Monitoréo de la Ley de Función Pública No. 41-08: Situación y Perspectivas de las Carreras Especial

Monitoreo Ley No. 41-08: Situación y Perspectivas de las Carreras Especiales Docente y Sanitaria

PROYECTO:

“Participación de la Sociedad Civil en la Reforma y en la Gestión de la Administración Pública” Este proyecto es llevado a cabo por:

Este proyecto es financiado por:

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Febrero 2014 Santo Domingo

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PARTICIPACION CIUDADANA Movimiento Cívico no Partidista Calle Wenceslao álvarez #8, Zona Universitaria, Santo Domingo, D.N. República Dominicana Teléfono (809) 685-6200 • Fax (809) 685-6631 Email: info@pciudadana.org www.pciudadana.com PROYECTO: “Participación de la Sociedad Civil en la Reforma y en la Gestión de la Administración Pública” Monitoreo Ley No. 41-08: Situación y Perspectivas de las Carreras Especiales Docente y Sanitaria Nelson A. Suárez P. Autor Este proyecto es llevado a cabo por:

Este proyecto es financiado por:

Diagramación e impresión: DUOTONO Impreso en República Dominicana El contenido de la presente publicación es responsabilidad exclusiva de Participación Ciudadana y en ningún caso debe considerarse que refleja los puntos de vista de la Unión Europea.

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Indice Introducción................................................................................................5 I. La Profesionalización de la Función Pública y las Carreras Administrativas Especiales.......................................................7 1.1. Marco Conceptual.................................................................................................7 1.2. Carrera Administrativa Especial............................................................................8 II. Fundamentos y Normas del Régimen Especial de Carrera Administrativa...11 2.1. Disposiciones Constitucionales...........................................................................11 2.2. Ley de Función Pública y las Carreras Especiales..................................................12 2.3. Proyecto de Reglamento de las Carreras Especiales.............................................13 2.4. Criterios justificadores para creación de una nueva Carrera Especial....................14 2.5. Principales Carreras Especiales en R.D.................................................................17 III. Carrera Docente y Carrera Sanitaria: Situación y Perspectivas..................19 3.1. Importancia de las Nóminas de los Ministerios de Educación y Salud, en el Gobierno..............................................................................................19 3.2. La Carrera Docente: Antecedentes, Fundamentos y Normativas..........................22 3.2.1. Definición de la Función Docente............................................................23 3.2.2. Estatuto y Escalafón Docente..................................................................24 3.2.3. Las Reglas de Ingreso a la Carrera Docente..............................................25 3

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3.2.4. Las Profesionalización Docente...............................................................28 3.2.5. Remuneración del Personal Docente.......................................................29 3.2.6. Los Satisfactores para la Dignificación y Valoración Docente...................31 3.2.7. Estructura de la Remuneración Docente..................................................31 3.2.8. Promoción y Movimiento del Personal Docente.......................................32 3.2.9. Evaluación del Desempeño Docente........................................................34 3.2.10. Situación Actual de la Carrera Docente..................................................35 3.2.11. Lecciones, Desafíos y Perspectivas de la Carrera Docente.......................38 3.3. La Carrera Sanitaria: Antecedentes, Conceptos y Fundamentos...........................40 3.3.1. Antecedentes de la Carrera Sanitaria.......................................................41 3.3.2. Marco Normativo de la Carrera Sanitaria................................................41 3.3.3. El Proyecto de Ley de Carrera Sanitaria....................................................43 3.3.4. Estado de Situación de la Carrera Sanitaria.............................................44 IV. Conclusiones y Recomendaciones...........................................................47 • Ponderación del Personal Docente y de Salud en la Nómina Pública........................48 • Sobre la Carrera Docente.........................................................................................49 • Redefinición de la Política Salarial y de Incentivos Docentes....................................51 • Sobre la Carrera Sanitaria.......................................................................................55

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Introducción Como parte de los esfuerzos por el fortalecimiento de la Administración Pública, Oxfam y Participación Ciudadana vienen desarrollando un programa de seguimiento con los auspicios de la Delegación de la Unión Europea en la República Dominicana, mediante el cual se procura impulsar la reforma de la Administración Pública, su eficiencia y eficacia en la prestación de los servicios gubernamentales a los ciudadanos y ciudadanas, a partir de la profesionalización de los servidores públicos, la aplicación de las normativas de la función pública y la implementación de políticas públicas que prioricen a la población vulnerable.

Con la implementación del referido programa se persigue la obtención de productos específicos que tributen a la generación de información objetiva y de fácil acceso para las más de 250 organizaciones de la sociedad civil y sus miembros, a los fines de facilitar el proceso de reflexión y toma de decisiones de dichas instancias, sobre las reformas de la Administración Pública.

El proyecto: “Participación de la Sociedad Civil en la Reforma y la Gestión de la Administración Pública”, que se busca dentro de sus objetivos promover la conciencia ciudadana sobre el derecho a Monitorear las políticas públicas y particularmente las relacionadas con la reforma de la Administración Pública, ha contratado una Consultoría para la realización de cuatro (4) estudios de Monitoreo de diversos aspectos de la aplicación de la Ley No. 41-08 de Función Pública, para evaluar los niveles de cumplimiento de la misma.

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En este tercer informe se presentan los principales resultados de la evaluación sobre la situación y perspectivas de las Carreras Especiales Docente y Sanitaria. En el mismo se analizan los fundamentos y bases normativas de las carreras especiales en la República Dominicana, enfatizando el estado de situación de la Carrera Docente y la Carrera Sanitaria, así como las perspectivas de desarrollo e institucionalización de las mismas.

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La Profesionalización de la Función Pública y las Carreras Administrativas Especiales

1.1 Marco Conceptual Los regímenes de carrera administrativa se enmarcan dentro de lo que se denominan organizaciones o modelos burocráticos de organización. Este modelo o tipo de organización debe ser entendido como una forma organizativa racional-legal diseñada para la obtención de los objetivos institucionales dentro de un sistema de normas, reglas y procedimientos previamente establecidos.

Todo el mundo parece estar de acuerdo con la afirmación de que una Administración Pública efectiva, eficiente y con capacidades para llenar las expectativas de la población en cuanto a la provisión de los bienes y servicios públicos que esta demanda, supone contar con servidores públicos profesionalizados. En un escenario racional e ideal se entiende que la profesionalización de los funcionarios gubernamentales debe traducirse en más y mejores servicios públicos, incremento del bienestar general de la población y un uso eficiente de los recursos públicos.

Como bien lo plantea el Secretario General del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD), Gregorio Montero Montero1, “No cabe duda en que asistimos a una reconfiguración del Estado, no solo desde las perspec1

Gregorio Montero Montero, La Profesionalización de la Función Pública: El desafío inconcluso para el fortalecimiento de la gestión pública. ICAP-Revista Centroamericana de Administración Pública, (62-63), 2012.

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tivas social, económica, sino que, como consecuencia de esto, también se empuja hacia la consolidación jurídica del mismo, como forma de generar un entorno de garantías ciudadanas que no desdigan de un Estado Social y Democrático de Derecho…” Es en el contexto descrito que la prestación de servicios públicos se convierte en “una de las actividades centrales del Estado” por lo que los funcionarios y servidores responsables de su producción y suministro, deben reunir cualidades y características relacionados con su capacidades, eficiencia, méritos e integridad ética que tributen a los fines que le dan razón a la existencia del Estado.

La legitimación y viabilizarían de los procesos de profesionalización de la Función Pública tienen su expresión en la implantación e institucionalización de la Carrera Administrativa y esta a su vez para que cuente con la aceptación de los ciudadanos y ciudadanas tiene que traducirse en mejoría de la calidad de vida de la población, pero sobre todo, de los grupos cuya mejoría e inclusión social dependen de la voluntad y buena acción del Estado.

1.2 Carrera Administrativa Especial De acuerdo con lo que se establece en el Anteproyecto de Reglamento de Carreras Especiales del Ministerio de Administración Pública (MAP), se entiende por Carrera Especial a “todo sistema de función pública profesional que, partiendo de la carrera administrativa general y de conformidad con la Ley No. 41-08, se haya creado o sea indispensable crear en un determinado ámbito de la Administración Pública cuyas condiciones o características peculiares sean excepcionales e impliquen que su función estatal, actividad administrativa o servicio público requiera de un personal profesional preparado y especializado 8

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para su gestión específica”2. En base a la definición citada, el MAP, propone un conjunto de principios fundamentales, regímenes comunes y específicos que deben regular la creación y modificación de las Carreras Especiales.

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Ministerio de Administración Pública, Anteproyecto de Reglamento sobre las Carreras Especiales.

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Fundamentos y Normas del Régimen Especial de Carrera Administrativa

Los principios, fundamentos y normas que rigen las Carreras Especiales generalmente tienen su origen el marco jurídico general y/o en un régimen jurídico específico en el cual se reconoce y se dispone la creación de una Carrera Especial. En la República Dominicana, dichos fundamentos y normas se encuentran en la Constitución de la Republica y en la Ley No. 41-08 de Función Pública, así como en leyes como la No. 66-97 de educación, No. 42-01 de Salud Pública, No. 327-98 de Carrera Judicial y Ley No. 133-11 Orgánica del Ministerio Público, Ley No. 314-64 de Relaciones Exteriores entre otras normas y reglamentos.

2.1 Disposiciones Constitucionales El Capítulo III del Título IV de la Constitución de la República, en el Artículo 138 enuncia los principios rectores de la Administración Pública, al tiempo de establecer los aspectos que están sujetos a regulación mediante la Ley, tales como: el acceso a la Función Pública, con arreglo al mérito y capacidad de los candidatos, la formación y capacitación especializada y el régimen de incompatibilidades de los funcionarios. De igual forma, en la sección III del Capítulo III, Título IV, artículos 142, 143, 144 y 145 la Constitución de la República dispone sobre la Función Pública, su Régimen estatutario, el Régimen de compensación y la protección de la Función Pública.

Cabe destacar que con relación a las Carreras Especiales en la Constitución de la Republica se reconocen expresamente, la 11

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Carrera Judicial, la Carrera del Ministerio Público y la Carrera Docente. En efecto, en el artículo 150 la Carta Magna señala que: “La ley regulará el estatuto jurídico de la carrera judicial, el ingreso, formación, ascenso, promoción, desvinculación y retiro del juez, con arreglo a los principios de mérito, capacidad y profesionalidad; así como el régimen de jubilaciones y pensiones de los jueces, funcionarios y empleados del orden judicial”.

Con respecto a la Carrera del Ministerio Público, el artículo 173 de la Constitución Dominicana dispone lo siguiente: “El Ministerio Público se organiza conforme a la Ley, que regula su inamovilidad, régimen disciplinario y los demás preceptos que rigen su actuación, su escuela de formación y sus órganos de gobierno, garantizando la permanencia de sus miembros de Carrera hasta los setenta y cinco años”.

Sobre la Carrera Docente el numeral 5 del artículo 63 de la Carta Magna dice expresamente: “El Estado reconoce el ejercicio de la carrera docente como fundamental para el pleno desarrollo de la educación y de la Nación dominicana y, por consiguiente, es su obligación proponer a la profesionalización, a la estabilidad y dignificación de los y las docentes;.”

2.2 Ley de Función Pública y las Carreras Especiales Las disposiciones del Ministerio de Administración Pública sobre las Carreras Administrativas especiales están contenidas en el artículo 6 de la Ley No. 41-08 de Función Pública, en que se indica que: “El Presidente de la República podrá crear carreras administrativas especiales en aquellos órganos de la Administración Pública Central y en las entidades descentralizadas, previo estudio y opinión favorable de la Secretaría de Estado de Administración Pública”.

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En el Párrafo I del artículo 6 la Ley No. 41-08 refiere las que se consideran carreras administrativas especiales, señalando expresamente la Carrera Docente, la Diplomática, la Consular, la Sanitaria y la del Ministerio Público. En el Párrafo II del indicado artículo, se dispone que: “Los reglamentos complementarios necesarios para configurar y desarrollar las carreras administrativas especiales deberán ser elaborados por su órgano directivo superior y luego sometidos, con la opinión favorable de la Secretaría (Ministerio) de Estado de Administración Pública, a la aprobación del Presidente de la República”.

Desde el punto de vista reglamentario los esfuerzos del MAP para regular el funcionamiento de las Carreras Especiales se encuentra en lo que podría llamarse un punto muerto debido a que la propuesta de Reglamento sobre las Carreras Especiales data de hace uno o dos años sin que hasta al momento de presentación de este informe haya sido aprobado.

2.3 Proyecto de Reglamento de las Carreras Especiales El proyecto de Reglamento elaborado por el Ministerio de Administración Pública, tiene por objeto establecer el régimen jurídico básico y común para las Carreras Especiales. En el referido proyecto se define lo que se entiende por Carrera Especial, se enuncian los principios fundamentales comunes a las dichas Carreras y se establece que las mismas serán reguladas por el régimen jurídico básico dispuesto por la Ley No. 41-08 y el Reglamento propuesto.

De acuerdo con el artículo 2 del proyecto de Reglamento del MAP, “Se entenderá por Carrera Especial a todo sistema de función pública profesional que, partiendo la Carrera Administrativa general y de conformidad con la Ley No. 41-08 y el presente Reglamento, se haya creado o sea indispensable 13

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crear en un determinado ámbito de la Administración Pública cuyas condiciones o características peculiares sean excepcionales e impliquen que su función Estatal, actividad administrativa o servicio público requiera de un personal profesional preparado y especializado para su gestión específica”.

En cuento al ámbito de aplicación el proyecto de Reglamento sugerido por MAP regiría para todas las Carreras Especiales de la Administración Pública y de los órganos constitucionales que correspondan y a todos los servidores públicos de Carrera Especial. De igual manera el proyecto de Reglamento en su Capítulo II, dispone sobre los requisitos para la creación y modificación de las Carreras Especiales. En el mismo tenor de las reglamentaciones anteriores, el proyecto señala los criterios justificadores de creación de una nueva Carrera Especial. Muy específicamente el artículo 7 del proyecto de Reglamento dispone sobre:

2.4 Criterios Justificadores para creación de una nueva Carrera Especial Artículo 7. La creación de una nueva Carrera Especial por Decreto, sólo se justifica cuando cumpla con las circunstancias siguientes: 1. Cuando se trate de una acción Estatal, actividad administrativa o servicio público que comprenda la ejecución de una competencia jurídica por parte del Estado o Administración Pública que implique el ejercicio de potestades o facultades que afecten la esfera jurídica de los ciudadanos o que impliquen la afectación jurídica o el disfrute efectivo de un derecho o de una garantía de los ciudadanos.

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2. Cuando la acción Estatal, actividad administrativa o servicio público sea de una naturaleza tal o posea características particulares o condiciones de gestión extraordinarias que no permita que su ejercicio óptimo sea realizado por funcionarios o servidores públicos de la Carrera Administrativa general y, en consecuencia, para una ejecución de calidad superior sea indispensable un cuerpo de funcionarios o servidores públicos profesionalizado con conocimientos, saberes, experiencias, habilidades y destrezas especiales.

3. La función Estatal, actividad administrativa o el servicio público fundamento de una Carrera Especial tiene que ser de carácter sustantivo, esto es, que su realización tenga por finalidad o propósito directo el cumplimiento de la misión del órgano o entidad pública a la que se encuentra asociada y, en consecuencia, los cargos y funcionarios o servidores públicos a los que se les atribuya la cualidad de una Carrera Especial sean de naturaleza igualmente sustantiva o finalista.

4. La función Estatal, actividad administrativa o el servicio público tiene que ser parte de una estructura funcional y orgánica única, de manera que las tareas, acciones, trámites, procedimientos, actos, y las respectivas dependencias administrativas y sus funcionarios o servidores públicos adscritos se encuentren bajo la conducción de una única autoridad jerárquica común, que pueda ejercer por sí sola la rectoría sectorial sobre la Carrera Especial y gestionar bajo un mismo mando el respectivo sistema de Función Pública profesional especial.

5. Los funcionarios o servidores públicos que ejecuten la función Estatal, actividad administrativa o servicio 15

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público correspondiente tienen que ser susceptibles a la profesionalización, de manera que quedan exceptuados los funcionarios o servidores públicos cuyos cargos sean de libre nombramiento y remoción, de estatuto simplificado y los empleados temporales.

Como puede observarse los criterios y requisitos para la creación y puesta en marcha de Carreras Especiales suponen un conjunto de elementos, que condicionan la existencia de otros aspectos sobre las Carreras Especiales que propone regular el proyecto de Reglamento para los regímenes especiales en la Función Pública son: los requisitos de creación o modificación, la puesta en marcha de una Carrera Especial, la aprobación de la estructura de cargos, la aprobación de la estructura salarial, el sistema de registro de las Carreras Especiales, la gestión de las Carreras Especiales, las competencias del MAP, la competencia de los órganos sectoriales, el ingreso a las Carreras Especiales, así como las condiciones de trabajo y relaciones laborales.

Durante los meses de febrero y marzo de 2012 el MAP llevo a cabo un proceso de análisis de los logros obtenidos como resultados de la aplicación de su Plan Estratégico 2009-2012.

De este ejercicio surgió su nuevo Plan Estratégico 2012-2016.

En este el Ministerio de Administración Pública definió su Visión, Misión, Objetivos y Metas para los próximos años. En el Eje Estratégico No. 1: Profesionalización de la Función Pública, objetivo 3, Incorporar servidores al Sistema de Carrera Administrativa General, Carrereas Especiales y Carrera Municipal, con la participación de la Sociedad Civil, el MAP se propone la incorporación de 36,000 servidores públicos a las Carreras Especiales.

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2.5 Principales Carreras Especiales en R.D. Las principales Carreras Especiales en funcionamiento o en proceso de implementación en la Administración Pública son:

Carrera Docente. Cuyo fundamento se encuentra en la Ley No. 66-97 de Educación y en el Decreto No. 639-03 del 26 junio de 2003. La Carrera Docente beneficia a servidores del Ministerio de Educación contando hasta el 2012 con 24,154 incorporados Carrera Tributaria. Abarca a los servidores públicos que prestan labores en las entidades responsables de las recaudaciones del gobierno, mediante la misma se reconocen un conjunto de prerrogativas a dichos servidores y se garantiza estabilidad laboral en base a un sistema de gestión integral por competencia, a quienes son incorporados a este régimen.

Hasta agostos de 2012 se registraban unas 888 personas incorporadas a la Carrera Tributaria.

Carrera Diplomática y Consular. El establecimiento de esta Carrera Especial es un mandato contenido en el Artículo 7 de la Ley No. 314-64, Orgánica de la Secretaría de Estado de Relaciones Exteriores. El total de servidores incorporados a esta Carrea hasta agosto de 2012 era de 114 personas.

Carrera del Ministerio Público. Creada mediante la Ley No. 133-11, Orgánica del Ministerio Público, Título V, Capítulo I, Artículo 71, beneficia al personal técnico y administrativo del Ministerio Público. Hasta el mes de agosto de 2012 el total servidores incorporados a esta Carrera era de 749.

Carrera del Ministerio Público. Establecida por la Ley No. 327-98 y por la Ley Orgánica del Consejo del Poder Judicial No. 28-11, para regular los derechos y deberes de los magistrados del orden judicial en el ejercicio de la función jurisdiccional del Estado.

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Otras Carreras Especiales. Además de las Carreras señaladas, se encuentran en proceso de institucionalización por parte del Ministerio de Administración Pública, las de Finanzas Públicas y la Carrera Administrativa Municipal (CAM). En el caso de la CAM el MAP ha estado llevando a cabo procesos de concertación con la Federación Dominicana de Municipios (FEDOMU), Asociación de Regidores y Liga Municipal, con miras a impulsar dicha Carrera. Con tales propósitos se han priorizados unos 40 municipios en los que se pretende desarrollar un proyecto de fortalecimiento de las capacidades institucionales de los Municipios.

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Carrera Docente y Carrera Sanitaria: Situación y Perspectivas

3.1 Importancia de las Nóminas de los Ministerios de Educación y Salud en el Gobierno Si se toma en cuenta el peso específico en el total de los recursos humanos que emplea el Gobierno de los Ministerios de educación y de salud, se puede afirmar con toda certeza, que la implementación plena de las Carreras Especiales Docente y Sanitaria tendría un extraordinario impacto en la profesionalización y reforma de la administración.

La nómina de personal activo del Gobierno Central al mes de octubre de 2013 ascendía a un total de 337,393 empleados de los cuales el 54.1%, que equivalen a 182,633 servidores públicos pertenecen a los Ministerios de Educación y Salud Pública. A la fecha indicada el Ministerio de Educación contaba con una nómina de 118,480 empleados y el Ministerio de Salud Pública tenía 64,153 servidores.

Distribución de los Empleados Públicos Activos del Gobierno Central Al mes de octubre de 2013 Cantidad de Empleados

Capítulo

%

Presidencia de la República

11,400

3.38%

Ministerio de Interior y Policía

37,137

11.01%

Ministerio de las Fuerzas Armadas

57,315

16.99%

Ministerio de Relaciones Exteriores

4,074

1.21%

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Cantidad de Empleados

Capítulo

%

Ministerio de Hacienda

3660

1.08%

Ministerio de Educación

118,480

35.12%

64,153

19.01%

Ministerio de Deportes, Educación Física y Recreación

4,297

1.27%

Ministerio de Trabajo

1,057

0.31%

Ministerio de Agricultura

12,581

3.73%

Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones

Ministerio de Salud Pública

12,122

3.59%

Ministerio de Industria y Comercio

773

0.23%

Ministerio de Turismo

889

0.26%

Ministerio de la Mujer

651

0.19%

Ministerio de Cultura

2,353

0.70%

540

0.16%

Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales

3,456

1.02%

Ministerio de Educación Superior Ciencia y Tecnología

723

0.21%

Ministerio de la Juventud

Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo Ministerio de Administración Pública Total

1,461

0.43%

271

0.08%

337,393

100.00%

Fuente: Contraloría General de la República

Las estadísticas provenientes del Sistema de Administración de Servidores Públicos (SASP) del Ministerio de Administración Pública al mes de enero de 2014 registra un total de 248,120 empleados, de los que el 78.1% corresponden a los Ministerio de Educación y Salud Pública. Al Ministerio de Educación pertenecían unos 126,119 y al Ministerio de Salud Pública otros 69,138.

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Distribución de los Empleados Públicos Registrados en el SASP Al mes de enero de 2014 Cantidad de Empleados

Entidad u Organismo

%

Ministerio de la Presidencia

1,111

0.45%

Dependencias de la Presidencia

3,664

1.48%

Contraloría General de la República

1,434

0.58%

Ministerio de Hacienda

782

0.32%

Ministerio de Agricultura

8,726

3.52%

Ministerio de Educación Superior, Ciencia y Tecnología

427

0.17%

Ministerio de Administración Pública

370

0.15%

2,091

0.84%

606

0.24%

Ministerio de Interior y Policía Ministerio de la Juventud Ministerio de la Mujer

491

0.20%

Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo

1,343

0.54%

Ministerio de Trabajo

1,100

0.44%

Ministerio de Deportes, Educación Física y Recreación

4,738

1.91%

Ministerio de Relaciones Exteriores

2,790

1.12%

Ministerio de Cultura

2,481

1.00%

Ministerio de Industria y Comercio

1695

0.68%

Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales

3,276

1.32%

Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones Ministerio de Salud Pública Procuraduría General de la República Organismos Descentralizados u Autónomos Ministerio de Educación Total Fuente: MAP, Sistema de Administración de Servidores Público

21

8,044

3.24%

69,138

27.86%

6,909

2.78%

785

0.32%

126,119

50.83%

248,120

100.00%

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Como se puede ver por los datos anteriores lo que suceda o no en la Carrera Docente y en la Carrera Sanitaria es determinante para evaluar la aplicación de la Ley No. 41-08 de Función Pública y los avances en la reforma de la Administración Pública dominicana.

3.2 La Carrera Docente: Antecedentes, Fundamentos y Normativas En el artículo 63 numeral 5 de la Constitución Dominicana proclamada en el año 2010 se establece que: “El Estado reconoce el ejercicio de la carrera docente como fundamental para el pleno desarrollo de la educación y de la Nación dominicana y, por consiguiente, es su obligación propender a la profesionalización, a la estabilidad y dignificación de los y las docentes”. Este reconocimiento constitucional de la carrera docente tiene su fundamento, en la valoración de la educación como un derecho esencial cuyo desarrollo y calidad dependen de la profesionalización y dignificación de quienes ejercen la actividad docente.

De acuerdo con lo que dispone el artículo 135 del Título VI de la Ley Orgánica de Educación No. 66-97, se entiende por Carrera Docente: “la vinculación del servidor de la educación al conjunto de disposiciones organizativas y legales que regulan el ingreso, la permanencia, la promoción y el retiro de los docentes durante su ejercicio profesional; así como sus deberes y sus derechos laborales”.

En el artículo 135 de la Ley No. 66-97 se indica que: “La Carrera Docente comprende también el conjunto de disposiciones atinentes a la clasificación y valoración de cargos, el reclutamiento, la selección, el nombramiento de personal, la estabilidad, promoción y evaluación del personal, que brinden a la educación los mejores recursos humanos”.

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3.2.1 Definición de la Función Docente El Reglamento del Estatuto Docente define la función docente como la actividad que desarrollan en los diferentes niveles del sistema educativo, los educadores, los empleados técnicos-docentes y los funcionarios administrativos docentes, las cuales comprenden: la Docencia, la Gestión Curricular y las actividades de Dirección, Planificación, Supervisión, Coordinación y Evaluación relacionadas directamente con el proceso educativo.

Por Docencia se entiende la acción o exposición personal directa o indirecta (virtual, semipresencial o a distancia), realizada en forma continua y sistemática por el docente dentro del proceso educativo. Por su parte, dentro de la Gestión Curricular se incluyen las labores relacionadas con actividades coprogramáticas, culturales, extraescolares, coordinación de curso y demás acciones propias del quehacer escolar, en tanto que en las actividades o labores de dirección, planificación, supervisión, coordinación y evaluación se contemplan aquellas que se consideran necesarias para la programación general del proceso enseñanza aprendizaje y la adecuada administración de los recursos en todos los niveles del sistema educativo.

La clasificación anterior se encuentran correspondencia con lo que establece en su artículo 133 la Ley Orgánica de Educación No. 66-97 se consideran dentro del personal docentes las siguientes categorías: a. Los educadores que en el ejercicio de su profesión, orienten directamente el proceso enseñanza-aprendizaje en el aula, en cualquier espacio o medio en los distintos niveles y modalidades de educación, de acuerdo a los programas oficiales.

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b. Los empleados técnicos ­docentes que realizan labores de planificación, asesoría, orientación, o cualquiera otra actividad técnica, íntimamente vinculada a la formulación y ejecución de las políticas educativas; c. Los funcionarios administrativos-docentes, que realizan labores de dirección, supervisión y otras de índole administrativa, relacionadas con el proceso educativo y para cuyo desempeño se requiere título docente.

3.2.2 Estatuto y Escalafón Docente La reglamentación de las relaciones entre el Estado y los docentes, así como de los docentes con sus empleadores privados, están establecidas en el Estatuto del Docente, contemplado en el artículo 132 de la Ley de Educación No. 66-97.

El referido Estatuto procura garantizar la calidad de la educación promoviendo la selección, evaluación y promoción del personal docente en función de méritos y aptitudes, mediante un régimen especial que garantice la estabilidad laboral del docente regulando cuestiones como el ingreso del personal, las normas de trabajo, la remuneración, la profesionalización, el perfeccionamiento, el bienestar y los derechos de los docentes.

En el Reglamento del Estatuto Docente se detallan el conjunto de disposiciones referente a: a. Derechos y obligaciones de los docentes,

b. Calidad de los procesos técnicos-pedagógicos orientados a la calidad de la educación, c. Organizar y jerarquizar la profesión docente, 24

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d. El desarrollo profesional y la valoración del desempeño,

e. Garantizar relaciones de trabajo justas y cordiales entre el Estado y los docentes, f. El cumplimiento de la Ley de Educación y la participación activa de la comunidad en la educación.

Conjuntamente con el Estatuto Docente, la Ley No. 66-97 dispone el establecimiento del Escalafón Docente (artículos 143147) como régimen legal responsable de la clasificación de los docentes en categorías y especialidades tomando en cuenta los niveles, ciclos y modalidades de educación, así como los requisitos para la promoción de los docentes. El Escalafón Docente dispone también la valoración de los puestos docentes tanto de educadores como administrativos y técnicos sobre la base de la naturaleza de las funciones y los requisitos para cada clase de puesto, indicando la realización de la evaluación del personal considerando el rendimiento escolar y las condiciones necesarias para el ejercicio profesional docente.

3.2.3 Las Reglas de Ingreso a la Carrera Docente En el Capítulo III, del Título VI, artículos 135 al 142 de la Ley No. 66-97 y en el Título IV, Capítulo I, artículos 14 al 21 del reglamento del Estatuto Docente se establecen las reglas y requisitos para el ingreso a la Carrera Docente. Específicamente el artículo 136 de la Ley de educación se indica que:

“La Carrera Docente se inicia necesariamente con docencia de aula o en actividades afines a la enseñanza. Para ingresar en ella se requiere:

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a. Ser profesional de la educación graduado de las escuelas normales superiores, universidades, institutos y entidades superiores de educación o de áreas afines, previa la observación del requisito de convalidación; b. Ser graduado de instituciones de educación superior en los casos especificados por la presente ley; c. Reunir las cualidades morales, éticas, intelectuales y afectivas necesarias, así como los conocimientos y competencias requeridas para el ejercicio de la función específica a desempeñar.

Párrafo.- Estos requisitos serán ampliados y procesados a través de un “Manual de categoría y función que se debe redactar junto a los reglamentos que completaran el alcance de la ley de educación.”

Las disposiciones contenidas en el Reglamento del Estatuto Docente precisan las normas de ingreso a la Carrera Docente de la Ley No. 66-97 en la siguiente forma:

Artículo 16.­Él ingreso a la Carrera Docente, cualquiera sea la clasificación, Cargo y categoría, se efectuará mediante concurso de oposición de antecedentes profesionales, prueba de oposición y entrevista personal que al efecto establezca la Secretaría de Estado de Educación sin discriminación por razones de edad, credo, raza, sexo o afiliación política, conforme las pautas que se establecen seguidamente: a) Tiempo de la Convocatoria

El Ministerio de Educación concentrará la convocatoria a concurso público nacional de antecedentes, prueba de oposición y entrevista personal dos veces al año, en los meses de junio y diciembre con el objeto de llenar las vacantes que se hubieren producido en la estructura de personal.

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Sin perjuicio de lo dispuesto en el acápite anterior, podrá llamarse a concurso público cada vez que fuere imprescindible llenar una vacante producida y no fuere posible designar un interino por tiempo determinado de acuerdo a lo dispuesto en el presente reglamento. b) Publicidad

El llamado a concurso deberá publicarse, en medios de amplia difusión, con una anticipación de cuarenta y cinco días (45) hábiles respecto de la fecha de recepción de antecedentes. e) Tiempo de Presentación

Las postulaciones podrán presentarse ante la autoridad convocante hasta la fecha que se fije en la convocatoria. d) Requisitos y Criterios de Evaluación

La autoridad convocante deberá indicar al momento del llamado, además de los requisitos para tener acceso al cargo, los factores de evaluación y ponderación que se tendrán en cuenta para la adjudicación, tales como desempeño profesional en el mismo lugar de prestación de los servicios, su antigüedad en el ejercicio docente, el perfeccionamiento que hubiere realizado, el valor de la prueba y de la entrevista personal asignándole un puntaje ponderado a cada uno de estos aspectos. e) Análisis

Cerrado el plazo de recepción de antecedentes, las Comisiones Calificadoras de concurso a que alude el artículo siguiente deberán analizar los antecedentes presentados por los postulantes, tanto en lo referente al cumplimiento de los requisitos señalados en los artículos anteriores, como respecto de los requisitos de idoneidad para el cargo que para cada caso sean establecidos en la convocatoria.

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Complementariamente a las disposiciones señaladas sobre el ingreso a la Carrera Docente, el Reglamento del Estatuto Docente específica sobre las diversas condiciones del docente clasificándolos en activos y pasivos, así como sobre la Estructura de Personal o la cantidad de cargos docentes necesarios para atender las horas de trabajos de los centros educativos.

Así mismo, el Reglamento enuncia los deberes, derechos y compromisos de los y las docentes, detallando las prohibiciones y privaciones a que están sujetos en el cumplimiento de sus funciones.

3.2.4 Las Profesionalización Docente Un objetivo de la Carrera Docente es la profesionalización3 de los servidores del sistema educativo como medio para conseguir que los recursos humanos empleados en el proceso educativo cumplan con los estándares de calidad que garanticen una educación de calidad en el sistema educativo.

La Ley de educación4 dispone que el Estado debe fomentar y garantizar la formación de los docentes a todos los niveles, con tales fines se ha creado el Instituto Nacional de Formación y Capacitación del Magisterio (INAFOCAM) como órgano descentralizados adscrito al Ministerio de Educación, que tiene la responsabilidad de coordinar lo relativo a la oferta de formación, capacitación, actualización y perfeccionamiento del personal docente.

En correspondencia con la Ley No. 66-97 la Ordenanza No. 5-97 del Consejo Nacional de Educación del 18 de diciembre de 1997 creo el Sistema Nacional de Formación y Desarrollo 3 4

Ver Título VI, artículos 126 al 131 de la Ley de Educación 66-97.

Ver artículo 129 de la Ley de Educación 66-97.

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del Personal Directivo, Docente, Técnico y Administrativo del Sistema Educativo Dominicano.

El desarrollo profesional del personal docente y la Carrera Docente guardan una estrecha relación por lo cual la formación inicial, la capacitación, así como la actualización y perfeccionamiento deben formar parte intrínseca de la profesión del docente, al tiempo que se constituya en una de las columnas fundamentales para un sistema educativo eficiente y de calidad.

Desde 1992 se han implementado en el país múltiples iniciativas y acciones dirigidas a la formación y profesionalización docente, algunas de las cuales han consistido en la definición de planes de estudios para la formación inicial y la formación profesional, cuyos lineamientos parecen no haber sido cumplidos por las diferentes entidades dedicadas a la formación de docentes. Esta situación ha impedido la implementación de una estrategia general de formación docente orientada a garantizar mayores niveles de resultados en los niveles de aprendizaje de los estudiantes del sistema educativo.

3.2.5 Remuneración del Personal Docente El comportamiento de la remuneración docente en los diferentes niveles entre 1996 y 2012, incluyendo sueldo básico e incentivos, muestra una importante mejoría en términos nominales. Para el nivel Básico el sueldo bruto total por tanda se multiplicó por 6.34 veces al pasar de RD$2,328.00 en 1996 a RD$14,759.00. En el caso de la Educación Media el salario por tanda incluyendo incentivos, para el mismo periodo se multiplicó por 4.5 pasando de RD$3,763.00 en el 1996 a RD$16,900.00 en el 2012.

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En términos reales la remuneración docente muestra un estancamiento en el periodo indicado lo cual es consistente con lo que se verifica en la economía dominicana para los niveles salariales en todos los sectores y ramas de actividades. En efecto, los sueldos docentes medidos a precios de 1996 registran una disminución desde que alcanzaron su nivel más alto en 1999 tanto en el nivel básico de educación como en el medio.

Se espera que con los ajustes salariales realizados en el 2013 luego de aprobación de un presupuesto para la educación preuniversitaria equivalente al 4% del PIB, se impacte el sueldo real del personal docente de manera que se impulse una tendencia de mejoras permanente de las condiciones salariales del docente que contribuya a la estabilidad y profesionalización de los servidores del sistema educativo.

Evolución Salario Docente Nivel Medio 1996-2012 Con 1 Tandas + Incentivos en RD$

16,900 14,696

14,696 14,696

11,238 11,238

3,763 3,763

4,095

4,005

4,625

3,781

3,527

3,826

1996 1997

1998

1999

4,625

4,875

5,227

3,552

3,439

3,504

2000

2001

2002

5,227

2,749

2003

7,174

6,482

7,174

2,251 2,391 2,223

2004

Salario Promedio Real

2005

3,280

2006 2007

2,965

2008

3,822

2009

3,594

3,314

2010 2011

3,675

2012

Salario Promedio Nominal

Fuente: Elaboración propia con informaciones del MINERD

Una situación que hay que señalar es que la mayoría de los aumentos nominales de sueldo para los docentes que se han producido en el país desde 1996, no han obedecido a una lógica de correspondencia con los resultados del proceso edu30

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cativo o con la evaluación del personal, sino más bien como consecuencias de huelgas y procesos de negociaciones entre el Ministerio de Educación y el sindicato magisterial con interrupciones de la docencia.

3.2.6 Los Satisfactores para la Dignificación y Valoración Docente De acuerdo con lo que dispone la Ley de Educación No. 66-97 (artículo 149) son cuatro los Satisfactores que contribuyen a la dignificación y valoración de la profesión docente: Satisfactores de necesidades básicas, Satisfactores institucionales, Satisfactores laborales y Satisfactores sociales.

Dentro de los Satisfactores de necesidades básicas se incluyen el salario, la vivienda, la salud, alimentación, vestido y formación en servicio. Los institucionales comprenden aspectos como, plan de retiro, plan de pensiones y jubilaciones, plan de incentivos profesionales, plan de licencias y permisos.

En los Satisfactores laborales se destacan, acceso al trabajo, transporte, condiciones de trabajo, condiciones de ubicación del centro donde trabaja y ámbito organizacional. Finalmente en el componente social de los satisfactores se consideran aspectos como estatus en la sociedad, enriquecimiento cultural, recreación, uso de tiempo libre, preparación para jubilación.

3.2.7 Estructura de la Remuneración Docente En el artículo 151 de la Ley de Educación 66-97 se establece que la política salarial de valoración del trabajo docente, se vinculará al Escalafón Magisterial con el esquema de incentivo siguiente: 31

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a. Incentivos personales y a la profesionalización, b. Incentivos Institucionales,

c. Incentivos de seguridad social, d. Incentivos laborales.

Con respecto a la estructura salarial de los docentes el Reglamento del Estatuto Docente dispone que la remuneración de los docentes se componga de una parte fija y otra variable.

Específicamente el Reglamento señala que: “La suma fija se denomina remuneración básica y salario básico y la suma variable se denomina incentivos.”

De acuerdo con el Reglamento el salario básico será preestablecido con relación al conjunto de atribuciones y responsabilidades propias del cargo y categoría que se le confiere al docente, en tanto que los incentivos se definen como compensaciones salariales. Los incentivos que son atribuibles al personal docente se agrupan en tres categorías: a) Incentivos por Evaluación del desempeño, b) Incentivos por años de servicios y c) Incentivos por titulación.

3.2.8 Promoción y Movimiento del Personal Docente Según lo establecido en el Título X del Reglamento del Estatuto Docente, los movimientos del personal docente en los cargos y servicios docentes se pueden producir por las siguientes situaciones: nombramiento, promoción, cambio de clasificación, traslado, licencia, permisos, reubicación, cesantía, jubilación y pensión.

El nombramiento de personal docente es un acto administrativo cuya potestad le corresponde al Ministerio de Educación 32

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de acuerdo con los requisitos que establecen la Ley y los Reglamentos para la designación del personal de un centro de educación o de cualquiera de los organismos descentralizaos del sistema educativo.

La promoción es el paso de un docente de un cargo o jerarquía a otro cargo o jerarquía superior del escalafón magisterial. Se puede producir una promoción también, por un cambio de clasificación que signifique un cargo de mayor jerarquía. La promoción o ascenso a un cargo o categoría superior en el escalafón, están condicionados al cumplimiento de los requisitos de formación y calificación, la existencia de vacantes y la adjudicación por concurso.

Además de los movimientos de personal enunciados anteriormente el Reglamento del Estatuto Docente contempla los que se producen como resultado de dificultades para laborar en un lugar específico por motivos de salud u otras causas, ameritando un traslado. Otro movimiento de personal que se contempla es el de la degradación el cual consiste en el cambio de un docente de un cargo o categoría docente a otro diferente de menor jerarquía que el que desempeñaba hasta la aplicación de esta medida.

La terminación de las funciones de un docente se produce por medio de la cesantía, la cual consiste en la baja del personal por alguna de las siguientes causas: a) Por encontrarse en condiciones de acceder al sistema previsional,

b) Por incapacidad legal debidamente acreditada que lo imposibilite cumplir con sus funciones, c) Por no aprobar las evaluaciones en dos oportunidades sucesivas, 33

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d) Por falta el no compromiso a cumplir con el programa de formación que como consecuencias de la evaluación de desempeño le haya proporcionado el Ministerio de Educación.

3.2.9 Evaluación del Desempeño Docente Esta se define como la ponderación del grado de cumplimiento de las funciones y responsabilidades inherentes al cargo que desempeña el docente y los logros que alcanza la dependencia del Ministerio de Educación a la que pertenece. La evaluación del desempeño se fundamenta en principios como el de la integralidad, corresponsabilidad, equidad y sentido ético.

Los propósitos que persigue la evaluación del desempeño docente comprenden, la valoración de la calidad del desempeño docente, estimular el compromiso docente con el rendimiento, su desarrollo profesional, la formación continua y el mejoramiento de la calidad educativa. Los criterios a los que se orienta la evaluación del desempeño docente son: objetividad, confiabilidad, universalidad, transparencia, participación y pertinencia.

El Reglamento del Estatuto Docente define taxativamente las circunstancias, las áreas, las fuentes de información y los instrumentos específicos a utilizar en la evaluación.

Los docentes serán evaluados en las siguientes circunstancias: a) Evaluación en periodo de prueba, para los docentes que aún no hubieran alcanzado el derecho de permanencia en el Sistema.

34

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b) Evaluación ordinaria que se realizará en un período no mayor de tres (3) años de los docentes en servicio amparados por este Reglamento. c) Evaluación especial ordenada por la Secretaria de Estado de Educación por interés institucional; en los momentos y circunstancias en que ésta estipule y en atención a los hechos que justifiquen adoptar este tipo desmedida.

Sobre las áreas que deberán evaluarse señala:

a) El nivel de formación académica de la materia específica. b) La apropiación y aplicación del currículo.

c) Los resultados de logros de los alumnos de su clase.

d) Nivel de cumplimiento de normas y reglamentaciones establecidas.

e) Relaciones interpersonales con los estudiantes, compañeros y la comunidad. f) Liderazgo en el trabajo y en la comunidad.

g) Autoformación permanente en su área de desempeño. h) Actitud de trabajo en equipo.

3.2.10 Situación Actual de la Carrera Docente Como bien lo expresa el artículo 135 de la Ley General de Educación No. 66-97, la Carrera Docente comprende el conjunto de disposiciones organizativas y legales que regulan el ingreso, la permanencia, la promoción y el retiro de los docentes 35

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durante su ejercicio profesional. De igual forma las disposiciones del Reglamento del Estatuto Docente establecen los fundamentos sobre la función docente, la clasificación del personal docente y los requisitos de ingreso a la Carrera; los derechos y obligaciones de las y los docentes en el ejercicio de sus funciones, así como acerca de las remuneraciones y acciones de personal entre otros aspectos.

El modelo de Carrera Docente que con marcadas precariedades ha estado funcionando en la República Dominicana, parece estar muy influenciado por una concepción mediante la cual se privilegian los elementos vinculados a la antigüedad en el servicio sobre las capacidades, competencias específicas y habilidades de las y los docentes. Este enfoque desincentiva la promoción horizontal en favor de la vertical, restándole integralidad al ejercicio profesional docente.

Un modelo integral de Carrera Docente supone la aceptación de los criterios de horizontalidad y verticalidad para la promoción y ascenso en la Carrera Docente. La promoción horizontal posibilita la mejoría de las condiciones de ejercicio de la profesión docente, su remuneración y promoción en el marco de su desempeño dentro de las aulas, en tanto que mediante la promoción vertical las y los docentes tienen la oportunidad de elevar su estatus pasando de sus funciones en las aulas a desempeñar funciones directivas, administrativas docentes, de técnicos o de supervisión.

Es obvio que el desarrollo e institucionalización de la Carrera Docente en la República Dominicana ha sido precario por la influencia de múltiples causas y factores que así lo determinan. Unos de los propósitos esenciales de la Carrera Docente es atraer hacia la profesión docente a los mejores profesionales, intelectuales y talentos. En República Dominicana la lógica se ha invertido de manera tal que la deseada “dignificación 36

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de la profesión docente” ha devenido en una especie de precarización docente que como producto de niveles salariales bajos, condiciones laborales infrahumanas, así como serias limitaciones en la formación inicial y profesional de las y los docentes, han convertido la labor docente en una opción que parece estar reservada, al igual que en el caso de quienes ingresan a las fuerzas policiales y militares, para personas que no tienen otras posibilidades laborales o profesionales.

Servidores Públicos Incorporados a Carreras Especiales Tipo de Carrera

Cantidad

%

Carrera General por Evaluación

31,446

53.0%

Carrera General por Concursos

1,949

3.3%

Carreras Especiales

25,905

43.7%

24,154

40.7%

22,093

37.3%

Carrera Docente (Concurso)

2,061

3.5%

Sub-total Otras Carrera Especiales

1,751

3.0%

Carrera del Ministerio Público

749

1.3%

Carrera Diplomática y Consular

114

0.2%

Carrera Tributaria

888

1.5%

Sub-total Carrera Docente Carrera Docente

Total Incorporados Carrera Administrativa

59,300

100.0%

Fuente: Elaboración propia con informaciones del MAP

Según las informaciones del Ministerio de Administración Pública el total de servidores públicos incorporados a la Carrera Especial Docente hasta enero de 2013, ascendía a 24,154 que equivalen al 40.7% del total general de los 59,300 servidores públicos incorporados a la carrera administrativa en la República Dominicana desde el año 1995. Del total de incorporados a la Carrera Docente solo el 8.5%, 2,061 docentes ingresa37

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ron a dicha carrera por concursos, mientras que los restantes 22,093 fueron incorporados mediante evaluación interna.

Las estimaciones en base a la estructura del personal mostrado en la nómina al cierre del año 2012 indican que el personal docente del Ministerio de Educación representa alrededor del 62% del total de empleados de ese Ministerio. Si asumimos que esta misma composición se mantiene en la nómina al mes enero del 2014, registrada en el Sistema de Administración de Servidores Públicos (SASP), ascendente a 126,119, se puede afirmar que en la actualidad el personal docente del MINERD podría alcanzar la cifra de 78,194 servidores, por lo que el total incorporados a la Carrera Docente equivaldría al 30.9% del total de servidores docentes.

3.2.11 Lecciones, Desafíos y Perspectivas de la Carrera Docente Con la aprobación del primer Plan Decenal de Educación en el 1992, mediante el cual se plantearon la introducción de importantes cambios en el sistema educativo nacional, se establecieron también los nuevos criterios de la profesionalización docente y los requisitos para ingresar a la Carrera Docente. Los requerimientos de formación inicial a nivel de licenciatura para el ingreso a la función docente y la capacitación continua y la formación de postgrado, pasaron a formar parte de las condiciones el ejercicio de la actividad docente.

Los esfuerzos de profesionalización de la función docente condujeron a la creación de varias entidades y organismos destinados a impulsar la formación del personal docente en sus diferentes niveles con el objetivo de crear una masa crítica en el magisterio capacitada para abordar los nuevos enfoques curriculares y la visión estratégica de la educación contenidas 38

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en el Plan Decenal de la Educación 1992-2002. En este contexto se ubican el Instituto Nacional de Formación y Capacitación del Magisterio, conocido por sus siglas como INAFOCAM, los acuerdos interuniversitarios para formación de profesores orientados a la educación media, por medio de los cuales se convino depositar la responsabilidad de la formación de maestros y maestras a las principales universidades del país, tales como la Universidad Autónoma de Santo Domingo, Universidad Nacional Pedro Enríquez Ureña, Universidad Católica Madre y Maestra entre otras.

En el Plan Decenal de Educación 2008-2018, muy concretamente en la Política Educativa No. 6 que establece como lineamiento estratégico, “Priorizar la formación de recursos humanos de alta calificaciones para el sector educativo y promover la permeancia y crecimiento profesional del personal ya contratado” , se plantean como propósitos captar para la educación un personal joven, profesional de altas potencialidades, junto al desarrollo profesional del personal existente para garantizar su permeancia en el sistema.

Las lecciones que se derivan al analizar los resultados de los esfuerzos de profesionalización de la función docente en relación con los resultados del proceso educativo en sus diferentes niveles, muestran la necesidad de reenfocar la visión de la Carrera Docente desde una perspectiva de renovación de la función docente de cara a las tendencias y nuevos paradigmas de la educación en el siglo XXI. Lo anterior significa reformular los perfiles para un nuevo profesional docente lo cual implica necesariamente la redefinición de los criterios sobre la formación y profesionalización de los maestros y el personal docente de la era digital y el mundo interconectado con capacidades para encarar los retos de la educación masiva abierta y en línea. Obviamente esta nueva visión de la carrera y la profesión docentes, suponen igualmente reconside39

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rar los niveles de remuneración, incentivos y valoración de la función docente.

3.3 La Carrera Sanitaria: Antecedentes, Conceptos y Fundamentos En el artículo 90, del Título I, Libro Tercero de la Ley General de Salud No. 42-01 se señala que: “Los recursos humanos en salud constituyen la base fundamental del Sistema Nacional de Salud. En consecuencia, se declara su formación, capacitación y sus incentivos laborales como prioridades, para que el mismo ofrezca respuestas adecuadas a las necesidades de salud de la población”.

Fundamentada en la visión de los recursos humanos como base del Sistema Nacional de Salud la Ley No. 42-01 define en su Libro Tercero los elementos que deben caracterizar los perfiles y condiciones de los recursos humanos en salud, su formación y capacitación, sobre el bienestar, protección y seguridad del personal de salud, del régimen de escalafón, de los derechos y los incentivos, así como sobre las jubilaciones y pensiones en el sistema de salud. Estos elementos se pueden considerar como los principios de la Carrera Ddministrativa Sanitaria.

En términos conceptuales la Carrera Sanitaria se puede definir como un sistema especial de carrera administrativa orientado al ámbito de la salud pública mediante la cual se definen los principios, normas y procedimientos para regular las relaciones laborales entre los servidores públicos del sector salud y el Estado, con el objetivo de procurar la profesionalización de los recursos humanos perteneciente al sector salud.

40

Monitoreo Ley No. 41-08: Situación y Perspectivas de las Carreras Especiales Docente y Sanitaria

3.3.1 Antecedentes de la Carrera Sanitaria La Carrera Sanitaria muestra pocos avances pese a los esfuerzos realizados desde diferentes vertientes y durante mucho tiempo. La designación del personal del sistema de salud ha estado y en gran parte sigue estando influenciada por el clientelismo político, en desmedro del perfil profesional y los méritos de los aspirantes a servidores en los centros e instituciones de salud pública como exigen las normas.

Son múltiples las luchas desarrolladas por el gremio de los médicos de la República Dominica desde mediados de la década de los 80 y durante los 90 por mejoras salariales y de condiciones de trabajo para el personal de salud de los hospitales y centros sanitarios públicos.

El 8 de marzo de 2001 fue promulgada la Ley General de Salud No. 42-01, con el objeto de regular todas las acciones que permitan al Estado hacer efectivo el derecho a la salud de la población, reconocido en la Constitución de la Republica. El Libro Tercero de la Ley No. 42-01 en los artículos 90 al 97 se define los criterios sobre los recursos humanos y la calidad de los servicios de salud, constituyéndose esta parte de la Ley en un referente de lo que debería ser la Carrera Sanitaria.

Luego de las exigencias salariales y de mejores condiciones laborales en los centros de salud, en el 2010, el Colegio Médico Dominicano firmó un acuerdo con las autoridades gubernamentales en los que se planteó la elaboración de manuales de puestos, la realización de una auditoría de recursos humanos en el sector salud pública con el objetivo de reorganización de los servicios de salud, reubicación del personal médico y enfrentar las distorsiones salariales.

Dentro de los acuerdos a que arribaron el Gobierno y el Colegio Médico en el 2010 se destacan el de impulsar un nuevo 41

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modelo de gestión hospitalaria que incluya los sistemas de captación y retención de puestos; las jornadas de trabajo, con horarios previamente establecidos según ocupación del personal y las necesidades de establecimiento; y la nivelación de los salarios, con un nuevo manual de cargos y valoración de puestos por grupos ocupacionales. Este proceso se debería ejecutar en un plazo de tres años.

De igual manera, en el 2011 se presentó al Congreso el proyecto de Ley de Carrera Sanitaria mediante la cual se procura establecer las normas reguladoras de las relaciones laborales entre los servidores públicos del sector salud y el Estado. El proyecto de Ley de Carrera Sanitaria fue aprobado por el Senado de la República el 4 de enero de 2012 siendo remitido a la Cámara de Diputados, encontrándose en estos momentos en un limbo.

3.3.2 Marco Normativo de la Carrera Sanitaria El marco normativo de la Carrera Sanitaria, además de lo que dispone la Constitución de la República sobre los principios rectores de la Administración Pública en los artículos 138 y 139, está definido por: la Ley de Salud No. 42-01, específicamente en su Libro Tercero, artículos 90 al 97 que dispone sobre los recursos humanos en el área de la Salud Pública y reconoce que los recursos humanos son la base fundamental del Sistema Nacional de Salud, así como por la Ley No. 41-08 de función pública y el Reglamento No. 732-04.

La normativa específica de la Carrera Sanitaria está contenida en el Decreto No. 732-04 que aprueba el Reglamento de recursos humanos del Sistema Nacional de Salud, en el que se definen los principios básicos rectores de los recursos humanos de la salud, al tiempo que dispone sobre la Carrera Espe42

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cial Sanitaria aplicable al ámbito del sector público, sobre la planificación y ordenamiento de los recursos humanos, sobre el reclutamiento y selección del personal, sobre la capacitación y desarrollo profesional, sobre el sistema retributivo, la promoción, terminación de la relación laboral, así como en los aspectos de disciplina, certificación de los profesionales de la salud y movilidad territorial del personal.

3.3.3 El Proyecto de Ley de Carrera Sanitaria Luego de ser aprobado por el Senado de la República a principios de 2012, el proyecto de Ley de Carrera Sanitaria se encuentra en un limbo en la Cámara de Diputados, sin que hasta el momento se tenga claro cuál será el destino final de dicho proyecto.

En términos generales la versión aprobada por el Senado de la República en enero de 2012, del proyecto de Ley de Carrera Sanitaria está compuesto por 8 capítulos en los que se legisla sobre: I Objeto, Ámbito de Aplicación y Principios; II De la Carrera Especial Sanitaria; III De los Subsistemas de Gestión de Recursos Humanos; IV De las Condiciones de Trabajo; V De los Derechos y Obligaciones del Personal del Sistema; VI Registro, Certificación y Recertificación del Personal de la Carrera Sanitaria; VII Del Régimen Disciplinario y VIII Disposiciones Generales.

Unos de los componentes fundamentales del proyecto de Ley de Carrera Sanitaria lo constituye el Capítulo III sobre los Subsistemas de Gestión de Recursos Humanos en el cual se establecen las normas sobre: • Valoración y clasificación de Cargos, disponiendo que se realicen atendiendo a las disposiciones de la Ley de 43

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Función Pública y del Reglamento No. 732-04 de los recursos humanos del Sistema Nacional de Salud,

• La Selección y reclutamiento del personal, estableciendo el registro, la certificación y los concursos como normas para el ingreso a la Carrera Sanitaria,

• El Sistema retributivo, estableciendo como criterios del mismo los principios de uniformidad y equidad salarial basada en la clasificación y valoración de los cargos, costo de la vida, naturaleza y características de los cargos, la jornada de trabajo, así como los resultados de la evaluación del desempeño, entro otros, • La Desvinculación del personal, disponiendo por cuales causas se puede poner fin al nombramiento de un personal de Carrera, • La Capacitación y desarrollo del personal Sanitario, • Promoción para el desarrollo personal, • De la Movilidad del personal.

3.3.4 Estado de Situación de la Carrera Sanitaria La situación actual de la Carrera Sanitaria en el país es incierta. Esto sucede pese a que con la aprobación en el 2001 de la Ley No. 42-01 de Salud, la promulgación del Decreto No. 732-04 que aprueba el Reglamento de recursos humanos del Sistema Nacional de Salud y la entrada en vigencia en el 2008 de la Ley No. 41-08 de Función Pública, se definieron los principios rectores para la gestión de los recursos humanos de la salud, como condición para la institucionalización de la Carrera Especial sanitaria aplicable al ámbito del sector público.

44

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El estado de incertidumbre de la Carrera Administrativa Sanitaria se verifica por la existencia de un proyecto de Ley que luego de agotarse un proceso de 3 años y ser consensuado y aprobado por el Senado de la República a principios de 2012, se encuentra engavetado en la Cámara de Diputados pendiente de su conocimiento y aprobación definitiva.

SISTEMA DE CARRERA ADMINISTRATIVA Servidores Incorporados 2010-2012

INSTITUCION

2010

Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social Total Incorporados por el MAP

2011

2012

TOTAL

342

283

178

803

3,122

2,359

2,220

7,701

Fuente: MAP, Sistema de Carrera Administrativa

Aunque en los reportes del Ministerio de Administración Pública se muestran registros de incorporación de servidores públicos a la Carrera Administrativa General de personal perteneciente al Ministerio de Salud Pública, no se conocen informaciones sobre incorporación de servidores públicos a la Carrera Especial Sanitaria. En efecto, entre el 2010 y el 2012 el MAP registra un total de 803 servidores del Ministerio de Salud Pública incorporados a la Carrera Administrativa General, de un total de 7,701 incorporados por el MAP en el período señalado.

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Conclusiones y Recomendaciones A continuación se exponen las reflexiones y conclusiones que se derivan del análisis sobre la situación y perspectivas de las Carreras Especiales Docente y Sanitaria en el marco del proceso de reforma de la Administración Pública. Dadas las dificultades para obtener contacto directo con las instancias administrativas de educación y salud responsables de la gestión de las Carreras Especiales señaladas, las conclusiones que se presentan están basadas en las informaciones obtenidas de una revisión comprensiva de los documentos existentes sobre las referidas Carreras Administrativas Especiales, lo que lleva a reconocer con franqueza las limitaciones que pudieran tener las mismas.

El artículo 6 de la Ley No. 41-08 reconoce la creación de Carreras Administrativas Especiales en los órganos de la Administración Pública Central y en las entidades descentralizadas cuyas características así lo ameriten, como son las Carreras Docente, Diplomática, Sanitaria y del Ministerio Público entre otras. A nivel sustantivo por su parte la Constitución de la República Dominicana dispone la creación de Carreras Especiales en áreas fundamentales del Estado como son la Justicia, el Ministerio Público y en la Educación.

Con relación a la Carrera Docente y a la Carrera Sanitaria, tanto la Ley General de Educación No. 66-97 como la Ley General de Salud No. 42-01 establecen disposiciones regulatorias sobre las características, condiciones y requisitos de los recur47

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sos humanos a ser utilizados como servidores en estas dos importantes áreas de la Administración Pública. Además de las referidas leyes existen reglamentos como el del Estatuto Docente y el de Recursos Humanos de Salud No. 732-04 en los que se trazan los principios, normas y regulaciones para el ingreso, promoción, remuneración y retiro del personal docente y de salud.

Las principales conclusiones sobre la situación y perspectivas de las Carreras Especiales Docente y Sanitaria en el contexto de la reforma de la Administración Pública, se presentan en acápites separados para cada una de las Carreras por considerar que existen diferencias importantes en los procesos de implementación y en los avances de cada una de estas.

Ponderación del Personal Docente y de Salud en la Nómina Pública Una primera reflexión que cabe destacar en la evaluación de la situación de las Carreras Administrativas Especiales Docente y Sanitaria es la que tiene que ver con el peso específico que tienen en la nómina del Estado los Ministerios de Educación y Salud. En efecto, estos dos Ministerios empleaban el 54.1% del total de empleados activos del Gobierno Central según los datos de la Contraloría General de la República al cierre del año 2013.

Al final de 2013 los Ministerios de Salud y Educación registraban una nómina de 64,153 y 118,430 empleados respectivamente. En el caso de educación se estima que el personal docente dentro de su nómina podría ascender a 78,000 personas, en tanto que en salud los recursos humanos médicos y paramédicos dedicado a la función salud se podrían estimar 48

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en alrededor de 40,000 servidores, lo que permite arribar a la conclusión de que no se puede hablar de avances significativos en la profesionalización de la Función Pública, sino se registran avances importantes en las Carreras Docente y Sanitaria.

Sobre la Carrera Docente Desde el punto de vista formal la Carrera Docente cuenta con la definición de los principios, normas y procedimientos regulatorios del ingreso, desarrollo, obligaciones, derechos y condiciones laborales del personal docente para el ejercicio de sus funciones en el sistema educativo público. Estas normativas fundamentadas en la Ley de Función Pública y contenidas en el artículo 135 de la Ley No. 66-97, así como en el Reglamento del Estatuto Docente establecen los fundamentos sobre la función docente, la clasificación del personal y los requisitos de ingreso a la Carrera.

Sin embargo, en los 17 años de entrada en vigencia de la Ley No. 66-97 y en los 11 del Reglamento del Estatuto Docente, no ha sido posible poner en plena vigencia las disposiciones sobre la Carrera Docente orientadas al fortalecimiento de la profesionalización de los recursos humanos responsables de planificar, dirigir y desarrollar el proceso enseñanza-aprendizaje en el sistema educativo público.

La influencia del partidismo y del clientelismo político, la insuficiente financiación pública de la educación en las últimas décadas, las precarias condiciones en que se desarrolla la labor docente y los bajos niveles de remuneración del personal, así como las debilidades de los sistemas y entidades de formación, han contribuido a retrasar el desarrollo de la Carrera Docente lo que ha impactado negativamente en la calidad de la educación púbica.

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El disfuncional modelo de Carrera Docente existente en el país ha contribuido a la precarización del servicio y la función docente, causando efectos claramente contrario a los deseados de contar con una plantilla de personal de altos niveles profesionales, éticos y gerenciales, capaces de asumir las complejas tareas de la educación pública en el país.

Los resultados de las pocas evaluaciones que se han realizado al personal docente en el país y los desalentadores resultados de la calidad de los estudiantes egresados del sistema, ponen en evidencia, que la mayoría de los recursos humanos empleados en las funciones docentes, si bien en un alto porcentaje tienen formación universitaria, no cumplen con los perfiles exigidos para ejercer sus funciones.

En sentido estricto el modelo de Carrera Docente vigente en el país está muy influenciado por una concepción mediante la cual se privilegian los elementos vinculados a la antigüedad en el servicio sobre las capacidades, competencias específicas y habilidades de las y los docentes. Este enfoque desincentiva la promoción horizontal en favor de la vertical, restándole integralidad al ejercicio profesional docente, al tiempo que promueve la movilidad de los recursos humanos con mejor preparación de las aulas hacia las áreas de dirección y administración educativa.

Un modelo integral de Carrera Docente supone la aceptación de los criterios de horizontalidad y verticalidad para la promoción y ascenso en la Carrera Docente. La Promoción Horizontal posibilita la mejoría de las condiciones de ejercicio de la profesión docente, su remuneración y promoción en el marco de su desempeño dentro de las aulas, en tanto que mediante la Promoción Vertical las y los docentes tienen la oportunidad de elevar su estatus pasando de sus funciones en las aulas a desempeñar funciones directivas, administrativas docentes, de técnicos o de supervisión.

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Las reflexiones anteriores conducen a la puntualización de las principales debilidades que se deben abordar para reenfocar y reorientar la Carrera Docente de cara a los nuevos procesos de reforma del sistema educativo, se destacan tres o cuatro aspectos: La redefinición de los perfiles para certificar y/o acreditar a una persona con la categoría de docente.

En la actualidad tanto en la Ley No. 66-97 como el Reglamento del Estatuto Docente se establece tres categorías de lo que se considera personal docente a saber: Educadores, Empleados Técnicos-Docentes y Funcionarios Administrativos Docentes.

En el primer caso se refiere al personal que realiza funciones directamente en las aulas, en segundo incluye a quienes realizan labores de planificación, orientación y asesoría y en el tercero se consideran aquellos responsables de las labores de dirección, supervisión y administración. En este sentido es necesario redefinir y regular los estándares de cada uno de estas categorías.

No basta con la descripción de los puestos docentes es necesario, por ejemplo, establecer diferentes categorías de educadores o profesores según áreas y especialización de manera que con esto se promueva e incentive el espíritu de formación continua y superación permanente, lo que podría contribuir a que el personal docente de las aulas pueda ser elevado de categoría y por ende de condiciones salariales y de vida permaneciendo en su funciones dentro de estas. De igual manera se podría proceder con las demás clasificaciones del personal docente, lo cual también promovería una forma de especialización que necesariamente se traduciría en beneficios del sistema educativo y su calidad, como sería el caso de la gerencia educativa y escolar.

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Implementación de un Efectivo Sistema de Certificación y Acreditación del Personal Docente.

Un elemento fundamental para la profesionalización y desarrollo de la carrera docente está estrechamente vinculado con el diseño e implementación de un efectivo sistema de certificación y acreditación del personal docente en base a los criterios establecidos y a las diferentes clasificaciones, categorías y funciones del personal docente.

Diseño e Implementación de un Nuevo Modelo de Formación y Capacitación Docente. La mejoría de la calidad de la educación y la profesionalización docente tienen como fundamentos la formación certificación y acreditación del personal docente. El modelo de formación docente que ha sido impulsado hasta hoy, se sustenta en las escuelas de pedagogías de las principales universidades y en las entidades de formación y capacitación adscritas al MINERD. Este modelo se ha centrado en la formación pedagógica y didáctica dejando en segundo plano el desarrollo de las capacidades vinculadas a las áreas curriculares de los docentes.

Un nuevo enfoque requiere que se formen maestros y maestras que además de sus capacidades y habilidades pedagógicas, sean capaces de dominar casi a la perfección las diferentes áreas curriculares en los ámbitos de la ciencia, la lectoescritura, las matemáticas, la física, la química, la psicología, la sociología, la geografía, idiomas, las tecnologías de la comunicación y la información , etc.

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Implementación de un Riguroso Sistema de Evaluación del Desempeño Para comprobar la efectividad, calidad o bondad o impactos de cualquier actividad, proceso, gestión, o resultado es imprescindible la evaluación. Esta permite verificar objetivamente los éxitos o fracasos del desempeño docente como eje fundamental del sistema educativo. El relanzamiento de la Carrera Docente requiere un cambio en los sistemas de evaluación existentes.

Redefinición de la Política Salarial y de Incentivos Docentes Como parte de una nueva visión general de la Carrera Docente, y en complemento de los puntos señalados más arriba, es necesario reformular la política salarial y los incentivos docentes, con el objetivo de hacer realidad la dignificación y valorización de la profesión docente. Una política salarial y de incentivos docente adecuada, debe establecer salarios básicos e incentivos competitivos que estén vinculados, además del tiempo de servicio, a la clasificación docente, al desempeño y a los niveles perfeccionamiento y capacitación permanente de las y los docentes.

Algunas de las principales recomendaciones de acciones y medidas para un relanzamiento de la Carrera Docente en el contexto de la nueva situación del financiamiento de la educación preuniversitaria y la necesidad de elevar la calidad de la educación pública se resumen en los siguientes aspectos: a. Establecimiento de una nueva clasificación o categorización del personal docente en la que se defina cuáles son los conocimientos, capacidades, habilidades, competen53

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cia y características éticas que cada categoría docente debe reunir para ejercer la función docente.

b. Desarrollo de un programa masivo de formación docente de excelencia para formar los maestros del futuro, los cuales se gradúen con un dominio de 100% del material que deben enseñar según la nueva clasificación, dominio de uno o más idiomas extranjeros, de las tecnologías de información y comunicación.

c. Reforzamiento de las escuelas de ciencias, matemáticas y lengua española, así como la contratación de profesores nacionales e internacionales especializados en estas áreas.

d. Envió de jóvenes dominicanos al exterior a cursar estudios avanzados en lengua española, matemáticas, ciencias, ciencias sociales e idiomas extranjeros para aumentar la disponibilidad de personal docente de relevo. e. Fortalecimiento de las entidades de formación y capacitación docente convirtiendo al ISFODOSU en un centro modelo para la formación del maestro del siglo XXI.

f. Desarrollo de un programa masivo de educación continuada de actualización que busque dotar a los maestros actuales de los conocimientos y destrezas requeridos para su categorización y certificación para los maestros actuales. g. Impulsar la habilitación docente mediante concursos rigurosos para profesionales con capacidades, habilidades y destrezas para integrarse a las labores docentes. h. Introducción de la certificación profesional sobre base internacional, buscando garantizar unos docentes con 54

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competencias y conocimientos que satisfagan los requisitos de su categoría docente particular.

i. Revisión del sistema de incentivos magisteriales para asociarlo al conocimiento y desempeño de los profesores y de sus estudiantes, lo cual debe ser consistente con un nuevo sistema de categorías de profesores y una nueva estructura salarial basada en la excelencia. j. Reorganización radical de la Dirección de Recursos Humanos del Ministerio de Educación.

k. Desarrollo de un programa masivo de formación de futuros directores y gerentes de centros educativos, los cuales deben ser egresados de escuelas de negocios y deben cursar maestrías en administración de centros escolares. l. Rediseño de la política de retiro y jubilación de los maestros, evaluando las implicaciones actuariales de la misma. Evaluando la posibilidad de reubicar maestros de bajo desempeño en otras áreas no relacionadas a la docencia.

Sobre la Carrera Sanitaria Como ha sido referido anteriormente, la Ley General de Salud No. 42-01, considera que los recursos humanos en salud constituyen la base fundamental del Sistema Nacional de Salud. Por lo tanto se considera la formación, capacitación e incentivos laborales como prioritarios para dar respuesta adecuada a las necesidades de salud de la población.

Fundamentado en la visión descrita en el párrafo anterior, la Carrera Sanitaria debería constituirse en eje central para con55

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seguir objetivos tales como: la captación y permanencia en el sistema de salud de recursos humanos de alta calificación mediante la clasificación de los cargos, adecuada remuneración salarial del personal y la prestación a la población de una atención en salud en cantidad y calidad suficientes.

Al igual que en el caso de la Carrera Docente, la Sanitaria tiene pendiente por definir con claridad aspectos importantes tales como, los ámbito objetivo y subjetivo de la misma, así el ámbito funcional y territorial. En el ámbito objetivo se define cuales instituciones abarca la Carrera Sanitaria, en tanto que en el subjetivo se establecen a cuales servidores públicos y profesionales de la salud abarca la Carrera.

Las informaciones sobre los avances de la Carrera Sanitaria, parecen limitarse al régimen normativo contenido en la Ley General de Salud y en el Reglamento de Recursos Humanos.

Las evidencia no dan señales de logros importantes en esta Carrera Especial y los registros de incorporación de servidores a la misma se reducen a 803 empleados del Ministerio de Salud desde el 2010 al 2012.

Algunos adelantos que son señalados como puntos de avances de la Carrera Especial Sanitaria tienen que ver con la implementación de estudios sobre los cargos de enfermeras, bioanalistas y médicos, lo cual es crucial para la implementación de una carrera administrativa a cualquier nivel. Por otro lado aunque el proyecto de Ley de Carrera Sanitaria fue aprobado por el Senado de la Republica en el 2012, el mismo se encuentra a la espera de su aprobación en la Cámara de Diputados.

Se destaca también como indicador de avance, la realización de estudios y consultoría sobre la estructura organizativa de los establecimientos de salud y el sometimiento al Congreso Nacional del anteproyecto de Dirección Nacional de Redes de 56

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Salud, entidad que sería responsable de la gestión del Sistema de Carrera Sanitaria.

Las principales reflexiones y recomendaciones en torno a la Carrera Especial Sanitaria se orientan en la siguiente dirección: a. Realizar un análisis situacional sobre el estado actual de la Carrera Sanitaria.

b. Actualizar, retomar y reactivar el proceso de discusión sobre el proyecto de Ley de Carrera Sanitaria aprobado por Senado y que se encuentra en la Cámara de Diputados.

c. Reactivar los esfuerzos por la definición de los manuales de clasificación de cargos en las diferentes categorías de servidores de salud.

El análisis comprensivo de factores positivos y no tan positivos sobre la situación de las Carreras Especiales Docente y Sanitaria, conducen a la conclusión de que al igual que la carrera administrativa general y la aplicación de la Ley de Función Pública, las indicadas carreras muestran bajos niveles de avances y desarrollo. La aplicación de los criterios, principios y normas tanto de Ley de Función Pública como de las normas específicas de las mismas, se encuentran un estado de letargo que debe ser alterado para profundizar la profesionalización de las dos áreas de mayor importancia de las funciones del Estado.

Además de las que tienen que ver con la ausencia de una clara definición de puestos, cargos y categorías de servidores docentes y sanitarios, dentro de las causas que determinan el lento avance en la institucionalización de las Carreras Administrativas Especiales Docente y Sanitaria, al igual que en la 57

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Carrera Administrativa General, es imposible excluir el peso del clientelismo partidista y la influencia de la politizaci贸n en la designaci贸n de los Funcionarios P煤blicos.

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