ญหาการบุกรุ ก ที่สาธารณประโยชน์ของราษฎรให้ได้ผล แต่ก็ทาํ ไม่สาํ เร็ จ เพราะการสํารวจต้อง ใช้เวลาและค่าใช้จ่ายมาก ( 3) ตามพระราชบัญญัติหวงห้ามที่ดินรกร้างว่างเปล่าอันเป็ นสาธารณสมบัติของ แผ่นดิน พ.ศ. 2478 กําหนดให้การสงวนหวงห้ามที่ดินรกร้างว่างเปล่าไว้เป็ นที่ดินสําหรับพลเมืองใช้ ร่ วมกันที่เกิดขึ้นตั้งแต่วนั ที่ 8 เมษายน 2478 ให้กระทําโดยพระราชกฤษฎีกาและนําไปประกาศใน ราชกิจจานุเบกษาและกระทรวงมหาดไทยได้มีคาํ สัง่ ที่ 250/2479 ลงวันที่ 21 ธันวาคม 2479 วาง ระเบียบให้นาํ ที่ดินที่ได้มีพระราชกฤษฎีกาหวงห้ามลงทะเบียนที่สาธารณประโยชน์ให้เป็ น หลักฐานด้วย ( 4) ตามหนังสื อกระทรวงมหาดไทย ที่ 220/ 2491 ลงวันที่ 29 กรกฎาคม 2491 สั่งให้จงั หวัดต่าง ๆ พิจารณาตรวจสอบทะเบียนที่ดินหวงห้ามและหนองนํ้าสาธารณะภายในท้อง ที่วา่ มีการ ออกทับหรื อเหลื่อมลํ้าที่ดินของเอกชนที่ได้ครอบครองก่อนประกาศหรื อไม่ แล้วจัด ทะเบียนว่ามีกี่แห่งอยูใ่ นท้องที่ใด หมู่ใด ตําบลใด ได้ประกาศหวงห้ามไว้ต้ งั แต่เมื่อใด ฯลฯ เพื่อจังหวัด จะได้ดาํ เนินการกับผูบ้ ุกรุ กต่อไป 83

( 5) ตามหนังสื อกระทรวงมหาดไทย ที่ 353/2492 ลงวันที่ 2 กันยายน 2492 สั่งให้ จงั หวัดนําที่ดินสาธารณประโยชน์ซ่ ึ งไม่ปรากฏหลักฐานหวงห้าม หรื อทางการมิได้หวงห้าม แต่ได้กลายเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดินตามกฎหมายแล้วขึ้นทะเบียนเอาไว้เป็ นหลักฐาน ยกเว้น ที่สาธารณประโยชน์ ที่เกิดขึ้นโดยสภาพ เช่น แม่น้ าํ คลอง ห้วย บึง พร้อมทั้งให้เจ้าหน้าที่ ดําเนินการปั กหลักเขตไว้เป็ นหลักฐาน และทําป้ ายปั กไว้ ณ ที่ดินนั้น ให้ราษฎรทราบว่าเป็ นที่ สาธารณประโยชน์ (6) เมื่อมีประกาศใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. 2497 การสํารวจที่ดิน สาธารณประโยชน์ ก็มีความสําคัญและจําเป็ นยิง่ ขึ้น โดยได้วางหลักการให้มีการสํารวจจัดทํา และเปลี่ยนแปลงแก้ไขบัญชี และทะเบียนอีกหลายครั้งหลายคราว เพื่อต้องการให้รัดกุมและเป็ น ประโยชน์ยงิ่ ขึ้น ทะเบียนที่สาธารณประโยชน์ จึงเป็ นทะเบียนที่เจ้าหน้าที่ได้จดั ทําขึ้นเพื่อบันทึก รายการ เกี่ยวกับที่ดินสาธารณประโยชน์เอาไว้ให้ทราบว่า ในจังหวัดหนึ่งๆ หรื ออําเภอหนึ่งๆ หรื อ ตําบลหนึ่งๆ มีที่ดิน สาธารณประโยชน์เป็ นจํานวนเท่าใด อยูท่ ี่ใด มีเนื้อที่มากน้อยเท่าใด ใช้เพื่อ ประโยชน์อย่างไร ในทะเบียน ที่สาธารณประโยชน์แต่ละฉบับที่จดั ทําขึ้น จะมีขอ้ ความบ่งถึง สาระสําคัญ ดังต่อไปนี้ (1) ที่ต้ งั ของที่ดิน ว่าตั้งอยูท่ ี่ตาํ บล อําเภอ จังหวัดใด (2) แบ่งเขต และเนื้อที่วา่ ที่ดินที่หวงห้ามทั้งสี่ ทิศ จดที่ดินของบุคคลใด หรื อจด สถานทีใ่ ดบ้าง มีเนื้อที่เท่าไร ( 3) ผูท้ ี่ทาํ การหวงห้าม เช่น นายอําเภอ กํานัน ผูใ้ หญ่บา้ น หรื อจะเป็ นกระทรวง ทบวง กรม ก็ได้ชื่อผูท้ ี่ทาํ การหวงห้ามมีความสําคัญ เพราะเป็ นเครื่ องมือพิสูจน์ได้วา่ การสงวนหวง ห้ามนั้นชอบด้วยกฎหมายหรื อไม่ ( 4) ความประสงค์ในการหวงห้าม คือ มีความประสงค์วา่ จะหวงห้ามไว้ใช้เพื่อ ประโยชน์อะไร เช่น ใช้เป็ นที่เลี้ยงสัตว์ ความประสงค์ในการหวงห้าม ถือว่าเป็ นสาระสําคัญทําให้ ทราบว่า จะเป็ น ที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทใด เช่น ขึ้นทะเบียนไว้เป็ นที่เลี้ยงสัตว์ ก็เป็ นที่ สาธารณะสําหรับประชาชน ใช้ร่วมกันตามมาตรา ๑๓๐๔ (๒) แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและ พาณิ ชย์ (5) วัน เดือน ปี ที่หวงห้าม เป็ นสาระสําคัญที่ทาํ ให้ทราบว่าการหวงห้ ามนั้น ชอบด้วยกฎหมายในขณะที่มีการหวงห้ามหรื อไม่ (6) นามของผูล้ งทะเบียน หมายถึง เจ้าหน้าที่ผคู ้ ดั ลอกทะเบียน

การจัดทําทะเบียนทีส่ าธารณประโยชน์ มีจุดมุ่งหมายดังนี้ (๑) เพื่อให้ทราบว่า ที่ดินสาธารณประโยชน์มีอยูท่ ี่ใดบ้าง ตั้งอยูต่ าํ บล อําเภอ จังหวัดใดเนื้อที่เท่าใด มีขา้ งเคียงติดต่อกับที่ดินของบุคคลใดบ้าง สภาพของที่ดินเป็ นห้วย หนอง คลอง บึง บาง หรื อที่ทาํ เลเลี้ยงสัตว์ (๒) เพื่อให้ทราบว่า ที่ดินสาธารณประโยชน์ที่นาํ ลงทะเบียนไว้เกิดจากการสงวหวง ห้ามหรื อเกิดจากสภาพของที่ดินธรรมชาติ เช่น เป็ นแม่น้ าํ ลําคลอง หรื อเกิดจากการใช้ร่วมกันของ ประชาชน (๓) เพื่อต้องการสร้างหลักฐานของทางราชการเกี่ยวกับที่ดินนั้น ให้เป็ นหลักฐาน ดังเช่นโฉนด หรื อ น.ส. ๓ แต่เนื่องจากทางราชการยังไม่อาจออกหนังสื อสําคัญสําหรับที่หลวงได้ ทัน จึงได้มีการจัดทําทะเบียนที่สาธารณประโยชน์แปลงนั้นไว้เป็ นหลักฐานไปก่อน (๔) เพื่อป้ องกันมิให้ราษฎรบุกรุ กที่สาธารณประโยชน์เอาเป็ นประโยชน์ส่วนตัวได้ เพราะเมื่อที่ดินแปลงใดได้จดั ทําทะเบียนที่สาธารณประโยชน์ไว้แล้ว ก็ใช้เป็ นหลักฐานเพื่อให้ เจ้าหน้าที่ได้ตรวจสอบได้ในกรณี ที่มีขอ้ พิพาทว่าที่ดินแปลงดังกล่าวเป็ นของรัฐหรื อไม่ มีปัญหาว่ า ที่ดินที่ระบุไว้ในทะเบียนที่สาธารณประโยชน์วา่ เป็ นที่ดินสําหรับ พลเมืองใช้ ร่ วมกัน เช่น ระบุวา่ สงวนไว้เป็ นที่เลี้ยงสัตว์ เช่นนี้ จะรับฟังได้หรื อไม่วา่ ที่ดินแปลงนั้น เป็ นที่ดินสําหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน ในเรื่ องนี้ มีคาํ พิพากษาฎีกา ตัดสิ นไว้เป็ นบรรทัดฐานแล้ว คือ คําพิพากษาฎีกาที่ 492/2502 และคําพิพากษาฎีกาที่ 952/2508 วินิจฉัยว่า “การจะเป็ นหนองสาธารณสมบัติของแผ่นดินหรื อไม่น้ นั กฎหมายมิได้บงั คับว่าจะต้องขึ้น ทะเบียนไว้ เพราะ การเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดินหรื อไม่น้ นั เป็ นไปตามสภาพของที่ดินนั้นว่า เป็ นทรัพย์สินที่ใช้ เพื่อสาธารณประโยชน์หรื อสงวนไว้เพื่อประโยชน์ร่วมกันหรื อไม่” คําพิพากษาฎีกาที่ 281/2506 วินิจฉัยว่า “ที่ดินซึ่ งเป็ นที่สาํ หรับให้ราษฎรใช้เลี้ยง สัตว์ร่วมกัน อันเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ตาม ป.พ.พ. มาตรา 1304(2) ตั้งแต่ก่อนใช้ พระราชบัญญัติวา่ ด้วยการหวงห้ามที่ดินรกร้างว่างเปล่า พ.ศ. 2478 ไม่ตอ้ งออกพระราชกฤษฎีกา หวงห้ามหรื อสงวน แต่ประการใดทางราชการจะประกาศขึ้นทะเบียนเป็ นที่สาธารณประโยชน์ หรื อไม่ไม่สาํ คัญ” จากคําพิพากษาฎีกาดังกล่าว แสดงให้เห็นว่า ความสมบูรณ์ของการเป็ นสา ธารณสมบัติของแผ่นดินนั้น ขึ้นอยูท่ ี่วา่ ที่ดินแปลงนั้นได้ถูกสงวนหรื อหวงห้ามไว้โดยชอบด้วย กฎหมายหรื อไม่ หรื อเกิดจากการใช้ร่วมกันของราษฎรหรื อไม่ หรื อเป็ นที่สาธารณประโยชน์ที่ เกิดขึ้นโดยสภาพธรรมชาติ ของทรัพย์น้ นั หรื อไม่ มิได้ข้ ึนอยูก่ บั ทะเบียนที่สาธารณประโยชน์แต่ อย่างใด ทะเบียนที่สาธารณประโยชน์จึงเป็ นเพียงหลักฐานที่แสดงว่าที่ที่ได้หวงห้ามไว้น้ นั มีอยูจ่ ริ ง 85

หรื อไม่ เท่านั้นเช่น ที่ดินที่ได้หวงห้ามไว้เป็ นทุง่ หญ้าเลี้ยงสัตว์ มีการนําขึ้นทะเบียนที่ สาธารณประโยชน์ การนําขึ้นทะเบียนที่สาธารณประโยชน์เป็ นหลักฐานอย่างหนึ่งที่แสดงว่าที่ดิน นั้นมีอยูจ่ ริ ง แต่การที่หวงห้ามไว้เป็ นที่เลี้ยงสัตว์จะสมบูรณ์ใช้ได้หรื อไม่ จะต้องพิจารณาจาก หลักฐานการหวงห้ามนั้นๆ ฉะนั้นแม้จะมีชื่อเป็ นที่ดินที่สงวนไว้สาํ หรับประชาชนใช้ร่วมกัน อยูใ่ น ทะเบียนที่สาธารณประโยชน์ แต่ถา้ ปรากฏว่า ได้สงวนหวงห้ามไว้โดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย เช่น ไม่ตรา เป็ นพระราชกฤษฎีกา ในระหว่างที่มีพระราชบัญญัติวา่ ด้วยการหวงห้ามที่ดินรกร้างว่างเปล่า พ.ศ. 2478 ใช้บงั คับ ก็ไม่ทาํ ให้ที่ดินมีชื่ออยูใ่ นทะเบียนที่สาธารณประโยชน์เป็ นที่ดินสําหรับพลเมืองใช้ ร่ วมกันไปได้ แต่อย่างไรก็ดี แม้ทะเบียนที่สาธารณประโยชน์จะไม่ใช่สิ่งที่แสดงถึงความ สมบูรณ์ของการเป็ นที่สาธารณประโยชน์ แต่ทะเบียนที่สาธารณประโยชน์ก็ใช้เป็ นหลักฐานอย่าง หนึ่งที่จะพิสูจน์วา่ ที่ดินที่ได้หวงห้ามไว้ได้กลายเป็ นที่สาธารณประโยชน์ไปเมื่อใด เพียงใด เพราะ ในทะเบียนที่สาธารณประโยชน์จะปรากฏทั้งวัน เดือน ปี ที่หวงห้าม วัตถุประสงค์ที่หวงห้าม ผูท้ ี่ทาํ การหวงห้ามรวมทั้งเป็ นหลักฐานที่แสดงว่า ที่ดินนั้นมีอยูจ่ ริ ง เพราะมีปรากฏชื่อในทะเบียนและยังทํา ให้ทราบได้วา่ ที่ดินนั้นได้กลายเป็ นที่สาธารณประโยชน์โดยวิธีการใด เช่น เกิดจากการสงวนหวงห้าม หรื อเกิดจากสภาพของทรัพย์น้ นั เอง เช่น เป็ นแม่น้ าํ ลําคลอง เป็ นต้น 4.1.2 การออกหนังสื อสํ าคัญสํ าหรับทีห่ ลวง (นสล.) หนังสื อสําคัญสําหรับที่หลวงได้มีการออกกันมาช้านานแล้ว แต่ไม่มีกฎหมายใดให้ อํานาจไว้โดยเฉพาะ แต่ได้ออกกันมาเรื่ อยๆ โดยอาศัยระเบียบ คําสั่งต่างๆ จนถึงปี พ.ศ. 2515 ได้มี ประกาศของคณะปฏิบตั ิฉบับที่ 334 (พ.ศ. 2515 ) แก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายที่ดินบัญญัติ ให้มีมาตรา 8 ตรี (ซึ่ง เดิมไม่มี) ซึ่งได้บญั ญัติไว้ ดังนี้ “มาตรา 8 ตรี ที่ดินอันเป็ นสาธารณะสมบัติของแผ่นดินสําหรับพลเมืองใช้ร่วมกันหรื อ ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะอธิ บดีอาจจัดให้มีหนังสื อสําคัญสําหรับที่หลวงเพื่อแสดงเขต ไว้เป็ นหลักฐานแบบหลักเกณฑ์และวิธีการออกหนังสื อสําคัญสําหรับที่หลวง ให้เป็ นไปตามที่ กําหนดในกฎกระทรวง ที่ดินตามวรรคหนึ่ง แปลงใด ยังไม่มีหนังสื อสําคัญสําหรับที่หลวง เขตของที่ดิน ดังกล่าวให้เป็ นไปตามหลักฐานของทางราชการ จากบทบัญญัติของมาตรา 8 ตรี แห่งประมวลกฎหมายที่ดินที่แก้ไขเพิ่มเติมใหม่น้ ี จะเห็นได้วา่

1. กฎหมายรับรองการออกหนังสื อสําคัญสําหรับที่หลวง ว่าเป็ นเพียงหนังสื อสําคัญ ของทางราชการอย่างหนึ่งที่แสดงเขตที่ต้งั และการใช้ประโยชน์ในที่ดินของรัฐเท่านั้น หาใช่หนังสื อ แสดงสิ ทธิ ในที่ดินของรัฐไม่ 2. ลักษณะของที่ดินที่จะออกหนังสื อสําคัญสําหรับที่หลวง ได้กาํ หนดว่าที่ดินของรัฐ ประเภทใดให้ออกหนังสื อสําคัญสําหรับที่หลวงได้ ซึ่ งถ้าเป็ นที่ดินของรัฐประเภทพลเมืองใช้ ประโยชน์ร่วมกัน หรื อใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ จะต้องออกเป็ นหนังสื อสําคัญ สําหรับที่หลวงทั้งสิ้ น แต่ถา้ เป็ นที่ดินของรัฐอย่างอื่น เช่น ที่ดินของรัฐซึ่ งเป็ นทรัพย์สินของแผ่นดิน ธรรมดา โดยรัฐถือที่ดินนั้นในฐานะอย่างเอกชนแล้ว ก็จะต้องออกเป็ นโฉนดที่ดินหรื อหนังสื อ รับรองทําประโยชน์แล้วแต่กรณี ที่ดินของรัฐประเภทพลเมืองใช้ประโยชน์ร่วมกันบางลักษณะไม่จาํ เป็ นจะต้องออก หนังสื อสําคัญสําหรับที่หลวง เช่น ถนนหนทาง แม่น้ าํ ลําคลอง และทางรถไฟ เป็ นต้น เพราะเป็ น ที่ดินที่มีสภาพและขอบเขตในตัวของมันเองอยูแ่ ล้ว สําหรับแม่น้ าํ ลําคลอง อาจเปลี่ยนขอบเขตไปได้ตามธรรมชาติ โดยงอกเป็ นที่งอกริ มตลิ่ง ซึ่ งบุคคลอาจได้มาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิ ชย์ (มาตรา 1308) หรื อบางแห่งอาจพังลงนํ้า กลายเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่พลเมืองใช้ร่วมกัน หากจะให้ออกหนังสื อสําคัญสําหรับที่ หลวงก็จะเป็ นการยุง่ ยาก ฉะนั้น จึงให้เป็ นหน้าที่ของอธิบดีกรมที่ดินพิจารณาว่า ที่ดินในลักษณะ เช่นใดจะสมควรออกหนังสื อสําคัญสําหรับที่หลวงหรื อไม่ 4.1.3 การกําหนดอํานาจหน้ าทีข่ องหน่ วยงานในการดูแลรักษาสาธารณประโยชน์ ของแผ่ นดิน ในประเทศไทย หน่วยงานที่มีหน้าที่ดูแลรักษาและคุม้ ครองป้ องกันที่สาธารณะประโยชน์มีอยูห่ ลาย หน่วยงาน ด้วยกัน ทั้งราชการส่ วนกลาง ส่ วนภูมิภาคและส่ วนท้องถิ่น โดยเฉพาะ กระทรวงมหาดไทย มีหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับการดูแลรักษาคุม้ ครองป้ องกันที่ดิน สาธารณประโยชน์ 3 หน่วยงาน คือ กรมที่ดิน กรมการปกครอง และกรมส่ งเสริ มการปกครอง ท้องถิ่น กระทรวงมหาดไทย กรมที่ดิน และกรมการปกครองต่างก็ได้ออกระเบียบและ หนังสื อเวียนเกี่ยวกับแนวทางปฏิบตั ิของเจ้าหน้าที่ทาํ ให้เกิดความสับสนในการปฏิบตั ิงานระหว่าง ๒ หน่วยงาน ซึ่ งเมื่อนํากฎหมายและ ระเบียบปฏิบตั ิที่มีอยูม่ าจัดหมวดหมู่วา่ กิจกรรมใดเป็ นของ หน่วยงานใดแล้ว สามารถสรุ ปหน้าที่ความรับผิดชอบ ของแต่ละหน่วยงานได้ดงั นี้ 1. กระทรวงมหาดไทยควบคุม กํากับ ดูแลให้หน่วยงานที่มีหน้าที่ความรับผิดชอบเกี่ยวกับที่ สาธารณประโยชน์ ดําเนินการเกี่ยวกับที่สาธารณประโยชน์ให้เป็ นไปตามระเบียบ กฎหมายและ 87

นโยบาย ของรัฐบาลโดยเคร่ งครัด วางนโยบาย ทางปฏิบตั ิ และออกกฎหมายเกี่ยวกับที่ สาธารณประโยชน์ เน้นผูอ้ นุมตั ิ อนุญาตเกี่ยวกับที่สาธารณประโยชน์ตามที่มีกฎหมาย ระเบียบ กําหนดไว้ 2. กรมการปกครอง ควบคุม กํากับ ดูแล ให้หน่วยงานในสังกัดดําเนินการเกี่ยวกับ ที่ สาธารณประโยชน์ และที่สาธารณประโยชน์ประจําตําบล และหมู่บา้ น ให้เป็ นไปตามระเบียบ กฎหมายและนโยบายของกระทรวงมหาดไทยโดยเคร่ งครัด และพิจารณาเรื่ องร้องเรี ยนเกี่ยวกับที่ สาธารณประโยชน์ดงั กล่าวทั้งหมด 3 . กรมทีด่ ิน (1) ทําหน้าที่เกี่ยวกับการจัดทําเปลี่ยนแปลงและรักษาทะเบียนที่ดินสาธารณประโยชน์ ตามหนังสื อกระทรวงมหาดไทย ที่ มท 0604 /ว 197 ลงวันที่ 18 เมษายน 2510 เรื่ อง การดูแล รักษา และดําเนินการคุม้ ครองป้ องกันที่ดินอันเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน และตามระเบียบ กระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการดูแลรักษาและคุม้ ครองป้ องกันที่ดินอันเป็ นสาธารณสมบัติของ แผ่นดิน พ.ศ. 2544 (2) รังวัดออกหนังสื อสําคัญสําหรับที่หลวง (นสล.) ตามมาตรา 8 ตรี แห่งประมวล กฎหมายที่ดิน ( 3) ดําเนินการในเรื่ องการขอใช้ ขอถอนสภาพ ขอขึ้นทะเบียน การจัดหาผลประโยชน์ การขอสัมปทาน และการสงวนหรื อหวงห้ามที่ดินของรัฐซึ่ งมิได้มีบุคคลใดมีสิทธิ ครอบครอง เพื่อให้ประชาชน ใช้ประโยชน์ร่วมกัน ตามมาตรา 8 มาตรา 8 ทวิ มาตรา 9 มาตรา 12มาตรา 20 แห่ง ประมวลกฎหมายที่ดิน และระเบียบกระทรวงมหาดไทยที่เกี่ยวข้องกับเรื่ องเหล่านี้ ( 4) ดําเนินการในเรื่ องการขอเปลี่ยนสภาพที่ดินอันเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน สําหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน จากการใช้เพื่อประโยชน์อย่างหนึ่งเป็ นอีกอย่างหนึ่ง ตามระเบียบ กระทรวงมหาดไทยวา่ ด้วยการเปลี่ยนสภาพที่ดินอันเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสําหรับพลเมือง ใช้ร่วมกันจากการใช้เพื่อประโยชน์อย่างหนึ่งเป็ นอีกอย่างหนึ่ง พ.ศ. 2543 4. จังหวัด ควบคุม กํากับ ดู ให้หน่วยงานในสังกัดดําเนินการเกี่ยวกับที่สาธารณประโยชน์ และที่สาธารณประโยชน์ประจําตําบล และหมู่บา้ น ให้เป็ นไปตามระเบียบ กฎหมาย และนโยบายของ กระทรวง มหาดไทยโดยเคร่ งครัด และพิจารณาเรื่ องร้องเรี ยนเกี่ยวกับที่สาธารณประโยชน์ที่เกิดขึ้น ในท้องที่จงั หวัด 5. นายอําเภอ อํานาจหน้ าทีใ่ นการดูแลรักษาทีส่ าธารณสมบัติของแผ่นดิน (1) ดูแลรักษาและคุม้ ครองป้ องกันที่สาธารณประโยชน์ ตามพระราชบัญญัติลกั ษณะปกครอง ท้องที่ พระพุทธศักราช 2457 หนังสื อกระทรวงมหาดไทย ที่ มท 0409/ว 1394 ลงวันที่ 25 ตุลาคม 88

2528 เรื่ อง กําหนดมาตรการป้ องกันการบุกกรุ กที่สาธารณประโยชน์ หนังสื อกรมการปกครอง ที่ มท 0409/ว 490 ลงวันที่ 13 มิถุนายน 2529 เรื่ อง การบริ หารเกี่ยวกับการดูแลที่ดิน อันเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสําหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน และตามระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่า ด้วยการดูแลและคุม้ ครองป้ องกัน ที่ดินอันเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน พ.ศ. 2544 (2) จัดทํา เปลี่ยนแปลง และรักษาทะเบียนที่ดินสาธารณประโยชน์ ตามหนังสื อ กระทรวงมหาดไทยที่ มท 0604/ว 197 ลงวันที่ 18 เมษายน 2510 เรื่ อง การดูแลรักษาและดําเนินการ คุม้ ครองป้ องกันที่ดินอันเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน และตามระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วย การดูแลรักษาและคุม้ ครองป้ องกันที่ดินอันเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน พ.ศ. 2544 ( 3) ดําเนินการกรณี มีการร้องเรี ยนเกี่ยวกับที่สาธารณประโยชน์ การบุกรุ กที่สาธารณประโยชน์ และการดําเนินการกรณี ตอ้ งวินิจฉัยว่าที่ดินเป็ นที่สาธารณประโยชน์หรื อไม่ ตั้งอยู่ ณ ที่ใด มีขอบเขต อย่างไร ตามพระราชบัญญัติลกั ษณะปกครองท้องที่ พระพุทธศักราช 2457 หนังสื อกระทรวงมหาดไทย ที่ มท 0409/ว 1394 ลงวันที่ 25 ตุลาคม 2528 เรื่ อง กําหนดมาตรการป้ องกันการบุกรุ กที่สาธารณประโยชน์ หนังสื อกรมการปกครอง ที่ มท 0409/ว 490 ลงวันที่ 13 มิถุนายน 2529 เรื่ อง การบริ หารเกี่ยวกับการ ดูแลที่ดินอันเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสําหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน และตามระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการดูแลรักษาและคุม้ ครองป้ องกันที่ดินอันเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน พ.ศ. 2544 ในการ ดําเนินการดังกล่าว ถ้าจะต้องสอบสวนข้อเท็จจริ งก็ให้เสนอผูว้ า่ ราชการจังหวัดแต่งตั้งคณะกรรมการ สอบสวนข้อเท็จจริ ง ตามระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการสอบสวนเกี่ยวกับการบุกรุ กที่หรื อทาง สาธารณประโยชน์พ.ศ.2539 เมื่อคณะกรรมการสอบสวนเสร็ จให้สรุ ปสํานวนเสนอผูว้ า่ ราชการจังหวัด พิจารณาสัง่ การหรื อดําเนินการไปตามที่เห็นสมควรในกรณี ที่มีปัญหาข้อยุติไม่ได้ให้นาํ เรื่ องเสนอ คณะกรรมการประสานการแก้ไขปั ญหาการบุกรุ กที่ดินของรัฐส่ วนจังหวัด (กบร. ส่ วนจังหวัด) พิจารณา ( 4) ระวังชี้แนวเขต และรับรองแนวเขตที่สาธารณประโยชน์ ตามหนังสื อกระทรวงมหาดไทยด่วน มาก ที่ มท 0719/ว 525 ลงวันที่ 24 กุมภาพันธ์ 2542 เรื่ อง ให้สอบผูป้ กครองท้องที่ก่อนออกหนังสื อ แสดงสิ ทธิ ในที่ดิน ( 5) เป็ นผูย้ นื่ คําขอออกหนังสื อสําคัญสําหรับที่หลวง (นสล.) ตามที่ได้รับมอบจาก กระทรวงมหาดไทย ตามคําสั่งกระทรวงมหาดไทย ที่ 948/2516 ลงวันที่ 26 พฤศจิกายน 2516 เรื่ อง มอบหมายการดําเนินการขอออกหนังสื อสําคัญที่หลวงในที่ดินอันเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน สําหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน ( 6) ทําการสํารวจที่สาธารณประโยชน์ในเขตท้องที่ของตนเพื่อประสานงานจังหวัดและกรม ที่ดินดําเนินการออกหนังสื อสําคัญสําหรับที่หลวง อํานวยความสะดวกและควบคุมการรังวัดออก หนังสื อสําคัญสําหรับที่หลวงของเจ้าหน้าที่กรมที่ดิน รวมทั้งทําการสอบสวนข้อเท็จจริ ง กรณี ที่รังวัด 89

ออกหนังสื อสําคัญสําหรับที่หลวงได้เนื้อที่นอ้ ยกว่าหลักฐานเดิม ตามระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่า ด้วยการมอบหมายให้สภาตําบล หรื อองค์กรปกครองส่ วนท้องถิ่นช่วยเหลือในการดําเนินการออก หนังสื อสําคัญสําหรับที่หลวง พ.ศ.2543 (7) ร้องทุกข์กล่าวโทษให้ดาํ เนินคดีกบั ผูบ้ ุกรุ กที่สาธารณประโยชน์ ตามพระราช บัญญัติ ลักษณะปกครองท้องที่ พระพุทธศักราช 2457 หนังสื อกระทรวงมหาดไทย ที่ มท0409/ว 1394 ลงวันที่ 25 ตุลาคม 2528 เรื่ องกําหนดมาตรการป้ องกันการบุกรุ กที่สาธารณประโยชน์ ระเบียบกระทรวง มหาดไทย ว่าด้วยการดูแลรักษาและคุม้ ครองป้ องกันที่ดินอันเป็ นสาธารณสมบัติ ของแผ่นดิน พ.ศ. 2544 และตามหนังสื อกรมการปกครองที่ มท 0311.1/ว 1283 ลงวันที่ 9 มิถุนายน 2540 เรื่ องการ ดําเนินคดีกบั ผูบ้ ุกรุ กทางสาธารณประโยชน์ 6. กํานัน ผู้ใหญ่ บ้าน 1) กํานันมีหน้าที่ตรวจจัดการที่สาธารณะ ตาม มาตรา 40 แห่ง พระราชบัญญัติลกั ษณะ ปกครองท้องที่ พระพุทธศักราช 2457 2) ผูใ้ หญ่บา้ น กฎหมายไม่ได้กาํ หนดไว้ชดั เจน แต่ตาม มาตรา 27 แห่งพระราช บัญญัติ ลักษณะปกครองท้องที่พระพุทธศักราช 2457 กําหนดให้ผใู้ หญ่บา้ น มีหน้าที่ดูแลรักษาความสงบ เรี ยบร้อยหรื อความเดือดร้อนของราษฎร ตลอดจนปฏิบตั ิตามคําสั่งของกํานันหรื อคําสั่งของทาง ราชการ 7. องค์ การบริหารส่ วนตําบล ( อบต.) (1) ดูแลรักษาและคุม้ ครองป้ องกันที่สาธารณประโยชน์ตามพระราชบัญญัติสภาตําบล และองค์การบริ หารส่ วนตําบล พ.ศ.2537 และตามระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการดูแลรักษา และคุม้ ครองป้ องกันที่ดินอันเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน พ.ศ. 2544 ( 2) ร้องทุกข์กล่าวโทษให้ดาํ เนินคดีกบั ผูบ้ ุกรุ กที่สาธารณประโยชน์ตามหนังสื อกรมการ ปกครองที่ มท 0311.1/ว 1283 ลงวันที่ 9 มิถุนายน 2540 เรื่ อง การดําเนินคดีกบั ผูบ้ ุกรุ กทาง สาธารณประโยชน์ ( 3) ให้ความช่วยเหลือ ให้ความร่ วมมือ ให้ความเห็นแก่นายอําเภอเกี่ยวกับเรื่ องการออก หนังสื อสําคัญสําหรับที่หลวง รวมทั้งให้ความช่วยเหลือ ให้ความร่ วมมือ และควบคุมกํากับดูแลการ ทํางานของเจ้าหน้าที่กรมที่ดินมารังวัดออกหนังสื อสําคัญสําหรับที่หลวง ตามระเบียบ กระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการมอบหมายให้สภาตําบล หรื อองค์กรปกครองส่ วนท้องถิ่นช่วยเหลือ ในการดําเนินการออกหนังสื อสําคัญสําหรับที่หลวง พ.ศ. 2543 8. เทศบาลนคร มีหน้าที่ที่เกี่ยวข้องกับที่สาธารณประโยชน์ตามพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 มาตรา 56 ดังนี้ 90

( (

1) ให้มีและบํารุ งทางบกและทางนํ้า 2) ให้มีและบํารุ งทางระบายนํ้า 9 . เมืองพัทยา (1) ส่ งเสริ มและรักษาคุณภาพสิ่ งแวดล้อมและทรัพยากรธรรมชาติ ตามมาตรา67 (2)แห่ง พระราชบัญญัติระเบียบบริ หารราชการเมืองพัทยา พ.ศ. 2521 ( 2) หน้าที่อื่นตามที่กฎหมายระบุเป็ นหน้าที่ของเทศบาลนครตามมาตรา 67 (11)แห่ง พระราชบัญญัติระเบียบบริ หารราชการเมืองพัทยา พ.ศ. 2521 10 . กรุ งเทพมหานคร ให้ผอู ้ าํ นวยการเขตมีอาํ นาจหน้าที่ในการดูแลรักษาที่สาธารณประโยชน์เช่นเดียวกับนายอําเภอ ตามมาตรา 69 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริ หารราชการกรุ งเทพมหานคร พ.ศ. 2528 กฎหมายทีใ่ ห้ อาํ นาจแก่ องค์ กรปกครองส่ วนท้องถิ่น ในการดูแลรักษาทีส่ าธารณสมบัติของ แผ่นดิน ได้ แก่ (1) พ.ร.บ.ลักษณะปกครองท้องที่ พระพุทธศักราช 2457 มาตรา 40 กํานันต้องตรวจจัดการรักษาสิ่ งซึ่ งเป็ นสาธารณประโยชน์อนั อยูใ่ นตําบล นั้น เช่น สระนํ้า ศาลาอาศัย ที่เลี้ยงปศุสัตว์ เป็ นต้น มาตรา 116 การรักษาผลประโยชน์ในการหาเลี้ยงชีพของราษฎร เช่น การปิ ดนํ้าและ ระบายนํ้า เช่นกล่าวมาในมาตราก่อน เป็ นต้น ตลอดจนอย่างอื่นๆ ถ้าหากเกิดเกี่ยงแย่งกันในประโยชน์ ที่จะพึงได้ ยกตัวอย่างดังเช่น ชาวนาต้องการให้ปิดนํ้า ชาวเรื อต้องการให้เปิ ดนํ้าให้เรื อเดิน เป็ นต้น ให้กรมการอําเภอเรี ยกกํานันประชุมปรึ กษาหาวิธีที่จะรักษาประโยชน์ท้ งั 2 ฝ่ าย หรื อถ้าจะให้ได้ ประโยชน์ไม่ได้ท้ งั 2 ฝ่ าย ก็ ให้รักษาประโยชน์ใหญ่โดยยอมทิ้งประโยชน์นอ้ ยด้วยความจําเป็ น เมื่อเห็นด้วยกันโดยมากประการใด ก็ให้กรมการอําเภอจัดการตามนั้น มาตรา 117 ห้วย คลอง และลํานํ้าต่าง ๆ ย่อมเป็ นของที่รัฐบาลปกปั กรักษาเป็ นหน้าที่ ของกรมการอําเภอจะต้องตรวจตราอย่าให้เสี ยหาย และอย่าให้ผใู ้ ดทําให้เสี ยสาธารณประโยชน์ถา้ จะต้องซ่อมแซมตกแต่งให้กรมการอําเภอเรี ยกราษฎรช่วยกันทําอย่างกับปิ ดนํ้าฉะนั้น มาตรา 118 กรมการอําเภอมีหน้าที่จะต้องตรวจตรา และจัดการรักษาทางบก ทางนํ้า อันเป็ นทางที่ราษฎรไปมาค้าขาย ให้ไปมาโดยสะดวกตามที่จะเป็ นได้ทุกฤดูกาล การอันนี้ถา้ จะต้อง ทําการซ่อมแซมหรื อแก้ไขความขัดข้องให้กรมการอําเภอเรี ยกราษฎรช่วยกันทําอย่างว่ามาแล้ว มาตรา 119 กรมการอําเภอต้องตรวจตรารักษาป่ าไม้ ซึ่ งรัฐบาลหวงห้ามตามข้อบังคับ การป่ าไม้ 91

มาตรา 120 ที่วา่ งซึ่ งรัฐบาลอนุญาตให้ราษฎรทําการเพาะปลูกนั้น เป็ นหน้าที่ของ กรมการอําเภอที่จะต้องตรวจตราจัดการป้ องกันการแย่งในระหว่างราษฎรที่ไปตั้งทําการเพาะปลูก ก่อนได้โฉนด มาตรา 121 ที่น้ าํ อันเป็ นที่รักษาพันธุ์สัตว์น้ าํ เป็ นหน้าที่ของกรมการอําเภอที่จะ ตรวจตรารักษาป้ องกันมิให้พืชพันธุ์สัตว์น้ าํ สู ญไป มาตรา 122 ที่อนั เป็ นสาธารณประโยชน์ คือ ที่เลี้ยงปศุสัตว์ที่จดั ไว้สาํ หรับราษฎรไปรวม เลี้ยงด้วยกัน เป็ นต้น ตลอดจนถนนหนทาง และที่อย่างอื่นซึ่งเป็ นของกลางให้ราษฎรใช้ได้ดว้ ยกัน เป็ น หน้าทีข่ องกรมการอําเภอจะต้องคอยตรวจตรารักษาอย่าให้ผใู ้ ดเกียดกันเอาไปเป็ นอาณาประโยชน์ แต่เฉพาะตัว มาตรา 123 ที่วดั หรื อกุศลสถานอย่างอื่นซึ่ งเป็ นของกลางสําหรับมหาชนก็ให้อยูใ่ นหน้าที่ กรมการอําเภอ จะต้องคอยตรวจตราอุดหนุนผูป้ กปั กรักษา อย่าให้ผใู ้ ดรุ กลํ้าเบียดเบียนที่อนั นั้น (2) พ.ร.บ. ลักษณะปกครองท้องที่ ฉบับแก้ไขเพิม่ เติม (ฉบับที่ 11) พ.ศ.2551 มาตรา 11 ให้ยกเลิกความในมาตรา 40 แห่งพระราชบัญญัติลกั ษณะปกครองท้องที่ พระ พุทธศักราช 2457 และให้ใช้ความต่อไปนี้แทน มาตรา 40 กํานันต้องร่ วมมือและช่วยเหลือนายอําเภอและองค์กรปกครองส่ วนท้องถิ่น ในการดูแลรักษาและคุม้ ครองป้ องกันที่ดินอันเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน และสิ่ งซึ่ งเป็ น สาธารณประโยชน์อื่นอันอยูใ่ นตําบลนั้น มาตรา 13 ให้ยกเลิกความในมาตรา 122 แห่งพระราชบัญญัติลกั ษณะปกครองท้องที่ พระพุทธศักราช 2457 และให้ใช้ความต่อไปนี้แทน มาตรา 122 นายอําเภอมีหน้าที่ร่วมกับองค์กรปกครองส่ วนท้องถิ่นในการดูแลรักษา และ คุม้ ครองป้ องกันที่ดินอันเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกัน และสิ่ งซึ่ง เป็ น สาธารณ ประโยชน์อื่นอันอยูใ่ นเขตอําเภอ นายอําเภอและองค์กรปกครองส่ วนท้องถิ่นไม่มีอาํ นาจใช้หรื อยินยอมให้บุคคลอื่นใช้ที่ดิน ตามวรรคหนึ่ง เว้นแต่จะได้รับความเห็นชอบจากผูว้ า่ ราชการจังหวัดและปฏิบตั ิตามประมวล กฎหมายที่ดิน และกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้อง ในกรณี ที่มีขอ้ พิพาทหรื อคดีเกี่ยวกับที่ดินตามวรรคหนึ่ง นายอําเภอและองค์กรปกครอง ส่ วนท้องถิ่นจะร่ วมกันดําเนินการหรื อฝ่ ายใดฝ่ ายหนึ่งจะเป็ นผูด้ าํ เนินการ ก็ให้มีอาํ นาจกระทํา ได้ ทั้งนี้ กระทรวงมหาดไทยจะวางระเบียบกําหนดหลักเกณฑ์เป็ นแนวปฏิบตั ิดว้ ยก็ได้ ค่าใช้จ่ายในการดําเนินการตามวรรคหนึ่งและวรรคสามให้จ่ายจากงบประมาณของ องค์กร ปกครองส่ วนท้องถิ่น ตามระเบียบที่กระทรวงมหาดไทยกําหนด 92

ตารางสรุปหน้ าที่ ภารกิจ การดูแลรักษา คุ้มครองป้องกันทีด่ ินสาธารณะ และหน่ วยงานรับผิดชอบ ประเภททีด่ ินทีอ่ ยู่ใน ความรับผิดชอบ ทรัพย์ สินสํ าหรับ พลเมืองใช้ ร่วมกัน

ภารกิจหลัก

การดูแล รักษา

กิจกรรมย่อม

1. ทราบขอบเขตที่ต้ งั ของ ที่ดิน 2. จัดทําที่ดินสาธารณ ประโยชน์

หน่ วยงานทีร่ ับผิดชอบ

อําเภอ อําเภอ องค์กรปกครองส่ วน ท้องถิ่น สภาตําบล อําเภอ กรุ งเทพมหานคร จังหวัดเทศบาล เมืองพัทยา องค์การบริ หาร ส่ วนตําบล

3. การยืน่ คําขอออกหนังสื อ สําคัญสําหรับที่หลวง

อําเภอ

ประเภททีด่ ินทีอ่ ยู่ใน ภารกิจหลัก ความรับผิดชอบ ทรัพย์สินสําหรับ พลเมืองใช้ร่วมกัน

การดูแล รักษา

กิจกรรมย่อม 4. การเร่ งรัดการออกหนังสื อ สําคัญสําหรับที่หลวง 5. การระวังชี้แนวเขตและ รับรองแนวเขตที่สาธารณะ

6. การออกหนังสื อสําคัญ สําหรับที่หลวงกรณี เร่ งรัดได้ เนื้อที่นอ้ ยกว่าทะเบียนที่ดิน สาธารณประโยชน์

หน่ วยงานทีร่ ับผิดชอบ กรมที่ดิน นายอําเภอ ปลัดอําเภอ กํานันหรื อ ผูใ้ หญ่บา้ น สารวัตรกํานัน ผูช้ ่วยผูใ้ หญ่บา้ น หรื อแพทย์ประจําตําบล ทําการแทนนายอําเภอ สภาตําบลหรื อองค์กร ปกครองส่ วนท้องถิ่น

7. การจําหน่ายทะเบียนที่ดิน อําเภอ สาธารณประโยชน์ (กรณี ไม่มี ที่ดินตามทะเบียน) 8. การขุดคู ทําถนน ปลูก ต้นไม้รอบที่ สาธารณประโยชน์

อําเภอ

9. การขุดลอกแหล่งนํ้า สาธารณประโยชน์

อําเภอองค์กรปกครองส่ วน ท้องถิ่นเป็ นผูเ้ สนอ โครงการผูว้ า่ ราชการ จังหวัดเป็ นผูอ้ นุมตั ิ

ประเภททีด่ ินทีอ่ ยู่ใน ภารกิจหลัก ความรับผิดชอบ

กิจกรรมย่อม

หน่ วยงานทีร่ ับผิดชอบ

ทรัพย์สินสําหรับ พลเมืองใช้ร่วมกัน

การดูแล รักษา

10. งบประมาณในการ ดําเนินการขอออกหนังสื อ สําคัญสําหรับที่หลวง

องค์กรปกครองส่ วน ท้องถิ่นสําหรับในพื้นที่ สภาตําบล ให้ใช้ งบประมาณสภาตําบล

ทรัพย์สินสําหรับ พลเมืองใช้ร่วมกัน

การ คุม้ ครอง ป้ องกัน

1. การสอบสวนหรื อ ดําเนินการกรณี บุกรุ ก

อําเภอ

2. การดําเนินคดี 2.1 กรณี บุกรุ กก่อนประกาศ ของคณะปฏิวตั ิ ฉบับที่ 96 ใช้ บังคับ (ก่อน 4 มีนาคม 2535) 2.2 กรณี บุกรุ กนับแต่ประกาศ ของคณะปฏิวตั ิ ฉบับที่ 96 ใช้ บังคับ (นับแต่ 4 มีนาคม 2515) 3. การแก้ไขปั ญหากรณี การ บุกรุ กโดยใช้อาํ นาจตามการ บริ หาร 4. งบประมาณในการ ดําเนินคดี

อธิบดีกรมที่ดิน ในเขตกรุ งเทพมหานคร ผูว้ า่ ราชการจังหวัด ในเขตท้องที่จงั หวัด นายอําเภอ องค์การบริ หารส่ วนตําบล คณะกรรมการแก้ไขปั ญหา การบุกรุ กที่ดินของรัฐ (กบร. จังหวัด) องค์กรปกครองส่ วน ท้องถิ่นสําหรับพื้นที่สภา ตําบลให้ใช้งบประมาณ สภาตําบล

ทรัพย์สินสําหรับ พลเมืองใช้ร่วมกัน

กิจกรรมย่อม

การอนุมตั ิ/ 1. ทบวงการเมืองขอใช้ อนุญาต เพือ่ ประโยชน์ในราชการ (ถอนสภาพ) 2. เอกชนขอใช้ 2.1 การขออนุญาต ตาม มาตรา 9 2.2 การจัดหาผลประโยชน์ 2.3 การขอสัมปทานที่ดิน 2.4 การขอเข้าอยูอ่ าศัยเป็ นการ ชัว่ คราว

การบริ หาร 1. ตอบข้อหารื อ/วินิจฉัยข้อ จัดการ กฎหมาย

หน่ วยงานทีร่ ับผิดชอบ

กรมที่ดิน

กรมที่ดิน กรมที่ดิน จังหวัด อําเภอ กรมที่ดิน

2. พิจารณาเรื่ องร้องเรี ยน / ขอ กรมที่ดิน ความเป็ นธรรม 3. ชี้แจงรายละเอียดเกี่ยวกับ ที่ดิน

อําเภอ/ องค์กรปกครองส่ วน ท้องถิ่น

4. วินิจฉัยสั่งการ 4.1 การออก นสล. 4.2 การเพิกถอนแก้ไข นสล. 4.3 การออกใบแทน นสล.

จังหวัด

กิจกรรมย่อม

การบริ หาร 5. การจัดเก็บทะเบียนที่ดิน จัดการ สาธารณประโยชน์

6. การจัดเก็บหนังสื อสําคัญ สําหรับที่หลวง ที่สาธารณประจํา ตําบลและหมู่บา้ น

การดูแล รักษา

หน่ วยงานทีร่ ับผิดชอบ

กรมที่ดิน/จังหวัด/อําเภอ องค์กรปกครองส่ วน ท้องถิ่น กรมที่ดิน/จังหวัด/อําเภอ

1. การจัดทําทะเบียนที่ดิน สาธารณประโยชน์

จังหวัด

2. การยืน่ คําขอออกหนังสื อ สําคัญสําหรับที่หลวง

อําเภอ

3. การเร่ งรัดออกหนังสื อ สําคัญสําหรับที่หลวง

กรมที่ดิน

4. งบประมาณในการ ดําเนินการขอออกหนังสื อ สําคัญสําหรับที่หลวง

องค์การปกครอง ส่ วนท้องถิ่นสําหรับใน พื้นที่สภาตําบลให้ใช้ งบประมาณสภาตําบล

ประเภททีด่ ินทีอ่ ยู่ใน ภารกิจหลัก ความรับผิดชอบ ที่สาธารณประจํา ตําบลและหมู่บา้ น

การ คุม้ ครอง ป้ องกัน

กิจกรรมย่อม

หน่ วยงานทีร่ ับผิดชอบ

1. การสอบสวนเพื่อ ดําเนินการกรณี การบุกรุ ก

อําเภอ

2. การดําเนินคดี 2.1 กรณี บุกรุ กก่อนประกาศ ของคณะปฏิวตั ิ ฉบับที่ 96 ใช้ บังคับ (ก่อน 4 มีนาคม 2515) 2.2 กรณี บุกรุ กนับแต่ประกาศ ของคณะปฏิวตั ิ ฉบับที่ 96ใช้ บังคับ (นับแต่ 4 มีนาคม 2515) 3. การแก้ไขปั ญหากรณี การบุก รุ กโดยใช้อาํ นาจทางการ บริ หาร 4. งบประมาณ ในการดําเนินคดี

กบร.

นายอําเภอ องค์การบริ หารส่ วนตําบล คณะอนุกรรมการแก้ไข ปัญหาการบุกรุ กที่ดิน ของรัฐ (กบร.จังหวัด) องค์กรปกครองส่ วน ท้องถิ่นสําหรับในพื้นที่ สภาตําบลให้ใช้ งบประมาณสภาตําบล

ประเภททีด่ ินทีอ่ ยู่ใน ภารกิจหลัก ความรับผิดชอบ

ที่สาธารณประจํา ตําบลและหมู่บา้ น

กิจกรรมย่อม

2. เอกชนขอใช้ 2.1 การขออนุญาต ตาม มาตรา 9 2.2 การจัดหาผลประโยชน์ 2.3 การขอสัมปทานที่ดิน 2.4 การขอเข้าอยูอ่ าศัยอยูเ่ ป็ น การชัว่ คราว การบริหาร 1. ตอบข้อหารื อ/วินิจฉัยข้อ จัดการ กฎหมาย 2. พิจารณาเรื่ องร้องเรี ยน/ขอ ความเป็ นธรรม 3. ชี้แจงรายละเอียดเกี่ยวกับ ที่ดิน 4. วินิจฉัยสั่งการ 4.1 การออก นสล. 4.2 การเพิกถอนแก้ไข นสล. 4.3 การออกใบแทน นสล. 4. การจัดเก็บทะเบียนที่ สาธารณประโยชน์ 5. การจัดเก็บหนังสื อสําคัญ สําหรับที่หลวง

หน่ วยงานทีร่ ับผิดชอบ

กรมที่ดิน กรมที่ดิน กรมที่ดิน อําเภอ จังหวัด จังหวัด กรมการปกครอง กรมการปกครอง อําเภอ/องค์การปกครอง ส่ วนท้องถิ่น จังหวัด

กรมที่ดิน / จังหวัด / อําเภอ องค์กรปกครองส่ วน ท้องถิ่น กรมที่ดิน / จังหวัด / อําเภอ

4.1.4 แนวนโยบายของรัฐในด้ านการจัดการทีด่ ินตามรัฐธรรมนูญ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 นอกจากจะเป็ นกฎหมายสู งสุ ดของ ประเทศแล้ว ยังเป็ นกฎหมายที่กาํ หนดสิ ทธิ เสรี ภาพของประชาชนในด้านต่างๆ ไม่วา่ จะเป็ นสิ ทธิ ใน ฐานะปั จเจกชน เช่น สิ ทธิ ในทรัพย์สิน สิ ทธิในกระบวนการยุติธรรม สิ ทธิ และเสรี ภาพในการ ประกอบอาชีพหรื อสิ ทธิ ของกลุ่มบุคคลและสิ ทธิ ชุมชน รวมทั้งยังเป็ นกฎหมายที่กาํ หนดโครงสร้าง และอํานาจหน้าที่บางประการของหน่วยงานรัฐในการบริ หารราชการแผ่นดินและรัฐธรรมนูญยัง กําหนดแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐอันเป็ นการแสดงเจตจํานงให้รัฐดําเนินการตรากฎหมายและ กําหนดนโยบายในการบริ หารราชการแผ่นดิน แม้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยจะมิได้มี บทบัญญัติเกี่ยวกับที่ดินอันเป็ นสาธารณะสมบัติของแผ่นดินและที่ดินที่มีหนังสื อสําคัญสําหรับที่ หลวงไว้โดยเฉพาะแต่ก็ได้บญั ญัติเกี่ยวกับการจัดการที่ดินและทรัพยากรของรัฐและองค์กรปกครอง ส่ วนท้องถิ่นซึ่งเป็ นหน่วยงานที่เกี่ยวข้องโดยตรงกับการบริ หารจัดการที่ดินอันเป็ นสาธารณะสมบัติ ของแผ่นดินและที่ดินที่มีหนังสื อสําคัญสําหรับที่หลวง เนื่องจากเป็ นหน่วยงานที่มีอาํ นาจหน้าที่ดูแล รักษาที่ดินดังกล่าว นอกจากนั้นรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยยังมีบทบัญญัติที่เกี่ยวกับการ ครอบครองใช้ประโยชน์ในที่ดินของประชาชน อันเป็ นการรับรองและคุม้ ครองสิ ทธิ ดงั กล่าวไว้อีก ด้วย ซึ่ งอาจแยกพิจารณาได้ดงั นี้ (1) การจัดการทีด่ ินและทรัพยากรของรัฐ ตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 “มาตรา 78 รัฐต้องดําเนินการตามแนวนโยบายด้านการบริ หารราชการแผ่นดินดังต่อไปนี้ (1) ..... (2) ..... (3) กระจายอํานาจให้องค์กรปกครองส่ วนท้องถิ่นพึ่งตนเองและตัดสิ นใจ ในกิจการของท้องถิ่นได้เองส่ งเสริ มให้องค์กรปกครองส่ วนท้องถิ่นมีส่วนร่ วมในการดําเนินการ ตามแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐพัฒนาเศรษฐกิจของท้องถิ่นและระบบสาธารณูปโภคและ สาธารณูปการตลอดทั้งโครงสร้างพื้นฐานสารสนเทศในท้องถิ่นให้ทวั่ ถึงและเท่าเทียมกันทัว่ ประเทศ รวมทั้งพัฒนาจังหวัดที่มีความพร้อมให้เป็ นองค์กรปกครองส่ วนท้องถิ่นขนาดใหญ่ โดย คํานึงถึงเจตนารมณ์ของประชาชนในจังหวัดนั้น” “มาตรา 85 รัฐต้องดําเนินการตามแนวนโยบายด้านที่ดิน ทรัพยากรธรรมชาติและ สิ่ งแวดล้อม ดังต่อไปนี้

100

(1)กําหนดหลักเกณฑ์การใช้ที่ดินให้ครอบคลุมทัว่ ประเทศ โดยให้คาํ นึงถึงความสอดคล้อง กับสภาพแวดล้อมทางธรรมชาติ ทั้งผืนดิน ผืนนํ้า วิถีชีวติ ของชุมชนท้องถิ่น และการดูแลรักษา ทรัพยากรธรรมชาติอย่างมีประสิ ทธิ ภาพ และกําหนดมาตรฐานการใช้ที่ดินอย่างยัง่ ยืน โดยต้องให้ ประชาชนในพื้นที่ที่ได้รับผลกระทบจากหลักเกณฑ์การใช้ที่ดินนั้นมีส่วนร่ วมในการตัดสิ นใจด้วย (2) กระจายการถือครองที่ดินอย่างเป็ นธรรมและดําเนินการให้เกษตรกรมีกรรมสิ ทธิ์ หรื อ สิ ทธิ ในที่ดินเพื่อประกอบเกษตรกรรมอย่างทัว่ ถึงโดยการปฏิรูปที่ดินหรื อวิธีอื่นรวมทั้งจัดหาแหล่ง นํ้าเพื่อให้เกษตรกรมีน้ าํ ใช้อย่างพอเพียงและเหมาะสมแก่การเกษตร ...... (5) ส่ งเสริ ม บํารุ งรักษา และคุม้ ครองคุณภาพสิ่ งแวดล้อมตามหลักการพัฒนาที่ยงั่ ยืน ตลอดจนควบคุมและกําจัดภาวะมลพิษที่มีผลต่อสุ ขภาพอนามัย สวัสดิภาพ และคุณภาพชีวติ ของ ประชาชน โดยประชาชน ชุมชนท้องถิ่น และองค์กรปกครองส่ วนท้องถิ่น ต้องมีส่วนร่ วมในการ กําหนดแนวทางการดําเนินงาน” “มาตรา 281 ภายใต้บงั คับมาตรา 1 รัฐจะต้องให้ความเป็ นอิสระแก่องค์กรปกครองส่ วน ท้องถิ่นตามหลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่นและส่ งเสริ มให้ องค์กรปกครองส่ วนท้องถิ่นเป็ นหน่วยงานหลักในการจัดทําบริ การสาธารณะ และมีส่วนร่ วมใน การตัดสิ นใจแก้ไขปั ญหาในพื้นที่ .....” บทบัญญัติในมาตรา 78 และ 85 นี้ถูกกําหนดไว้ในหมวด 5 แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ โดยมาตรา 78 อยูใ่ นแนวนโยบายด้านที่ดิน ทรัพยากรธรรมชาติ และสิ่ งแวดล้อม ในขณะที่มาตรา 85 อยูใ่ นแนวนโยบายด้านการมีส่วนร่ วมของประชาชน การกําหนดแนวนโยบายดังกล่าวมีลกั ษณะ เป็ นการแสดงเจตจํานงของรัฐ ซึ่ งส่ งผลผูกพันให้รัฐต้องดําเนินการตรากฎหมาย กําหนดนโยบาย ตลอดจนการบริ หารราชการแผ่นดินให้เป็ นไปตามแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ เมื่อพิจารณาบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยในส่ วนของการจัดการที่ดิน และทรัพยากรของรัฐนี้ ย่อมเห็นได้วา่ รัฐมีความผูกพันทางกฎหมายเกี่ยวกับการบริ หารจัดการที่ดิน ทั้งในส่ วนของที่ดินรัฐและเอกชนในหลายด้าน ทั้งในส่ วนของการกําหนดหลักเกณฑ์การใช้ที่ดิน ให้ครอบคลุมทัว่ ประเทศ การดูแลรักษาทรัพยากรธรรมชาติอย่างมีประสิ ทธิ ภาพ กําหนดมาตรฐาน การใช้ที่ดินอย่างยัง่ ยืน กระจายการถือครองที่ดินอย่างเป็ นธรรมและดําเนินการให้เกษตรกรมี กรรมสิ ทธิ์ หรื อสิ ทธิ ในที่ดินเพื่อประกอบเกษตรกรรมอย่างทัว่ ถึง อย่างไรก็ดีการบริ หารจัดการที่ดิน ดังกล่าวลําพังเพียงรัฐโดยราชการส่ วนกลาง ไม่วา่ จะเป็ นกรมที่ดิน หรื อกระทรวงเกษตรและ สหกรณ์ หรื อหน่วยงานที่เกี่ยวข้องอื่นๆ ย่อมไม่อาจสัมฤทธิ์ ผลอย่างมีประสิ ทธิ ภาพ เนื่องจากเป็ น 101

การดําเนินการโดยมิได้ให้ประชาชนในท้องถิ่นต่างๆ ที่เกี่ยวข้องมีส่วนร่ วม รัฐธรรมนูญแห่ง ราชอาณาจักรไทยจึงกําหนดให้มีการกระจายอํานาจแก่องค์กรปกครองส่ วนท้องถิ่นในการจัดทํา บริ การสาธารณะ และมีส่วนร่ วมในการตัดสิ นใจแก้ไขปัญหาในพื้นที่ ตลอดจนการบริ หารจัดการ และการตัดสิ นใจในกิจการของท้องถิ่นได้เอง นอกจากนี้ในบางกรณี ยงั กําหนดให้ชุมชนท้องถิ่นมี สิ ทธิ หรื ออํานาจดําเนินการเกี่ยวกับการบริ หารจัดการที่ดินและสิ่ งแวดล้อมในบางกรณี อีกด้วย ดังที่ จะกล่าวในหัวข้อต่อไป (2) การจัดการทีด่ ินและทรัพยากรของชุ มชนและองค์ กรปกครองส่ วนท้องถิ่น ตาม รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 “มาตรา 66 บุคคลซึ่ งรวมกันเป็ นชุมชน ชุมชนท้องถิ่น หรื อชุมชนท้องถิ่นดั้งเดิมย่อมมี สิ ทธิ อนุรักษ์หรื อฟื้ นฟูจารี ตประเพณี ภูมิปัญญาท้องถิ่น ศิลปวัฒนธรรมอันดีของท้องถิ่นและของ ชาติและมีส่วนร่ วมในการจัดการ การบํารุ งรักษา และการใช้ประโยชน์จาก ทรัพยากรธรรมชาติ สิ่ งแวดล้อม รวมทั้งความหลากหลายทางชีวภาพอย่างสมดุลและยัง่ ยืน” “มาตรา 67 สิ ทธิ ของบุคคลที่จะมีส่วนร่ วมกับรัฐและชุมชนในการอนุรักษ์บาํ รุ งรักษา และการได้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติและความหลากหลายทางชีวภาพ และในการคุม้ ครอง ส่ งเสริ ม และรักษาคุณภาพสิ่ งแวดล้อม เพื่อให้ดาํ รงชีพอยูไ่ ด้อย่างปกติและต่อเนื่องในสิ่ งแวดล้อมที่ จะไม่ก่อให้เกิดอันตรายต่อสุ ขภาพอนามัย สวัสดิภาพ หรื อคุณภาพชีวติ ของตนย่อมได้รับความ คุม้ ครองตามความเหมาะสม ..... สิ ทธิ ของชุมชนที่จะฟ้ องหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ ราชการส่ วน ท้องถิ่นหรื อองค์กรอื่นของรัฐที่เป็ นนิติบุคคล เพื่อให้ปฏิบตั ิหน้าที่ตามบทบัญญัติน้ ี ย่อมได้รับความ คุม้ ครอง” “มาตรา 287 องค์กรปกครองส่ วนท้องถิ่นย่อมมีอาํ นาจหน้าที่โดยทัว่ ไปในการดูแล และจัดทําบริ การสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่น และย่อมมีความเป็ นอิสระใน การกําหนดนโยบาย การบริ หาร การจัดบริ การสาธารณะ การบริ หารงานบุคคล การเงินและการคลัง และมีอาํ นาจหน้าที่ของตนเองโดยเฉพาะ โดยต้องคํานึงถึงความสอดคล้องกับการพัฒนาของจังหวัด และประเทศเป็ นส่ วนรวมด้วย .....” “มาตรา 290 องค์กรปกครองส่ วนท้องถิ่นย่อมมีอาํ นาจหน้าที่ส่งเสริ มและรักษาคุณภาพ สิ่ งแวดล้อมตามที่กฎหมายบัญญัติ กฎหมายตามวรรคหนึ่งอย่างน้อยต้องมีสาระสําคัญดังต่อไปนี้ 102

(1) การจัดการ การบํารุ งรักษา และการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติและ สิ่ งแวดล้อมที่อยูใ่ นเขตพื้นที่ (2) การเข้าไปมีส่วนร่ วมในการบํารุ งรักษาทรัพยากรธรรมชาติและสิ่ งแวดล้อมที่ อยูน่ อกเขตพื้นที่ เฉพาะในกรณี ที่อาจมีผลกระทบต่อการดํารงชีวติ ของประชาชนในพื้นที่ของตน (3) การมีส่วนร่ วมในการพิจารณาเพื่อริ เริ่ มโครงการหรื อกิจกรรมใดนอกเขตพื้นที่ ซึ่ งอาจมีผลกระทบต่อคุณภาพสิ่ งแวดล้อมหรื อสุ ขภาพอนามัยของประชาชนในพื้นที่ (4) การมีส่วนร่ วมของชุมชนท้องถิ่น” การบริ หารจัดการทรัพยากรธรรมชาติ สิ่ งแวดล้อม รวมทั้งที่ดินอันเป็ นสาธารณะสมบัติ ของแผ่นดินและที่ดินที่มีหนังสื อสําคัญสําหรับที่หลวงให้มีประสิ ทธิ ภาพ จะอาศัยการดําเนินการ ทางกฎหมายเพียงอย่างเดียวย่อมไม่อาจประสบความสําเร็ จโดยไม่มีขอ้ ขัดแย้ง เนื่องจาก ทรัพยากรธรรมชาติและที่ดินดังกล่าวอยูใ่ กล้ชิดและถูกใช้ประโยชน์โดยประชาชนซึ่ งอยูใ่ นละแวก นั้น นอกจากนี้หากการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่ งแวดล้อมก่อให้เกิดผลกระทบใดๆ ผูไ้ ด้รับ ผลกระทบนั้นโดยตรงย่อมได้แก่ประชาชนผูอ้ าศัยในบริ เวณนั้น ดังนั้นแนวคิดในการจัดการ ทรัพยากรธรรมชาติ สิ่ งแวดล้อม รวมทั้งที่ดินดังกล่าวจึงต้องผูกพันกับประชาชน ชุมชน ตลอดจน องค์กรปกครองส่ วนท้องถิ่นในฐานะเป็ นผูด้ ูแลรักษาที่ดินดังกล่าว รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักร ไทยจึงบัญญัติให้สิทธิ อํานาจ และหน้าที่การบริ หารจัดการ ทั้งในด้านอนุรักษ์ ฟื้ นฟู การจัดการ การ บํารุ งรักษา และการใช้ประโยชน์ แก่ชุมชนและหน่วยงานที่ใกล้ชิดประชาชนคือองค์กรปกครอง ส่ วนท้องถิ่น ทั้ งนี้มีขอ้ สังเกตในส่ วนของผูม้ ีสิทธิ อนุรักษ์ ฟื้ นฟู และใช้ประโยชน์จาก ทรัพยากรธรรมชาติสิ่งแวดล้อมตามมาตรา 66 ซึ่ งบัญญัติไว้แตกต่างจากรัฐธรรมนูญแห่ง ราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 มาตรา 46 ว่ามีการเปลี่ยนแปลงขยายกลุ่มผูม้ ีสิทธิ อนุรักษ์ คุม้ ครอง ส่ งเสริ ม และรักษาคุณภาพสิ่ งแวดล้อมให้กว้างขวางยิง่ ขึ้นกว่าที่บญั ญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจักรไทย ฉบับพุทธศักราช 2540 กล่าวคือ ผูม้ ีสิทธิ มิได้ถูกจํากัดเพียงชุมชนท้องถิ่น ดั้งเดิมเท่านั้น แต่ยงั ขยายไปถึงชุมชน และชุมชนท้องถิ่นอีกด้วย จึงเป็ นการลดข้อเงื่อนไขของการ เป็ นผูม้ ีสิทธิ ลง ทําให้ไม่ตอ้ งเกิดปั ญหาในการตีความกฎหมายอีกว่าชุมชนลักษณะใดเป็ นชุมชน ท้องถิ่นดั้งเดิม ดังนั้นในปั จจุบนั กลุ่มบุคคลที่รวมตัวกันเป็ นชุมชนตลอดจนองค์กรปกครองส่ วน ท้องถิ่นย่อมใช้สิทธิ ดงั กล่าวได้ทนั ที ในขณะที่มาตรา 67 ก็บญั ญัติสอดรับสิ ทธิ ในการรักษา คุณภาพสิ่ งแวดล้อมดังกล่าวให้มีอาํ นาจบังคับมากยิง่ ขึ้น โดยรับรองสิ ทธิ ของชุมชนให้สามารถ ฟ้ องร้องหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ ราชการส่ วนท้องถิ่นหรื อองค์กรอื่นของรัฐที่

103

เป็ นนิติบุคคล เพื่อให้ปฏิบตั ิหน้าที่ของหน่วยงานนั้นเองในการคุม้ ครองรักษาสิ่ งแวดล้อม ตลอดจน การได้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติของชุมชนอีกด้วย สําหรับแนวความคิดเรื่ องสิ ทธิ ชุมชนมีที่มาจากการปรับเปลี่ยนในด้านการพัฒนาของ แต่ละประเทศที่มุ่งเน้นการใช้ทรัพยากรธรรมชาติที่มีอยูโ่ ดยมิได้คาํ นึงถึงทรัพยากรชีวภาพในระบบ นิเวศธรรมชาติกาํ ลังพังทลาย และประชาชนในแต่ละภูมิภาคไม่สามารถเข้าถึงทรัพยากรธรรมชาติ ได้ จึงมีการเรี ยกร้องให้สกัดกั้นการรุ กรานของรัฐหรื อนายทุนที่จะเข้ามาใช้ทรัพยากรธรรมชาติจาก ชุมชนพื้นเมือง ซึ่ งต้องพึ่งพาและผูกพันกับระบบนิเวศดังกล่าวอย่างต่อเนื่อง จนกระทัง่ ได้รับการ ยอมรับในกฎกติการะหว่างประเทศ ต่าง ๆ กฎกติกาสากลที่เกี่ยวข้องกับหลักการสิ ทธิ ชุมชนต่อฐานทรัพยากรในส่ วนที่มีผล ผูกพันตามกฎหมาย ได้แก่ 50 1. กติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิ ทธิ พลเมืองและสิ ทธิ การเมือง ( UN International Covenant on Civil and Political rights – ICCPR 1976) 2. กติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิ ทธิ ทางเศรษฐกิจ สังคมและวัฒนธรรม (UN International Covenant on Economic, Social and Cultural rights – ICESCR 1976) 3. อนุสัญญาองค์การแรงงานระหว่างประเทศ 169 ว่าด้วยปวงชนพื้นเมืองและ กลุ่มชาติพนั ธุ์ในประเทศเอกราช 1989 (ILO 169) 4. อนุสัญญาว่าด้วยความหลากหลายทางชีวภาพ 1992, มาตรา 8 J 5. สนธิ สัญญาระหว่างประเทศว่าด้วยทรัพยากร พันธุ กรรมพืชเพื่ออาหารแล การเกษตร (ITPGR)1993 กฎกติกาสากลในส่ วนที่ไม่มีผลผูกพันตามกฎหมาย แต่ยอมรับหลักการสําคัญเรื่ อง สิ ทธิ ชุมชนต่อฐานทรัพยากร ได้แก่ ร่ างปฏิญญาสหประชาชาติวา่ ด้วยหลักการสิ ทธิ ปวงชนพื้นเมือง (DDRIP) ร่ างปฏิญญาสหประชาชาติวา่ ด้วยหลักการสิ ทธิ มนุษยชน และสิ่ งแวดล้อม ( DDHRE) 1994 และ ปฏิญญาไลป์ ซิก ว่าด้วยสิ ทธิ เกษตรกร สําหรับประเทศไทยสิ ทธิ ชุนชนต่อการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่ งแวดล้อม เริ่ มมีการบัญญัติไว้ครั้งแรกในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 อันเป็ นการสอดคล้อง กับกฎกติกาสากลและในปั จจุบนั ยังได้มีการบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 มาตรา 66 ซึ่งบัญญัติวา่ “บุคคลซึ่ งรวมกันเป็ นชุมชน ชุมชนท้องถิ่น หรื อชุมชนท้องถิ่น 49

กฤษฎา บุญชัย, ประภาส ปิ่ นตบแต่ง และวริ นทรา ไกยูรวงศ์, สถานการณ์ ด้านสิทธิชุมชนกับฐาน ทรัพยากรในสถานการณ์ สากล ปี พ.ศ.2547-2548, พิมพ์ครั้งที่ 1 (กรุ งเทพฯ : สํานักงานคณะกรรมการสิ ทธิ มนุษยชนแห่งชาติ , 2549) หน้า 7-8. 50

104

ดั้งเดิม ย่อมมีสิทธิ อนุรักษ์หรื อฟื้ นฟูจารี ตประเพณี ภูมิปัญญาท้องถิ่น ศิลปวัฒนธรรมอันดีของ ท้องถิ่นและของชาติ มีส่วนร่ วมในการจัดการ การบํารุ งรักษา และการใช้ประโยชน์จาก ทรัพยากรธรรมชาติ สิ่ งแวดล้อม รวมตลอดทั้งความหลากหลายทางชีวภาพอย่างสมดุลและยัง่ ยืน” มาตรา 67 บัญญัติวา่ “สิ ทธิ ของบุคคลที่จะมีส่วนร่ วมกับรัฐและชุมชนในการ อนุรักษ์ บํารุ งรักษาและการได้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติและความหลากหลายทางชีวภาพ และในการคุม้ ครองส่ งเสริ มและรักษาคุณภาพสิ่ งแวดล้อมเพื่อให้ดาํ รงชีพอยูไ่ ด้อย่างปกติ และต่อเนื่องในสิ่ งแวดล้อมที่จะไม่ก่อให้เกิดอันตรายต่อสุ ขภาพอนามัย สวัสดิภาพ หรื อคุณภาพ ชีวติ ของตน ย่อมได้รับความคุม้ ครองตามความเหมาะสม การดําเนินโครงการหรื อกิจกรรมที่อาจก่อให้เกิดผลกระทบต่อชุมชนอย่างรุ นแรง ทั้งทางด้านคุณภาพสิ่ งแวดล้อม ทรัพยากรธรรมชาติและสุ ขภาพ จะกระทํามิได้ เว้นแต่จะได้ศึกษา และประเมินผลกระทบต่อคุณภาพสิ่ งแวดล้อมและสุ ขภาพของประชาชนในชุมชน และจัดให้มี กระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนและผูม้ ีส่วนได้เสี ยก่อน รวมทั้งได้ให้องค์การอิสระ ซึ่ งประกอบด้วยผูแ้ ทนองค์การเอกชนด้านสิ่ งแวดล้อมหรื อทรัพยากรธรรมชาติหรื อด้านสุ ขภาพ ให้ความเห็นประกอบก่อนมีการดําเนินการดังกล่าว สิ ทธิ ของชุมชนที่จะฟ้ องหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ ราชการส่ วน ท้องถิ่น หรื อองค์กรอื่นของรัฐที่เป็ นนิติบุคคล เพื่อให้ปฏิบตั ิหน้าที่ตามบทบัญญัติน้ ียอ่ มได้รับความ คุม้ ครอง” สาระสําคัญของสิ ทธิ ชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 คือ 1. ให้สิทธิ ชุมชนท้องถิ่นได้รับการรับรองไม่เฉพาะแต่ชุมชนท้องถิ่นดั้งเดิมที่ตอ้ ง รวมตัวกันมานาน 2. เพิ่มการรับฟังความเห็นก่อนทําโครงการหรื อกิจกรรมที่อาจก่อให้เกิด ผลกระทบต่อชุมชนอย่างรุ นแรงทั้งทางด้านคุณภาพสิ่ งแวดล้อม ทรัพยากรธรรมชาติและสุ ขภาพ 3. เพิ่มเติมสิ ทธิ การฟ้ องโดยชุมชนที่จะฟ้ องหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ ราชการส่ วนท้องถิ่น หรื อองค์กรอื่นของรัฐที่เป็ นนิติบุคคล ลักษณะของสิ ทธิชุมชน 1. สิ ทธิ ชุมชนมีความเป็ นสากลและหลากหลาย กล่าวคือ สิ ทธิ ชุมชนมาจากแนวคิด ที่ชุมชนท้องถิ่นทัว่ โลกได้ต่อสู ้และบุกเบิกมาเป็ นระยะเวลานาน โดยมิได้มีแบบแผนเป็ นการ เฉพาะตัว แต่มีความหลากหลายที่ปฏิบตั ิการในแต่ละพื้นที่ตามความเหมาะสม 2. สิ ทธิ ชุมชนเป็ นผลมาจากการเชื่อมต่อระหว่างสิ ทธิ ด้ งั เดิม เกี่ยวกับจารี ตประเพณี ศิลปะหรื อวัฒนธรรมกับสิ ทธิ ในระบบกฎหมายสมัยใหม่ 105

3. สิ ทธิ ชุมชนคือรากฐานของสิ ทธิ สาธารณะ กล่าวคือ การที่สาธารณะประกอบด้วย ชุมชนท้องถิ่นที่หลากหลายและมีประชาชนเป็ นองค์ประกอบ และการจัดการสิ ทธิ สาธารณะย่อมมี ผลต่อชุมชนท้องถิ่นและประชาชนในพื้นที่โดยตรง ฉะนั้น การจัดการในเรื่ องสาธารณะต่าง ๆ รัฐ จะอ้างความเป็ นตัวแทนของประชาชน ทําให้รัฐกลายเป็ นกลไกผูกขาดการจัดการ ทรัพยากรธรรมชาติและวัฒนธรรมโดยไม่คาํ นึงถึงชุมชนท้องถิ่นและประชาชนในพื้นที่ไม่ได้ 4. สิ ทธิ ชุมชนเป็ นกลไกเชิงสถาบันในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติที่ยงั่ ยืน เนื่องจาก การจัดการทรัพยากรของชุมชนอาศัยวัฒนธรรมประเพณี เดิม โดยใช้กระบวนการมีส่วนร่ วมของ ประชาชนในชุมชน มิได้มีลกั ษณะที่แปลงทรัพยากรสาธารณะให้เป็ นสิ นค้าที่สนองความต้องการ ของบุคคลใดบุคคลหนึ่งแต่อย่างใด 5. สิ ทธิ ชุมชนส่ งเสริ มความหลากหลายทางวัฒนธรรมและการกระจายอํานาจสู่ ทอ้ งถิ่น เพราะหลักการของสิ ทธิ ชุมชนให้ความสําคัญกับจารี ตประเพณี ภูมิปัญญาท้องถิ่น ศิลปะหรื อ วัฒนธรรมทุก ๆ ชุมชนการดําเนินการจัดการแต่ละชุมชนจึงมีความหลากหลาย และมุ่งเน้น การกระจายอํานาจในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติสู่แต่ละชุมชน แนวคําวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญและคําพิพากษาศาลฎีกาเกีย่ วกับสิ ทธิชุมชน คําวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่ 62/2545 วินิจฉัยว่า “บทบัญญัติในรัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 มาตรา 46 51 เป็ นการบัญญัติรับรองสิ ทธิ ของบุคคลซึ่ งรวมกัน เป็ นชุมชนท้องถิ่นดั้งเดิมชุมชนท้องถิ่นดั้งเดิมดังกล่าวย่อมมีสิทธิ อนุรักษ์หรื อฟื้ นฟูจารี ตประเพณี ภูมิปัญญาท้องถิ่น ศิลปะหรื อวัฒนธรรมอันดีของท้องถิ่นและของชาติ มีส่วนร่ วมในการจัดการ การบํารุ งรักษา และการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติและสิ่ งแวดล้อม ทั้งนี้ตามที่กฎหมาย บัญญัติ แต่ในปั จจุบนั ยังไม่มีกฎหมายบัญญัติถึงสิ ทธิ ของบุคคลซึ่ งรวมกันเป็ นชุมชนท้องถิ่นดั้งเดิม ไว้เป็ นการเฉพาะ กรณี จึงถือได้วา่ การที่พระราชบัญญัติการปิ โตรเลียมแห่งประเทศไทย พ.ศ.2521 มาตรา 30 52 ให้อาํ นาจการปิ โตรเลียมแห่งประเทศไทย (ปตท.) เข้าไปดําเนินการในการ 50

มาตรา 46 บุคคลซึ่งรวมกันเป็ นชุมชนท้องถิ่นดั้งเดิมย่อมมีสิทธิอนุรักษ์หรื อฟื้ นฟูจารี ตประเพณี ภูมิปัญญาท้องถิ่น ศิลปะหรื อวัฒนธรรมอันดีของท้องถิ่นและของชาติ และมีส่วนร่ วมในการจัดการ การ บํารุ งรักษา และการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติและสิ่ งแวดล้อมอย่างสมดุลและยัง่ ยืน ทั้งนี้ ตามที่ กฎหมายบัญญัติ 52 มาตรา 30 ในการขนส่งปิ โตรเลียมทางท่อ ให้ ปตท. มีอาํ นาจ (1) กําหนดเขตระบบการขนส่งปิ โตรเลียมทางท่อตามความจําเป็ นโดยได้รับความเห็นชอบจาก รัฐมนตรี 106

วางระบบขนส่ งปิ โตรเลียมทางท่อซึ่ งเป็ นการดําเนินการเพื่อประโยชน์สาธารณะ โดยการขอใช้ พื้นที่ของเอกชนในชุมชนเท่าที่จาํ เป็ นโดยมีการบอกกล่าวล่วงหน้าและเปิ ดโอกาสให้เจ้าของหรื อ ผูค้ รอบครองอสังหาริ มทรัพย์ยนื่ คําร้องแสดงเหตุที่ไม่สมควรไปยังคณะกรรมการเพื่อวินิจฉัยได้น้ นั มิได้ขดั หรื อแย้งต่อรัฐธรรมนูญ มาตรา 46 ” ทั้งนี้ เรื่ องดังกล่าวเกี่ยวกับผูร้ ้องกับพวกร่ วมกัน ขัดขวางการกระทําของปตท.หรื อพนักงานในเขตก่อสร้างการวางระบบขนส่ งปิ โตรเลียมทาง ท่อส่ งก๊าซธรรมชาติที่ตาํ บลห้วยเขย่ง อําเภอทองผาภูมิ จังหวัดกาญจนบุรี โดยผูร้ ้องอ้างว่า การที่ ผูร้ ้องขัดขวางการวางท่อของ ปตท. เป็ นการกระทําที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2540 รับรองสิ ทธิ และเสรี ภาพไว้ในมาตรา 46 และมาตรา 50 คําวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่ 6/2546 วินิจฉัยว่า “รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักร ไทย พ.ศ.2540 มาตรา 46 มีเจตนารมณ์ให้บุคคลซึ่ งรวมกันเป็ นชุมชนท้องถิ่นดั้งเดิมมีสิทธิ อนุรักษ์ หรื อฟื้ นฟูจารี ตประเพณี ภูมิปัญญาท้องถิ่น มีส่วนร่ วมในการจัดการเกี่ยวกับทรัพยากรธรรมชาติ ในท้องถิ่นของตนเองเพื่อให้เกิดประโยชน์แก่ชุมชนเอง การบํารุ งรักษา และการใช้ประโยชน์ จากทรัพยากรธรรมชาติที่มีอยูใ่ นชุมชนให้ได้ประโยชน์ร่วมกัน สําหรับจารี ตประเพณี ศิลปะหรื อ วัฒนธรรมอันดีของชุมชนก็ให้อนุรักษ์ไว้ แต่สิทธิ ตามที่กล่าวมาจะต้องเป็ นไปตามกฎหมาย ที่บญั ญัติดว้ ย ซึ่ งขณะนี้ยงั ไม่มีบทบัญญัติของกฎหมายเรื่ องสิ ทธิ ของบุคคลซึ่ งรวมกันเป็ นชุมชน ท้องถิ่นดั้งเดิมบัญญัติไว้ การที่พระราชบัญญัติสุรา พ.ศ.2493 บัญญัติให้ การทําสุ ราหรื อมีภาชนะ หรื อเครื่ องกลัน่ สําหรับสุ ราไว้ในครอบครองจะต้องได้รับอนุญาตจากอธิ บดีกรมสรรพาสามิตนั้น เป็ นเรื่ องที่กฎหมายกําหนดให้บุคคลต้องปฏิบตั ิตามกฎหมายให้เป็ นไปตามเงื่อนไข ดังนั้น

(2) วางระบบการขนส่งปิ โตรเลียมทางท่อไปใต้ เหนือ ตาม หรื อข้ามที่ดินของบุคคลใด ๆ (3) รื้ อถอนอาคาร โรงเรื อนหรื อทําลายสิ่ งอื่นที่สร้างหรื อทําขึ้น หรื อทําลาย หรื อตัดฟันต้น กิ่ง หรื อ รากของต้นไม้ หรื อพืชผลในเขตระบบการขนส่งปิ โตรเลี่ยมทางท่อ ในการดําเนินการตาม (1) ให้รัฐมนตรี ประกาศเขตระบบการขนส่งปิ โตรเลียมทางท่อและเครื่ องหมาย แสดงเขตในราชกิจจานุเบกษา และให้ ปตท. ปิ ดประกาศเขตระบบการขนส่งปิ โตรเลียมทางท่อไว้ ณ ที่ทาํ การเขต หรื ออําเภอแห่งท้องที่น้ นั กับให้จดั ทําเครื่ องหมายแสดงไว้ในบริ เวณดังกล่าวตามระเบียบที่รัฐมนตรี ประกาศ กําหนด ก่อนที่จะดําเนินการตาม (2) หรื อ (3) ให้ ปตท.แจ้งเป็ นหนังสื อให้เจ้าของหรื อผูค้ รอบครองทรัพย์สิน ที่เกี่ยวข้องทราบ และให้นาํ มาตรา 29 วรรคหนึ่ง (2) มาใช้บงั คับโดยอนุโลม แต่เจ้าของหรื อ ผูค้ รอบครองทรัพย์สินนั้นอาจยืน่ คําร้องแสดงเหตุที่ไม่สมควรทําเช่นนั้นไปยังคณะกรรมการเพื่อวินิจฉัยภายใน สามสิ บวันนับแต่วนั ที่ได้รับหนังสื อแจ้ง คําวินิจฉัยของคณะกรรมการให้เป็ นที่สุด 107

พระราชบัญญัติสุรา พ.ศ.2493 มาตรา 5 53 จึงไม่ขดั หรื อแย้งต่อรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2540 มาตรา 46 ” ทั้งนี้ เรื่ องดังกล่าวเกี่ยวกับการที่ผรู ้ ้องมีสุรากลัน่ และสุ ราแช่ โดยไม่ได้รับอนุญาตจากอธิ บดีกรมสรรพาสามิต แต่ผรู ้ ้องอ้างว่า สุ รากลัน่ และสุ ราแช่ของผูร้ ้อง เป็ นงานวิจยั ของผูร้ ้องที่นาํ มาแสดงเพื่อเผยแพร่ ภูมิปัญญาท้องถิ่นสู่ เกษตรกร และเป็ นการทําจาก ผลิตภัณฑ์การเกษตรอันเป็ นการใช้ภูมิปัญญาท้องถิ่นของผูร้ ้อง 52

คําพิพากษาศาลฎีกาที่ 5818/2549 วินิจฉัยว่า “ตามบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญแห่ง ราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 มาตรา 290 54 พระราชบัญญัติสภาตําบลและองค์การบริ หารส่ วน ตําบล พ.ศ.2537 มาตรา 23 55 และพระราชบัญญัติองค์การบริ หารส่ วนจังหวัด พ.ศ.2540 56 มาตรา 45 แสดงให้เห็นว่า องค์การบริ หารส่ วนตําบล และองค์การบริ หารส่ วนจังหวัด มีหน้าที่ในการ คุม้ ครองดูแลและบํารุ งรักษาทรัพยากรธรรมชาติและสิ่ งแวดล้อม ดังนั้น จึงมีอาํ นาจฟ้ องขอให้ศาลมี คําสั่งห้ามมิให้จาํ เลยกระทําหรื อขอบังคับให้จาํ เลยปรับปรุ งแก้ไขหาดมาหยาให้กลับคืนสภาพเดิม ตามธรรมชาติได้ แต่สาํ หรับบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2540 มาตรา 46 53

มาตรา 5 ห้ามมิให้ผใู ้ ดทําสุรา หรื อมีภาชนะหรื อเครื่ องกลัน่ สําหรับทําสุราไว้ในครอบครอง เว้นแต่จะ ได้รับใบอนุญาตจากอธิบดีการออกใบอนุญาตให้ทาํ สุราสําหรับใช้ในบ้านเรื อน ให้เป็ นไปตามที่กาํ หนดใน กฎกระทรวง 54 มาตรา 290 เพื่อส่งเสริ มและรักษาคุณภาพสิ่ งแวดล้อม องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นย่อมมีอาํ นาจ หน้าที่ตามที่กฎหมายบัญญัติ กฎหมายตามวรรคหนึ่งอย่างน้อยต้องมีสาระสําคัญดังต่อไปนี้ (1) การจัดการ การบํารุ งรักษา และการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติและสิ่ งแวดล้อมที่อยูใ่ นเขต พื้นที่ (2) การเข้าไปมีส่วนในการบํารุ งรักษาทรัพยากรธรรมชาติและสิ่ งแวดล้อมที่อยูน่ อกเขตพื้นที่ เฉพาะใน กรณี ที่อาจมีผลกระทบต่อการดํารงชีวติ ของประชาชนในพื้นที่ของตน (3) การมีส่วนร่ วมในการพิจารณาเพื่อริ เริ่ มโครงการหรื อกิจกรรมใดนอกเขตพื้นที่ซ่ ึงอาจมีผลกระทบต่อ คุณภาพสิ่ งแวดล้อมหรื อสุขภาพอนามัยของประชาชนในพื้นที่ 55 มาตรา 23 ภายใต้บงั คับแห่งกฎหมาย สภาตําบลอาจดําเนินกิจการภายในตําบล ดังต่อไปนี้ … (4) คุม้ ครองดูแลและบํารุ งรักษาทรัพยากรธรรมชาติและสิ่ งแวดล้อม… 56 มาตรา 45 องค์การบริ หารส่วนจังหวัดมีอาํ นาจหน้าที่ดาํ เนินกิจการภายในเขตองค์การบริ หารส่วน จังหวัด ดังต่อไปนี้ ... (7) คุม้ ครอง ดูแล และบํารุ งรักษาทรัพยากรธรรมชาติและสิ่ งแวดล้อม (7 ทวิ) บํารุ งรักษา ศิลปะ จารี ตประเพณี ภูมิปัญญาท้องถิ่น และวัฒนธรรมอันดีของท้องถิ่น ...

108

จะเห็นได้วา่ คําว่าชุมชนท้องถิ่นดั้งเดิมยังไม่มีคาํ นิยามความหมายหรื อขอบเขตที่แน่นอน ทั้ง บทบัญญัติมาตรานี้มีเงื่อนไขที่ตอ้ งมีกฎหมายบัญญัติออกมาตามมาตรานี้ เมื่อในขณะที่ชุมชน ท้องถิ่นฟ้ องจําเลย ยังไม่มีกฎหมายบัญญัติออกมาใช้บงั คับ ดังนั้น ยังไม่อาจถือได้วา่ มีการโต้แย้ง เกี่ยวกับสิ ทธิ หรื อหน้าที่ของชุมชนท้องถิ่นแล้ว ชุมชนท้องถิ่นจึงยังไม่มีอาํ นาจฟ้ อง ” ทั้งนี้ เรื่ อง ดังกล่าวเกี่ยวกับองค์การบริ หารส่ วนตําบลอ่าวนางกับชุมชนท้องถิ่นอ่าวนาง ยืน่ ฟ้ องรัฐมนตรี วา่ การ กระทรวงเกษตรและสหกรณ์กบั พวก ซึ่ งศาลฎีกายอมรับสิ ทธิ ขององค์การบริ หารส่ วนตําบล และ องค์การบริ หารส่ วนจังหวัด ซึ่ งมีหน้าที่ในการคุม้ ครองดูแลและบํารุ งรักษาทรัพยากรธรรมชาติและ สิ่ งแวดล้อม แต่สาํ หรับสิ ทธิ ชุมชนนั้นในการดําเนินการจัดการเกี่ยวกับทรัพยากรธรรมชาติและ สิ่ งแวดล้อมรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพ.ศ.2540มาตรา 46 กําหนดให้ตอ้ งมีกฎหมาย บัญญัติไว้ ในปั จจุบนั ชุมชนท้องถิ่นจึงยังไม่สามารถดําเนินการใด ๆ ได้ จากคําวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่ 62/2545 และคําวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่ 6/2546 และคําพิพากษาศาลฎีกาที่ 5818/2549 จะเห็นได้วา่ องค์กรฝ่ ายตุลาการมิได้ปฏิเสธสิ ทธิ ของ ชุมชนเสี ยทั้งหมด หากแต่การที่จะบังคับตามสิ ทธิ ดงั กล่าวสิ ทธิ น้ นั จะต้องมีความหมาย มีขอบเขตที่ชดั เจนแน่นอน โดยจะต้องมีกฎหมายบัญญัติรองรับเสี ยก่อน

2550

(3) สิ ทธิในการครอบครองใช้ ประโยชน์ ในทีด่ ินของประชาชน ตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ.

“มาตรา 26 การใช้อาํ นาจโดยองค์กรของรัฐทุกองค์กร ต้องคํานึงถึงศักดิ์ศรี ความเป็ น มนุษย์ สิ ทธิ และเสรี ภาพ ตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้ ” “มาตรา 27 สิ ทธิ และเสรี ภาพที่รัฐธรรมนูญนี้รับรองไว้โดยชัดแจ้ง โดยปริ ยายหรื อ โดยคําวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ ย่อมได้รับความคุม้ ครองและผูกพันรัฐสภา คณะรัฐมนตรี ศาล รวมทั้งองค์กรตามรัฐธรรมนูญ และหน่วยงานของรัฐโดยตรงในการตรากฎหมาย การใช้บงั คับ กฎหมาย และการตีความกฎหมายทั้งปวง” “มาตรา 33 บุคคลย่อมมีเสรี ภาพในเคหสถาน บุคคลย่อมได้รับความคุม้ ครองในการที่จะ อยูอ่ าศัยและครอบครองเคหสถานโดยปกติสุข .....” “มาตรา 41 สิ ทธิ ของบุคคลในทรัพย์สินย่อมได้รับความคุม้ ครอง ขอบเขตแห่งสิ ทธิ และ การจํากัดสิ ทธิ เช่นว่านี้ยอ่ มเป็ นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ .....” จากบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยดังกล่าวแสดงให้เห็นว่ารัฐธรรมนูญ ให้ความสําคัญเกี่ยวกับสิ ทธิ และเสรี ภาพของประชาชนในส่ วนที่เกี่ยวกับการครอบครองและใช้ ประโยชน์ในที่ดินตลอดจนเคหสถานซึ่งอยูใ่ นที่ดินเป็ นอย่างมาก ซึ่ งหน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้อง 109

กับการควบคุมดูแลการใช้ประโยชน์ในที่ดินรัฐรวมทั้งที่สาธารณะประโยชน์ตอ้ งให้ความสําคัญต่อ สิ ทธิ เสรี ภาพของประชาชนดังกล่าวด้วย เนื่องจากมาตรา 26 กําหนดให้การใช้อาํ นาจโดยองค์กร ของรัฐทุกองค์กร ต้องคํานึงถึงสิ ทธิ และเสรี ภาพตามรัฐธรรมนูญนี้ และต้องได้รับความคุม้ ครอง และผูกพันหน่วยงานของรัฐโดยตรงในการตรากฎหมาย การใช้บงั คับกฎหมาย ดังที่บญั ญัติไว้ใน มาตรา 27 ด้วย เห็นได้วา่ นโยบายของรัฐ ตามกฎหมายรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550นั้น มีการกําหนดให้ ประชาชนเข้ามามีส่วนร่ วมในการป้ องกันการบุกรุ กที่สาธารณประโยชน์ของแผ่นดิน นอกจากนี้ นโยบายของรัฐบาลปั จจุบนั ที่ได้แถลงในนโยบายสังคมและคุณภาพชีวติ กําหนดให้มี 6 นโยบายหลัก เพื่อแก้ไขปั ญหาสังคมและเพิ่มคุณภาพชีวติ ให้แก่ประชาชน คือ กําหนดให้การแก้ไขปั ญหาความ ยากจน โดยการจัดที่ดินทํากินให้แก่ผมู ้ ีรายได้นอ้ ย ส่ งเสริ มอาชีพ และสร้างรายได้ เป็ นหนทางหนึ่งใน การแก้ไขปั ญหาการบุกรุ กที่ดินทํากินและที่อยูอ่ าศัยในที่ดินสาธารณประโยชน์ของแผ่นดิน ซึ่ งการ แก้ไขปั ญหาในเชิงนโยบายของรัฐที่ผา่ นมา อาทิเช่น 57 1. แนวทางการดําเนินการแก้ไขปั ญหาเชิงนโยบาย กรมที่ดิน กระทรวงมหาดไทย โดย กระทําในรู ปแบบของคณะกรรมการร่ วมกันระหว่างตัวแทนภาคราชการและตัวแทนกลุ่มมวลชนใน สัดส่ วนที่เท่ากัน โดยการปฏิบตั ิในการแก้ไขปั ญหาที่ดินที่อยูใ่ นความรับผิดชอบของ กระทรวงมหาดไทยที่ผา่ นมาแบ่งเป็ น 3 ระดับ คือ (1) ระดับคณะกรรมการชุดใหญ่ ประกอบด้วย นายกรัฐมนตรี หรื อรองนายกรัฐมนตรี เป็ น ประธานและหัวหน้าส่ วนราชการที่เกี่ยวข้อง เลขาธิ การนายกรัฐมนตรี เป็ นกรรมการ (2) ระดับอนุกรรมการ ประกอบด้วย รัฐมนตรี ช่วยว่าการกระทรวงมหาดไทย เป็ นประธาน ผูแ้ ทนส่ วนราชการและตัวแทนราษฎร อธิ บดีกรมที่ดิน เป็ นกรรมการ (3) ระดับคณะกรรมการระดับจังหวัด ประกอบด้วย รองผูว้ า่ ราชการจังหวัด เป็ นประธาน ผูแ้ ทนส่ วนราชการและตัวแทนราษฎร และเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัด เป็ นกรรมการ 56

2. การแก้ไขปั ญหาข้อเรี ยกร้องของกลุ่มมวลชนที่เรี ยกร้องผ่านกระทรวงมหาดไทย กระทรวงมหาดไทยได้มีคาํ สัง่ แต่งตั้งคณะกรรมการเพื่อติดตามการแก้ไขปั ญหา ดังนี้ 2.1 คําสั่งกระทรวงมหาดไทยที่ 86 /2550 ลงวันที่ 6 กุมภาพันธ์ 2550 เรื่ อง แต่งตั้ง คณะกรรมการเร่ งรัดติดตามการแก้ไขปั ญหาที่ดินของเครื อข่ายสถาบันเกษตรกร(คสก.) รับผิดชอบ ส่ วนคุม้ ครองที่ดินของรัฐ สํานักจัดการที่ดินของรัฐ กรมที่ดิน, “การจัดทีด่ ินทํากินและที่ อยู่อาศัยเพือ่ แก้ ไขปัญหาความยากจน”, กรุ งเทพฯ มีนาคม : 2552. 57

110

ปัญหาในพื้นที่ 4 จังหวัด คือ จังหวัดขอนแก่น นครราชสี มา จังหวัดมหาสารคาม และจังหวัด อุดรธานี 2.2 คําสั่งกระทรวงมหาดไทยที่ 87/ 2550 ลงวันที่ 6 กุมภาพันธ์ 2550 เรื่ อง แต่งตั้ง คณะกรรมการติดตามเร่ งรัดการแก้ไขปั ญหาที่ดินของราษฎร รับผิดชอบปั ญหากลุ่มสมัชชาคนจน (สคจ.) ในพื้นที่ 10 จังหวัด คือ จังหวัดขอนแก่น อุบลราชธานี อุดรธานี ร้ อยเอ็ด บุรีรัมย์ มุกดาหาร สุราษฎร์ธานี กาฬสินธุ์ เพชรบูรณ์ และลพบุรี 2.3 คําสั่งกระทรวงมหาดไทยที่ 88/ 2550 ลงวันที่ 6 กุมภาพันธ์ 2550 เรื่ อง แต่งตั้ง คณะกรรมการติดตามเร่ งรัดการแก้ไขปั ญหาที่ดินตามข้อเรี ยกร้องของกลุ่มสมัชชาเกษตรกรภาค อีสาน (สกอ.) รับผิดชอบปั ญหาในพื้นที่ 4 จังหวัด คือ จังหวัดนครราชสีมา บุรีรัมย์ ยโสธร และสุรินทร์ 2.4 คําสั่งกระทรวงมหาดไทยที่ 90/ 2550 ลงวันที่ 6 กุมภาพันธ์ 2550 เรื่ อง คณะกรรมการ การแก้ไขปั ญหาความเดือดร้อนของราษฎร เรื่ องที่ดินในเขตพระราชกฤษฎีกากําหนดเขตหวงห้าม อําเภอปากนํ้าโพ อําเภอพยุหะคีรี อําเภอโกรกพระ จังหวัดนครสวรรค์ พ.ศ. 2479 รับผิดชอบในการแก้ไขปัญหาที่ดินตามพระราชกฤษฎีกากําหนดเขตหวงห้ามที่ดิน ฯ พ.ศ. 2497 4.2 มาตรการในการแก้ ไขการบุกรุกทีส่ าธารณสมบัติของแผ่นดิน 4.2.1 มาตรการทางกฎหมายในการแก้ไขปัญหาการบุกรุกทีส่ าธารณสมบัติของแผ่นดิน ได้ แก่ 1) มาตรการตามประมวลกฎหมายทีด่ ิน มาตรการทางกฎหมายในการควบคุมดูแลรักษาและคุม้ ครองป้ องกันที่ดินของรัฐอีก ประการหนึ่งก็คือการดําเนินคดีกบั ผูบ้ ุกรุ ก กล่าวคือ แม้รัฐจะสร้างหลักฐานขึ้นคุม้ ครองป้ องกัน ที่ดินของรัฐโดยการออก หนังสื อสําคัญสําหรับที่หลวง และมีการจัดทําทะเบียนที่สาธารณประโยชน์ แต่ก็เป็ นเพียงหลักฐานของทางราชการ ที่จะใช้พิสูจน์ถึงความเป็ นที่ดินสําหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน เวลามีคดีข้ ึนสู่ ศาล หรื อใช้ในการพิจารณาว่าที่พิพาทเป็ นที่ดินของรัฐหรื อไม่ ส่ วนตามสภาพความ เป็ นจริ งก็ยงั ปรากฏว่ามีราษฎรบุกรุ กที่ดินของรัฐอยูเ่ สมอ รัฐจึงจําเป็ นต้องออกกฎหมายวาง มาตรการลงโทษผูบ้ ุกรุ กเหล่านี้โดยมีจุดประสงค์เพื่อให้ ผูบ้ ุกรุ กเข็ดหลาบ เกิดความเกรงกลัวไม่ กล้ากระทําผิดอีก โดยประมวลกฎหมายที่ดินได้บญั ญัติให้ผทู ้ ี่เข้าครอบครองที่ดินของรัฐโดยไม่ได้ รับอนุญาตเป็ นความผิดในตัวเองโดยบัญญัติไว้ใน มาตรา 9 ดังนี้ 111

“ภายใต้บงั คับกฎหมายว่าด้วยการเหมืองแร่ และการป่ าไม้ ที่ดินของรัฐถ้ามิได้มีสิทธิ ครอบครอง หรื อมิได้รับอนุญาตจากพนักงานเจ้าหน้าที่แล้ว ห้ามมิให้บุคคลใด (1) เข้าไปยึดถือครอบครอง รวมตลอดถึงการก่นสร้าง หรื อการเผาป่ า (2) ทําด้วยประการใด ๆ ให้เป็ นการทําลาย หรื อทําให้เสื่ อมสภาพที่ดิน ที่กรวด หรื อ ที่ทรายในบริ เวณที่รัฐมนตรี ประกาศหวงห้ามในราชกิจจานุเบกษา หรื อ ( 3 ) ทําสิ่ งหนึ่งสิ่ งใดอันเป็ นอันตรายแก่ทรัพยากรในที่ดิน ” จากบทบัญญัติในมาตรา 9 แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน จะเห็นได้วา่ กฎหมายได้กาํ หนด มาตรการให้ความคุม้ ครองที่ดินของรัฐ ซึ่ งหมายความรวมถึงที่ดินอันเป็ นสาธารณสมบัติของ แผ่นดินทุกประเภท โดยห้ามมิให้บุคคลใดเข้าไปทําอย่างหนึ่งอย่างใดในที่ดินของรัฐ ตั้งแต่วนั ใช้บงั คับประมวลกฎหมายที่ดิน คือ ห้ามเข้าไปทําการยึดถือ ครอบครองที่ดินตลอดจนถึงการ ก่นสร้างหรื อเผาป่ า ทําด้วยประการใดให้เป็ นการทําลาย หรื อทําให้เสื่ อมสภาพที่ดิน ที่หิน ที่ กรวด หรื อที่ทราย ในบริ เวณที่รัฐมนตรี ประกาศหวงห้ามในราชกิจจานุเบกษา และห้ามทําส่ ง หนึ่งสิ่ งใดอันเป็ นอันตรายแก่ทรัพยากรในที่ดิน บุคคลซึ่ งเข้าไปครอบครองหรื อทําการใดๆ ใน ที่ดินของรัฐโดยมิได้รับอนุญาตจาก พนักงานเจ้าหน้าที่ยอ่ มเป็ นผูฝ้ ่ าฝื นมาตรา 9 แห่งประมวล กฎหมายที่ดิน คือ เป็ นผูบ้ ุกรุ กที่ดินของรัฐตามปกติ เมื่อมีการบุกรุ กที่ดินของรัฐ พนักงานเจ้าหน้าที่ จะต้องดําเนินการให้ผบู้ ุกรุ กออกไปจากที่ดิน หากไม่ยอมออก พนักงานเจ้าหน้าที่จะดําเนินการ ฟ้ องร้องดําเนินคดีทางศาลต่อไป เว้นแต่จะเป็ นผูม้ ีสิทธิ ในที่ดินตามกฎหมายว่าด้วยการเหมืองแร่ และ การป่ าไม้ หรื อเป็ นผูม้ ีสิทธิ ครอบครองที่ดินนั้นอยูก่ ่อน หากมีการฝ่ าฝื นบุคคลนั้นอาจได้รับโทษซึ่ง ปั จจุบนั ได้มีประกาศของคณะปฏิวตั ิ ฉบับที96 ่ ลงวันที่ 29 กุมภาพันธ์ 2515 แก้ไขเพิม่ เติมประมวล กฎหมายที่ดิน โดยบัญญัติโทษที่จะลงแก่ผบู ้ ุกรุ กที่ดินของรัฐไว้ในมาตรา 108 และมาตรา 108 ทวิ ดังนี้ แต่หากมีการฝ่ าฝื นก่อนวันใช้บงั คับก่อนวันใช้บงั คับประกาศคณะปฏิวตั ิ ฉบับที่ 96 พนักงาน เจ้าหน้าที่จะต้องดําเนินการแจ้งเตือนและมีคาํ สั่งให้ผฝู ้ ่ าฝื นทราบตามขั้นตอนในมาตรา 108 เสี ยก่อน บุคคลนั้นจึงจะมีความผิดและอาจได้รับโทษ นอกาจากนี้หากเป็ นการฝ่ าฝื นตั้งแต่วนั ที่ใช้ บังคับประกาศคณะปฏิวตั ิ ฉบับที่ 96 และเป็ นการกระทําแก่ที่ดินซึ่ งเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ที่ประชาชนใช้ร่วมกัน หรื อที่ดินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะแล้ว ผูฝ้ ่ าฝื นอาจได้รับ โทษสู งขึ้นตามมาตรา 108 ทวิ ซึ่ งแสดงว่ากฎหมายให้ความคุม้ ครองและให้ความสําคัญต่อที่ดินทั้ง สองประเภทดังกล่าวมากกว่าที่ดินรกร้างว่างเปล่าฯ และในกรณี ที่ศาลพิพากษาว่าผูใ้ ดเป็ นผูก้ ระทํา ผิดความผิดตามมาตรา 108 ทวิ ศาลมีอาํ นาจสั่งในคําพิพากษาให้ผกู ้ ระทําความผิด คนงานผูร้ ับจ้าง ผูแ้ ทน และบริ วารของผูก้ ระทําความผิดออกไปจากที่ดินนั้นได้ โดยที่หน่วยงานของรัฐไม่ตอ้ ง เสี ยเวลาไปฟ้ องขับไล่เป็ นคดีแพ่งอีก ซึ่ งถือได้วา่ มาตรการคุม้ ครองที่ดินอันเป็ นสาธารณสมบัติของ 112

แผ่นดินตามประมวลกฎหมายที่ดินในส่ วนของบทกําหนดความผิดและโทษดังกล่าวเป็ นมาตรการที่ ให้ความคุม้ ครองที่ดินของรัฐเป็ นอย่างดี และเป็ นประโยชน์ในการดูแลรักษาที่ดินของรัฐให้คงอยู่ ตลอดไป มาตรา 108 “ผูใ้ ดฝ่ าฝื นมาตรา 9 อยูก่ ่อนวันที่ประกาศของคณะปฏิวตั ิฉบับนี้ใช้บงั คับ พนักงานเจ้าหน้าที่หรื อผูซ้ ่ ึ งได้รับมอบหมายจากพนักงานเจ้าหน้าที่มีอาํ นาจแจ้งเป็ นหนังสื อให้ ผูฝ้ ่ าฝื นปฏิบตั ิตามระเบียบที่คณะกรรมการกําหนด ถ้าผูฝ้ ่ าฝื นเพิกเฉยหรื อไม่ปฏิบตั ิให้ถูกต้องตาม ระเบียบให้พนักงานเจ้าหน้าที่มีคาํ สั่งเป็ นหนังสื อให้ผฝู ้ ่ าฝื นออกไปจากที่ดิน และหรื อรื้ อถอนสิ่ งปลูก สร้างในที่ดินภายในระยะเวลา ที่กาํ หนด ถ้าไม่ปฏิบตั ิตามคําสั่งของพนักงานเจ้าหน้าที่ ต้องระวาง โทษจําคุกไม่เกินหนึ่งปี หรื อปรับไม่เกินห้าพันบาท หรื อทั้งจําทั้งปรับ ในการกําหนดระเบียบตามวรรคหนึ่ง คณะกรรมการจะกําหนดให้ผฝู ้ ่ าฝื น ต้องเสี ย ค่าตอบแทนในการใช้ที่ดินนั้นให้แก่รัฐหรื อราชการบริ หารส่ วนท้องถิ่นด้วยก็ได้ ” “มาตรา 108 ทวิ นับแต่วนั ที่ประกาศของคณะปฏิวตั ิฉบับนี้ใช้บงั คับผูใ้ ดฝ่ าฝื นมาตรา 9 ต้องระวางโทษจําคุกไม่เกินหนึ่งปี หรื อปรับไม่เกินห้าพันบาท หรื อทั้งจําทั้งปรับ ถ้าความผิดในวรรคหนึ่งได้กระทําแก่ที่ดินซึ่ งเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ที่ประชาชนใช้ร่วมกันหรื อที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ ต้องระวางโทษจําคุกไม่เกินสามปี หรื อปรับไม่เกินหนึ่งหมื่นบาทหรื อทั้งจําทั้งปรับ ถ้าความผิดตามวรรคสองได้กระทําเป็ นเนื้อที่เกินกว่าห้าสิ บไร่ ต้องระวางโทษจําคุกไม่เกิน ห้าปี หรื อปรับไม่เกินสองหมื่นบาท หรื อทั้งจําทั้งปรับ ในกรณี ที่มีคาํ พิพากษาว่าผูใ้ ดกระทําความผิดตามมาตรานี้ ศาลมีอาํ นาจสั่งในคําพิพากษา ให้ผกู ้ ระทําผิด คนงาน ผูร้ ับจ้าง ผูแ้ ทน และบริ วารของผูก้ ระทําความผิดออกไปจากที่ดินนั้นด้วย บรรดาเครื่ องมือ เครื่ องใช้ สัตว์พาหนะ หรื อเครื่ องจักรกลใดๆ ซึ่ งบุคคลได้ใช้ในการกระทํา ความผิด หรื อได้ใช้เป็ นอุปกรณ์ให้ได้รับผลในการกระทําความผิดดังกล่าวให้ริบเสี ยทั้งสิ้ นไม่วา่ จะ มีผถู ้ ูกลงโทษตามคําพิพากษาหรื อไม่” จากมาตราดังกล่ าวทั้งสอง จึงต้ องแบ่ งวิธีการดําเนินการกับผู้ฝ่าฝื นตามมาตรา 9 แห่ ง ประมวลกฎหมายทีด่ ิน ออกเป็ น 2 กรณี คือ การดําเนินการกับผูบ้ ุกรุ กที่ดินของรัฐ ซึ่ งได้ฝ่าฝื นก่อน ใช้ประกาศของคณะปฏิวตั ิฉบับที่ 96 และการดําเนินการกับผูบ้ ุกรุ กที่ดินของรัฐซึ่ งได้ฝ่าฝื นหลังใช้ ประกาศของคณะปฏิวตั ิ ฉบับที่ 96

113

(1) การดําเนินการกับผู้บุกรุ กทีด่ ินของรัฐ ซึ่งได้ ฝ่าฝื นก่อนใช้ ประกาศของคณะปฏิวตั ิฉบับที่ 96 (ใช้ บังคับ 4 มีนาคม 25215) การดําเนินการกับผูฝ้ ่ าฝื นตามมาตรา 9 ในกรณี น้ ีพนักงานเจ้าหน้าที่จะต้องปฏิบตั ิให้เป็ นไป ตามมาตรา 108 ซึ่งมีข้ นั ตอนดังนี้ ขั้นตอนที่ 1 พนักงานเจ้าหน้าที่จะต้องมีหนังสื อแจ้งไปยังผูฝ้ ่ าฝื นให้ปฏิบตั ิตามระเบียบที่ คณะกรรมการจัดที่ดินแห่งชาติกาํ หนดดังนี้ 1.1 กรณี ที่ที่ดินที่มีการบุกรุ กเป็ นที่ดินที่สงวนหรื อหวงห้ามไว้เพื่อใช้ประโยชน์ของทาง ราชการเมื่อทบวงการเมืองซึ่ งมีหน้าที่ดูแลรักษาหรื อใช้ประโยชน์ร้องขอตามระเบียบนี้ให้พนักงาน เจ้าหน้าที่แจ้งให้ผฝู ้ ่ าฝื นทราบเพื่อปฏิบตั ิการอย่างหนึ่งอย่างใดดังต่อไปนี้ ก. ให้มาจัดการทําบันทึกไว้เป็ นหลักฐานต่อทางราชการภายในเวลาที่กาํ หนดว่าได้ ครอบครองและทําประโยชน์อยูใ่ นที่ดินเป็ นเนื้อที่เท่าใด ตั้งแต่เมื่อใด และจะออกไปจากที่ดินได้ เมื่อใด ข. ให้ทาํ ความตกลงเพื่อเสี ยค่าตอบแทนตามอัตราและเวลาที่ทางราชการกําหนดให้ ค. เมื่อมีความจําเป็ นอาจสั่งให้ผฝู ้ ่ าฝื นและบริ วารออกไปจากที่ดินหรื อรื้ อถอนสิ่ งปลูก สร้างออกไปจากที่ดินด้วยก็ได้ 1.2 กรณี ที่ที่ดินที่มีการบุกรุ กเป็ นที่ดินอันเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ประชาชนใช้ ประโยชน์ร่วมกันตามระเบียบนี้ ให้อาํ นาจพนักงานเจ้าหน้าที่ มีคาํ สัง่ ให้ผฝู ้ ่ าฝื นออกไปจากที่ดิน เว้นแต่กรณี ที่มีเหตุผลและความจําเป็ นพิเศษ และไม่เป็ นการกระทําให้เสื่ อมประโยชน์ในการที่ ประชาชนจะใช้ที่ดินนั้น พนักงานเจ้าหน้าที่จะผ่อนผันให้อยูอ่ าศัยหรื อใช้ประโยชน์เป็ นการ ชัว่ คราวโดยเสี ยค่าตอบแทนหรื อไม่ก็ได้ 1.3 กรณี ที่ที่ดินที่มีการบุกรุ กเป็ นที่ดินที่ทางราชการมีโครงการจะจัดให้ประชาชนเข้าอยู่ อาศัยและประกอบอาชีพ พนักงานเจ้าหน้าที่มีอาํ นาจแจ้งให้ผฝู ้ ่ าฝื นไปติดต่อกับเจ้าหน้าที่ผมู ้ ีหน้าที่ ในการจัดที่ดินเพื่อขอรับคําวินิจฉัยเกี่ยวกับสิ ทธิ ในที่ดินและเพื่อปฏิบตั ิตามระเบียบข้อบังคับ ข้อกําหนดและเงื่อนไขในการจัดที่ดินตามโครงการจัดที่ดินนั้นต่อไป 1.4 กรณี ที่ที่ดินมีการบุกรุ กเป็ นที่ดินที่มีทรัพยากรธรรมชาติ เป็ นต้นว่า ที่หิน ที่กรวด หรื อ ที่ทราย ไม่วา่ ที่ดินนั้น รัฐมนตรี จะได้ประกาศหวงห้ามไว้ในมาตรา 9 (2) แห่งประมวลกฎหมาย ที่ดินแล้วหรื อไม่ก็ตาม ถ้ามีผฝู ้ ่ าฝื นเข้าไปทําด้วยประการใดๆ ให้เป็ นการทําลายหรื อทําให้ เสื่ อมสภาพ หรื อเป็ นอันตรายแก่ทรัพยากรในที่ดินตามระเบียบนี้ ให้อาํ นาจพนักงานเจ้าหน้าที่ที่

114

จะแจ้งผูบ้ ุกรุ กให้ระงับการกระทําหรื อสั่งให้ออกไปจากที่ดินนั้น และถ้าการกระทํานั้นก่อให้เกิด ความเสี ยหายแก่สาธารณชนก็มีอาํ นาจให้ผฝู ้ ่ าฝื นแก้ไขการกระทํานั้นให้กลับคืนสู่ สภาพเดิมด้วย การแจ้งของพนักงานเจ้าหน้าที่หรื อผูซ้ ่ ึ งได้รับมอบหมายจากพนักงานเจ้าหน้าที่ ให้แจ้งเป็ นหนังสื อมีสาระสําคัญดังต่อไปนี้ (1) ชื่อ และชื่อสกุลของผูฝ้ ่ าฝื น (2) ตําแหน่งที่ดินที่เข้าไปบุกรุ ก ยึดถือครอบครอง หรื อใช้ประโยชน์ (3) กําหนดวิธีการ เงื่อนไข และระยะเวลาที่จะให้ผฝู้ ่ าฝื นปฏิบตั ิ ขั้นตอนที่ 2 ถ้าผูฝ้ ่ าฝื นเพิกเฉยหรื อไม่ปฏิบตั ิให้ถูกต้องตามระเบียบ ให้พนักงานเจ้าหน้าที่มี คําสั่งเป็ นหนังสื อให้ผฝู ้ ่ าฝื นออกไปจากที่ดินและหรื อรื้ อถอนสิ่ งปลูกสร้างในที่ดินออกไปจากที่ดิน ภายในระยะเวลาที่กาํ หนด คือ (1) ในกรณี ที่ผฝู ้ ่ าฝื นได้เข้าบุกรุ ก ยึดถือครอบครอง ได้ปลูกไม้ลม้ ลุกหรื อธัญชาติไว้ให้ กําหนด เวลาหรื อแจ้งให้ออกไปจากที่ดินนั้นไม่นอ้ ยกว่า 30 วัน หลังจากการเก็บเกี่ยวพืชผลในที่ดิน นั้นเสร็ จแล้ว ( 2) ในกรณี เป็ นการบุกรุ ก ยึดถือครอบครองตามข้อ 1.4 ให้แจ้งให้ออกจากที่ดินที่บุกรุ ก หรื อแจ้งให้ร้ื อถอนสิ่ งปลูกสร้างโดยเร็ ว แต่ตอ้ งไม่นอ้ ยกว่า 7 วัน นับแต่วนั ที่ได้รับหนังสื อแจ้ง ( 3) การบุกรุ กยึดถือครอบครองในกรณี อื่นนอกจาก ( 1) และ ( 2) ให้แจ้งให้ออก ไปจากที่ดินนั้นภายในกําหนดที่แจ้ง แต่ตอ้ งไม่นอ้ ยกว่า 90 วัน นับแต่วนั ที่ได้รับหนังสื อ การส่ งหนังสื อแจ้งให้ส่งโดยทางไปรษณี ยล์ งทะเบียนตอบรับ เว้นท้องที่ใดไม่สะดวกในการ ส่ งทางไปรษณี ยต์ อบรับ ก็ให้จดั เจ้าหน้าที่นาํ ไปส่ ง และในกรณี ที่ให้เจ้าหน้าที่นาํ ไปส่ งให้ปฏิบตั ิ ดังนี้ (1) ให้ผฝู ้ ่ าฝื นหรื อผูท้ ี่บรรลุนิติภาวะแล้ว ซึ่งอาศัยในครอบครัวเดียวกันกับผูฝ้ ่ าฝื นนั้น ลงชื่อ รับหนังสื อในใบรับ แล้วเก็บเข้าเรื่ องไว้เป็ นหลักฐาน ( 2) ในกรณี ที่บุคคลดังกล่าวตาม (1) ไม่ยอมลงชื่อ ก็ให้เจ้าหน้าที่ผนู ้ าํ ส่ งหนังสื อแจ้งบันทึก เหตุการณ์และเหตุผลในการไม่ยอมรับหนังสื อแจ้งไว้ และให้มีพยานอย่างน้อย 2 คน ลงชื่อ รับรองไว้ใน บันทึกนั้นด้วย เมื่อผูน้ าํ ส่ งหนังสื อแจ้งได้ปฏิบตั ิการดังกล่าวนั้นแล้ว ให้ถือว่าผูฝ้ ่ าฝื น ได้รับหนังสื อแจ้งแล้ว ผูฝ้ ่ าฝื นผูใ้ ดมีความจําเป็ นไม่อาจจะปฏิบตั ิตามหนังสื อแจ้งของพนักงานเจ้าหน้าที่ได้ให้ยนื่ คํา ร้องขอผ่อนผันล่วงหน้าไม่นอ้ ยกว่าสามสิ บวัน ก่อนครบกําหนดระยะเวลาที่กาํ หนดไว้ ถ้า พนักงานเจ้าหน้าที่ หรื อผูท้ ี่ได้รับมอบหมายจากพนักงานเจ้าหน้าที่เห็นสมควร ก็ให้มีอาํ นาจผ่อนผันได้ ตามความจําเป็ นแล้วแต่กรณี 115

ขั้นตอนที่ 3 ในกรณี ที่ผฝู ้ ่ าฝื นไม่ปฏิบตั ิตามหนังสื อแจ้งโดยไม่ยอมออกจากที่ดินหรื อไม่ ยอมรื้ อถอนให้พนักงานเจ้าหน้าที่หรื อผูซ้ ่ ึ งได้รับมอบหมายจากพนักงานเจ้าหน้าที่มีคาํ สั่งเป็ นหนังสื อ ส่ งไปยังผูฝ้ ่ าฝื นและกําหนดให้ผฝู ้ ่ าฝื นออกไปจากที่ดินนั้นภายในกําหนดสามสิ บวัน นับแต่วนั ได้รับ คําสั่งของพนักงานเจ้าหน้าที่หากผูน้ ้ นั ยังฝ่ าฝื นอยูอ่ ีก ก็ให้ดาํ เนินคดีต่อไป ฉะนั้น จะเห็นได้วา่ เมื่อปรากฏว่าราษฎรได้บุกรุ กที่ดินของรัฐก่อนวันที่ประกาศของคณะ ปฏิวตั ิ ฉบับที่ 96 (2515) พนักงานเจ้าหน้าที่ไม่มีอาํ นาจที่จะดําเนินคดีกบั ผูบ้ ุกรุ กได้ทนั ทีที่มีการบุก รุ ก จะต้องมี คาํ สั่งให้ผบู้ ุกรุ กออกไปจากที่ดินที่บุกรุ กเสี ยก่อน เมื่อได้รับแจ้งไปแล้วผูบ้ ุกรุ กไม่ปฏิบตั ิ ตาม จึงจะถือว่าผูบ้ ุกรุ กมีความผิดตามมาตรา108 ทวิ ในเรื่ องนี้มีคาํ พิพากษาฎีกา ที่ 2469/2520 วินิจฉัย ว่า “จําเลยเข้าไปยึดถือ ครอบครองที่ดินของรัฐมาตั้งแต่ก่อนมีประกาศของคณะปฏิวตั ิ ฉบับที่ 96 ออกใช้บงั คับ เมื่อไม่ปรากฏว่านายอําเภอหรื อคณะกรรมการจัดที่ดิน เพื่อประโยชน์ของประชาชน ได้เคยแจ้งให้จาํ เลยรื้ อถอนสิ่ งปลูกสร้างออกไปแล้วย่อมจะเอาผิดแก่จาํ เลยตามประมวลกฎหมาย ที่ดิน มาตรา 9 และ108 ทวิ ไม่ได้” (2) การดําเนินการกับผู้บุกรุ กทีด่ ินของรัฐ ภายหลังวันใช้ ประกาศของคณะปฏิวตั ิ ฉบับที่ 96 (พ.ศ. 2515) บุคคลที่ฝ่าฝื นมาตรา 9 ภายหลังวันใช้ประกาศของคณะปฏิวตั ิ ฉบับที่ 96 (พ.ศ. 2515) ถือว่าผูน้ ้ นั เป็ นผูบ้ ุกรุ กที่ดินของรัฐ ย่อมมีความผิดตามมาตรา 108 ทวิ พนักงานเจ้าหน้าที่ยอ่ มมี อํานาจดําเนินการฟ้ องร้องต่อศาลและถูกลงโทษได้ทนั ที มาตรา 108 ทวิ ไม่ได้มีบทบัญญัติเหมือน มาตรา 108 ที่ใช้กบั ผูบ้ ุกรุ กที่ดินของรัฐก่อนวันใช้ประกาศของคณะปฏิวตั ิ ฉบับที่ 96 ที่ให้มีการ แจ้งให้ผบู้ ุกรุ กออกไป จากที่ดินก่อนที่จะฟ้ องร้องดําเนินคดี แต่ในทางปฏิบตั ิแล้วพนักงานเจ้าหน้าที่ มักจะไม่แจ้งความเพื่อดําเนินการจบั กุมดําเนินคดีทนั ที พนักงานเจ้าหน้าที่มกั ใช้วธิ ี การอลุ่มอล่วย คือ แจ้งให้ผบู้ ุกรุ กระงับการกระทําผิดและ ออกไปจากที่ดินเสี ย โดยอาจกําหนดเวลาให้ออกจากที่ดิน ถ้า ผูก้ ระทําผิดยังขัดขืนไม่ยอมออกไปจากที่ดินนั้น พนักงานเจ้าหน้าที่จึงจะใช้วธิ ี การแจ้งความเพื่อ จับกุมดําเนินคดี จากมาตรา 108 และมาตรา 108 ทวิ ดังกล่าว จะเห็นได้วา่ กฎหมายกําหนดวิธีดาํ เนินการแก่ผู้ บุกรุ กที่ดินของรัฐไว้แตกต่างกัน กล่าวคือ ประมวลกฎหมายที่ดินมาตรา 108 เดิมบัญญัติให้ผบู ้ ุกรุ ก ที่ดินของรัฐมีความผิดต้องถูกลงโทษ ต่อมาเนื่องจากมีผบู ้ ุกรุ กที่ดินของรัฐเป็ นจํานวนมากจนยากต่อ การที่จะให้ ราษฎรออกจากที่ดินที่บุกรุ กรัฐจึงได้ตราประกาศของคณะปฏิวตั ิ ฉบับที่ 96 (พ.ศ. 2515) แก้ไขมาตรา108 ใหม่ และบัญญัติมาตรา 108 ทวิ ขึ้นมาใหม่ โดยมีวตั ถุประสงค์ที่จะช่วยเหลือ ผูบ้ ุก รุ กที่ดินเดิมก่อนวันที่ประกาศของคณะปฏิวตั ิ ฉบับที่ 96 (พ.ศ. 2515) จะใช้บงั คับให้ไม่มีความผิด 116

ในการบุกรุ กที่ดินของรัฐ เมื่อได้ปฏิบตั ิตามระเบียบของคณะกรรมการจัดที่ดินแห่งชาติกาํ หนดไว้ เช่น ให้ผบู ้ ุกรุ กอยูอ่ าศัยไปโดยเสี ย ค่าตอบแทน ถ้าไม่ปฏิบตั ิหรื อฝ่ าฝื นจึงจะถือว่ามีความผิด ส่ วนการ บุกรุ กที่ดินของรัฐที่เกิดขึ้นหลังจากประกาศ ใช้ประกาศของคณะปฏิวตั ิ ฉบับที่ 96 (พ.ศ.2515) เป็ น การบุกรุ กที่เกิดขึ้นใหม่รัฐจะไม่ให้ความช่วยเหลืออีกแล้ว โดยถือว่าผูบ้ ุกรุ กที่ดินของรัฐมีความผิดทันทีที่มี การบุกรุ ก 2 )มาตรการทางกฎหมายอาญา ประมวลกฎหมายอาญามีบทบัญญัติให้ความคุม้ ครองที่ดินอันเป็ นสาธารณสมบัติ ของแผ่นดินดังนี้ (1) มาตรา 360 ได้กาํ หนดความผิดและโทษ สําหรับการทําให้เสี ยทรัพย์ที่ใช้หรื อมี ไว้เพื่อสาธารณประโยชน์ “มาตรา 360 ผูใ้ ดทําให้เสี ยหาย ทําลาย ทําให้เสื่ อมค่า หรื อทําให้ไร้ประโยชน์ซ่ ึ ง ทรัพย์ที่ใช้หรื อมีไว้เพื่อสาธารณประโยชน์ ต้องระวางโทษจําคุกไม่เกินห้าปี หรื อปรับไม่เกินหนึ่ง หมื่นบาท หรื อทั้งจําทั้งปรับ” (2) มาตรา 368 ได้กาํ หนดความผิดและโทษของการไม่ปฏิบตั ิตามคําสั่งของเจ้า พนักงาน “มาตรา 368 ผูใ้ ดทราบคําสั่งของเจ้าพนักงาน ซึ่ งสั่งการตามอํานาจที่มีกฎหมายให้ไว้ ไม่ ปฏิบตั ิตามคําสั่งนั้นโดยไม่มีเหตุผลหรื อข้อแก้ตวั อันสมควร ต้องระวางโทษจําคุกไม่เกินสิ บห้าวัน หรื อปรับไม่เกินห้าร้อยบาท หรื อทั้งจําทั้งปรับ” (3) มาตรา 385 ได้กาํ หนดความผิดและโทษของการไม่ปฏิบตั ิตามคําสั่งของเจ้า พนักงาน “ มาตรา 358 ผูใ้ ดโดยไม่ได้รับอนุญาตอันชอบด้วยกฎหมาย กีดขวางทางสาธารณะ จน อาจเป็ นอุปสรรคต่อความปลอดภัยหรื อความสะดวกในการจราจรโดยวางหรื อทอดทิ้งสิ่ งของ หรื อ โดยกระทําด้วยประการอื่นใด ถ้าการกระทํานั้นเป็ นการกระทําโดยไม่จาํ เป็ น ต้องระวางโทษปรับเกิน ห้าร้อยบาท” จากบทบัญญัติดงั กล่าวจะเห็นได้วา่ กฎหมายอาญามาตรา 360 ให้ความคุม้ ครองเฉพาะ ทรัพย์ที่ใช้หรื อมีไว้เพื่อสาธารณประโยชน์ อันรวมถึงทรัพย์ที่เป็ นที่ดินที่ใช้หรื อมีไว้เพื่อ สาธารณประโยชน์ดว้ ย โดยหากบุคคลใดทําให้เสี ยหาย ทําลาย ทําให้เสื่ อมค่า หรื อทําให้ไร้ประโยชน์ ทรัพย์ดงั กล่าวจะต้องได้รับโทษตามกฎหมาย ในกฎหมายอาญามาตรา 385 นั้นให้ความคุม้ ครอง 117

เฉพาะทางสาธารณะ โดยหากบุคคลใดกีดขวางทางสาธารณะโดยไม่ได้รับอนุญาตก็อาจได้รับโทษ ตามกฎหมาย ส่ วนกฎหมายอาญามาตรา 368 เป็ นเรื่ องการไม่ปฏิบตั ิตามคําสั่งของเจ้าพนักงานอันเป็ น ความผิดที่เรี ยกว่า ความผิดฐานขัดคําสั่งเจ้าพนักงาน ซึ่ งในตัวกฎหมายไม่ได้มีบทบัญญัติให้ความ คุม้ ครองที่ดินอันเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดินโดยตรงแต่อย่างใด ความผิดฐานบุกรุ กตาม กฎหมาย อาญานั้น เป็ นการกระทําแก่เอกชนและเป็ นความผิดต่อส่ วนตัว แต่จะมีความผิดฐานทําให้เสี ยทรัพย์ ตามกฎหมายอาญา มาตรา 358 “ผูใ้ ดทําให้เสี ยหาย ทําลาย ทําให้เสื่ อมค่าหรื อทําให้ไร้ประโยชน์ซ่ ึง ทรัพย์ของผูอ้ ื่นหรื อผูอ้ ื่นเป็ นเจ้าของรวมอยูด่ ว้ ย ผูน้ ้ นั กระทําความผิดฐานทําให้เสี ยทรัพย์ ” หรื อ อาจ ผิดฐานขัดคําสั่งของเจ้าพนักงาน ตามกฎหมายอาญา มาตรา 368 เนื่องจากความผิดดังกล่าวนี้สามารถ นําไปใช้กบั บทบัญญัติในกฎหมายอื่นได้ นอกจากนี้ในส่ วนของการดูแลรักษาที่ดินอันเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดินในกรณี ที่ผู้ อํานาจหน้าที่ดูแลรักษาที่ดินอันเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดินแล้วมีการฝ่ าฝื น บุคคลนั้นอาจมี ความผิดฐานขัดคําสั่งของเจ้าพนักงานตามกฎหมายอื่น เช่น ตามพระราชบัญญัติลกั ษณะปกครอง ท้องที่ พระพุทธศักราช 2457 มาตรา 122 บัญญัติให้นายอําเภทมีหน้าที่ดูแลรักษาที่อนั เป็ นสาธาร ประโยชน์ในท้องที่ของอําเภอนายอําเภอในฐานะเจ้าพนักงานท้องที่น้ นั มีอาํ นาจสัง่ ให้ผบู ้ ุกรุ กออก จากที่สาธารณประโยชน์น้ นั หากไม่ปฏิบตั ิตามบุคคลนั้นย่อมมีความผิดฐานขัดคําสั่งเจ้าพนักงาน ตัวอย่ างคําพิพากษาฎีกาทีเ่ กีย่ วข้ องกับการดําเนินคดีตามกฎหมายอาญา คําพิพากษาฎีกาที่ 519/2506 (ประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 360) ฟ้ องโจทก์บรรยาย ว่า จําเลยบังอาจทําลายทรัพย์ที่ใช้และมีไว้เพื่อสาธารณประโยชน์ โดยจําเลยขุดดินทําร่ องนํ้า ทํา คันนากั้นนํ้า แล้วปั กดําข้าวลงในที่สาธารณประโยชน์ ชื่อ "กุดบ้านลาด" เป็ นเหตุให้ประชาชนผูม้ ี สิ ทธิ ที่จะใช้ที่สาธารณประโยชน์ เสี ยหายไร้ประโยชน์ที่จะใช้ร่วมกัน ขอให้ลงโทษตามประมวล กฎหมายอาญา มาตรา 360 เป็ นการแสดงให้เห็นได้วา่ โจทก์ได้ฟ้องหาว่าจําเลยทําลาย ทําให้ เสี ยหาย และทําให้ไร้ประโยชน์อนั ครบองค์ความผิดตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 360 แล้ว กระทําโดยเจตนาตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 59 วรรคสอง หมายถึงบุคคลกระทําโดยตั้งใจ และประกอบด้วยประสงค์ต่อผลอย่างหนึ่งหรื ออาจเล็งเห็นผลจากการกระทํานั้นอีกอย่างหนึ่ง ถ้า บุคคลกระทําการใดโดยตั้งใจ แม้ประสงค์ต่อผลอย่างอื่น แต่บุคคลนั้นอาจเล็งเห็นผลจะพึงบังเกิด ขึ้นจากการกระทําของตนว่าจะบังเกิดผลอย่างใดแล้ว ก็ถือได้วา่ ผูน้ ้ นั เจตนาต่อการกระทําอันจะ บังเกิดผลเช่นนั้น จําเลยมุ่งประสงค์ต่อการทํานาในหนองนํ้าสาธารณะ แต่การกระทําของจําเลย เป็ นการทําลายหรื อทําให้เสี ยหายหรื อไร้ประโยชน์ซ่ ึ งหนองนํ้า ซึ่งจําเลยย่อมเล็งเห็นผลที่จะบังเกิด

118

ขึ้นดังกล่าว ดังนี้ถือได้วา่ จําเลยมีเจตนาทําลายหรื อทําให้เสี ยหาย หรื อไร้ประโยชน์ซ่ ึงหนองนํ้า นั้นด้วย คําพิพากษาฎีกาที่ 1898/2505 ความผิดฐานบุกรุ กตามประมวลกฎหมาย อาญา มาตรา 362 นั้น ไม่ได้กินความถึงการบุกรุ กที่ดินอันเป็ นสาธารณาสมบัติของแผ่นดิน โจทก์ ฟ้ องว่าจําเลยทั้งสองบุกรุ กเข้าทํานาในที่ดินซึ่ งทางราชการประกาศหวงห้ามไว้ เป็ นที่ สาธารณประโยชน์สาํ หรับใช้เลี้ยงสัตว์ เจ้าพนักงานว่ากล่าวห้ามปราม จําเลยก็ไม่เชื่อ ฟัง ผูใ้ หญ่บา้ นผูด้ ูแลที่สาธารณประโยชน์แห่งนี้ได้ร้องทุกข์แล้ว ขอให้ลงโทษจําเลยตามประมวล กฎหมายอาญา มาตรา 362 ศาลฎีกาวินิจฉัยว่า สาธารณสมบัติของแผ่นดินนั้นมิใช่ทรัพย์สินใน กรรมสิ ทธิ์ ของบุคคลธรรมดาหรื อทบวงการเมืองอันเป็ นนิติบุคคลคนหนึ่งคนใดโดยเฉพาะ การ กระทําของจําเลยจึงมิใช่กระทําต่ออสังหาริ มทรัพย์ของผูอ้ ื่นตามความหมายของประมวลกฎหมาย อาญา มาตรา 362 จําเลยไม่มีความผิดตามฟ้ อง คําพิพากษาฎีกาที่ 206/2495 จําเลยเข้าไปทํานาในที่พิพาท ได้ไถทําลายต้นข้าวที่โจทก์ ได้หว่านไว้เสี ยหาย แม้ที่พิพาทจะเป็ นที่สาธารณะสมบัติของแผ่นดินซึ่ งประชาชนมีสิทธิ ใช้ร่วมกัน ตามป.ม.แพ่งฯมาตรา 1304 ข้อ 2 ผูห้ นึ่งผูใ้ ดหามี กรรมสิ ทธิ์ หรื อสิ ทธิ ครอบครองอย่างใด จําเลยก็ ต้องมีความผิดฐานทําให้เสี ยทรัพย์ตามก.ม.ลักษณะอาญามาตรา324 แต่ไม่เป็ นผิดฐานบุกรุ ก คําพิพากษาฎีกาที่ 1259/2496 ที่ดินที่เป็ นทําเลเลี้ยงสัตว์สาธารณประโยชน์สาํ หรับราษฎร ใช้เลี้ยงร่ วมกันนั้นเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดินตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิ ชย์ มาตรา 1304(2) และเป็ นหน้าที่ของกรมการอําเภอจะต้องคอยตรวจรักษามิให้ผใู ้ ดกีดกันเอาไปเป็ น ประโยชน์เฉพาะตัวตามพระราชบัญญัติปกครองท้องที่ พุทธศักราช 2457 ฉะนั้น เมื่อปรากฏว่ามี บุคคลบุกรุ กเข้ามาทํานาหรื อครอบครองเป็ นประโยชน์ส่วนตัวเสี ย กรมการอําเภอย่อมมีอาํ นาจมี คําสั่งให้ผบู ้ ุกรุ กนั้นออกไปได้ ถ้าผูน้ ้ นั ฝ่ าฝื นก็ยอ่ มมีความผิดฐานขัดคําสั่งตามกฎหมายลักษณะ อาญา มาตรา 334 3) มาตรการทางกฎหมายแพ่ ง มาตรการทางกฎหมายแพ่งที่ได้นาํ มาใช้ในการคุม้ ครองที่ดินอันเป็ นสาธารณสมบัติของ แผ่นดิน อาจแบ่งได้เป็ น 2 ประการ คือ มาตรการการคุม้ ครองทางแพ่งกรณี ทว่ั ไป และมาตรการ คุม้ ครองทางแพ่งโดยการดําเนินคดีทางศาล

119

(1) มาตรการคุ้มครองทางแพ่งกรณีทวั่ ไป โดยที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็ นทรัพย์สินที่มีไว้เพื่อสาธารณประโยชน์หรื อมีไว้เพื่อ ใช้ประโยชน์ร่วมกัน ผลของการเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดินทําให้ได้รับความคุม้ ครอง โดย ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิ ชย์ มีบทบัญญัติคุม้ ครองสาธารณสมบัติของแผ่นดินในมาตรา 1305 ถึง มาตรา 1307 ดังนี้ “มาตรา 1305 ทรัพย์สินซึ่งเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดินนั้นจะโอนแก่กนั มิได้ เว้นแต่ อาศัยอํานาจแห่งบทกฎหมายเฉพาะหรื อพระราชกฤษฎีกา มาตรา 1306 ท่านห้ามมิให้ยกอายุความขึ้นเป็ นข้อต่อสู ้กบั แผ่นดินในเรื่ องทรัพย์สินอัน เป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน มาตรา 1307 ท่านห้ามมิให้ยดึ ทรัพย์สินของแผ่นดิน ไม่วา่ ทรัพย์สินนั้น จะเป็ น สา ธารณสมบัติของแผ่นดินหรื อไม่” จากบทบัญญัติดงั กล่าวเป็ นการคุม้ ครองที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินโดยเกิดหลักการห้าม โอน ตาม ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิ ชย์มาตรา 1305 แก่กนั เว้นแต่อาศัยอํานาจกฎหมาย เฉพาะหรื อพระราชกฤษฎีกา จึงมีผลให้ไม่อาจจําหน่าย จ่ายโอนทรัพย์ดงั กล่าวได้ และเกิดหลักห้าม อ้างอายุความขึ้นใช้ยนั ต่อแผ่นดินตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิ ชย์ มาตรา 1306 เป็ นหลักที่ ให้ใช้ช่วยเหลือฝ่ ายปกครองที่ไม่สามารถเข้าครอบครองดูแลสาธารณสมบัติของแผ่นดินได้ ตลอดเวลา ซึ่ งในบางกรณี อาจถูกประชาชนบุกรุ กเข้าครอบครองอยูอ่ าศัยได้เสมอ จึงจําเป็ นต้องให้ มีหลักการนี้ไว้คุม้ ครองสาธารณสมบัติของแผ่นดิน โดยผลของหลักการห้ามอ้างอายุความขึ้นต่อสู้ แผ่นดินนี้ทาํ ให้เกิดผล 2 ประการ คือ ทําให้ฝ่ายปกครองสามารถใช้อาํ นาจมหาชนหรื ออํานาจรัฐใน ฐานะเจ้าของกรรมสิ ทธิ์ ในทรัพย์สินเรี ยกค่าเสี ยหายจากผูท้ ี่ทาํ ให้สาธารณสมบัติของแผ่นดิน เสี ยหายได้ และยังสามารถใช้อาํ นาจดังกล่าวเข้าครอบครองทรัพย์สินเหนือการครอบครองของผูบ้ ุก รุ กได้เสมอ เช่น กรณี มีประชาชนปลูกสร้างบ้านบนที่ดินสาธารณสมบัติของแผ่นดินทําให้ฝ่าย ปกครองหรื อรัฐเสี ยหาย ดังนั้น ฝ่ ายปกครองสามารถใช้อาํ นาจมหาชนหรื ออํานาจของรัฐที่จะสั่งให้ ประชาชนผูบ้ ุกรุ กรื้ อถอนโรงเรื อนออกจากที่ดินดังกล่าวได้ นอกจากนี้ยงั เกิดหลักการห้ามยึดเพื่อ การบังคับคดีตามคําพิพากษาของศาลตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิ ชย์มาตรา 1 307 อันเป็ น บทบัญญัติที่ให้ความคุม้ ครองสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่จะถูกยึดเพื่อการบังคับคดีของศาลไม่ได้ แม้ผทู ้ ี่ทาํ การบังคับคดีในทรัพย์ดงั กล่าวไม่มีเจตนาหรื อไม่ทราบว่าเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ก็ไม่ทาํ ให้การยึดนั้นมีผลยันแผ่นดินได้

120

คําพิพากษาฎีกาที่ 665/2482 เจ้าของที่ดินจดทะเบียนที่ดินของตนเองให้ เป็ นทางสาธารณ จึงหมดกรรมสิ ทธิ์ ในทรัพย์ดงั กล่าว การอุทิศที่ดินให้เป็ นทางสาธารณะหรื อทางหลวงนั้นไม่จาํ ต้อง โอนโฉนดมอบให้แก่แผ่นดิน เพียงการอุทิศโดยแจ้งชัด เช่นบอกความจํานงแก่เจ้าหน้าที่หรื อจด ทะเบียนในหน้าโฉนดก็เป็ นการเพียงพอ การที่อสังหาริ มทรัพย์กลายสภาพเป็ นสาธารณะสมบัติของ แผ่นดินตามประมวลแพ่งและพาณิ ชย์ ม.1304 แล้วจะกลับมาตกได้แก่ เอกชนแต่โดยอาศัยอํานาจ ตามที่บญั ญัติไว้ใน ม.1305 เท่านั้น คําพิพากษาฎีกาที่ 622/2510 รับซื้ อที่หนองนํ้าสาธารณประโยชน์ซ่ ึ งเป็ นสาธารณสมบัติ ของแผ่นดินจากการขายทอดตลอดของศาล ไม่ทาํ ให้ผซู ้ ้ื อมีสิทธิ ในที่น้ นั และไม่มีสิทธิ จะเอาไปให้ บุคคลอื่นเช่าได้ เมื่อคู่ความท้ากันให้ศาลวินิจฉัยแต่เพียงว่าโจทก์มีสิทธิ หรื ออํานาจเอาที่ดินพิพาท ให้จาํ เลยเช่าได้หรื อไม่ เป็ นข้อแพ้ชนะ เมื่อศาลชี้ขาดว่าโจทก์ไม่มีสิทธิ จะเอาที่พิพาทไปให้ จําเลย เช่าได้แล้ว โจทก์ก็ตอ้ งแพ้คดี (2) มาตรการคุ้มครองทางกฎหมายแพ่งโดยการดําเนินคดี ในกรณี ที่มีการบุกรุ กที่ดินสาธารณสมบัติของแผ่นดินโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย เมื่อมีการ การดําเนินการตามกฎหมายแล้วผูบ้ ุกรุ กไม่ยอมออกไปจากที่ดินของรัฐดังกล่าว หน่วยงานของรัฐที่ มีหน้าที่ดูแลรักษาสามารถใช้สิทธิ ทางศาลโดยส่ งเรื่ องให้พนักงานอัยการฟ้ องบังคับให้บุคคลที่ กระทําผิดออกไปจากที่ดินดังกล่าวได้ พร้อมทั้งเรี ยกร้องค่าเสี ยหายที่เกิดขึ้นได้ และกรณี มีการ สร้างสิ่ งปลูกสร้างลงในที่ดินอันเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ก็อาจฟ้ องบังคับให้มีการรื้ อถอน สิ่ งปลูกสร้างดังกล่าวออกไป โดยถือว่าเป็ นหน้าที่ของฝ่ ายปกครอง เช่น นายอําเภอ ตาม พระราชบัญญัติลกั ษณะปกครองท้องที่ พ.ศ. 2457 มาตรา 122 และพระราชบัญญัติบริ หารราชการ แผ่นดิน พ.ศ. 2496 มาตรา 40 วรรคสาม คําพิพากษาฎีกา 1011/2524 แม้ที่ดินที่จาํ เลยปลูกบ้านอยูเ่ ป็ นที่ดินคันคลองอยูใ่ นความ ดูแลของกรมชลประทานมิใช่เป็ นที่ดินของโจทก์ท้งั สองโดยเหตุที่ที่ดินส่ วนนั้นเป็ นทางสาธารณะ และเป็ นที่ดินคันคลองสาธารณะซึ่ งประชาชนรวมทั้งโจทก์ท้งั สองมีสิทธิ จะใช้สอยร่ วมกัน และ บ้านที่จาํ เลยสร้างขึ้นบังหน้าที่ดินของโจทก์ที่ 1 ด้านคันคลองและปิ ดกั้นทางส่ วนบุคคลซึ่ งโจทก์ท้ งั สองใช้ในการสัญจรไปมาจากที่ดินโจทก์ท้งั สองสู่ ทางสาธารณะดังกล่าว เป็ นเหตุให้โจทก์ท้ งั สอง ไม่สามารถเข้าออกไปมายังคับคลองอันเป็ นสาธารณะและไมมีความสะดวกในการที่จะใช้น้ าํ ใน คลองสาธารณะถือได้วา่ โจทก์ท้งั สองได้รับความเสี ยหาย เพราะการกระทําของจําเลยเป็ นพิเศษ

121

โจทก์ท้งั สองจึงมีอาํ นาจฟ้ องให้จาํ เลยรื้ อถอนบ้านและสิ่ งปลูกสร้างที่จาํ เลยปลูกสร้างขึ้นทําความ เสี ยหายให้โจทก์ท้ งั สองได้ คําพิพากษาฎีกาที่ 3260/2522 โจทก์ขดุ ร่ องนํ้าในที่สาธารณะรับนํ้ามายังนาของโจทก์ ราษฎรใช้น้ าํ ในร่ องนั้นทํานาและเลี้ยงสัตว์มา 40 ปี โดยขุดร่ องนํ้าเล็กชักนํ้าเข้าสู่ นาของตน ร่ องนํ้า นี้เป็ นสาธารณะสมบัติของแผ่นดิน จําเลยปิ ดร่ องนํ้าทําลายคันและทํานาในร่ องนํ้า ทําให้โจทก์ใช้น้ าํ ทํานาไม่ได้ ทําให้ได้รับความเสี ยหายเป็ นพิเศษอันเป็ นการละเมิดต่อโจทก์ ศาลพิพากษาให้จาํ เลย สร้างคันดินและทําให้เป็ นร่ องนํ้าตามเดิม จากตัวอย่างดังกล่าวจะเห็นได้วา่ หน่วยงานของรัฐสามารถฟ้ องขับไล่ผบู ้ ุกรุ กที่ดินของรัฐ อันเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดินได้ ส่ วนประชาชนนั้นกฎหมายไม่ได้ให้อาํ นาจหน้าที่ดูแลรักษา ที่ดินอันเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน จึงไม่อาจฟ้ องผูบ้ ุกรุ กได้ แต่อย่างไรก็ตามกรณี ที่ดินอัน เป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดินนั้นมีไว้เพื่อใช้ประโยชน์ร่วมกันหรื อสงวนไว้ใช้ร่วมกัน เมื่อ ประชาชนใช้ร่วมกันได้แต่ในระหว่างประชาชนด้วยกันนั้น ผูใ้ ดเป็ นฝ่ ายครอบครองอยูก่ ่อนย่อมมี สิ ทธิ ดีกว่า และมีอาํ นาจฟ้ องเพื่อปลดเปลื้องการรบกวนการครอบครองของตนได้ (คําพิพากษาฎีกา ที่ 3068/2523 , 1608/2513) และนอกจากนี้ กรณี ผคู้ รอบครองหรื อใช้ประโยชน์ที่ดินอันเป็ นสา ธารณสมบัติของแผ่นดินก่อนแล้วมีบุคคลต้องเสี ยหายเป็ นพิเศษ บุคคลนั้นย่อมมีอาํ นาจฟ้ องฐาน ละเมิดได้ (คําพิพากษาฎีกาที่ 1011/2529,3260/2522) 4 ) มาตรการทางกฎหมายอืน่ มาตรการกฎหมายเหล่านี้มีบทบัญญัติให้ความคุม้ ครองแก่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน ไม่วา่ จะเป็ นแม่น้ าํ ลําคลอง ถนนสาธารณะ ทางหลวง รวมทั้งการทําลายสาธารณสมบัติของแผ่นดิน จะมีมาตรการทางกฎหมายในการลงโทษแก่ผฝู ้ ่ าฝื นหรื อผูบ้ ุกรุ กที่ดินดังกล่าวซึ่ งส่ วนใหญ่จะเป็ น โทษทางอาญา ได้แก่ การปรับ การจําคุก เป็ นต้น เพื่อเป็ นการป้ องปรามและเป็ นการลงโทษต่อผูท้ ี่ บุกรุ กที่ดินดังกล่าว โดยมีกฎหมายที่เกี่ยวข้องดังต่อไปนี้ (1) พระราชบัญญัติการเดินเรือในน่ านนํา้ ไทย พระพุทธศักราช 2456 แก้ไขเพิม่ เติม โดยพระราชบัญญัติการเดินเรือในน่ านนํา้ ไทย (ฉบับที่ 14) พ.ศ. 2535 มีบทบัญญัติให้ ความคุ้มครอง ทีด่ ินอันเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่ นดินดังนี้ มาตรา 117 ห้ามมิให้ผใู ้ ดปลูกสร้างอาคารหรื อสิ่ งอื่นใดล่วงลํ้าเข้าไปเหนือนํ้า ในนํ้า และ ใต้น้ าํ ของแม่น้ าํ ลําคลอง บึง อ่างเก็บนํ้า ทะเลสาบอันเป็ นทางสัญจรของประชาชนหรื อที่

122

ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกัน หรื อทะเลภายในน่านนํ้าไทยหรื อบนชายหาดของทะเลดังกล่าว เว้น แต่จะได้รับอนุญาตจากเจ้าท่า หลักเกณฑ์และวิธีการในการอนุญาตให้เป็ นไปตามที่กาํ หนดในกฎกระทรวง โดย กฎกระทรวงดังกล่าวจะต้องระบุลกั ษณะของอาคารและการล่วงลํ้าที่พึงอนุญาตได้ไว้ให้ชดั แจ้ง พร้อมทั้งระยะเวลาที่จะต้องพิจารณาอนุญาตให้แล้วเสร็ จด้วย เมื่อผูข้ ออนุญาตยืน่ คําขอถูกต้องตามหลักเกณฑ์ วิธีการและลักษณะที่กาํ หนดไว้ใน กฎกระทรวงตามวรรคสองแล้ว เจ้าท่าต้องอนุญาตภายในระยะเวลาที่กาํ หนดในกฎกระทรวง ดังกล่าว มาตรา 118 ผูใ้ ดฝ่ าฝื นมาตรา 117 หรื อผูใ้ ดได้รับอนุญาตตามมาตรา 117 แล้วปลูกสร้าง อาคารหรื อสิ่ งอื่นใดไม่เป็ นไปตามที่ได้รับอนุญาต ต้องระวางโทษปรับโดยคํานวณตามพื้นที่ของ อาคารหรื อสิ่ งอื่นใดในอัตราไม่นอ้ ยกว่าตารางเมตรละห้าร้อยบาทแต่ไม่เกินตารางเมตรละหนึ่ง หมื่นบาท มาตรา 119 ห้ามมิให้ผใู ้ ดเท ทิ้ง หรื อทําด้วยประการใด ๆ ให้หินกรวด ทราย ดิน โคลน อับเฉา สิ่ งของ หรื อสิ่ งปฏิกลู ใด ๆ ยกเว้นนํ้ามันและเคมีภณั ฑ์ลงในแม่น้ าํ ลําคลอง บึง อ่างเก็บนํ้า หรื อทะเลสาบ อันเป็ นทางสัญจรของประชาชนหรื อที่ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกันหรื อทะเล ภายในน่านนํ้าไทย อันจะเป็ นเหตุให้เกิดการตื้นเขิน ตกตะกอนหรื อสกปรก เว้นแต่จะได้รับอนุญาต จากเจ้าท่า ผูใ้ ดฝ่ าฝื นต้องระวางโทษจําคุกไม่เกินหกเดือน หรื อปรับไม่เกินหนึ่งหมื่นบาท หรื อทั้ง จําทั้งปรับ และต้องชดใช้เงินค่าใช้จ่ายที่ตอ้ งเสี ยในการขจัดสิ่ งเหล่านั้นด้วย มาตรา 119 ทวิ ห้ามมิให้ผใู ้ ดเท ทิง้ หรื อทําด้วยประการใด ๆ ให้น้ าํ มันและเคมีภณั ฑ์หรื อ สิ่ งใด ๆ ลงในแม่น้ าํ ลําคลอง บึง อ่างเก็บนํ้า หรื อทะเลสาบอันเป็ นทางสัญจรของประชาชนหรื อที่ ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกัน หรื อทะเลภายในน่านนํ้าไทยอันอาจจะเป็ นเหตุให้เกิดเป็ นพิษต่อ สิ่ งมีชีวติ หรื อต่อสิ่ งแวดล้อมหรื อเป็ นอันตรายต่อการเดินเรื อในแม่น้ าํ ลําคลอง บึง อ่างเก็บนํ้า หรื อ ทะเลสาบดังกล่าว ผูใ้ ดฝ่ าฝื นต้องระวางโทษจําคุกไม่เกินสามปี หรื อปรับไม่เกินหกหมื่นบาทหรื อ ทั้งจําทั้งปรับ และต้องชดใช้เงินค่าใช้จ่ายที่ตอ้ งเสี ยไปในการแก้ไขสิ่ งเป็ นพิษหรื อชดใช้ค่าเสี ยหาย เหล่านั้นด้วย มาตรา 120 ให้เจ้าท่ามีหน้าที่ดูแล รักษาและขุดลอกร่ องนํ้า ทางเรื อเดิน แม่น้ าํ ลําคลอง ทะเลสาบและทะเลภายในน่านนํ้าไทย ห้ามมิให้ผใู ้ ดขุดลอก แก้ไข หรื อทําด้วยประการใด ๆ อันเป็ นการเปลี่ยนแปลงร่ องนํ้าทาง เรื อเดิน แม่น้ าํ ลําคลอง ทะเลสาบหรื อทะเลภายในน่านนํ้าไทย เว้นแต่จะได้รับอนุญาตจากเจ้าท่า

123

ผูใ้ ดฝ่ าฝื นต้องระวางโทษปรับตั้งแต่หา้ พันบาทถึงห้าหมื่นบาทและให้เจ้าท่าสั่งให้หยุดกระทําการ ดังกล่าว ดังนั้น จากบทบัญญัติตามพระราชบัญญัติการเดินเรื อในน่านนํ้าไทย พระพุทธศักราช 2456 เป็ นกฎหมายที่ให้ความคุม้ ครองเฉพาะแม่น้ าํ ลําคลอง บึง อ่างเก็บนํ้า ทะเลสาบ อันเป็ นสาธารณ สมบัติของแผ่นดินประเภทพลเมืองใช้ร่วมกันเท่านั้น โดยห้ามมิให้มีการปลูกสร้างอาคาร เททิ้ง สิ่ งของอื่นใดลงในสาธารณสมบัติของแผ่นดินดังกล่าว และห้ามมิให้ขดุ ลอดหรื อทําด้วยประกาน ใดๆ อันเป็ นการเปลี่ยนแปลงสาธารณสมบัติของแผ่นดินด้วย โดยการกําหนดความผิดขึ้นหลาย กรณี ได้แก่ มาตรา 117 กําหนดความผิดกรณี มีการปลูกสร้างอาคารหรื อสิ่ งอื่นใดล่วงลํ้าเข้าไปใน แม่น้ าํ ลําคลอง บึง อ่างเก็บนํ้า ทะเลสาบ อันเป็ นทางสัญจรของประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกัน หาก ฝ่ าฝื นมีโทษตามมาตรา 118 มาตรา 119 กําหนดความผิดและโทษ กรณี มีการเททิ้งหรื อทําด้วย ประการใดๆ ให้หิน กรวด ทราย ดิน โคลน สิ่ งของหรื อสิ่ งปฏิกลู ใดๆ ลงในแม่น้ าํ ลําคลอง บึง อ่าง เก็บนํ้า หรื อทะเล อันเป็ นทางสัญจรของประชาชนหรื อที่ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกัน หรื อทะเล ภายในน่านนํ้าไทย มาตรา 119 ทวิ กําหนดความผิดและโทษกรณี การเททิ้งหรื อทําด้วยประการ ใดๆ ให้น้ าํ มัน เคมีภณั ฑ์หรื อสิ่ งใดๆลงในแม่น้ าํ ลําคลอง บึงอ่างเก็บนํ้า หรื อทะเลสาบอันเป็ นทาง สัญจรของประชาชนหรื อที่ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกัน หรื อทะเลภายในน่านนํ้าไทย และ มาตรา 120 กําหนดความผิด และโทษกรณี มีการขุดลอกแก้ไข หรื อทําด้วยประการใดๆ อันเป็ นการ เปลี่ยนแปลงร่ องนํ้า ทางเรื อเดิน แม่น้ าํ ลําคลอง ทะเลสาบ หรื อทะเลภายในน่านนํ้าไทย ซึ่ งถือว่าเป็ น มาตรการทางกฎหมายที่หน่วยงานของรัฐอาจนํามาใช้ต่อผูบ้ ุกรุ กแม่น้ าํ ลําคลอง บึง อ่างเก็บนํ้า ทะเลสาบ อันเป็ นสาธารณ สมบัติของแผ่นดิน (2) พระราชบัญญัติรักษาความสะอาดและความเป็ นระเบียบเรียบร้ อยของบ้ านเมือง พ.ศ. 2535 มีบทบัญญัติให้ความคุม้ ครองที่ดินอันเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดินดังนี้ มาตรา 39 ห้ามมิให้ผใู ้ ดติดตั้ง ตาก วาง หรื อแขวนสิ่ งใด ๆ ในที่สาธารณะ เว้นแต่ได้รับ หนังสื ออนุญาตจากเจ้าพนักงานท้องถิ่นหรื อพนักงานเจ้าหน้าที่ หรื อเป็ นการกระทําของราชการ ส่ วนท้องถิ่น ราชการส่ วนอื่นหรื อรัฐวิสาหกิจหรื อของหน่วยงานที่มีอาํ นาจกระทําได้ หรื อเป็ นการ วางไว้เพียงชัว่ คราว การติดตั้ง ตาก วาง หรื อแขวนสิ่ งใด ๆ ในที่สาธารณะโดยมิได้มีหนังสื ออนุญาตจากเจ้า พนักงานท้องถิ่นหรื อพนักงานเจ้าหน้าที่ หรื อได้รับอนุญาตแต่มิได้ปฏิบตั ิให้เป็ นไปตามหลักเกณฑ์ ที่กาํ หนดในการอนุญาต ให้เจ้าพนักงานท้องถิ่นหรื อพนักงานเจ้าหน้าที่มีอาํ นาจสัง่ ให้ผกู ้ ระทําการ 124

ตามวรรคหนึ่งปลดหรื อรื้ อถอนภายในเวลาที่กาํ หนด ถ้าผูน้ ้ นั ละเลย เพิกเฉย นอกจากมีความผิดฐาน ขัดคําสั่งเจ้าพนักงานตามประมวลกฎหมายอาญาแล้ว ให้เจ้าพนักงานท้องถิ่นหรื อพนักงาน เจ้าหน้าที่ดาํ เนินคดีตามพระราชบัญญัติน้ ีต่อไป มาตรา 40 ห้ามมิให้ผใู ้ ดติดตั้ง ตาก วาง หรื อแขวนสิ่ งใด ๆ ที่อาคาร ในลักษณะที่สกปรก รกรุ งรังหรื อไม่เป็ นระเบียบเรี ยบร้อยและมีสภาพที่ประชาชนอาจเห็นได้จากที่สาธารณะ ถ้ามีกรณี ดงั กล่าวเกิดขึ้นให้ เจ้าพนักงานท้องถิ่นหรื อพนักงานเจ้าหน้าที่มีหนังสื อ เตือนให้เก็บหรื อจัดทําให้เป็ นที่เรี ยบร้อย ถ้าผูต้ ิดตั้ง เจ้าของหรื อผูค้ รอบครองอาคารละเลย เพิกเฉย นอกจากมีความผิดฐานขัดคําสั่งเจ้าพนักงานตามประมวลกฎหมายอาญาแล้ว ให้เจ้าพนักงาน ท้องถิ่นหรื อพนักงานเจ้าหน้าที่ดาํ เนินคดีตามพระราชบัญญัติน้ ีต่อไป จากบทบัญญัติดงั กล่าวกําหนดความผิดแก่ผทู ้ ี่มีการติดตั้ง ตาก วาง หรื อแขวนสิ่ งใดๆ ในที่ สาธารณะ หากฝ่ าฝื นมีโทษตาม มาตรา 54 ผูใ้ ดฝ่ าฝื นหรื อไม่ปฏิบตั ิตามมาตรา 8 วรรคหนึ่ง มาตรา 15 มาตรา 20 มาตรา 22 มาตรา 26 มาตรา 27 มาตรา 29 มาตรา 31 มาตรา 32 มาตรา 35 มาตรา 39 มาตรา 40 หรื อมาตรา 41 ต้องระวางโทษปรับไม่เกินสองพันบาท ซึ่ งตามพระราชบัญญัติรักษา ความสะอาดและความเป็ นระเบียบเรี ยบร้อยของบ้านเมือง พ.ศ. 2535 กําหนดให้ความคุม้ ครองสา ธารณสมบัติของแผ่นดิน โดยเฉพาะทางเท้าหรื อถนนสาธารณะ โดยห้ามติดตั้ง ตาก วาง หรื อแขวน สิ่ งใดๆ ในที่ดงั กล่าว เว้นแต่จะได้รับอนุญาตจากเจ้าพนักงานท้องถิ่นหรื อข้อยกเว้นอื่นที่กฎหมาย กําหนด (3) พระราชบัญญัติทางหลวง พ.ศ. 2535 มีบทบัญญัติให้ความคุม้ ครองที่ดินอันเป็ น สาธารณสมบัติของแผ่นดินดังนี้ “มาตรา 47 ห้ามมิให้ผใู ้ ดปลูกสร้างสิ่ งใดในเขตทางหลวง เว้นแต่ได้รับอนุญาตเป็ น หนังสื อจากผูอ้ าํ นวยการทางหลวงหรื อผูซ้ ่ ึ งได้รับมอบหมายจากผูอ้ าํ นวยการทางหลวง ในการ อนุญาต ผูอ้ าํ นวยการทางหลวงหรื อผูซ้ ่ ึ งได้รับมอบหมายจากผูอ้ าํ นวยการทางหลวงจะกําหนด เงื่อนไขอย่างใดก็ได้ รวมทั้งมีอาํ นาจกําหนดมาตรการในการจัดการเพื่อรักษาสิ่ งแวดล้อม การ ป้ องกันอุบตั ิภยั และการติดขัดของการจราจร กําหนดอัตราและวางระเบียบเกี่ยวกับการเก็บค่าเช่าก็ ได้ การอนุญาตตามวรรคหนึ่ง เมื่อมีความจําเป็ นแก่งานทางหรื อเมื่อปรากฏว่าผูไ้ ด้รับอนุญาต ได้กระทําผิดเงื่อนไขที่กาํ หนดในการอนุญาต ผูอ้ าํ นวยการทางหลวง หรื อผูซ้ ่ ึ งได้รับมอบหมายจาก ผูอ้ าํ นวยการทางหลวงจะเพิกถอนเสี ยก็ได้

125

สิ่ งที่ปลูกสร้างขึ้นโดยไม่ได้รับอนุญาตหรื อไม่ปฏิบตั ิตามเงื่อนไขที่กาํ หนดให้นาํ มาตรา 37 วรรคสาม มาใช้บงั คับโดยอนุโลม มาตรา 71 ผูใ้ ดฝ่ าฝื นมาตรา 37 วรรคหนึ่ง มาตรา 38 วรรคหนึ่ง มาตรา 39 มาตรา 43 มาตรา 45 มาตรา 47 วรรคหนึ่ง มาตรา 48 วรรคหนึ่ง มาตรา 55 วรรคหนึ่งหรื อวรรคสอง มาตรา 56 วรรคหนึ่งหรื อวรรคสอง หรื อมาตรา 65 วรรคสาม ต้องระวางโทษจําคุกไม่เกินสามปี หรื อปรับไม่ เกินหกหมื่นบาท หรื อทั้งจําทั้งปรับ” ตามกฎหมายดังกล่าวได้กาํ หนดให้มีการคุม้ ครองที่ดินอันเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน โดย คุม้ ครองเขตทางหลวง โดยห้ามมีการปลูกสร้างสิ่ งใดในเขตทางหลวง เว้นแต่ได้รับอนุญาตจาก ผูอ้ าํ นวยการทางหลวง กรณี มีผใู ้ ดฝ่ าฝื นมีโทษทางอาญา (4) พระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่ งแวดล้อมแห่ งชาติ พ.ศ. 2335 มีบทบัญญัติ ให้ความคุม้ ครองที่ดินอันเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดินดังนี้ “มาตรา 97 ผูใ้ ดกระทําหรื อละเว้นการกระทําด้วยประการใด โดยมิชอบด้วยกฎหมายอัน เป็ นการทําลายหรื อทําให้สูญหายหรื อเสี ยหายแก่ทรัพยากรธรรมชาติซ่ ึ งเป็ นของรัฐ หรื อเป็ นสา ธารณสมบัติของแผ่นดิน มีหน้าที่ตอ้ งรับผิดชอบชดใช้ค่าเสี ยหายให้แก่รัฐตามมูลค่าทั้งหมดของ ทรัพยากรธรรมชาติที่ถูกทําลาย สู ญหาย หรื อเสี ยหายไปนั้น” บทบัญญัติดงั กล่าวนี้กาํ หนดให้มีการชดใช้ค่าเสี ยหายให้แก่รัฐในกรณี ที่มีการกระทําหรื องดเว้น การกระทําด้วยประการใดๆที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย อันเป็ นการทําลายหรื อทําให้สูญหายหรื อเสี ยหายแก่ ทรัพยากรธรรมชาติที่เป็ นของรัฐ หรื อสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ทั้งนี้โดยคํานวณค่าเสี ยหายตามมูลค่า ทั้งหมดของทรัพยากรธรรมชาติที่ถูกทําลาย สู ญหาย หรื อเสี ยหายนั้น 5) มาตรการทางกฎหมายปกครอง กฎหมายปกครองเป็ นกฎหมายมหาชนที่วา่ ด้วยการจัดโครงสร้างและระเบียบการปกครอง ของรัฐอํานาจหน้าที่ขององค์กรและเจ้าหน้าที่ของรัฐในทางปกครองการใช้อาํ นาจของเจ้าหน้าที่ของ รัฐในทางปกครองและการควบคุมการใช้อาํ นาจของฝ่ ายปกครอง การดูแลรักษาที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินนั้น รัฐมีหน้าที่ในการดูแลเนื่องจากเป็ น ภาระหน้าที่หลักของรัฐในการรักษาความสงบเรี ยบร้อย ความโดยมัน่ คงปลอดภัยในการชีวติ และ ทรัพย์สินของประชาชนและของรัฐ รวมทั้งการจัดทําบริ การสาธารณะเพื่อตอบสนองต่อความ ต้องการของประชาชนภายในรัฐ ดังนั้นรัฐจึงต้องมอบอํานาจการดูแลรัก ษาที่สาธารณสมบัติของ แผ่นดินให้แก่หน่วยงานของรัฐเป็ นผูด้ าํ เนินการแทนรัฐ คือ ฝ่ ายปกครอง ซึ่ งฝ่ ายปกครองได้แก่ 126

บรรดาหน่วยงานของรัฐฝ่ ายบริ หาร องค์กรของรัฐฝ่ ายปกครอง องค์กรของรัฐที่เป็ นอิสระ หน่วยงานอิสระของรัฐ และองค์กรหรื อเจ้าหน้าที่ในสังกัดหน่วยงานอิสระ ซึ่ งรวมเรี ยกว่า “ฝ่ าย ปกครอง ” มีอาํ นาจหน้าที่ในการจัดทํากิจกรรมตอบสนองความต้องการส่ วนรวมของประชาชน โดยหน่วยงานของรัฐมีหน้าที่ดูแลรักษาและคุม้ ครองที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน โดยการที่รัฐ มอบอํานาจหนาที่ให้แก่หน่วยงานทางปกครองเป็ นผูด้ าํ เนินการแทน ในกรณี ที่มีการบุกรุ กหรื อการ รุ กลํ้า หรื อเข้ายึดถือครอบครองที่ดินอันเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดินโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ดังนั้น เมื่อเกิดการกระทําผิดดังกล่าว หน่วยงานของรัฐซึ่ งมีอาํ นาจหน้าที่ดูแลรักษาสาธารณสมบัติ ของแผ่นดินย่อมมีอาํ นาจออกคําสั่งในทางปกครอง เพื่อให้ผลู ้ ะเมิดที่ดินอันเป็ นสาธารณสมบัติของ แผ่นดินออกไปจากที่ดินของรัฐ ในการนี้ฝ่ายปกครองมีอาํ นาจสัง่ การในทางปกครองเพื่อบังคับผู ้ บุกรุ ก โดยการใช้อาํ นาจมหาชนหรื ออํานาจทางปกครองในการทางกฎหมายปกครองเรี ยกว่า “การ กระทําทางปกครอง ” หากผูบ้ ุกรุ กไม่ปฏิบตั ิตามคําสั่งดังกล่าว หน่วยงานของรัฐชอบที่จะใช้ มาตรการต่างๆ ตามที่กฎข้อบังคับหรื อกฎหมายกําหนด ทั้งนี้เพื่อให้บรรลุวตั ถุประสงค์หรื อ เจตนารมย์แห่งกฎหมายในอันที่จะดูแลรักษาที่ดินอันเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน เพื่อประโยชน์ ของประชาชนส่ วนรวมหรื อเพื่อประโยชน์ของประเทศชาติ (1) ความหมายของการกระทําทางปกครอง มีผใู ้ ห้ความหมายของการกระทําทางปกครองไว้หลายท่าน ดังนี้ อาจารย์ ชัยวัฒน์ วงค์ วฒ ั นศาสตร์ รองเลขาธิ การคณะกรรมการกฤษฎีกาให้ความหมาย ว่า 58 “ การกระทําทางปกครอง ” (Administrative Action) คือ การกระทําหรื อละเว้นกระทําทุก ประเภทของ”องค์กรทางปกครอง” ซึ่ งผลในที่น้ ี อาจเป็ นการเปลี่ยนแปลงหรื อก่อให้เกิดผลกระทบ ต่อสิ ทธิ หน้าที่ของเอกชนก็ได้ หรื อก่อให้เกิดความรับผิดขององค์กรทางปกครองก็ได้ รองศาสตราจารย์ ดร .วรพจน์ วิศรุตพิชญ์ ให้ความหมายว่า 59 โดยหลักแล้ว ” การกระทํา ทางปกครอง” คือผลผลิต (Product) ของการใช้อาํ นาจรัฐตามกฎหมายฝ่ ายปกครองซึ่ งนอกจากจะ เป็ นการกระทําของฝ่ ายปกครองแล้ว การใช้อาํ นาจของฝ่ ายอื่นก็อาจเป็ นการกระทําทางปกครองได้ เช่น 57

ชัยวัฒน์ วงศ์วฒั นศาสตร์ ,กฎหมายวิธีปฏิบตั ิราชการทางปกครอง,จิรรัชการพิมพ์ ครั้งที่ 1, พ.ศ.2540,น.100 59

วรพจน์ วิศรุ ตพิชญ์,เอกสารประกอบการบรรยายกฎหมายปกครอง หัวข้อการกระทําทาง ปกครอง,คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ 127

องค์กรฝ่ ายนิติบญั ญัติ เช่นการที่สภาผูแ้ ทนราษฎรและวุฒิสภาให้ความเห็นชอบในการแต่งตั้ง ข้าราชการให้ดาํ รงตําแหน่งเลขาธิ การคณะกรรมการกฤษฎีกา ตามมาตรา 63 แห่ง พระราชบัญญัติ คณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. 2522 เป็ นต้น หรื อ องค์กรเอกชนบางองค์กร เช่น สภาทนายความซึ่ง ใช้อาํ นาจแทนรัฐในการออกใบอนุญาตให้เป็ นทนายความ การควบคุมมารยาททนายความตาม พระราชบัญญัติทนายความ พ.ศ. 2528 เป็ นต้น (2) ประเภทของการกระทําทางปกครอง การกระทําทางปกครองอาจจําแนกออกเป็ น 4 ประเภท คือ นิติกรรมทางปกครอง กฎ ทางปกครอง สัญญาทางปกครอง และการกระทําทางกายภาพ สําหรับประเทศไทยยังไม่มีบทบัญญัติในกฎหมายให้คาํ นิยามคําว่านิติกรรมทางปกครอง แต่ในระบบกฎหมายปกครองของบางประเทศ เช่น ประเทศฝรั่งเศส ได้ให้ความหมายของ คําว่า ” นิติกรรมทางปกครอง ” มาจากภาษาฝรั่งเศส “acte administratif ” 60 มีผใู ้ ห้ความหมายหลายท่าน คือ ดร.วรพจน์ วิศรุ ตพิชญ์ ให้คาํ นิยามว่า 61นิติกรรมทางปกครอง หมายถึง การอันองค์กรของ รัฐฝ่ ายปกครอง องค์กรอื่นของรัฐหรื อองค์กรเอกชนอาศัยอํานาจตามพระราชบัญญัติหรื อกฎหมาย อื่นที่มีค่าบังคับเสมอกับพระราชบัญญัติทาํ ลงแทนหน่วยงานของรัฐฝ่ ายบริ หารหรื อหน่วยงานอื่น ของรัฐและในนามของหน่วยงานดังกล่าวแต่เพียงฝ่ ายเดียว เพื่อแสดงเจตนาให้ปรากฏต่อบุคคลหนึ่ง หรื อบุคคลคณะหนึ่งว่าตนประสงค์ที่จะให้เกิดผลทางกฎหมายเป็ นการสร้างนิติสัมพันธ์ข้ ึนระหว่าง หน่วยงานของรัฐฝ่ ายบริ หารหรื อหน่วยงานอื่นของรัฐกับบุคคลนั้นหรื อบุคคลคณะนั้น โดยที่บุคคล คนนั้นหรื อบุคคลคณะนั้นไม่จาํ ต้องให้ความยินยอม เมื่อพิจารณาจากพระราชบัญญัติวธิ ี ปฏิบตั ิราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 และ พระราชบัญญัติจดั ตั้งศาลปกครอง และวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ .ศ. 2542 เราอาจแบ่งประเภทของ 60

สําหรับประเทศอื่น เช่น เบลเยีย่ ม อิตาลี และโปรตุเกส ใช้คาํ ว่า atto amminitrativo โดยมี ความหมายครอบคลุมถึงการสั่งของเจ้าหน้าที่ท้งั หมดไม่วา่ จะมีผลเป็ นการเฉพาะตัวหรื อมีผลเป็ น การทัว่ ไป จึงรวมถึงคําสั่งทางปกครองและกฎตามพระราชบัญญัติวธิ ี ปฏิบตั ิราชการทางปกครอง ด้วย ส่ วนเยอรมันใช้คาํ ว่า Verwaltungakte หมายถึงคําสั่งทางปกครองที่มีผลต่อพลเมืองเฉพาะราย เท่านั้น 61 วรพจน์ วิศรุ ตพิชญ์,เรื่ องเดิม อ้างแล้ว,น 128

การกระทําทางปกครองออกเป็ น 4 ประเภท ด้วยกัน คือ คําสั่งทางปกครอง การออกกฎ สัญญาทาง ปกครอง และการกระทําทางกายภาพ (1) คําสั่ งทางปกครอง 1) ความหมายของคําสั่งทางปกครอง พระราชบัญญัติวธิ ี ปฏิบตั ิราชการทางปกครอง พ .ศ. 2539 มาตรา 5 บัญญัติวา่ คําสั่ง ทางปกครอง หมายความว่า (1) เป็ นการใช้อาํ นาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็ นการสร้างนิติสัมพันธ์ ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับหรื อมีผลกระทบต่อสถานะภาพของ สิ ทธิ หรื อหน้าที่ของบุคคลไม่วา่ จะเป็ นการถาวร หรื อชัว่ คราว เช่น การสั่งการ การอนุญาต การ อนุมตั ิ การวินิจฉัยอุทธรณ์ การรับรองและการรับจดทะเบียน แต่ไม่หมายความรวมถึง การออกกฎ นอกจากนี้คาํ สัง่ ในทางปกครองยังอาจจะเป็ น (2) การอื่นตามที่กาํ หนดในกฎกระทรวงก็ได้ คําสั่งในทางปกครองนี้ บางครั้งก็เรี ยกกันว่า นิติกรรมทางปกครอง ซึ่ งหมายถึงการ สั่งการฝ่ ายเดียวในทางปกครองที่มุ่งก่อให้เกิด เปลี่ยนแปลงสิ ทธิ หรื อหน้าที่ หรื อสถานภาพทาง กฎหมาย ในการกระทํานิติกรรมทางปกครองจะมีองค์กรตรวจสอบว่า นิติกรรมนั้นชอบด้วย กฎหมายหรื อไม่และจะมีการยกเลิกเพิกถอนอย่างไร (2) การออกกฎ คือ การออกคําสัง่ หรื อข้อบังคับ คําว่ากฎ หมายความว่า พระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ข้อบัญญัติทอ้ งถิ่น ระเบียบ ข้อบังคับ หรื อบทบัญญัติอื่นที่มีผล บังคับเป็ นการทัว่ ไป โดยไม่มุ่งหมายให้ใช้บงั คับแก่กรณี ใดหรื อบุคคลใดเป็ นการเฉพาะ ในฝรั่งเศสถือว่า การออกกฎหรื อข้อบังคับเป็ นนิติกรรมทางปกครองอย่างหนึ่ง ต่างจากเยอรมันและ ไทยที่ไม่ถือว่า การออกกฎหรื อข้อบังคับเป็ นนิติกรรมทางปกครองด้วย (3) สั ญญาทางปกครอง สัญญาทางปกครองเป็ นเรื่ องที่ฝ่ายปกครองสมัครใจเข้ามาทําสัญญากับเอกชนหรื อฝ่ าย ปกครองอีกฝ่ ายหนึ่ง ในพระราชบัญญัติจดั ตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง มาตรา 3 ได้ ให้ความหมายของสัญญาทางปกครองไว้วา่ สัญญาทางปกครอง ให้หมายความรวมถึง สัญญาที่ คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ ายใดฝ่ ายหนึ่งเป็ นหน่วยงานทางปกครองหรื อเป็ นบุคคลที่กระทําการแทนรัฐ และมีลกั ษณะเป็ นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จดั ทําบริ การสาธารณะหรื อจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรื อแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ

129

(4) การกระทําทางกายภาพ การกระทําทางกายภาพ เป็ นการกระทําในการเคลื่อนไหวร่ างกายหรื อไม่เคลื่อนไหว ร่ างกาย ตัวอย่างเช่น การที่เจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองเข้าไปรื้ อถอนอาคารที่สร้างผิดพระราชบัญญัติ ควบคุมอาคาร การรื้ อถอนดังกล่าวเป็ นการกระทําทางกายภาพหรื อการที่เจ้าหน้าที่เข้าไปปั กป้ ายเขต สํารวจในที่ดินที่ถูกเวนคืนเพื่อเวนคืนที่ดิน นอกจากนั้นการตรวจตราว่า มีการฝ่ าฝื นกฎหมาย หรื อไม่ก็เป็ นการกระทําทางกายภาพเช่นกัน เช่น การที่เจ้าหน้าที่เข้าไปตรวจโรงงาน ตรวจการจ้าง แรงงาน หรื อตรวจสุ ขลักษณะ หรื อเจ้าหน้าที่กรมที่ดินหรื อกรมป่ าไม้ไปตรวจที่ดินของรัฐเป็ นต้น การบังคับตามการกระทําทางปกครองแบ่งได้เป็ น 2 ประเภท คือ (1) กรณี ที่ไม่ตอ้ งมีการบังคับตามการกระทําทางปกครอง ได้แก่ นิติกรรมทางปกครองที่ให้ สิ ทธิ ประโยชน์แก่ผรู ้ ับนิติกรรมทางปกครอง ใบอนุญาต หนังสื ออนุมตั ิต่างๆ หรื อนิติกรรมทาง ปกครองที่รับรองสิ ทธิ ของผูร้ ับนิติกรรมทางปกครอง นิติกรรมทางปกครองประเภทนี้ มีผลบังคับ ตามเจตนารมย์ของการออกนิติกรรมทางปกครองในทันที (2) กรณี มีการบังคับให้เป็ นไปตามการกระทําทางปกครอง ได้แก่ นิติกรรมทางปกครองใน รู ปของคําสั่งๆ ข้อห้าม ข้อเสนอแนะ หนังสื อเรี ยกให้ชาํ ระเงินภาษีอากร ค่าธรรมเนียมต่างๆ เป็ น ต้น การบังคับตามนิติกรรมทางปกครองเป็ นอํานาจของเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองที่จะดําเนินการบังคับ การได้เองโดยมิตอ้ งฟ้ องร้องต่อศาลเพราะเป็ นอํานาจของฝ่ ายปกครองหรื ออํานาจมหาชนที่จะ บังคับเอกชนโดยไม่ตอ้ งอาศัยความยินยอมหรื อความสมัครใจแต่อย่างใด ซึ่ งต่างจากคดีแพ่งที่ จะต้องอาศัยคําพิพากษาของศาล อย่างไรก็ตามการบังคับตามนิติกรรมทางปกครองเป็ นการกระทํา ของฝ่ ายปกครองที่กา้ วเข้าไปกระทบกระเทือนสิ ทธิ เสรี ภาพและทรัพย์สินของประชาชน ดังนั้น เจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองจะกระทําการเช่นว่านี้ได้ต่อเมื่อมีกฎหมายให้อาํ นาจแก่เจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครอง อย่างชัดแจ้ง กําหนดขั้นตอนการบังคับการ ทั้งนี้เพื่อให้สอดคล้องกับหลักความสมควรแก่เหตุใน การกระทําทางปกครอง เช่น คําสั่งให้ร้ื อถอนอาคารที่สร้างโดยมิชอบด้วยกฎหมาย หรื อคําสั่งให้ ระงับการก่อสร้างอาคารที่ผดิ กฎหมาย ตลอดจนคําสั่งห้ามมิให้บุคคลใดใช้หรื อไปในส่ วนใดๆของ อาคารดังกล่าว ตามมาตรา 40 แห่งพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 หรื อใช้วธิ ี การปรับ หรื อวิธีให้เจ้าหน้าที่ฝ่ายปกคราองใช้กาํ ลังทางกายภาพเจ้าไปปฏิบตั ิดว้ ยตนเอง หรื อใช้วธิ ี การจับกุม กักขังผูไ้ ม่ปฏิบตั ิตามคําสัง่ ทางปกครองใช้วธิ ี การเพิกถอนใบอนุญาตต่างๆ ดังนั้น ในกรณี การมีคาํ สั่งให้ผบู้ ุกรุ กที่ดินอันเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดินออกไปแล้ว หากผูบ้ ุกรุ กไม่ปฏิบตั ิตาม เจ้าหน้าที่ของรัฐก็มีอาํ นาจที่จะใช้มาตรการบังคับให้เป็ นไปตามคําสั่ง ทางปกครองดังกล่าวได้ ทั้งนี้เพื่อเป็ นการดูแลรักษาและคุม้ ครองป้ องกันที่ดินของรัฐ โดยการใช้

130

มาตรการทางปกครองที่จะใช้กบั ผูบ้ ุกรุ กที่ดินของรัฐ ในปั จจุบนั มีกฎหมายที่ให้การคุม้ ครองที่ดิน อันเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดินโดยการใช้มาตรการทางปกครอง เช่น พระราชบัญญัติการเดินเรื อในน่านนํ้าไทย พระพุทธศักราช 2456 มาตรา 117 มาตรา 118 และมาตรา 118 ทวิ “มาตรา 117 ห้ามมิให้ผใู ้ ดปลูกสร้างอาคารหรื อสิ่ งอื่นใดล่วงลํ้าเข้าไปเหนือนํ้า ในนํ้า และ ใต้น้ าํ ของแม่น้ าํ ลําคลอง บึง อ่างเก็บนํ้า ทะเลสาบอันเป็ นทางสัญจรของประชาชนหรื อที่ ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกัน หรื อทะเลภายในน่านนํ้าไทยหรื อบนชายหาดของทะเลดังกล่าว เว้น แต่จะได้รับอนุญาตจากเจ้าท่า หลักเกณฑ์และวิธีการในการอนุญาตให้เป็ นไปตามที่กาํ หนดในกฎกระทรวง โดย กฎกระทรวงดังกล่าวจะต้องระบุลกั ษณะของอาคารและการล่วงลํ้าที่พึงอนุญาตได้ไว้ให้ชดั แจ้ง พร้อมทั้งระยะเวลาที่จะต้องพิจารณาอนุญาตให้แล้วเสร็ จด้วย เมื่อผูข้ ออนุญาตยืน่ คําขอถูกต้องตามหลักเกณฑ์ วิธีการและลักษณะที่กาํ หนดไว้ใน กฎกระทรวงตามวรรคสองแล้ว เจ้าท่าต้องอนุญาตภายในระยะเวลาที่กาํ หนดในกฎกระทรวง ดังกล่าว มาตรา 118 ผูใ้ ดฝ่ าฝื นมาตรา 117 หรื อผูใ้ ดได้รับอนุญาตตามมาตรา 117 แล้วปลูกสร้าง อาคารหรื อสิ่ งอื่นใดไม่เป็ นไปตามที่ได้รับอนุญาต ต้องระวางโทษปรับโดยคํานวณตามพื้นที่ของ อาคารหรื อสิ่ งอื่นใดในอัตราไม่นอ้ ยกว่าตารางเมตรละห้าร้อยบาทแต่ไม่เกินตารางเมตรละหนึ่ง หมื่นบาท มาตรา 118 ทวิ ในกรณี ที่มีการฝ่ าฝื นมาตรา 11 7 หรื อผูร้ ับอนุญาตตามมาตรา 117 ปลูก สร้างอาคารหรื อสิ่ งอื่นใดไม่เป็ นไปตามที่ได้รับอนุญาต ให้เจ้าท่ามีคาํ สั่งเป็ นหนังสื อแจ้งให้เจ้าของ หรื อผูค้ รอบครองอาคารหรื อสิ่ งอื่นใดดังกล่าวรื้ อถอนหรื อแก้ไขอาคารหรื อสิ่ งอื่นใดนั้นให้เสร็ จสิ้ น โดยถูกต้องภายในระยะเวลาที่กาํ หนด แต่ตอ้ งไม่นอ้ ยกว่าสามสิ บวัน ในกรณี ที่ไม่ปรากฏตัวเจ้าของ หรื อผูค้ รอบครองให้เจ้าท่าปิ ดคําสั่งไว้ ณ อาคารหรื อสิ่ งอื่นใดนั้นและจะห้ามมิให้เจ้าของหรื อผู ้ ครอบครองนั้นใช้หรื อยินยอมให้ผใู ้ ดใช้อาคารหรื อสิ่ งอื่นใดนั้นทั้งหมดหรื อแต่บางส่ วนจนกว่าจะ ได้ร้ื อถอนหรื อแก้ไขเสร็ จด้วยก็ได้” กฎหมายว่าด้วยการเดินเรื อในน่านนํ้าไทยมีบทบัญญัติที่มีมาตรการคุม้ ครองท างปกครอง สําหรับที่ดินอันเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน โดยคุม้ ครองเม่น้ าํ ลําคลอง บึง อ่างเก็บนํ้า ทะเลสาบอันเป็ นทางสัญจรของประชาชนหรื อที่ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกัน หากมีบุคคลใดบุก รุ กโดยการปลูกสร้างอาคารหรื อสิ่ งใดโดยไม่ได้รับอนุญาตให้กรมเจ้าท่ามีคาํ สั่งเป็ นหนังสื อแจ้งให้ เจ้าของหรื อผูค้ รอบครองอาคารหรื อสิ่ งอื่นใดดังกล่าวรื้ อถอน หรื อแก้ไขอาคารหรื อสิ่ งอื่นใดนั้นให้ 131

เสร็ จสิ้ นโดยถูกต้องภายในระยะเวลาที่กาํ หนด แต่ตอ้ งไม่นอ้ ยกว่าสามสิ บวัน ถ้าไม่มีการปฏิบตั ิ ตามคําสั่งของกรมเจ้าท่าให้ร้องขอต่อศาลเพื่อมีคาํ สั่งให้มีการรื้ อถอนอาคารหรื อสิ่ งอื่นใดนั้น หาก ข้อเท็จจริ งในทางพิจารณาฟังว่ามีการบุกรุ กจริ งในกรณี ที่ปรากฏตัวเจ้าของหรื อผูค้ รอบครองอาคาร หรื อสิ่ งอื่นใดให้ศาลมีคาํ สัง่ ให้เจ้าของหรื อผูค้ รองครองเป็ นผูร้ ้ื อถอน ในกรณี ที่เจ้าของหรื อผู ้ ครอบครองไม่ร้ื อถอนตามกําหนดเวลาในคําสั่งศาลหรื อ ไม่ปรากฏตัวเจ้าของหรื อผูค้ รอบครองให้ ศาลมีคาํ สั่งให้เจ้าท่าใช้ความระมัดระวังตามควรแก่พฤติการณ์โดยเจ้าของหรื อผูค้ รอบครองอาคาร หรื อสิ่ งอื่นใดจะเรี ยกร้องค่าเสี ยหายใดๆ จากเจ้าท่าไม่ได้ และเจ้าของหรื อผูค้ รอบครองอาคารหรื อ สิ่ งอื่นใดต้องเป็ นผูเ้ สี ยค่าใช้จ่ายในการนั้น หากไม่ยอมชดใช้ค่าเสี ยหายหรื อค่าใช้จ่าย เจ้าท่าโดย ความเห็นชอบของรัฐมนตรี วา่ การกระทรวงคมนาคมมีอาํ นาจนําวัสดุที่ถูกรื้ อถอนจัดการขาย ทอดตลาดหรื อขายโดยวิธีอื่น แล้วนําเงินที่ได้ไปชดใช้ค่าใช้จ่ายให้แก่เจ้าท่า กฎหมายที่ใช้มาตรการทางปกครองในการคุม้ ครองดูแลที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินอีก กฎหมายหนึ่ง คือ พระราชบัญญัติทางหลวง พ.ศ. 2535 พระราชบัญญัติทางหลวง พ.ศ. 2535 มีการใช้มาตรการทางปกครองในการคุม้ ครองที่สา ธารณสมบัติของแผ่นดินอยูใ่ นมาตรา 50 “ มาตรา 50 เมื่อพระราชกฤษฎีกาตามมาตรา 49 ใช้บงั คับแล้ว ในกรณี ที่มีอาคารหรื อสิ่ ง อื่นปลูกสร้างขึ้น หรื อสิ่ งที่จดั ให้มีข้ ึนโดยไม่ได้รับอนุญาตหรื อไม่ปฏิบตั ิตามเงื่อนไขที่กาํ หนด ให้ ผูอ้ าํ นวยการทางหลวงหรื อผูซ้ ่ ึ งได้รับมอบหมายจากผูอ้ าํ นวยการทางหลวงแจ้งเป็ นหนังสื อให้ เจ้าของหรื อผูค้ รอบครองอาคารหรื อสิ่ งอื่นรื้ อถอนอาคารหรื อสิ่ งอื่นนั้นภายในสามสิ บวันนับแต่ วันที่ได้รับหนังสื อแจ้ง ถ้าไม่ปฏิบตั ิตาม ให้ผอู ้ าํ นวยการทางหลวงหรื อผูซ้ ่ ึ งได้รับมอบหมายจาก ผูอ้ าํ นวยการทางหลวงมีอาํ นาจรื้ อถอน โดยผูน้ ้ นั จะเรี ยกร้องค่าเสี ยหายไม่ได้ และต้องเป็ นผูเ้ สี ย ค่าใช้จ่ายในการนั้น ในกรณี ที่เป็ นอาคารหรื อสิ่ งอื่นที่กาํ ลังปลูกสร้างหรื อสิ่ งที่จดั ให้มีข้ ึนเมื่อ ผูอ้ าํ นวยการทางหลวงเห็นสมควร ให้ผอู ้ าํ นวยการทางหลวงแจ้งเป็ นหนังสื อให้เจ้าของหรื อผู ้ ครอบครองอาคารรื้ อถอนอาคารหรื อสิ่ งอื่น หรื อแก้ไขเปลี่ยนแปลงทางเข้าออกของอาคารนั้น ภายในกําหนดเวลาอันสมควร ถ้าไม่ปฏิบตั ิตาม ให้ผอู ้ าํ นวยการทางหลวงหรื อผูซ้ ่ ึ งได้รับมอบหมาย จากผูอ้ าํ นวยการทางหลวงมีอาํ นาจรื้ อถอนอาคาร หรื อสิ่ งอื่น หรื อแก้ไขเปลี่ยนแปลงทางเข้าออก ของอาคาร แล้วแต่กรณี โดยผูน้ ้ นั จะเรี ยกร้องค่าเสี ยหายไม่ได้และต้องเป็ นผูเ้ สี ยค่าใช้จ่ายในการนั้น ทั้งนี้ ให้ผอู ้ าํ นวยการทางหลวงหรื อผูซ้ ่ ึ งได้รับมอบหมายจากผูอ้ าํ นวยการทางหลวงชําระค่าทดแทน ตามความเป็ นธรรมให้แก่เจ้าของหรื อผูค้ รอบครองอาคารหรื อสิ่ งอื่นในการที่ตอ้ งรื้ อถอนอาคาร หรื อสิ่ งอื่นหรื อแก้ไขเปลี่ยนแปลงทางเข้าออกของอาคารนั้น ถ้าไม่เป็ นที่ตกลงกันได้ให้นาํ

132

บทบัญญัติของกฎหมายว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริ มทรัพย์ในส่ วนที่เกี่ยวกับการกําหนดค่าทดแทน มาใช้บงั คับโดยอนุโลม ก่อนที่จะกระทําการตามวรรคหนึ่งหรื อวรรคสอง ให้ผอู ้ าํ นวยการทางหลวงหรื อผูซ้ ่ ึ งได้รับ มอบหมายจากผูอ้ าํ นวยการทางหลวงแจ้งเป็ นหนังสื อให้เจ้าของหรื อผูค้ รอบครองอาคารหรื อสิ่ งอื่น ทราบล่วงหน้าภายในกําหนดเวลาอันสมควร” จากบทบัญญัติดงั กล่าว กฎหมายว่าด้วยทางหลวงได้ให้ความคุม้ ครองแก่ทางหลวงซึ่ งเป็ น สาธารณสมบัติของแผ่นดินโดยกรณี ที่อาคาร หรื อสิ่ งปลูกสร้างอื่นปลูกสร้างในทางหลวงกฎหมาย ให้อาํ นาจผูอ้ าํ นวยการทางหลวง มีคาํ สั่งให้เจ้าของหรื อผูค้ รอบครองอาคารหรื อสิ่ งปลูกสร้างนั้นรื้ อ ถอนออกไป หากไม่ปฏิบตั ิตามผูอ้ าํ นวยการทางหลวงมีอาํ นาจเข้าจัดการรื้ อถอนเสี ยเองได้ และ เจ้าของหรื อผูค้ รอบครองอาคารหรื อสิ่ งปลูกสร้างจะต้องเสี ยค่าใช้จ่ายในการรื้ อถอนให้แก่ ผูอ้ าํ นวยการทางหลวง กฎหมายฉบับนี้นบั ว่าเป็ นกฎหมายที่ให้อาํ นาจเจ้าหน้าที่ใช้กาํ ลังทางกายภาพ เข้าปฏิบตั ิการด้วยตนเองทันทีเช่นเดียวกับกฎหมายว่าด้วยการประมง 4.2.2 มาตรการในการแก้ ไขการบุกรุกสาธารณสมบัติของแผ่นดินโดยองค์ กรฝ่ ายปกครอง 1) คณะกรรมการแก้ ไขปัญหาการบุกรุ กทีด่ ินของรัฐ (กบร.) คณะกรรมการแก้ไขปั ญหาการบุกรุ กที่ดินของรัฐ (กบร.) เป็ นผูพ้ ิจารณาในกรณี ปัญหา การทับซ้อนพื้นที่ตามกฎหมาย และการบุกรุ กที่ดินของรัฐ โดยกบร. จะส่ งผลการอ่านและตีความ ให้กบั หน่วยงานที่เกี่ยวข้องเพื่อรังวัดพิสูจน์สิทธิ ในที่ดิน ซึ่ งต้องอาศัยการตรวจสอบทางข้อเท็จจริ ง จากพยานหลักฐานของประชาชนและหลักฐานของทางราชการประกอบการพิจารณา ดังนั้น เมื่อ หน่วยงานของรัฐต้องการใช้ประโยชน์ในที่ดินสาธารณะประโยชน์ รัฐจะให้ชาวบ้านไปยืน่ คัดค้าน เพื่อให้มีการตรวจสอบ องค์การบริ หารส่ วนตําบล กํานัน และผูใ้ หญ่บา้ นไปสํารวจแนวเขต และส่ ง เรื่ องให้จงั หวัดเพื่อนําเข้าสู่ การพิจารณาของ กบร.จังหวัด และส่ งต่อไป กบร. ระดับชาติ หากมิได้ รับความเป็ นธรรม ผูท้ ี่เดือดร้อนสามารถยืน่ คําร้องต่อศาลปกครองที่มีเขตอํานาจต่อไป ให้คณะ กรมการแก้ไขปั ญหาการบุกรุ กที่ดินของรัฐ( กบร.) จังหวัด มีอาํ นาจหน้าที่ดงั นี้ (1) ดําเนินการแก้ไขปั ญหาและป้ องกันการบุกรุ กที่ดินของรัฐให้เป็ นไปตามระเบียบสํานัก นายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการแก้ไขปั ญหาการบุกรุ กที่ดินของรัฐ พ.ศ. 2545 (2) กํากับ ติดตาม ดูแล หน่วยงานของรัฐที่ดูแลรักษาและใช้ประโยชน์ในที่ดินของรัฐ ให้ เป็ นไปตามกฎหมาย กฎ คําสั่ง ระเบียบ ข้อบังคับ และมติคณะรัฐมนตรี ที่เกี่ยวข้อง และ 133

ดําเนินการตามนโยบายแผนงาน มาตรการแก้ไขปั ญหาและป้ องกันการบุกรุ กที่ดินของรัฐตามที่ กบร. กําหนด (3) กําหนดแผนงานประจําปี ในการแก้ไขปั ญหาหรื อการป้ องกันการบุกรุ กที่ดินของรัฐ และรายงานให้ กบร. ทราบ (4) พิสูจน์สิทธิ การครอบครองที่ดินของบุคคลในเขตที่ดินของรัฐ ตามหลักเกณฑ์การ พิสูจน์สิทธิ ที่ กบร. กําหนด ในกรณี ที่ตอ้ งใช้ภาพถ่ายทางอากาศประกอบการพิสูจน์สิทธิ ให้ใช้ผล การอ่านภาพถ่ายทางอากาศจากคณะอนุกรรมการอ่านภาพถ่ายทางอากาศที่ กบร. แต่งตั้ง (5) ตรวจสอบหรื อดําเนินการใด ๆ เพื่อให้ได้ขอ้ เท็จจริ งเกี่ยวกับเรื่ องการบุกรุ กที่ดินของรัฐ และการออกเอกสารสิ ทธิ ในที่ดินของรัฐ หากพบว่าดําเนินการไปโดยมิชอบหรื อโดยทุจริ ตหรื อ ดําเนินการไปโดยผิดพลาดคลาดเคลื่อน ให้แจ้งหน่วยงานของรัฐที่มีหน้าที่เกี่ยวข้องดําเนินการให้ เป็ นไปตามกฎหมายและระเบียบ (6) รวบรวมข้อมูล เอกสารหลักฐาน และข้อเท็จจริ งเกี่ยวกับการครอบครองที่ดินของ บุคคลใด ๆ ในที่ดินของรัฐ (7) เร่ งรัดการพิจารณาวินิจฉัยคําขอออกหนังสื อแสดงสิ ทธิ ในที่ดินของบุคคลในเขตที่ดิน ของรัฐให้รวดเร็ ว (8) เรี ยกให้หน่วยงานของรัฐส่ งข้อมูล เอกสารหลักฐานและข้อเท็จจริ ง หรื อขอให้ส่ง ผูแ้ ทนมาชี้แจงเพื่อประกอบการพิจารณา หรื อเชิญบุคคลใด ๆ มาให้ความเห็นต่อ กบร. จังหวัด (9) แต่งตั้งคณะทํางาน หรื อเจ้าหน้าที่เพื่อดําเนินการหรื อปฏิบตั ิงานใด ๆ ในการแก้ไข ปั ญหาและป้ องกันการบุกรุ กที่ดินของรัฐ ตามที่ได้รับมอบหมาย (10) ประชาสัมพันธ์ผลดําเนินการของ กบร. จังหวัด และเสริ มสร้างความเข้าใจในการ แก้ไขปั ญหาและป้ องกันการบุกรุ กที่ดินของรัฐในเขตจังหวัด (11) รายงานผลการปฏิบตั ิงานในการแก้ไขและหรื อป้ องกันปั ญหาการบุกรุ กที่ดินของรัฐ ประจําปี ให้ กบร. ทราบ (12) ดําเนินการใด ๆ ตามที่ กบร. หรื อประธาน กบร. มอบหมาย มาตรการของคณะกรรมการแก้ไขปั ญหาการบุกรุ กที่ดินของรัฐ ในการพิสูจน์สิทธิ การ ครอบครองที่ดินของบุคคลในเขตที่ดินของรัฐ ได้เนินการดําเนินงานตามมาตรการ ดังนี้ เพื่อให้การแก้ไขปั ญหาการบุกรุ กที่ดินของรัฐ มีแนวทางดําเนินการที่ถูกต้องเป็ นธรรม เป็ น มาตรฐานในทางปฏิบตั ิอย่างเดียวกัน อาศัยอํานาจตามความในข้อ 8 (2) ของระเบียบสํานัก นายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการแก้ไขปั ญหาการบุกรุ กที่ดินของรัฐ พ.ศ. 2545 คณะกรรมการแก้ไขปั ญหา 134

การบุกรุ กที่ดินของรัฐ (กบร.) จึงได้วางมาตรการเรื่ องการพิสูจน์สิทธิ การครอบครองที่ดินของ บุคคลในเขตที่ดินของรัฐ ไว้ดงั ต่อไปนี้ 1. การพิสูจน์สิทธิ ครอบครองที่ดินของบุคคลในเขตที่ดินของรัฐ ต้องมีพยานหลักฐานที่ เกี่ยวกับที่ดินแปลงนั้น ซึ่ งแสดงว่าได้ครอบครองทําประโยชน์อย่างต่อเนื่องมาก่อนการเป็ นที่ดิน ของรัฐ ดังนี้ 1.1 เอกสารที่ทางราชการทําขึ้น และพิสูจน์ได้วา่ เป็ นเอกสารซึ่ งลงวันที่ก่อนการเป็ นที่ดิน ของรัฐ หรื อ 1.2 เอกสารที่ทางราชการทําขึ้นและพิสูจน์ได้วา่ เป็ นเอกสารซึ่ งลงวันที่ภายหลังการเป็ น ที่ดินของรัฐ แต่ก่อนวันที่ประมวลกฎหมายที่ดินบังคับใช้ (วันที่ 1 ธันวาคม 2497) โดยเอกสาร ดังกล่าวมีขอ้ ความแสดงว่าได้ครอบครองทําประโยชน์ในที่ดินแปลงนั้นมาก่อนการเป็ นที่ดินของรัฐ 1.3 พยานหลักฐานอื่นนอกจากข้อ 1.1 หรื อ 1.2 เช่น ส.ค.1 หรื อพยานบุคคล เป็ นต้น เพื่อ พิจารณาแล้วเห็นว่าพยานหลักฐานนั้นมีส่วนสนับสนุนคํากล่าวอ้างว่ามีการครอบครองทําประโยชน์ มาก่อนการเป็ นที่ดินของรัฐ ให้ดาํ เนินการอ่านภาพถ่ายทางอากาศของกรมแผนที่ทหารที่ถ่ายภาพ พื้นที่น้ นั ไว้เป็ นครั้งแรกหลังจากการเป็ นที่ดินของรัฐ หากปรากฏร่ องรอยการทําประโยชน์ในที่ดิน อยูใ่ นภาพถ่ายทางอากาศ จึงจะเชื่อตามพยานหลักฐานอื่นนั้น 2. เมื่อได้พิสูจน์สิทธิ การครอบครองที่ดินตามข้อ 1 แล้ว ปรากฏว่ามีการครอบครองทํา ประโยชน์ในที่ดินภายหลังการเป็ นที่ดินของรัฐ ให้ กบร. จังหวัด แจ้งผลการพิสูจน์สิทธิ ดงั กล่าวให้ บุคคลที่ครอบครองที่ดินทราบภายในกําหนด 30 วันทําการ และแจ้งให้หน่วยงานของรัฐที่มีอาํ นาจ หน้าที่ดูแลรักษาที่ดินของรัฐดําเนินการ ดังนี้ 2.1 กรณี ที่ผคู ้ รอบครองที่ดินมีหนังสื อแสดงสิ ทธิ ในที่ดิน ให้แจ้งเจ้าพนักงานที่ดิน ดําเนินการตามมาตรา 61 แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน 2.2 กรณี ที่ผคู ้ รอบครองที่ดินได้ยนื่ คําขอออกหนังสื อแสดงสิ ทธิ ในที่ดินให้ยนื่ คัดค้านการ ออกหนังสื อแสดงสิ ทธิ ในที่ดินต่อเจ้าพนักงานที่ดิน เพื่อให้ดาํ เนินการสอบสวนเปรี ยบเทียบตาม มาตรา 60 แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน 2.3 กรณี ที่ผคู ้ รอบครองที่ดินไม่มีหนังสื อแสดงสิ ทธิ ในที่ดิน และไม่ได้ยนื่ คําขอออก หนังสื อแสดงสิ ทธิ ในที่ดิน ให้ดาํ เนินการตามกฎหมายและระเบียบต่อไป 3. เมื่อได้พิสูจน์สิทธิ การครอบครองที่ดินตามข้อ 1 แล้ว ปรากฏว่ามีการครอบครองทํา ประโยชน์ในที่ดินมาก่อนการเป็ นที่ดินของรัฐ ให้ กบร.จังหวัด แจ้งผลการพิสูจน์สิทธิ ดงั กล่าวให้ บุคคลที่ครอบครองที่ดินทราบภายในกําหนด 30 วันทําการ และแจ้งให้หน่วยงานของรัฐที่มีอาํ นาจ หน้าที่ดูแลรักษาที่ดินของรัฐดําเนินการ ดังนี้ 135

3.1 กรณี ที่หน่วยงานของรัฐดังกล่าวเห็นด้วยกับมติของ กบร.จังหวัด ให้แจ้งเจ้าพนักงาน ที่ดินจังหวัดดําเนินการตามกฎหมายและระเบียบต่อไป 3.2 กรณี ที่หน่วยงานของรัฐดังกล่าวไม่เห็นด้วยกับมติของ กบร.จังหวัดให้พิจารณา ดําเนินการตามอํานาจหน้าที่ต่อไป คําสั่ งกระทรวงมหาดไทย ที่ 12/2543 เรื่ อง การมอบหมายให้ทบวงการเมืองอื่นที่มี อํานาจ หน้าที่ดูแลรักษา และดําเนินการคุม้ ครองป้ องกันที่ดินอันเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน หรื อ ทรัพย์สินของแผ่นดิน โดยการอาศัยอํานาจตามความในมาตรา 8 แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน รัฐมนตรี วา่ การ กระทรวงมหาดไทยมีคาํ สั่งมอบหมายให้ทบวงการเมืองอื่นมีอาํ นาจหน้าที่ดูแล รักษาและดําเนินการคุม้ ครองป้ องกันที่ดินอันเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ไม่มีกฎหมาย กําหนดไว้เป็ นอย่างอื่น ดังนี้ (๑) กรุ งเทพมหานคร ภายในเขตกรุ งเทพมหานคร (๒) จังหวัด ภายในเขตจังหวัดแต่นอกเขตเทศบาลและ องค์การบริ หารส่ วนตําบลของจังหวัดนั้น (๓) เมืองพัทยา ภายในเขตเมืองพัทยา (๔) เทศบาล ภายในเขตเทศบาล นั้น ๆ (๕) องค์การบริ หารส่ วนตําบล ภายในเขตองค์การบริ หารส่ วนตําบล นั้น ๆ ดังนั้น หลักเกณฑ์การพิสูจน์หลักฐานการครอบครองที่ดินของราษฎรในเขต ที่ดินของรัฐ ของคณะกรรมการแก้ไขปั ญหาการบุกรุ กที่ดินของรัฐ (กบร)โดยคณะกรรมการแก้ไข ปั ญหาการบุกรุ กที่ดินของรัฐ (กบร) ได้วางมาตรการของคณะกรรมการแก้ไขปั ญหาการบุกรุ กที่ดิน ของรัฐ เรื่ อง การพิสูจน์สิทธิ การครอบครองที่ดินของบุคคลในเขตที่ดินของรัฐเพื่อใช้ในการแก้ไข ปั ญหาการบุกรุ กที่ดินของรัฐ สามารถนํามาใช้ในการแก้ไขการบุกรุ กที่สาธารณประโยชน์ของ แผ่นดินได้ 2) สํ านักจัดการทีด่ ินของรัฐ กรมทีด่ ิน กรมที่ดินเป็ นหน่วยงานของรัฐที่มีภารกิจในการกํากับดูแลงานเกี่ยวกับที่ดินอันเป็ น ทรัพยากรธรรมชาติที่มีความจําเป็ นสําคัญยิง่ ในการดํารงชีพและเป็ นปั จจัยสําคัฐในการประกอบ อาชีพ สร้างความมัน่ คงให้แก่ชีวติ สํานักจัดการที่ดินของรัฐ เป็ นหน่วยงานสังกัดกรมที่ดิน กระทรวงมหาดไทยมีภารกิจเกี่ยวกับการดูแลรักษา และคุม้ ครองป้ องกันที่ดินอันเป็ นสาธารณ สมบัติของแผ่นดินตามประมวลกฎหมายที่ดินอยูใ่ นความรับผิดชอบของกระทรวงมหาดไทย ได้แก่ 136

ที่สาธารณประโยชน์ และที่รกร้างว่างเปล่า สําหรับที่ดินของรัฐประเภทอื่นๆ เช่น ที่ราชพัสดุ ที่ป่า ไม้ สปก. จะมีบทกฎหมายเฉพาะให้อาํ นาจแต่ละหน่วยงานรับผิดชอบในการดําเนินการจัดที่ดิน เพื่อประชาชนตามประมวลกฎหมายที่ดินให้เป็ นไปตามนโยบายของรัฐบาล การดําเนินการของสํานักจัดการที่ดินของรัฐในการดูแลรักษาและคุม้ ครองป้ องกันที่ดินอัน เป็ นสาธารสมบัติของแผ่นดิน ได้มีการจัดทําโครงการที่สาํ คัญที่สนองตอบภารกิจดังกล่าว ได้แก่ โครงการจัดที่ดินทํากินและที่อยูอ่ าศัยให้แก่ประชาชนที่ยากจน และโครงการบริ หารจัดการการใช้ ประโยชน์ในที่ดินของรัฐเพื่อแก้ไขปั ญหาความยากจน เพื่อจัดที่ดินทํากินให้แก่ประชาชนที่ยากจน ไม่มีที่ดินทํากินหรื อมีนอ้ ยไม่เพียงพอ โครงการรังวัดทําแผนที่เพื่อแสดงแนวเขตที่ดินของรัฐ และ ควบคุมคุม้ ครองที่ดินของรัฐ เพื่อกําหนดขอบเขตระหว่างรัฐกับเอกชน โดยการจัดทําโครงการ ดังกล่าวได้กาํ หนดให้เป็ นตัวชี้วดั ผลการปฏิบตั ิราชการของกรมที่ดิน ผลจากการดําเนินการ โครงการดังกล่าว ก่อให้เกิดประโยชน์สุขแก่ประชาชนโดยส่ วนรวมและประเทศชาติ ทั้งในด้าน การสร้างความมัน่ คงในชีวติ และทรัพย์สิน รวมทั้งอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่ งแวดล้อม ซึ่ ง สอดคล้องกับนโยบายของกระทรวงมหาดไทย และของรัฐบาล ทั้งยังสอดคล้องกับรัฐธรรมนูญแห่ง ราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 25550 2) การใช้ กระบวนการควบคุมโดยองค์ กรฝ่ ายปกครอง ได้ แก่ (1) คณะกรรมการสิ ทธิมนุษยชน คณะกรรมการสิ ทธิ มนุษยชนแห่งชาติ เกิดขึ้นจากแรงผลักดันและความเรี ยกร้องต้องการของ ประชาชน ที่มุ่งหวังให้มีกลไกอิสระ เพื่อทําหน้าที่ส่งเสริ ม คุม้ ครอง และพิทกั ษ์สิทธิ เสรี ภาพของ ประชาชนให้มีผลปรากฏเป็ นจริ ง ตามที่มีการบัญญัติรับรองสิ ทธิ เสรี ภาพอย่างกว้างขวาง โดยเป็ นองค์กรอิสระ ที่เกิดขึ้นตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 ซึ่ งกระบวนการ ร่ างกฎหมายเพื่อจัดตั้งคณะกรรมการสิ ทธิ มนุษยชนแห่งชาติ ภายหลังประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่ง ราชอาญาจักรไทย พ.ศ. 2540 นับเป็ นแบบอย่างที่ดีของการร่ างกฎหมายที่มีผลเกี่ยวข้องกับ ประชาชน โดยคณะรัฐมนตรี กาํ หนดให้มีการประชาพิจารณ์ทวั่ ประเทศ ในขณะที่ภาคประชาชน ก็ตื่นตัวมีส่วนร่ วมจัดเวทีศึกษาแลกเปลี่ยนบทเรี ยนของคณะกรรมการสิ ทธิ มนุษยชนของประเทศ อื่น ๆ ซึ่ งเป็ นผลให้มีการปรับปรุ งร่ างกฎหมายนี้ให้ดีข้ ึนจากร่ างเดิมในหลายประเด็น นอกจากนี้ ยังได้มีการบัญญัติรองรับไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาญาจักรไทย พ.ศ. 2550

137

อํานาจหน้าที่ตามบทบัญญัติ ในมาตรา 257 แห่ง รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ได้กาํ หนดให้คณะกรรมการสิ ทธิ มนุษยชนแห่งชาติมีอาํ นาจหน้าที่ดงั ต่อไปนี้ (2.1) ตรวจสอบและรายงานการกระทําหรื อการละเลยการกระทําอันเป็ นการละเมิดสิ ทธิ มนุษยชน หรื ออันไม่เป็ นไปตามพันธกรณี ระหว่างประเทศเกี่ยวกับสิ ทธิ มนุษยชนที่ประเทศไทย เป็ นภาคี และเสนอมาตรการการแก้ไขที่เหมาะสมต่อบุคคลหรื อหน่วยงานที่กระทําหรื อละเลยการ กระทําดังกล่าว เพื่อดําเนินการ ในกรณี ที่ปรากฏว่าไม่มีการดําเนินการตามที่เสนอ ให้รายงานต่อ รัฐสภาเพื่อดําเนินการต่อไป (2.2) เสนอเรื่ องพร้อมด้วยความเห็นต่อศาลรัฐธรรมนูญ ในกรณี ที่เห็นชอบตามที่มีผู ้ ร้องเรี ยนว่า บทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกระทบต่อสิ ทธิ มนุษยชนและมีปัญหาเกี่ยวกับความชอบด้วย รัฐธรรมนูญ ทั้งนี้ ตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ (2.3) เสนอเรื่ องพร้อมด้วยความเห็นต่อศาลปกครอง ในกรณี ที่เห็นชอบตามที่มีผรู ้ ้องเรี ยน ว่า กฎ คําสั่ง หรื อการกระทําอื่นใดในทางปกครองกระทบต่อสิ ทธิ มนุษยชนและมีปัญหาเกี่ยวกับ ความชอบด้วยรัฐธรรมนูญหรื อกฎหมาย ทั้งนี้ ตามพระราชบัญญัติจดั ตั้งศาลปกครองและ วิธีพิจารณาคดีปกครอง (2.4) ฟ้ องคดีต่อศาลยุติธรรมแทนผูเ้ สี ยหาย เมื่อได้รับการร้องขอจากผูเ้ สี ยหายและเป็ น กรณี ที่เห็นสมควรเพื่อแก้ไขปั ญหาการละเมิดสิ ทธิ มนุษยชนเป็ นส่ วนรวม ทั้งนี้ ตามที่กฎหมาย บัญญัติ (2.5) เสนอ แนะนโยบายและข้อเสนอในการปรับปรุ งกฎหมาย และ กฎ ต่อรัฐสภาหรื อคณะรัฐมนตรี เพื่อส่ งเสริ มและคุม้ ครองสิ ทธิ มนุษยชน (2.6) ส่ งเสริ มการศึกษา การวิจยั และการเผยแพร่ ความรู ้ดา้ นสิ ทธิ มนุษยชน (2.7) ส่ งเสริ มความร่ วมมือและการประสานงานระหว่างหน่วยราชการ องค์การเอกชน และ องค์การอื่นในด้านสิ ทธิ มนุษยชน (2.8) จัดทํารายงานประจําปี เพื่อประเมินสถานการณ์ดา้ นสิ ทธิ มนุษยชนภายในประเทศ และเสนอต่อรัฐสภา (2.9) อํานาจหน้าที่อื่นตามที่กฎหมายบัญญัติ ในการปฏิบตั ิหน้าทีคณะกรรมการสิ ทธิ มนุษยชนแห่งชาติตอ้ งคํานึงถึงผลประโยชน์ ส่ วนรวมของชาติและประชาชนประกอบด้วย และมีอาํ นาจเรี ยกเอกสารหรื อหลักฐานที่เกี่ยวข้อง จากบุคคลใด หรื อเรี ยกบุคคลใดมาให้ถอ้ ยคํา รวมทั้งมีอาํ นาจอื่นเพื่อประโยชน์ในการปฏิบตั ิหน้าที่ ทั้งนี้ตามกฎหมายบัญญัติ ในส่ วนของ พ.ร.บ.คณะกรรมการสิ ทธิ มนุษยชนแห่งชาติ พ.ศ. 2552 กําหนดอํานาจหน้าที่ของคณะกรรมการสิ ทธิ มนุษยชนแห่งชาติ ไว้สอดคล้องกับบทบัญญัติใน 138

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 แต่ได้มีการบัญญัติในรายละเอียด 62 เช่น มี อํานาจมีหนังสื อสอบถามส่ วนราชการ หน่วยงานของรัฐ หรื อรัฐวิสาหกิจ ตลอดจนบุคคล นิติบุคคล หรื อหน่วยเอกชนที่เกี่ยวข้องเพื่อให้มีหนังสื อชี้แจงข้อเท็จจริ งหรื อให้ความเห็นเกี่ยวกับการปฏิบตั ิ ราชการหรื องานใด ๆ หรื อส่ งวัตถุ เอกสาร หรื อพยานหลักฐานอื่นที่เกี่ยวข้อง หรื อส่ งผูแ้ ทนมา ชี้แจงหรื อให้ถอ้ ยคําประกอบการพิจารณา รวมทั้ง ดําเนินการขอให้ศาลที่มีเขตอํานาจออกหมายเพื่อ เข้าไปในเคหสถานหรื อสถานที่ใด ๆ เพื่อประโยชน์ในการตรวจสอบข้อเท็จจริ งหรื อเพื่อรวบรวม พยาน หลักฐานต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้อง ซึ่งต้องกระทําเท่าที่จาํ เป็ นและโดยไม่ชกั ช้า มิฉะนั้นจะต้องรับทํา ตามที่กฎหมายกําหนด เป็ นต้น การพิจารณาข้อพิพาท ของคณะกรรมการสิ ทธิ มนุษยชนแห่งชาติ จากรายงานผลการ ตรวจสอบการละเมิดสิ ทธิ มนุษยชนโดยคณะกรรมการสิ ทธิ มนุษยชนแห่งชาติ รายงานผลการ ตรวจสอบที่ 9/2547 เรื่ อง ขอความช่วยเหลือกรณี ที่ผรู ้ ้องปลูกบ้านในที่สาธารณะแล้วถูกบังคับให้ รื้ อถอน โดยผูร้ ้อง คือ นางนลินี เพชรแก้ว และผูถ้ ูกร้อง คือ เทศบาลตําบลบ้านกรู ด อําเภอบาง สะพาน จังหวัดประจวบคีรีขนั ธ์ 63 คําร้องเรี ยน ผูร้ ้อง (นางนลินี เพชรแก้ว) ร้องว่า ผูร้ ้องได้ปลูกบ้านอาศัยอยูใ่ นที่ซ่ ึ งชาวบ้าน เรี ยกกันว่า “คอกควายตาพ้อย ” ซึ่ งตั้งอยูท่ ี่หมู่ 2 ตําบลธงชัย อําเภอบางสะพาน จังหวัด ประจวบคีรีขนั ธ์ เมื่อวันที่ 30 กันยายน 2545 บริ เวณบ้านมีความกว้างประมาณ 4 วา ครอบครัวผูร้ ้อง มี 5คน คือพ่อ แม่ ผูร้ ้อง และลูกอีก 2 คน สาเหตุที่ผรู ้ ้องต้องปลูกบ้านอยูใ่ นที่สาธารณะ เพราะเจ้าของที่ดินที่เคยให้เช่าอยูก่ ่อนหน้านี้ ได้ไล่ผรู ้ ้องออกจากที่ดินที่ให้เช่าภายใน 7 วัน ประกอบกับผูร้ ้องไม่มีที่ดินเป็ นของตนเอง มีความ ลําบากในเรื่ องที่อยูอ่ าศัยจึงจําเป็ นที่จะต้องปลูกบ้านอาศัยในที่ดินดังกล่าว ในขณะที่กาํ ลังสร้างบ้าน เทศบาลได้ส่งั ให้ผรู ้ ้องรื้ อถอนบ้านโดยแจ้งว่าเป็ นที่สาธารณะ ไม่สามารถปลูกสร้างอาคาร และออกเอกสารสิ ทธิ ได้ แต่ผรู ้ ้องได้รับแจ้งจากญาติของ นายกเทศมนตรี ที่อาศัยอํานาจเทศบาลในการขับไล่ผรู ้ ้องว่าได้ซื่อที่ดินแปลงนี้ และได้เอกสารสิ ทธิ ในที่ดินแปลงนี้แล้ว ผูร้ ้องเห็นว่าในเมื่อที่ดิ นแปลงนี้เป็ นที่สาธารณะ ไม่สามารถออกเอกสารสิ ทธิ 61

มาตรา 15 มาตรา 32 มาตรา 34 และมาตรา 35 แห่งพระราชบัญญัติคณะกรรมการสิ ทธิมนุษยชน แห่งชาติ พ.ศ.2542 63

www.nhrc.or.th

139

ได้ เหตุใดญาติของนายกเทศมนตรี จึงได้รับเอกสารสิ ทธิ์ และโดยข้อเท็จจริ งแล้ว ที่สาธารณะบริ เวณ “ดอนศาลเจ้า” มีประชาชนอยูอ่ าศัยมาเป็ นเวลานานแล้ว ผูร้ ้องมีความประสงค์ในการร้องเรี ยน ดังนี้ 1. ต้องการให้คณะกรรมการสิ ทธิ มนุษยชนแห่งชาติส่งเจ้าหน้าที่ลงไปตรวจสอบในพื้นที่ เพื่อที่จะได้เข้าใจสภาพความเป็ นจริ งว่าผูร้ ้อง และครอบครัวเป็ นคนยากจน ไม่มีที่ดินเป็ นของ ตนเอง สาเหตุที่ตอ้ งปลูกบ้านในที่สาธารณะ ก็เพราะต้องการอยูอ่ าศัย 2. ไม่ตอ้ งการให้เทศบาล หรื อหน่วยราชการในพื้นที่ไล่ร้ื อชาวบ้านผูท้ ี่เดือดร้อนที่อยูอ่ าศัย การตรวจสอบรายละเอียดข้อเท็จจริ ง คณะกรรมการสิ ทธิ มนุษยชนแห่งชาติได้มอบหมาย ให้คณะอนุกรรมการคุม้ ครองสิ ทธิ มนุษยชน 2 พิจารณาตรวจสอบเรื่ องนี้ โดยได้รับฟัง พยานหลักฐาน ฝ่ ายผูร้ ้อง และผูถ้ ูกร้อง ดังนี้ การรับฟังพยานหลักฐานฝ่ ายผูร้ ้อง ปรากฏว่าดังนี้ พยานเอกสาร คําร้องเรี ยนและสําเนาโฉนดที่ดินข้างเคียงบริ เวณที่ผรู ้ ้องปลูกบ้าน พยานบุคคล มีนางจินตนา แก้วขาว และตัวแทนกลุ่มอนุรักษ์ธรรมชาติ และสิ่ งแวดล้อม บ้านกรู ด จํานวน 5 คน พยานวัตถุ ภาพถ่ายเมื่อครั้งอดีตของบริ เวณเกิดเหตุก่อนที่ผรู ้ ้องจะเข้ามาปลูกบ้าน การรับฟังพยานหลักฐานฝ่ ายผูถ้ ูกร้อง ปรากฏดังนี้ พยานเอกสาร มีประกาศ กฎ ระเบียบของทางราชการและแผนที่แนวเขตที่สาธารณะ พยานบุคคล มีนายจีรวุฒิ แจวสกุล นายกเทศมนตรี ตาํ บลบ้านกรู ดพร้อมด้วยเจ้าหน้าที่และ ประชาชน จํานวน 5 คน 3. ข้อเท็จจริ งที่รับฟังได้ คณะอนุกรรมการคุม้ ครองสิ ทธิ มนุษยชน 2 ได้ตรวจสอบ และรับฟังพยานหลักฐานต่าง ๆ ในการประชุมครั้งที่ 4/2546 มีมติให้ดาํ เนินการตรวจสอบ 3 ประเด็นดังนี้ ประเด็นแรก สภาพความเป็ นจริ งในพื้นที่เป็ นอย่างไร มีประชาชนอยูอ่ าศัยในพื้นที่น้ ีต้ งั แต่ เมื่อใด จํานวนเท่าไร และสภาพการถือครองที่ดินของประชาชนเป็ นอย่างไร มีเอกสารสิ ทธิ์ หรื อไม่ ประเด็นที่สอง เทศบาลตําบลบ้านกรู ดอาศัยอํานาจตามกฎหมายใดสั่งการให้ผรู ้ ้องรื้ อถอน บ้านออกจากพื้น และเป็ นการใช้อาํ นาจที่เหมาะสมหรื อไม่ ประเด็นที่สาม หน่วยราชการในพื้นที่ได้ร่วมกันแก้ปัญหานี้อย่างไร แนวทางในการ แก้ปัญหาเป็ นธรรมและเป็ นทางออกที่ดีต่อประชาชนในพื้นที่หรื อไม่ ความเห็นของคณะกรรมการสิ ทธิ มนุษยชนแห่งชาติ คณะกรรมการสิ ทธิ มนุษยชนแห่งชาติ พิจารณา แล้วเห็นว่าการดําเนินการตรวจสอบคณะอนุกรรมการคุม้ ครองสิ ทธิ มนุษยชน 2 โดย 140

สอบถามข้อมูลเพิ่มเติมจากเทศบาลตําบลบ้านกรู ด เทศบาลตําบลธงชัย ประชาชนในพื้นที่ และได้ เชิญผูร้ ้องมาชี้แจงข้อเท็จจริ งเพิ่มเติมด้วยตนเอง พร้อมทั้งเชิญผูว้ า่ ราชการจังหวัดประจวบคีรีขนั ธ์ มาประชุมหารื อแนวทางแก้ไขปั ญหาที่สาํ นักงานคณะกรรมการสิ ทธิ มนุษยชนแห่งชาติ เมื่อวันที่ 13 มิถุนายน 2546 ผูว้ า่ ราชการจังหวัดฯ ได้มอบหมายให้ นายกิติพงษ์ อินทร์ สุวรรณ ปลัดอําเภอบาง สะพาน และนายจีรวุฒิ แจวสกุล นายกเทศมนตรี ตาํ บลบ้านกรู ดมาร่ วมประชุม นอกจากนี้ คณะอนุกรรมการฯ ยังได้เดินทางไปพบปลัดจังหวัดประจวบคีรีขนั ธ์เมื่อ วันที่ 16 กรกฎาคม 2546 เพื่อปรึ กษาหารื อแนวทางแก้ปัญหาร่ วมกันระหว่าจังหวัด สํานักงาน เทศบาลตําบลบ้านกรู ด และประชาชนผูอ้ ยูอ่ าศัยในบริ เวณตอนศาลเจ้า รวมทั้งการลงไปตรวจสอบ สภาพความเป็ นจริ งในวันเดียวกันผลการตรวจสอบสรุ ปได้ดงั นี้ ประเด็นแรก สภาพความเป็ นจริ งในพื้นที่เป็ นอย่างไร มีประชาชนอยูอ่ าศัยในพื้นที่น้ ี ตั้งแต่เมื่อใดจํานวนเท่าไร และสภาพการถือครองที่ดินของประชาชนเป็ นอย่างไร มีเอกสารสิ ทธิ์ หรื อไม่ คณะอนุกรรมการฯ ได้ดาํ เนินการตรวจสอบข้อมูลอย่างละเอียดทั้งจากเอกสาร และจาก การลงไปดูพ้นื ที่จริ งสรุ ปได้วา่ ที่ดินแปลงนี้ซ่ ึ งเดิมประชาชนเรี ยกว่า “คอกความตาพ้อย ” เป็ นที่ที่ ประชนชนที่มีอาชีพทําการประมงอยูอ่ าศัยกันมาตั้งแต่ พ.ศ. 2505 ปัจจุบนั ที่ดงั กล่าวเป็ นส่ วนหนึ่ง ของพื้นที่ที่เรี ยกกันว่า “ดอนศาลเจ้า ” ซึ่ งเป็ นที่สาธารณประโยชน์ของแผ่นดินปรากฏตามหนังสื อ สําคัญสําหรับที่หลวงหมายเลขที่ ปข 0082 ออกเมื่อวันที่ 29 กันยายน 2537 เพื่อแสดงเขตของที่ดิน อันเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทพลเมืองใช้ประโยชน์ร่วมกัน ซึ่ งตั้งอยูท่ ี่ บ้านปากคลอง (หมู่ที่ 2) ตําบลธงชัย อําเภอบางสะพาน จังหวัดประจวบคีรีขนั ธ์ ที่ดินแปลงนี้มีเนื้อ ที่ประมาณ 5 ไร่ 3 งาน 6 ตารางวา อยูใ่ นความดูแลรักษาของกระทรวงมหาดไทย แต่ประชาชนที่อยู่ ในที่ดินแปลงดังกล่าวไม่ได้รับทราบว่าทางราชการมีการออกหนังสื อสําคัญแต่อย่างใด ในปัจจุบนั มีประชาชนปลูกบ้านอยูอ่ าศัยร่ วมกันจํานวน 45 หลังคาเรื อน โดยส่ วนใหญ่ได้เข้ามาอยู่ อาศัยก่อนที่ทางราชการออกหนังสื อสําคัญดังกล่าว การสร้างบ้านอยูอ่ าศัยของประชาชนในที่ดินแปลงดังกล่าว ในระยะแรกเริ่ มจาการ ปลูกเพิงพักอย่างชัว่ คราวริ มทะเลในพื้นที่วา่ งเปล่า เพื่อเป็ นที่พกั พิงทั้งก่อน และหลังจากทําการ ประมงในทะเล ต่อมาก็เปลี่ยนเป็ นที่บา้ นพักอาศัยแบบถาวร และมีการขยายจํานวนครัวเรื อนมาก ขึ้น โดยไม่มีผใู ้ ดมาอ้างกรรมสิ ทธิ์ ในที่ดินแต่ประการใด ประชาชนจึงอาศัยกันมาโดยไม่มีเอกสาร สิ ทธิ์ แต่ในปั จจุบนั มีประชาชนบางราย ที่มิใช่ผทู ้ ี่อยูใ่ นพื้นที่น้ ีมาแต่เดิม และมีฐานะค่อนข้างดี ได้ซ้ือที่ดินจากผูท้ ี่อยูม่ าแต่เดิมไปขอออกเอกสารสิ ทธิ์ ส่ วนคนยากจนที่อาศัยอยูใ่ นพื้นที่น้ ีมา เป็ นเวลานานไม่มีเอกสารสิ ทธิ์ จากการลงไปดูพ้ืนที่คณะอนุกรรมการ ฯ พบว่ามีประชาชนบางราย 141

ที่มีฐานะดีได้รับเอกสารสิ ทธิ์ และปลูกสร้างบ้านที่มน่ั คงอยูใ่ นพื้นที่น้ ี แต่เพียงแค่ขา้ มถนนเล็ก ๆ ในหมู่บา้ นมาอีกฝั่งหนึ่งก็เป็ นที่อยูอ่ าศัยของคนยากจนซึ่ งสภาพบ้านทรุ ดโทรม ไม่มนั่ คง และ ไม่สามารถซ่อมแซมบ้านได้เพราะเทศบาลตําบลบ้านกรู ดห้ามมิให้ทาํ การก่อสร้างใด ๆ คนยากจน จึงประสบกับความยากลําบากในเรื่ องที่อยูอ่ าศัยเป็ นอย่างมาก ประเด็นที่สอง เทศบาลตําบลบ้านกรู ดอาศัยอํานาจตามกฎหมายใด สั่งการให้ผรู ้ ้องรื้ อ ถอนบ้านออกจากพื้นที่ และเป็ นการใช้อาํ นาจที่เหมาะสมเพียงหรื อไม่ คณะอนุกรรมการฯ ได้ศึกษาพระราชบัญญัติและระเบียบต่าง ๆ ที่เทศบาลใช้ในการ บริ หารงานพบว่าการดูแลพื้นที่สาธารณะในเขตเทศบาลนั้น เทศบาลมีอาํ นาจตามพระราชบัญญัติ เทศบาล พ.ศ.2496 พระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 ระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วย การดูแลสาธารณสมบัติของแผ่นดิน พ.ศ.2515 และคําสั่งกระทรวงมหาดไทยที่ 890/2498 ลงวันที่ 16 มีนาคม พ.ศ.2498 เรื่ องมอบหมายให้ทบวงการเมืองอื่นมีอาํ นาจหน้าที่ดูแล และดําเนินการคุม้ ครองป้ องกันที่ดินอันเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดินหรื อทรัพย์สินของแผ่นดิน นายกเทศมนตรี ตาํ บลบ้านกรู ดจึงได้อาศัยอํานาจตามพระราชบัญญัติ และระเบียบ ดังกล่าวมาดําเนินการกับผูร้ ้อง อย่างไรก็ตาม คณะอนุกรรมการฯ เห็นว่า แม้เทศบาลมีอาํ นาจตาม กฎหมายที่จะดําเนินการดังกล่าวได้ แต่ก็ควรคํานึงถึงความเดือดร้อนของประชาชน เพราะ ประชาชนที่ยากจนผูอ้ ยูอ่ าศัยในพื้นที่น้ ีมานาน และเมื่อประชาชนทราบว่าเป็ นที่สาธารณะก็ได้ แสดงเจตนาขอทําสัญญาระยะยาว เพราะไม่ตอ้ งการออกจากพื้นที่เพราะอยูใ่ กล้ทะเล ซึ่ งเป็ นแหล่ง ทํามาหากิน แต่เทศบาลเสนอให้เช่าเพียงหนึ่งปี จึงควรหาทางออกอย่างอื่นที่ไม่ทาํ ให้ประชาชนต้อง ย้ายออกจากพื้นที่ ซึ่ งยังเป็ นการช่วยเหลือประชาชนให้สามารถประกอบอาชีพประมงพื้นบ้าน ซึ่ ง เป็ นอาชีพที่สุจริ ต พออยูพ่ อกินได้ต่อไป ประเด็นที่สาม หน่วยราชการในพื้นที่ และกรมที่ดินได้ร่วมกันแห้ปัญหานี้อย่างไร แนวทางในการแก้ปัญหาเป็ นธรรมและเป็ นทางออกที่ดีต่อประชาชนในพื้นที่หรื อไม่ คณะอนุกรรมการฯ ได้ตรวจสอบข้อมูลจากผูว้ า่ ราชการจังหวัดประจวบคีรีขนั ธ์ นายอําเภอบางสะพาน และกรมที่ดินพบว่า หน่วยราชการได้พยายามติดตามแก้ไขปั ญหานี้อย่าง ต่อเนื่อง กล่าวคือ ในระดับอําเภอ เมื่อได้รับหนังสื อจากเทศบาลตําบลบ้านกรู ดที่ ปข 52801 ลงวันที่ 15 ตุลาคม 2545 แจ้งเรื่ อง ประชาชนเข้าไปอยูอ่ าศัยในที่สาธารณประโยชน์ดอนศาลเจ้า และขอหารื อนายอําเภอบางสะพานในการแก้ไขปั ญหาการดูแลที่สาธารณะดังกล่าวข้างต้น นายอําเภอบางสะพานได้ทาํ หนังสื อที่ ปข 032/4821 ลงวันที่ 28 พฤศจิกายน 2545 ถึงนายกเทศมนตรี ตาํ บลบ้านกรู ด พร้อมทั้งส่ งสําเนาระเบียบกระทรวงมหาดไทยฯ สําเนาหนังสื อ 142

กรมที่ดิน และสําเนาเอกสารต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องอีกหลายฉบับไปยังนายกเทศมนตรี ฯ รวมทั้งได้ อธิ บาย และให้คาํ แนะนําการใช้อาํ นาจหน้าที่ขององค์การปกครองท้องถิ่นในการดูแลรักษาและ คุม้ ครองป้ องกันที่ดินอันเป็ นสาธารณะสมบัติของแผ่นดินอย่างชัดเจน จากคําแนะนําของนายอําเภอในจดหมายฉบับดังกล่าว เป็ นคําแนะนําที่มีแนวทางปฏิบตั ิ ได้อย่างชัดเจนโดยได้เสนอทางออกไว้ 2 แนวทาง กล่าวคือ ข้อที่ 2.3 ตรวจสอบว่าราษฎรดังกล่าวได้ครอบครองทําประโยชน์ ที่ดินอยูก่ ่อนวันที่ ประกาศของคณะปฏิวตั ิฉบับที่ 96 ลงวันที่ 29 กุมภาพันธ์ 2515 ใช้บงั คับหรื อไม่ ถ้าปรากฏว่าอยู่ ก่อนให้ดาํ เนินการแจ้งให้ผทู ้ ี่ครอบครองออกจากที่ดินของรัฐ โดยปฏิบตั ิตามระเบียบของ คณะกรรมการจัดสรรที่ดินแห่งชาติฉบับที่ 3 (พ.ศ.2515) ว่าด้วย วิธีปฏิบตั ิในการแจ้งและออกคําสัง่ แก่ผฝู ้ ่ าฝื นตามมาตรา 9 แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน หากฝ่ าฝื นถือเป็ นความผิดตามมาตรา 108 แห่ง ประมวลกฎหมายที่ดิน แต่ถา้ ปรากฏว่าอยูห่ ลังจากที่ระเบียบของคณะกรรมการจัดที่ดินแห่งชาติ ฉบับที่ 3 มีผลใช้บงั คับ ถือเป็ นความผิดตามมาตรา 108 ทวิแห่งประมวลกฎหมายที่ดิน แต่ก่อน ดําเนินการ จะต้องนําเสนอต่อคณะกรรมการการประสานการแก้ไขการบุกรุ กที่ดินของรัฐส่ วน จังหวัด (กบร.ส่ วนจังหวัด) เพื่อพิจารณาก่อน และข้อ 2.4 ในกรณี ที่เทศบาลตําบลบ้านกรู ดเห็นว่า ที่ดินสาธารณประโยชน์ตอนศาลเจ้า ไม่มีความจําเป็ นต้องสงวนไว้ เพื่อให้พลเมืองใช้ประโยชน์ร่วมกันอีกต่อไป ก็ควรดําเนินการถอน สภาพเพื่อจัดให้ประชาชนเช่าอยูอ่ าศัยต่อไป ในระดับจังหวัด ก็เคยให้คาํ แนะนํานายอําเภอบางสะพานเป็ นหนังสื อ ที่ ปช 0017.3/7458 ลงวันที่ 27 มีนาคม 2544 กรณี ผใู ้ ช้นาม “ประชาชนชาวบ้านกรู ด ตําบลธงชัย และ ตําบลใกล้เคียง อําเภอบางสะพาน ” กล่าวหานางจินตนา แก้วขาว ประธานกลุ่มอนุรักษ์ธรรมชาติ และสิ่ งแวดล้อมบ้านกรู ดกับพวก ปลูกสร้างบ้านเรื่ อเพื่ออยูอ่ าศัย และประกอบการค้าอย่างถาวร บุกรุ กที่สาธารณประโยชน์ตอนศาลเจ้า ซึ่ งเป็ นที่สาธารณประโยชน์อีกแปลงหนึ่งที่อยูใ่ กล้เคียงกับที่ ที่นางนลินี เพชรแก้ว ซึ่ งเป็ นผูร้ ้องในครั้งนี้ และได้รับทราบว่าผูท้ ี่ปลูกบ้านอยูอ่ าศัยในที่ดิน ดังกล่าว มิได้มีเจตนาครอบครองที่ดิน เพื่อยึดเป็ นส่ วนตัวแต่อย่างใด และยินดีเสี ยค่าเช่าให้กบั ทางราชการ จังหวัดจึงได้ของให้อาํ เภอบางสะพานแจ้งองค์กรปกครองส่ วนท้องถิ่นในพื้นที่ให้ เสนอเรื่ องการขอเช่าที่สาธารณประโยชน์ดอนศาลเจข้า ตามาระเบียบขั้นตอนของทางราชการต่อไป นอกจากนี้ ในกรณี ของนางนลินี เพชรแก้ว เมื่อคณะอนุกรรมการฯ ได้ไปประชุม ร่ วมกับปลัดจังหวัด หัวหน้ากลุ่มส่ งเสริ มการปกครองท้องถิ่น เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัด นักวิชาการ ที่ดิน เจ้าพนักงานปกครอง และนิติกรของสํานักงานจังหวัด เพื่อที่จะหาแนวทางในการแก้ไขปั ญหา ร่ วมกันเมื่อวันที่ 16 กรกฎาคม 2546 โดยมีนายกเทศมนตรี ตาํ บลบ้านกรู ด และประชาชน 143

ในพื้นที่อีก 2 รายเข้าร่ วมประชุมด้วยนั้น จังหวัดประจวบคีรีขนั ธ์ก็ได้ให้ความร่ วมมือในการ หาทางออกอย่างดี โดยได้ของให้นายกเทศมนตรี ฯ ปฏิบตั ิตามคําแนะนําของนายอําเภอบางสะพาน ที่ได้เสนอทางเลือกได้ 2 แนวทางดังที่ได้กล่าวข้างต้น เพื่อที่จะได้แก้ปัญหาความเดือดร้อน ของประชาชนที่ยากจน และไม่มีที่ดินเป็ นของตนเองให้อยูใ่ นพื้นที่เดิมต่อไป ทั้งนี้ให้เป็ นไปตาม ระเบียบและขั้นตอนของราชการ เมื่อกรมที่ดินได้รับหนังสื อจากผูว้ า่ ราชการจังหวัดประจวบคีรีขนั ธ์ที่ ปข002.1/28671 ลงวันที่ 28 ธันวาคม 2544 แจ้งผลการดําเนินการกรณี ประชาชนชาวบ้านกรู ด ตําบลธงชัย และ ตําบลใกล้เคียง อําเภอบางสะพาน ร้องเรี ยนว่ามีกลุ่มบุคคลบุกรุ ที่ดินสาธารณประโยชน์ ปลูกสร้าง บ้านเรื อนเพื่ออยูอ่ าศัย และประกอบการค้าอย่างถาวรบุกรุ กที่สาธารณประโยชน์ ดอนศาลเจ้า กรมที่ดินจึงได้มีหนังสื อที่ มท 0723.2/23742 ลงวันที่ 9 สิ งหาคม 2545 แนะนําผูว้ า่ ราชการจังหวัดประจวบคีรีขนั ธ์ให้ตรวจสอบระยะเวลา ที่ราษฎรครอบครองทําประโยชน์ ในที่ดิน และเสนอว่าในกรณี ที่จงั หวัดพิจารณาแล้ว เห็นว่าที่ดินดังกล่าวราษฎรได้อาศัยครอบครอง ทําประโยชน์และจําเป็ นต้องสงวนต่อไปอีก ถ้าอยูใ่ นเขตปฏิรูปก็ควรดําเนินการตามกฎหมายปฏิรูป ที่ดินต่อไป แต่ถา้ ไม่อยูใ่ นเขตปฏิรูปที่ดินก็ควรดําเนินการถอนสภาพเพื่อจัดให้เช่าต่อไป จากลําดับเหตุการณ์ท้ งั หมดดังกล่าวข้างต้น คณะอนุกรรมการฯ มีความเห็นว่า หน่วย ราชการในพื้นที่และกรมที่ดินได้ร่วมกันแก้ปัญหานี้อย่างต่อเนื่อง โดยกรมที่ดินได้ยดึ ถือประมวล กฎหมายที่ดิน และระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการดูแลรักษาและคุม้ ครองป้ องกันที่ดิน อันเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน พ.ศ. 2544 เป็ นหลักในการให้คาํ แนะนําต่อจังหวัด ประจวบคีรีขนั ธ์ อําเภอบางสะพาน และเทศบาลตําบลบ้านกรู ดรับไปดําเนินการ แนวทางที่หน่วย ราชการระดับที่เหนือกว่าเทศบาลตําบลบ้านกรู ดเสนอ คือ การถอนสภาพที่สาธารณประโยชน์ ดอนศาลเจ้าจากประเภทพลเมืองใช้ประโยชน์ร่วมกัน เปลี่ยนสภาพมาให้ประชาชนเช่าอยูอ่ าศัย เป็ นแนวทางที่ปฏิบตั ิได้ตามระเบียบกระทรวงมหาดไทยฉบับดังกล่าว ซึ่ งน่าจะเป็ นแนวทาง ที่เป็ นธรรมกับประชาชนส่ วนใหญ่ที่อาศัยอยูใ่ นพื้นที่แห่งนี้มานาน ก่อนที่จะมีการออกหนังสื อ สําคัญสําหรับที่หลวงซึ่ งออกเมื่อวันที่ 29 กันยายน 2537 คณะกรรมการสิ ทธิ มนุษยชนแห่งชาติจึงเห็นว่า การตรวจสอบของคณะอนุกรรมการ คุม้ ครองสิ ทธิ มนุษยชน 2 ตรวจสอบด้วยความรอบคอบ โดยศึกษาจากเอกสาร ตรวจสอบข้อเท็จจริ ง จากพยานต่าง ๆ ทั้งภาครัฐ และภาคประชาชน ทั้งยังได้เดินทางไปศึกษาสถานที่จริ ง พร้อมทั้งมี ความเห็นในการตรวจสอบประเด็นทั้งสาม เป็ นกรณี ตวั อย่างของการหาทางออกที่ควรตั้งอยูบ่ น

144

พื้นฐานของการช่วยเหลือประชาชน โดยไม่ซ้ าํ เติมให้ประชาชนต้องทุกข์ยากมากขึ้น เทศบาลตําบล บ้านกรู ดควรแก้ไขปั ญหาโดยใช้แนวทางนี้ มติของคณะกรรมการสิ ทธิ มนุษยชนแห่งชาติ คณะกรรมการสิ ทธิ มนุษยชนแห่งชาติ ได้พิจารณาแล้ว มีมติวา่ จากบทเรี ยนของกรณี เทศบาลตําบลบ้านกรู ดมีคาํ สัง่ ให้ประชาชนที่ปลูก บ้านในที่สาธารณะรื้ อถอนบ้านเทศบาลตําบลบ้านกรู ดควรแก้ไขปั ญหาโดยใช้แนวทางที่ คณะอนุกรรมการคุม้ ครองสิ ทธิ มนุษยชน 2 ศึกษาและตรวจสอบ จึงมีขอ้ เสนอแนะต่อหน่วยงานที่เกี่ยวข้องให้มีการกําหนดและดําเนินการตามนโยบายและ มาตรการต่างๆ ดังนี้ 1. เทศบาลตําบลบ้านกรู ด 1.1 ควรใช้มาตรการในการดําเนินการกับที่ดินแปลงที่ 2 ตามคําแนะนําของ อําเภอ บางสะพาน และจังหวัดประจวบคีรีขนั ธ์ ที่ให้ทาํ การถอนสภาพที่สาธารณประโยชน์ดอนศาลเจ้า จากประเภทพลเมืองใช้ประโยชน์ร่วมกัน เปลี่ยนสภาพมาให้ประชาชนเช่าอยูอ่ าศัยระยะยาว 1.2 ควรสํารวจการถือครองกรรมสิ ทธิ์ ในที่ดิ นในบริ เวณที่สาธารณะดอนศาลเจ้า และพื้นที่ใกล้เคียงอย่างจริ งจังถึงการได้มาซึ่ งเอกสารสิ ทธิ์ หากพบว่าได้มาไม่ถูกต้องก็ตอ้ งเพิกถอน กรรมสิ ทธิ์ อย่างตรงไปตรงมา ไม่มีการเลือกปฏิบตั ิ 2. จังหวัดและอําเภอ 2.1ควรมีนโยบายที่ชดั เจนที่มุ่งเน้นให้หน่วยงานที่อยูภ่ ายใต้การกํากับดูแล ดําเนินการแก้ไขปั ญหาความเดือดร้อนของประชาชน โดยคํานึงถึงผลประโยชน์ที่จะเกิดขึ้นกับ ประชาชนเป็ นหลัก มิใช่การคํานึงถึงแต่ประโยชน์ของทางราชการเพียงอย่างเดียว ซึ่ งอาจเป็ นผลให้ เกิดการละเมิดสิ ทธิ มนุษยชน และทําให้ประชาชนได้รับความเดือนร้อน 2.2 ควรมีมาตรการในการป้ องกันไม่ให้ขา้ ราชการหรื อพนักงานของหน่วยงานที่ อยูภ่ ายใต้การกํากับดูแลอยูภ่ ายใต้ผมู ้ ีอิทธิ พล เช่น มาตรการห้ามไม่ให้หน่วยงานของรัฐรับของ บริ จาคจากผูม้ ีอิทธิ พลที่หวังสิ่ งตอบแทนจากทางราชการในการอํานวยความสะดวกให้ผมู ้ ีอิทธิ พล กระทําการฝ่ าฝื นกฎหมายหรื อระเบียบของทางราชการ เป็ นต้น 3. องค์กรปกครองส่ วนท้องถิ่น (องค์การบริ หารส่ วนตําบล เทศบาล องค์การบริ หารส่ วน จังหวัด) 3.1 ควรมีมาตรการที่จะดูแลรักษาที่ดินในพื้นที่ที่อยูใ่ นเขตอํานาจรับผิดชอบที่ ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกันอย่างจริ งจัง ไม่วา่ เป็ นโดยสภาพที่ดินหรื อทางราชการได้สงวนไว้ก็ ตาม องค์การปกครองส่ วนท้องถิ่นควรมีมาตรการป้ องกันการบุกรุ ก หรื อเข้าไปยึดครองโดยผูม้ ี อิทธิ พลในท้องถิ่นโดยอาศัยช่องว่างของกฎหมาย 145

3.2 องค์การปกครองส่ วนท้องถิ่นควรจัดการสํารวจ และจัดทําทะเบียนที่ดิน สาธารณประโยชน์ในพื้นทีในเขตอํานาจรับผิดชอบอย่างละเอียด หากพบว่ามีผไู ้ ด้รับเอกสารสิ ทธิ์ ในพื้นที่สาธารณะ ต้องทําการสอบสวน และดําเนินการตามขั้นตอนของกฎหมาย ที่จะเพิกถอน กรรมสิ ทธิ์ ของผูท้ ี่ได้เอกสารสิ ทธิ์ มาโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย 3.3 องค์การปกครองส่ วนท้องถิ่นควรใช้อาํ นาจหน้าที่ที่กาํ หนดไว้ในกฎหมาย ในการบําบัดทุกข์บาํ รุ งสุ ขประชาชนผูท้ ุกข์ยาก และยึดถือผลประโยชน์ของประชาชนส่ วนใหญ่ เป็ นสําคัญ การแก้ไขปั ญหาต้องอยูบ่ นพื้นฐานของการเคารพศักดิ์ศรี ความเป็ นมนุษยชน และต้องหลีกเลี่ยงที่จะใช้อาํ นาจหน้าที่ในการรักษาผลประโยชน์ของผูม้ ีอิทธิ พลในท้องถิ่น 4. กระทรวงมหาดไทย โดยกรมส่ งเสริ มการปกครองท้องถิ่น ขอให้ดาํ เนินการประสานหน่วยราชการส่ วนภูมิภาคที่เกี่ยวข้อง และเทศบาลบ้านกรู ดให้ แก้ไขปั ญหานี้ ตามแนวทางที่หน่วย ราชการในพื้นที่ และกรมที่ดินเสนอแนะ ภายใน 60วัน (2) ผู้ตรวจการแผ่ นดิน รัฐธรรมนูญแห่ งราชอาณาจักรไทย พุธศักราช 2550 มีบทบัญญัติในเรื่องผู้ตรวจการ แผ่ นดิน ดังนี้ มาตรา 242 ผูต้ รวจการแผ่นดินมีจาํ นวนสามคน ซึ่ งพระมหากษัตริ ยท์ รงแต่งตั้งตาม คําแนะนําของวุฒิสภา จากผูซ้ ่ ึ งเป็ นที่ยอมรับนับถือของประชาชน มีความรอบรู ้และมี ประสบการณ์ในการบริ หารราชการแผ่นดิน วิสาหกิจ หรื อกิจกรรมอันเป็ นประโยชน์ร่วมกันของ สาธารณะ และมีความซื่ อสัตย์สุจริ ตเป็ นที่ประจักษ์ ให้ผไู ้ ด้รับเลือกเป็ นผูต้ รวจการแผ่นดินประชุมและเลือกกันเองให้คนหนึ่งเป็ นประธาน ผูต้ รวจการแผ่นดินแล้วแจ้งผลให้ประธานวุฒิสภาทราบ ให้ประธานวุฒิสภาเป็ นผูล้ งนามรับสนองพระบรมราชโองการแต่งตั้งประธาน ผูต้ รวจการแผ่นดินและผูต้ รวจการแผ่นดิน คุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามของผูต้ รวจการแผ่นดินให้เป็ นไปตามพระราชบัญญัติ ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยผูต้ รวจการแผ่นดิน ผูต้ รวจการแผ่นดินมีวาระการดํารงตําแหน่งหกปี นับแต่วนั ที่พระมหากษัตริ ยท์ รง แต่งตั้ง และให้ดาํ รงตําแหน่งได้เพียงวาระเดียว ให้มีสาํ นักงานผูต้ รวจการแผ่นดินเป็ นหน่วยงานที่เป็ นอิสระในการบริ หารงานบุคคล การงบประมาณ และการดําเนินการอื่น ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ 146

มาตรา 243 การสรรหาและการเลือกผูต้ รวจการแผ่นดินให้นาํ บทบัญญัติมาตรา 206 และมาตรา 207 มาใช้บงั คับโดยอนุโลม โดยให้มีคณะกรรมการสรรหาจํานวนเจ็ดคนประกอบด้วย ประธานศาลฎีกา ประธานศาลรัฐธรรมนูญ ประธานศาลปกครองสู งสุ ด ประธานสภาผูแ้ ทนราษฎร ผูน้ าํ ฝ่ ายค้านในสภาผูแ้ ทนราษฎร บุคคลซึ่ งที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกาคัดเลือกจํานวนหนึ่งคน และ บุคคลซึ่ งที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสู งสุ ดคัดเลือกจํานวนหนึ่งคน และให้นาํ บทบัญญัติ มาตรา 231 (1) วรรคสอง มาใช้บงั คับด้วยโดยอนุโลม มาตรา 244 ผูต้ รวจการแผ่นดินมีอาํ นาจหน้าที่ ดังต่อไปนี้ (1) พิจารณาและสอบสวนหาข้อเท็จจริ งตามคําร้องเรี ยนในกรณี (ก) การไม่ปฏิบตั ิตามกฎหมาย หรื อปฏิบตั ินอกเหนืออํานาจหน้าที่ตามกฎหมายของ ข้าราชการ พนักงาน หรื อลูกจ้างของหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ หรื อรัฐวิสาหกิจ หรื อราชการ ส่ วนท้องถิ่น (ข) การปฏิบตั ิหรื อละเลยไม่ปฏิบตั ิหน้าที่ของข้าราชการ พนักงาน หรื อลูกจ้างของ หน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ หรื อรัฐวิสาหกิจ หรื อราชการส่ วนท้องถิ่น ที่ก่อให้เกิดความ เสี ยหายแก่ผรู ้ ้องเรี ยนหรื อประชาชนโดยไม่เป็ นธรรม ไม่วา่ การนั้นจะชอบหรื อไม่ชอบด้วยอํานาจ หน้าที่ก็ตาม (ค) การตรวจสอบการละเลยการปฏิบตั ิหน้าที่หรื อการปฏิบตั ิหน้าที่โดยไม่ชอบด้วย กฎหมายขององค์กรตามรัฐธรรมนูญและองค์กรในกระบวนการยุติธรรม ทั้งนี้ ไม่รวมถึงการ พิจารณาพิพากษาอรรถคดีของศาล (ง) กรณี อื่นตามที่กฎหมายบัญญัติ

(2) ดําเนินการเกี่ยวกับจริ ยธรรมของผูด้ าํ รงตําแหน่งทางการเมืองและเจ้าหน้าที่ ของรัฐตามมาตรา 279 วรรคสาม และมาตรา 280 (3) ติดตาม ประเมินผล และจัดทําข้อเสนอแนะในการปฏิบตั ิตามรัฐธรรมนูญ รวม ตลอดถึงข้อพิจารณาเพื่อแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญในกรณี ที่เห็นว่าจําเป็ น (4) รายงานผลการตรวจสอบและผลการปฏิบตั ิหน้าที่พร้อมข้อสังเกตต่อคณะรัฐมนตรี สภาผูแ้ ทนราษฎร และวุฒิสภา ทุกปี ทั้งนี้ ให้ประกาศรายงานดังกล่าวในราชกิจจานุเบกษาและ เปิ ดเผยต่อสาธารณะด้วย การใช้อาํ นาจหน้าที่ตาม (1) (ก) (ข) และ (ค) ให้ผตู้ รวจการแผ่นดินดําเนินการเมื่อมี การร้องเรี ยน เว้นแต่เป็ นกรณี ที่ผตู ้ รวจการแผ่นดินเห็นว่าการกระทําดังกล่าวมีผลกระทบต่อความ เสี ยหายของประชาชนส่ วนรวมหรื อเพื่อคุม้ ครองประโยชน์สาธารณะ ผูต้ รวจการแผ่นดินอาจ พิจารณาและสอบสวนโดยไม่มีการร้องเรี ยนได้ 147

มาตรา 245 ผูต้ รวจการแผ่นดินอาจเสนอเรื่ องต่อศาลรัฐธรรมนูญหรื อศาลปกครองได้ เมื่อเห็นว่ามีกรณี ดงั ต่อไปนี้ (1) บทบัญญัติแห่งกฎหมายใดมีปัญหาเกี่ยวกับความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ ให้เสนอเรื่ อง พร้อมด้วยความเห็นต่อศาลรัฐธรรมนูญ และให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยโดยไม่ชกั ช้า ทั้งนี้ ตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ (2) กฎ คําสั่ง หรื อการกระทําอื่นใดของบุคคลใดตามมาตรา 244 (1) (ก) มีปัญหา เกี่ยวกับความชอบด้วยรัฐธรรมนูญหรื อกฎหมาย ให้เสนอเรื่ องพร้อมด้วยความเห็นต่อศาลปกครอง และให้ศาลปกครองพิจารณาวินิจฉัยโดยไม่ชกั ช้า ทั้งนี้ ตามพระราชบัญญัติวา่ ด้วยการจัดตั้ง ศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยผูต้ รวจการแผ่นดินของรัฐสภา พุทธศักราช 2542 ได้กาํ หนดอํานาจหน้าที่ของผูต้ รวจการแผ่นดินของรัฐสภาไว้ดงั นี้ 1. พิจารณาและสอบสวนหาข้อเท็จจริ งตามคําร้องเรี ยนในกรณี ______ @1.1 เรื่ องที่ขา้ ราชการ พนักงานของรัฐหรื อลูกจ้างของหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ หรื อรัฐวิสาหกิจ หรื อข้าราชการส่ วนท้องถิ่นไม่ปฏิบตั ิตามกฎหมายหรื อปฏิบตั ินอกเหนืออํานาจ หน้าที่ ________1.2_เรื่ องที่ขา้ ราชการ พนักงานของรัฐหรื อลูกจ้างของหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ หรื อรัฐวิสาหกิจ หรื อข้าราชการส่ วนท้องถิ่น ปฏิบตั ิหรื อละเลยไม่ปฏิบตั ิหน้าที่โดยก่อให้เกิดความ เสี ยหายแก่ผรู ้ ้องเรี ยน หรื อประชาชนโดยไม่เป็ นธรรม ไม่วา่ การปฏิบตั ิน้ นั จะชอบหรื อไม่ชอบด้วย อํานาจหน้าที่ตามกฎหมายก็ตาม ________1.3 _กรณี อื่นตามที่กฎหมายบัญญัติ 2. จัดทํารายงานพร้อมทั้งเสนอความเห็นและข้อเสนอแนะต่อรัฐสภา ________2.1 _รายงานเฉพาะเรื่ อง ________2.2 _รายงานประจําปี (ภายในเดือนมีนาคมของทุกปี ) 3. เสนอเรื่ องพร้อมทั้งความเห็นต่อศาลรัฐธรรมนูญหรื อศาลปกครองเพื่อวินิจฉัยในกรณี ที่ เห็นว่า บทบัญญัติ __แห่งกฎหมาย กฎ ข้อบังคับ หรื อการกระทําใดของบุคคลตามข้อ 1 มีปัญหา เกี่ยวกับ ความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ 4. เสนอแนะต่อหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐหรื อรัฐวิสาหกิจ หรื อราชการส่ วนท้องถิ่น ที่เกี่ยวข้องเพื่อพิจารณา ดําเนินการให้มีการปรับปรุ งหรื อแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมาย กฎ ระเบียบ ข้อบังคับ หรื อมติ คณะรัฐมนตรี ในเรื่ องดังกล่าวต่อไป ในกรณี ที่เกี่ยวกับมติคณะรัฐมนตรี ให้ส่ง รายงานดังกล่าวให้คณะรัฐมนตรี ทราบด้วย 148

5. แจ้งให้หน่วยงานที่มีอาํ นาจสอบสวนและผูบ้ งั คับบัญชาของข้าราชการ พนักงานหรื อ ลูกจ้างของหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐหรื อรัฐวิสาหกิจ หรื อข้าราชการส่ วนท้องถิ่น ดําเนินการ ตามอํานาจหน้าที่ เมื่อเห็นว่ามีเหตุ _อันควรสงสัยว่ามีการทุจริ ต หรื อประพฤติมิชอบในวงราชการ หรื อมีมูลความผิดทางอาญา หรื อมีมูลความผิด ทางวินยั และให้หน่วยงานที่มีอาํ นาจสอบสวนและ ผูบ้ งั คับบัญชาดังกล่าว แจ้งผลการดําเนินการให้ผตู ้ รวจการแผ่นดินของรัฐสภา ทราบทุก 3 เดือน 6. ขอให้หน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ หรื อรัฐวิสาหกิจ หรื อราชการส่ วนท้องถิ่นส่ ง หนังสื อชี้แจงข้อเท็จจริ งหรื อ __ให้ความเห็นในการปฏิบตั ิงาน หรื อส่ งวัตถุ เอกสาร หลักฐาน หรื อ พยานหลักฐานอื่นที่เกี่ยวข้องเพื่อประกอบการพิจารณา และสามารถให้หวั หน้างานดังกล่าว เจ้าหน้าที่ของรัฐ พนักงานอัยการ พนักงานสอบสวน หรื อบุคคลใดมาให้ถอ้ ยคํา หรื อส่ งวัตถุ เอกสาร หลักฐานหรื อพยานหลักฐานอื่นที่เกี่ยวข้องเพื่อประกอบการพิจารณา รวมทั้งขอให้ศาลส่ ง วัตถุเอกสาร หลักฐาน หรื อพยานหลักฐานอื่นที่เกี่ยวข้องเพื่อประกอบการพิจารณา นอกจากนั้น ยังสามารถตรวจสอบสถานที่ที่เกี่ยวกับเรื่ องที่มีการร้องเรี ยน 7. ออกระเบียบกําหนดหลักเกณฑ์ เพื่อปฏิบตั ิตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่า ด้วย ผูต้ รวจการแผ่นดินของรัฐสภา พุทธศักราช 2542

แผ่ นดิน

3. การพิจารณาข้ อพิพาทเกีย่ วกับการบุกรุกทีส่ าธารณสมบัติของแผ่นดินโดย ผู้ตรวจการ

3.1 รายงานการสอบสวนเรื่ องร้องเรี ยนกลุ่มนายทุนและผูม้ ีอิทธิ พลบุกรุ กทุ่งสงวนเลี้ยง สัตว์ ตําบลทุ่งสง อําเภอทุ่งใหญ่ จังหวัดนครศรี ธรรมราช 64 ความเป็ นมา มีผรู ้ ้องเรี ยนต่อผูต้ รวจการแผ่นดินของรัฐสภา เพื่อขอให้ตรวจสอบ ข้อเท็จจริ ง ในเรื่ องที่ผรู ้ ้องกล่าวอ้างว่า มีกลุ่มบุคคลผูม้ ีอิทธิ พลได้ร่วมกันบุกรุ กทําลายทุ่งสงวน เลี้ยงสัตว์ หมู่ที่ 3 ตําบลทุ่งสง อําเภอทุ่งใหญ่ จังหวัดนครศรี ธรรมราช หรื อที่ชาวบ้านเรี ยกกันว่า“ทุ่ง หัดม้า” และสวนป่ าเฉลิมพระเกียรติแด่สมเด็จพระนางเจ้าพระบรมราชินีนาถ ซึ่ งอยูใ่ นพื้นที่ของทุ่ง สงวนเลี้ยงสัตว์ดงั กล่าว เพื่อแสวงหาผลประโยชน์สาํ หรับตนเองและพวกพ้อง โดยได้รวบรวมกลุ่ม พรรคพวกตั้งเป็ น กลุ่มเกษตรกรเลี้ยงโคพื้นเมือง พร้อมทั้งทําโครงการและนํางบประมาณมาบริ หาร จัดการและดําเนินการ ของกลุ่ม โดยมีการกั้นรั้วลวดหนาม สร้างโรงเรื อน ไถที่ ปลูกหญ้า และอื่น ๆ ทั้ง ๆ ที่โรงเรื อนเก่าก็มีอยูแ่ ละใช้การได้ดี รั้วลวดหนามก็มีและหญ้าก็สมบูรณ์ เป็ นการสิ้ นเปลือง 63

www.ombudsman.go.th

149

งบประมาณแผ่นดิน นอกจากนั้นบริ เวณพื้นที่ติดกับรั้วลวดหนามทางทิศใต้ก็ถูกพรรคพวกของกลุ่ม นี้ โค่น ถาง ทําลาย เพื่อจะได้จบั จองปลูกผลอาสิ น ผูต้ รวจการแผ่นดินของรัฐสภา พร้อมด้วยคณะเจ้าหน้าที่ สํานักงานผูต้ รวจการแผ่นดิน ของรัฐสภา ผูใ้ หญ่บา้ น และเจ้าหน้าที่อาํ เภอทุ่งใหญ่ได้ลงพื้นที่ตรวจสอบข้อเท็จจริ ง ปรากฏว่า ทุ่ง สงวนเลี้ยงสัตว์ “ทุ่งหัดม้า ” เป็ นทุ่งหญ้าหลักสําคัญที่ได้มีการสงวนไว้เพื่อให้เป็ นที่สาธารณะให้ ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกันในการเลี้ยงโค เดิมมีเนื้อที่ประมาณ 3,000 ไร่ แต่ถูกบุกรุ กจนเหลือ เนื้อที่ประมาณ 1,000 ไร่ และปัจจุบนั ยังมีการบุกรุ กต่อไปอีก โดยมีการปลูกสร้างโรงเรื อนเลี้ยงสุ กร และมีการปลูกต้นยางพารา มีการใช้ยาฆ่าหญ้าทําให้ราษฎรไม่สามารถทําการเลี้ยงสัตว์ได้ และมีการใช้งบประมาณขององค์การบริ หารส่ วนตําบลทุ่งสังสร้างโรงเรื อนที่ขนุ โคมาเป็ นเวลา ๒ ปี แต่ยงั ไม่มีการใช้ประโยชน์แต่ประการใด จากการตรวจสอบข้อมูลเพิ่มเติมพบว่าได้มีราษฎรอีกกลุ่มหนึ่งร้องเรี ยนเรื่ องกลุ่ม นายทุนบุกรุ กทุ่งสงวนเลี้ยงสัตว์ “ทุ่งหัดม้า ” เช่นเดียวกัน โดยวันที่ 24 ตุลาคม 2547 ได้ยนื่ หนังสื อ ร้องเรี ยนต่อรัฐมนตรี วา่ การกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ และวันที่ 10 พฤศจิกายน 2547 ได้ยนื่ หนังสื อร้องเรี ยนต่อนายกรัฐมนตรี (ร้องเรี ยนผ่านตูแ้ ดง) ซึ่ งเมื่อวันที่ 16 กุมภาพันธ์ 2548 ประธานคณะกรรมการติดตามและประสานงานตามการสั่งการของนายกรัฐมนตรี ได้ขอให้กรม ที่ดินพิจารณาดําเนินการ และเมื่อวันที่ 26 เมษายน 2548 กรมที่ดินได้มีหนังสื อถึงผูว้ า่ ราชการ จังหวัดนครศรี ธรรมราช ให้ตรวจสอบข้อเท็จจริ งและพิจารณาดําเนินการตามอํานาจหน้าที่ให้เป็ น ที่ยตุ ิ ซึ่ งเมื่อวันที่ 7 มิถุนายน 2548 เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัด ปฏิบตั ิราชการแทนผูว้ า่ ราชการ จังหวัด นครศรี ธรรมราช มีหนังสื อถึงอธิ บดีกรมที่ดินแจ้งว่า ที่สาธารณประโยชน์ดงั กล่าวยังไม่มี หนังสื อสําคัญสําหรับที่หลวง จึงยังไม่ทราบขอบเขตที่แน่ชดั แต่ขณะนี้องค์การบริ หารส่ วนตําบล ทุ่งสังได้ขอออกหนังสื อสําคัญสําหรับที่หลวงกับสํานักงานที่ดินจังหวัดนครศรี ธรรมราช สาขาทุ่ง สงแล้วอยูร่ ะหว่างการดําเนินการของเจ้าหน้าที่ผรู ้ ังวัด ยังไม่ได้มาดําเนินการให้เสร็ จสิ้ นตามคําขอ จากการประสานงานกับกรมที่ดินและจากการศึกษาเอกสารของกรมที่ดิน ได้ขอ้ มูล เพิ่มเติมว่า นายอําเภอทุ่งใหญ่ได้ยนื่ คําขอรังวัดออกหนังสื อสําคัญสําหรับที่หลวงแปลงที่สาธารณประโยชน์“ทุ่ง เสม็ดเตี้ย” ซึ่ งมีเนื้อที่ตามทะเบียนที่สาธารณประโยชน์ 3,082 ไร่ เมื่อวันที่ 5 สิ งหาคม 2532 ผลการ รังวัดปรากฏว่าได้เนื้อที่ 1,283 ไร่ เศษ น้อยกว่าทะเบียนที่สาธารณประโยชน์จาํ นวน 1,789 ไร่ เศษ ซึ่ งทางสํานักงานที่ดินจังหวัดนครศรี ธรรมราชได้ทาํ การประกาศออกหนังสื อสําคัญสําหรับที่หลวงไป เมื่อวันที่ 2 สิ งหาคม 2533 แต่ไม่มีรายงานการปิ ดประกาศแต่อย่างใด เมื่อวันที่ 15 พฤษภาคม 2534 จังหวัดนครศรี ธรรมราชได้มีหนังสื อถึงอําเภอทุ่งใหญ่พร้อมส่ งรู ปแผนที่กระดาษบางไป เพื่อให้อาํ เภอนํารู ปแผนที่ลงระวางรู ปถ่ายทางอากาศ เพื่อจะได้ทาํ การรังวัดตรวจสอบและซ่อมหลัก 150

เขต เนื่องจากมีผบู ้ ุกรุ กถอนหลักเขต ต่อมาเมื่อวันที่ 2 กุมภาพันธ์ 2537 เจ้าหน้าที่บริ หารงานที่ดิน อําเภอ ได้ทาํ บันทึกข้อความเสนอนายอําเภอทุ่งใหญ่วา่ จะพิจารณาข้อยุติแนวเขตของที่ สาธารณประโยชน์ “ทุ่งเสม็ดเตี้ย” อย่างไร หากยึดถือตามแนวเขตของทะเบียนที่สาธารณประโยชน์ คือ เนื้อที่ 3,082 ไร่ ก็ตอ้ งยกเลิกเรื่ องที่ได้ทาํ การรังวัดไว้ และเสี ยค่าใช้จ่ายรังวัดใหม่ พร้อมทั้ง แต่งตั้งกรรมการไปชี้แนวเขตที่ดินใหม่ หากจะยึดถือตามผลการรังวัดที่ดินที่ได้รังวัดแล้ว คือ 1 ,283 ไร่ เศษ ก็แจ้งให้จงั หวัดส่ งรายงานการปิ ดประกาศเพื่อดําเนินการต่อไป ซึ่ งหลังจากนั้นเป็ นต้นมาก็ ไม่ปรากฏหลักฐานการติดต่อ ประสานงานในเรื่ องนี้อีกแต่อย่างใด ต่อมาเมื่อวันที่ 1 สิ งหาคม 2546 องค์การบริ หารส่ วนตําบลทุ่งสงได้มีหนังสื อถึงสํานักงานที่ดินจังหวัดนครศรี ธรรมราช สาขาทุ่งสง เพื่อขอประมาณการค่าใช้จ่ายในการรังวัดออกหนังสื อสําคัญสําหรับที่หลวง และเมื่อวันที่ 27 ตุลาคม 2547 ทางองค์การบริ หาร ส่ วนตําบลทุ่งสงได้มาขอนัดรังวัดเพื่อทําการออกหนังสื อสําคัญ สําหรับที่หลวงดังกล่าว ซึ่ งช่างได้ออกไป ทําการรังวัดเมื่อวันที่ 24 ธันวาคม 2547 แต่ไม่สามารถ ดําเนินการให้แล้วเสร็ จได้ เนื่องจากอําเภอทุ่งใหญ่และองค์การบริ หารส่ วนตําบลทุ่งสงยังไม่ได้ แต่งตั้งผูแ้ ทนให้เป็ นผูน้ าํ ชี้เขต และจากการสํารวจ เบื้องต้นพบว่ามีผบู ้ ุกรุ กอยูบ่ างส่ วน สรุ ปผลจาก การตรวจสอบข้อเท็จจริ งได้วา่ ขณะนี้ยงั ไม่ได้ดาํ เนินการ รังวัดออกหนังสื อสําคัญสําหรับที่หลวง แปลงที่สาธารณะ “ทุ่งเสม็ดเตี้ย” แต่อย่างใด กฎหมาย ระเบียบของทางราชการ นโยบายรัฐบาล และมติคณะรัฐมนตรี ที่เกี่ยวข้อง ได้แก่ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ประมวลกฎหมายที่ดิน พระราชบัญญัติลกั ษณะปกครองท้องที่ พระพุทธศักราช 2457 พระราชบัญญัติกาํ หนดแผนและ ขั้นตอนการกระจายอํานาจให้แก่องค์กรปกครองส่ วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 พระราชบัญญัติสภาตําบล และองค์การบริ หารส่ วนตําบล พ.ศ. 2537 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 5) พ.ศ. 2546 และระเบียบของ กระทรวงมหาดไทย ได้กาํ หนดให้รัฐ หน่วยงานของรัฐ และองค์กรปกครองส่ วนท้องถิ่น มีหน้าที่ ดูแลรักษาและดําเนินการคุม้ ครองสาธารณสมบัติของแผ่นดิน อีกทั้งกระทรวงมหาดไทยได้มีหนังสื อ ลงวันที่ 21 กรกฎาคม 2546 เรื่ องการแก้ไขปัญหาการบุกรุ กที่ดินของรัฐ กําหนดให้จงั หวัดและ คณะกรรมการแก้ไขปั ญหาการบุกรุ กที่ดินของรัฐระดับจังหวัด (กบร.จังหวัด) ดําเนินการควบคุม กํากับ ติดตาม ดูแล ให้หน่วยงานของรัฐที่ดูแลหรื อใช้ประโยชน์ในที่ดินของรัฐ ให้หมัน่ ตรวจสอบ ระมัดระวังอย่าให้มีการบุกรุ กที่ดินของรัฐเป็ นอันขาด หากมีหรื อพบเห็นการบุกรุ กที่ดินของรัฐให้ ดําเนินการตามกฎหมาย ระเบียบ คําสั่ง มติคณะรัฐมนตรี ที่เกี่ยวข้อง และดําเนินการตามนโยบาย แผนงาน มาตรการแก้ไข ปั ญหา และป้ องกันการบุกรุ กที่ดินของรัฐตามที่ กบร.กําหนดโดยเคร่ งครัด ถ้าปรากฏว่า การบุกรุ กที่ดิน ของรัฐดังกล่าวมีเจ้าหน้าที่ผใู้ ดให้การสนับสนุนช่วยเหลือหรื อมีส่วน ร่ วมด้วย ก็ให้ดาํ เนินการทาง วินยั และทางอาญาโดยเด็ดขาดทุกรายไป นอกจากนี้ กรมที่ดินได้มี 151

หนังสื อลงวันที่ 12 พฤศจิกายน 2545 เรื่ องการควบคุมและเร่ งรัดการออกหนังสื อสําคัญสําหรับที่ หลวง โดยขอให้จงั หวัดกําชับเจ้าหน้าที่เอาใจใส่ และให้ความสนใจเร่ งรัดการออกหนังสื อสําคัญ สําหรับที่หลวงอย่างจริ งจัง โดยให้ดาํ เนินการไปตามระเบียบปฏิบตั ิที่เกี่ยวข้องอย่างเคร่ งครัดและ ต่อเนื่อง ผลการสอบสวนและการพิจารณา 1. การพิจารณาด้านกฎหมาย การบุกรุ กทุ่งสงวนเลี้ยงสัตว์ “ทุ่งหัดม้า ” หรื อ “ทุ่งเสม็ดเตี้ย ” การแผ้วถางทําลายป่ า เฉลิมพระเกียรติฯ และการเอาทรัพย์สมบัติของแผ่นดินไปแปลงสภาพนําไปใช้หาประโยชน์ ส่ วน ตน เป็ นการละเมิดกฎหมายบ้านเมืองและไม่ปฏิบตั ิตามระเบียบของทางราชการ หน่วยงานที่ เกี่ยวข้องซึ่ งมีหน้าที่รับผิดชอบจะต้องรี บดําเนินการแก้ไขปั ญหาตามอํานาจหน้าที่ ที่ได้รับ มอบหมายโดยรวดเร็ ว โดยการบังคับใช้กฎหมายอย่างเฉี ยบขาด หากเพิกเฉยไม่ดาํ เนินการ ก็อาจถือ ได้วา่ เป็ นการละเลยการปฏิบตั ิหน้าที่ยงิ่ หากข้อเท็จจริ งปรากฏว่าการบุกรุ กทุ่งสงวนเลี้ยงสัตว์ดังกล่าว เกิดจากการที่เจ้าหน้าที่เข้าไปมีส่วนเกี่ยวข้องด้วย ยิง่ ต้องเร่ งรี บตรวจสอบและดําเนินการแก้ไขให้ เป็ นตามกฎหมายและระเบียบของทางราชการอย่างเคร่ งครัด รวมทั้งการดําเนินการต่อเจ้าหน้าที่ท้งั ทางวินยั และอาญา 2. การพิจารณาด้านการบริ หารราชการแผ่นดิน จากข้อเท็จจริ ง ปรากฏว่านายอําเภอทุ่งใหญ่ขอรังวัดออกหนังสื อสําคัญสําหรับที่หลวง ทุ่งสงวนเลี้ยงสัตว์ “ทุ่งหัดม้า ” มาตั้งแต่ปี 2532 โดยมีการรังวัดเสร็ จ รวมทั้งสํานักงานที่ดินจังหวัด นครศรี ธรรมราชได้ทาํ การประกาศออกหนังสื อสําคัญสําหรับที่หลวงไปเมื่อ วันที่ 2 สิ งหาคม 2533 แต่ไม่มีรายงานการปิ ดประกาศแต่อย่างใด และต่อมาหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง เช่น จังหวัด อําเภอ และ องค์การบริ หารส่ วนตําบลทุ่งสง เป็ นต้น ได้ดาํ เนินการเกี่ยวกับปั ญหาการบุกรุ กที่ดินดังกล่าวอีกในปี 2534, 2537, 2546 และ2547แต่จนถึงบัดนี้ยงั ไม่สามารถออกหนังสื อสําคัญสําหรับที่หลวงเพื่อนําที่ สาธารณะกลับคืนมาเป็ นของประชาชนส่ วนรวมและป้ องกันการบุกรุ กต่อไป ทั้งนี้เพราะขาดการ เร่ งรัดดําเนินการต่อเนื่องและจริ งจัง ถึงแม้จะมีกฎหมาย ระเบียบ และ มติคณะรัฐมนตรี รวมทั้ง หนังสื อสั่งการกระทรวงมหาดไทยที่กาํ ชับจังหวัดและ กบร.จังหวัด ให้ดาํ เนินการ ตามกฎหมาย ระเบียบ คําสั่ง และมติคณะรัฐมนตรี อย่างเคร่ งครัดก็ตาม อันน่าจะเข้าข่ายการละเลยการปฏิบตั ิ หน้าที่ของเจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้อง ซึ่ งจะต้องหาเจ้าหน้าที่ผรู ้ ับผิดชอบในกรณี ดงั กล่าว 3. การพิจารณาด้านเศรษฐกิจ เมื่อทุ่งสงวนเลี้ยงสัตว์ถูกบุกรุ ก เกษตรกรส่ วนใหญ่จะไม่มีพ้ืนที่ใช้ในการเลี้ยงสัตว์ ซึ่ง จะสร้างความเดือดร้อนไม่สามารถครองชีพอยูไ่ ด้ตามปกติ อีกทั้งนโยบายของรัฐบาล ใน “โครงการ 152

ส่ งเสริ มการเลี้ยงโคเนื้อล้านครอบครัว” จะได้รับผลกระทบเพราะเกษตรกรจะขาดทุ่งหญ้าที่ใช้ในการ เลี้ยงโคได้ 4. การพิจารณาด้านทรัพยากรธรรมชาติ สิ่ งแวดล้อม และสังคม เมื่อทุ่งสงวนเลี้ยงสัตว์ถูกบุกรุ กยึดครองดังกล่าว เกษตรกรก็จะขาดพื้นที่ที่ ใช้ในการ เลี้ยงสัตว์ แต่เมื่อมีความจําเป็ นจะต้องดํารงชีพ ก็อาจจะไปบุกรุ กทําลายป่ าสงวนของรัฐ เพื่อเป็ นที่ทาํ กิน อันเป็ นการสร้างปั ญหาต่อเนื่องไปอีก นอกจากนี้ ผลกระทบของการทํามาหากินของราษฎร ที่ยากจนเนื่องจากการบุกรุ กยึดครองทุ่งสาธารณะดังกล่าว จะเป็ นอุปสรรคสําคัญต่อนโยบายของ รัฐบาลในการแก้ไขปั ญหาความยากจนอีกด้วย 5. ข้อเสนอแนะ ผูต้ รวจการแผ่นดินของรัฐสภาอาศัยอํานาจตามมาตรา 30 แห่งพระราชบัญญัติ ประกอบ รัฐธรรมนูญว่าด้วยผูต้ รวจการแผ่นดินของรัฐสภา พ.ศ. 2542 จึงมีขอ้ เสนอแนะเพื่อปรับปรุ ง แก้ไข ความเดือดร้อนของประชาชนที่ร้องเรี ยน ดังนี้ 5.1 ขอให้กรมที่ดินและจังหวัดนครศรี ธรรมราชเร่ งรัดดําเนินการออกหนังสื อ สําคัญสําหรับที่หลวงทุ่งสงวนเลี้ยงสัตว์ “ทุ่งหัดม้า ” หรื อ “ทุ่งเสม็ดเตี้ย ” ให้เสร็ จสิ้ นโดยเร็ วที่สุด และขอให้ทางราชการสนับสนุนงบประมาณเป็ นกรณี พิเศษและเร่ งด่วนเพื่อการนี้ 5.2 เนื่องจากการออกหนังสื อสําคัญสําหรับที่หลวงที่ยดื เยื้อมาเป็ นเวลากว่า 16 ปี ก็ ยังไม่แล้วเสร็ จเช่นนี้ นอกจากจะเป็ นปั ญหาการละเลยการปฏิบตั ิหน้าที่ของเจ้าหน้าที่แล้ว ยังอาจ เนื่องจากปั ญหาการใช้ดุลพินิจในการดําเนินการ เนื่องจากพื้นที่จาํ นวนมากได้ถูกบุกรุ กและมีการ ออก น.ส. 3 ก รวมทั้งอาจมีบางส่ วนออกโฉนดไปแล้วด้วยก็ได้ ฉะนั้น บริ เวณทุ่งสงวนเลี้ยงสัตว์ ส่ วนใดสามารถออกหนังสื อสําคัญสําหรับที่หลวงได้ ก็สมควรที่จะดําเนินการออกหนังสื อสําคัญ สําหรับที่หลวงไปก่อน เพื่อป้ องกันการบุกรุ ก และรี บดําเนินการต่อเนื่องในการออกหนังสื อสําคัญ สําหรับที่หลวงในส่ วนที่เหลือโดยเร่ งด่วน โดยควรมีการกําหนดระยะเวลาที่จะดําเนินการแล้วเสร็ จ ด้วย 5.3 ขอให้จงั หวัดนครศรี ธรรมราชดําเนินการสอบสวนประเด็นที่มีการกล่าวหาว่า เจ้าหน้าที่องค์การบริ หารส่ วนตําบลทุ่งสงละเลยการบังคับใช้กฎหมาย อีกทั้งมีส่วนร่ วม ส่ งเสริ ม และสนับสนุนในการบุกรุ กทุ่งสงวนเลี้ยงสัตว์ดงั กล่าว หากมีพฤติกรรมเป็ นจริ งตามคําร้องเรี ยน ก็สมควรดําเนินการทางวินยั และทางอาญาโดยเฉี ยบขาด นอกจากนี้ กระทรวงมหาดไทยและ จังหวัดดําเนินการ สอบสวนตามระเบียบของทางราชการกรณี เจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องละเลยการปฏิบตั ิ หน้าที่ในการดําเนินการออกหนังสื อสําคัญสําหรับที่หลวงที่ยดื เยื้อไม่เสร็ จสิ้ นจนกระทัง่ ถึงปัจจุบนั

153

5.4 กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ควรรี บฟื้ นฟูทุ่งหญ้าบริ เวณทุ่งสงวนเลี้ยงสัตว์ “ทุ่งหัดม้า ” หรื อ “ทุ่งเสม็ดเตี้ย ” โดยเร็ ว เพื่อเป็ นแหล่งเลี้ยงโคของเกษตรกร รวมทั้งการส่ งเสริ ม การเลี้ยงโคตาม “โครงการโคเนื้อล้านครอบครัว ” เพราะทุ่งนี้มีลกั ษณะทางกายภาพที่ดีและมีน้ าํ อุดมสมบูรณ์เหมาะแก่การเลี้ยงโคมาก นอกจากนี้ สมควรพิจารณาโครงการต่อเนื่อง ได้แก่ โครงการอุตสาหกรรมแปรรู ปเนื้อโค ( Beef Industry) และอุตสาหกรรมหนัง ( Leather Industry) เป็ นต้น โดยกระทรวงอุตสาหกรรมเข้ามาร่ วมส่ งเสริ มและสร้างมูลค่าเพิ่มให้แก่ผลผลิตต่างๆ จากโค อันจะช่วยเพิ่มผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศเบื้องต้น (Gross Domestic Product - GDP) สร้างรายได้ เพิ่มให้แก่ประชาชนและสอดคล้องกับนโยบายเศรษฐกิจคู่ขนาน (Dual Track Policy) ของรัฐบาล 5.5 กระทรวงพลังงานควรไปส่ งเสริ มและสนับสนุนการใช้มูลโคผลิตพลังงาน ชีวมวล (Bio - energy) เป็ นแก๊สชีวภาพ ( Bio - gas) และไฟฟ้ าชีวภาพ ( Bio - electricity) ซึ่ งจะช่วย ลดรายจ่ายของเกษตรกรและลดการนําเข้าพลังงานจากต่างประเทศ อีกทั้ง กระทรวงเกษตรและ สหกรณ์ควรส่ งเสริ ม สนับสนุน และช่วยเหลือเกษตรกรในการใช้มูลโคผลิตปุ๋ ยชีวภาพ (Bio - fertilizer) เพื่อใช้ในการเพาะปลูกและ/หรื อการสร้างรายได้ตามแนวทางเกษตรยัง่ ยืน (Sustainable Agriculture) และเศรษฐกิจพอเพียง 5.6 โดยที่ปรากฏว่า ได้มีการร้องเรี ยนการบุกรุ กที่สาธารณะที่ใช้ประโยชน์ร่วมกัน ในจังหวัดอื่นๆ ด้วย เช่น จังหวัดขอนแก่นที่หมู่ที่ 3 ตําบลกุดธาตุ กิ่งอําเภอหนองนาคํา จังหวัด สระแก้วที่หมู่ที่ 4 ตําบลตาพระยา อําเภอตาพระยา และจังหวัดหนองคายที่ตาํ บลไคสี และตําบลหอ คํา อําเภอบึงกาฬ เป็ นต้น อีกทั้งจังหวัดอื่นๆ จํานวนมากนอกเหนือจากจังหวัดดังกล่าวข้างต้น ก็น่าจะ มีการบุกรุ กที่สาธารณะที่ใช้ประโยชน์ร่วมกันด้วย ดังนั้น เพื่อให้การแก้ไขปั ญหาการบุกรุ กที่ สาธารณะที่ใช้ประโยชน์ร่วมกันของประเทศเป็ นไปอย่างรวดเร็ วและเป็ นระบบ ผูต้ รวจการแผ่นดิน ของรัฐสภาจึงเห็นสมควรที่จะดําเนินการดังนี้ (1)สมควรที่จะดําเนินการยํ้ามติคณะรัฐมนตรี เพื่อกําชับส่ วนราชการ ที่เกี่ยวข้องและจังหวัด ให้ถือปฏิบตั ิตามกฎหมาย ระเบียบ คําสั่ง หรื อมติคณะรัฐมนตรี ที่ได้เคย สั่งการไว้ อย่างเคร่ งครัด ในเรื่ องการแก้ไขปั ญหาการบุกรุ กที่ดินที่สงวนไว้เพื่อการใช้ประโยชน์ สาธารณะ (2) หน่วยงานราชการที่เกี่ยวข้องโดยเฉพาะจังหวัด ควรรี บดําเนินการ สํารวจที่ดิน ที่สงวนไว้เพื่อการใช้ประโยชน์สาธารณะทุกจังหวัดทัว่ ประเทศ เพื่อให้ได้ขอ้ เท็จจริ ง แน่ชดั ว่า มีการบุกรุ กที่สาธารณะหรื อไม่ หากมีการบุกรุ กเกิดขึ้น ก็ตอ้ งพิจารณาแก้ไขปั ญหา อย่างรี บด่วน โดยประยุกต์และปรับใช้แนวทางดังกล่าวข้างต้นประกอบการดําเนินการ และควรมีการ

154

กําหนดระยะเวลาแล้วเสร็ จด้วย โดยเห็นควรที่รัฐบาลจะดําเนินการจัดสรรงบประมาณสนับสนุน เป็ นพิเศษแก่หน่วยงานที่เกี่ยวข้องในการดําเนินการออกหนังสื อสําคัญสําหรับที่หลวง (3) ในกรณี ที่มีการบุกรุ กที่สาธารณะเกิดขึ้น หน่วยราชการที่เกี่ยวข้องจะต้อง ดําเนินการโดยเฉี ยบขาด และหากมีเจ้าหน้าที่เกี่ยวข้องก็สมควรดําเนินการทั้งทางวินยั และทางอาญา โดยเด็ดขาด 3.2 หน่วยงานราชการเพิกถอน น.ส.3 โดยไม่เป็ นธรรม ผูร้ ้องเรี ยนร้องเรี ยนว่าไม่ได้รับความเป็ นธรรม เกี่ยวกับที่ดินที่ราชการได้จดั สรรให้ ผูร้ ้องเรี ยนอยูอ่ าศัยและทํากิน จนกระทัง่ ได้ใบจอง และ น.ส.3. แล้ว แต่คณะกรรมการแก้ไข ปั ญหาการบุกรุ กที่ดินของรัฐส่ วนกลาง (กบร.) ได้มีมติให้เพิกถอนใบจอง และ น.ส. 3 ดังกล่าว เนื่องจากออกทับที่สาธารณประโยชน์ ซึ่ งผูร้ ้องเรี ยนเห็นว่า การที่ กบร. ส่ วนกลางมีมติดงั กล่าวนั้น ไม่ถูกต้อง เนื่องจาก กบร. ส่ วนจังหวัดได้พิจารณาและมีมติโดยที่ยงั มิได้รับฟังพยานเอกสาร เกี่ยวกับการที่รัฐจัดสรรที่ดินบริ เวณดังกล่าวให้แก่ราษฎรให้ครบถ้วนเสี ยก่อน จึงร้องเรี ยนมาเพื่อ ขอความเป็ นธรรม ผลการพิจารณา ผูต้ รวจการแผ่นดินของรัฐสภาพิจารณาข้อเท็จจริ งตามคําร้องเรี ยน เอกสารหลักฐาน ข้อกฎหมาย และจากการชี้แจงจากหน่วยงานที่เกี่ยวข้องรวมทั้งการส่ งเจ้าหน้าที่ ของสํานักงานผูต้ รวจการแผ่นดินของรัฐสภาไปร่ วมประชุมกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้องเพื่อให้ได้ ข้อเท็จจริ งแล้ว พบว่า ที่ดินที่นาํ มาจัดสรรให้ประชาชน ซึ่ งรวมที่ดินของผูร้ ้องเรี ยนด้วยนั้น อยูน่ อก เขตที่สาธารณประโยชน์ดงั กล่าว ประกอบกับที่ดินที่จดั สรรให้กบั ประชาชนเป็ นโครงการของรัฐ และดําเนินการโดยเจ้าหน้าที่ของรัฐ และการจัดสรรที่ดินแปลงของผูร้ ้องเรี ยนมีหลักฐานและพยาน บุคคลที่มีอาํ นาจหน้าที่รับผิดชอบในขณะนั้นยืนยันและรับฟังได้วา่ มิได้นาํ เอาที่สาธารณประโยชน์ มาจัดสรร เพียงแต่ไม่ปรากฏหลักฐานการได้รับอนุมตั ิจากคณะกรรมการคัดเลือกที่ดินประจํา จังหวัด ดังนั้น ผูต้ รวจการแผ่นดินของรัฐสภา จึงเสนอแนะให้จงั หวัดพิจารณาดําเนินการดังนี้ 1. สมควรให้การรับรอง หรื อดําเนินการให้การจัดสรรที่ดินแปลงของผูร้ ้องเรี ยนมี ความสมบูรณ์ตามกฎหมาย ระเบียบ และหลักเกณฑ์ที่กาํ หนด โดยไม่สมควรให้กระทบสิ ทธิ ของ ประชาชนผูไ้ ด้รับการจัดสรร หรื อบุคคลที่ได้ครอบครองต่อเนื่องจากผูท้ ี่ได้รับการจัดสรร ทั้งนี้ เพื่อเป็ นการให้ความช่วยเหลือและบรรเทาความเดือดร้อนให้แก่ประชาชนผูไ้ ด้รับการจัดสรรที่ดิน แปลงดังกล่าวนี้ ซึ่ งได้รับผลกระทบมาเป็ นเวลานานแล้ว อนึ่ง หากกรมที่ดินมีโครงการเดินสํารวจ ออกโฉนดที่ดินในท้องที่จงั หวัดและปรากฏหลักฐานว่า ผูท้ ี่ได้รับการจัดสรรที่ดินแปลงดังกล่าวที่มี 155

หลักฐานเป็ นใบจอง (น.ส.3) และต้องการจะได้เอกสารสิ ทธิ ที่ดินให้จงั หวัดกําชับให้เจ้าหน้าที่ที่มี หน้าที่รับผิดชอบได้พิจารณาดําเนินการด้วย 2. เพื่อเป็ นการแก้ไขปั ญหาเกี่ยวกับแนวเขต น.ส.ล. ที่สาธารณประโยชน์ ซึ่ งผลการ รังวัดในปั จจุบนั น่าจะมีความผิดพลาดอยูม่ าก ในโอกาสต่อไปสมควรที่จงั หวัดจะได้ดาํ เนินการ รังวัดสอบเขตให้ถูกต้องและแน่นอนต่อไป และเนื่องจากกรมที่ดินซึ่ งเป็ นหน่วยราชการที่มีอาํ นาจ หน้าที่กาํ กับดูแลการบริ หารและปฏิบตั ิงานของหน่วยราชการที่เกี่ยวข้องกับการจัดการที่ดินของรัฐ และการจัดที่ดินเพื่อประชาชนอยูอ่ าศัยและประกอบการทํามาหาเลี้ยงชีพ ดังนั้น จึงขอความ ร่ วมมือให้กรมที่ดินได้ประสานงานและกํากับการปฏิบตั ิในการพิจารณาแก้ไขปั ญหาดังกล่าวของ จังหวัดให้เป็ นไปด้วยความถูกต้อง พร้อมกันนี้ผตู ้ รวจการแผ่นดินของรัฐสภาได้แจ้งให้ผรู ้ ้องเรี ยน ทราบพร้อมทั้งแจ้ง จังหวัด รวมทั้งกรมที่ดิน และสํานักงานปลัดกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและ สิ่ งแวดล้อมทราบ เพื่อให้ความร่ วมมือในการพิจารณาแก้ไขปั ญหาดังกล่าวต่อไป 4.2.3 มาตรการแก้ ไขการบุกรุ กสาธารณสมบัติของแผ่นดินโดยองค์ การตุลาการ ได้ แก่ 1) ศาลยุติธรรม ความหมายของศาลในปั จจุบนั นั้น “ศาล” ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความ แพ่ง พ.ศ.2477 มาตรา 1(1) หมายความว่า ศาลยุติธรรมหรื อผูพ้ ิพากษาที่มีอาํ นาจพิจารณาพิพากษา คดีแพ่ง “ศาล” ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา พ.ศ. 2477 มาตรา 2(1) หมายความว่า ศาลยุติธรรมหรื อผูพ้ ิพากษา ซึ่ งมีอาํ นาจทําการอันเกี่ยวกับคดีอาญา ดังนั้น ศาลจึงมีความหมายได้ 2 ลักษณะ คือ 1 . สถานที่สาํ หรับพิจารณาคดี เรี ยกว่า ศาลยุติธรรม( court) 2. หมายถึงตัวบุคคล ที่ปฏิบตั ิหน้าที่ให้ความยุติธรรม เรี ยกว่า “ผูพ้ ิพากษา” (Judge) หรื อ “ตุลาการ” คือ ผูต้ ดั สิ นอรรถคดี หรื อในสมัยโบราณ เรี ยกว่า “ตระลาการ” คือ ตําแหน่งพนักงานศาลผูม้ ีหน้าที่ชาํ ระเอาความเท็จจริ ง หรื อ ผูต้ ดั สิ นคดี (1) ความเป็ นมาของระบบศาลไทย ระบบศาลไทยในอดีต ถือว่าเป็ นระบบศาลเดี่ยว คือ ศาลยุติธรรม เป็ นศาลที่มี อํานาจพิจารณาและพิพากษาคดีเท่านั้น ในสมัย รัชกาลที่ 5 ทรงได้มีพระบรมราชราชโองการ ประกาศจัดตั้งกระทรวงยุติธรรมขึ้น เพื่อรวบรวมศาลที่กระจัดกระจายอยูต่ ามกระทรวงต่างๆ ให้มา ขึ้นกับกระทรวงยุติธรรมเพียงแห่งเดียวอํานาจตุลาการไม่อาจถูกครอบงําแทรกแซงแม้จะอยูภ่ ายใต้ การกํากับดูแลของเสนาบดีกระทรวงยุติธรรม การศาลมีความมัง่ คงในรู ปแบบองค์การที่เป็ นเจดีย ์ 156

ยอดเดียวตลอดมา คือ มีศาลฎีกาเป็ นศาลสู งสุ ด ซึ่ ง ระบบศาลเดี่ยวใช้มีนานถึง 106 ปี ต่อมา รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 มีผลให้อาํ นาจตุลาการหรื อระบบศาลไทย เปลี่ยนแปลงไป ได้เปลี่ยนรู ปแบบของศาลในลักษณะที่เป็ นเจดียย์ อดเดียว หรื อระบบศาลเดี่ยว มา เป็ นศาลที่เป็ นเจดียห์ ลายยอด หรื อระบบศาลคู่ องค์กรศาลตามรัฐธรรมนูญปั จจุบนั บัญญัติไว้ 4 ระบบศาล คือ ระบบศาลรัฐธรรมนูญ, ระบบศาลยุติธรรม, ระบบศาลปกครอง และระบบศาลทหาร ซึ่งในปั จจุบนั รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 ยังคงใช้ระบบศาลคู่เหมือนเช่นระบบ ศาลตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2540 ซึ่ งข้อพิพาทของการออกหนังสื อสําคัญ สําหรับที่หลวงจะอยูภ่ ายใต้อาํ นาจพิจารณาพิพากษาคดีของศาลยุติธรรมเป็ นส่ วยใหญ่ โดยศาล ยุติธรรมนี้มีสามชั้น คือ ศาลชั้นต้น ศาลอุทธรณ์ และศาลฎีกา (2) อํานาจหน้าที่และประเภทของศาลยุติธรรม 1. ศาลชั้นต้น เป็ นศาลที่เริ่ มพิจารณาคดีเป็ นเบื้องแรก แบ่งเป็ น 1.1 ศาลแขวง เป็ นศาลที่มีอาํ นาจพิจารณาพิพากษาคดีเล็ก ๆ น้อย ๆ ได้แก่ คดีแพ่ง ซึ่ งราคาทรัพย์สินที่พิพาท หรื อจํานวนเงินที่ฟ้องไม่เกิน 300,000 บาท คดีอาญา ซึ่ งมีอตั รา โทษอย่างสู งตามที่กฎหมายกําหนดไว้ให้จาํ คุกไม่เกิน 3 ปี หรื อปรับไม่เกิน 60,000 บาท หรื อทั้ง จําทั้งปรับ มีผพู ้ ิพากษาคนเดียวก็พิจารณาและตัดสิ นคดีได้ 1.2 ศาลจังหวัด เป็ นศาลที่มีอาํ นาจพิจารณาพิพากษาคดีแพ่ง และคดีอาญา ทั้งหลายที่เกิดขึ้นในเขตอํานาจ องค์คณะของผูพ้ ิพากษามีผพู ้ ิพากษาอย่างน้อย 2 คน 1.3 ศาลแพ่ง เป็ นศาลมีอาํ นาจพิจารณาพิพากษาคดีแพ่ง 1.4 ศาลอาญา เป็ นศาลที่มีอาํ นาจพิจารณาพิพากษาคดีอาญา นอกจากนี้ยงั มีศาลชํานาญพิเศษ ได้แก่ ศาลเยาวชนและครอบครัว, ศาลแรงงาน, ศาลภาษีอากร, ศาลทรัพย์สินทางปั ญญาและการค้าระหว่างประเทศ และศาลล้มละลาย 2.ศาลอุทธรณ์ ศาลอุทธรณ์มีอาํ นาจพิจารณาพิพากษาคดีที่อุทธรณ์คาํ พิพากษา หรื อคําสั่งของศาลชั้นต้น องค์คณะพิจารณาพิพากษาคดีตอ้ งมีผพู ้ ิพากษาอย่างน้อย 2 คน คู่ความที่ แพ้คดีไม่วา่ คดีแพ่งหรื อคดีอาญา สามารถยืน่ อุทธรณ์ต่อศาลอุทธรณ์ได้ เว้นแต่กฎหมายห้ามอุทธรณ์ 3. ศาลฎีกา เป็ นศาลสู งสุ ดเพียงศาลเดียว มีอาํ นาจพิจารณาพิพากษาคดีที่อุทธรณ์คาํ พิพากษาหรื อคําสั่งของศาลอุทธรณ์ หรื อศาลอื่นซึ่ งมีกฎหมายให้อุทธรณ์โดยตรงมายังศาลฎีกา เช่น ศาลล้มละลายศาลภาษีอากร ศาลแรงงาน

157

(3) การพิจารณาข้ อพิพาทของศาลยุติธรรม คําพิพากษาฎีกาที่ 244/2545 ระหว่าง นายมัน่ โคตะระ โจทก์ กับ นายประพันธ์ ประวาฬ ที่ 1 กับพวก จําเลย เรื่ อง สาธารณสมบัติของแผ่นดิน คดีน้ ี โจทก์ฟ้องขอให้พิพากษาว่า ที่ดินเนื้อที่ 15 ไร่ ตามแผนที่สังเขปท้ายฟ้ องเป็ นของ โจทก์ ห้ามจําเลยทั้งสามและบริ วารเข้าเกี่ยวข้องและเพิกถอนเอกสารทะเบียนที่ดิน สาธารณประโยชน์หนองคูในส่ วนที่ดินของโจทก์ที่จาํ เลยที่ 1 นําไปจดทะเบียนไว้ จําเลยที่ 1 และที่ 3 ให้การและแก้ไขคําให้การว่า โจทก์ไม่มีอาํ นาจฟ้ องเพราะจําเลยทั้ง สองไม่ได้เข้าไปครอบครองที่ดินพิพาทที่โจทก์กล่าวอ้างว่าเป็ นของตน จําเลยที่ 1 มีหน้าที่เพียง ตรวจสอบที่ดินสาธารณประโยชน์ในเขตท้องที่และแจ้งให้นายอําเภอทราบตามแบบที่ กาํ หนด โจทก์ไม่มีสิทธิ ครอบครองที่ดินพิพาท เนื่องจากที่ดินพิพาทเป็ นส่ วนหนึ่งของที่ดิน สาธารณประโยชน์หนองคูที่ประชาชนใช้ร่วมกันมานานกว่า 100 ปี และได้ข้ ึนทะเบียนเป็ นที่ดิน สาธารณประโยชน์เพื่อดําเนินการออกหนังสื อสําคัญสําหรับที่หลวง ฟ้ องโจทก์เคลือบคลุม ขอให้ยกฟ้ อง จําเลยที่ 2 ให้การว่า โจทก์ไม่มีอาํ นาจฟ้ อง เพราะจําเลยที่ 2 ไม่ได้เป็ นนิติบุคคล โจทก์ไม่มี สิ ทธิ ครอบครองและห้ามจําเลยที่ 2 เกี่ยวข้องกับที่ดินพิพาท ที่ดินพิพาทเป็ นส่ วนหนึ่งของที่ดิน สาธารณประโยชน์หนองคูที่ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกันมากว่า 100 ปี และขึ้นทะเบียนเป็ น ที่ดินสาธารณประโยชน์เพื่อดําเนินการออกหนังสื อสําคัญสําหรับที่หลวง โจทก์จึ งนํา ส.ค. 1 ไปขอออกโฉนดที่ดินไม่ได้ ฟ้ องโจทก์เคลือบคลุม ขอให้ยกฟ้ อง ศาลชั้นต้นพิจารณาแล้ว พิพากษายกฟ้ อง ให้โจทก์ใช้ค่าฤชาธรรมเนียมแทนจําเลย ที่ 1 และที่ 3 โดยกําหนดค่าทนายความให้ 5,000 บาท โจทก์อุทธรณ์ ศาลอุทธรณ์ภาค 3 พิพากษายืน ค่าฤชาธรรมเนียมชั้นอุทธรณ์ให้เป็ นพับ โจทก์ฎีกา โดยผูพ้ ิพากษาที่ได้นงั่ พิจารณาคดีในศาลชั้นต้นรับรองว่ามีเหตุสมควรที่จะฎีกา ในข้อเท็จจริ งได้ ศาลฎีกาวินิจฉัยแล้ว … เห็นว่า ทรัพย์สินของแผ่นดินจะเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน หรื อไม่ข้ ึนอยูก่ บั สภาพของตัวทรัพย์น้ นั ว่าราษฎรได้ใช้เพื่อสาธารณประโยชน์หรื อสงวนไว้เพื่อ ประโยชน์ร่วมกันหรื อไม่ ที่ดินพิพาทเป็ นส่ วนหนึ่งของที่ดินสาธารณประโยชน์หนองคูที่ราษฎรใช้ ประโยชน์ร่วมกัน ที่ดินพิพาทจึงเป็ นทรัพย์สินของแผ่นดินสําหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน แม้ทาง ราชการจะไม่ได้ทาํ หลักฐานหรื อขึ้นทะเบียนไว้ ที่ดินพิพาทก็ยงั คงเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ตามกฎหมายที่ไม่อาจโอนให้แก่กนั ได้ เว้นแต่อาศัยอํานาจแห่งบทกฎหมายเฉพาะหรื อพระราช 158

กฤษฎีกา และไม่อาจยกอายุความขึ้นต่อสู ้กบั แผ่นดิน แม้โจทก์จะแจ้งการครอบครอง ที่ดิน (ส.ค. 1) ไว้ก็ไม่ทาํ ให้โจทก์มีสิทธิ ในที่ดินพิพาท ส่ วนที่โจทก์อา้ งว่าที่ดินใกล้เคียงกับที่ดิน พิพาททางราชการออกโฉนดที่ดินให้แล้ว ก็ได้ความจากทางนําสื บของจําเลยที่โจทก์มิได้โต้แย้ง ว่า ที่ดินดังกล่าวอยูน่ อกแนวเขตคันดินที่เป็ นแนวเขตที่ดินสาธารณประโยชน์หนองคู ทางราชการ จึงสามารถออกโฉนดที่ดินให้ได้ ต่างกับที่ดินพิพาทที่ต้งั อยูภ่ ายในแนวเขตคันดินที่ลอ้ มรอบ อยู่ แนวเขตคันดินดังกล่าวปรากฏเห็นชัดเจนสามารถคํานวณพื้นที่ดินที่อยูภ่ ายในได้ ดังนั้นที่จาํ เลย ที่ 1 แจ้งขอขึ้นทะเบียนที่ดินสาธารณประโยชน์หนองคูโดยระบุวา่ มีเนื้อที่ 88 ไร่ โดยไม่ได้มี เจ้าพนักงานที่ดินร่ วมดําเนินการด้วย จึงไม่เป็ นข้อพิรุธดังที่โจทก์อา้ ง และที่โจทก์อา้ งว่านายทิวา ไม่ได้ออกไปตรวจสอบพื้นที่จริ ง คําเบิกความของนายทิวาจึงไม่น่าเชื่อถือนั้น เห็นว่า นายทิวาเป็ น ผูเ้ ชี่ยวชาญของศาลด้านโบราณคดีถือว่าเป็ นนักวิชาการที่มีความรู ้ความเชี่ยวชาญในสาขา เฉพาะ เบิกความประกอบรายงานการวิจยั ของจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัยที่จดั ทําขึ้นในทางการ ศึกษาวิจยั ลักษณะของชุมชนโบราณที่มีอยูต่ ามแหล่งต่าง ๆ ในประเทศไทยโดยดูจากภาพถ่ายทาง อากาศ ซึ่ งจากเอกสารการวิจยั ที่จาํ เลยอ้างส่ งเป็ นพยานดังกล่าวได้ระบุแหล่งชุมชนโบราณในเขต จังหวัดศรี สะเกษไว้หลายแห่งรวมทั้งบริ เวณที่ดินสาธารณประโยชน์หนองคูดว้ ย และเมื่อพิจารณา ภาพถ่ายบริ เวณสถานที่ที่ระบุวา่ เป็ นแหล่งชุมชนโบราณในเอกสารการวิจยั ดังกล่าวเปรี ยบเทียบกัน จะเห็นว่ามีลกั ษณะคล้ายคลึงเป็ นอย่างเดียวกัน ในฐานะผูเ้ ชี่ยวชาญแม้นายทิวาจะไม่ได้ออกไป ตรวจดูสถานที่พิพาทโดยดูจากภาพถ่ายเพียงอย่างเดียวก็สามารถที่จะชี้ยนื ยันตามหลักวิชาการ ได้ ซึ่ งสอดคล้องกับสภาพความเป็ นจริ งที่ปรากฏ คําเบิกความของนายทิวาจึงมีน้ าํ หนักที่จะรับ ฟัง พยานหลักฐานของจําเลยทั้งสามจึงมีน้ าํ หนักรับฟังมากกว่าพยานหลักฐานของโจทก์ คํา พิพากษาศาลอุทธรณ์ภาค 3 ชอบแล้ว ฎีกาของโจทก์ฟังไม่ข้ ึน พิพากษายืน ค่าฤชาธรรมเนียมชั้นฎีกาให้เป็ นพับ. 2) ศาลปกครอง ศาลปกครอง เป็ นศาลที่มีอาํ นาจพิจารณาพิพากษาคดีปกครอง อันได้แก่ คดีพิพาทระหว่าง หน่วยงานของรัฐ หรื อเจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชน หรื อระหว่างหน่วยงานของรัฐ หรื อเจ้าหน้าที่ ด้วยกัน เนื่องจากการปฏิบตั ิหน้าที่หรื อละเว้นการปฏิบตั ิหน้าที่ตามกฎหมาย

159

1.ความเป็ นมาของศาลปกครอง การจัดตั้งศาลปกครองไทยได้เริ่ มมีมาตั้งแต่สมัยของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้า เจ้าอยูห่ วั ที่ทรงจัดตั้งคาน์ซิลออฟสเตด หรื อสภาที่ปรึ กษาราชการแผ่นดินขึ้นเป็ นครั้งแรก โดยนํา รู ปแบบของสภาที่ปรึ กษาแห่งรัฐ (Council of state) ของประเทศภาคพื้นยุโรปมาใช้ ทําหน้าที่เป็ นที่ ปรึ กษาของพระองค์ในการบริ หารราชการแผ่นดินและในการร่ างกฎหมาย กับพิจารณาเรื่ องที่ ราษฎรได้รับความเดือดร้อนผลงานของสภาที่ปรึ กษาแห่งรัฐ ได้แก่ การแก้ไขปั ญหาและการ ปรับปรุ งข้อราชการต่างๆ และได้เข้าร่ วมในการตัดสิ นคดีความต่างๆ ซึ่ งมีลกั ษณะเป็ นคดีปกครอง เช่น การตัดสิ นคดีขอ้ พิพาทระหว่างข้าราชการกับราษฎร โดยราษฎรกล่าวโทษว่าข้าราชการกดขี่ ราษฎรการจัดตั้งสภาที่ปรึ กษาแห่งรัฐ ไม่ประสบความสําเร็ จเพราะข้าราชการไทย ไม่มีความรู ้ความเข้าใจในหน้าที่และวัตถุประสงค์ดีพอการจัดตั้งคณะกรรมการกฤษฎีกาโดยมุ่งหวัง ให้ทาํ หน้าที่พิจารณาคดีปกครองภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองรัฐบาลในสมัยนายปรี ดี พนมยงค์ ให้มีการจัดตั้งองค์กรขึ้นประเภทหนึ่งทําหน้าที่พิจารณาข้อพิพาทระหว่างรัฐกับเอกชน โดยให้มีสภาพเช่นเดียวกับสภาแห่ง รัฐ ( Conseil de Etat) ของประเทศฝรั่งเศส เรี ยกว่า “คณะกรรมการกฤษฎีกา ” โดยมีการตรา พ .ร.บ. ว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกา มีฐานะเป็ นกรม สังกัดสํานักนายกรัฐมนตรี “คณะกรรมการกฤษฎีกา ”มีหน้าที่จดั ทําร่ างกฎหมายหรื อกฎข้อบังคับ ตามคําสั่งของสภาผูแ้ ทนราษฎร และคณะรัฐมนตรี รับปรึ กษาให้ความเห็นทางกฎหมายแก่ทบวง การเมืองของรัฐบาล และพิจารณาพิพากษาคดีปกครองที่จะได้มีกฎหมายให้อยูใ่ นอํานาจ คณะกรรมการกฤษฎีกา การจัดตั้งคณะกรรมการเรื่ องราวร้องทุกข์เพื่อทําหน้าที่พิจารณาคดีปกครองมีกา ร ประกาศใช้ พ.ร.บ.เรื่ องราวร้องทุกข์ พ.ศ. 2492 โดยได้จดั ตั้ง คณะกรรมการเรื่ องราวร้องทุกข์ ขึ้น อีกคณะหนึ่งแยกต่างหากจากคณะกรรมการกฤษฎีกาเพื่อให้ประชาชนมีสิทธิ มากขึ้น อาจฟ้ องร้องฝ่ ายบริ หารหรื อฝ่ ายปกครองได้อย่างเต็มที่ แนวความคิดในการจัดตั้งศาลปกครองตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2517 กําหนดให้มีการจัดตั้งศาลปกครองขึ้นโดยพระราชบัญญัติ และให้เป็ นศาลแยก ต่างหากจากศาลยุติธรรม แต่เนื่องจากประเทศไทยยังไม่มีความพร้อมเนื่องจากสาเหตุ ได้แก่ ประชาชนไม่เคยชินต่อการเรี ยกร้องสิ ทธิ ขาดองค์กรที่ควบคุมฝ่ ายปกครองต้องมีความรู ้ในการ ปกครองและกฎหมายปกครอง การกระทําของฝ่ ายปกครองไม่มีลกั ษณะพร้อมที่จะให้มีการ ตรวจสอบ การประกาศใช้พระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ.2522 เพื่อเป็ นการเตรี ยมการ รองรับการจัดตั้งศาลปกครองที่กระทรวงยุติธรรมกําลังดําเนินการในขณะนั้นมีการรวมสํานักงาน 160

คณะกรรมการเรื่ องราวร้องทุกข์เข้ากับสํานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ให้มีความสอดคล้อง เพื่อให้ประชาชาชนยืน่ เรื่ องราวร้องทุกข์แก่รัฐบาลได้ ถือเป็ นการวางรากฐานของศาลปกครอง การดําเนินการจัดตั้งศาลปกครองภายหลังการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักร ไทย พุทธศักราช 2540 กําหนดให้มีการจัดตั้งศาลปกครองแยกต่างหากจากศาลอื่นๆ ในลักษณะ ศาลคู่ ให้มีอาํ นาจหน้าที่วนิ ิจฉัยคดีปกครอง ให้มีการแต่งตั้งตุลาการศาลปกครอง และให้มีการ จัดตั้งหน่วยงานธุ รการของศาลปกครองที่เป็ นอิสระขึ้นโดยเฉพาะ 2. อํานาจหน้าที่ของศาลปกครอง คดีที่อยูใ่ นอํานาจศาลปกครอง 65 (1) คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรื อเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทําการ โดยไม่ชอบด้วยกฎหมายไม่วา่ จะเป็ นการออกกฎ คําสั่งหรื อการกระทําอื่นใดเนื่องจากกระทําโดย ไม่มีอาํ นาจหรื อนอกเหนืออํานาจหน้าที่หรื อไม่ถูกต้องตามกฎหมาย หรื อโดยไม่ถูกต้องตามรู ปแบบ ขั้นตอน หรื อวิธีการอันเป็ นสาระสําคัญที่กาํ หนดไว้สาํ หรับการกระทํานั้นหรื อโดยไม่สุจริ ตหรื อมี ลักษณะเป็ นการเลือกปฏิบตั ิที่ไม่เป็ นธรรม หรื อมีลกั ษณะเป็ นการสร้างขั้นตอนโดยไม่จาํ เป็ น หรื อสร้างภาระให้เกิดกับประชาชนเกินสมควร หรื อเป็ นการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบ (2) คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรื อเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อ หน้าที่ตามที่กฎหมายกําหนดให้ตอ้ งปฏิบตั ิ หรื อปฏิบตั ิหน้าที่ดงั กล่าวล่าช้าเกินสมควร (3) คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทําละเมิดหรื อความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทาง ปกครองหรื อเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อาํ นาจตามกฎหมาย หรื อจากกฎ คําสั่ง ปกครอง หรื อคําสั่งอื่น หรื อจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกําหนดให้ตอ้ งปฏิบตั ิหรื อปฏิบตั ิ หน้าที่ดงั กล่าวล่าช้าเกินสมควร (4) คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง (5) คดีที่มีกฎหมายกําหนดให้หน่วยงานทางปกครองหรื อเจ้าหน้าที่ของรัฐฟ้ องคดี ต่อศาลเพื่อบังคับให้บุคคลต้องกระทําหรื อละเว้นกระทําอย่างหนึ่งอย่างใด (6) คดีอื่นที่กฎหมายกําหนด 64

3. การพิจารณาข้ อพิพาทของศาลปกครอง ซึ่ งเป็ นตัวอย่างคดีพิพาทเกี่ยวกับการบุกรุ กที่ สาธารณสมบัติของแผ่นดิน เช่น คดีพิพาทเกี่ยวกับการทําละเมิด

มาตรา 9 วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติจดั ตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 161

คําพิพากษาศาลปกครองสู งสุ ดที่ อ.145/ 2551 ผูฟ้ ้ องคดีอา้ งว่าได้ครอบครองทําประโยชน์ ในที่ดินแปลงหนึ่งบนเกาะเสม็ดเนื้อที่ประมาณ 6 ไร่ 73.50 ตารางวา ก่อนที่จะมีการประกาศให้พื้นที่บริเวณดังกล่าว เป็ นเขตอุทยานแห่งชาติ ซึ่ งในเวลาต่อมาอุทยานเขา แหลมหญ้า – หมู่เกาะเสม็ด มีคาํ สั่งให้ผฟู ้ ้ องคดีร้ื อถอนสิ่ งปลูกสร้างออกจากบริ เวณ พื้นที่พิพาท และในเวลาต่อมาเจ้าหน้าที่ป่าไม้ได้เข้ารื้ อถอนสิ่ งปลูกสร้างของผูฟ้ ้ องคดีโดยไม่มีการแจ้งให้ผฟู ้ ้ อง คดีทราบล่วงหน้า ผูฟ้ ้ องคดีจึงฟ้ องขอให้ศาลพิพากษาเพิกถอนคําสัง่ ให้ผฟู ้ ้ องคดีร้ื อถอนสิ่ งปลูก สร้าง และให้มีการชดใช้เงินค่าเสี ยหายจากการดําเนินการรื้ อถอนสิ่ งปลูกสร้าง ของผูฟ้ ้ องคดี ศาล ปกครองสู งสุ ดวินิจฉัยว่า ข้อเท็จจริ งฟังได้วา่ ได้มีการตราพระราชกฤษฎีกากําหนดบริ เวณที่ดินป่ า เขาแหลมเทียน ฯลฯ ให้เป็ นอุทยานแห่งชาติ พ.ศ. 2524 โดยประกาศราชกิจจานุเบกษาเมื่อวันที่ 1 ตุลาคม 2524 และให้มีผลใช้บงั คับตั้งแต่วนั ถัดจากวันประกาศในราชกิจจานุเบกษา ซึ่ งเดิมที่ดิน บริ เวณดังกล่าวอยูใ่ นความครอบครองของกองทัพเรื อ ต่อมาในปี พ.ศ. 2525 กรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่า และพันธุ์พืช (กรมป่ าไม้เดิม) (ผูถ้ ูกฟ้ องคดีที่ 1 ) ได้สาํ รวจอุทยานแห่งชาติพบว่ามีผฟู ้ ้ องคดี และราษฎรรายอื่นบุกรุ กเข้าไปทําประโยชน์และประกอบกิจการต่างๆ ในเขตอุทยานแห่งชาติซ่ ึ งใน ส่ วนของผูฟ้ ้ องคดีพบว่าครอบครองทําประโยชน์เป็ นจํานวนเนื้อที่ 3 . 19 ไร่และปลูกสร้างบัง กะโลจํานวน 15 ห ลัง โดยไม่ปรากฏว่าผูฟ้ ้ องคดีได้โต้แย้งการสํารวจหรื อ โต้แย้งว่ามีพ้ืนที่ครอบครองทําประโยชน์นอกเหนือไปจากบัญชีสาํ รวจของผูถ้ ูกฟ้ องคดีที่ 1 แต่อย่าง ใด กรณี จึงต้องฟังว่าผูถ้ ูกฟ้ องคดีมีสิทธิ ครองครองทําประโยชน์ในที่ดินเท่าที่ได้รับการผ่อนผัน อนุญาตเป็ นเนื้อที่ 3.19 ไร่เท่านั้น แม้ต่อมาเจ้าหน้าที่จะได้ดําเนินกา รสํารวจรังวัดการถือครองการ ใช้ประโยชน์พ้ืนที่ในเขตอุทยานแห่งชาติเขาแหลมหญ้า – หมู่เกาะเสม็ด อีกครั้ง เนื่องจากมีกรณี บุก รุ กพื้นที่ของอุทยานแห่งชาติและก่อสร้างสิ่ งปลูกสร้างขึ้นใหม่จนเกิดความขัดแย้งกับเจ้าหน้าที่และ มีการเรี ยกร้องให้มีการสํารวจรังวัดใหม่ ซึ่ งในครั้งนี้พบว่าผูฟ้ ้ องคดีครอบครองที่ดิน 6 ไร่ 73 ตารางวาและหัวหน้าอุทยานแห่งชาติเขาแหลมหญ้า-หมู่เกาะเสม็ด จะออกหนังสื อรับรองว่าผูฟ้ ้ อง คดีถือครองที่ดินจํานวนเนื้อที่ดงั กล่าวก็ตาม แต่หวั หน้าอทุยานแห่งชาติก็มิได้มีอาํ นาจตาม พระราชบัญญัติอุทยานแห่งชาติ (ฉบับที่ 5) พ.ศ. 2536 การรับรองดังกล่าวจึงเป็นเพียงการรับรองข้อเท็จริงในการรังวัดเท่านั้น หัวหน้า อุทยาน แห่งชาติไม่มีสิทธิ ที่รับรองสิ ทธิ หรื ออนุญาตให้บุคคลเข้ายึดถือครอบครองทําประโยชน์และสร้าง บ้านพักในเขตอุทยานแห่งชาติได้ ทั้งพื้นที่เดิมก่อนประกาศเป็ นอุทยานแห่งชาติเป็ นที่ดินที่อยูใ่ น ความครอบครองของกองทัพเรื อ อันเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดินตามมาตรา 1304 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ผู้ฟ้องคดีจึงไม่อ าจยกสิ ทธิ ใดๆ ตามกฎหมายขึ้นอ้างได้ การ

162

ที่ผถู้ ูกฟ้ องคดีที่ 1 ผ่อนผันให้ผฟู ้ ้ องคดีครอบครองทําประโยชน์ในพื้นที่อุทยานแห่งชาติจาํ นวน 3.19 ไร่ จึงเป็ นคุณกับผูฟ้ ้ องคดีมากแล้วข้ออ้างของผูฟ้ ้ องคดีในประเด็นนี้จึงฟังไม่ข้ ึน สําหรับปั ญหาว่า คําสั่งของอุทยานแห่งชาติเขาแหลมหญ้า – หมู่เกาะเสม็ด ที่แจ้งให้ผฟู ้ ้ อง คดีทาํ การรื้ อถอนสิ่ งปลูกสร้างออกจากพื้นที่อุทยานแห่งชาติภายใน 30 วัน และนายปลอดประสพ สุ รัสวดี (ผูถ้ ูกฟ้ องคดีที่ 2) นํากําลังเจ้าหน้าที่ทาํ การรื้ อถอนสิ่ งปลูกสร้างดังกล่าวชอบด้วยกฎหมาย หรื อไม่น้ นั เห็นว่า เมื่อข้อเท็จจริ งฟังได้วา่ ผูฟ้ ้ องคดีบุกรุ กเข้าไปยึดถือครองครองที่ดินและปลูก สร้างสิ่ งก่อสร้างในเขตอุทยานแห่งชาติซ่ ึ งเป็ นความผิดทางอาญาตามมาตรา 16 แห่งพระราชบัญญัติ อุทยานแห่งชาติ และไม่ยอมปฏิบตั ิตามคําสั่งของผูถ้ ูกฟ้ องคดีที่ 2 ที่ส่งั ให้ร้ื อถอนอาคารอีก 17 หลัง ของผูฟ้ ้ องคดี การดําเนินการของเจ้าหน้าที่ จึงเป็ นการปฏิบตั ิตามขั้นตอนที่บญั ญัติไว้ในมาตรา 21 และมาตรา 22 แห่งพระราชบัญญัติเดียวกันโดยชอบแล้ว กรณีจึงไม่มี เหตุที่ศาลจะเพิกถอนคําสั่ง ของอุทยานแห่งชาติเขาแหลมหญ้า – หมู่เกาะเสม็ด ดังกล่าว และเมื่อการดําเนินการของผูฟ้ ้ องคดี เป็ นการกระทําโดยชอบ จึงไม่เป็ นการกระทําละเมิดต่อผูฟ้ ้ องคดี ผูถ้ ูกฟ้ องคดีจึงไม่ตอ้ งชดใช้ ค่าเสี ยหายแต่อย่างใด คดีหมายเลขดําที่ อ.150/2547 คดีหมายเลขแดงที่ อ.5/2550 ระหว่างนายประสิ ทธิ์ จงแจ้ง กลาง ที่ 1, นายสมหมาย จําเนียนกูล ที่ 2 ผูฟ้ ้ องคดี กับนายอําเภอตาพระยา ที่ 1, ปฏิรูปที่ดินจังหวัด สระแก้ว ที่ 2, เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดสระแก้ว ที่ 3 กรมที่ดิน ที่ 4 ผูถ้ ูกฟ้ องคดี เรื่ อง คดีพิพาท เกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทําการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและ การกระทําละเมิดของหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อาํ นาจตาม กฎหมาย คดีน้ ีผฟู ้ ้ องคดีท้ งั สี่ สิบคนฟ้ องว่า ผูฟ้ ้ องคดีได้ครอบครองที่ดิน หมู่ที่ 8 ตําบลโคกสู ง อําเภอ ตาพระยา จังหวัด สระแก้ว ทํากินต่อเนื่องมาตั้งแต่ปี พ.ศ. 2498 ต่อมาเมื่อปี พ.ศ. 2507 ได้มีการ กําหนดบริ เวณที่ดินดังกล่าวเป็ นป่ าสงวนแห่งชาติป่าเขาฉกรรจ์ฝั่งเหนือผูฟ้ ้ องคดีบางรายมีเอกสาร การครอบครองเป็ นหนังสื ออนุญาตให้สิทธิ ทาํ กินชัว่ คราวในเขตป่ าสงวนแห่งชาติ (สทก. 1) บางรายมีหลักฐานการเสี ยภาษีบาํ รุ งท้องที่ (ภ.ท.บ. 6) หรื อ (ภ.ท.บ. 11) บางรายมีใบจอง (น.ส. 2) และบางรายมีหลักฐานแบบแจ้งที่ดินเพื่อเกษตรกรรม (ส.ป.ก. 1) ต่อมาเมื่อปี พ.ศ. 2539 ตําบลโนน หมากมุ่น ตําบลโคกสู ง ตําบลหนองม่วง และตําบลหนองแวง อําเภอตาพระยา จังหวัดสระแก้ว ได้ รวมกันตั้งเป็ นกิ่งอําเภอโคกสู ง โดยสภาตําบลทั้งสี่ ตาํ บลดังกล่าว และนายอําเภอตาพระยาจะใช้ บริ เวณที่สาธารณะโคกหนองหอย บ้านโคกไม้งาม หมู่ที่ 4 ตําบลโคกสู ง เนื้อที่ประมาณ 200 ไร่ เป็ นที่ต้ งั กิ่งอําเภอโคกสู ง จึงได้เข้ายึดเอาที่ดินของผูฟ้ ้ องคดีท้ งั สี่ สิบคนโดยอ้างว่าเป็ นที่ดิน 163

สาธารณประโยชน์โคกหนองหอย ทําให้ผฟู ้ ้ องคดีท้งั สี่ สิบคนได้รับความเดือดร้อนเสี ยหาย จึงนําคดี มาฟ้ องต่อศาลปกครองให้นายอําเภอตาพระยา คืนที่ดินที่เข้าไปครอบครองและจ่ายค่าเสี ยหายให้แก่ ผูฟ้ ้ องคดีท้ งั สี่ สิบคน และดําเนินคดีกบั ผูถ้ ูกฟ้ องคดีท้งั สี่ ที่แสวงหาประโยชน์โดยมิชอบ และออก เอกสาร ส.ป.ก. 4-01 ให้แก่ผฟู ้ ้ องคดีท้งั สี่ สิบคน ศาลปกครองชั้นต้นพิจารณาแล้วเห็นว่า ที่พิพาทถูกเพิกถอนโดยพระราชกฤษฎีกากําหนด เขตปฏิรูปที่ดิน ในท้องที่อาํ เภอตาพระยา จังหวัดปราจีนบุรี ให้เป็ นเขตปฏิรูปที่ดิน พ.ศ. 2521 ที่ดิน พิพาทจึงมิใช่ที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินที่พลเมืองใช้ร่วมกันหรื อใช้ประโยชน์ของแผ่นดิน โดยเฉพาะ ตามมาตรา 8 ตรี แห่งประมวลกฎหมายที่ดินอันจะสามารถออกหนังสื อสําคัญสําหรับ ที่หลวงได้อีกต่อไป การออกหนังสื อสําคัญสําหรับที่หลวง จึงเป็ นการกระทําโดยไม่ชอบด้วย กฎหมาย ศาลปกครองชั้นต้นจึงพิพากษาให้เพิกถอนหนังสื อสําคัญสําหรับที่หลวง เลขที่ สก 0133 เนื้อที่ 600 ไร่ 3 งาน 97 ตารางวา และให้ผถู ้ ูกฟ้ องคดีที่ 1 ขอใช้ประโยชน์ในที่ดินตามขั้นตอน ของกฎหมายไม่เกิน 200 ไร่ และให้ผถู้ ูกฟ้ องคดีที่ 2 ดําเนินการจัดสรรที่ดินส่ วนที่เหลือให้แก่ ผูฟ้ ้ องคดี ผูถ้ ูกฟ้ องคดียนื่ อุทธรณ์คาํ พิพากษาของศาลปกครองชั้นต้นต่อศาลปกครองสู งสุ ด ศาลปกครองสู งสุ ดพิเคราะห์แล้ว ที่พิพาทโคกหนองหอยเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน สําหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน ต่อมาเมื่อปี พ.ศ.2507 ได้มีกฎกระทรวง ฉบับที่ 24 (พ.ศ.2507) ออกตาม ความในพระราชบัญญัติป่าสงวนแห่งชาติ พ.ศ. 2507 กําหนดบริ เวณที่ดินดังกล่าว เป็ นป่ าสงวน แห่งชาติป่าเขาฉกรรจ์ฝั่งเหนือ หลังจากนั้นได้มีพระราชกฤษฎีกากําหนดเขตปฏิรูปที่ดิน ในท้องที่ อําเภอตาพระยา จังหวัดปราจีนบุรี ให้เป็ นเขตปฏิรูปที่ดิน พ.ศ. 2521 เป็ นผลให้ที่พิพาทโคกหนอง หอยอยูภ่ ายในเขตปฏิรูปที่ดิน แต่เนื่องจากไม่ปรากฏข้อเท็จจริ งว่าคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อ เกษตรกรรมได้พิจารณาอนุมตั ิแผนงาน โครงการและลงประมาณเพื่อดําเนินการปฏิรูปที่ดินใน บริ เวณที่พิพาทโคกหนองหอย อีกทั้งมีการกันเขตไว้ใช้เป็ นที่ก่อสร้างที่วา่ การอําเภอโคกสู ง ประกอบกับขณะที่ใช้บงั คับพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวนั้น ราษฎรบ้านละลมติน บ้านหนองแวง บ้านหนองม่วง ได้นาํ สัตว์เลี้ยง เช่น วัว ควาย เข้ามาเลี้ยงในที่ดินสาธารณประโยชน์โคกหนองหอย มีจาํ นวนไม่ต่าํ กว่า 100 ราย นอกจากนี้ ต่อมาในขณะมีการรังวัดออกหนังสื อสําคัญสําหรับที่หลวง ที่ดินสาธารณประโยชน์โคกหนองหอยระหว่างวันที่ 23 สิ งหาคม 2539 ถึงวันที่ 4 กันยายน 2539 การการรังวัดออกหนังสื อสําคัญสําหรับที่หลวงไม่รุกลํ้าแนวเขตปฏิรูปที่ดิน และ เจ้าหน้าที่ผทู ้ าํ การ รังวัดได้สอบสวนผูส้ ู งอายุแล้วได้ความว่าที่ดินสาธารณประโยชน์โคกหนองหอยเป็ นที่ดินสําหรับ เลี้ยงสัตว์มาประมาณ 46 ปี และการที่ผฟู ้ ้ องคดีเข้าไปยึดถือครอบครองทําประโยชน์ในที่ สาธารณประโยชน์โคกหนองหอยบางส่ วนสําหรับใช้เป็ นที่นาโดยไม่ได้รับอนุญาตจากพนักงาน 164

เจ้าหน้าที่จนเป็ นเหตุให้ราษฎรรายอื่น ๆ ไม่สามารถเข้าไปใช้ประโยชน์ในที่ดินสาธารณประโยชน์ ในส่ วนที่ผฟู ้ ้ องคดียดึ ถือครอบครองทําประโยชน์ กรณี ยงั ไม่อาจถือว่าราษฎรเลิกใช้ประโยชน์ใน ที่ดินสาธารณประโยชน์โคกหนองหอย ฉะนั้น พระราชกฤษฎีกากําหนดเขตปฏิรูปที่ดิน ในท้องที่อาํ เภอตาพระยา จังหวัด ปราจีนบุรี ให้เป็ นเขตปฏิรูปที่ดิน พ.ศ.2521ไม่มีผลเป็ นการถอนสภาพการเป็ นที่สาธารณสมบัติของ แผ่นดินสําหรับที่ดินดังกล่าวตามมาตรา 26(1) แห่งพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ.2518 และไม่มีผลเป็ นการเพิกถอนป่ าสงวนแห่งชาติที่ครอบคลุมที่ดินสาธารณประโยชน์โคก หนองหอย ตามมาตรา 26(4) แห่งพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ.2518 ดังนั้น การดําเนินการออกหนังสื อสําคัญสําหรับที่หลวง เลขที่ สก 0133 เนื้อที่ 600 ไร่ 3 งาน 97 ตารางวา เมื่อวันที่ 2 พฤษภาคม 2540 ในที่ดินสาธารณประโยชน์โคกหนองหอยจึงชอบด้วย มาตรา 8 ตรี แห่งประมวลกฎหมายที่ดินแล้ว ศาลปกครองสู งสุ ดไม่เห็นฟ้ องด้วยกับคําพิพากษาของศาลปกครองชั้นต้น จึงมีคาํ พิพากษากลับ เป็ นให้ยกฟ้ อง

165

บทที่ 5 บทสรุปและข้ อเสนอแนะ จากการศึกษาเรื่ องมาตรการทางกฎหมายในการบังคับใช้เกี่ยวกับการบุกรุ กที่สาธารณ สมบัติของแผ่นดินในประเทศไทยโดยละเอียดแล้วสามารถสรุ ปได้ดงั นี้ 5.1 บทสรุป ที่ดินอันเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็ นที่ดินของรัฐประเภทหนึ่ง ซึ่ งสามารถแบ่ง ออกได้เป็ น 3 ประเภทใหญ่ๆ คือ(1) ที่ดินรกร้างว่างเปล่า และที่ดินซึ่งมีผเู้ วนคืนหรื อทอดทิ้ง หรื อ กลับมาเป็ นของแผ่นดินโดยประการอื่นตามกฎหมาย (2) ที่ดินสําหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน อาจเป็ น โดยสภาพหรื อเป็ นโดยผลของกฎหมายและ (3) ที่ดินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ ดังนั้นเมื่อเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดินแล้วก็จะเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดินตลอดไปจนกว่า จะถูกยกเลิกหรื อเปลี่ยนแปลงไปโดยผลของกฎหมายที่ออกมาถอนสภาพนั้น หรื อโอนไปใช้ ประโยชน์อย่างอื่นตามประมวลกฎหมายที่ดินและแม้โดยสภาพจะเปลี่ยนแปลงไปโดยประชาชน เลิกใช้ประโยชน์ร่วมกันก็ตาม ก็ไม่มีผลทําให้การเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดินเสี ยไป การศึกษาวิวฒั นาการการของที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินในต่างประเทศซึ่ งถือว่าเป็ น ต้นกําเนิดของสาธารณสมบัติของแผ่นดินในประเทศไทย ได้แก่ สาธารณสมบัติของแผ่นดินใน ประเทศฝรั่งเศส ประเทศเยอรมัน และประเทศสวิตเซอร์ แลนด์ ตลอดจนวิวฒั นาการของสาธารณ สมบัติของแผ่นดินในประเทศไทย นอกจากนี้ยงั ได้ศึกษาความหมายของที่ดินอันเป็ นสาธารณ สมบัติของแผ่นดิน ทําให้ได้ทราบความหมายของสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ตามประมวล กฎหมายแพ่งและพาณิ ชย์ มาตรา 1304 ซึ่ งเป็ นกฎหมายทัว่ ไปได้ให้ความหมายของที่ดินอันเป็ นสา ธารณสมบัติของแผ่นดินว่า หมายถึง สาธารณสมบัติของแผ่นดินนั้น รวมทรัพย์สินทุกชนิดของ แผ่นดินซึ่งใช้เพื่อสาธารณประโยชน์ หรื อสงวนไว้เพื่อประโยชน์ร่วมกัน เช่น ที่ดินรกร้างว่างเปล่า และที่ดินซึ่งมีผเู ้ วนคืน หรื อทอดทิ้ง หรื อกลับมาเป็ นของแผ่นดินโดยประการอื่นตามกฎหมายที่ดิน ทรัพย์สินสําหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน เป็ นต้นว่า ที่ชายตลิ่ง ทางนํ้า ทางหลวง ทะเลสาบ และ ทรัพย์สินใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ เป็ นต้นว่า ป้ อมและโร งทหาร สํานักราชการ บ้านเมือง เรื อรบ อาวุธยุทธภัณฑ์ ระบบในการจัดการการที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน ได้แก่ ผล ของการเป็ นที่สาธารณะสมบัติของแผ่นดิน กฎหมาย แพ่งและพาณิ ชย์ จึงให้ความคุม้ ครองเป็ น พิเศษยิง่ กว่าทรัพย์สิน ประเภทอื่น ๆ ของรัฐและของเอกชนบุคคลธรรมดา และไม่อยูภ่ ายใต้บงั คับ ของกฎหมายเอกชน ความคุม้ ครอง เป็ นพิเศษที่กฎหมายบัญญัติรับรองให้แก่สาธารณสมบัติของ 166

แผ่นดินมีบญั ญัติไว้ในมาตรา 1305 - 1307 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิ ชย์ คือ ห้ามโอน สาธารณสมบัติของแผ่นดิน ห้ามมิให้ยกอายุความขึ้นต่อสู ้กบั แผ่นดินและ ห้ามยึดทรัพย์ของแผ่นดิน รวมทั้งการบังคับคดีดว้ ย การสิ้ นผลของสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ได้แก่ การสิ้ นผลโดยตัว สาธารณสมบัติของแผ่นดินสู ญสลายไปเช่น ที่ดินสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ประชาชนใช้ ร่ วมกันที่อยูร่ ิ มแม่น้ าํ ได้ถูกแม่น้ าํ กัดเซาะพังลงแม่น้ าํ และการสิ้ นไป เพราะประชาชนเลิกใช้อย่าง เด็ดขาดทําให้ที่ดินนั้นกลายเป็ นที่ดินอันเป็ นทรัพย์สินของแผ่นดินธรรมดา หากจะให้สิ้นสภาพการ เป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดินโดยเด็ดขาดต้องมีการถอนสภาพ ตามมาตรา 8 วรรคสอง ของ ประมวลกฎหมายที่ดิน สําหรับกฎหมายที่เกี่ยวข้องในการดูแลรักษาคุม้ ครองป้ องกันที่ดินอันเป็ นสาธารณสมบัติของ แผ่นดินในประเทศไทยนั้นมีกฎหมายหลายฉบับที่กาํ หนดให้ส่วนราชการและองค์กรปกครองส่ วน ท้องถิ่นมีหน้าที่ในการดูแลรักษาและคุม้ ครองป้ องกันที่ดินอันเป็ น สาธารณสมบัติของแผ่นดิน โดย มิให้ผใู ้ ดนําไปใช้เป็ นประโยชน์ส่วนตนได้ หรื อถ้านําไปได้ก็โดยวิธีการทางกฎหมายตามที่กฎหมาย บัญญัติไว้เท่านั้น กฎหมายที่กาํ หนดอํานาจหน้าที่ในการดูแลรักษาและคุม้ ครองป้ องกัน ได้แก่ ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. 2497 พ.ร.บ.ลักษณะปกครองท้องที่ พระพุทธศักราช 2457 และที่ แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 11) พ.ศ. 2551 พ.ร.บ.ป่ าสงวนแห่งชาติ พ.ศ.2507 พ.ร.บ.อุทยานแห่งชาติ พ.ศ. 2504 พ.ร.บ.การปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2518 พ.ร.บ.ที่ราชพัสดุ พ.ศ. 2518 และกฎ กระทรวงการคลังว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการปกครอง ดูแล บํารุ งรักษา ใช้และจัดหาประโยชน์ เกี่ยวกับที่ราชพัสดุ พ.ศ.2545 และ 2546 พ.ร.บ.การเดินเรื อในน่านนํ้าไทย พระพุทธศักราช 2456 ระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วย การแก้ไขปั ญหาการบุกรุ กที่ดินของรัฐ พ.ศ. 2545 คําสัง่ คณะกรรมการแก้ไขปั ญหาการบุกรุ กที่ดินของรัฐ (กบร.) ที่ 2/2546 และที่ 4-78/2546 ระเบียบ กระทรวงมหาดไทยว่าด้วยการดูแลรักษาและคุม้ ครองป้ องกัน ที่ดินอันเป็ นสาธารณสมบัติของ แผ่นดิน พ.ศ.2545 คําสั่งกระทรวงมหาดไทยที่ 12/2543 ฯลฯ เป็ นต้น นอกจากนี้องค์กรที่มีอาํ นาจ หน้าที่ในการตามกฎหมายในการดูแลรักษาคุม้ ครองและป้ องกันที่ดินอันเป็ นสาธารณะสมบัติของ แผ่นดินมีหลายองค์กรทั้งหน่วยงานของรัฐส่ วนกลาง ส่ วนภูมิภาคและส่ วนท้องถิ่น ทําให้เกิดปัญหา ความซํ้าซ้อนเรื่ องอํานาจหน้าที่ในการดูแลรักษาสาธารณสมบัติของแผ่นดิน อาทิเช่น กรมที่ดิน กระทรวงมหาดไทย จังหวัด อําเภอ องค์กรปกครองส่ วนท้องถิ่น เป็ นต้น ตลอดจนนโยบาย ระเบียบคําสั่งของรัฐที่เกี่ยวข้องกับการแก้ไขการบุกรุ กที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน ตั้งแต่อดีตถึง ปั จจุบนั มีจาํ นวนมากแต่ยงั ไม่สามารถแก้ไขปั ญหาการบุกรุ กที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินได้ ปั ญหาการบุกรุ กที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินจากการศึกษาพบว่ามีสาเหตุหลายประการ อาทิเช่น สภาพที่ดินของรัฐในปั จจุบนั นั้นมีขอบเขตไม่ชดั เจน เจ้าหน้าที่ของรัฐขาดความรู ้และความ 167

เชี่ยวชาญในการปฏิบตั ิหน้าที่ นโยบายของรัฐในการแก้ไขปั ญหาการบุกรุ กไม่ชดั เจน ไม่มีความ แน่นอนเปลี่ยนแปลงไปตามเหตุผลทางการเมือง หรื อเปลี่ยนแปลงไปตามนโยบายของรัฐบาลแต่ละ ยุคแต่ละสมัยและการพัฒนาประเทศเป็ นผลให้เกิดการแย่งชิงทรัพยากร ประชาชนขาดจิตสํานึก สาธารณะในการดูแลรักษาและป้ องกันที่ดินสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ไม่เกรงกลัวต่อกฎหมาย นอกจากนั้นยังมุ่งหวังเอาประโยชน์ส่วนตัวแต่ฝ่ายเดียวโดยไม่คาํ นึงถึงประโยชน์ส่วนรวม การใช้ อํานาจของผูป้ กครองท้องถิ่นและผูม้ ีอิทธิ พลท้องถิ่น การให้สัมปทานทําประโยชน์ในที่ดินของ รัฐ จากสาเหตุเหล่านี้ทาํ ให้เกิดปั ญหาการบุกรุ กที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน ได้แก่ ปั ญหาการ ซํ้าซ้อนของกฎหมายในเรื่ องอํานาจหน้าที่ของหน่วยงานที่มีอาํ นาจดูแลจัดการที่สาธารณสมบัติของ แผ่นดิน ปั ญหาข้อโต้แย้งที่เกิดจากการรัฐนําที่ดินสาธารณสมบัติของแผ่นดินไปใช้ประโยชน์อย่าง อื่น ซึ่ งไม่ใช้เพื่อประโยชน์สาธารณะ ปั ญหาทางด้านสังคมและเศรษฐกิจ ปั ญหาการบุกรุ กโดยไม่ เจตนาของราษฎรโดยการประกาศที่สาธารณประโยชน์ทบั ที่ดินทํากินของราษฎร ปั ญหาเกิดจาก การแย่งชิงทรัพยากรธรรมชาติอนั เป็ นผลจากการขยายตัวทางเศรษฐกิจและการพัฒนาประเทศ โดย ขาดการวางแผนการใช้ทรัพยากรธรรมชาติ ปั ญหาการบุกรุ กที่สาธารณประโยชน์ของแผ่นดินโดย นายทุนภายนอกหรื อนายทุนในท้องถิ่น โดยการบุกรุ กเพื่อนําที่สาธารณประโยชน์ของแผ่นดินมา ลงทุนในการดําเนินกิจการต่างๆของกลุ่มนายทุน จากปั ญหาการบุกรุ กที่สาธารณสมบัติของ แผ่นดินซึ่งในปั จจุบนั มีจาํ นวนมากและกลายเป็ นปัญหาระดับประเทศ ทําให้ผวู้ จิ ยั เสนอแนะ มาตรการทางกฎหมายในการบังคับใช้เกี่ยวกับการบุกรุ กที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน โดยแบ่งเป็ น มาตรการทางกฎหมายในการป้ องกันและมาตรการทางกฎหมายในการแก้ไข ดังนี้ คือ มาตรการทางกฎหมายในการป้องกันการบุกรุกทีส่ าธารณสมบัติของแผ่นดิน ได้ แก่ 1. การจัดทําทะเบียนทีส่ าธารณประโยชน์ เพื่อต้องการสร้างหลักฐานของทางราชการ เกี่ยวกับที่ดินนั้น ให้เป็ นหลักฐานดังเช่นโฉนด หรื อ น.ส. ๓ แต่เนื่องจากทางราชการยังไม่อาจออก หนังสื อสําคัญสําหรับที่หลวงได้ทนั จึงได้มีการจัดทําทะเบียนที่สาธารณประโยชน์แปลงนั้นไว้เป็ น หลักฐานไปก่อ และเพื่อป้ องกันมิให้ราษฎรบุกรุ กที่สาธารณประโยชน์เอาเป็ นประโยชน์ส่วนตัวได้ เพราะเมื่อที่ดินแปลงใดได้จดั ทําทะเบียนที่สาธารณประโยชน์ไว้แล้ว ก็ใช้เป็ นหลักฐานเพื่อให้ เจ้าหน้าที่ได้ตรวจสอบได้ในกรณี ที่มีขอ้ พิพาทว่าที่ดินแปลงดังกล่าวเป็ นของรัฐหรื อไม่ 2. การออกหนังสื อสํ าคัญสํ าหรับทีห่ ลวง (นสล.) หนังสื อสําคัญสําหรับที่หลวง มิใช่ หนังสื อหรื อหลักฐานเอกสารแสดงกรรมสิ ทธิ์ ที่ดินแต่เป็ นหลักฐานเอกสารแสดงตําแหน่งสถาน ที่ต้ งั และระยะขนาดขอบเขต รวมทั้งจํานวนเนื้อที่ดินอันเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดินแปลงนั้น

168

เพราะที่ดินที่ออกหนังสื อสําคัญสําหรับที่หลวง เป็ น ที่ดินของรัฐซึ่ งเป็ นกรรมสิ ทธิ์ ของแผ่นดินอยู่ แล้ว วัตถุประสงค์ของการออกหนังสื อสําคัญสําหรับ ที่หลวงก็เพื่อสะดวกในการควบคุมและดูแล รักษา 3. ความชั ดเจนในการกําหนดอํานาจหน้ าทีข่ องหน่ วยงานในการดูแลรักษาสาธารณประโยชน์ ของแผ่ นดิน ในประเทศไทย จากการศึกษาพบว่าที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินนั้นมีหน่วยงานของรัฐ หลายหน่วยงานที่ดูแลรับผิดชอบทําให้เกิดความซํ้าซ้อนในการใช้อาํ นาจได้ จึงเห็นควรต้องกําหนด อํานาจหน้าที่ให้ชดั เจนว่าหน่วยงานของรัฐใดต้องรับผิดชอบเรื่ องใด และมีเขตพื้นที่ในการรับผิดชอบ เพียงใด หรื อเป็ นการร่ วมมือกันระหว่างหน่วยงานของรัฐ เช่น พ.ร.บ. ลักษณะปกครองท้องที่ ฉบับ แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 11) พ.ศ.2551 กํานันต้องร่ วมมือและช่วยเหลือนายอําเภอและองค์กรปกครอง ส่ วนท้องถิ่น ในการดูแลรักษาและคุม้ ครองป้ องกันที่ดินอันเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน และสิ่ งซึ่งเป็ น สาธารณประโยชน์อื่นอันอยูใ่ นตําบลนั้น หรื อนายอําเภอมีหน้าที่ร่วมกับองค์กรปกครองส่ วนท้องถิ่นใน การดูแลรักษา และคุม้ ครองป้ องกันที่ดินอันเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ประชาชนใช้ ประโยชน์ร่วมกัน และสิ่ งซึ่ งเป็ น สาธารณ ประโยชน์อื่นอันอยูใ่ นเขตอําเภอ เป็ นต้น 4. รัฐบาลควรดําเนินการตามแนวนโยบายของรัฐในด้ านทีด่ ินตามรัฐธรรมนูญ ได้แก่ มาตรการแก้ไขการบุกรุ กสาธารณสมบัติของแผ่นดินโดยกฎหมายรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักร ไทย พุทธศักราช 2550 โดยถูกกําหนดไว้ในหมวด 5 แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ โดยมาตรา 78 อยู่ ในแนวนโยบายด้านที่ดิน ทรัพยากรธรรมชาติ และสิ่ งแวดล้อม ในขณะที่มาตรา 85 อยูใ่ น แนวนโยบายด้านการมีส่วนร่ วมของประชาชน การกําหนดแนวนโยบายดังกล่าวมีลกั ษณะเป็ นการ แสดงเจตจํานงของรัฐ ซึ่ งส่ งผลผูกพันให้รัฐต้องดําเนินการตรากฎหมาย กําหนดนโยบาย ตลอดจน การบริ หารราชการแผ่นดินให้เป็ นไปตามแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ และการจัดการที่ดินและ ทรัพยากรของชุมชนและองค์กรปกครองส่ วนท้องถิ่น นอกจากนี้ในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 ยังมีแนวความคิดเรื่ อง สิ ทธิ ชุมชนโดยบัญญัติรับรอง คุม้ ครองสิ ทธิ ชุมชนในการดูแล รักษาและจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่ งแวดล้อม ถือ เป็ นกลไก เชิงสถาบันในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติที่ยงั่ ยืนโดยการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนใน ท้องถิ่นก่อนทําโครงการหรื อกิจกรรมที่อาจก่อให้เกิดผลกระทบต่อชุมชนอย่างรุ นแรงทั้งทางด้าน คุณภาพสิ่ งแวดล้อม ทรัพยากรธรรมชาติและสุ ขภาพ สิ ทธิ การฟ้ องโดยชุมชนที่จะฟ้ องหน่วย ราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ ราชการส่ วนท้องถิ่น หรื อองค์กรอื่นของรัฐที่เป็ นนิติบุคคล ส่ งเสริ มความหลากหลายทางวัฒนธรรมและการกระจายอํานาจสู่ ทอ้ งถิ่น เพราะหลักการของสิ ทธิ ชุมชนให้ความสําคัญกับจารี ตประเพณี ภูมิปัญญาท้องถิ่น ศิลปะหรื อวัฒนธรรมทุก ๆ ชุมชนการ

169

ดําเนินการจัดการแต่ละชุมชนจึงมีความหลากหลาย และมุ่งเน้นการกระจายอํานาจในการจัดการ ทรัพยากรธรรมชาติสู่แต่ละชุมชน มาตรการในการแก้ ไขการบุกรุ กทีส่ าธารณสมบัติของแผ่นดิน ได้ แก่ 1. มาตรการทางกฎหมายในการแก้ ไขการบุกรุกทีส่ าธารณสมบัติของแผ่นดิน 1.1 มาตรการตามประมวลกฎหมายทีด่ ิน จากบทบัญญัติในมาตรา 9 แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน จะเห็นได้วา่ กฎหมายได้กาํ หนด มาตรการให้ความคุม้ ครองที่ดินของรัฐ ซึ่ งหมายความรวมถึงที่ดินอันเป็ นสาธารณสมบัติของ แผ่นดินทุกประเภท โดยห้ามมิให้บุคคลใดเข้าไปทําอย่างหนึ่งอย่างใดในที่ดินของรัฐ ตั้งแต่วนั ใช้บงั คับประมวลกฎหมายที่ดิน คือ ห้ามเข้าไปทําการยึดถือ ครอบครองที่ดินตลอดจนถึงการ ก่นสร้างหรื อเผาป่ า ทําด้วยประการใดให้เป็ นการทําลาย หรื อทําให้เสื่ อมสภาพที่ดิน ที่หิน ที่ กรวด หรื อที่ทราย ในบริ เวณที่รัฐมนตรี ประกาศหวงห้ามในราชกิจจานุเบกษา และห้ามทําส่ ง หนึ่งสิ่ งใดอันเป็ นอันตรายแก่ทรัพยากรในที่ดิน บุคคลซึ่ งเข้าไปครอบครองหรื อทําการใดๆ ใน ที่ดินของรัฐโดยมิได้รับอนุญาตจาก พนักงานเจ้าหน้าที่ยอ่ มเป็ นผูฝ้ ่ าฝื นมาตรา 9 แห่งประมวล กฎหมายที่ดิน คือ เป็ นผูบ้ ุกรุ กที่ดินของรัฐตามปกติ เมื่อมีการบุกรุ กที่ดินของรัฐ พนักงานเจ้าหน้าที่ จะต้องดําเนินการให้ผบู้ ุกรุ กออกไปจากที่ดิน หากไม่ยอมออก พนักงานเจ้าหน้าที่จะดําเนินการ ฟ้ องร้องดําเนินคดีทางศาลต่อไป เว้นแต่จะเป็ นผูม้ ีสิทธิ ในที่ดินตามกฎหมายว่าด้วยการเหมืองแร่ และ การป่ าไม้ หรื อเป็ นผูม้ ีสิทธิ ครอบครองที่ดินนั้นอยูก่ ่อน หากมีการฝ่ าฝื นบุคคลนั้นอาจได้รับโทษซึ่ง ปั จจุบนั ได้มีประกาศของคณะปฏิวตั ิ ฉบับที96 ่ ลงวันที่ 29 กุมภาพันธ์ 2515 แก้ไขเพิ่มเติมประมวล กฎหมายที่ดิน โดยบัญญัติโทษที่จะลงแก่ผบู ้ ุกรุ กที่ดินของรัฐไว้ในมาตรา 108 และมาตรา 108 ทวิ ดังนี้ แต่หากมีการฝ่ าฝื นก่อนวันใช้บงั คับก่อนวันใช้บงั คับประกาศคณะปฏิวตั ิ ฉบับที่ 96 พนักงาน เจ้าหน้าที่จะต้องดําเนินการแจ้งเตือนและมีคาํ สั่งให้ผฝู ้ ่ าฝื นทราบตามขั้นตอนในมาตรา 108 เสี ยก่อน บุคคลนั้นจึงจะมีความผิดและอาจได้รับโทษ นอกาจากนี้หากเป็ นการฝ่ าฝื นตั้งแต่วนั ที่ใช้ บังคับประกาศคณะปฏิวตั ิ ฉบับที่ 96 และเป็ นการกระทําแก่ที่ดินซึ่ งเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ที่ประชาชนใช้ร่วมกัน หรื อที่ดินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะแล้ว ผูฝ้ ่ าฝื นอาจได้รับ โทษสู งขึ้นตามมาตรา 108 ทวิ ซึ่ งแสดงว่ากฎหมายให้ความคุม้ ครองและให้ความสําคัญต่อที่ดินทั้ง สองประเภทดังกล่าวมากกว่าที่ดินรกร้างว่างเปล่าฯ และในกรณี ที่ศาลพิพากษาว่าผูใ้ ดเป็ นผูก้ ระทํา ผิดความผิดตามมาตรา 108 ทวิ ศาลมีอาํ นาจสั่งในคําพิพากษาให้ผกู ้ ระทําความผิด คนงานผูร้ ับจ้าง 170

ผูแ้ ทน และบริ วารของผูก้ ระทําความผิดออกไปจากที่ดินนั้นได้ โดยที่หน่วยงานของรัฐไม่ตอ้ ง เสี ยเวลาไปฟ้ องขับไล่เป็ นคดีแพ่งอีก ซึ่ งถือได้วา่ มาตรการคุม้ ครองที่ดินอันเป็ นสาธารณสมบัติของ แผ่นดินตามประมวลกฎหมายที่ดินในส่ วนของบทกําหนดความผิดและโทษดังกล่าวเป็ นมาตรการที่ ให้ความคุม้ ครองที่ดินของรัฐเป็ นอย่างดี และเป็ นประโยชน์ในการดูแลรักษาที่ดินของรัฐให้คงอยู่ ตลอดไป 1.2 มาตรการทางกฎหมายอาญา ประมวลกฎหมายอาญามีบทบัญญัติให้ความคุม้ ครองที่ดินอันเป็ นสาธารณสมบัติของ แผ่นดิน ดังนี้คือ ประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 360 ได้ให้ความคุม้ ครองเฉพาะทรัพย์ที่ใช้หรื อมีไว้ เพื่อสาธารณประโยชน์ อันรวมถึงทรัพย์ที่เป็ นที่ดินที่ใช้หรื อมีไว้เพื่อสาธารณประโยชน์ดว้ ย และได้ กําหนดความผิดและโทษ สําหรับการทําให้เสี ยทรัพย์ที่ใช้หรื อมีไว้เพื่อสาธารณประโยชน์ ประมวล กฎหมายอาญา มาตรา 368 เป็ นเรื่ องการไม่ปฏิบตั ิตามคําสั่งของเจ้าพนักงานอันเป็ นความผิดที่เรี ยกว่า “ความผิดฐานขัดคําสั่งเจ้าพนักงาน” ซึ่ งในตัวบทกฎหมายไม่ได้มีบทบัญญัติให้ความคุม้ ครองที่ดินอัน เป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดินโดยตรง แต่นาํ มาใช้กรณี ผบู ้ ุกรุ กไม่ปฏิบตั ิตามคําสั่งของเจ้าพนักงานผู้ มีอาํ นาจ ซึ่ งกฎหมายดังกล่าวได้กาํ หนดความผิดและโทษของการไม่ปฏิบตั ิตามคําสัง่ ของเจ้าพนักงาน และประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 385 ให้ความคุม้ ครองสาธารณสมบัติของแผ่นดินเฉพาะทาง สาธารณะ โดยหากบุคคลใดกีดขวางทางสาธารณะโดยไม่ได้รับอนุญาตก็อาจได้รับโทษตามกฎหมาย หากเป็ นการบุกรุ กที่ดินของเอกชน ถือว่าเป็ น การกระทําแก่เอกชนและเป็ นความผิดต่อส่ วนตัว จะมี ความผิดฐานทําให้เสี ยทรัพย์ ตามกฎหมายอาญา มาตรา 358 “ผูใ้ ดทําให้เสี ยหาย ทําลาย ทําให้เสื่ อม ค่าหรื อทําให้ไร้ประโยชน์ซ่ ึ งทรัพย์ของผูอ้ ื่นหรื อผูอ้ ื่นเป็ นเจ้าของรวมอยูด่ ว้ ย ผูน้ ้ นั กระทําความผิด ฐานทําให้เสี ยทรัพย์” 1.3 มาตรการทางกฎหมายแพ่ง ในการดําเนินคดีแก่ผบู ้ ุกรุ ก มาตรการทางแพ่งที่นาํ มาใช้ประโยชน์ในการคุม้ ครองที่ดินอัน เป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน แบ่งได้ 2 ประการ คือ (1) มาตรการคุม้ ครองทางกฎหมายแพ่ง ทัว่ ไป เป็ นมาตรการทางกฎหมายที่ให้ความคุม้ ครองสธารณสมบัติของแผ่นดินที่มีต้ งั แต่ตน้ ของ การบัญญัติกฎหมาย เนื่องจากสาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็ นทรัพย์สินของแผ่นดินที่ประชาชนมี สิ ทธิ ใช้ประโยชน์ร่วมกัน กฎหมายแพ่งจึงให้ความคุม้ ครองเป็ นพิเศษกว่าทรัพย์ของแผ่นดิน 171

ประเภทอื่น โดยรัฐใช้หลักกฎหมายห้ามโอน ห้ามยกอายุความขึ้นยันรัฐ และหลักการห้ามยึด สําหรับสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ทั้งนี้เพื่อเป็ นการคุม้ ครองสาธารณสมบัติของแผ่นดินให้คงอยู่ ตลอดไป หลักกฎหมายดังกล่าวปรากฏอยูใ่ นประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิ ชย์ มาตรา 1305 – 1307 และ (2) มาตรการคุม้ ครองทางแพ่งโดยการดําเนินคดี ใช้สาํ หรับการดําเนินแก่ผบู ้ ุกรุ กที่สา ธารณสมบัติของแผ่นดิน หากผูบ้ ุกรุ กดังกล่าวขัดขืนไม่ยอมออกไปจากที่ดินของรัฐดังกล่าว หน่วยงานของรัฐที่ดูแลรักษาที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินสามารถใช้สิทธิ ทางศาล โดยส่ งเรื่ องให้ พนักงานอัยการให้ดาํ เนินการทางกฎหมายโดยสามารถฟ้ องบังคับให้ออกไปจากที่ดินดังกล่าว พร้อมทั้งเรี ยกร้องค่าเสี ยหายที่เกิดขึ้นได้ หากมีการปลูกสร้างสิ่ งใดลงในที่สาธารณสมบัติของ แผ่นดิน ก็ฟ้องบังคับให้ร้ื อถอนสิ่ งปลูกสร้างดังกล่าวออกไปจากที่ดินได้ดว้ ย โดยถือว่าเป็ นหน้าที่ ของหน่วยงานของรัฐ ที่มีอาํ นาจหน้าที่ดูแลรักษาจําเป็ นต้องคุม้ ครองป้ องกันที่ดินอันเป็ นสาธารณ สมบัติของแผ่นดิน เช่น นายอําเภอ มีหน้าที่ดูแลที่ดินอันเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดินในท้องที่ รับตนรับผิดชอบ จึงสามารถฟ้ องขับไล่ผบู ้ ุกรุ กได้ ซึ่ งผูม้ ีอาํ นาจหน้าที่ฟ้องขับไล่ผบู ้ ุกรุ กที่ดินของ รัฐนั้นจะต้องเป็ นหน่วยงานของรัฐที่มีอาํ นาจหน้าที่ดูแลรักษาที่ดินอันเป็ นสาธารณสมบัติของ แผ่นดิน หรื อเป็ นหน่วยงานที่ได้รับมอบหมายอํานาจหน้าที่ตามกฎหมาย ส่ วนเอกชนหรื อ ประชาชนนั้นไม่มีกฎหมายให้อาํ นาจในการฟ้ องขับไล่ผบู ้ ุกรุ กได้ 1.4 มาตรการทางกฎหมายอืน่ ในการแก้ไขการบุกรุ กที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินนั้นมีกฎหมายหลายฉบับกําหนด ความผิดและโทษของการบุกรุ กที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน เช่น พระราชบัญญัติการเดินเรื อใน น่านนํ้าไทย พระพุทธศักราช 2456 แก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติ การเดินเรื อในน่านนํ้าไทย (ฉบับที่ 14) พ.ศ. 2535 ถือว่าเป็ นมาตรการทางกฎหมายที่หน่วยงานของรัฐอาจนํามาใช้ต่อผูบ้ ุกรุ กแม่น้ าํ ลําคลอง บึง อ่างเก็บนํ้า ทะเลสาบ อันเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นพระราชบั ดิน ญญัติรักษาความสะอาด และความเป็ นระเบียบเรี ยบร้อยของบ้านเมือง พ.ศ. 2535กําหนดให้ความคุม้ ครองสาธารณสมบัติ ของแผ่นดิน โดยเฉพาะทางเท้าหรื อถนนสาธารณะ โดยห้ามติดตั้ง ตาก วาง หรื อแขวนสิ่ งใดๆ ในที่ ดังกล่าว เว้นแต่จะได้รับอนุญาตจากเจ้าพนักงานท้องถิ่นหรื อข้อยกเว้นอื่นที่กฎหมายกําหนด พระราชบัญญัติทางหลวง พ.ศ. 2535 ตามกฎหมายดังกล่าวได้กาํ หนดให้มีการคุม้ ครองที่ดินอันเป็ น สาธารณสมบัติของแผ่นดิน โดยคุม้ ครองเขตทางหลวง โดยห้ามมีการปลูกสร้างสิ่ งใดในเขตทาง หลวง เว้นแต่ได้รับอนุญาตจากผูอ้ าํ นวยการทางหลวง กรณี มีผใู ้ ดฝ่ าฝื นมีโทษทางอาญา พระราชบัญญัติส่งเสริ มและรักษาคุณภาพสิ่ งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. 2335 บทบัญญัติดงั กล่าวนี้ 172

กําหนดให้มีการชดใช้ค่าเสี ยหายให้แก่รัฐในกรณี ที่มีการกระทําหรื องดเว้นการกระทําด้วยประการ ใดๆที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย อันเป็ นการทําลายหรื อทําให้สูญหายหรื อเสี ยหายแก่ทรัพยากรธรรมชาติ ที่เป็ นของรัฐ หรื อสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ทั้งนี้โดยคํานวณค่าเสี ยหายตามมูลค่าทั้งหมดของ ทรัพยากรธรรมชาติที่ถูกทําลาย สู ญหาย หรื อเสี ยหายนั้น 1.5 มาตรการทางกฎหมายปกครอง ในการแก้ไขการบุกรุ กที่ดินสาธารณสมบัติของแผ่นดินเมื่อเกิดการกระทําผิดดังกล่าว หน่วยงานของรัฐซึ่ งมีอาํ นาจหน้าที่ดูแลรักษาสาธารณสมบัติของแผ่นดินย่อมมีอาํ นาจออกคําสั่ง ในทางปกครอง เพื่อให้ผลู ้ ะเมิดที่ดินอันเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดินออกไปจากที่ดินของรัฐ ใน กรณี การมีคาํ สั่งให้ผบู ้ ุกรุ กที่ดินอันเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดินออกไปแล้ว หากผูบ้ ุกรุ กไม่ ปฏิบตั ิตาม เจ้าหน้าที่ของรัฐก็มีอาํ นาจที่จะใช้มาตรการบังคับให้เป็ นไปตามคําสั่งทางปกครอง ดังกล่าวได้ ทั้งนี้เพื่อเป็ นการดูแลรักษาและคุม้ ครองป้ องกันที่ดินของรัฐ ในปั จจุบนั มีกฎหมายที่ ให้การคุม้ ครองที่ดินอันเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดินโดยการใช้มาตรการทางปกครอง เช่น กฎหมายว่าด้วยการเดินเรื อในน่านนํ้าไทยมีบทบัญญัติที่มีมาตรการคุม้ ครองท างปกครองสําหรับ ที่ดินอันเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน โดยคุม้ ครองเม่น้ าํ ลําคลอง บึง อ่างเก็บนํ้าทะเลสาบอันเป็ น ทางสัญจรของประชาชนหรื อที่ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกัน หากมีบุคคลใดบุกรุ กโดยการปลูก สร้างอาคารหรื อสิ่ งใดโดยไม่ได้รับอนุญาตให้กรมเจ้าท่ามีคาํ สัง่ เป็ นหนังสื อแจ้งให้เจ้าของหรื อผู ้ ครอบครองอาคารหรื อสิ่ งอื่นใดดังกล่าวรื้ อถอน หรื อแก้ไขอาคารหรื อสิ่ งอื่นใดนั้นให้เสร็ จสิ้ นโดย ถูกต้องภายในระยะเวลาที่กาํ หนด แต่ตอ้ งไม่นอ้ ยกว่าสามสิ บวัน 2. มาตรการในการแก้ ไขการบุกรุกสาธารณสมบัติของแผ่นดินโดยองค์ กรฝ่ ายปกครอง ได้ แก่ 2.1 คณะกรรมการแก้ ไขปัญหาการบุกรุกทีด่ ินของรัฐ (กบร.) สํานักแก้ไขปั ญหาการบุกรุ กที่ดิน ของรัฐ สํานักงานปลัดกระทวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่ งแวดล้อม กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและ สิ่ งแวดลอม โดยมีแนวทางและวิธีการดําเนินการแก้ไขปัญหาการบุกรุ กที่ดินของรัฐโดย ได้วางมาตรการ เรื่ องการพิสูจน์สิทธิ การครอบครองที่ดินของบุคคลในเขตที่ดินของรัฐ ได้วางมาตรการของ คณะกรรมการแก้ไขปั ญหาการบุกรุ กที่ดินของรัฐ เรื่ อง การพิสูจน์สิทธิ การครอบครองที่ดินของบุคคล ในเขตที่ดินของรัฐเพื่อใช้ในการแก้ไขปั ญหาการบุกรุ กที่ดินของรัฐ สามารถนํามาใช้ในการแก้ไขการบุก รุ กที่สาธารณประโยชน์ของแผ่นดินได้ 173

2.2 สํ านักจัดการทีด่ ินของรัฐ กรมที่ดิน กระทรวงมหาดไทย สํานักจัดการที่ดินของรัฐ เป็ นหน่วยงานสังกัดกรมที่ดิน กระทรวงมหาดไทยมีภารกิจเกี่ยวกับการดูแลรักษา และคุม้ ครอง ป้ องกันที่ดินอันเป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดินตามประมวลกฎหมายที่ดินอยูใ่ นความรับผิดชอบ ของกระทรวงมหาดไทย ได้แก่ ที่สาธารณประโยชน์ และที่รกร้างว่างเปล่า สําหรับที่ดินของรัฐ ประเภทอื่นๆ เช่น ที่ราชพัสดุ ที่ป่าไม้ สปก. จะมีบทกฎหมายเฉพาะให้อาํ นาจแต่ละหน่วยงาน รับผิดชอบในการดําเนินการจัดที่ดิน เพื่อประชาชนตามประมวลกฎหมายที่ดินให้เป็ นไปตาม นโยบายของรัฐบาล 3. การใช้ กระบวนการควบคุมโดยองค์ กรฝ่ ายปกครอง การใช้กระบวนการควบคุมโดยองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ โดยประชาชนที่ไม่ได้รับ ความเป็ นธรรมการกระทําของเจ้าหน้าที่ของรัฐ หรื อต้องการร้องเรี ยนเรื่ องการบุกรุ กที่ดินของรัฐ สามารถให้องค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ ได้แก่ คณะกรรมการสิ ทธิ มนุษยชน และ ผูต้ รวจการ แผ่นดิน เป็ นองค์กรที่ทาํ หน้าที่ตรวจสอบการกระทําของเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครอง หรื อติดตาม ตรวจสอบการกระทําความผิดฐานบุกรุ กที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินได้ 4. การใช้ กระบวนการควบคุมโดยองค์ การตุลาการ องค์กรตุลาการเป็ นองค์กรที่มีอาํ นาจในการพิจารณาและพิพากษาคดี เมื่อเกิดข้อพิพาทขึ้น ในสังคม และการตรวจสอบการใช้อาํ นาจของฝ่ ายปกครอง เพื่อเป็ นหลักประกันแก่ประชาชนได้ ดีกว่าองค์กรตรวจสอบอื่นๆ เพราะเหตุวา่ องค์กรตุลาการนั้นมีอิสระในการปฏิบตั ิหน้าที่ ไม่ตกอยู่ ภายใต้อิทธิ พลขององค์กรทางการเมือง ได้แก่ ศาลยุติธรรม เป็ นศาลที่มีอาํ นาจพิจารณาพิพากษา คดีแพ่งและคดีอาญาในกรณี ที่ประชาชนบุกรุ กที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน และศาลปกครอง เป็ น เรื่ องคดีพิพาทเกี่ยวกับกับการที่หน่วยงานทางปกครองกระทําการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย

174

5.2 ข้ อเสนอแนะ 1) ข้ อเสนอแนะเชิ งนโยบาย ได้ แก่ 1. ต้องมีการปรับปรุ งกฎหมาย และระเบียบปฏิบตั ิที่เกี่ยวข้องในการจัดการที่ สาธารณประโยชน์ของแผ่นดิน เช่น การขึ้นทะเบียน การออกเอกสารหนังสื อสําคัญสําหรับที่หลวง (นสล.) การพิสูจน์ การสงวนหวงห้าม การโต้แย้งคัดค้าน การทําประชาพิจารณ์ฯลฯ ต้องใช้แนว ทางการมีส่วนร่ วมของประชาชนในการจัดการและใช้ประโยชน์และการดูแลรักษาของชุมชนและผู้ มีส่วนไดเสี ยทุกฝ่ าย โดยคํานึงถึงเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญเรื่ องสิ ทธิ ชุมชน ดังนั้น รัฐต้อง สนับสนุน ส่ งเสริ ม ให้มีการตรากฎหมายขึ้นมาเพื่อรองรับสิ ทธิ ชุมชนดังกล่าวโดยเร่ งด่วน เพื่อมิให้ สาธารณสมบัติของแผ่นดินต้องสู ญเสี ยไป นอกจากนี้รัฐควรยกเลิกมติคณะรัฐมนตรี หรื อให้แก้ไข กฎหมายที่ไม่สอดคล้องหรื อขัดแย้งกับนโยบายและแนวทางการแก้ไขปั ญหาการบุกรุ กที่ดินของรัฐ 2. การเร่ งสํารวจและขึ้นทะเบียนที่สาธารณประโยชน์ให้ทว่ั ประเทศ โดยมีแผนปฏิบตั ิการ และมีการกําหนดระยะเวลาในการปฏิบตั ิงานที่ชดั เจน เพื่อให้การดําเนินการดังกล่าวเกิดความ ยุติธรรม 3. การกระจายอํานาจในการดําเนินการให้ชุมชนท้องถิ่นร่ วมกับองค์กรปกครองส่ วน ท้องถิ่น เพื่อให้การจัดการเป็ นไปอย่างมีประสิ ทธิ ภาพ และสอดคล้องกับความต้องการของท้องถิ่น ตลอดจนสร้างและพัฒนากลไกการแก้ไขปั ญหาข้อพิพาทความขัดแย้งในชุมชน โดยใช้ กระบวนการมีส่วนร่ วมจากทุกฝ่ ายในการประกาศเพื่อสงวนหวงห้ามที่สาธารณประโยชน์ โดยเฉพาะกรณี ที่เกิดปั ญหาความขัดแย้งระหว่างหน่วยงานของรัฐกับประชาชนในท้องถิ่น ในการ วินิจฉัยปั ญหาความขัดแย้งดังกล่าว ควรจะมีการตั้งตัวแทนจากส่ วนราชการ หน่วยงานที่เกี่ยวข้อง นักวิชาการ องค์กรอิสระ องค์กรพัฒนาเอกชน ร่ วมเป็ นคณะกรรมการเฉพาะ หรื อ มีการจัดตั้ง คณะทํางานแก้ไขปั ญหาการบุกรุ กที่ดินเป็ นการเฉพาะ และกําหนดบทบาทหน้าที่ของคณะทํางาน ให้ชดั เจน เพื่อที่จะได้สร้างการมีส่วนร่ วมในทุกภาคส่ วนของชุมชน 4.รัฐควรมีนโยบายที่ชดั เจนว่าจะ ไม่ให้เอกสารสิ ทธิ ตามประมวลกฎหมายที่ดินแก่ผบู ้ ุกรุ ก ที่ดินของรัฐอีกต่อไป เพื่อจะไม่ใช้ประโยชน์จากที่สาธารณประโยชน์ของแผ่นดิน และให้สงวนไว้ เป็ นทรัพย์สินของชุมชนร่ วมกัน หากจําเป็ นจะต้องใช้ประโยชน์ในที่สาธารณประโยชน์เพื่อการ พัฒนาชุมชนหรื อเพื่อก่อสร้างสิ่ งปลูกสร้างหรื อที่ทาํ การต่างๆของหน่วยงานของรัฐ หรื อมีโครงการ ใดๆ การขอใช้ประโยชน์ในที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินต้องได้รับความยินยอมพร้อมใจของ ชุมชน 175

5. รัฐควรมีนโยบายในการจัดตั้งกองทุนชดเชยความเสี ยหายของประชาชนที่เสี ยหายจาก การกระทําของเจ้าหน้าที่ของรัฐ หรื อหน่วยงานของรัฐ กรณี ประชาชนถูกละเมิดสิ ทธิ ในทรัพย์สิน โดยไม่เป็ นธรรม เพื่อเป็ นการเยียวยาให้กบั ผูท้ ี่ถูกละเมิดสิ ทธิ หรื อไม่ได้รับความเป็ นธรรมจากการ กระทําของเจ้าหน้าที่ของรัฐ โดยกองทุนชดเชยดังกล่าว ต้องมีหลักเกณฑ์การชดเชยที่เหมาะสม เป็ น ธรรมและสอดคล้องกับสภาพสังคม ตลอดจนคํานึงถึงต้นทุน และการเสี ยโอกาสของผูท้ ี่ถูกละเมิด เพื่อให้ประชาชนที่ได้รับความเสี ยหายได้รับการแก้ไขเยียวยาอย่างรวดเร็ วและทันการณ์โดยไม่ตอ้ ง ผลักภาระการพิสูจน์ให้แก่ประชาชนต้องไปเรี ยกค่าเสี ยหายต่อศาล 6. ควรกําหนดการวางแผนการใช้ที่ดินของรัฐให้ได้ประโยชน์มากที่สุดสําหรับที่ดินของรัฐ ประเภทสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่สงวนไว้เพื่อใช้ประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะและประเภท สาธารณสมบัติของแผ่นดินสํา หรับพลเมืองใช้ร่วมกันให้มีการเร่ งรัดการออกหนังสื อสําคัญสําหรับ ที่หลวงโดยให้อธิ บดีกรมที่ดินมอบอํานาจหน้าที่การออกหนังสื อสําคัญสําหรับที่หลวงให้ผวู ้ า่ ราชการจังหวัด ตามความเหมาะสม หากมีผคู้ ดั ค้านการออกหนังสื อสําคัญสําหรับที่หลวง ก็ให้ ดําเนินการตามระเบียบคณะกรรมการกําหนด โดยให้ส่วนราชการเกี่ยวข้องให้ความร่ วมมือ หากมี ความจํา เป็ นต้องแก้ไขกฎหมาย กฎระเบียบก็ให้ดาํ เนินการแก้ไขให้สอดคล้องกันด้วย 2) ข้ อเสนอแนะทัว่ ไป ได้ แก่ 1. ให้ลงโทษเจ้าหน้าที่ผรู ้ ับผิดชอบที่ทุจริ ตหรื อประพฤติมิชอบเกี่ยวกับที่ดินของรัฐ หรื อจง ใจละเลยไม่ปฏิบตั ิตามกฎหมาย ระเบียบคํา สั่งแก่ผบู ้ ุกรุ กที่ดินของรัฐอย่างเคร่ งครัดและเฉี ยบขาด แต่ในกรณี เจ้าหน้าที่ของรัฐถูกฟ้ องเป็ นจํา เลยในคดีอาญา หรื อคดีแพ่ง เกี่ยวเนื่องจากการปฏิบตั ิ หน้าที่ในการแก้ไขปั ญหาหรื อในการป้ องกันการบุกรุ กที่ดินของรัฐ หรื อในการปฏิบตั ิตามกฎหมาย เกี่ยวกับที่ดินของรัฐอันเป็ นการปฏิบตั ิหน้าที่โดยสุ จริ ต เพื่อรักษาผลประโยชน์ของรัฐ กรณี น้ ี หน่วยงานของรัฐที่เจ้าหน้าที่คนดังกล่าวสังกัดอยูจ่ าํ ต้องรับผิดชอบในการจัดหาทนายความหรื อที่ ปรึ กษากฎหมายให้กบั เจ้าหน้าที่คนดังกล่าว และรับผิดชอบค่าเสี ยหายหรื อค่าสิ นไหมทดแทนใน กรณี ที่ศาลพิพากษาให้เจ้าหน้าที่คนดังกล่าวต้องรับผิด อันเป็ นไปตามหลักกฎหมายว่าด้วยความรับ ผิดทางละเมิดของฝ่ ายปกครอง หากเป็ นกรณี เจ้าหน้าที่ถูกร้องเรี ยนเกี่ยวกับการรักษาผลประโยชน์ ของรัฐโดยสุ จริ ตดังกล่าว ก็ให้ผบู ้ งั คับบัญชาพิจารณาให้ความเป็ นธรรมตามระเบียบราชการ หรื อ ตามมติคณะรัฐมนตรี โดยเคร่ งครัด โดยให้ส่วนราชการที่เกี่ยวข้องดํา เนินการแก้ไขกฎหมาย กฎ ระเบียบ ให้สอดคล้องกันด้วย

176

2. ควรให้ความรู ้ดา้ นวิชาการเกี่ยวกับการใช้ที่ดินของรัฐโดยจัดให้มีการอบรมผูน้ าํ ท้องถิ่น และเจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้อง หรื อกําหนดหลักสู ตรการเรี ยนการสอน ตลอดจนการเผยแพร่ ประชาสัมพันธ์ให้ขา้ ราชการ นิสิต นักศึกษา และประชาชนทัว่ ไปให้มีความสํา นึกในคุณค่า รักและ หวงแหนที่ดินของรัฐ 3. ให้จดั ทําแผนที่แสดงสภาพและประเภทที่ดินของรัฐตั้งแสดงไว้ ณ ศาลากลางจังหวัด ที่วา่ การอําเภอ สํา นักงานเขต สํา นักงานเทศบาล สภาตําบล และส่ วนราชการที่รับผิดชอบดูแล รักษาหรื อใช้ประโยชน์ที่ดินของรัฐและ ควรมีการจัดทําฐานข้อมูลที่ดินของรัฐโดยใช้อุปกรณ์ คอมพิวเตอร์ เข้ามาช่วย รวมทั้ง ควรมีการใช้อุปกรณ์ดาวเทียมในการสํารวจพื้นที่ที่ดินของรัฐใน ประเทศไทยใช้สื่อมวลชนให้มีบทบาทสนับสนุนในการช่วยป้ องกันและแก้ไขปั ญหา 4. ควรดําเนินคดีแก่ผบู ้ ุกรุ กที่สาธารณประโยชน์อย่างถึงที่สุด ในกรณี ที่มีการดํา เนินคดีแก่ ผูบ้ ุกรุ กที่ดินของรัฐ และเมื่อคดีถึงที่สุดแล้วให้ส่วนราชการที่มีหน้าที่รับผิดชอบดํา เนินการบังคับ คดีโดยทันที พร้อมทั้งให้รายงานกระทรวงต้นสังกัดและคณะกรรมการแก้ไขปั ญหาการบุกรุ กที่ดิน ของรัฐ (กบร.)ทราบด้วย ห้ามมิให้ละเลยปล่อยทิ้งเป็ นเวลาเนิ่นนาน ทั้งนี้ ควรมอบหมายให้ผตู ้ รวจ ราชการสํานักนายกรัฐมนตรี และผูต้ รวจราชการของหน่วยงานต้นสังกัดที่เกี่ยวข้องติดตามการ บังคับคดีต่อไปจนเสร็ จสิ้ นคดี 5. ควรให้สื่อมวลชนมีบทบาทสําคัญมากในการเผยแพร่ ขอ้ มูลข่าวสาร และมีศกั ยภาพ ใน การชี้นาํ ชักจูงให้ประชาชนมีความเห็นคล้อยตาม รวมถึงมีพฤติกรรมตามที่ผเู ้ ผยแพร่ ชกั นํา ได้ สื่ อมวลชนที่มีบทบาทสําคัญคือวิทยุกระจายเสี ยง วิทยุโทรทัศน์ และหนังสื อพิมพ์ การนํา เสนอมี ในรู ปข่าวทัว่ ไป บทความ สารคดี หรื อโฆษณา ในส่ วนของข่าว ซึ่ งหลักเบื้องต้นผูบ้ ริ โภคจะได้รับรู้ ว่าเกิดอะไรขึ้น ที่ไหน อย่างไร นั้น รัฐอาจขอความร่ วมมือสื่ อในการเสนอข่าวและเผยแพร่ ประชาสัมพันธ์ในแนวทางที่ก่อให้เกิดผลในการช่วยแก้ไขปัญหา หรื อไม่เผยแพร่ ข่าวในลักษณะที่ อาจก่อให้มีผลในทางลบต่อการแก้ไขปั ญหา เช่น กรณี เผยแพร่ ภาพข่าวที่มีผปู ้ ระท้วงเรี ยกร้องให้รัฐ ออกเอกสารสิ ทธิ ในที่ดินของรัฐ มักมีภาพข่าวและการสัมภาษณ์เฉพาะฝ่ ายผูม้ าชุมนุมเรี ยกร้อง แต่ ไม่มีการเผยแพร่ ขอ้ เท็จจริ ง ข้อกฎหมาย ปัญหา หรื อข้อพิจารณา ที่ทางฝ่ ายราชการกํา ลังดํา เนินการ อยูท่ าํ ให้ผบู ้ ริ โภคข่าวสารได้รับข้อมูลเพียงด้านเดียว เป็ นต้น 6. ควรให้ประชาชนทัว่ ไปเป็ นแนวร่ วมป้ องกันพิทกั ษ์ที่สาธารณประโยชน์ อันเป็ นการ ปลูกจิตสํานึกให้ประชาชนในท้องถิ่นได้ตื่นตัวร่ วมดูแลป้ องกันที่ดิน ของรัฐ โดยการจัดทําในรู ป ของโฉนดชุมชน เพื่อให้ประชาชนมีความรู ้สึกว่าที่ดินนั้นไม่ใช่ของรัฐแต่เป็ นของประชาชนทุกคน ซึ่ง หากนํา แนวคิดพื้นฐาน ของสิ ทธิ ชุมชนในการดูแลรักษา และจัดการทรัพยากรธรรมชาติ ให้ มี

177

ความชัดเจน ย่อมช่วยให้การบังคับใช้กฎหมายของหน่วยงานภาครัฐที่เกี่ยวข้องสิ ทธิ ชุมชนในการ ดูแล รักษา และการจัดการทรัพยากรธรรมชาติมีประสิ ทธิ ภาพและไม่เกิดความขัดแย้งในสังคม 7. กรณี ที่บุกรุ กไปแล้วชาวบ้าน ทางออกที่ดีที่สุดก็คือ ส่ งเสริ มอาชีพที่มน่ั คงเพื่อไม่ให้บุก รุ กเพิม่ นอกจากนี้ตอ้ งส่ งเสริ มให้มีการปลูกป่ าเพิม่ หรื อส่ งเสริ มการปลูกป่ าทดแทน โดยรัฐ สนับสนุนงบประมาณให้ชาวบ้านที่มีกิจกรรมดูแลป่ าไม้ หรื อจัดสรรงบประมาณมาดูแลและ กระตุน้ สร้างแรงจูงใจของชุมชน ในรู ปของกองทุนที่สามารถนํามาเป็ นทุนหมุนเวียนในการดูแล รักษาป่ าและพัฒนาอาชีพชุมชนที่ดูแลป่ า นอกจากนี้ หากมีการส่ งเสริ มการเกษตรแบบยัง่ ยืน โดยเฉพาะอย่างยิก่ ารทําวนเกษตรแล้วจะทําให้ราษฎรสามารถสร้างประโยชน์ได้ท้งั ในเชิงเศรษฐกิจ และการฟื้ นฟูสภาพแวดล้อม 8. สร้างจิตสํานึกในการอนุรักษ์ป่าไม้ให้แก่ชาวบ้านโดยให้ความรู ้ ต้องมีการ ประชาสัมพันธ์ให้ทว่ั ถึง และอบรมให้ความรู ้ให้ชาวบ้านร่ วมกันอนุรักษ์ที่สาธารณสมบัติของ แผ่นดิน และร่ วมกันสร้างเครื อข่ายชุมชน ซึ่ งการปลูกจิตสํานึกในการรักและหวงแหนทรัพยากรป่ า ไม้ เป็ นหน้าที่หน่วยงานที่เกี่ยวข้องไม่วา่ จะเป็ นรัฐบาล กระทรวงศึกษาธิ การ หรื อสํานักงานการ อุดมศึกษา จะต้องจัดให้มีหลักสู ตรการศึกษา หรื อมีการเรี ยนการสอน การฝึ กอบรมหรื อการให้ ความรู ้อย่างจริ งจัง ในการให้ความสําคัญกับพื้น

178

บรรณานุกรม คณะกรรมการสิ ทธิ มนุษยชนแห่งชาติ. เสี ยงจากประชาชน กรณีทสี่ าธารณประโยชน์ . กรุ งเทพฯ : บริ ษทั สหมิตรพริ้ นติ้งแอนด์พบั ลิสซิ่ ง จํากัด, 2551. คําพิพากษาฎีกา 86/2478. คําพิพากษาฎีกา 150/2479. คําพิพากษาฎีกา 428/2511 คําวินิจฉัยคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ที่ 10/2530. คําวินิจฉัยคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ที่ 38/2525. คําสัง่ คณะกรรมการแก้ไขปั ญหาการบุกรุ กที่ดินของรัฐที่ 2/2546 คําสั่งคณะกรรมการแก้ไขปั ญหาการบุกรุ กที่ดินของรัฐที่ 3/2546 คําสั่งคณะกรรมการแก้ไขปั ญหาการบุกรุ กที่ดินของรัฐที่ 4-78/2546 คําสั่งคณะกรรมการแก้ไขปั ญหาการบุกรุ กที่ดินของรัฐที่ 4/2547 ชัยวัฒน์ วงศ์วฒั นศานต์. กฎหมายและการปฏิรูปทีด่ ินเพือ่ เกษตรกรรม. ครั้งที่ 4. กรุ งเทพฯ: มหาวิทยาลัยรามคําแหง, 2526. ชัยวัฒน์ วงศ์วฒั นศานต์. กฎหมายว่ าด้ วยทรัพย์ สิน. ครั้งที่ 9. กรุ งเทพฯ : มหาวิทยาลัยสุ โขทัยธรรมาธิ ราช, 2533. ชัยวัฒน์ วงศ์วฒั นศาสตร์ .กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง. กรุ งเทพฯ: จิรรัชการพิมพ์,2540. ธรรมรังสี วรรณโก. ระบบการจัดทีด่ ินทีเ่ ป็ นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน. วิทยานิพนธ์มหาบัณฑิต คณะนิติศาสตร์ . กรุ งเทพฯ : มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ , 2539. บัญญัติ สุ ชีวะ. คําอธิบายประมวลกฎหมายแพ่ งและพาณิชย์ ว่าด้ วยทรัพย์ . กรุ งเทพมหานคร : โรงพิมพ์ การศึกษาบริ การ, 2515. ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. 2497. พระราชบัญญัติจดั ตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 ไพจิตร ปุณญพันธุ์ และจํารัส เขมะจาระ. การตรวจชําระและร่ างประมวลกฎหมายในประเทศไทย (ตอนที่ 2). วารสารดุลพาห เล่ม 5 ปี ที่ 6 (เมษายน 2502). ระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการแก้ไขปั ญหาการบุกรุ กที่ดินของรัฐ พ.ศ.2545. เรื่ องเสร็ จที่ 25/2473. ร่ างประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ว่าด้ วยทรัพย์ . สํานักงาน คณะกรรมการกฤษฎีกา. รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุธศักราช 2550. 179

วรพจน์ วิศรุ ตพิชญ์.เอกสารประกอบการบรรยายกฎหมายปกครอง หัวข้ อการกระทําทาง ปกครอง.คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ . วาสนา จันทราภรณ์. การควบคุม คุ้มครองป้องกันและการใช้ ประโยชน์ ทดี่ ินสาธารสมบัติของ แผ่นดินทีป่ ระชาชนใช้ ประโยชน์ ร่วมกัน . วิทยานิพนธ์มหาบัณฑิต คณะนิติศาสตร์ . กรุ งเทพฯ : มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ , 2549. ศยามล ไกรยูรวงศ์ และคณะ. ข้ อพิพาทและความขัดแย้งปัญหาทีด่ ินในประเทศไทย. กรุ งเทพฯ : สํานักงานกองทุนสนับสนุนการวิจยั (สกว.) , 2549. ศิริ เกวสิ นสฤษดิ์. คําอธิบายประมวลกฎหมายทีด่ ินพร้ อมกฎกระทรวงและระเบียบของ คณะกรรมการจัดทีด่ ินแห่ งชาติ. กรุ งเทพมหานคร : บริ ษทั บพิธการพิมพ์, 2531. สุ นทรี ยา เหมือนพะวงศ์. การใช้ และคุ้มครองสาธารณสมบัติของแผ่นดิน. วิทยานิพนธ์มหาบัณฑิต คณะนิติศาสตร์ กรุ งเทพฯ : มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ , 2537. สํานักงานแก้ไขปั ญหาการบุกรุ กที่ดินของรัฐ สํานักงานปลัดกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและ สิ่ งแวดล้อม. แนวทางและวิธีการดําเนินการแก้ไขปัญหาการบุกรุ กทีด่ ินของรัฐ . กรุ งเทพฯ : โรงพิมพ์สาํ นักเลขาธิ การคณะรัฐมนตรี , 2549. www.ombudman.go.th.

180

วาสนา จันทราภรณ์. การควบคุม คุ้มครองป้องกันและการใช้ ประโยชน์ ทดี่ ินสาธารสมบัติของ แผ่ นดินทีป่ ระชาชนใช้ ประโยชน์ ร่วมกัน . วิทยานิพนธ์มหาบัณฑิต คณะนิติศาสตร์ . กรุ งเทพฯ : มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ , 2549. ศยามล ไกรยูรวงศ์ และคณะ. ข้ อพิพาทและความขัดแย้งปัญหาทีด่ ินในประเทศไทย. กรุ งเทพฯ : สํานักงานกองทุนสนับสนุนการวิจยั (สกว.) , 2549. ศิริ เกวสิ นสฤษดิ์. คําอธิบายประมวลกฎหมายทีด่ ินพร้ อมกฎกระทรวงและระเบียบของ คณะกรรมการจัดทีด่ ินแห่ งชาติ. กรุ งเทพมหานคร : บริ ษทั บพิธการพิมพ์, 2531. สุ นทรี ยา เหมือนพะวงศ์. การใช้ และคุ้มครองสาธารณสมบัติของแผ่นดิน. วิทยานิพนธ์มหาบัณฑิต คณะนิติศาสตร์ กรุ งเทพฯ : มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ , 2537. สํานักงานแก้ไขปั ญหาการบุกรุ กที่ดินของรัฐ สํานักงานปลัดกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและ สิ่ งแวดล้อม. แนวทางและวิธีการดําเนินการแก้ไขปัญหาการบุกรุ กทีด่ ินของรัฐ . กรุ งเทพฯ : โรงพิมพ์สาํ นักเลขาธิ การคณะรัฐมนตรี , 2549. www.ombudman.go.th.