Representatividade e inovação

1 Ministério do Desenvolvimento Agrário Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentável – CONDRAF Seminário Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentável

Painel 3- A abordagem territorial e as políticas de DR

Representatividade e inovação Ricardo Abramovay Prof. Titular da Faculdade de Economia da FEA e do PROCAM/USP. www.econ.fea.usp.br/abramovay - Pesquisador do CNPq e do Programa de Pesquisa “Movimentos Sociais, Governança Ambiental e Desenvolvimento” Territorial - IDRC/RIMISP Texto para discussão – versão preliminar

Brasília, 25 de agosto de 05

2

Representatividade e inovação Ricardo Abramovay* I A abordagem territorial do desenvolvimento rural coloca ênfase nos laços diretos e localizados entre atores sociais como base para um conjunto de transformações políticoculturais e econômicas que podem resultar em modificação substantiva na maneira como os indivíduos e os grupos usam os recursos de que dispõem e criam novas oportunidades de interação. Ela se apóia em duas premissas fundamentais.

Insiste, primeiramente, no caráter multissetorial do processo de desenvolvimento. No caso das regiões rurais, esta insistência é ainda mais importante, pois a diversificação de seu tecido produtivo é uma das condições decisivas para que se ampliem as oportunidades de geração de renda e, para usar a célebre expressão de Amartya Sen, a capacidade de seus habitantes fazerem escolhas. Não se trata de ignorar a importância da agricultura na geração de ocupação e renda e sim de constatar não só que ela corresponde a parcela cada vez menor da riqueza, mas que o crescimento agrícola, por si só, é incapaz de contribuir de maneira decisiva ao sucesso da luta contra a pobreza. O que está em jogo aqui não são apenas os laços que a agricultura estabelece a montante e a jusante de seus produtos: é o fato de que o processo de desenvolvimento amplia as possibilidades de uso dos recursos naturais e sociais de uma região e, conforme se aprofunda, incorpora segmentos que não pertencem à agricultura. Talvez a maneira mais clara de expor este argumento está na constatação de que a maioria dos filhos – e sobretudo das filhas - dos agricultores dificilmente vai seguir a profissão paterna. Isso não significa, entretanto, que não poderão desenvolver atividades não agrícolas nas regiões onde cresceram e têm seu círculo de relações sociais. Esta possibilidade depende, antes de tudo, da diversificação econômica e social das regiões rurais. Este é um dos maiores desafios do processo territorial de desenvolvimento: às populações rurais interessa que parte significativa de seus habitantes se dedique a valorizar seus recursos e suas redes sociais e encontre em seus territórios *

Prof. Titular do Departamento de Economia da FEA e do PROCAM/USP. www.econ.fea.usp.br/abramovay/ - Pesquisador do CNPq e do Programa de Pesquisa Movimentos Sociais, Governança Ambiental e Desenvolvimento Territorial, do RIMISP.

3 oportunidades atraentes para isso.

A segunda premissa é ainda mais importante e, de certa forma, mais polêmica: a organização dos atores sociais — e especialmente dos que vivem em situação de pobreza — é um dos meios decisivos para que adquiram o poder de intervenção necessário a que alterem a qualidade de sua inserção social. Aí reside o desafio institucional mais importante de qualquer política de desenvolvimento territorial: ela supõe que a organização dos que se encontram em situação de pobreza ou — de maneira mais geral — dos que têm menores chances de aproveitar oportunidades econômicas é um caminho para que possam obter a cooperação necessária a que participem de processos sociais e econômicos de cujas oportunidades de aproveitamento encontravam-se até então excluídos. Daí a criação — ao que tudo indica no mundo todo — no âmbito das políticas de desenvolvimento rural, de estruturas locais organizadas sob a forma de conselhos, grupos ou outras modalidades de intervenção participativa em que justamente os segmentos menos favorecidos da população deveriam estar presentes.

O objetivo fundamental destas estruturas é que permitam a expressão de energias produtivas e de projetos que não seriam elaborados e executados na ausência destas organizações. Aí reside então o sentido econômico maior das estruturas conciliares que, habitualmente, acompanham a abordagem territorial do desenvolvimento rural: são meios não tanto de fiscalizar a ação do poder público, mas, fundamentalmente, de criar bases para a inovação que se encontra na raiz do próprio processo de desenvolvimento.

No caso dos territórios rurais, especialmente, existem ativos e processos específicos cuja valorização supõe uma ação coordenada: é o caso tanto do aproveitamento de amenidades naturais e do patrimônio histórico, como da colocação em mercados dinâmicos dos produtos, dos conhecimentos produtivos tradicionais, das habilidades artísticas, culinárias e da própria tradição folclórica de uma certa população.

Caso o desenvolvimento das regiões rurais pudesse ter por base o aumento de suas produções agrícolas e sua maior participação em mercados de commodities, a abordagem territorial não teria razão de ser. Sua prosperidade dependeria basicamente de grandes políticas nacionais voltadas a garantir que seus ganhos produtivos não provocassem

4 oscilações excessivas em suas rendas: foi o que ocorreu nos países desenvolvidos, até o início dos anos 1990. A política de desenvolvimento territorial se torna necessária exatamente porque se trata de criar oportunidades às quais os mercados já existentes pouco se voltam e para cujo aproveitamento os riscos para os atores privados são excessivamente altos, o que tende a concentrar socialmente seu aproveitamento (11). Cada um dos mercados a que correspondem as atividades potencialmente prósperas e não convencionais das regiões rurais, visto isoladamente, tem magnitude e alcance muito pequeno para que possa ser uma perspectiva verossímil para enfrentar o problema da pobreza. Mas um conjunto de iniciativas inovadoras — que vão muito além do simples aumento da competitividade com produtos agrícolas — pode ter um alcance muito significativo. O desafio está não só na afirmação destas atividades e destes mercados inovadores, mas, sobretudo, em permitir que deles façam parte populações que até então viviam em situação de pobreza.

Se isso é verdade, se o desenvolvimento supõe inovação, práticas e atitudes que não pertençam ao universo das relações sociais convencionais, se ele não consiste simplesmente em que os indivíduos conquistem condições um pouco melhores para fazer o que já vinham fazendo, é fundamental saber então quais as condições que podem favorecer a inovação nas atividades privadas, associativas e até na política. É especialmente importante saber se as organizações voltadas ao desenvolvimento territorial transmitem aos atores sociais incentivos que favoreçam práticas inovadoras.

A idéia central deste trabalho é que, sobretudo em regiões pobres, há um conflito, mais ou menos agudo, dependendo de situações locais, entre participação social e as inovações sócio-culturais, produtivas e políticas necessárias ao processo de desenvolvimento. É óbvio que sem participação social o processo de inovação tende a tomar um rumo altamente concentrador e predatório que o afasta da própria essência do desenvolvimento. Mas não há evidências de que a participação social tenha o condão, por si só, de estimular práticas inovadoras e que ampliem as oportunidades de geração de renda e melhorem a qualidade da inserção dos mais pobres. Ao contrário, é com imensa freqüência que os processos participativos acabam servindo a consolidar e legitimar não apenas poderes dominantes, mas, sobretudo, que inibam formas inovadoras de uso dos recursos.

1

Ou, nas palavras de Karl Polanyi (1944/1980:87): “...o progresso é feito à custa de desarticulação social. Se o ritmo desse transtorno é exagerado, a comunidade pode sucumbir no processo” (

5 Esta relação contraditória entre participação social e inovação é a chave de leitura para interpretar as diferentes tentativas de implantar métodos e técnicas voltados a estimular o desenvolvimento

territorial.

A

leitura

a

partir

do

conflito

potencial

entre

representatividade e inovação procura enfatizar o estudo concreto da maneira como as diferentes forças sociais se apropriam das oportunidades criadas pela própria política pública para fortalecer suas posições nas relações sociais locais de que dependem. Embora o desenvolvimento territorial se apóie em processos colaborativos localizados que estão na raiz da própria identidade de uma região, ele corresponde, sempre, ao predomínio de certos grupos sociais sobre outros, à maior ou menor capacidade de criação e aproveitamento de oportunidades cujos benefícios, obviamente, não se distribuem de forma homogênea e eqüitativa. Criar novas oportunidades de geração de renda e de inserção social que possam ser aproveitadas pelos que se encontravam até então em situação de pobreza é o desafio maior das políticas de desenvolvimento territorial. Mas a situação de pobreza, ao mesmo tempo, aumenta fantasticamente o risco de os indivíduos levarem adiante iniciativas inovadoras. As organizações que os representam tendem muito mais a formar uma espécie de rede de proteção em torno daquilo que já fazem do que a criar as condições para que alterem suas práticas produtivas e a maneira como se inserem nos mercados.

Em sociedades altamente desiguais, a participação social, por si só, representa um avanço importante, pois abre o caminho institucionalizado de reconhecimento da existência de populações pobres e da expressão de suas necessidades. As dezenas de milhares de conselhos gestores que marcam a vida social brasileira hoje são um avanço democrático fundamental. Mas isso não quer dizer que estas organizações – por sua representatividade – sejam capazes de elaborar projetos e implantar práticas de fato favoráveis à alteração significativa da maneira como os que vivem em situação de pobreza se inserem socialmente. Exatamente por isso, torna-se fundamental estudar não só a composição social das organizações de desenvolvimento territorial, mas, sobretudo, seus mecanismos de incentivo, ou seja, a maneira como influem nos comportamentos dos atores cuja interação social compõe o território.

6 II A criação da Secretaria de Desenvolvimento Territorial teve a ambição de superar um dos mais graves problemas das políticas de desenvolvimento rural, tal como foram concebidas e implantadas durante a segunda década dos anos 1990 no Brasil: o municipalismo e, em muitos casos, o “prefeituralismo”. Recursos passaram a ser transferidos a grupos de municípios caracterizados como territórios, o que, em princípio deve ter melhorado o alcance e os efeitos das transferências de recursos, até então excessivamente pulverizados pelo horizonte excessivamente estreito de sua atribuição.

Não existe ainda uma avaliação dos resultados desta política, que, na verdade, se encontra em implantação. Mas apesar do avanço da passagem do município para o “território” podese questionar se seu formato organizacional é de natureza a estimular a inovação necessária a qualquer processo de desenvolvimento. As proposições abaixo correspondem a hipóteses de trabalho e não a resultados de pesquisa. Elas se apóiam em alguns elementos importantes da organização deste tipo de política nos EUA e na Europa. Não se expõem aqui detalhes sobre estas políticas, mas apenas alguns elementos básicos de seu formato organizacional. Três dimensões básicas das políticas de desenvolvimento territorial são aqui rapidamente discutidas. a) A formação dos territórios Na experiência européia quem define os territórios do programa LEADER são os próprios grupos de ação local e não o governo. Esta definição se apóia, na verdade, em uma rede política composta por diversas agências governamentais, pelo setor privado, por sindicatos, por ONG’s e forças sociais ligadas à arte, à cultura, além dos eleitos locais. Na experiência norte-americana do Empowerment Communities/Empowerment Zones, embora haja parâmetros objetivos (basicamente pobreza) para estabelecer as áreas potencialmente beneficiárias e apesar da organização por condado (county), a escolha dos dirigentes locais é feita por sufrágio universal, com regras formais claramente estabelecidas.

A ampla participação reflete, evidentemente, a própria organização da sociedade civil nestas regiões. O importante é que nos dois casos, a organização reflete a dinâmica social

7 dos atores e não a escolha que o Governo faz de certos interlocutores locais a serem privilegiados por suas ações.

A formação de territórios a partir de uma iniciativa centralizada, como é o caso entre nós, envolve o risco de que os atores mais importantes de sua dinâmica econômica, social, política e cultural estejam ausentes de suas organizações animadoras. Este risco aumenta quando a política de desenvolvimento territorial vem de um ministério específico e não corresponde, de fato, a uma decisão incorporada por uma variedade de agências governamentais. Pior: ao escolher certas organizações como parceiras privilegiadas de suas ações locais amplia-se o risco de uma ação clientelista e patrimonialista em que governo e organizações estão se fortalecendo mutuamente não a partir do que vão fazer no plano local e sim com base em compromissos políticos mais amplos. Neste caso, os Conselhos locais tenderão a ser muito mais forças de representação de natureza sindical – e em grande parte corporativa – do que elementos dinâmicos de elaboração de projetos inovadores. O desafio chave que se vai colocar aos Conselhos, o esforço em que seus membros vão dedicar suas melhores energias não estará na qualidade e na inovação dos projetos a serem elaborados, mas sim na própria obtenção dos recursos públicos a serem obtidos pelos Conselhos. b) A composição social e política das organizações territoriais As organizações locais formadas pela Secretaria de Desenvolvimento Territorial nos últimos dois anos não parecem ter uma composição social variada que estimule a vinculação de seus projetos com as dinâmicas mais promissoras das regiões em que atuam.

A política está atravessada por uma espécie de contradição nos termos: embora seja nominalmente territorial, seu foco é inteiramente setorial. As regiões são escolhidas levando-se em conta o peso da agricultura familiar e dos assentamentos. Mais que isso: a política escolhe um “público prioritário” para sua atuação: agricultores familiares, assentados, populações ribeirinhas, extrativistas e indígenas. Este formato oferece dois riscos importantes. O primeiro é a transformação das estruturas conciliares em uma espécie de correia de transmissão em que os representantes locais se legitimam por sua capacidade de obter recursos e o Estado adquire uma base social de apoio para sua própria política. O segundo é que as forças sociais, econômicas, políticas e culturais mais importantes dos territórios não estejam presentes nestes conselhos. Este tipo de composição desestimula a

8 presença nos conselhos daqueles que respondem pelos investimentos produtivos realizados na região. A ausência dos empresários dos conselhos afasta estas organizações de sua missão básica, reforça sua natureza reivindicativa e inibe sua capacidade de formulação de projetos inovadores.

No caso europeu a presença do setor privado é igualmente importante. Na avaliação feita por José Maria Sumpsi da experiência do LEADER, fica claro que os resultados são muito menos interessantes ali onde os empresários locais não fizeram parte das iniciativas. c) Formulação e avaliação dos projetos Tanto no programa LEADER como no Empowerment Communities/Empowerment Zones (EC/EZ) norte-americano, os projetos submetidos às agências públicas são aprovados de maneira competitiva e em função de sua qualidade. No caso do EC/EZ, voltados a áreas e populações muito pobres (inclusive indígenas) são atribuídos recursos a universidades locais que capacitam os atores locais na formulação de projetos. Cada projeto é submetido a um grupo interministerial de especialistas a partir de critérios que envolvem uma clara definição dos objetivos que deverão ser atingidos com os recursos transferidos ao Conselho. As atividades dos Conselhos estão sempre ligadas a ONG’s e fundações privadas. Os planos apresentados são de longo prazo e devem mostrar horizonte em que vão tornar-se auto-suficientes depois de um certo período de atuação. Os projetos são publicados na internet, assim como seus resultados. Um dos parâmetros fundamentais desta avaliação está na capacidade de obter recursos privados que vão complementar os fundos públicos transferidos às comunidades. Para que um projeto seja aprovado, é fundamental que o horizonte estratégico de aplicação dos recursos esteja claramente definido, o que envolve um plano voltado ao próprio fortalecimento do empreendedorismo.

O mais importante é que estas regras estimulam a aprendizagem organizacional na animação do processo de desenvolvimento. O caráter competitivo da aprovação das propostas é um estímulo à qualidade que passa pela comparação entre os próprios atores dos territórios da qualidade do que puderam elaborar. Na base deste tipo de organização está a idéia de que a inovação depende do fortalecimento do empreendedorismo, isto é, da capacidade de formulação de novas idéias quanto ao uso dos recursos locais. E o

9 empreendedorismo não se limita às atividades empresariais privadas. Ele envolve também atividades associativas e políticas. Os exemplos da produção de sisal em Valente, das cooperativas de leite pertencentes a organizações de agricultores familiares no Sul do Brasil e do cooperativismo de crédito solidário que se expande por todo o País, mostram que o empreendedorismo associativo pode ser uma força decisiva na mudança localizada da maneira como os que estavam em situação de pobreza redefinem sua inserção social e por aí, sua relação com os mercados. E no plano político, as inúmeras iniciativas de transparência nas contas públicas e de formas participativas de tomada de decisão também são fundamentais.

III A principal tarefa das organizações voltadas ao desenvolvimento territorial está em encontrar formas inovadoras de estímulo a atividades locais que ampliem a capacidade de os mais pobres se inserirem em mercados mais dinâmicos e desfrutem de melhores oportunidades em suas vidas cotidianas. O fortalecimento do empreendedorismo voltado especificamente a esta atividade exige a formação de recursos e organizações específicas: a ampliação do segmento de economia popular e solidária no Brasil, nos últimos anos, representa um importante passo nesta direção. O maior desafio do desenvolvimento territorial não está apenas na valorização de ativos e recursos específicos de certas regiões e sim na sua conversão em base para mudar a qualidade da inserção social dos mais pobres.

Nada indica, entretanto, que, até aqui, este seja o horizonte a partir do qual se formaram as organizações em torno da qual se constroem as práticas governamentais que no Brasil se voltam a este tema. A experiência brasileira e internacional já é suficientemente rica para que dela se possa extrair orientações que permitam fazer das organizações locais elementos relevantes para que o aproveitamento dos potenciais econômicos, sociais e culturais das regiões interioranas contribua para a emancipação social dos que ali vivem em situação de pobreza.