Movimientos sociais, governança ambiental e desenvolvimento territorial

MOVIMENTOS SOCIAIS, GOVERNANÇA AMBIENTAL E DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL Ricardo Abramovay*, José Bengoa**, Julio A. Berdegué***, Javier Escobal+, Claudia Ranaboldo++, Helle Munk Ravnborg+++, Alexander Schejtman++++

1. Introdução Reunir expressões tão densas como “movimentos sociais, governança ambiental e desenvolvimento territorial” num Programa de Pesquisa envolve três ambições básicas.

A primeira consiste em reconhecer que o desenvolvimento das áreas interioranas na América Latina com a finalidade de reduzir a pobreza e a exclusão social não depende exclusivamente do crescimento do setor agropecuário e que, portanto, exige uma abordagem que não seja setorial e sim territorial (1).

Daí decorre a segunda ambição: o território pode ser definido como um conjunto de laços estabelecidos pela interação social num determinado espaço (Hasbaert, 2004, Schejtman e Berdegué, 2004), o que conduz à questão decisiva de saber quem são e o que fazem seus protagonistas fundamentais. Se esta dimensão subjetiva na construção de processos localizados de desenvolvimento é amplamente reconhecida na literatura sobre o tema (2), o estudo de um de seus atores básicos – os movimentos sociais – constitui uma lacuna para cujo preenchimento este Programa de Pesquisa e os estudos aqui reunidos pretendem contribuir. *

Economia FEA e PROCAM (USP) e Cátedra Sérgio Buarque de Holanda da EHESS/MSH (Paris) – www.econ.fea.usp.br/abramovay/ ** RIMISP- Centro Latino-Americano para o Desenvolvimento Rural, Chile - jbengoa@rimisp.org *** RIMISP- Centro Latino-Americano para o Desenvolvimento Rural, Chile - jberdegue@rimisp.org + GRADE, Peru - jescobal@grade.org.pe ++ Fundação PIEB, Bolívia – cranaboldo@rimisp.org +++ DIIS, Dinamarca - hmr@diis.dk ++++ RIMISP- Centro Latino-Americano para o Desenvolvimento Rural, Chile – aschejtman@rimisp.org 1

A literatura acadêmica sobre este assunto já foi fortemente incorporada pelas grandes agências internacionais, embora sob abordagens variadas. A FAO (1998), por exemplo, insiste de maneira crescente na importância das atividades não agrícolas no meio rural. O IICA (2004) vem falando cada vez mais em desenvolvimento territorial. O Banco Mundial (World Bank, 2005) publica recentemente um grande estudo sobre o tema reconhecendo que a questão do desenvolvimento vai muito “além da cidade”.

Os governos latino-americanos também são sensíveis a estas abordagens. O México organizou em abril de 2006 uma grande conferência internacional sobre o tema (Seminario Internacional sobre Desarrollo Rural y el Sector Agroalimentario –Estrategias de Futuro). No Brasil também, em março de 2006 a Secretaria de Desenvolvimento Territorial organizou uma grande conferência do Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural e Agricultura Familiar (Brasil, 2006). O Chile e a Argentina vêm também levando adiante importantes estudos que fundamentam políticas inovadoras neste tema. O abrangente documento de Schejtman e Berdegué (2004) é hoje uma referência importante sobre o assunto. José Graziano da Silva anima um importante projeto desde o final de 1990 que mostrou o peso econômico e social das atividades rurais não agrícolas no Brasil (Campanhola e Graziano da Silva, 2000). José Eli da Veiga (2002) publicou diversos trabalhos que, à luz das metodologias aplicadas pela OCDE, conduziram a uma verdadeira redefinição da própria geografia da ruralidade no Brasil. A recém defendida tese de doutoramento de Arilson Favaretto (2006) contém uma das melhores e mais abrangentes discussões recentes sobre a importância da abordagem territorial do desenvolvimento das áreas rurais.

2 E não só naquela que se volta ao desenvolvimento rural, como o mostram as análises contemporâneas de inspiração neo-marshalliana sobre os distritos industriais, cujos trabalhos pioneiros foram de Pyke et al.

(1990) e Bagnasco e Trigilia (1988/1993).

A terceira ambição vem da natureza das próprias organizações envolvidas com o lançamento deste Programa de Pesquisa, o IDRC e o RIMISP: não se trata apenas de saber como os movimentos sociais participam de processos localizados de desenvolvimento, mas – mais concretamente – de estudar os impactos desta participação na própria maneira como são geridos os recursos ambientais de que dependem as sociedades humanas (3).

Este texto expõe os principais resultados de sete projetos de pesquisa e cinco trabalhos complementares elaborados a partir do lançamento do Programa Movimentos sociais, governança ambiental, desenvolvimento territorial, por parte do IDRC e do RIMISP (4).

O texto inicia (parte dois) apresentando a própria organização desta iniciativa: as equipes de pesquisa foram constituídas em diálogo – e muitas vezes em parceria – com os movimentos sociais atuantes nas situações estudadas. Os resultados foram apresentados e - sempre que possível - discutidos com estes movimentos.

A parte três mostra que os movimentos sociais abrem espaços, modificam normas, regras e costumes (instituições) e propiciam ganhos que jamais teriam sido alcançados, não fossem suas organizações e suas lutas. As mudanças institucionais promovidas pelos movimentos sociais contribuem para o desenvolvimento territorial. Mas quando estes movimentos são examinados à luz de sua contribuição aos processos localizados de transformação produtiva, de sua capacidade de liderar a construção de situações novas que alterem a vida da população rural no plano da economia, da educação, da cultura e da saúde, aí os resultados são bem menos edificantes. Mais do que simplesmente fazer esta constatação, a parte três deste texto tem o objetivo fundamental de perguntar: por quê? A pesquisa permitiu que se reunissem algumas características gerais constitutivas destes movimentos cujo conhecimento pode auxiliar tanto na compreensão daquilo que fazem como – muito modestamente, é claro – estimular a reflexão sobre possibilidades de mudanças em suas formas de atuação.

Por fim e motivada pela abertura dos movimentos, que se dispuseram a partilhar com o Programa procedimentos críticos – próprios à ciência, mas tão importantes e nem sempre presentes na vida política em geral – a parte quatro do texto apresenta algumas questões a serem discutidas com os dirigentes sociais que se encontram neste seminário e cujos resultados serão, posteriormente, incorporados a suas conclusões.

2. A evolução do Programa 2.1. Redefinindo a pergunta científica Mais importante que sua unidade temática, a característica básica de um programa de pesquisa (Lakatos e Musgrave, 1970) está em sua capacidade de discutir os resultados a que chegam os projetos que o compõem à luz dos pressupostos teóricos e metodológicos que o inspiraram. É neste confronto entre a imagem que se tinha da

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É uma forma de abordar os temas levantados pelo International Human Dimensions Programme on Global Environmental Change (IHDP). Ver, especialmente, Folke et al., 1998, Berkes e Folke, 1997 e os trabalhos mais recentes do Beijer Institute. Os estudos liderados por Elinor Ostrom, desde a publicação de seu consagrado livro de 1990 são uma referência obrigatória no tema.

4 Ver http://www.rimisp.org/trem

realidade quando da formulação do programa e o que dela se extrai pela pesquisa que está a principal fonte de aprendizagem que ele pode propiciar.

O que balizou a construção dos projetos de pesquisa é a idéia de que movimentos sociais têm o poder de interferir em processos localizados de governança ambiental e, por aí, participar de maneira ativa na construção de seu desenvolvimento. É interessante observar que a pergunta científica do programa, em sua formulação inicial, nada mais fazia do que exprimir esta seqüência lógica (movimentos sociais => governança ambiental => desenvolvimento territorial) de maneira interrogativa e precedida pela expressão “até que ponto”: “¿Até que ponto os movimentos sociais têm contribuído a gerar governança ambiental no nível territorial (novas instituições, sistemas normativos, comportamentos, formas organizacionais y modalidades de gestão)?” (5). É expressivo do incipiente grau de amadurecimento na formulação do problema científico nesta primeira etapa do trabalho, o fato de que esta questão não dava lugar a hipóteses de natureza causal, mas a um conjunto de “perguntas operacionais” que levavam a uma descrição mais precisa da história dos movimentos sociais, de suas práticas, de sua composição e de sua capacidade de influir sobre processos localizados de gestão dos recursos naturais e sociais necessários ao desenvolvimento.

Bem cedo no Programa, a pergunta de pesquisa foi reformulada da seguinte forma: “A governança ambiental estabelecida como resultado da ação de movimentos sociais dá lugar a processos de desenvolvimento territorial rural que incidem na eliminação da pobreza, na superação das desigualdades sociais, e na conservação dos recursos naturais e do meio ambiente?”

A pergunta de pesquisa refletia a expectativa de que os novos movimentos sociais na América Latina possam ter uma influência positiva de gerar condições para uma melhor governança ambiental e territorial e um desenvolvimento territorial rural inclusivo dos pobres. Estas expectativas fundam-se em dois supostos: (a) que os movimentos sociais têm a capacidade de induzir processos substantivos de mudança institucional ( 6), e, (b) que tal mudança institucional por sua vez estimula e diminui os obstáculos para processos de transformação inclusivos dos pobres e dos marginalizados sociais Um dos principais resultados do Programa foi exatamente o encontro de um conjunto de fatores explicativos que pretendem responder a uma pergunta científica essencial, de grande alcance político e que emerge como um de seus mais importantes produtos: por que razão é tão tímida e precária a presença e a participação dos movimentos sociais nos processos localizados de desenvolvimento, ainda que muitos dos temas que compõem estes processos existam justamente em função de suas lutas?

O tema pode ser formulado sob um outro ângulo: a profusão por toda a América Latina de mesas de concertação, conselhos gestores ou colegiados de desenvolvimento conta, na maior parte das vezes, com a participação ativa de movimentos sociais. Esta 5

http://www.rimisp.cl/getdoc.php?docid=2558, p. 2 (extraído da Internet em 28/03/06).

Este primeiro suposto é uma das idéias centrais do Relatório de 2005 do Banco Mundial “Equity and Development” 6

participação apóia-se no princípio de que a organização coletiva pode ser considerada um ativo (asset), um recurso a partir do qual pode ser alterada, de maneira significativa, a própria matriz da inserção social que define a condição dos que vivem em situação de pobreza. Mas os resultados desta organização coletiva ficam, com imensa freqüência, muito aquém do que dela se poderia esperar e é fundamental que se procure entender as razões desta deficiência que, obviamente, compromete o processo de desenvolvimento como um todo (7).

2.2. Uma abordagem indutiva O Programa adotou o procedimento indutivo típico tanto da sociologia como da biologia da evolução (8): longe de expor uma teoria completa sobre a relação entre os três termos principais que o compõem, os documentos iniciais do programa procuraram apresentar os conceitos básicos em que se apoiavam e convidaram seus participantes, por meio de seu trabalho de campo, a formularem hipóteses mais sofisticadas que melhorassem o próprio conhecimento empírico do tema e que sugerissem construções conceituais cujas bases só poderiam ser lançadas a partir da experiência de campo. É neste sentido específico que a opção por trabalhar com os atores sociais tem uma conseqüência metodológica decisiva sobre os rumos da pesquisa: o contato com estes atores estimula a formulação e a revisão de hipóteses e, portanto, novas articulações em torno dos conceitos básicos de que parte originalmente a pesquisa. Não se tratava do procedimento popperiano típico, hipotético-dedutivo em que o trabalho empírico serve para colocar em dúvida construções teóricas já elaboradas, mas sim de fazer do próprio trabalho de campo uma fonte de aprofundamento teórico do corpo conceitual do programa e, sobretudo de estabelecimento e de revisão e melhoria de suas hipóteses. É o que explica as mudanças, bastante expressivas, na maior parte dos casos, entre as hipóteses formuladas quando os projetos foram apresentados e os resultados obtidos nos relatórios intermediários.

2.3. Os projetos de pesquisa Os projetos aprovados pelo Núcleo Coordenador do Programa (com base em pareceres de especialistas internacionais) envolvem quatro países (México, Equador, Peru e Brasil). A seleção pautou-se exclusivamente por critérios de mérito e não existe qualquer pretensão de representatividade nos casos estudados: eles são expressivos de situações que ajudam a pensar a relação entre os três componentes do Programa, mas de maneira nenhuma representativos por um critério estatístico qualquer.

Ainda assim, pode-se dizer que os estudos compreendem alguns dos mais importantes movimentos sociais do meio rural latino-americano (9): o zapatismo no México; nos Andes, os movimentos indígenas e seu importante papel em novas formas de gestão dos 7

As duas referências mais importantes aqui – e amplamente utilizadas pelos pesquisadores deste programa – são, por um lado, o The Real Utopias Project, animado por Eric Olin Wright (ver Fung e Wright, 2003) com um panorama bastante animador sobre um conjunto variado de experiências de participação social. Muito menos otimista com os resultados alcançados neste sentido são os textos fundamentais do Programa da OIT (Decent Work Research Program). Ver em particular Baccaro e Papadakis, 2004.

8 Esta proximidade metodológica é estabelecida por um dos mais importantes e respeitados biólogos do Século XX, recentemente falecido, Ernst Mayr (1996), quando insiste que a biologia – embora ciência natural - está muito mais próxima da história, por seu método, que da física, com seu funcionamento lógico-dedutivo.

governos locais na região Andina, assim como suas mobilizações – junto com outros atores tanto locais quanto nacionais e internacionais – contra os investimentos mineiros; na Amazônia, os movimentos de comunidades locais e regionais que fundam suas propostas na conservação da selva tropical; tanto no Brasil quanto no Peru, as lutas das sociedades rurais em torno das grandes obras de infra-estrutura de risco; e, finalmente, no Brasil, os movimentos da agricultura familiar em torno dos desafios, ameaças e oportunidades da abertura econômica e da globalização. Entender o que acontece com estes “novos” movimentos sociais, em termos de seus efeitos sobre o curso do desenvolvimento dos territórios rurais, foi a motivação de fundo deste Programa Colaborativo de Pesquisa.

Os estudos selecionados foram os seguintes (10). Luis Reygadas et al. (2006) examinam alguns dos principais impactos dos movimentos zapatistas contemporâneos em áreas que lhes são próximas, mas que não se encontram diretamente sob sua influência, em duas localidades da Selva Lacandona, na região de Chiapas, no México. Pablo Ospina et al. (2006) analisam a ascensão política dos movimentos indígenas equatorianos e revelam um contraste importante entre as conquistas democráticas alcançadas e seus efeitos pouco sensíveis sobre o surgimento de atividades econômicas em benefício dos mais pobres. O estudo de Eduardo Zagarra et al. (2006), sobre a construção de uma grande obra hidráulica voltada à irrigação na região de Olmos, no Peru, é emblemático das conseqüências destrutivas da ausência de movimentos sociais organizados capazes de se opor a este tipo de obras levadas adiante sob pressão, sobretudo, de engenheiros e de grandes proprietários fundiários. Mas no próprio Peru y no Equador, forma-se um significativo movimento social, com fortes vínculos internacionais, - estudado por Anthony Bebbington et al. (2006) - que conseguiu organizar uma oposição consistente a projetos de expansão das atividades mineiras.

Os outros três casos são brasileiros. Fabiano Toni (2006) estuda um conjunto de movimentos sociais que reagem à construção de uma grande estrada na Amazônia exigindo que a obra seja acompanhada de “governança” para que possa tornar-se ocasião de desenvolvimento e não – como tem sido a regra neste tipo de empreendimento – sinônimo de destruição social e ambiental. No Vale do Ribeira (Estado de São Paulo), Vera Schattan et al. (2006) examinam a participação de vários segmentos sociais - principalmente das organizações de descendentes de escravos, os quilombolas, e de agricultores familiares – nos fóruns participativos regionais analisando como vem sendo encaminhada a negociação em torno de uma grande barragem e de alternativas voltadas para o desenvolvimento sustentável. Por fim, Ricardo Abramovay et al. (2006) analisam uma das mais importantes – embora recém formada – organizações populares do meio rural, a Federação de Trabalhadores na Agricultura Familiar da Região Sul (FETRAF) e procura expor o alcance e os limites de sua atuação.

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Foram eliminados da própria seleção os movimentos voltados especificamente à luta pela terra (como o MST brasileiro), por serem já largamente estudados na atualidade por outros programas de pesquisa em vários países.

10 Todos os estudos encontram-se na página do Programa (www.rimisp.org/trem) e serão aqui apenas brevemente citados. Deve-se ressaltar também que, respeitando os procedimentos consagrados pelo IDRC cada projeto foi levado adiante por uma equipe cuja remuneração individual foi exposta com toda a clareza na apresentação do projeto. Da mesma forma, o compromisso de que os resultados da pesquisa sejam devolvidos aos atores sociais que dela participaram e para ela contribuíram é também um compromisso que cada projeto faz o possível para levar adiante.

Os resultados destes trabalhos já foram parcialmente apresentados em reuniões científicas como a da Sociedade Brasileira de Economia e Sociologia Rural, a “Primera Jornada de Intercambio y Discusión: el desarrollo rural en su perspectiva territorial e institucional”, organizada pela FLACSO e pelo Departamento de Geografia da Universidade de Buenos Aires, o XI Seminario Permanente de Investigación Agraria en Perú (SEPIA), e o seminário sobre desenvolvimento territorial promovido em 2005 pela Secretaria de Desenvolvimento Territorial do Ministério do Desenvolvimento Agrário do Brasil. Além disso, deram lugar a novos projetos de pesquisa, como o atualmente em curso sobre o funcionamento dos Conselhos de Desenvolvimento Territorial no Brasil.

3. Alcance e limites dos movimentos sociais Os movimentos sociais examinados no âmbito deste Programa de Pesquisa mobilizam energias capazes de colocar em questão, de maneira sistemática, padrões constituídos de distribuição dos recursos a partir dos quais os atores se inserem socialmente e, portanto, representam um elemento decisivo da democratização de suas sociedades. Movimentos sociais obrigaram o poderoso e internacionalizado setor mineiro do Peru a recuar em seus projetos de expansão e a negociar suas propostas de implantação com atores locais (Bebbington et al, 2006). Um dos maiores grupos privados do Brasil não foi capaz de levar adiante projeto de construção de barragem pela oposição erguida, antes de tudo, por representantes de comunidades Quilombolas, descendentes de escravos, que apoiados por ambientalistas conseguiram mudar os termos em que o tema aparece no plano local (Schattan et al., 2006). A virada que representou na história brasileira a criação do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar foi um produto da ação dos movimentos sociais (Abramovay et al., 2006). Por mais que possa ser criticada quanto a seus métodos e mesmo seus objetivos, a ação dos zapatistas, no México, trouxe a comunidades e regiões pobres bens e serviços até então ausentes (Reygadas et al., 2006). Em cada uma das situações estudadas, os movimentos sociais contribuíram de maneira decisiva para a criação de um ambiente institucional em que a luta contra a pobreza e a exclusão social torna-se referência da qual não se pode escapar. Cinco contribuições básicas podem ser resumidamente apresentadas, neste sentido. a) Os movimentos contribuem para a ampliação da esfera pública da vida social, o que num ambiente de clientelismo e patrimonialismo tão forte como o que marca as regiões interioranas da América Latina é muito importante. b) Eles introduzem temas novos que não faziam parte da vida social das regiões em que atuam e que vão do acesso das mulheres ao crédito (no interior do PRONAF, no Brasil, por exemplo) à importância da participação popular nas novas oportunidades de exploração sustentável do turismo ecológico, no Sul do México. c) Os movimentos sociais são um elemento decisivo para a democratização do processo de tomada de decisões: são eles que animam e dão vida a novas estruturas de participação social na gestão pública, marca decisiva da vida social de toda a América Latina, a partir de meados dos anos 1980, sobretudo nas políticas sociais. d) Ao transformar certas reivindicações tópicas e localizadas em direitos, os movimentos transformam a própria matriz das relações sociais: é o que

ocorre com o sentimento de respeito sentido pelas populações indígenas como um dos principais resultados de suas lutas no Equador (Ospina et al., 2006). O mesmo pode ser dito do reconhecimento público de que as populações afrodescendentes têm direitos sobre as terras em que vivem (Schattan et al., 2006) ou de que o agricultor familiar pode entrar no banco de cabeça erguida (Abramovay et al., 2006). e) Pode-se dizer que os movimentos sociais são elementos indispensáveis para que populações até então excluídas convertam-se em protagonistas, atores da vida social, o que traz conseqüências políticas decisivas para a organização dos territórios e, portanto, para seu processo de desenvolvimento.

Todas estas conquistas implicaram, sem dúvida alguma, mudanças institucionais, por vezes bastante profundas. Fazem parte do que Schejtman e Berdegué (2004) denominam o pilar de transformação institucional do desenvolvimento territorial rural, cujo sentido é facilitar o estabelecimento de novos tipos de relações entre os atores no território, e entre eles y outros atores extra-territoriais, e, de maneira muito especial, criar ‘regras do jogo’ que possibilitem aos pobres e aos excluídos ter oportunidade de participar no processo de desenvolvimento e no gozo de seus benefícios.

No entanto, e apesar destes ganhos y conquistas que não são menores, os estudos coincidem em outra conclusão: estas mudanças institucionais não abriram espaço, não estimularam, processos de transformação que modifiquem substantivamente as oportunidades dos habitantes rurais, especialmente os mais pobres y os excluídos sociais.

Por que razão a imensa capacidade dos movimentos sociais em promover mudanças institucionais e na correlação de forças entre grupos sociais e de alterar os padrões dominantes de distribuição dos recursos traduz-se tão rara e timidamente na ampliação durável das oportunidades a partir das quais os mais pobres definem sua inserção social?

Emergem dos relatórios cinco elementos explicativos básicos a partir dos quais os pesquisadores interpretam os resultados de seus trabalhos de campo. Cada um destes cinco elementos representa uma contradição real vivida pelos próprios atores sociais e os faz enfrentar dilemas decisivos no curso de sua ação. Mais que isso, os cinco elementos – que formam o corpo essencial desta síntese – são dimensões inseparáveis dos comportamentos dos movimentos sociais. A polaridade que os constitui individualmente guarda, entre todos eles, uma coerência em que talvez habite o que de mais interessante se pode extrair deste trabalho de pesquisa. Vejamos a questão mais de perto.

3.1. Identidade e diferença Num trabalho de grande repercussão científica, Michael Woolcock (1998) define dois tipos de “capital social”, de elementos a partir dos quais se formam vínculos de confiança entre indivíduos e que ampliam suas possibilidades de ação coletiva.

O primeiro deles – que ele batiza como capital social de tipo cola - se apóia em laços formados a partir da experiência vivida em comum e da partilha de valores específicos a certo grupo social. Sem estes laços de proximidade e um conjunto de crenças, de

expectativas e de vivências que imprimem sentido às práticas dos indivíduos, a própria ação coletiva não pode ser compreendida. Os movimentos sociais, neste sentido, apóiam-se sobre identidades existentes e, ao mesmo tempo, sua expressão reforça e amplia o papel destas identidades na própria coesão das bases que os formam. O desafio da ação coletiva, sob esta ótica, vai muito além dos elementos com que a nova economia institucional o trata: dilema do prisioneiro, teoria dos jogos, oportunismo, efeito carona, são abordagens contemporâneas da ação coletiva que partem da definição autônoma dos interesses individuais para então verificar sua interação a partir de certo número de possibilidades lógicas (11). Os autores utilizados em nosso Programa de Pesquisa, de maneira geral, ao contrário destas abordagens, enfatizam o conteúdo das crenças, das representações e dos interesses dos atores como base para sua mobilização coletiva. É por isso que a questão da identidade (12) – ausente da nova economia institucional ou da teoria dos jogos – é, para nós, decisiva: o estudo da confiança necessária à emergência de ações comuns pode ter outra base metodológica que o individualismo.

Mas o capital social - prossegue Michael Woolcock (1998) - tem uma segunda dimensão sem a qual os produtos sociais da confiança tendem a ser decepcionantes: é a dimensão ponte, que reflete a abertura dos grupos sociais aos que lhes são diferentes e que não possuem os elementos identitários básicos a partir dos quais eles próprios se constituem, ou seja, a capacidade de atravessar e ultrapassar as fronteiras e o universo cognitivo de reconhecimento mútuo.

Em Olmos, por exemplo, no Peru (Zegarra et al., 2006), onde uma grande obra hidráulica está em execução ferindo os interesses de comunidades indígenas e comprometendo a manutenção de importantes recursos ambientais, a identidade comunitária está tão enfraquecida que obstrui a possibilidade de uma ação política coordenada. O próprio presidente da Comunidade de Santo Domingo de Olmos declarou aos pesquisadores: “Não há uma identidade e queremos promovê-la através destas organizações, dado que uma condição necessária para nosso desenvolvimento é a integração”. É exatamente o contrário do que ocorre nas situações de maior força dos movimentos sociais como em Cotacachi no Equador (Ospina et al., 2006), em Chiapas (Reygadas et al., 2006) ou na Amazônia brasileira (Toni 2006), em que as identidades (sejam elas étnicas, de classe ou uma mistura das duas – olhar de índio e, ao mesmo tempo, olhar de pobre, na expressão de Pablo Ospina) oferecem não só um conjunto de referências de interpretação do mundo por parte dos atores, mas, sobretudo, incorporam a ação coletiva à vida cotidiana como parte do sentido da própria existência dos indivíduos.

A definição identitária dos indivíduos, entretanto (13) traz o risco de consolidar um conjunto de valores tão específicos que dificultam a própria relação do grupo com o mundo que o cerca. Fortalecer esta identidade é a condição básica da coesão necessária a iniciativas conjuntas. Mas – e aqui está uma contradição real de que os movimentos sociais não podem escapar e que os coloca frente a dilemas de difícil solução exacerbar este fortalecimento representa um risco não só de isolamento, mas de 11

O livro emblemático – e que fez escola – neste sentido é o de Mancur Olson (1965).

Ver http://identidades.cl/ 13 O segundo volume da trilogia de Castells é uma referência fundamental neste sentido e oferece uma expressão radicalizada do problema que se procura apresentar aqui. O tema está presente no instigante livro de Alain Touraine (2005) e é decisivo hoje nas sociedades democráticas européias.

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consolidar valores, crenças, expectativas, modelos mentais, em suma, instituições, que sejam obstáculos à mudança que se pretende alcançar por meio da ação coletiva. Em outras palavras, a ação social – da qual dependem, para os movimentos sociais, as mudanças que almejam – só pode existir com base num forte sentimento de identidade por parte de seus participantes. Mas sua base oferece o risco permanente de que o horizonte da ação seja confinado aos limites do que é permitido pelos referenciais identitários existentes e, por isso, seja obstáculo à própria transformação de que depende o processo de desenvolvimento.

Esta contradição é decisiva para expor as cinco outras dimensões explicativas que resultam do trabalho da pesquisa e que serão apresentadas mais adiante. É com esta contradição que dialogam todos os relatórios quando, além de constatarem os efeitos democráticos positivos dos movimentos sociais, perguntam-se sobre os limites de sua ação.

Mais que um trade-off, ou seja, uma situação na qual a escolha de um caminho conduz necessariamente a perdas referentes a um outro caminho possível, trata-se aqui de uma contradição no sentido que a tradição dialética atribui ao termo: unidade de contrários.

A identidade só pode ser pensada a partir da diferença e é justamente esta unidade contraditória entre identidade e diferença que pode fazer avançar os movimentos sociais em direção a situações que, além de exprimir os interesses dos mais pobres (identidade), propicie um conjunto de inovações (diferença) sem as quais a própria noção de desenvolvimento perde o sentido (14).

O sucesso da iniciativa econômica tomada no ejido de La Corona, no município de Marqués de Comilla, em Chiapas (Reygadas et al., 2006) não se deve apenas às reais oportunidades políticas abertas pelo movimento zapatista, mas à coesão interna do próprio ejido, baseada numa experiência comum: tratava-se de uma pequena comunidade muito organizada, unida por uma história comum de migração, laços religiosos, esforço por colonizar a selva, lutas para enfrentar o líder corrupto e defender seus direitos agrários. Ao mesmo tempo, entretanto, esta comunidade não acatou os ditames da organização zapatista e optou por abrir-se para iniciativas especificamente econômicas, que lhe propiciaram significativo aumento na geração de renda.

Sucesso em iniciativas econômicas a partir da mobilização de forças comunitárias ligadas por fortes laços de identidade é uma espécie de quadratura do círculo: o desafio do desenvolvimento envolve uma dimensão econômica fundamental e exige, na maior parte das vezes, a adoção de práticas que se chocam com a própria identidade tão duramente conquistada. A submissão das iniciativas comunitárias às exigências características da racionalidade econômica é conflituosa (Magalhães, 2005) e envolve riscos de diferenciação social que ferem a própria coesão comunitária (como o observaram Reygadas et al. 2006 nas experiências tanto de turismo como de bovinocultura em Chiapas). Esta tensão potencial entre a afirmação democrática do poder de certos grupos sociais e sua capacidade de levar adiante iniciativas, particularmente, mas não apenas, no plano econômico pode comprometer a própria identidade.

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O trabalho recente do filósofo francês Lucien Sève (2004) é uma importante referência na renovação contemporânea da tradição dialética. Para uma aplicação do tema à dialética do desenvolvimento, expressão de Celso Furtado, ver Veiga (2006).

Se a identidade se apóia sobre um componente afetivo, comunitário, e onde os laços personalizados são fundamentais, os mercados, em contrapartida, funcionam sob uma racionalidade evidentemente distinta, como bem lembra Max Weber (1923/1972/1991) no curto e célebre capítulo dedicado ao tema, onde afirma: os mercados não conhecem relações pessoais, familiares ou tradições.

O conflito potencial que Pablo Ospina et al. (2006) expõem entre democracia e desenvolvimento não é apenas entre “economia e sociedade”: mesmo quando se trata de dimensões não econômicas da gestão pública, a própria lógica estatal exige que se adotem procedimentos administrativos que vão chocar-se, muitas vezes, contra os modos específicos de funcionamento das tradições comunitárias. No entanto é sobre a base do fortalecimento e mesmo da recriação destas tradições comunitárias que seus protagonistas conquistaram o Governo Municipal. Daí a conclusão de um dos entrevistados na pesquisa em Cajamarca (Bebbington et al., 2006): organizações que procuravam democratizar o Estado acabaram se “estatizando” (15). O que está em jogo aí são os próprios efeitos do que Max Weber chama de racionalização da vida social, inerente à abertura dos laços identitários à convivência com referenciais que lhe são exteriores. A expressão política deste mesmo dilema está na oscilação entre a identidade étnica e a identidade pluriétnica em sociedades com forte participação indígena, como bem mostra o trabalho de Ospina et al. (2006).

Este processo de racionalização não é necessariamente destrutivo dos laços sociais identitários: a consigna ama llulla, ama killa, ama shwa. “Não mentir, não roubar, não ser preguiçosos”, é fundamental, pois imprime dimensão ética universalizante à construção identitária (16). A extraordinária politização do movimento social indígena no Equador coloca-o permanentemente diante deste desafio de afirmar os laços de identidade das bases sociais que o compõem e, ao mesmo tempo, ampliar o alcance desta afirmação muito além do universo estrito dos grupos em que ela se origina. A própria entrada do movimento no universo político formal – como ocorre no Equador exige que esta contradição entre a identidade do grupo e sua abertura para repertórios que não fazem parte de suas formas tradicionais de vida seja enfrentada num plano novo (Ospina et al., 2006).

Estas formas virtuosas de enfrentamento das polaridades “identidade/diferença”, “interesses específicos/interesses amplos”, “valores tradicionais/racionalização da vida” “afirmação étnica, de classe ou profissional/projetos universalizantes” não suprimem a existência mesma da contradição e constituem um dos mais importantes desafios que os movimentos sociais enfrentam em suas lutas.

3.2. Laços fechados, laços abertos Na abordagem territorial do desenvolvimento os laços sociais entre atores são recursos dos quais eles podem dispor na organização de suas iniciativas no plano político, econômico e cultural. Não é incomum que esta constatação óbvia seja seguida pela idéia de que o desenvolvimento depende – mais do que de investimentos materiais - de

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O que lembra, de forma muito interessante, a noção de colonização da vida, aplicada por Habermas exatamente ao risco de que a vitalidade da participação popular seja sugada pelas exigências da racionalização burocrática. Ver Habermas (1992).

16 Uma reflexão abrangente sobre os desafios da racionalização da vida social no meio rural pode ser encontrada em Favaretto, 2006.

fortalecer a confiança entre os indivíduos e que, portanto, a criação de instituições capazes de consolidá-la é seu caminho mais seguro (17).

Os estudos realizados no âmbito deste Programa de Pesquisa vão numa outra direção.

Eles mostram, sistematicamente, que a cooperação social não é um ideal abstrato a que aderem atores bem intencionados, tanto mais freqüente quanto mais fortes as instituições capazes de reduzir seus custos de transação. Ao contrário, a cooperação social só pode ser entendida com base no estudo dos interesses, das representações, das oportunidades e, sobretudo das forças e habilidades de que dispõem os diferentes segmentos organizados de uma sociedade. O que está em jogo na formação dos territórios não é um ideal de cooperação – que pudesse ser alcançado por certo tipo definido de construção institucional - mas os recursos materiais e simbólicos com que vão contar diferentes atores na legitimação de suas iniciativas e, sobretudo, na obtenção da cooperação social localizada necessária a que sejam levadas adiante.

O território, portanto, não é a síntese equilibrada da variedade de atores que o compõem. Ao contrário, ele reflete, antes de tudo, a força – e as fraquezas – de cada um destes atores e, mais ainda, sua capacidade de construir as habilidades sociais (Fligstein, 2001a) necessárias a que liderem o processo de cooperação do qual dependem os diferentes projetos que lhe dão vida. As habilidades sociais dos atores só podem ser compreendidas à luz das táticas que empregam para conquistar a cooperação alheia, o que significa estudar concretamente quem são estes atores e onde se situam nas suas relações com os outros - ou naquilo que Neil Fligstein (2001b), à luz de Pierre Bourdieu, chama de “campos”. A imagem dos territórios que resulta da pesquisa é menos a de redes abertas, flexíveis, plurais e diversificadas que a de estruturas relativamente consolidadas, ou seja, formas recorrentes de dominação social em que é decisiva a conquista, por parte de diferentes atores, da cooperação com aqueles que não fazem parte habitualmente de seu círculo social.

Em Olmos, por exemplo, é fundamental o papel dos engenheiros em construir a legitimação social da represa como símbolo de progresso material. Os problemas sofridos pelas comunidades indígenas, a tragédia que vai representar uma obra desta magnitude na ausência de Relatório de Impacto Ambiental perde expressão no território pela incapacidade das organizações ligadas aos interesses das comunidades indígenas e à defesa do meio ambiente de elaborar um ponto de vista coerente sobre o tema. Ao contrário, grupos profissionais liderados por engenheiros conseguiram organizar a justificação social que associa a represa ao progresso e apresenta seus opositores como partidários de um ponto de vista arcaico. Os opositores à represa estão ausentes das principais organizações que gerem este processo e não conseguem sequer aproveitar a oportunidade de participar de alguns destes órgãos em virtude das divisões que enfrentam. Sua dificuldade em afirmar uma identidade própria não permite que construam as habilidades sociais necessárias a que conquistem a cooperação alheia em seu próprio interesse (Zegarra et al., 2006).

Da mesma maneira, no caso de Cajamarca, no Peru, as minas conseguiram impor um padrão de legitimação social em que chegam a financiar atividades de movimentos sociais, dividem-nos e impõem-se como interlocutores legítimos no processo de desenvolvimento territorial. Em Cotacachi, no Equador, em contrapartida – o contraste entre os dois casos é um dos interesses maiores do estudo de Bebbington et al. (2006) – 17

Os trabalhos de Putnam (1993 e 2000) e de Fukuyama sobre capital social respondem a este tipo de orientação, aqui exposta de forma sem dúvida caricatural e que não faz justiça ao interesse que despertam.

não o conseguiram e foram os membros dos movimentos sociais que souberam conquistar a cooperação necessária não só a que fossem ocupados os escritórios da mina, mas que ela tivesse que mudar seus planos estratégicos de implantação. Mais que isso: a força que lhes permitiu reverter a situação desfavorável apoiou-se em um conjunto de relações muito diversificadas que passavam não só por membros da Igreja Católica ou militantes de outros países identificados com as dimensões ideológicas presentes em suas lutas, mas também pelos circuitos da responsabilidade social empresarial, pelas assembléias dos acionistas dos grupos econômicos detentores das minas e pelos próprios meios de comunicação internacionais. Foram formados laços com atores diversificados quanto a seus horizontes políticos a partir, porém, da capacidade que os movimentos sociais tiveram de fazer convergir estes vínculos no sentido de interromper as atividades predatórias das empresas.

Os territórios são arenas, domínios, espaços sociais organizados ou campos (Bourdieu e Wacquant, 1992) em que atores coletivos procuram produzir sistemas de dominação – que é uma outra forma de chamar a obtenção da cooperação alheia – por meio de um conjunto variado de recursos materiais e culturais que lhes abrem caminhos para interpretar, imprimir sentido, tomar posição e agir em situações dadas.

Movimentos sociais – foi o que vimos no item 3.1. – são construídos com base na afirmação identitária de referenciais comuns vivenciados por um determinado grupo.

Mas – salvo em situações em que optem abertamente por um caminho de conflito permanente, como no caso dos zapatistas em Chiapas – para obter cooperação alheia, estes movimentos necessitam produzir significados e abrir oportunidades acessíveis a grupos que não fazem estritamente parte de seu universo. As organizações ajudam a formar o que Fligstein (2001:15) chama de “culturas locais” que permitem às pessoas interpretar sua posição e tornar compreensível o que fazem para si mesmas e para os outros. O domínio sobre um determinado campo social – um território, por exemplo – passa pela capacidade de produzir estes significados não só para os componentes de uma determinada organização, mas para atores que dela não fazem parte e podem encarar como justos e legítimos os objetivos a que se propõe.

Na raiz dos movimentos sociais estão laços fechados, identidades que se fortalecem no interior de organizações ligadas imediatamente a seus referenciais: é o caso, por exemplo, das Comunidades Eclesiais de Base que, em toda a América Latina, ligaram sua mensagem religiosa à própria afirmação identitária das populações com as quais trabalhavam e que aparecem em todos os estudos, no âmbito deste Programa de Pesquisa. A legitimação das identidades formadoras dos movimentos sociais junto a atores que não fazem parte de seu universo cultural constitutivo é, porém, um dos desafios fundamentais que eles enfrentam e dos quais depende o próprio rumo do desenvolvimento territorial.

Esta abordagem é importante, pois permite que se encarem os dois fatores a serem expostos agora – inovação e mercados – não como elementos abstratamente positivos ao desenvolvimento, mas como campos cujos perfis vão depender exatamente das forças sociais que lhes dão conteúdo.

3.3. Representatividade e inovação Ao estimular inovações na estrutura de oportunidades de participação política e nas formas de organização dos mercados, os movimentos sociais enfrentam uma contradição decisiva: por um lado, representam segmentos sociais inconformados com a ordem social vigente e que se mobilizam exatamente para mudá-la. As mudanças, entretanto – sobretudo quando são específicas, tópicas e localizadas – trazem duas ameaças fundamentais e que aparecem claramente durante a pesquisa. Por um lado aquela exposta por John Kenneth Galbraith (1979) num livro que escreveu com base em sua experiência na Índia: são muito restritas as possibilidades de os pobres lidarem com a incerteza e com o risco (18), pois eles sobrevivem com base num conjunto de relações sociais de dominação – freqüentemente clientelistas e personalizadas – cuja supressão pode deixá-los ainda pior do que estavam. Além disso, a introdução de inovações técnicas, organizacionais e mercadológicas dificilmente beneficia igualmente todos os que nelas estão potencialmente interessados: tanto no ejido de la Corona, no município de Marqués de Comillas (Reygadas et al. 2006), como em Olmos (Zegarra et al., 2006), a inovação tende a beneficiar os mais abastados, confirmando o que desde os célebres estudos de Eric Wolf sobre as guerras camponesas já faz parte do conhecimento elementar sobre o tema: que a diferenciação social é uma ameaça à coesão das sociedades camponesas.

Pode-se falar, portanto em uma contradição entre a participação social (a dimensão da identidade, conforme vimos no item 3.1., os laços sociais fechados, expostos no item 3.2.) e as inovações sócio-culturais, produtivas e políticas necessárias ao processo de desenvolvimento (a dimensão da diferença, a abertura dos laços sociais). Sem participação social – ao menos em países com estrutura desigual de distribuição da renda e do patrimônio - o processo de inovação tende a tomar um rumo altamente concentrador e predatório que o afasta da própria essência do desenvolvimento (19). Mas não há evidências de que a participação social tenha o condão, por si só, de estimular práticas inovadoras, que ampliem as oportunidades de geração de renda e melhorem a qualidade da inserção dos mais pobres. Ao contrário, é com imensa freqüência que os processos participativos acabam servindo a consolidar e legitimar poderes dominantes que inibem formas inovadoras de uso dos recursos. A situação de pobreza amplia as ameaças que situações inovadoras trazem aos indivíduos e aos grupos sociais. Parte deste problema se deve à própria precariedade da representação social, a seu caráter muitas vezes restrito e de expressão limitada, como mostram os dados do levantamento quantitativo realizado por Pablo Ospina et al. (2006) sobre o tema. Mas, além deste problema importante, as organizações – mesmo quando muito representativas, tendem mais a formar uma espécie de rede de proteção em torno daquilo que já fazem do que a criar as condições para que alterem suas práticas produtivas e a maneira como se inserem nos mercados.

Esta relação contraditória entre participação social e inovação é a chave de leitura para interpretar as diferentes tentativas de implantar métodos e técnicas voltados a estimular o desenvolvimento territorial. A leitura a partir da contradição entre 18

O que é a forma negativa de apresentar a própria definição que Amartya Sen (2000) oferece à noção de desenvolvimento: os pobres têm reduzidíssima capacidade de fazer escolhas, suas liberdades são extremamente limitadas. A missão central do processo de desenvolvimento e aquela pela qual ele poderia ser avaliado é justamente a ampliação nestas capacidades e nessas liberdades.

19 É a mais importante conclusão de um trabalho recente do Banco Mundial sobre os efeitos da desigualdade sobre as sociedades latino-americanas. Ver World Bank, 2003.

representatividade e inovação não pretende propor sua supressão, mas procura enfatizar o estudo concreto da maneira como as diferentes forças sociais se apropriam das oportunidades para fortalecer suas posições nas relações sociais locais de que dependem.

Não existe qualquer fatalidade no destino desta contradição: ela está presente no Equador e se exprime na defasagem entre o extraordinário avanço político recente e a timidez das inovações econômicas alcançadas (Ospina et al., 2006). Mas, em contrapartida, no Sul do Brasil (Abramovay et al., 2006), foram organizações representativas que – num exemplo notável de empreendedorismo coletivo (Sachs, 2004) – montaram dois sistemas cooperativos que já adquiriram uma dimensão social que ultrapassa de longe a esfera experimental e tem peso decisivo nos territórios em que existem: o Sistema Cresol de Crédito Solidário (presente em 200 municípios, com quase 50 mil membros) e as cooperativas que têm hoje um papel de destaque na organização do mercado regional do leite (Abramovay et al., 2006). Da mesma forma, embora numa escala muito menor, a organização do turismo “na casa do habitante”, no Sul do México é uma inovação fundamental (Reygadas et al., 2006), ainda mais em países em que este tipo de iniciativa tende a ser prioritariamente organizada pelos grandes proprietários fundiários.

Esta contradição entre representatividade e inovação contribui a explicar também o contraste entre o discurso ambientalista da esmagadora maioria dos movimentos sociais e suas práticas habitualmente pouco voltadas à exploração sustentável da biodiversidade, quando se trata de geração de renda. O conflito entre o gado e a floresta – evidente nos estudos sobre a Amazônia (Toni, 2006) e sobre Chiapas (Reygadas et al.

2006) - exprime a necessidade em que se vêem os movimentos sociais de dar total prioridade às necessidades imediatas de suas bases sociais (gerar renda) ainda que seja em detrimento de suas convicções preservacionistas. É bem verdade que os movimentos patrocinam, com freqüência, experiências localizadas de agricultura orgânica ou de reservas extrativistas, com um âmbito porém muito limitado. Mas quando se trata da conquista de ativos que representem a melhoria da inserção social dos mais pobres – como por exemplo o crédito, no Brasil – aí são as modalidades mais convencionais que imperam e os temas ambientais tendem a ser relegados a segundo plano, como bem mostra o trabalho de Toni (2006).

3.4. Solidariedades e mercados À primeira vista são categorias irreconciliáveis: entre as solidariedades de que são feitos os movimentos e a impessoalidade característica dos mercados, a distância é a de um verdadeiro mundo social. Num caso, uma experiência vivida em comum a partir da oposição a inimigos claramente identificados, de laços com atores que partilham seu universo de significados e da vivência de experiências concretas comuns. No outro, o anonimato das relações humanas em que o reconhecimento de cada um é feito de maneira neutra e por um mecanismo automático expresso nos preços dos produtos. Num caso – para empregar os termos comuns a Max Weber e Karl Polanyi (1944/1980) – a racionalidade substantiva informada por valores; no outro a racionalidade formal, baseada no cálculo em dinheiro ou em capital.

Muitas vezes esta oposição assume contornos claramente ideológicos: e aparece como fundamento de uma ética comunitária de natureza emancipatória: “a concepção comunitária de vida não tem nada que ver com a proposta individualista que subjaz ao

discurso neoliberal”, afirma uma publicação indígena citada por Pablo Ospina et al.

(2006). Os valores e práticas da comunidade indígena apóiam-se em valores como a reciprocidade, a ajuda mútua, o valor comunitário dos bens, o respeito à natureza, a solidariedade, a responsabilidade social, a discussão coletiva e o respeito ao outro, que encarnam exatamente o contrário da cultura ocidental. Não é surpreendente, então que as propostas de afirmação étnica, na base destes movimentos sociais, tenham imensa dificuldade em elaborar sugestões consistentes de afirmação do trabalho das populações que representam em mercados dinâmicos e promissores.

A afirmação identitária dos movimentos sociais, os laços que os compõem e a representatividade que buscam são correlatos, em geral, a uma visão crítica segundo a qual o mercado – neste caso pronunciado no singular, como entidade abstrata de coordenação social – responde, em grande parte, pelos grandes problemas contra os quais se organizam as populações vivendo em situação de pobreza. Ao mesmo tempo, sobretudo no meio rural, os movimentos sociais representam populações que dependem de mercados de produtos e serviços – agrícolas e não agrícolas - para sua reprodução.

Daí resulta uma fértil contradição, nítida nos relatórios, entre uma crítica ao significado de uma sociedade baseada no mercado (no singular) como mecanismo de relação entre seus componentes, por um lado, e a tentativa permanente de construir mercados (no plural), ou seja, de encontrar nos mercados um terreno de melhoria da própria inserção social dos mais pobres. É mais uma dimensão das polaridades que formam as categorias a partir das quais são aqui analisadas as situações encontradas em campo.

As situações já citadas do Sudoeste do Paraná (cooperativas de crédito e de leite) e de Chiapas (eco-turismo e criação de gado) mostram (Reygadas et al., 2006) que identidades fortes podem ser, entretanto, a base da formação de iniciativas econômicas consistentes. No caso do cooperativismo de crédito do Sul do Brasil, os valores próprios à economia solidária permanecem no âmbito de uma organização financeira plena.

(Abramovay et al., 2006). O mais importante aí é que os próprios mercados podem ser considerados (Fligstein, 2001b), como campos sociais cujo domínio será disputado por diferentes atores organizados. Mas a tradição dos movimentos sociais tende a afastá-los deste campo.

Mercados são os campos sociais em que mais nitidamente se exprime a dificuldade de promover as inovações necessárias a mudar a inserção dos mais pobres. Os movimentos sociais conseguem, com freqüência, obter recursos para ampliar a produção de bens e mesmo a oferta de serviços por parte das populações que representam. Mas é muito maior sua dificuldade em evitar que estes serviços e produtos sejam comercializados por meio dos circuitos convencionais já existentes. Daí uma pergunta crucial: os movimentos sociais serão capazes de manter sua identidade, de fortalecer os laços que os compõem, de ampliar sua representatividade e – ao mesmo tempo – construir mercados promissores para a valorização do trabalho dos mais pobres?

O que o trabalho de campo mostra é uma imensa dificuldade de responder afirmativamente a esta pergunta: ainda mais que entre os movimentos sociais e os atores empresariais consolidados nos territórios em que atuam a distância é muito grande e as relações bastante tênues. O resultado é que as conquistas obtidas no campo das capacidades produtivas – de bens e serviços (créditos, equipamentos, instalações) – muito dificilmente respondem pela mudança na matriz econômica a partir da qual os mais pobres inserem-se socialmente. Expressão desta dificuldade é a participação tão incipiente dos movimentos sociais em mercados voltados explicitamente a valorizar

qualidades éticas, ambientais, territoriais ou de emancipação social ligadas a determinados produtos. Ou ainda é o fato de que mesmo quando conseguem promover o acesso das populações que representam a produções que não faziam parte de suas práticas – pecuária, por exemplo – não interferem na própria organização dos mercados e, portanto, acabam fortalecendo atores sociais com os quais praticamente não negociam e que exprimem as formas mais tradicionais de dominação social sobre os mais pobres.

A crítica ideológica e política ao “mercado” poucas vezes é capaz de produzir uma capacidade específica de interferir e, muito menos, de organizar mercados.

3.5. Governos, movimentos e participação social Eric Hobsbawm mostrou em "Rebeldes Primitivos" que, na ausência de uma estrutura organizada e de lideranças claramente reconhecidas, o poder construtivo das revoltas é muito baixo. Hobsbawm filia-se à vertente que vê na mobilização popular condição necessária, mas nem de longe suficiente para a mudança social. Sem organizações com objetivos políticos claros, as lutas sociais não conseguem ultrapassar um horizonte imediato e pouco promissor. Em contrapartida, as organizações dos movimentos sociais passam, muitas vezes, a possuir interesses próprios ligados a sua própria reprodução orgânica e funcional. Congressos, militantes profissionais, viagens, escolas de formação de quadros são elementos indispensáveis, é claro, para que se formem e se exerçam as habilidades sociais necessárias à afirmação dos projetos em torno dos quais os movimentos sociais se organizam. Mas, ao mesmo tempo, o risco de que os interesses das organizações tornem-se relativamente autônomos com relação aos movimentos é tanto maior quanto mais importantes e massificadas forem as suas estruturas.

O tema está diretamente relacionado com a capacidade dos movimentos sociais de influir sobre processos localizados de governança. Podem-se tirar três resultados principais do trabalho de campo no que se refere à governança do processo localizado de desenvolvimento.

3.5.1. Governança ambiental reativa Os movimentos sociais foram capazes de interferir sobre o uso local de recursos materiais a partir de suas inúmeras tentativas de defender a preservação dos recursos naturais e da biodiversidade. Esta interferência aparece em praticamente todas as situações, com exceção talvez de Olmos e do Sudoeste do Paraná em que o tema não faz parte de maneira prioritária da agenda dos movimentos aqui estudados (20). Mas mesmo ali onde os temas ambientais foram importantes, é difícil empregar o termo “governança” para caracterizar as práticas dos movimentos. A expressão governança foi cunhada para diferenciar processos centralizados (baseados no exercício de uma autoridade) ou processos completamente descentralizados (como o estilizado mercado perfeito da economia neoclássica) daqueles em que o uso dos recursos deriva de decisões coordenadas voluntariamente pela organização dos próprios atores, que, por aí, acabam por criar normas e instituições que se impõem como práticas correntes. É o sentido da oposição que faz Ostrom (1990) tanto à solução hobbesiana que impõe uma lei de cima para baixo, quanto à solução lockeana pela qual a privatização dos bens resulta em seu melhor uso possível: “governing the commons” dá lugar a um vasto 20

Embora seja importante em práticas governamentais apoiadas pelo Banco Mundial como o projeto microbacias, voltado a estimular práticas agrícolas que combatam a erosão dos solos. Embora conte com a participação ativa de agricultores familiares, não se pode dizer que estes projetos tenham importância considerável para o sindicalismo de trabalhadores rurais.

programa de pesquisa em que Ostrom mostra a capacidade de produzir, como resultado da própria interação social, regras e controlar sua aplicação em benefício tanto da sociedade como do meio ambiente.

Não se pode dizer que entre os movimentos sociais por nós estudados encontrem-se casos expressivos em que saberes locais foram mobilizados e renovados para produzir este tipo de regra e de capacidade de exercício democrático do poder. Uma das razões (já salientadas no item 3.3. acima) é a necessidade de os movimentos apoiarem as necessidades de geração de renda das populações que representam, o que, com muita freqüência – dentro dos parâmetros cognitivos disponíveis e das relações sociais locais dominantes – é incompatível com o uso sustentável e a preservação da biodiversidade (Toni, 2006, Reygadas et al., 2006). Mas estes limites à governança ambiental explicam-se também pelo próprio formato das políticas públicas conquistadas por estes movimentos. Vejamos a questão mais de perto.

3.5.2. A importância do Estado Qualquer análise crítica da relação entre movimentos sociais e Estado deve partir de uma constatação elementar: uma das medidas básicas do sucesso dos movimentos sociais no meio rural é sua capacidade de conquistar, junto ao Estado, bens e serviços para as populações que representam e dos quais elas até então estavam desprovidas. É o próprio sentido político dos movimentos que está aí em jogo. Que esta conquista se traduza concretamente no acesso ao crédito (como no caso do Sul do Brasil e da Amazônia), na construção de estradas regionais e vicinais, como em Chiapas ou na institucionalização de processos participativos que valorizam populações que se encontravam fora do jogo político (como no Vale do Ribeira), a verdade é que os movimentos sociais rurais são hoje, em toda a América Latina interlocutores de primeira importância na própria moldagem das políticas públicas. Tem razão Webster (2004), quando afirma: “Ali onde o Estado e suas instituições e organização eram estrategicamente contestados e repelidos, agora são vistos de forma muito mais fragmentada em sua forma e natureza, com diversidade de interesses por parte de seus diferentes atores”.

A pesquisa mostra uma significativa variedade de situações em que é inegável a influência dos movimentos sociais sobre os comportamentos das agências do Estado empurrando-as para maior respeito da democracia e a processos participativos de tomada de decisão. Os movimentos sociais são capazes, com efeito, de fazer ouvir pela sociedade e pelo Estado um conjunto importante de reivindicações que acabam sendo – parcialmente, é verdade – muitas vezes satisfeitas. Os processos participativos envolvem, muitas vezes, parcelas minoritárias da população, como mostram Ospina et al. (2006). Mas este não é seu principal problema, como será visto a seguir.

3.5.3. Falhas dos mecanismos participativos As virtudes dos processos participativos não podem escamotear três problemas básicos que não resultam da ausência de participação popular nas tomadas de decisão localizadas, mas sim da maneira como esta participação se organiza. Os movimentos sociais influenciam a ação dos governos, mas num sentido nem sempre propício à criação das condições necessárias ao desenvolvimento territorial:

•

Em nenhuma situação estudada existem conselhos locais de desenvolvimento compostos de forma verdadeiramente intersetorial: os empresários dos territórios em que atuam os movimentos sociais estão sistematicamente ausentes dos conselhos gestores das políticas de desenvolvimento. Esta ausência poderia ser justificada pela idéia de que estes empresários representam justamente os interesses que o desenvolvimento procura combater. Mas tal visão supõe que o processo de desenvolvimento pode ser levado adiante pela junção das energias das organizações populares, do Governo, das ONGs e das populações pobres. É uma visão que separa inteiramente economia e sociedade, mercados e benefícios sociais. Esta atitude – sob uma retórica revolucionária nem sempre claramente formulada – resulta sistematicamente em processos de transferência de bens e recursos para populações que os movimentos sociais procuram representar e defender, mas com impactos tímidos sobre os processos localizados de desenvolvimento. A composição dos Conselhos de Desenvolvimento Territorial no Sul do Brasil (em que só existem agricultores, organizações ligadas à agricultura e agências públicas), a ausência dos empresários de flores nas organizações locais de Cotacachi, no Equador são exemplos destas distorções dos processos participativos. Ao ganhar reconhecimento público, os movimentos sociais tendem a estabelecer relações com diversos níveis de Governo, a partir de suas próprias bases sociais e não constroem – e muito menos lideram, bem é claro – relações duráveis com setores sociais estranhos a seus universos e que, no entanto, são cruciais para os rumos do desenvolvimento do território. Pablo Ospina et al. (2006) discutem o tema, no Equador, à luz de três tipos ideais de relação entre movimentos sociais e Estado: clientelismo, o corporativismo e a cidadania. Mesmo que algumas das formas mais elementares de clientelismo sejam superadas com a participação social organizada no processo de tomada de decisões políticas, os resultados – com muita freqüência – reforçam situações em que as representações de natureza classista/profissional (agricultores familiares, por exemplo) ou étnicas são privilegiadas em detrimento de um horizonte territorial. No trabalho de Schattan et al. (2006) o tema aparece também na própria formulação das regras – do que chamam o jogo das regras, em oposição às regras do jogo – que presidem os processos participativos e que dificultam a formação de instâncias decisórias verdadeiramente pluri-setoriais.

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O caráter participativo das políticas públicas tende a fortalecer instâncias locais, cujas dimensões são tão restritas que bloqueiam um planejamento verdadeiramente inovador. As virtudes do “desenvolvimento local” – a participação social na tomada de decisões, a confiança entre os habitantes - são sufocadas por um ambiente de paroquialismo. É verdade que os Conselhos de Desenvolvimento Territorial ou as organizações voltadas à gestão de bacias hidrográficas no Brasil (Abramovay et al., 2006, Schattan et al. 2006) exprimem o desejo de ampliar este horizonte. Mas no Equador, em contrapartida, este é um dos problemas sérios que a participação popular enfrenta. O âmbito excessivamente restrito – municipal, por exemplo – das políticas favorece relações clientelistas entre o prefeito e os organismos do Estado do qual depende (Ospina et al., 2006).

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A participação popular tende a produzir um conjunto de reivindicações que dificilmente corresponde a um plano de desenvolvimento. Na maior parte das

vezes, a escuta às reivindicações locais – sobretudo em situação de muita carência – resulta num conjunto de pedidos cuja coerência interna é baixa: uma espécie de “lista de compras” cuja execução dá lugar, com muita freqüência ao atendimento clientelista de demandas localizadas, muito mais que a decisões de caráter estratégico. Não existem mecanismos que premiem a qualidade dos projetos locais elaborados e que conduzam a um processo de aprendizagem capaz de favorecer iniciativas inovadoras e pouco convencionais.

O estímulo a formas de governança apoiadas na participação social organizada só pode ser positivo para a democracia e o desenvolvimento. Mas a experiência latino-americana – e o que dela foi possível observar durante a pesquisa – aponta para uma contradição básica coerente com as outras quatro examinadas acima: a influência dos movimentos sobre o que fazem os governos não conduz à tomada de iniciativas que favoreçam a participação social diversificada no processo de desenvolvimento, o enriquecimento dos laços sociais entre os atores, a inovação produtiva, técnica, organizacional e o vínculo a mercados dinâmicos e competitivos. Existem, é claro, exceções e tentativas mais ou menos bem sucedidas de uma atuação que procure superar os problemas aqui apontados. Mas, estas exceções e tentativas não chegam a modificar o panorama geral aqui apresentado.

4. Conclusões A vitória na luta contra a pobreza depende da drástica redução da desigualdade: ao expor esta conclusão, o trabalho já citado do Banco Mundial (De Ferranti et al., 2003) mostra que a redução da desigualdade, por sua vez, é uma questão de poder. O crescimento econômico por si só – e, a fortiori, o crescimento da agricultura ou do complexo agroindustrial – em sociedades muito desiguais tende a favorecer os que já se encontram dotados dos ativos que lhes credenciam a uma participação construtiva na vida social. A redução da desigualdade – a começar pela desigualdade de poder, como bem lembra o trabalho do Banco Mundial – não é uma dimensão que pode ser acrescentada à idéia de desenvolvimento, mas seu componente central, aquilo que a constitui conceitualmente.

Se o desenvolvimento, portanto, não resulta de maneira automática do crescimento econômico – ainda que o suponha, é claro – seguem-se duas conclusões decisivas.

A primeira – que não recebeu a ênfase de nossa pesquisa – é que a diversificação do tecido social das regiões interioranas é certamente o caminho que oferece maiores chances de aproveitamento das energias criativas de suas populações. A idéia tão freqüente de que a agricultura representa de maneira quase exclusiva o futuro das regiões rurais e que o desafio mais importante da luta contra a pobreza é aumentar as oportunidades de os pobres participarem da expansão da produção agropecuária é uma referência central na ação das organizações de extensão rural e dos próprios movimentos sociais. Esta idéia os impede de reconhecer e fortalecer processos localizados virtuosos, mas dos quais as atividades agrícolas não são necessariamente a dimensão central. O trabalho mostrou algumas poucas experiências em que a valorização das amenidades naturais em Chiapas (Reygadas et al., 2006) ou no Vale do Ribeira (Schattan et al., 2006) começa a fazer parte do universo de propostas e práticas dos movimentos sociais. Mas são ainda inovações pouco expressivas.

A segunda conseqüência da premissa de que o processo de desenvolvimento é mais abrangente que o crescimento econômico e que supõe redistribuição do poder é que a participação organizada dos atores passa a ser um elemento central no próprio destino dos territórios. É o que justifica o empenho deste Programa de Pesquisa em abordar o desenvolvimento territorial sob o ângulo da influência que nele exercem os movimentos sociais.

Manuel Castells (1996) e Alain Touraine (2005) localizam na defesa do meio ambiente e da emancipação feminina os mais promissores movimentos sociais do Século XXI. As razões são claras: num caso e no outro são movimentos que exprimem aspirações universais, muito além de interesses de classe, de profissões, de etnia ou mesmo de condição social. Os movimentos voltados à luta contra a pobreza e a exclusão seriam, sob esta perspectiva, permanentemente ameaçados pelo risco de adotarem práticas corporativistas, de se burocratizarem e de esterilizarem as energias criativas que lhes deram origem em relações promíscuas com o Estado e na rotinização de suas próprias atividades.

O principal resultado deste Programa de Pesquisa é a localização de um conjunto de elementos explicativos ao contraste entre a importância dos movimentos sociais na mudança das relações de poder e de outras instituições que estão na raiz da própria pobreza e a timidez de sua presença nos processos localizados de transformação produtiva. Estes elementos são coerentes entre si e só foram decompostos em itens para maior clareza da exposição. Não são elementos circunstanciais, episódicos, mas um conjunto de contradições reais que conduzem os movimentos sociais a dilemas decisivos para seu futuro e para o futuro do próprio desenvolvimento que deles tanto depende. Os cinco elementos expostos nesta síntese formam um conjunto de contradições cujos termos polares guardam – cada um deles - notável coerência.

Oferecem assim instrumentos heurísticos para enriquecer a compreensão das situações localizadas e circunstanciais.

Mas estes elementos convidam também a uma reflexão mais ampla que pode ser exposta sob a forma de algumas questões que este Programa de Pesquisa dirige aos movimentos sociais.

1. É possível aos movimentos sociais uma atitude crítica e reflexiva, não só sobre os problemas do mundo em que atuam – o que eles já têm – mas sobre eles mesmos – o que, em geral, não têm? Quais são os instrumentos de avaliação e monitoramento que informam aos dirigentes dos movimentos que suas ações contribuem para o processo de desenvolvimento? Estas questões envolvem temas que vão da transparência das contas das organizações a um balanço sobre os efeitos das ações e das mobilizações dos movimentos sobre as sociedades em que atuam. Sem uma atitude auto-reflexiva desta natureza, dificilmente os movimentos poderão lidar de maneira construtiva com o conjunto de contradições que sua própria existência – queiram ou não – os faz enfrentar.

2. Movimentos sociais representativos de certas categorias profissionais, de classe ou étnicas podem estabelecer relações duráveis e elaborar processos de planejamento com setores sociais estranhos às bases que representam? De que recursos necessitam para enfrentar este desafio – caso o considerem positivo – sem com isso perder sua própria identidade?

3. Como evitar que as inúmeras mesas de concertação, delegacias de desenvolvimento, conselhos gestores em que a participação dos movimentos sociais é importante tornem-se organizações burocráticas responsáveis pela transferência de recursos a certas regiões e populações e sem qualquer capacidade de iniciativas inovadoras no plano econômico?

4. É possível compatibilizar uma atitude crítica às injustiças sociais – e, no limite, ao próprio capitalismo – com o estímulo à participação dos pobres a mercados dinâmicos e promissores que lhes abram caminhos para superar a situação em que se encontram?

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