Evaluación Pro-Árbol 2009

ProÁrbol ­ Apoyo para las acciones preventivas de incendios forestales

Evaluación de Diseño Programa Presupuestario S226

Centro Interdisciplinario de Investigaciones y Estudios sobre Medio ambiente y Desarrollo [Instituto Politécnico Nacional] Teléfono (01 55) 5729 6000, ext. 52707 pedro_joaquin_gutierrez@yahoo.com.mx Equipo de trabajo Pedro Joaquín Gutiérrez Yurrita Germán Raúl Vera Alejandre María Yolanda Ordaz Guillén Jaime Castro Campos México D.F.

Se presenta el informe final de la evaluación del diseño del programa presupuestario S226 PROÁRBOL - APOYO PARA LAS ACCIONES PREVENTIVAS DE INCENDIOS FORESTALES, coordinado por la Coordinación General de Administración de CONAFOR según los términos de referencia de la convocatoria emitida por la Comisión Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL).

Investigador y Coordinador del Proyecto Investigador Investigadora Investigador 05 de octubre de 2009

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Programa Presupuestario S226 ProÁrbol - Apoyo para las acciones preventivas de incendios forestales

RESUMEN EJECUTIVO

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La ocurrencia de los incendios es una de las mayores amenazas para la conservación de los sistemas forestales en México, de ahí la necesidad de contar con estrategias que permitan hacerles frente no solo con acciones de combate, sino también con acciones preventivas que contribuyan a reducir el riesgo de desastre. Sin embargo aún cuando la atención a los incendios forestales es una de las funciones de la Comisión Nacional Forestal (CONAFOR), la capacidad que esta entidad oficial tiene resulta limitada dada la extensión territorial de nuestro país. Es por ello que la participación de los habitantes de las zonas forestales, sean estos dueños o poseedores de los predios, resulta igualmente importante tanto para la atención de los siniestros como para la realización de acciones preventivas, lo cual, además de contribuir a la conservación de sus recursos, sus bienes y sus servicios, contribuye a darles sentido de pertenencia.

Pero para que estas acciones puedan emprenderse de manera sistemática y permanente se requiere promover la participación comunitaria mediante apoyos vía subsidios federales ya sea para la realización de acciones de prevención (apertura y rehabilitación de brechas cortafuego y líneas negras) o para equipamiento de brigadas comunitarias para lo cual a partir del año 2009 y como parte del Presupuestos de Egresos de la Federación se autorizó el programa presupuestario S226 ProÁrbol - Apoyo para las acciones preventivas de incendios forestales, el cual al ser un programa nuevo y de acuerdo con la normatividad requiere una Evaluación en Materia de Diseño.

En este informe se presenta dicha evaluación la cual se realizó tanto a partir de información documental como mediante entrevistas a funcionarios regionales de la CONAFOR y de sus oficinas centrales.

Como resultado de la evaluación se encontró que el proyecto S226 presenta las siguientes características: •

Por ser un proyecto presupuestario en la categoría programática S (subsidios) está sujeta a Reglas de Operación, mismas que fueron actualizadas mediante su publicación en el DOF el día 31 de diciembre de 2008.

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•

Este programa durante el año 2008 operó como parte del programa U004 Proárbol Prevención y Combate de Incendios Forestales

•

El programa aporta al objetivo estratégico de la CONAFOR que es contribuir a mejorar la calidad de vida de los mexicanos a través de la promoción de la conservación, restauración y aprovechamiento sustentable de los recursos forestales y sus servicios ambientales asociados

•

Para el ejercicio fiscal 2009 cuenta con un presupuesto de $48,000,000.

•

Los subsidios están dirigidos a los propietarios o poseedores de terrenos forestales ubicados en zonas prioritarias por su alto nivel de marginación o bien por estar habitados por poblaciones indígenas.

•

El programa S226 es complementario del programa presupuestario E013 ProÁrbol – Prevención y Control de Incendios Forestales en tanto a este corresponden las acciones institucionales en la materia.

Desafortunadamente el diseño del programa presenta las siguientes deficiencias: •

La matriz de Indicadores no guarda correspondencia con los objetivos del programa, razón por la cual se requiere su modificación.

•

Para dar respuesta a lo anterior como parte de la evaluación se presenta una propuesta de matriz que se considera cumple con los objetivos del programa.

•

A pesar de que se tiene claramente identificada la población potencial y la población objeto, se requiere cuantificarlas con el fin de determinar el impacto que el programa tiene en la mejora de su calidad de vida.

En términos generales el programa presupuestario S226 ProÁrbol - Apoyo para las acciones preventivas de incendios forestales guarda congruencia tanto con los objetivos estratégicos como con los objetivos nacionales del PND pero requiere de una mejora en la lógica interna de su matriz de indicadores.

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Í N D I C E INTRODUCCIÓN

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CAPÍTULO 1. EVALUACIÓN DEL DISEÑO

6

CARACTERÍSTICAS DEL PROGRAMA

6

CONTRIBUCIÓN DEL PROGRAMA A OBJETIVOS ESTRATÉGICOS

9

MATRIZ DE INDICADORES (LÓGICA VERTICAL)

17

MATRIZ DE INDICADORES (LÓGICA HORIZONTAL)

23

POBLACIÓN POTENCIAL Y OBJETIVO

34

REGLAS DE OPERACIÓN DEL PROGRAMA (ROP)

41

COINCIDENCIAS, COMPLEMENTARIEDADES Y DUPLICIDADES

44

CAPÍTULO 2: FORTALEZAS, RETOS Y RECOMENDACIONES

49

CAPÍTULO 3: CONCLUSIONES

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LITERATURA CONSULTADA

55

ARCHIVOS ANEXOS ANEXO I. CARACTERÍSTICAS GENERALES DEL PROGRAMA (FORMATO INV 01-07) ANEXO II. OBJETIVOS ESTRATÉGICOS Y MATRICES DE INDICADORES (MML) ANEXO III. ENTREVISTAS Y TALLERES REALIZADOS (PARTICIPANTES Y FECHAS) ANEXO IV. INSTRUMENTO

DE

RECOLECCIÓN

LAS ENTREVISTAS)

4

DE INFORMACIÓN

(GUIÓN

GENERAL DE

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INTRODUCCIÓN El valor de los sistemas forestales es innegable tanto por los bienes que ofrece como por los servicios ambientales que aporta. Sin embargo, su permanencia se encuentra en riesgo permanente por la amenaza que representan la tala clandestina, las plagas y enfermedades pero sobre todo por los incendios forestales, ya sean estos naturales o bien inducidos por el hombre y de manera intencional frecuentemente.

Es tal, la amenaza esta, que en unos cuantos días es posible perder la cubierta vegetal de extensas superficies. Afortunadamente en México la ocurrencia de incendios de magnitud relevante ha sido excepcional, como fue el caso del año 1998 cuando se perdieron cerca de 850,000 ha, lo cual de acuerdo con el Inventario Nacional de Información Forestal (SNIF), fue consecuencia de un año previo (1997) caracterizado por lluvias intensas que generaron acumulación de biomasa vegetal, heladas y vientos intensos secos, precipitaciones escasas y temperaturas elevadas, todo ello agravado por numerosas quemas agropecuarias fuera de control. A pesar de ello la gran frecuencia con que se dan todos los años los incendios lleva a la perdida de entre 200,000 y 3’000,000 ha anuales de terrenos forestales afectando principalmente a pastizales, arbustos y matorrales (89%) y en menor proporción a superficies arboladas (11%).

Adicionalmente, si se toma en cuenta que los bosques son habitados por un porcentaje importante de población con altos niveles de marginación y pobreza y que para su subsistencia con frecuencia recurre a los bienes que ellos les ofrecen, se refuerza la necesidad de establecer estrategias que permitan la prevención y el control de los incendios forestales a la vez que ofrezca posibilidades de subsistencia a los dueños y poseedores de los bosques. En ello se basa la existencia del programa presupuestario S226 ProÁrbol Apoyo para las Acciones Preventivas de Incendios Forestales, consistente en otorgar subsidios destinados a la realización de obras de protección así como para la integración de brigadas que apoyen el combate contra incendios forestales.

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C A P Í T U L O 1: EVALUACIÓN DEL DISEÑO

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DISEÑO. CARACTERÍSTICAS DEL PROGRAMA

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El programa presupuestario S226 ProÁrbol – Apoyo a las acciones de Prevención y Combate de Incendios Forestales, coordinado por la Comisión Nacional Forestal (CONAFOR), es un programa nuevo vigente a partir del año 2009 y su titular es el Ing. Alfredo Nolasco Morales, Gerente de Protección contra Incendios Forestales, tel. (33) 3777-7000 ext. 2700.

Su funcionamiento está regulado por el Decreto de creación de la entidad que coordina el programa (CONAFOR), la Ley de Desarrollo Forestal Sustentable y su respectivo Reglamento así como por las Reglas de Operación, cuya actualización fue publicada en el DOF el último día del año 2008.

El fin del programa es contribuir a la conservación del patrimonio forestal nacional evitando el impacto negativo del fuego en ecosistemas forestales y su propósito es disminuir el impacto negativo del fuego en ecosistemas forestales por lo que las principales áreas de atención son Desastres Naturales así como Medio Ambiente y Recursos Naturales.

Su cobertura es nacional pero por tratarse de un programa nuevo y estar en su primer año de ejercicio fiscal tanto no hay información referente a los estados donde se entregaron los apoyos. Tiene focalización en las zonas rurales de los municipios caracterizados por la incidencia de incendios forestales y considera como criterios de prelación que el predio se ubique en municipios con alto índice de marginalidad, con mayoría indígena o dentro de una ANP, que el solicitante sea mujer y la superficie a proteger, entre otros.

La población objetivo son las personas físicas o morales de nacionalidad mexicana propietarias

o

poseedoras

de

terrenos

forestales,

preferentemente

forestales

o

temporalmente forestales, y las personas físicas o morales que sin ser dueñas o poseedoras de los terrenos en mención, acrediten su elegibilidad conforme al concepto específico de apoyo, y cuyos predios se ubiquen dentro del listado de municipios elegibles publicado por CONAFOR.

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Para la ejecución del programa S226 durante el año fiscal 2009, la CONAFOR tiene

asignado un presupuesto de $48’000,000.

Cabe señalar que el programa S226 tiene como antecedente el programa U004 ProÁrbol Prevención y Combate de Incendios Forestales vigente en el año 2008 el cual, para el ejercicio fiscal 2009, deriva en los programas E013 ProÁrbol – Prevención y Control de Incendios Forestales y el propio S226. El primero dirigido a las acciones institucionales de prevención y combate de incendios y el segundo a la participación de los propietarios o poseedores de terrenos forestales, en la prevención y control de incendios forestales, ello mediante la realización de obras de prevención así como con la integración de brigadas comunitarias para el control de incendios forestales mediante apoyos vía subsidios. De ello resulta su complementariedad.

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ANÁLISIS

DE LA CONTRIBUCIÓN DEL PROGRAMA A LOS OBJETIVOS ESTRATÉGICOS DE

LA DEPENDENCIA Y/O ENTIDAD, ASÍ COMO A LOS OBJETIVOS NACIONALES

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1. ¿El problema o necesidad prioritaria al que va dirigido el programa está correctamente identificado y claramente definido?

Sí El programa ProÁrbol tiene como objetivo contribuir a disminuir los índices de pobreza y marginación en áreas forestales, mediante la inducción a un manejo y uso adecuado de sus recursos naturales; generar desarrollo y expansión económica a partir de la valoración, conservación y aprovechamiento sustentable de los recursos de los bosques, selvas y la vegetación de las zonas áridas; impulsar la planeación y organización forestal, incrementar la producción y productividad de los recursos forestales, su conservación y restauración, así como elevar el nivel de competitividad del sector para contribuir a mejorar la calidad de vida de los mexicanos.

De este modo la incidencia que tiene el programa presupuestario S226 en el programa ProÁrbol es fundamental en lo que respecta a la conservación de los recursos forestales haciendo uso para ello de subsidios que contribuyen a mitigar la pobreza y marginación en las áreas forestales de nuestro país.

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2. ¿Existe un diagnóstico actualizado y adecuado, elaborado por el programa, la dependencia o entidad, sobre la problemática detectada que sustente la razón de ser del programa?

Sí De acuerdo con datos del Sistema Nacional de Información Forestal a cargo de la CONAFOR así como del Programa Institucional 2007-2012 (CONAFOR, 2008), en México la tasa anual de afectación a la vegetación entre los años 1991 y 2006 como consecuencia de los incendios forestales ha oscilado entre las 200,000 y 300,000 ha, incrementándose notablemente en años con condiciones climáticas particularmente adversas como fue 1998 cuando se afectaron cerca de 850,000 ha a nivel nacional. Esta misma fuente señala que las entidades con mayor afectación por incendios son Chiapas y Oaxaca (zonas con un muy alto nivel de marginalidad y de presencia indígena, mucha de la cual basa su subsistencia en los bienes que los bosques les ofrecen) donde la superficie afectada acumulada durante el mismo periodo superó las 500,000 ha en cada una. Así mismo entre 1998 y 2007 se han identificado 8 mil 444 incendios forestales a nivel nacional, con una afectación media de 32 ha por incendio.

Esto justifica establecer estrategias de conservación de la masa forestal y con ello contribuir al mantenimiento de los bienes y servicios que los sistemas forestales proporcionan, labor para la cual la capacidad institucional de la CONAFOR es insuficiente dada la magnitud del problema, por lo que se hace necesaria la participación comunitaria en las labores de prevención mediante la generación de empleo temporal que a su vez contribuya a permitir a la población rural una calidad de vida digna.

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3. ¿El Fin y el Propósito del programa están claramente definidos?

Sí En el caso del programa S226 tanto el Fin (Contribuir a la conservación del patrimonio forestal nacional evitando el impacto negativo del fuego en ecosistemas forestales) como el Propósito (Se disminuyó el impacto negativo del fuego en ecosistemas forestales) están claramente definidos, pero se requiere mejorar la redacción para que el Propósito esté términos del objetivo que se pretende lograr.

En particular el Fin responde al objetivo estratégico de la CONAFOR que es “Contribuir a mejorar la calidad de vida de los mexicanos a través de la promoción de la conservación, restauración y aprovechamiento sustentable de los recursos forestales y sus servicios ambientales asociados”.

Sin embargo tanto el Fin como el Propósito coinciden con los que corresponden al programa presupuestario E013 ProÁrbol – Prevención y Control de Incendios Forestales ya que, como se analizará a partir de la Pregunta 8 de esta evaluación, durante el año 2008 ambos estuvieron integrados en el programa presupuestario U004 ProÁrbol - Prevención y Combate de Incendios Forestales, lo que ha dado lugar a confusión en cuanto a los objetivos de cada uno.

Para dar solución a ello se propone una nueva Matriz de Indicadores para el Programa S226 en la cual los indicadores dan mayor claridad respecto al fin y propósito que se persiguen.

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4. ¿El Fin y el Propósito corresponden a la solución del problema?

Sí Fin y Propósito sí contribuyen a dar solución al problema de la conservación de los bosques en nuestro país en tanto se enfocan a atacar el factor que resulta ser el más efectivo para su destrucción como son los incendios forestales, destrucción que además eliminar cualquier posibilidad de aprovechamiento de los sistemas forestales, sus bienes y servicios, con frecuencia deriva incluso intencionalmente, en cambios en el uso del suelo con lo cual la superficie forestal se reduce constantemente.

Adicionalmente el aporte a la solución está basado en una estrategia de participación comunitaria, en donde son los propios propietarios o poseedores de los terrenos forestales quienes realizan las labores de protección, lo cual a la vez de que reciben un subsidio por parte del gobierno federal, les hace valorar y proteger sus propios recursos, contribuyendo con ello a lograr un desarrollo sustentable.

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5. ¿El programa cuenta con evidencia de estudios o investigaciones nacionales y/o internacionales que muestren que el tipo de servicios o productos que brinda el programa es adecuado para la consecución del Propósito y Fin que persigue el programa? De no ser así, el evaluador deberá investigar y, de existir, presentar dicha evidencia.

Sí En el año 2008 la Universidad Autónoma Chapingo realizó una evaluación al Programa Nacional de Prevención y Combate de Incendios Forestales Ejercicio Fiscal 2007 (Tchikoué et al., 2008), el cual, entre otros aspectos, evaluó el impacto que tienen tres programas de apoyo para la prevención y combate a los incendios forestales: ProÁrbol (2007), las Reglas Únicas de Operación y el Fondo de Desastres Naturales (FONDEN).

Entre los resultados relevantes destaca que las acciones realizadas por las personas que recibieron los apoyos para detener los incendios fueron efectivas entre un 65% y 92%, por lo que al menos en el caso de ProÁrbol se considera que las brigadas resultan muy eficientes en términos económicos (inversión de apoyo relativa a daños evitados), así por ejemplo, se calcula que por cada peso invertido en apoyo a las brigadas junto con lo invertido en otras instancias oficiales y organizaciones, se contribuye a evitar daños del orden de $409 a los sistemas forestales, además de que los beneficiarios consideran que los apoyos sí contribuyen a la protección y conservación del bosque.

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6. Con base en los objetivos estratégicos de la dependencia y/o entidad que coordina el programa, ¿a qué objetivo u objetivos estratégicos está vinculado o contribuye el programa?

Al considerar que el Objetivo Estratégico de la CONAFOR es Contribuir a mejorar la calidad de vida de los mexicanos a través de la promoción de la conservación, restauración y aprovechamiento sustentable de los recursos forestales y sus servicios ambientales asociados, el objetivo al cual está enfocado el programa que es la prevención de incendios forestales sí contribuye a ello por cuanto esta se realiza mediante acciones para la conservación de los sistemas forestales en tanto que los incendios son una de las mayores amenazas tanto por su magnitud como por la frecuencia con que se presentan y particularmente por los sitios donde ocurren, los cuales incluyen regiones forestales de gran relevancia tanto por los bienes como por los servicios que aportan, además de contribuir a una mejor calidad de vida de los mexicanos, en particular de quienes habitan las zonas forestales mediante el otorgamiento de subsidios.

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7. De lo anterior, analizar y evaluar si existe una relación lógica del programa con los objetivos nacionales del Plan Nacional de Desarrollo.

Al tomar en cuenta que en el Plan Nacional de Desarrollo se establece que:

Objetivo Nacional 8.: Asegurar la sustentabilidad ambiental mediante la participación responsable de los mexicanos en el cuidado, la protección, la preservación y el aprovechamiento racional de la riqueza natural del país, logrando así afianzar el desarrollo económico y social sin comprometer el patrimonio natural y la calidad de vida de las generaciones futuras.

Eje 4. … Otras acciones que propone este Plan Nacional de Desarrollo tienen que ver con la valuación económica de los recursos naturales, los apoyos económicos a los dueños de bosques y selvas, el manejo de racional del agua, el control efectivo de los incendios forestales y la promoción del ecoturismo.

Objetivo 3: Frenar el deterioro de las selvas y bosques en México. … será prioritario proteger la cobertura vegetal del país … se apoyarán proyectos para reforestar con especies nativas; se reforzarán las políticas de prevención y control de incendios forestales…

Estrategia 3.4. Desarrollar e implementar programas integrales para el análisis, prevención y control de incendios forestales.

En consecuencia de lo anterior, tanto el Fin (Contribuir a la conservación del patrimonio forestal nacional evitando el impacto negativo del fuego en ecosistemas forestales) como el Propósito (Se disminuyó el impacto negativo del fuego en ecosistemas forestales) guardan relación lógica con los Objetivos Nacionales del PND 2007-2012.

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EVALUACIÓN Y ANÁLISIS DE LA MATRIZ DE INDICADORES A) DE LA LÓGICA VERTICAL DE LA MATRIZ DE INDICADORES

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8. ¿Las Actividades del programa son suficientes y necesarias para producir cada uno de los Componentes?

No La matriz de indicadores no tiene establecidas las Actividades requeridas para el logro de los componentes incluidos en la matriz de indicadores, por ello es necesario desarrollarlas y que sean acordes con los componentes del programa.

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9. ¿Los Componentes son necesarios y suficientes para el logro del Propósito?

No Derivado del análisis del Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el año 2009, el programa presupuestario U004 ProÁrbol – Prevención y Control de Incendios Forestales vigente durante el año fiscal 2008, fue dividido dando origen a los programas E013 ProÁrbol – Prevención y Control de Incendios Forestales y S226 ProÁrbol - Apoyo para las Acciones Preventivas de Incendios Forestales, los cuales deberían contar con una matriz de indicadores bien diferenciada.

Desafortunadamente la matriz correspondiente al Programa S226 a pesar de que fue desarrollada,

no

fue

cargada

en

el

Portal

Aplicativo

de

la

SHCP

(http://www.sistemas.hacienda.gob.mx/PASH/jsps/acceso.jsp), discrepando los alcances de este programa de los que efectivamente le corresponden ya que la matriz que tiene asociada este proyecto es prácticamente igual a la que corresponde al programa E013.

Por ello y como parte de esta evaluación se revisó la Matriz de Indicadores desarrollada pero no cargada, para lo cual se contó con la colaboración de la Gerencia de Planeación y Evaluación y de la Gerencia de Protección contra Incendios Forestales de CONAFOR, en reuniones de trabajo realizadas en Julio y Septiembre de 2009.

La nueva matriz propuesta está integrada dos Componentes asociados a las acciones preventivas de incendios: a) Ejecución de Obras de Prevención, y b) Cobertura en la Entrega de Recursos para Equipamiento, las cuales se presentan en la propuesta de Matriz de Indicadores.

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10. ¿Es claro y lógico que el logro del Propósito contribuye al logro del Fin? Sí A pesar de las deficiencias observadas en cuanto a la forma en que los componentes debieran contribuir al Propósito, la relación que este guarda para el logro del Fin es mucho más clara y fundamentada, lo cual respalda que los cambios de mayor relevancia en la MI deban ser realizados a nivel de Componentes. Aun así se proponen algunas adecuaciones a los indicadores de la MI registrada asociados al propósito, principalmente de carácter metodológico, con el fin de hacerla más funcional.

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11. Considerando el análisis y la evaluación realizados en este punto, ¿la lógica vertical de la matriz de indicadores del programa es clara y se valida en su totalidad? Es decir, ¿la lógica interna del programa es clara?

No La inconsistencia de la Matriz de Indicadores en la forma en que se encuentra actualmente registrada no permite validar su lógica vertical, al menos no en su totalidad, dadas las deficiencias encontradas en cuanto a los Componentes, haciéndose por tanto urgente su actualización, para lo cual se presenta una Propuesta de Matriz de Indicadores.

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12. Si no es así, proponer los cambios que deberían hacerse en el diseño del programa y en su lógica interna. Estos cambios deberían reflejarse en la matriz de indicadores definitiva del programa.

La estructura que se propone para la matriz de indicadores incluye: • Precisar el fin y el propósito que deben ser acordes con el objetivo del programa y claramente diferenciados del programa E013: o Fin: Prevenir el deterioro y la pérdida de masa forestal mediante la participación comunitaria o Propósito: Disminuir el impacto negativo del fuego en ecosistemas forestales con la participación comunitaria • Con base en lo anterior las componentes y actividades deben guardar congruencia: o C1. Apoyos para la realización de acciones preventivas contra incendios forestales.

A1. Asignación de los recursos para acciones preventivas o C2. Apoyos otorgados para equipamiento de brigadas voluntarias A2. Asignación de recursos para equipamiento de brigadas

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EVALUACIÓN Y ANÁLISIS DE LA MATRIZ DE INDICADORES. B) DE LA LÓGICA HORIZONTAL DE LA MATRIZ DE INDICADORES

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13. En términos de diseño, ¿existen indicadores para medir el desempeño del programa a nivel de Fin, Propósito, Componentes y Actividades e insumos?

No En los tres primeros niveles (Fin, Propósito y Componentes) sí existen indicadores los cuales, como ya se mencionó, son inconsistentes entre sí lo cual limita su utilidad (ver preguntas 8 y 9). Ello se corregirá a partir de la modificación de la matriz de indicadores para lo cual se presenta una propuesta desarrollada con la colaboración de las áreas de la CONAFOR involucradas.

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14. ¿Todos los indicadores son claros, relevantes, económicos, adecuados y monitoreables?

No Nuevamente, se requiere una nueva matriz de indicadores elaborada ad hoc al programa. En este sentido, la propuesta que se hace se considere que conlleva los atributos mencionados (claros, relevantes, económicos, adecuados y monitoreables).

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15. De no ser el caso, la institución evaluadora, en coordinación con el programa, deberá proponer los indicadores faltantes y necesarios para cada ámbito de acción o las modificaciones a los indicadores existentes que sean necesarias.

En la propuesta de matriz de indicadores que acompaña esta evaluación se han considerado las modificaciones surgidas de la propuesta generada por los operarios del Programa junto con las modificaciones que a esta sugieren los evaluadores.

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16. ¿Los indicadores incluidos en la matriz de indicadores tienen identificada su línea de base y temporalidad en la medición?

No Aun cuando los indicadores que actualmente tiene asociado el programa sí tienen identificada su línea base, dicha información es inapropiada en tanto como ya se ha señalado, la matriz de indicadores no guarda relación con el programa.

Por su parte para el caso de la matriz propuesta, se considera que en el Sistema Nacional de Información Forestal se cuenta con información apropiada para poder determinar la línea base de los indicadores. Lo mismo en el caso de la temporalidad la cual, por las características de los indicadores y del problema al que atienden, deberá ser anual en todos los casos.

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17. ¿El programa ha identificado los medios de verificación para obtener cada uno de los indicadores?

No En el estado que guarda actualmente la matriz de indicadores, el programa tiene identificados los medios para llevar a cabo la verificación de los indicadores correspondientes al Fin, el Propósito y los Componentes, principalmente basados en información generada por las Gerencias Estatales y que es concentrada a nivel de oficinas centrales en la Gerencia Contra Incendios Forestales. Pero debe tomarse en cuenta la incongruencia de la matriz con los objetivos del programa, por lo que para la MI propuesta se señalan medios de verificación apropiados a los indicadores y sus variables.

Sin embargo tomando en cuenta que la matriz no corresponde a los objetivos del programa, se requiere determinar los medios de verificación para la matriz propuesta, mismos que se considera son mediante información generada por la propia CONAFOR de ahí que su existencia y accesibilidad es responsabilidad de la institución quien debe establecer los mecanismos apropiados para su conservación y consulta.

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18. Para aquellos medios de verificación que corresponda (por ejemplo encuestas), ¿el programa ha identificado el tamaño de muestra óptimo necesario para la medición del indicador, especificando sus características estadísticas como el nivel de significancia y el error máximo de estimación?

No aplica Ningún indicador de los considerados en la Matriz del programa está basado en la opinión o percepción de la población a quien va dirigido, razón por la cual no es necesaria la realización de encuestas o sondeos de opinión.

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19. ¿De qué manera el programa valida la veracidad de la información obtenida a través de los medios de verificación?

La veracidad de la información se sustenta en las Actas de los Comités Técnicos Estatales, los cuales son instancias que cuentan con la participación de dependencias federales, estatales y de la sociedad en general, mismas que están facultadas para asignar los apoyos de acuerdo a la disponibilidad presupuestal, al resultado de los dictámenes y a lo previsto en las ROP.

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20. ¿Se consideran válidos los supuestos del programa tal como figuran en la matriz de indicadores?

Sí Los supuestos integran situaciones de los ámbitos natural y socio-político que pueden incidir tanto favorables como desfavorablemente en el logro del Propósito y el Fin, sin embargo deben precisarse y destacar aquellos de mayor relevancia.

Destaca en este caso el contexto climatológico como pieza clave ya que en función de la severidad de la sequía (particularmente durante el estiaje) el Fin puede verse limitado, y de manera inversa, una sequía benigna en un año en particular puede contribuir a lograrlo.

En cuanto a los supuestos relacionados con las condiciones socio-políticas, el más importante tiene que ver con los cambios en el uso del suelo, ya que este es uno de los factores que mayor relevancia tienen por su relación con la incidencia de incendios forestales, ya que propicia la eliminación de la cubierta vegetal para dar paso a otros usos productivos, ello en detrimento del capital natural.

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21. Considerando el análisis y evaluación realizado en este punto, ¿la lógica horizontal de la matriz de indicadores se valida en su totalidad?

No Por todas las inconsistencias ya mencionadas en las preguntas anteriores, se requiere una matriz de indicadores que sea adecuada a los objetivos del programa, para lo cual se presenta una propuesta que se considera es apropiada para evaluar los resultados de la aplicación del programa presupuestario S226.

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22. Si no es así, proponer los cambios que deberían hacerse a la lógica horizontal de la matriz de indicadores (indicadores, medios de verificación y supuestos).

En la matriz que se propone se han incorporado todos estos elementos: indicadores, fórmula de cálculo, frecuencia de medición, medios de verificación y supuestos.

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POBLACIÓN POTENCIAL Y OBJETIVO

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23. ¿La población que presenta el problema y/o necesidad (población potencial), así como la población objetivo están claramente definidas?

Sí De acuerdo con el artículo 3 de las Reglas de Operación, el programa está dirigido (población potencial) a las personas físicas o morales de nacionalidad mexicana que sean propietarios

o

poseedores

de

terrenos

forestales,

preferentemente

forestales

o

temporalmente forestales, y las personas físicas o morales que sin ser dueñas o poseedoras de los terrenos en mención, acrediten su elegibilidad conforme al concepto específico de apoyo, de acuerdo con lo establecido en las propias Reglas.

En cuanto a la población objetivo son aquellos cuyos predios que se encuentren dentro del listado de los municipios elegibles para cada Entidad Federativa o bien las Delegaciones Políticas para el caso del Distrito Federal, publicado en el DOF y disponible en internet (www.conafor.gob.mx/portal/docs/secciones/proarbol/DocumentosApoyo/Municipios_Elegible s_Incendios.pdf)

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24. ¿El programa ha cuantificado y caracterizado ambas poblaciones, según los atributos que considere pertinentes? (En el caso de individuos, en términos de edad, sexo, nivel socioeconómico -señalar quintil de ingreso si corresponde-, principales características de la actividad económica que desempeña -rama de actividad, condición de empleo, etc.-, condición indígena u otros atributos que sean pertinentes).

No Ambas poblaciones no han sido cuantificadas y solo de manera generalizada se considera que presenta altos índices de pobreza y marginación y que incluye población indígena.

A corto plazo es posible tener una primer caracterización de la población objeto a partir de la información recopilada en el primer año de operación del programa mediante la información recabada en el formato de Apoyo para la Conservación y Restauración Forestal Anexo Técnico Complementario para la Solicitud de Apoyo de las Reglas de Operación, así como mediante el Anexo II Informe de Actividades y Finiquito de las Especificaciones técnicas para la operación del concepto de apoyo C3 Prevención y Combate de Incendios Forestales, del programa ProÁrbol 2009, ya que en ellos se debe señalar algunos atributos de los beneficiarios.

También se requiere estimar ambos tipos de población con el fin de determinar el impacto que tiene el programa en la reducción de la pobreza y en la mejora de su calidad de vida.

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25. ¿Cuál es la justificación que sustenta que los beneficios que otorga el programa se dirijan específicamente a dicha población potencial y objetivo?

De acuerdo con el Programa Estratégico Forestal para México 2025 (CONAFOR, 2001), “La causa mas importante de la deforestación y degradación se encuentra en la política agropecuaria que fomenta actividades agrícolas y ganaderas extensivas en áreas de vocación forestal, sin que haya suficientes incentivos e inversiones para las actividades forestales. Los factores que provocan mayor degradación en los bosques son, en orden de importancia, los incendios, las plagas y enfermedades forestales, los cambios de uso de suelo y la tala clandestina, mientras que en las selvas, los principales factores son: las plagas y enfermedades forestales, cambios de uso de suelo, y en tercer lugar, los incendios forestales, seguidos de conflictos agrarios y pobreza extrema”. De lo anterior se deriva que el otorgar subsidios a los dueños o poseedores de terrenos forestales es un mecanismo favorable que contribuye a la conservación de sus predios.

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26. ¿La justificación es la adecuada?

Sí Si se toma en cuenta que en México la mayoría de los terrenos con vocación forestal son propiedad o están en posesión de comunidades con altos niveles de marginalidad, incluidos grupos indígenas, y quienes con frecuencia basan su subsistencia en los bienes que los bosques les ofrecen, pero que a la vez se ven presionados por intereses ajenos para realizar cambios en el uso del suelo, en donde los incendios forestales provocados han sido la formula mas rápida y eficaz de lograrlo, al ofrecerles alternativas de subsistencia se favorece su interés en participar en la conservación de los bosques.

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27. ¿Los criterios y mecanismos (normas, principios, disposiciones, procedimientos, sistemas, entre otros) que utiliza el programa para determinar las unidades de atención (regiones, municipios, localidades, hogares y/o individuos, en su caso) son los adecuados?

(Señalar principales mecanismos).

Sí Los criterios que se establecen en las ROP se consideran apropiados e incluyen criterios de prelación en aspectos tanto de carácter social (índice de marginalidad, población indígena, aspectos de género e integración en organizaciones) como estímulos por el buen manejo forestal, los cuales son aplicables a todas las modalidades del programa ProÁrbol. Ello permite que el programa tenga mayor impacto en zonas prioritarias por cuanto genera empleo temporal.

En particular para el programa presupuestal 226 las unidades de atención espacial (municipios) están claramente establecidas en las ROP y corresponden a aquellos municipios o delegaciones políticas incluidos en el listado de elegibles que establece la CONAFOR, pero se sugiere que el mecanismo y/o los criterios para la integración de dicho listado deba ser publicado ya que debe corresponder con los municipios donde la ocurrencia de incendios forestales, tanto por su magnitud como por su frecuencia, sea relevante a nivel nacional, o bien por que dentro de su territorio se encuentren establecidas áreas naturales protegidas o ecosistemas de particular relevancia.

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28. ¿Existe información sistematizada y actualizada que permita conocer quiénes reciben los

apoyos del programa (padrón de beneficiarios), cuáles son las características socioeconómicas de la población incluida en el padrón de beneficiarios y con qué frecuencia se levanta la información?

No Por tratarse de un programa nuevo esta información no está disponible. Será una vez que se hayan publicado los resultados de la convocatoria 2009 de ProÁrbol y que se hayan suscrito los convenios respectivos que se podrá integrar el padrón de beneficiarios al contar con información referente a nombre del solicitante, el concepto por el cual recibe el apoyo, el nombre del predio y municipio al que corresponde así como el monto asignado.

En cuanto a las características socio-económicas de los beneficiarios, parte de ella se incluye en Solicitud Única y en el formato de Apoyo para la Conservación y Restauración Forestal, debiendo ser sistematizada y en su caso recopilada la información complementaria mediante instrumentos ad hoc.

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Programa Presupuestario S226-Pro-árbol. Apoyo para las acciones preventivas de incendios forestales

ANÁLISIS DE LA VINCULACIÓN DE LAS REGLAS DE OPERACIÓN (ROP) O NORMATIVIDAD APLICABLE CON LOS OBJETIVOS DEL PROGRAMA

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29. ¿El diseño del programa se encuentra correctamente expresado en sus ROP o normatividad correspondiente?

Sí A pesar de las deficiencias encontradas en la matriz de indicadores vigente (ver preguntas 8 a 11 de esta evaluación), la forma en que de manera práctica opera el programa sí se encuentra correctamente expresado en las Reglas de Operación vigentes a partir de su publicación en el DOF con fecha 31 de diciembre de 2008. Es por ello que la adopción de una MI acorde con el programa, particularmente en lo que se refiere a componentes y actividades, que guarde relación con las ROP contribuirá a darle consistencia al programa.

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30. ¿Existe congruencia entre las ROP o normatividad aplicable del programa y su lógica interna?

No Como se ha señalado anteriormente, si la lógica interna se analiza a partir de la matriz de indicadores, puesto que ésta presenta inconsistencias notables, en consecuencia no existe congruencia entre las ROP y su lógica interna, lo cual no está determinado por un mal diseño del programa si no por deficiencias en la matriz de indicadores, aspecto al que se da solución con la propuesta de que al respecto se genera como parte de esta evaluación.

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Programa Presupuestario S226-Pro-árbol. Apoyo para las acciones preventivas de incendios forestales

POSIBLES

COINCIDENCIAS, COMPLEMENTARIEDADES O DUPLICIDADES DE ACCIONES

CON OTROS PROGRAMAS FEDERALES

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31. Como resultado de la evaluación de diseño del programa, ¿el diseño del programa es el adecuado para alcanzar el Propósito antes definido y para atender a la población objetivo?

Sí A pesar de las deficiencias relativas a la matriz de indicadores, el programa se encuentra apropiadamente diseñado de tal modo que es viable alcanzar el propósito establecido que es “Se disminuyó el impacto negativo del fuego en ecosistemas forestales”, o mejor aún, en términos de la matriz propuesta: “Disminuir el impacto negativo del fuego en ecosistemas forestales con la participación comunitaria”, estando precisamente esta última integrada por quienes son los propietarios o poseedores los terrenos forestales.

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32. ¿Con cuáles programas federales podría existir complementariedad y/o sinergia?

El programa presupuestario E013 - Prevención y Combate de Incendios Forestales a cargo de la misma CONAFOR es un programa con el cual se establece complementariedad, ya que en tanto al proyecto E013 corresponden las acciones institucionales de prevención y combate de las cuales el manejo del Centro Nacional de Control de Incendios Forestales (CENCIF) es una de las más destacadas pues en él se realiza la coordinación y toma de decisiones para el control, combate y liquidación de los incendios forestales, particularmente los de carácter relevante, al proyecto S226 corresponde el otorgamiento de subsidios destinados a apoyar a los poseedores y/o propietarios de terrenos forestales ya sea para la realización de obras de prevención como para el equipamiento de brigadas comunitarias. Al programa E013 también corresponde la realización de campañas de divulgación para prevenir incendios, la capacitación tanto del personal de CONAFOR encargado del control de incendios como de las brigadas comunitarias equipadas vía el programa S226, entre otras funciones.

Un segundo programa con el cual existe complementariedad es el Fondo Nacional para los Desastres (FONDEN), el cual es un instrumento de coordinación intergubernamental e interinstitucional que tiene por objeto ejecutar acciones, autorizar y aplicar recursos para mitigar los efectos que produzca un fenómeno natural perturbador, en el marco del Sistema Nacional de Protección Civil, entendido este como un evento generado por la naturaleza, que por sus características extremas, atípicas o severas condiciona o genera una situación de Desastre Natural, caracterizado por la ausencia relativa de la participación directa o indirecta del ser humano, dentro de los cuales se incluyen los incendios forestales para lo cual el FONDEN ante una situación de desastre apoya para la adquisición de insumos duraderos como son mochilas aspersoras, pero solo una vez declarado el desastre y como medida de combate. En particular para el año 2009 y hasta el mes de septiembre a nivel nacional no se habían requerido este tipo de apoyos.

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33. ¿Con cuáles programas federales podría existir duplicidad?

No se identificaron programas federales con los cuales pueda existir duplicidad.

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34. ¿El programa cuenta con información en la que se hayan detectado dichas complementariedades y/o posibles duplicidades?

Sí De acuerdo con la evaluación externa realizada al programa de Apoyos para la Prevención y Combate de Incendios Forestales Ejercicio Fiscal 2007 (Tchikoué et al., 2008), el programa cuenta con información en la que se describen las complementariedades con otros programas federales (por ejemplo FONDEN), y aún cuando ambos están enfocados a la atención de incendios forestales, las situaciones bajo las cuales inciden difieren completamente, por lo que no se consideran duplicidades, si no que son complementarios.

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C A P Í T U L O 2: P R I N C I P A L E S F O R T A L E Z A S, RETOS Y RECOMENDACIONES

Programa Presupuestario S226-Pro-árbol. Apoyo para las acciones preventivas de incendios forestales

FORMATO FORR-07 [ANALIZADO COMO TIPO FODA].

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Formato FORR-07 Principales Fortalezas, Retos y Recomendaciones Nombre de la dependencia y/o entidad que coordina el programa: COMISIÓN NACIONAL FORESTAL Nombre del programa: S226 ProÁrbol – Apoyo a las acciones Preventivas de Incendios Forestales Tema de evaluación

Fortaleza y Oportunidades/Debilidad o

Recomendación

Referencia

Referencia de la recomendación

amenaza FORTALEZAS Y OPORTUNIDADES

[características inherentes y externas a la organización que pueden enriquecer el programa]

DISEÑO

DISEÑO

El programa está basado en la

Página 10

participación comunitaria para la

Pregunta

protección de los sistemas forestales

Párrafo 2

Existe complementariedad con otros programas

No Aplica

Página 38 Pregunta

No Aplica

Párrafo 1 y 2 DEBILIDADES y AMENAZAS

[características inherentes y externas al sistema que lo ponen en riesgo de éxito]

La Matriz de Indicadores vigente no DISEÑO

tiene correspondencia con el Programa

Página 15

Elaborar una Matriz de Indicadores had doc al

Pregunta 11

programa que incluya la línea base para cada uno

Párrafo 2

de los indicadores a partir de la información disponible en el SNIF

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Página 17 Pregunta 21 Párrafo 1

DISEÑO

No se ha cuantificado la población

Página 29

potencial y la población objeto

Párrafos 1 y 2

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Realizar una estimación de estas poblaciones con el fin de cuantificar el impacto del programa en ellas; asignar presupuesto para este fin.

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Programa Presupuestario S226-Pro-árbol. Apoyo para las acciones preventivas de incendios forestales CONCLUSIONES

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Se trata de un programa nuevo regido por Reglas de Operación, de cobertura nacional y

focalización municipal y con criterios de prelación como son índice de marginalidad y mayoría de habitantes indígenas, entre otros. Para el ejercicio fiscal 2009 contó con un presupuesto de $48’000,000. El fin del programa claramente contribuye tanto al objetivo estratégico de la CONAFOR por cuanto a la mejora en la calidad de vida de los mexicanos, particularmente mediante la conservación de los recursos forestales, sus bienes y servicios; del mismo modo contribuye a los objetivos nacionales en lo que se refiere a la participación responsable de los mexicanos en el cuidado de la riqueza natural del país.

En lo que respecta a la lógica vertical, la matriz de indicadores del programa S226 presenta serias deficiencias en tanto la misma no corresponde a los objetivos del programa, al menos en lo que a actividades y componentes respecta. Por esta razón se presenta una propuesta de MI congruente con los objetivos del programa y que está claramente diferenciada del programa E013 el cual tiene con objetivos similares. En cuanto a la lógica horizontal y por la razón anterior, también presenta deficiencias, razón por la cual se han hecho las mejoras que se consideran convenientes a la MI en cuanto a los indicadores, sus métodos de calculo y medios de verificación.

En las ROP se establecen claramente tanto de la población potencial como la población objetivo, sin embargo tanto su cuantificación como su caracterización no han sido determinadas. Parte de la caracterización podrá obtenerse a partir de la síntesis de información recopilada durante el proceso de gestión del programa (formatos y solicitudes), pero se requiere realizar una cuantificación de la población con el fin de determinar el impacto que tiene el programa en la reducción de la pobreza y en la mejora de su calidad de vida. Existe una vinculación clara relación entre los objetivos del programa y las ROP, sin mbargo debido a las deficiencias en la MI, no se tiene congruencia entre la lógica interna del programa S226 con las ROP. Para ello se propone una MI que subsana dichas deficencias.

Se identificó que el programa S226 presenta complementariedad con el programa presupuestario E013 ProÁrbol – Prevención y Control de Incendios Forestales, al cual corresponden las acciones institucionales de prevención de incendios, principalmente el lo referente a divulgación de información así como capacitación. Por su parte el Fondo Nacional

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para los Desastres (FONDEN) también contribuye al combate de incendios pero solo bajo

condiciones en las que es publicada una Declaratoria de Emergencia y sus apoyos son específicamente en equipamiento.

El programa presupuestario S226, es un aporte más para el logro del objetivo estratégico de la CONAFOR que es contribuir a mejorar la calidad de vida de los mexicanos a través de la promoción de la conservación, restauración y aprovechamiento sustentable de los recursos forestales y sus servicios ambientales asociados, ello evitando el deterioro y la pérdida de masa forestal con la participación comunitaria en la realización de labores de prevención así como en la integración de brigadas de combate de incendios, lo cual además de contribuir a la conservación forestal les da sentido de pertenencia. Para ello establece como población potencial a los dueños o poseedores de terrenos forestales y como población objetivo a quienes habitan los municipios prioritarios por cuanto la incidencia de incendios forestales, de acuerdo con lo señalado por las Reglas de Operación.

Sin embargo del análisis de la Matriz de Indicadores se desprenden una serie de inconsistencias en cuanto a su lógica tanto horizontal como vertical, ello debido a que esta matriz no se estableció para evaluar los resultados del programa S226, si no el programa E013 ProÁrbol – Prevención y Control de Incendios Forestales. En consecuencia debe desarrollarse una matriz ad hoc que tome en cuenta propósito y fin del programa para lo cual como resultado de esta evaluación se presenta una propuesta de matriz de indicadores para el programa S226. A pesar de lo anterior los programas guardan complementariedad en cuanto a que atienden al mismo objetivo estratégico pero partiendo de enfoques de acción: uno basado en la participación comunitaria (S226) y el otro son las acciones instituciones para el combate a los incendios forestales (E013).

De manera general se considera que el programa S226 se encuentra adecuadamente diseñado, que atiende a una problemática muy específica y mediante acciones claras y precisas, sin embargo requiere de manera prioritaria de una restructuración de la matriz de indicadores que de coherencia a los procedimientos de evaluación de las acciones realizadas.

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Programa Presupuestario S226-Pro-árbol. Apoyo para las acciones preventivas de incendios forestales LITERATURA CONSULTADA

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CONAFOR, 2001. PROGRAMA ESTRATÉGICO FORESTAL PARA MÉXICO 2025. COMISIÓN NACIONAL FORESTAL. ZAPOPAN, JALISCO, MÉXICO. 173 PP. + ANEXOS.

CONAFOR,

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DISPONIBLE

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HTTP://148.223.105.188:2222/SNIF_PORTAL. FECHA DE CONSULTA 19/07/2009.

PROTECCIÓN

CIVIL

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INTERNET

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OCTUBRE

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WWW.PROTECCIONCIVIL.GOB.MX/PORTAL/PTMAIN.PHP?NIDHEADER=2&NIDPANEL=395&NID

FOOTER=22

TCHIKOUÉ, H. 2008. EVALUACIÓN EXTERNA

DE LOS

APOYOS

PARA LA

PREVENCIÓN

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COMBATE

DE

INCENDIOS FORESTALES EJERCICIO FISCAL 2007. UNIVERSIDAD AUTÓNOMA CHAPINGO. DISPONIBLE EN: HTTP://148.223.105.188:2222/GIF/SNIF_PORTAL/INDEX.PHP?OPTION=COM_CONTENT&TASK=VIEW&I D=20&ITEMID=20

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